G20 och de nordiska länderna
”Global economic governance” G20 och de nordiska länderna Författare: Mats Ringborg Den 23 november 2014 Innehållsförteckning 1. INLEDNING OCH SYFTE........................................................................................................................... 4 2. NYA FÖRUTSÄTTNINGAR OCH NYA UTMANINGAR FÖR INTERNATIONELLT SAMARBETE OCH FÖR ”GLOBAL GOVERNANCE”................................................................................... 5 3. STRUKTURFÖRÄNDRINGAR ................................................................................................................. 8 BEFOLKNINGSUTVECKLINGEN .............................................................................................................................. 8 TYNGDPUNKTSFÖRSKJUTNINGAR ........................................................................................................................ 9 DEMOKRATI OCH FRIHET ................................................................................................................................... 10 4. G20...............................................................................................................................................................11 HISTORIA ............................................................................................................................................................ 11 KARAKTÄR OCH ROLL......................................................................................................................................... 13 MEDLEMSKAP ..................................................................................................................................................... 14 INBJUDNA LÄNDER .............................................................................................................................................. 15 ÖVRIGA ”OUTREACH-AKTIVITETER” ................................................................................................................. 16 DAGORDNING ...................................................................................................................................................... 17 G20 OCH INTERNATIONELLA ORGANISATIONER .............................................................................................. 19 RESULTAT ........................................................................................................................................................... 20 UTRIKESPOLITISKA FRÅGOR.............................................................................................................................. 21 G20:S FRAMTID .................................................................................................................................................. 23 INSYN OCH PÅVERKAN ........................................................................................................................................ 26 5. GLOBALA UTMANINGAR OCH G20:S STÄLLNINGSTAGANDEN ...............................................27 KLIMATET ........................................................................................................................................................... 27 SUBVENTIONERING AV FOSSILA BRÄNSLEN ...................................................................................................... 28 GRÖN TILLVÄXT .................................................................................................................................................. 29 REFORMERING AV IMF ...................................................................................................................................... 29 VÄRLDSBANKEN.................................................................................................................................................. 31 EKONOMISK-POLITISK SAMORDNING................................................................................................................ 31 ÖVERVAKNING .................................................................................................................................................... 31 REGLERING AV FINANSIELLA MARKNADER ....................................................................................................... 32 SKATTER ............................................................................................................................................................. 34 DET MULTILATERALA HANDELSSYSTEMET....................................................................................................... 35 LIVSMEDELSFÖRSÖRJNING – ”FOOD SECURITY” ............................................................................................... 40 ENERGISÄKERHET............................................................................................................................................... 41 MILLENIEMÅLEN ................................................................................................................................................. 42 2 6. FN:S ROLL I ”GLOBAL ECONOMIC GOVERNANCE” .......................................................................44 RESOLUTIONER ................................................................................................................................................... 44 GLOBAL GOVERNANCE GROUP (3G)................................................................................................................. 46 SYNPUNKTER FRÅN G20-LÄNDER..................................................................................................................... 48 7. EU OCH GLOBAL STYRNING ................................................................................................................50 8. BRICS...........................................................................................................................................................52 9. DE NORDISKA LÄNDERNA OCH G20 ................................................................................................53 BAKGRUND .......................................................................................................................................................... 53 ALTERNATIVA HANDLINGSLINJER ..................................................................................................................... 55 10. SAMMANFATTANDE SLUTSATSER OCH FÖRSLAG ....................................................................57 11. BILAGOR ..................................................................................................................................................58 ÖVERSIKT ÖVER MÖTEN/ARBETSGRUPPER INOM G20 ................................................................................... 58 INSTITUTIONER M.M. SOM ARBETAR MED ”GLOBAL GOVERNANCE” (URVAL) .............................................. 58 LITTERATUR (URVAL)........................................................................................................................................ 