Oslo kommune
Byrådsavdeling for finans
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Postboks 8111 Dep
0032 OSLO
Dato:
24.10.2013
Deres ref:
Vår ref (saksnr):
Saksbeh:
Arkivkode:
2013/20051-2
201303723-20
Kjell Hugo Jenssen, 23461338
045
KLAGE OVER AVSLAG PÅ BEGJÆRING OM INNSYN ETTER OFFENTLEGLOVA
Ved e-post av 23. august 2013 rettet Vegard Venli, Kommunal rapport, en henvendelse til Oslo
kommune med begjæring om innsyn i rådataene/filene som medarbeidere ved kommunens
sentralbord 02 180 benytter når innringere til Oslo kommune settes over til kommunens ansatte.
Det ble alternativt bedt om direkte adgang via internett. Innholdet i innsynsbegjæringen,
herunder sakens kompleksitet, gjorde det nødvendig for kommunen å foreta en nærmere
gjennomgang og vurdering av saken. Dette viste seg imidlertid å være mer tidkrevende enn
først antatt, og ved kommunens foreløpige svar, datert 02.09.2013, ble Venli orientert om at
kommunen ville komme tilbake til saken så raskt dette lot seg gjøre.
Oslo kommune v/Byrådsavdeling for finans avslo innsynsbegjæringen ved brev av 11.09.2013.
Avslaget ble begrunnet med at en sammenstilling av de opplysningene som er omfattet av
innsynsbegjæringen ikke kan utarbeides med enkle fremgangsmåter, jf. offentleglova § 9.
Ved e-post av 11. september 2013 ba Venli om en nærmere begrunnelse for kommunens
avslag, jf. offentleglova § 31, 2. ledd. Ved brev av 23.09.2013 oversendte kommunen en
nærmere begrunnelse i saken, hvor det ble vist til at ”råfilene” bl.a. inneholder taushetsbelagte
opplysninger, som skal unntas fra offentlighet etter offentleglova § 13, 1. ledd, jf.
forvaltningsloven § 13, 1. ledd, nr. 1. Det ble videre vist til at det ved innsyn vil være
”nødvendig å foreta et uttrekk fra databasen, og utarbeide en sammenstilling av de
opplysningene som ikke er taushetsbelagte, eller kan unntas fra offentlighet i henhold til andre
bestemmelser i offentleglova. En slik sammenstilling vil imidlertid ikke kunne utarbeides med
enkle fremgangsmåter, jf. offentleglova § 9.” Kommunens nærmere begrunnelse ble oversendt
rettidig, jf. fristen som fremgår av offentleglova § 31, 2. ledd, 2. punktum.
Ved e-post av 24.09.2013 ba Venli om ytterligere informasjon i saken, og fremsatte videre en
rekke detaljerte spørsmål vedrørende kommunens database. Ved e-post av 08.10.2013
etterlyste Venli svar på sin henvendelse av 24.09.2013. Svaret på Venlis detaljerte spørsmål
var under utarbeidelse, men ikke sluttført, og ved kommunens brev av 11.10.2013 ble han
derfor underrettet om at utarbeidelsen ville ta ytterligere litt tid, og bli oversendt så raskt den
var ferdigstilt.
Byrådsavdeling for finans
Postadresse:
Rådhuset, 0037 Oslo
E-post: [email protected]
Ved e-post av 14. oktober 2013 har Venli påklaget kommunens avslag på begjæringen om
innsyn. Venlis anførsler fremgår av klagen.
Oslo kommunes vurdering av saken
Den foreliggende innsynsbegjæringen gjelder datafilene som medarbeidere ved kommunens
sentralbord 02 180 benytter for å finne frem til riktig ansatt ved telefonhenvendelser til Oslo
kommune. Medarbeiderne ved kommunens sentralbord benytter databasen Oslo kommunes
person og ressurskatalog (PRK) i dette arbeidet. PRK inneholder ulike typer informasjon i
tilknytning til den enkelte av kommunens ansatte. Denne informasjonen utgjør i stor
utstrekning enkel kontaktinformasjon. PRK inneholder imidlertid også annen type
informasjon, som for eksempel medarbeidernes kalender, hvor det synliggjøres om en
medarbeider er fraværende fra arbeidet i en lengre periode, typisk i forbindelse med
ferieavvikling. Det vil være uheldig om allmenheten får tilgang til informasjon som indikerer
at den ansatte er bortreist fra sitt hjem i lengre perioder. Hvis denne typen informasjon faller i
uriktige hender, vil dette kunne lette gjennomføringen av straffbare handlinger, jf. offentleglova
§ 24, 3. ledd.
