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COMISIÓN EUROPEA
SECRETARÍA GENERAL
Bruselas,
SG-Greffe(2015D/
REPRESENTACIÓN
PERMANENTE DE ESPAÑA
ANTE LA UNIÓN EUROPEA
Boulevard du Régent, 52-54
1000 BRUXELLES
BELGIQUE
Asunto:
Carta de emplazamiento – Infracción nº 2014/4224
La Secretaría General le ruega tenga a bien dar traslado de la carta adjunta al Ministro de
Asuntos Exteriores.
Por la Secretaria General,
Valérie DREZET-HUMEZ
Anexo: C(2015) 1865 final
ES
Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: +32 2 299. 11. 11.
http://ec.europa.eu/dgs/secretariat_general
E-mail: [email protected]
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 26.3.2015
2014/4224
C(2015) 1865 final
Excelentísimo señor Ministro:
Desearía recabar su atención sobre la aplicación en España de la cláusula 4 del Acuerdo
marco anexo a la Directiva 1999/70/CE sobre el trabajo de duración determinada (en lo
sucesivo, «la Directiva»)1, en el contexto de los funcionarios con contrato de duración
determinada o interinos en el sector público español.
Legislación de la UE
El objetivo de la Directiva es poner en práctica el Acuerdo marco que se celebró el 18 de
marzo de 1999 entre las organizaciones interprofesionales de carácter general. En el
Acuerdo marco se establecen los principios generales y los requisitos mínimos relativos
al trabajo de duración determinada mediante la creación de un marco general para
garantizar la igualdad de trato de los trabajadores con un contrato de duración
determinada, protegiéndolos contra la discriminación, y para utilizar los contratos de
trabajo de duración determinada a partir de una base que sea aceptable para los
empresarios y los trabajadores, y además regula determinados aspectos del empleo de
duración determinada. En particular, establece la obligación de que los Estados
miembros garanticen que los trabajadores con contrato de duración determinada no
puedan ser tratados de una manera menos favorable que los trabajadores fijos
comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada.
De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, se
desprende tanto de la formulación de la Directiva y del Acuerdo marco, como de su
contexto y finalidad, que las disposiciones previstas también pueden aplicarse a los
contratos y las relaciones laborales de duración determinada celebrados con las
1
Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la
UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, DO L 175 de 10.7.1999, p. 43 – 48.
Excmo. Sr. D. José Manuel García-Margallo y Marfil
Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación
Plaza de la Provincia 1
E-28012 MADRID
Commission européenne, B-1049 Bruxelles – Belgique
Europese Commissie, B-1049 Brussel – België
Telephone: +32 2 299. 11. 11.
autoridades públicas y demás organismos del sector público2. A la vista de la importancia
del principio de igualdad de trato y de no discriminación, que es uno de los principios
generales del Derecho de la UE, las disposiciones de la Directiva 1999/70 que garantizan
que los trabajadores con contrato de duración determinada disfrutan de las mismas
ventajas que las que disfrutan los trabajadores fijos comparables deben considerarse de
alcance general, puesto que se trata de normas de Derecho social de la UE de especial
importancia, de las que cada trabajador debería beneficiarse en tanto que disposiciones
protectoras mínimas. Por consiguiente, el simple hecho de que un puesto de trabajo
pueda clasificarse como «regulado» con arreglo al Derecho nacional y presente
determinadas características propias de la función pública en el Estado miembro de que
se trate carece de pertinencia para la aplicabilidad de la Directiva. En caso contrario, si
los Estados miembros tuvieran la facultad de denegar a su antojo a determinadas
categorías de personas la protección ofrecida por la Directiva, se pondrían en peligro su
eficacia y su aplicación uniforme3.
En la cláusula 4 se establece lo siguiente
«Principio de no discriminación
1. Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los
trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos
favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de
tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato
diferente por razones objetivas.
2. Cuando resulte adecuado, se aplicará el principio de pro rata temporis
3. Las disposiciones para la aplicación de la presente cláusula las definirán
los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales, y/o los
interlocutores sociales, según la legislación comunitaria y de la legislación,
los convenios colectivos y las prácticas nacionales.
4. Los criterios de antigüedad relativos a determinadas condiciones de
trabajo serán los mismos para los trabajadores con contrato de duración
determinada que para los trabajadores fijos, salvo que criterios de
antigüedad diferentes vengan justificados por razones objetivas.»