59 3 1. Inledning och syfte I den s.k. G20-gruppen samlas (i princip) företrädare för de 19 största ekonomierna i världen och EU för informella samråd i internationella ekonomiska frågor. Syftet är att etablera konsensus om hantering av globala ekonomiska utmaningar. G20 har kommit att spela en allt viktigare roll i internationellt ekonomiskt samarbete, särskilt efter det att man efter finanskrisen 2008 har börjat mötas årligen på stats- och regeringschefsnivå. Diskussioner och överenskommelser inom G20 är vägledande för arbetet inom internationella organisationer, och ett nära utbyte sker mellan många av dessa och med det land som innehar ordförandeskapet i G20-gruppen. G20:s tillkomst har inneburit en viktig förändring i den internationella ekonomiska samarbetsarkitekturen. Inget nordiskt land är medlem i G20, även om Sverige, Danmark och Finland är indirekt representerade genom EU. De nordiska länderna är alla starkt beroende av utvecklingen i världsekonomin. De deltar aktivt i arbetet i existerande multilaterala organisationer. De har alltid gett starkt stöd till FN och till multilateralismen. De har en lång tradition av samarbete och samråd i internationella ekonomiska frågor. Mot bakgrund av G20:s växande betydelse har de nordiska länderna ett uppenbart intresse av att överväga åtgärder för förbättrad insyn i och påverkan på G20-arbetet. De nordiska ekonomierna framstår dessutom som framgångsrika och modellbildande, vilket som kan öppna möjligheter till konstruktiva bidrag till arbetet inom G20. Syftet med denna skrift är att belysa de förändrade förutsättningarna för internationellt ekonomiskt samarbete, de utmaningar det internationella samfundet står inför, och den roll G20 har kommit att få i hanteringen av dessa utmaningar. Syftet är också att diskutera de nordiska ländernas position i ljuset av denna utveckling, och möjliga strategier och åtgärder för att bättre ta tillvara de nordiska ländernas intresse av insyn i och påverkan på verksamheten inom G20. 4 2. Nya förutsättningar och nya utmaningar för internationellt samarbete och för ”global governance” Mycket betydelsefulla förändringar har skett i förutsättningarna för internationellt samarbete under de senaste 20 åren. Globaliseringen1 har inneburit en dramatisk ökning av förbindelser och kontakter över landgränser och ett allt starkare ömsesidigt beroende mellan världens länder. Företag och individer över hela världen har knutits allt närmare varandra2. Globaliseringen främjar tillväxt och kunskapsspridning och leder till stora välfärdsvinster men innebär också nya utmaningar - förändrade konkurrensförhållanden och behov av anpassning, en ny sårbarhet, nya hot, och nya intressekonflikter. Globaliseringen har lyft miljoner människor ur fattigdom samtidigt som inkomstskillnader mellan och inom länder har ökat. En viktig konsekvens av globaliseringen är en förstärkt intressegemenskap mellan världens länder, och ökade krav på globala lösningar och globalt samförstånd. Globaliseringen har därmed också gjort det allt tydligare att alla länder har förpliktelser gentemot det internationella samfundet. Behovet av internationell samverkan för att uppnå gemensamma mål framstår som särskilt angeläget för små öppna utlandsberoende länder som de nordiska. Dessa är känsliga för kraften i globaliseringen och för störningar och kriser i den globala ekonomin. Globaliseringen innebär utmaningar för de existerande internationella organisationerna som dessa inte alltid är rustade att hantera. Den senaste ekonomiska och finansiella krisen och skuldkrisen inom euroområdet har illustrerat hur händelser i ett land - och ett lands politik - kan få långtgående och dramatiska effekter på omvärlden. Detta gäller särskilt eftersom finansiella marknader har blivit globala, och eftersom kapitalet rör sig sekundsnabbt utifrån marknadens bedömningar av möjligheter, risker och förväntningar.3 IMF definierar begreppet globalisering på följande sätt: ”Economic globalization is a historical process, the result of human innovation and technological progress. It refers to the increasing integration of economies around the world, particularly through the movement of goods, services, and capital across borders. The term sometimes also refers to the movement of people (labor) and knowledge (technology) across international borders. There are also broader cultural, politica, and environmental dimensions of globalization”. 2 Världshandeln tredubblades mellan 2000-2011 (42% av världens BNP år 1980, ca 65% idag). Handeln med insatssvaror ökar snabbt, produktion specialiceras, globala värdekedjor uppstår, ömsesidiga beroenden förstärks liksom sårbarheten för störningar. Utländska direktinvesteringar har ökat från 6,5% av världens BNP år 1980 till 32% 2005. Halva världens befolkning beräknas ha sett på fotbolls-VM i Brasilien. Antalet internetanvändare uppgår till nästan 3 miljarder. Det finns 6,8 miljarder mobiltelefonabonemang och 1 miljard användare på Facebook. Människors strävan efter grundläggande friheter är en viktig kraft i globaliseringen. 3 Omfattningen av globala kapitalflöden fluktuerade mellan 2 och 6 % av världens BNP under perioden 1990-95. Sedan dess har omfattningen ökat dramatiskt till ca 15%. Utestående fordringar (framför allt banklån) har ökat från 10% av världens BNP år 1980 till 48% år 2006. 1 5 En livlig diskussion äger rum internationellt i dessa frågor, mot bakgrund av vikten av att det internationella samfundet hanterar de globala utmaningarna på ett effektivt sätt så att gemensamma mål kan uppnås. Bland annat har man på många håll ifrågasatt den konsensus-princip för beslutsfattande som råder inom FN-systemet och säkerhetsrådets sammansättning. I Sverige har dock intresset för dessa frågor varit svalt. Bakom diskussionen ligger inte minst det faktum att det har varit omöjligt att avsluta de multilaterala handelsförhandlingarna inom WTO. Doha-rundan, som inleddes år 2001, syftar till fortsatta liberaliseringar och förstärkta regler inom ramen för ett multilateralt handelssystem. En annan viktig faktor har varit svårigheterna att nå fram till en multilateral regim om begränsning av utsläppen av växthusgaser – i synnerhet misslyckandet vid klimattoppmötet i Köpenhamn 2009. Även FN:s sätt att fungera – med betydande prägel av otidsenlig nord/syd-retorik i kombination med konsensusprincipen - är en faktor som ofta nämns i sammanhanget. Med flera aktörer med skilda intressen har det blivit svårare att uppnå konsensus om multilaterala överenskommelser. 2008-krisen har vidare illustrerat vikten av att det internationella samfundet kan samla sig till snabba beslut. Krisen illustrerade också de existerande organisationernas otillräcklighet. Utvecklingen har inneburit att förtroendet för dessa organisationer har försvagats, och att intresset för plurilaterala och regionala arrangemang har ökat. Läget illustreras väl av titeln på en bok som nyligen givits ut inom ramen för Oxford-universitetets ”Global Econonomic Governance Programme” – ”Gridlock: Why Multilateralism Is Failing When We need It Most”. I en studie utgiven av Global Utmaning 2010 konstateras att ”på område efter område har dagens institutioner för internationellt samarbete visat sig otillräckliga”4. Förre WTO-chefen Pascal Lamy har i ett anförande nyligen konstaterat att ”the world has seen an unprecedented level of globalization. But our capacity to harness that globalization through proper governance has certainly lagged behind. Such a ’governance deficit’, I would argue, puts the world at risk.” En slutsats som ofta återkommer mot denna bakgrund är att förutsättningarna för enighet skulle förbättras om besluten kunde förberedas eller t.o.m. fattas i mindre grupperingar med deltagande av nyckelaktörer. Detta är bakgrunden till framväxten av mindre informella grupperingar (G-grupper) och regionala arrangemang. 