PRK inneholder imidlertid også taushetsbelagte opplysninger, som skal unntas fra offentlighet
etter offentleglova § 13, 1. ledd, jf. forvaltningsloven § 13, 1. ledd, nr. 1. I en stor virksomhet
som Oslo kommune, foreligger det til en hver tid et varierende antall tilfeller hvor ansatte i
kommunen er utsatt for trusler, enten i jobbsammenheng, eller i privat sammenheng. I en rekke
av disse tilfellene registreres denne informasjonen i PRK i samarbeid med den ansatte, slik at
medarbeiderne ved kommunens sentralbord gjøres kjent med disse opplysningene når den
ansattes skjermbilde hentes frem i forbindelse med telefonhenvendelser til 02 180.
Sentralbordet vil da kunne skjerme den ansatte fra telefonhenvendelsen i de tilfellene det er
grunn til å anta at den har en sammenheng med trusler o.l. I disse tilfellene vil sentralbordet
heller ikke opplyse om arbeidstakerens interne telefonnummer.
PRK inneholder følgelig taushetspliktig informasjon om personlige forhold vedrørende
medarbeidere i Oslo kommune, og det kan som følge av dette ikke gis innsyn i form av direkte
adgang til databasen, jf. offentleglova § 13, 1. ledd, jf. forvaltningsloven § 13, 1. ledd, nr. 1.
I henhold til offentleglova § 9, kan alle kreve innsyn i en sammenstilling av opplysninger som
er elektronisk lagret i databasene til organet. Dette innebærer at forvaltningsorganet har plikt
til å etablere et nytt dokument, en ”sammenstilling”, dersom dette er nødvendig for å
etterkomme et innsynskrav, såfremt det nye dokumentet kan etableres på grunnlag av
opplysninger som er elektronisk lagret i databasene til organet. Det er imidlertid en
forutsetning at sammenstillingen kan foretas ved hjelp av enkle fremgangsmåter.
Oslo kommune avslo Venlis innsynsbegjæring under henvisning til at en sammenstilling av
opplysningene som var omfattet av innsynsbegjæringen ikke kan utarbeides med enkle
fremgangsmåter. Det fremgår av Justisdepartementets ”Rettleiar til offentleglova”, pkt. 4.4.3,
at forvaltningsorganet bare har plikt til å etablere en sammenstilling av opplysninger når det
eneste organet må gjøre er å gi enkle kommandoer, for eksempel enkle beskrivelser av det
ønskede resultatet. Det foreligger ingen plikt til å etablere slike sammenstillinger i de tilfellene
hvor det er nødvendig med mer tidkrevende operasjoner fra saksbehandlernes side. I dette
tilfellet vil det ikke kunne foretas et uttrekk med enkle fremgangsmåter. Det kan riktignok
foretas et uttrekk av informasjonen som foreligger i PRK, og etableres et nytt dokument, for
eksempel i et regneark, hvor personer som er utsatt for trusler og lignende er utelatt fra
2
dokumentet. Informasjonen som er lagret i PRK er imidlertid omfattende. Et slikt dokument
vil inneholde ca. 90 000 linjer, og det vil kreve 2-4 timers arbeid å utarbeide en sammenstilling
av denne art i det enkelte tilfelle. I tillegg vil imidlertid faren være til stede for at ansatte som
skulle vært skjermet, av ulike årsaker likevel har blitt med i uttrekket. Det bør derfor i tillegg
foretas en manuell gjennomgang av dokumentet før det gis innsyn. Etter byrådsavdelingens
vurdering, innebærer det ovennevnte at en slik sammenstilling ikke vil kunne utarbeides med
”enkle fremgangsmåter”, jf. offentleglova § 9.
I e-post datert 24.09.2013, anfører Venli at han ikke har krevd at det foretas nye
sammenstillinger for å produsere nye dokument, men at kravet gjelder innsyn i et allerede
eksisterende saksdokument. Venli viser videre til at det kan kreves innsyn i papirkopier av
dokument som kun foreligger elektronisk. Han anfører at dokumentet således kan skrives ut,
hvoretter en utskillelse/sladding av opplysninger skjer på vanlig måte.
Det medfører riktighet at det vil kunne foretas et uttrekk av informasjonen i PRK i sin helhet,
som så kan overføres til et regneark og skrives ut. Som nevnt ovenfor, inneholder imidlertid
databasen en stor mengde informasjon, og et slikt dokument vil inneholde ca. 90 000 linjer.
Identifisering og sladding av den taushetsbelagte informasjonen i dokumentet vil imidlertid
være svært tidkrevende. I slike tilfeller foreligger det videre en reell fare for at det vil kunne
foretas feil eller foreligge unøyaktigheter i tilknytning til sladdingen.