Con el fin de determinar si ha existido un trato menos favorable para un trabajador con
contrato de duración determinada, debe encontrarse un trabajador fijo comparable. Para
apreciar si las personas de que se trata ejercen un trabajo idéntico o similar, en el sentido
del Acuerdo marco anexo a la Directiva, el Tribunal ha dictaminado que debe
comprobarse si, en virtud de las cláusulas 3, apartado 2, y 4, apartado 1, de éste, habida
cuenta de un conjunto de factores, como la naturaleza del trabajo, las condiciones de
formación y las condiciones laborales, puede considerarse que estas personas se
encuentran en una situación comparable4.
Por otra parte, una diferencia de trato todavía puede ser compatible con los requisitos de
la cláusula 4, apartado 1, si existen razones objetivas que justifiquen la diferencia de
2
Véase, en particular, el asunto C-212/04, Adeneler y otros, Rec. 2006, p. I-6057, apartados 54 a 57; el
asunto C-53/04, Marrosu y Sardino Rec. 2006, p. I-7213, apartados 40 a 43, y el asunto C-180/04, Vassallo
Rec. 2006, p. I-7251, apartados 32 a 35.
3
Asunto C-307/05, Del Cerro Alonso, Rec. 2007, p. I-07109,
4
C-273/10, Montoya Medina, Rec.2011, p. I-00032.
2
trato. Este concepto requiere que la desigualdad de trato controvertida esté justificada por
la existencia de elementos precisos y concretos, que caracterizan la condición de trabajo
de que se trata, en el contexto específico en que se enmarca y con arreglo a criterios
objetivos y transparentes, a fin de verificar si dicha desigualdad responde a una necesidad
auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable al efecto5.
La referencia a la mera naturaleza temporal del empleo no cumple estos requisitos y, por
tanto, no puede constituir, por sí sola, una «razón objetiva» en el sentido de la cláusula 4,
apartado 1. De lo contrario, los objetivos de la Directiva 1999/70 y del Acuerdo marco
quedarían vacíos de contenido y ello equivaldría a perpetuar una situación que es
desfavorable para los trabajadores con contrato de duración determinada6.
Por otra parte, el Tribunal ya se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la cuestión de
la comparabilidad y las justificaciones objetivas de la diferencia de trato de los
empleados del sector público con contrato de duración determinada en España7. En estos
casos, el Tribunal dictaminó que no existían diferencias objetivas entre los funcionarios
de carrera y los funcionarios interinos que pudieran justificar que no se pagasen una serie
de complementos (antigüedad8, trienios9 e incrementos por formación profesional
continua en forma de sexenios10) al personal con contrato de duración determinada. El
Tribunal también sostuvo que la Directiva «se opone a que los períodos de servicio
cumplidos por un funcionario interino de una Administración Pública no sean tenidos en
cuenta para el acceso de éste, que entre tanto ha tomado posesión como funcionario de
carrera, a una promoción interna en la que sólo pueden participar los funcionarios de
carrera», y que «el mero hecho de que el funcionario interino haya cumplido dichos
períodos de servicio sobre la base de un contrato o de una relación de servicio de
duración determinada no constituye tal razón objetiva» que pudiera justificar este trato
desigual11.
Legislación y prácticas nacionales
La Comisión recibió varias denuncias en las que se informaba acerca de casos de trato
menos favorable de funcionarios con contrato de duración determinada o interinos en el
sector público español. Debido a que estos casos planteaban la cuestión de la
incompatibilidad de la legislación o de las prácticas nacionales con la cláusula 4 del
Acuerdo marco anexo a la Directiva, la Comisión consultó a las autoridades nacionales
en el marco de EU-Pilot (referencias 5241/13/EMPL y 5986/13/EMPL).
Si se tiene en cuenta toda la información de que dispone la Comisión, parece que existen
varios casos de trato desfavorable a los funcionarios con contrato de duración
determinada en relación con los funcionarios permanentes, para los cuales no existe
ninguna justificación objetiva.
En primer lugar, no se tienen en cuenta los períodos previos de empleo de duración
determinada de los funcionarios con contrato de duración determinada o interinos a la
hora de determinar la antigüedad, el salario y si cumplen los criterios para conseguir un
5
Asunto C-307/05, Del Cerro Alonso Rec. 2007 I-07109, apartado 58.