4 ”För en rättvis och effektiv världsordning”, Gun-Britt Andersson 2010 6 Fokus härvidlag ligger idag på G20 och denna grupperings roll som forum för konsensusskapande mellan de stora ekonomierna. Och G20 har av de deltagande länderna utnämnts till ”the premier forum for our international economic cooperation”. Strukturförändringar i världsekonomin är också en faktor som lett till att man har ifrågasatt de nuvarande internationella organisationernas effektivitet och ändamålsenlighet. Förändringarna beskrivs mer i detalj i kapitlet ”Strukturförändringar” nedan. Framför allt har det handlat om krav på större inflytande i internationella organ för de stora tillväxtekonomierna och för utvecklingsländerna. Långsiktiga trender i befolkningsutvecklingen har lett till samma slutsats. Bland annat påpekas att det var USA och Europa som låg bakom skapandet av dessa institutioner, och att USA och Europa har kvar ett oproportionerligt stort inflytande i dessa organisationers beslutande organ. Vikten av att ”ombalansera” inflytande understryks, inte minst för att säkra dessa institutioners legitimitet. Vid toppmötet med BRICS-länderna i Brasilien i juli 2014 konstaterades att ”the international governance structures designed within a different power configuration show increasingly evident signs of losing legitimacy and effectiveness, as transitional and ad hoc arrangements become increasingly prevalent, often at the expense of multilateralism. We believe that the BRICS are an important force for incremental change and reform of the current institutions towards more representative and equitable governance, capable of generating more inclusive global growth and fostering a stable, peaceful and prosperous world.” 7 3. Strukturförändringar Befolkningsutvecklingen Världens befolkning uppgick år 2010 till 6,9 miljarder människor. År 2050 beräknas antalet uppgå till 9,3 miljarder (nya beräkningar tyder på att siffran kan bli större). Asiens andel förväntas minska – från 60,4% till 55,3%, men Asien är ändå den överlägset folkrikaste världsdelen med 5,1 miljarder individer år 2050. Även Europas andel förväntas minska, från 10,7 % till 7,7 % (719 miljoner människor). Nordamerikas andel förväntas minska marginellt – från 5 % till 4,8 (446 miljoner). Latinamerikas andel är relativt stabil kring 8 %. Folkmängden i Afrika förväntas öka kraftigt under perioden - från en andel på 14,8% till en andel på 23,6% (2,2 miljarder individer) år 2050. Många afrikanska länder förväntas också uppnå stark - ofta råvarudriven - tillväxt de närmaste decennierna. Utvecklingen illustrerar korrelationen mellan befolkningsstorlek och ekonomisk styrka. IMF-chefen Christine Lagarde har i ett anförande fäst uppmärksamheten på ”a seismic shift in demographics, as the youth bulge in various emerging regions rubs up against the graying population elsewhere. Sixty percent of the population in the Middle East and North Africa is under 30. It is 70 percent for sub-Saharan Africa. Again, either a great opportunity or a source of instability”. Lagarde nämner i samma anförande också ”a growing demand for individual empowerment, includning for women, and a growing sense of a single global community”. En fråga som anmäler sig är enligt vilka principer och värderingar befolkningen i Afrikas och Asiens länder kommer att styras. En central uppgift inte minst för EU är att slå vakt om och främja de grundläggande principer om demokrati, frihet och mänskliga rättigheter som finns fastlagda i FN-stadgan, i den Universella deklarationen om mänskliga rättigheter, och i Lissabon-fördragets mål för Unionens externa relationer. I sitt anförande vid Davos-möte 2013 (med titeln ”A new Global Economy for the New Generation”) lyfte Christine Lagarde särskilt fram vikten av öppenhet, reducering av inkomstskillnader och bättre möjligheter till ansvarsutkrävande - en liberal demokratisk ekonomisk världsordning. 8 Tyngdpunktsförskjutningar År 2000 var icke-OECD ländernas andel av världens BNP 40 %. År 2010 var den 49 % och beräknas enligt OECD-studien ”Shifting Wealth” vara 57 % år 2030. Tillväxten i BRIC-länderna (Brasilien, Ryssland, Indien och Kina) var under det första decenniet av 2000-talet långt starkare än OECD-ländernas (Kinas tillväxt har under de senaste 20 åren varit som lägst 8 % och som högst 14 %). Tillväxten i Kina och Indien var tre till fyra gånger snabbare än genomsnittet i OECD. Kinas ekonomi förväntas enligt IMF bli större än USA:s år 2017 (enligt vissa uppgifter har detta redan skett i år). Utsikterna för BRICS-ländernas ekonomiska utveckling präglas dock av osäkerhet. Strukturella förhållanden som hämmar tillväxt har blivit alltmer påtagliga, särskilt i Brasilien, Ryssland och Sydafrika. Den ryska ekonomin är inne i en – förmodligen långvarig – stagnationsfas. Kinas tillväxt förväntas bli lägre än den varit under de senaste decennierna men tillväxten förväntas dock bli fortsatt hög. På sikt kan viss osäkerhet råda sammanhängande med befolknings -utvecklingen, den försämrade miljösituationen och höga skuldsättning i fastighetssektorn och inom statliga företag. I EU-kommissionens framtidsstudie ”Global Europe 2050” noteras att EU:s andel av världens BNP år 2010 var 29 %. Beroende på vilket scenario som väljs anges andelen år 2050 till mellan 15 och 17 %. En annan trend under senare år har varit en kraftig ökning i handeln mellan ”sydländer”. Världshandeln ökade fyra gånger mellan 1990 och 2008 medan syd-syd handeln ökade 10 gånger. År 2009 blev Kina Brasiliens, Indiens och Sydafrikas viktigaste handelspartner. Kinas handel med Afrika har ökat från ca $ 11 miljarder år 2001 till $ 166 miljarder 2011. Kinas import från Afrika uppgick år 2011 $ 93 miljarder (en ökning med hela 40 % jämfört med 2010). Kinas export till Afrika uppgick till $ 73 miljarder 2011 – en ökning med 20 % jämfört med året innan. Värdet av kinesiska investeringar i Afrika har ökat från ca $ 50 miljarder år 2003 till över $ 700 miljarder år 2010. Störst mottagare är Tanzania. EU:s export till (och import från) Afrika låg år 2009 kring $100 miljarder, en kraftig nedgång jämfört med 2008. 9 Demokrati och frihet Organisationen Freedom House publicerar årligen bedömningar av vilken grad av frihet som råder i världens länder. Indelning sker i kategorierna ”fri”, ”delvis fri” och ”inte fri”. I 2014 års rapport (”Freedom in the World 2014”) klassas 88 länder som fria, 59 som delvis fria och 48 som icke fria. Sett över en längre period har antalet fria länder ökat och antalet icke fria länder minskat. Under de senaste 10 åren har emellertid läget varit tämligen stabilt. En viss försämring ägde rum mellan 2013 och 2014. Bland G20-länderna bedöms alla som fria utom Ryssland, Kina och Saudiarabien som klassas som icke fria, och Turkiet, Mexico och Indonesien, som klassas som delvis fria. Saudiarabien befinner sig i kategorin ”worst of the worst”, tillsammans med länder som Uzbekistan, Nordkorea och Equatorialguinea. Om Ryssland heter det i 2013 års rapport att ”the return of Vladimir Putin to the Russian presidency ushered in a new period of accelerated repression. Since his inaugural in May, Putin has moved in a calculated way to stifle independent political and civic activity, pushing through a series of laws meant to restrict public protest, limit the work of NGOs, and inhibit free expression on the internet.” Enligt Freedom House har antalet länder i vilka det hålls allmänna val ökat från 69 till 117 mellan 1989 och 2012. Freedom House rankar också årligen läget för pressfriheten i världens länder. Av G20länderna är Ryssland, Kina, Saudiarabien, Turkiet och Mexico icke fria medan Brasilien, Argentina, Indonesien, Indien och Sydafrika är delvis fria. Framtidskommissionen (Ds 2013:19) gör bedömningen att ”demokratiseringen /är/ en av de viktigaste förändringarna under den andra halvan av 1900-talet och fram till idag”. Som en av förklaringarna till denna utveckling anger kommissionen att de nya kommunikationsteknologierna har gjort det möjligt att ”lättare sprida idéer över gränser och svårare för länder som vill öka välståndet och vara konkurrenskraftiga att upprätthålla olika inskränkningar av politiska fri- och rättigheter och att isolera sig politiskt”. Kommissionen gör bedömningen att denna utveckling har bidragit till ”en viss grad av global homogenisering”. I den tidigare nämnda studien från Global Utmaning 2010 heter det att ”hållbarheten i internationella överenskommelser hotas av att de kan ingås eller har ingåtts av regimer som sakna demokratisk legitimitet eller är allmänt opålitliga och där seriös efterlevnad aldrig har varit tanken”. 