I henhold til offentleglova § 12 b kan et organ, som gjør unntak fra innsyn for deler av et
dokument, også gjøre unntak fra resten av dokumentet, dersom det vil være urimelig
arbeidskrevende for organet å skille dem ut. Det fremgår av Justisdepartementets ”Rettleiar til
offentleglova”, pkt. 5.2, at det vil være aktuelt å benytte denne bestemmelsen når det kreves
innsyn i store dokument, og de opplysningene som faller inn under et unntak er spredt over hele
eller store deler av dokumentet, slik at det blir svært arbeidskrevende å gjennomgå dokumentet
og fjerne de opplysningene som holdes utenom innsyn. I dette tilfellet er det foreliggende
dokumentet svært omfattende, og taushetsbelagt informasjon er spredt ut over hele dokumentet.
Etter byrådsavdelingens vurdering er følgelig vilkårene for å gjøre unntak for resten av
dokumentet oppfylt, jf. offentleglova § 12 b.
Ved byrådsavdelingens vurdering i tilknytning til spørsmålet om det skal gis merinnsyn, jf.
offentleglova § 11, i opplysningene som kan unntas offentlighet i henhold til offentleglova § 12
b, legges det til grunn at hensynet til offentlig innsyn ikke veier tyngre enn unntaksbehovet.
Anførsler vedrørende kommunens saksbehandling
I sin klage over avslaget på innsynsbegjæringen, ber Venli om en vurdering av om kommunens
handlemåte i saken har skjedd i samsvar med god forvaltningsskikk og offentleglovas
prosedyrekrav.
I dette tilfellet har saksbehandlingen tatt noe lengre tid enn det som er vanlig i forhold til de
fleste innsynsbegjæringene kommunen mottar. Årsaken til dette er at innsynsbegjæringen har
berørt krevende juridiske problemstillinger, og har gjort det nødvendig å foreta ressurskrevende
systemtekniske vurderinger. Svaret på Venlis innsynsbegjæring ble imidlertid oversendt så
snart dette var mulig. Det vises for øvrig til byrådsavdelingens foreløpige svar, datert
02.09.2013. Etter byrådsavdelingens vurdering, er innsynsbegjæringen behandlet og avgjort
uten ugrunnet opphold, jf. offentleglova § 29, 1. ledd, 2. punktum.
3
I henhold til offentleglova § 31, 2. ledd, 1. punktum, kan den som har fått avslag på en
innsynsbegjæring kreve en nærmere begrunnelse for avslaget. I henhold til § 31, 2. ledd, 2.
punktum, skal en slik nærmere begrunnelse gis senest innen ti arbeidsdager etter at kravet ble
mottatt. Venli fremsatte krav om nærmere begrunnelse ved e-post av 11. september 2013, og
kommunens svar ble oversendt 23.09.2013, innen lovens frist. Når det gjelder Venlis
henvendelse av 24.09.2013, hvor han fremsatte ytterligere detaljerte spørsmål vedrørende
kommunens database, rakk kommunen ikke å besvare disse før klagen over avslaget på
innsynsbegjæringen ble fremsatt. Dette skyldes at innhentingen av den etterspurte
informasjonen tok lengre tid enn først antatt og Venli ble orientert om dette ved kommunens
brev av 11.10.2013.
I sin klage omtaler Venli også byrådsavdelingens brev av 26.09.2013, hvor vi ba om en
klargjøring av om hans innsynsbegjæring av 23.08.2013 fortsatt hadde aktualitet. Vi finner
grunn til å understreke at byrådsavdelingens hensikt ikke var ”å avslutte innsynskrav og/eller
klager på innsynsavslag etter eget velbefinnende”, slik Venli anfører i sin e-post av 26.09.2013.
I samme brev ba vi for øvrig om tilsvarende klargjøring i tilknytning til en annen av Venlis
innsynsbegjæringer, som ble frafalt i Venlis svar.
Konklusjon
På bakgrunn av dette opprettholder Oslo kommune sitt avslag på Venlis begjæring om innsyn i
rådataene/filene som medarbeidere ved kommunens sentralbord 02 180 benytter når innringere
til Oslo kommune settes over til kommunens ansatte.
Uavhengig av klagen kan det for øvrig opplyses at Oslo kommune vil vurdere om det skal
etableres en løsning hvor publikum/innringere vil kunne søke på navn og telefonnummer for
ansatte i Oslo kommune.
Vedlagt følger innsynsbegjæringen, samt kommunens foreløpige svar, datert 02.09.2013.
Sakens øvrige dokumenter er oversendt av Venli i forbindelse med klagen. Venli har mottatt
en kopi av dette brevet.
Med hilsen
Arild Sundberg
kommunaldirektør
Per-Steinar Aasebø
seksjonssjef
Godkjent og ekspedert elektronisk
4