Asuntos acumulados C-444/09 y C-456/09, Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres Rec. 2010, p. I-14031,
apartado 74.
7
C-444/09 y C-456/09, Gavieiro Gavieiro, op cit, C-273/10, Montoya Medina, op cit, asunto C-177/10,
Rosado Santana Rec. 2011, p. I-07907, asunto C-556/11, Lorenzo Martinez, auto del Tribunal de Justicia
(Sala Sexta) de 9 de febrero de 2012 ECLI:EU:C:2012:67.
8
C-444/09 y C-456/09, Gavieiro Gavieir, op cit.
9
C-273/10, Montoya Medina, op cit.
10
Asunto C-556/11, Lorenzo Martinez, op cit.
11
Asunto C-177/10, Santana, op cit.
6
3
ascenso, por ejemplo en el contexto de los procedimientos administrativos de selección y
los procedimientos internos de contratación.
En segundo lugar, no se tienen en cuenta los períodos previos de empleo de duración
determinada de los funcionarios que tenían un contrato de duración determinada pero que
ahora son funcionarios permanentes o de carrera a la hora de determinar la antigüedad, el
salario y si cumplen los criterios para conseguir un ascenso, por ejemplo en el contexto
de los procedimientos administrativos de selección y los procedimientos internos de
contratación.
En tercer lugar, los funcionarios con contrato de duración determinada o interinos no
tienen acceso a la carrera profesional de los funcionarios permanentes o de carrera
comparables.
En cuarto lugar, algunos entes regionales, como Madrid y Castilla La Mancha, solamente
pagan incrementos por formación profesional continua en forma de sexenios a los
funcionarios permanentes o de carrera, pero no a los funcionarios con contrato de
duración determinada o interinos. Otros entes, como Cantabria y Cataluña, están
introduciendo límites más estrictos en relación con el número de complementos que
pueden acumular los funcionarios con contrato de duración determinada o interinos que
en el caso de los funcionarios permanentes o de carrera.
Evaluación
Existencia de diferencias objetivas entre el personal
Tal como se ha afirmado más arriba, a fin de determinar si ha existido un trato menos
favorable para un trabajador con contrato de duración determinada, debe encontrarse un
trabajador fijo comparable. Si existen diferencias objetivas entre los trabajadores con
contrato de duración determinada y los trabajadores fijos, esto significa que no se
encuentran en una situación comparable y que, por lo tanto, el trabajador con contrato de
duración determinada no puede ampararse en la cláusula 4, apartado 1.
En el contexto de los procedimientos EU-Pilot antes mencionados, las autoridades
nacionales han aducido una serie de argumentos por los que, en su opinión, existen
diferencias objetivas entre los funcionarios que han tenido un contrato de duración
determinada y el personal fijo. La Comisión considera que no puede aceptarse ninguno
de estos argumentos.
En primer lugar, las autoridades nacionales han aducido que, aunque los funcionarios
interinos pueden desempeñar funciones similares a las de la categoría de personal de
referencia, no pertenecen a esta categoría. El Tribunal de Justicia ha rechazado
explícitamente este argumento12. La referencia a la pertenencia a una determinada
categoría de personal tiene un carácter meramente formal y «no permite deducir criterios
objetivos y transparentes a fin de verificar si la [situación] responde efectivamente a una
necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo perseguido y si resulta indispensable
al efecto. Por tanto, [dicha] disposición entraña un riesgo real de dar lugar a una
utilización abusiva de este tipo de contratos y, por ende, no es compatible ni con el
objetivo ni con el efecto útil del Acuerdo marco».
12
Asunto C-212/04, Adeneler Rec. 2006, p. I-06057, apartado 72, asuntos acumulados C-378/07 a C380/07, Angelidaki Rec. 2009, p. I-03071, apartado 98, asunto C-586/10, Kücük, sentencia del Tribunal de
Justicia (Sala Segunda), 26 de enero de 2012, ECLI:EU:C:2012:39, apartado 29, y asunto C-190/13,
Samohano, sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Octava) de 13 de marzo de 2014, apartado 47.