10 4. G20 Historia Beslutet att bilda G20 fattades vid ett finansministermöte inom G 75 i september 1999. Det första mötet med gruppen - på finans- och centralbankchefsnivå - ägde rum i december 1999 i Berlin. Bakgrunden till beslutet får sökas i Asien-krisen 1997-98 och i behovet av ett mer effektivt och informellt samrådsforum för diskussion om globala ekonomiska utmaningar med deltagande också av de viktigaste tillväxtekonomierna. För de ledande industrinationerna, som hade haft G7 som ett viktigt forum för informellt åsiktsutbyte, framstod det som angeläget att få till stånd ett forum för samråd också med de nya tunga spelarna i en alltmer globaliserad värld. Bakom beslutet låg vidare insikten om att de existerande multilaterala institutionerna, inklusive FN, inte var rustade att ta sig an en samordnad krishantering och de nya globala utmaningarna.6 Tillkomsten speglar också förhållandet att den traditionella uppdelningen mellan nord och syd har blivit allt mindre relevant. G7 hade tidigare tagit initiativ till två liknande grupperingar med samma syfte. G22, som bestod av G8-länderna plus 14 andra länder, tillkom vid ett APEC-möte i november 1997 och höll två möten i Washington under 1998. G22 ersattes tidigt 1999 på initiativ av G7 av G33, i vilken Sverige ingick. Inom ramen för G33 avhölls under 1999 en rad seminarier om det internationella finansiella systemet. Sverige var också medlem i G10 – en grupp av 11 industrialiserade länder som möttes för konsultationer i internationella ekonomiska frågor i anslutning till möten med IMF/Världsbanken. Gruppens sista ministermöte ägde rum 2007. Tillkomsten av G20 innebar att G33 upphörde att existera. Från 1999 och fram till 2008 möttes G20 årligen på finansminister- och centralbankchefsnivå. Ordförandeskapet roterade – Kanada, Indien, Mexico, Tyskland, Kina, Australien, Sydafrika och Brasilien. I samband med ett finansministermöte inom G7 i oktober 2008 – när läget var som värst efter Lehman Brothers-konkursen – aviserade president Bush, på initiativ av president 5 G7 bildades 1977 (USA, Storbritannien, Västtyskland, Italien, Frankrike, Japan, Kanada). Gruppen utvidgades till G8 år 1997 i och med att Ryssland accepterades som medlem. Ryssland uteslöts ur gruppen våren 2014, som en följd av den ryska aggressionen mot Ukarina. 6 ”Specifically, the key cause was the sequence of shocks that showed all members and outsiders the vulnerability of even the most powerful countries to the new, non-state threats arising in a densely interconnected, complex, uncertain, globalized world, defined by the demise and death of distance and delay” (Kirton, 2013) 11 Sarkozy och premiärminister Gordon Brown, att ett G20-möte på stats- och regeringschefsnivå skulle hållas i Washington i november. Huvudsyftet var krishantering – att komma fram till en gemensam syn på nödvändiga åtgärder för att förhindra en djup depression, att återställa förtroende, och att lägga grunden för hållbar tillväxt. Att ledarna för världens största ekonomier möttes på detta sätt för att dra upp riktlinjerna för hur krisen skulle bemötas och förtroende återställas var utomordentligt viktigt. Om inte detta hade skett hade krisen fördjupats ytterligare, med förmodligen mycket allvarliga konsekvenser för hela världsekonomin. Efter Washington har toppmöten hållits i London i april 2009, i Pittsburgh i september 2009, i Toronto i juni 2010, i Seoul i november 2010, i Cannes i november 2011, i Los Cabos, Mexico, i juni 2012, och i St. Petersburg 5-6 september 2013. Resultaten av diskussionerna publiceras i omfattande s.k. ”Leaders’ Declarations”. Slutdeklarationen från toppmötet i St. Petersburg är på 43 sidor. Härtill kommer ett antal annex. Det faktum att G20-länderna från 2008 möts på stats- och regeringschefsnivå har inneburit möjligheter att bredda dagordningen till att omfatta inte bara rent ekonomiska och finansiella frågor. Dessutom innebär uppgraderingen att gruppen fått en mer övergripande roll i global ekonomisk styrning, inte minst vad gäller förhållandet till internationella organisationer. Vid mötet i Cannes i november 2011 beslöts att Australien skulle ta över ordförandeskapet år 2014 och Turkiet 2015. Toppmötet under det australiensiska ordförandeskapet kommer att äga rum Brisbane 15-16 november 2014. Ordförandeland år 2016 skall i enlighet med beslutet i Cannes hämtas ur den asiatiska gruppen. Ordförandeskapet i G20 är viktigt eftersom det innebär ett särskilt ansvar för att framsteg skall göras i den gemensamma dagordningen (gruppen har inget sekretariat, se nedan). Möten förbereds dock också i ett trojka-arrangemang med nuvarande, närmast tidigare och påföljande ordförandeland. Sedan 2008-krisen har samtliga ordförandeländer varit medlemmar i OECD, utom Ryssland. Valet för ordförandeskap 2016 torde komma att stå mellan Kina och Japan. Förmodligen kommer valet att ske vid toppmötet i Brisbane 15-16 november 2014. Ett val av Kina skulle markera detta lands allt mer betydelsefulla roll i världsekonomin. Det skulle också vara ett incitament till ett mer aktivt kinesiskt deltagande i G20 och till ett ökat kinesiskt ansvarstagande för den globala utvecklingen. 12 Frekventa finansministermöten hålls för att förbereda toppmötena (under det ryska ordförandeskapet hela fem stycken, varav ett tillsammans med arbetsmarknadsministrar). Ibland har möten skett på fackministernivå. Flera arbetsgrupper har bildats. Under det franska ordförandeskapet arrangerades möten med jordbruksministrar och med arbetsmarknads/socialministrar. Biståndsministrarna möttes tillsammans med finansministrarna i september 2011. Under det mexikanska ordförandeskapet arrangerades möten med handelsministrar, jordbruksministrar och arbetsmarknadsministrar – och också ett utrikesministermöte. ”Sherporna” är stats- och regeringschefernas personliga representanter. De spelar en huvudroll i arbetet med att förbereda toppmötena, inte minst naturligtvis i arbetet med att ta fram utkast till slutkommunikéer. Uppgifter tyder på att diskussionerna i sherpagruppen om formuleringar i kommunikéer ibland kan bli livliga. Ett översiktligt schema över G20:s möten och arbetsgrupper bifogas. Karaktär och roll G20 är en informell gruppering. Det huvudsakliga syftet när man för första gången möttes på stats- och regeringschefsnivå i november 2008 var att återskapa förtroende och lägga grunden för finansiell stabilitet och tillväxt. Ett bredare syfte är att definiera gemensamma mål och etablera konsensus om hur dessa mål skall uppnås. Konsensus och gemensamma avsiktsförklaringar inom G20 skapar momentum och förbättrar förutsättningarna för enighet inom internationella organisationer som svarar för implementeringen, och för åtgärder på det nationella planet. Frekvensen av möten och en intensiv och direkt kommunikation mellan företrädare för de deltagande länderna bidrar till ömsesidig förståelse, probleminsikt och sammanhållning. Kontinuitet uppnås genom uppföljning av dagordningen och av ställningstagandena vid tidigare möten, och genom trojka-samarbetet. I sin rapport till toppmötet i Cannes (”Governance for Growth – building consensus for the future”) föreslog den brittiske premiärministern att ett litet G20-sekretariat skulle etableras. Sekretariatets uppgift skulle vara att assistera ordförandelandet i förberedelsearbeten och uppföljning. Samtidigt underströks att det var viktigt att slå vakt om G20:s ”informal and Leader-driven character”. Något beslut om att inrätta ett sådant sekretariat har inte fattats (dock att internationella organisationer i någon mening fungerar som sekretariat; se avsnittet ”G20 och internationella organisationer” nedan). 13 Medlemskap 19 länder samt EU är medlemmar i G20. Spanien har status som permanent inbjuden. 7 Det fanns inga fastställda kriterier för vilka länder som skulle bli medlemmar. En utgångspunkt för initiativtagarna (finansministrarna i USA och Kanada spelade en viktig roll) var att medlemsländerna skulle vara ”systemically important”, varvid storleken är måttet (mer om detta senare). Ett annat kriterium var viss regional balans - man kan anta att det var därför Argentina inkluderades i kretsen, och att det var därför som antalet europeiska deltagare begränsades. Ytterligare en utgångspunkt var att antalet deltagare inte skulle bli för stort, av effektivitetsskäl. Varken Argentina eller Sydafrika tillhör gruppen världens 20 största ekonomier (enligt IMF 2013). Det gör däremot Spanien (nr 13, som alltså har status som permanent inbjuden), Nederländerna (18e plats) och Schweiz (plats 20). Både biståndsgivare och medlemmar i G77 finns representerade i gruppen. Ungefär hälften av den del av världens befolkning som lever på en inkomst under £1,25 per dag återfinns i G20-länder (Indien och Kina). Det fanns inget demokratikriterium när valet av medlemsländer gjordes. Samtliga permanenta medlemmar i FN:s säkerhetsråd är medlemmar i G20. Alla G20-länder utom Argentina, Brasilien, Kina, Indien, Indonesien, Ryssland och Saudiarabien är medlemmar i OECD. Argentinas medlemskap i gruppen har ofta ifrågasatts. Landet är ett av de mest protektionistiska i världen och har ägnat sig åt uppmärksammade nationaliseringar av utländska företag. Ekonomin är misskött och landet tvingades i juli 2014 – för åttonde gången – ställa in betalningarna på sin utlandsskuld. Det finns inga tecken på att medlemskretsen kommer att förändras. Ett förhållande som ibland påpekas är att Afrika är ”underrepresenterat” (enbart Sydafrika) och att Nigerias ekonomi nu är större än Sydafrikas (detta kompenseras av att representanter för Afrikanska Unionen och NEPAD alltid bjuds in till toppmötena; se nedan). Enligt IMF-statistiken över ekonomiers storlek hamnar Sverige på 21a plats, Norge på 23e, Danmark på 34e, Finland på 42a och Island på 118e plats. Tillsammans är de nordiska ländernas ekonomier större än Spaniens och även större än Australiens. G20-länderna står tillsammans för 85 % av världens BNP och strax under 80 % av världshandeln. 7 Argentina, Australien, Brasilien, EU, Frankrike, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Kanada, Kina, Mexico, Ryssland, Saudiarabien, Sydafrika, Sydkorea, Storbritannien, Turkiet, Tyskland, USA. 14 EU företräds vid toppmötena av ordföranden i Europeiska rådet och ordföranden i Kommissionen. Samtidigt som EU är företrätt på detta vis är Tyskland, Storbritannien, Frankrike och Italien också medlemmar (och Spanien deltar som nämnts som permanent inbjuden). På det australiensiska ordförandeskapets världskarta är alla EU:s medlemsstater, alltså även t.ex. Sverige, markerade som medlemmar i G20, vilket inte är korrekt. Inbjudna länder Samtliga ordförandeländer har vinnlagt sig om s.k. ”outreach-aktiviteter” som syftar till att informera icke-medlemsländer om G20:s verksamhet. Briefingar av ordförandelandet sker i FN och i andra internationella organisationer. Inom G20 fästs stor vikt vid dylika aktiviteter, eftersom de, och en allmän transparens, är väsentliga för att stärka gruppens legitimitet. Det handlar också om att förklara hur G20 fungerar och varför man gör det man gör – och att ett internationellt forum kan vara ”legitimt” även om FN:s alla 193 medlemsländer inte deltar. I ett policy-papper från det australiensiska ordförandeskapet heter det att ”the G20 committed in its 5th Anniversary Vision Statement /se nedan/ to listen carefully to institutions and countries which are not in the group. This is because the G20’s growth and resilience agenda, matters to all countries..”. Till toppmötena inbjuds regelmässigt ordförandelandet i Afrikanska Unionen och i NEPAD (New Partnership for Africa’s Development) och ordförandelandet i ASEAN. Till toppmötet i Cannes 2011 bjöd Frankrike in ordförandelandet i GCC (Gulf Cooperation Council), samt Singapore som representant för 3G (Global Governance Group, se nedan under FN-avsnittet). Mexico hade till mötet i Los Cabos bjudit in bl.a. Chile och Colombia. Till toppmötet i St. Petersburg bjöd Ryssland in bl.a. Kazakhstan, Brunei och Singapore. Australien har bjudit in Nya Zeeland och Singapore. Nederländerna bjöds in av President Obama till toppmötet i Pittsburg i september 2009 och landet deltog sedan också vid toppmötena i London och Toronto året därpå. Därefter har landet inte medverkat. Vid toppmötet i Seoul beslutades att man i fortsättningen inte skulle bjuda in fler än fem länder, vara två skulle komma från Afrika. Schweiz tillhör de länder som i New York varit mest kritiska till bildandet av G20 och landet har spelat en ledande roll i 3G (se nedan under FN-avsnittet). Samtidigt har landet aktivt arbetat för att få tillträde till G20, i kraft av sin storlek och sin roll i det internationella finansiella systemet. 15 Schweiziska påstötningar ledde till att Ryssland beslöt att bjuda in landet till de finansministermöten som ägde rum under det ryska ordförandeskapet. Bakom det ryska beslutet torde ligga de nära bilaterala relationer som finns mellan de två länderna på det finansiella området. Inbjudan till Schweiz har inte upprepats av Australien, trots schweiziska uppvaktningar. Sverige bjöds in av Mexico att delta i G20:s arbetsgrupp för utvecklingsfrågor under det mexikanska ordförandeskapet 2012. Den norske utrikesministern deltog i ett utrikesministermöte med G20 och ett antal icke-medlemsländer under det mexikanska ordförandeskapet. Från norsk sida föreslogs för ett par år sedan att de nordiska länderna skulle försöka få en gemensam plats i G20. Norge fick dock inget gehör för detta förslag (mer om detta i det följande). Övriga ”outreach-aktiviteter” Gradvis har G20:s ordförandeländer satsat mer på kontakter med det civila samhället. I kommunikén från Los Cabos heter det att ”Recognizing the far-reaching impact of G20 decisions, we welcome the extensive outreach efforts undertaken by the Mexican Presidency, including the meetings of Business-20, Labour-20, Youth-20 and Think-20”. B20 (Business-20) är en gruppering av näringslivsorganisationer och näringslivsföreträdare som tar fram inspel till möten med G20. Aktiviteter inleddes inför G20-toppmötet i Seoul. B20-mötet under det australiensiska ordförandeskapet ägde rum i Sydney 17-18 juli 2014. Ca 350 näringslivsföreträdare deltog, och ett dokument med rekommendationer till G20-regeringarna antogs. ICC, World Economic Forum och McKinsey medverkar i förberedelserna. Sammanhållande är industriförbundet i det aktuella ordförandelandet. L20 (Labour-20) är en gruppering med fackrepresentanter från G20-länderna. Sammanhållande är ITUC (International Trade Union Confederation) och TUAC (Trade Union Advisory Committee vid OECD). Gruppen har samarbetet nära med B20 i inspel till G20. En stor L20-konferens ägde rum i Australien i juni 2014. C20 (Civil-20) är ett initiativ där ordförandelandet konsulterar representanter för frivilligorganisationer, i syfte att få synpunkter från dessa inför toppmöten. C20konferensen under det australiensiska ordförandeskapet – med 350 deltagare – ägde rum i juni 2014. 