4
En segundo lugar, las autoridades nacionales han aducido que, a diferencia de los
funcionarios permanentes, que tienen un vínculo estable y permanente con su empleador,
los funcionarios con contrato de duración determinada tienen un empleo temporal basado
en un procedimiento rápido de contratación. Con este argumento se pretende básicamente
justificar la diferencia de trato haciendo referencia al hecho de que la relación laboral
tiene una duración determinada, y debería rechazarse teniendo en cuenta la sentencia del
Tribunal de Justicia en los Asuntos acumulados C-302/11 a C-305/1, Valenza et al,13 en
la que el Tribunal dictaminó que «la premisa general según la cual la duración
indefinida de la relación de servicio de determinados empleados públicos justifica por sí
misma una diferencia de trato en relación con los empleados públicos con contrato de
duración determinada» priva de su esencia «a los objetivos de la Directiva 1999/70 y
del Acuerdo marco».
En tercer lugar, las autoridades nacionales han aducido que los funcionarios permanentes
y los que tienen un contrato de duración determinada no son comparables, ya que las vías
de acceso a estos tipos de empleo son diferentes. En particular, debido a que el proceso
de contratación es más estricto, los funcionarios permanentes tienen mayores niveles de
conocimientos, méritos, competencias y formación que los funcionarios con contrato de
duración determinada. En consecuencia, se alega que existen diferencias objetivas en lo
que respecta a la educación y la formación de los candidatos. A este respecto, se hace
referencia a la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-177/10, Santana, en la
que los requisitos de formación se consideraron como un elemento que debía tenerse en
cuenta a la hora de decidir si una situación puede considerarse comparable14. No
obstante, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que los diferentes
procedimientos de contratación no pueden, como tales, constituir una diferencia objetiva
y, por tanto, no pueden utilizarse como un indicador de sustitución para establecer
diferentes niveles de formación y/o de educación. En efecto, en los asuntos acumulados
C-302/11 a C-305/11 Valenza, el Tribunal de Justicia declaró que, si bien los
funcionarios con contrato de duración determinada en cuestión no habían aprobado la
oposición para conseguir un puesto en el sector público, a diferencia de los funcionarios
de carrera, este hecho «no puede implicar que se hallen en una situación diferente»15. El
Tribunal de Justicia subrayó que la evaluación de la comparabilidad (y, por analogía, la
de la justificación objetiva de la diferencia de trato) debía centrarse en la naturaleza de
las funciones desempeñadas.
En cuarto lugar, en relación con los incrementos por formación profesional continua en
forma de sexenios, las autoridades nacionales alegaron que solamente los funcionarios
pueden progresar en su carrera y que, por lo tanto, existe una diferencia objetiva entre las
dos categorías de personal. Sin embargo, este argumento, que se basa en que los
funcionarios interinos no pueden progresar en su carrera, no constituye en ningún caso
una diferencia objetiva, sino que, por el contrario, apunta a otro tipo de trato menos
favorable de los funcionarios interinos que tienen un contrato de duración determinada
durante un largo período de tiempo: los funcionarios con contrato de duración
determinada no tienen las mismas perspectivas de carrera profesional que los
funcionarios permanentes con una antigüedad similar. En efecto, si los funcionarios
interinos solamente trabajasen durante breves períodos de tiempo no se plantearía el
problema, ya que no podrían alcanzar los seis años de servicio con los que podrían tener
la formación pertinente. Si un funcionario interino realiza un trabajo comparable durante
13
Asuntos acumulados C-302/11 a C-305/11, Rosanna Valenza et al, sentencia del Tribunal de Justicia
(Sala Sexta), 18 de octubre de 2012, ECLI:EU:C:2012:646, apartado 62.
14
Asunto C-177/10, Santana, apartados 66 y 73.
15
Apartado 45 de la sentencia.
5
unos períodos de tiempo tan largos que, si se tratase de un funcionario permanente, le
permitirían recibir el complemento, los funcionarios interinos también deben tener acceso
a estas oportunidades de progreso en su carrera en igualdad de condiciones.
En quinto lugar, también en relación con los incrementos por formación profesional
continua en forma de sexenios, las autoridades nacionales alegaron que se trata de una
«inversión» en el funcionario de carrera, de la que se excluye a los funcionarios interinos
debido a que no mantendrán un vínculo permanente con la administración. Sin embargo,
de forma similar a la anterior alegación, este razonamiento se basa en la supuesta
naturaleza a corto plazo de la relación laboral de duración determinada, que se ve
desmentida por los largos períodos de empleo de duración determinada de muchos
funcionarios interinos. En efecto, una vez que estos funcionarios con contrato de
duración determinada han realizado los años de servicio que les permiten acceder al
complemento, el argumento de que su relación con su empleador solamente tiene una
duración determinada y, por lo tanto, no les da derecho a este complemento, queda sin
objeto.