16 T20 (Think-20) är ett initiativ av det mexikanska ordförandeskapet där ledande representanter för tankesmedjor (även från icke G20-länder) diskuterar frågor om global styrning och G20:s roll. Gruppen möts också under det australiensiska ordförandeskapet 2014. Youth 20 (G20 Youth Forum) avhölls i Australien i juli 2014, med deltagande av ungdomsledare och ungdomsorganisationer från alla G20-länder. En deklaration antogs. Dagordning Toppmötet i Washington i november 2008 ägde rum i ett akut krisläge. Vid mötet antogs en ”Declaration on the Summit of Financial Markets and the World Economy” samt en handlingsplan. Inga andra frågor togs upp i deklarationen. Vid toppmötet i London i april 2009 lade man till en punkt om bekämpande av protektionism och om handel och investeringar. Även skattefrågor behandlades – man förband sig att vidta åtgärder mot jurisdiktioner som inte var samarbetsvilliga när det gäller informationsutbyte på skatteområdet och man deklarerade att ”the area of bank secrecy is over”. I anslutning till mötet publicerade OECD en kontroversiell lista över icke-samarbetsvilliga länder. Vid mötet i Pittsburgh i september 2009 antogs vad som har kommit att spela en viktig roll under alla efterföljande möten, nämligen en s.k. ”Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth”, inklusive en plan för uppföljning (”Mutual Assessment Process”). Vid detta möte behandlade man också för första gången energisäkerhet, klimatfrågan och u-ländernas situation. Det var vid detta möte som de deltagande länderna skog fast att G20 är ”the premier forum for our international economic cooperation”. I Toronto i juni 2010 tog man upp arbetet för att bekämpa korruption. På energiområdet åtog man sig att verka för att ”phase out over the medium term inefficient fossil fuel subsidies that encourage wasteful consumption”. Denna fråga har sedan dess återkommit vid varje toppmöte. Även frågan om miljön i världshaven behandlades, liksom uppfyllandet av milleniemålen. I Seoul i november 2010 spelade utvecklingsfrågorna en viktig roll och ett särskilt dokument antogs (”Seoul Development Consensus for Shared Growth” och en ”Multiyear Action Plan on Development”. Även på antikorruptionsområdet antogs en handlingsplan. Ett viktigt inslag vid mötet var beslutet om reformering av IMF (se nedan). 17 Vid toppmötet i Cannes i november 2011 tog man upp frågan om sociala skyddsnät samt frågan om ”food price volatility and increased agricultural production and productivity” (ett möte hade ägt rum med G20:s jordbruksministrar). När det gäller reglering av finansiella marknader tog man särskilt upp frågan om hantering av finansiella institutioner som är ”too big to fail”. President Sarkozy försökte utan framgång få stöd för en skatt på finansiella transaktioner. I Los Cabos i juni 2012 antogs en handlingsplan för ökad sysselsättning, och en plan för G20-ländernas utvärdering av gjorda åtaganden (”Los Cabos Accountability Assessment Framework”). Grön tillväxt ägnades stor uppmärksamhet. Som tidigare nämnts arrangerade det mexikanska ordförandeskapet ett utrikesministermöte, till vilket ett antal icke-medlemsländer var inbjudna. Innehållsförteckningen till den deklaration som antogs vid toppmötet i St. Petersburg i september 2013 ger en bild av hur agendan såg ut vid detta möte: -Preamble - Global Economy and G20 Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth - Growth through Quality Jobs -Financing for Investment - Enhancing Multilateral Trade - Addressing Base Erosion and Profit Shifting, Tackling Tax Avoidance, and Promoting Tax Transparency and Automatic Exchange of Information - International Financial Architecture - Financial Regulation - Financial Inclusion, Financial Education, Consumer Protection - Promoting Development for All - Sustainable Energy Policy and Resilience of Global Commodity Markets - Intensifying Fight Against Corruption - Conclusion Australien har inför sitt ordförandeskap betonat vikten av att koncentrera G20-arbetet på gruppens kärnuppgifter – tillväxt och syselsättning, och åtgärder för att göra världsekonomin mer motståndskraftig mot chocker. På tillväxtområdet betonas starkt vikten av stärkta incitamenten för privata investeringar. Förutom finansministermöten ägde ett handelsministermöte rum i mitten av juli 2014. 18 G20 och internationella organisationer Vid toppmötena deltar FN:s generalsekreterare samt bl.a. cheferna för IMF, Världsbanken, WTO, OECD och FSB. Vid Los Cabos-mötet deltog också cheferna för ILO och FAO. Vid G20:s finansministermöten deltar cheferna för IMF, Världsbanken, OECD och FSB8. Kretsen illustrerar vilken tyngd G20 har fått som ett centrum i det internationella ekonomiska samarbetet. Underlag och analyser för G20:s räkning har kommit att bli en viktig uppgift för många internationella organisationer, också FN:s fackorgan. Kommunikéerna från G20-möten innehåller regelmässigt ett stort antal hänvisningar till arbetet i dessa organisationer och ”beställningar” till dessa att analysera en viss fråga, för återrapportering till nästa toppmöte. De direkta förbindelserna mellan ordförandelandet i G20 och de internationella organisationerna har blivit allt starkare, något som innebär att de beslutande organen i dessa organisationer kan bli ”sidsteppade”; att de kringgås. G20:s positioner och beställningar blir ofta vägledande för arbetet i de berörda organisationerna. En viktig aspekt är att G20 har genererat samarbete mellan internationella organisationer som annars inte hade kommit till stånd. Om G20-länderna har kommit fram till ett förslag till en förändring på ett område som faller inom en existerande organisations mandat (t.ex. IMF:s kvoter och röstregler) måste frågan givetvis behandlas i vederbörande organs styrelse. Detta gör det möjligt för icke-G20 länder att ha synpunkter. Samtidigt är det uppenbart att en ståndpunkt som delas av samtliga G20-länder väger mycket tungt. Att denna process inte alltid har fungerat optimalt framgår av vad som konstaterats i avsnittet nedan om reformer inom IMF. Dessa förhållanden illustrerar vikten för icke-medlemsländer att ha god insyn i G20arbetet så att överraskningar kan undvikas och synpunkter framföras på ett tidigt stadium. Det är också viktigt att det arbete som sekretariaten i berörda organisationer utför för G20:s räkning sker i full transparens, så att medlemskretsen i den aktuella organisationen kan bedöma bl.a. konsekvenser för hur organisationens resurser disponeras. Lika viktigt är att hela medlemskretsen i de berörda organisationerna får del av det underlag som skickas till G20. 8 Financial Stability Board. Se avsnittet ”Reglering av finansiella marknader”. 19 Resultat De viktigaste resultaten från mötena med G20 kan sammanfattas som följer: - Att ett forum skapats för regelbunden och nära dialog mellan stats-och regeringschefer från ledande i-länder och från de alltmer betydelsefulla tillväxtekonomierna; - Förbättrad förståelse och personliga relationer, både på regerings- och tjänstemannanivå; - Intensifierat samarbete mellan existerande internationella organisationer; - Tydliga signaler om vikten av att reglera finansiella marknader för att förhindra en likande kris som den som inträffade 2008-2009. Bildandet av FSB; - Aktivt stöd för reform av IMF:s kvot- och röstregler. Förstärkning av IMF:s kapitalbas och övervakningskapacitet; - Åtagandet om ett gemensamt ”Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth”, med vidhängande ”Mutual Assessment Process”; - Uttalandet vid finansministermötet i Sydney i februari 2014 att ”we will develop ambitious but realistic policies with the aim to lift our collective GDP by more than 2 per cent above the trajectory implied by current policies over the coming 5 years”; - Åtagandet att avveckla subventioner på fossila bränslen; - Åtagandet att begränsa budgetunderskott och skuldnivåer, att genomföra strukturella reformer, och att reducera obalanser; - Bildandet av en särskild arbetsgrupp för utvecklingsfrågor, med tonvikt bl.a. på investeringar i infrastruktur; - Ett kraftfullt ställningstagande mot skatteparadis och skatteflykt (mötena i London och i St. Petersburg har haft stor betydelse för utvecklingen på detta område); - Förstärkta ansträngningar att motverka korruption (en arbetsgrupp bildad); - Ökat fokus på livsmedelssäkerhet, energisäkerhet, klimat och sysselsättning; - Upprepat stöd till WTO och ett öppet multilateralt handelssystem, och till fortsatta liberaliseringar. Det kan konstateras att det finns stora brister när det gäller medlemsländernas implementering av de politiska avsiktsförklaringar man skrivit under på i slutdeklarationerna från toppmötena. Ett.ex.empel är de återkommande utfästelserna att avsluta Doha-rundan. Ett annat är bristen på framsteg i avvecklingen av subventioner av fossila bränslen. Ytterligare ett är det faktum att överenskommelsen från 2010 om reformering av styrningen och kvottilldelning i IMF inte har kunnat genomföras på grund av motstånd i den amerikanska kongressen. På många punkter förefaller det uppenbart att deltagande länder inte är beredda att i praktiken hålla fast vid de politiska ställningstaganden man har skrivit under på i G20-deklarationer. En ”compliance report” med utvärdering av hur avsiktsförklaringarna har följts upp kommer att publiceras inför toppmötet i Brisbane. 20 I frågan om offentliga finanser heter det i kommunikén från toppmötet i Toronto i juni 2010 att ”sound fiscal finances are essential to sustain recovery….the path of adjustment must be carefully calibrated…there is a risk that synchronized fiscal adjustment across several major economies could adversely impact on the recovery. There is also a risk that failure to implement consolidation where necessary would undermine confidence and hamper growth. Reflecting this balance, advanced economies have committed to fiscal plans that will at least halve deficits by 2013 and stabilize or reduce government debt-toGDP ratios by 2016”. I kommunikén från Los Cabos nämns inte längre några årtal – ”advanced economies will ensure that the pace of fiscal consolidation is appropriate to support the recovery, taking country-specific circustamces into account and, in line with the Toronto commitments, address concerns about medium term fiscal sustainability… the United States will calibrate the pace of its fiscal consolidation by ensuring that its public finances are placed on a sustainable long-run path so that a sharp fiscal contraction in 2013 is avoided.” När finansministrarna möttes i Moskva i februari 2013 konstaterades att ”advanced economies will develop credible medium-term fiscal strategies in line with the commitments made by our Leaders in Los Cabos by the St. Petersburg Summit”. Utrikespolitiska frågor Utrikespolitiska frågor har aldrig stått på dagordningen vid G20:s toppmöten. Enighet har rått om att G20 skall utgöra ett forum för ekonomiska frågor, och att utrikespolitik och frågor rörande demokrati och mänskliga rättigheter skall hållas utanför. Frågan om utrikespolitiska frågors roll i G20 ställdes först på sin spets inför toppmötet i St. Petersburg i september 2013, då inbördeskriget i Syrien hade pågått i två och ett halvt år och då säkerhetsrådet under hela denna tid inte hade kunnat enas om en resolution om åtgärder för att få slut på kriget, till följd av ryskt (och kinesiskt) veto och ryskt stöd till Assad-regimen. Syrien-frågan återfinns inte i kommunikén från mötet men den diskuterades uppenbarligen, och man kan anta att den präglade stämningsläget (president Obama hade ju ställt in ett inplanerat bilateralt möte med president Putin före G20-mötet, mot bakgrund av läget i Syrien-frågan och också som en demonstration mot att Ryssland givit asyl åt Edward Snowden). Det ovanliga inträffade att ett antal länder9 i anlutning till mötet gjorde ett uttalande i vilket man i starka ordalag fördömer den användning av kemiska vapen som hade skett under kriget. Man konstaterar att säkerhetsrådet ”remains paralyzed” och att 9 Australien, Kanada, Frankrike, Italien, Japan, Sydkorea, Saudiarabien, Spanien, Turkiet, Storbritannien och Förenta Staterna 21 konsekvensen bara blir fortsatt lidande och regional instabilitet. Brotten mot mänskliga rättigheter fördöms kraftfullt. När Ryssland hade annekterat Krim i strid med internationell rätt uppstod en diskussion i bl.a. Australien om president Putins deltagande i toppmötet i Brisbane i november 2014. Landets utrikesminister Julie Bishop antydde i en intervju våren 2014 att Ryssland kanske inte borde medverka i förberedelserna för mötet och att det kanske kunde bli aktuellt att avstå från att bjuda in president Putin. Reaktionen från BRICS-gruppen10 lät inte vänta på sig. Vid ett möte med ländernas utrikesministrar i slutet av mars konstaterades att ”The Ministers noted with concern the recent media statement on the forthcoming G20 Summit to be held in Brisbane in November 2014. The custodianship of the G20 belongs to all Member States equally and no one Member State can unilaterally determine its nature and character”. Uttalandet får ses som ett uttryck för stöd till Ryssland och som en markering mot en, som man uppfattar det, västlig dominans inom G20. Den australiensiske finansministern deklarerade därefter i en intervju i april att Ryssland skulle delta i mötet. Nedskjutningen av MH17 den 17 juli, och Rysslands fortsatta stöd till separatisterna i östra Ukraina, förändrade bilden och krav restes igen på många håll om att Ryssland skulle uteslutas från Brisbane-mötet. USA:s och EU:s ekonomiska sanktioner mot Ryssland skärptes. Även Australien införde sanktioner, och allt fler australiensare argumenterade åter för att president Putin inte skulle bjudas in till Brisbane (38 australiensiska medborgare omkom vid kraschen). Australiens premiärminister Abbott fördömde nedskjutningen men sade sig vilja avvakta med att ta ställning till Putins deltagande i toppmötet. Abbott hade i en intervju några dagar för kraschen understrukit att G20 är ett forum för diskussion i ekonomiska frågor och inte ett forum för ”security issues”. Från australiensisk sida har också understrukits att beslut om förändrad inbjudningspraxis måste fattas med konsensus av gruppen som helhet. Hur övriga G20-länder skulle komma att ställa sig i frågan om Rysslands agerande gentemot Ukraina var därmed av avgörande betydelse. Frågan om Putins medverkan i toppmötet avhandlades förmodligen vid BRICStoppmötet i Brasilien i mitten av juli men nämns inte i kommunikén 11. Australiens utrikesminister tog upp den vid Nato-toppmötet i Wales i september. 