Existencia de razones objetivas que justifican una diferencia de trato
Tal como se ha indicado, una diferencia de trato de personal comparable todavía puede
ser compatible con los requisitos de la cláusula 4, apartado 1, si existen razones objetivas
que justifiquen la diferencia de trato. Este concepto requiere que la desigualdad de trato
controvertida esté justificada por la existencia de elementos precisos y concretos, que
caracterizan la condición de trabajo de que se trata, en el contexto específico en que se
enmarca y con arreglo a criterios objetivos y transparentes, a fin de verificar si dicha
desigualdad responde a una necesidad auténtica, si permite alcanzar el objetivo
perseguido y si resulta indispensable al efecto16. La referencia a la mera naturaleza
temporal del empleo no cumple estos requisitos y, por tanto, no puede constituir, por sí
sola, una «razón objetiva» en el sentido de la cláusula 4, apartado 1. De lo contrario, los
objetivos de la Directiva 1999/70 y del Acuerdo marco quedarían vacíos de contenido y
ello equivaldría a perpetuar una situación que es desfavorable para los trabajadores con
contrato de duración determinada17.
En relación con la cuestión de que no se tengan plenamente en cuenta los anteriores
períodos pertinentes de empleo de duración determinada en el caso de los funcionarios
que tuvieron un contrato de duración determinada y ahora son funcionarios permanentes
o de carrera, a la hora de calcular la antigüedad, el salario y si cumplen los criterios para
conseguir un ascenso, las autoridades españolas, apoyadas por una serie de sentencias de
los tribunales nacionales de Andalucía, alegaron que, en la oposición para convertirse en
funcionarios, ya se tenían en cuenta los anteriores períodos de servicio como
funcionarios con contrato de duración determinada. Si se tuviera en cuenta
posteriormente, esto significaría en la práctica que el anterior período de servicio se
contabilizaría dos veces en detrimento de los funcionarios permanentes. Sin embargo,
debe rechazarse este argumento. En primer lugar, la norma es demasiado categórica y
pasa por alto la situación de los funcionarios temporales que aprueban una oposición
«normal» para la contratación de funcionarios de carrera, ya que, en este caso, a pesar de
que hubieran superado las mismas pruebas que otros funcionarios permanentes, y de que
el trabajo sea comparable, «se perderían» los períodos de servicio anteriores a la entrada
en funciones. En segundo lugar, se prescinde por completo del período de servicio con
independencia de su longitud. Cabe suponer que los funcionarios temporales trabajan
16
Asunto C-307/05, Del Cerro Alonso Rec. 2007 I-07109, apartado 58.
Asuntos acumulados C-444/09 y C-456/09, Gavieiro Gavieiro e Iglesias Torres Rec. 2010, p. I-14031,
apartado 74.
17
6
durante períodos de tiempo diferentes con contratos de duración determinada antes de
aprobar una oposición especial para convertirse en funcionarios de carrera. Aparte de la
cuestión del número de veces que se intenta aprobar antes de conseguirlo, también existe
un período (de años de duración) entre la celebración de estas oposiciones especiales para
permitir que los funcionarios con contrato de duración determinada se conviertan en
funcionarios permanentes. No se tienen en cuenta estas diferencias individuales.
************
Por tanto, la Comisión Europea considera que España ha incumplido las obligaciones que
le corresponden con arreglo a la cláusula 4 del Acuerdo marco anexo a la Directiva
1999/70/CE sobre el trabajo de duración determinada.
La Comisión invita a su Gobierno, de conformidad con el artículo 258 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea, a que le presente sus observaciones sobre lo que
precede en un plazo de dos meses a partir de la recepción del presente escrito.
Tras examinar estas observaciones, o si dichas observaciones no se le envían en el plazo
prescrito, la Comisión se reserva el derecho de emitir, si procede, el dictamen motivado
previsto en ese mismo artículo.
Reciba el testimonio de mi más alta consideración.
Por la Comisión
Marianne THYSSEN
Miembro de la Comisión
7