10 Brasilien, Ryssland, Indien, Kina och Sydafrika Vid BRICS-toppmötet i Brasilien 16 juli 2014 konstaterades följande om Ukraina:”We express our deep concern with the situation in Ukraine. We call for a comprehensive dialogue, the de-escalation of the conflict and 11 22 I anslutning till möte med G20:s finansministrar i Cairns 20-21 september meddelade Australiens regering att man sonderat med andra G20-länder och att man kommit till slutsatsen att president Putin skulle vara välkommen att delta i toppmötet. Enligt pressuppgifter deklarerade utrikesinister Bishop att ”I’ve taken soundings and countries are determined to ensure that the G20 remains the premier economic forum for global issues and there is a view that president Putin should turn up and face the international condemnation for its behavior in relation to Ukraine”. Den amerikanske finansministern Jacob Lew har uttalat att “Putin kommer att få höra mycket direkt det han hör genom de ekonomiska sanktionerna…som är att det ryska agerandet är oacceptabelt”. Hur övriga BRICS-länder kommer att förhålla sig till Ryssland vid mötet är en intressant och viktig fråga. G20:s framtid I diskussionen om G20:s roll och framtid har en rad förslag lagts fram. Många handlar om att på olika sätt stärka och institutionalisera gruppen. I en studie från ”the German Marshall Fund of the United States” framförs tanken på att ”transform the G20 into a ’Council of Governors’ for the three established international economic institutions /dvs. Bretton Woods-institutionerna/ plus the new Financial Stablility Board”. I ett annat förslag framförs tanken på att G20 skall omvandlas till ett ”Global Economic Council”. Joseph Stiglitz har medverkat i en studie där man föreslår bildandet av ett ”Global Economic Coordination Council” som också skulle få uppgiften att koordinera FN-systemets ekonomiska verksamhet (jfr den inte sällan dragna parallellen till det befintliga säkerhetsrådet). Medlemskap i rådet skulle vara ”based on constituencies” och röstvikt skulle fastställas utifrån ekonomisk styrka. Redan i rapporten från den s.k. Carlsson-kommissionen 1995 (”Our Global Neighborhood”) föreslogs inrättandet av ett ekonomiskt säkerhetsråd men detta var alltså före G20:s tillkomst. Inget av dessa förslag kan betraktas som realistiskt. Det torde rimligen krävas beslut i FN:s generalförsamling om G20 formellt skall omvandlas till en ”styrkommitté för världsekonomin”. Utsikterna att ett beslut om en sådan skall fattas måste betraktas som små. Faktum kvarstår att G20, med sin nuvarande karaktär och sammansättning, har blivit en instans kring vilken mycket av det internationella ekonomiska samarbetet kretsar. Deltagarna har ju också utsett G20 till “the premier forum for our international economic cooperation”. restraint from all the actors involved, with a view to finding a peaceful political solution, in full compliance with the UN Charter and universally recognized human rights and fundamental freedoms”. 23 I deklarationen från toppmötet i Los Cabos heter det att ”G20 has led to a new paradigm of multilateral cooperation that is necessary in order to tackle current and future challenges effectively”. I det ryska ordförandeskapsprogrammet konstateras att: ”Moreover, positioning the G20 as the world’s premier forum for economic cooperation requires joint efforts in the interest of our people as a steering group for the global economy with a broader vision, rather than in the mode of short term crisis manager”. Australiens finansminister har i ett anförande i februari 2014 konstaterat att” a global steering body is required in the best and worst of times to deal with both challenges and opportunities”. Den vikt de deltagande länderna tillmäter G20 illustreras av det ”G20 5th Anniversay Vision Statement” som antogs vid toppmötet i St. Petersburg i september 2013. Denna deklaration är en betydelsefull utgångspunkt vid bedömningar om G20:s framtid. Deklarationen inleds med att de deltagande länderna ”reaffirm the role of the G20 as the premier forum for our international economic cooperation.” Deklarationen fortsätter – “we today reaffirm our conviction that the foundation for sustainable growth and rising prosperity for all is an open world economy based on market principles, effective regulation, inclusiveness and strong global institutions, underpinned by the closer partnership and collective action and shared responsibility of the G20, based on effective coordination……Strong collective action by the G20 remains the most effective way forward….As a forum of major advanced and emerging economies, we will reinforce our efforts for policy coordination and collaboration to strengthen growth, and manage any spill over effects from our domestic decisions……..As a Forum representing over 80% of the global economy, we have a responsibility to all citizens. We will remain engaged with the interntional community as a whole and make sure that the interests of countries at all stages of development are taken into account….The coordinated response of the G20 helped to avert a global depression and clearly demonstrated the Group’s value as a coordinating body for economic crisis management. Going forward, the G20 will build on this success and will continue to play a critical role in the global economy, by developing a common understanding of the new challenges we face and coordinate our actions to overcome them”. Det finns bedömare som har hävdat att G20 egentligen inte behövs, att grupperingen t.o.m. är ett destruktivt inslag i internationellt ekonomiskt samarbete och att den förhindrar uppkomsten av den typ av samarbete som egentligen skulle behövas. T.ex. har Anders Åslund (verksam vid Peterson Institute for International Economics i Washington) i en artikel i Financial Times i november 2009 hävdat att ”G20 actually violates fundamental principles of international cooperation by arrogating for itself important financial decisions that should be shared by all countries …it breaches the 24 principle of national sovereignity ..has usurped power over global financial governance ….represents an extraordinary regression in international governance…this amounts to international gang rule---- the group of 20 must be stopped”. Andra bedömare har hävdat att gruppen gjort sitt i och med att man på ett kraftfullt sätt hanterade 2008-krisen och att gruppens betydelse kommer att avta. Dessa bedömare tycker sig ha konstaterat att senare års möten mest har inneburit att man trampar vatten utan att uppnå några betydande resultat. Dessa bedömare tenderar också att hävda att det har varit ett misstag att bredda agendan till att omfatta frågor som ligger utanför huvuduppgifterna på det ekonomiska och finansiella området, och att detta förhållande har bidragit till att gruppens relevans reducerats. Flertalet bedömare ser dock betydligt mer positivt på G20:s roll även på sikt. Man hänvisar till vad gruppen hittills har åstadkommit och till vikten av att det finns ett forum där världens viktigaste länder kan utveckla samsyn om globala utmaningar, något som man anser ligga i alla länders intresse. Man konstaterar att G20 fyller ett ”gap” i den internationella ekonomiska samarbetsarkitekturen, och att diskussionerna inom gruppen, inte minst på tjänstemannanivå, leder till ökad insikt och förståelse för vad som bör göras både nationellt och internationellt för att gemensamma mål skall uppnås. Man framhåller att gruppen har en viktig roll i att bereda marken för beslut i de ansvariga internationella organisationerna. Man erinrar om att G20 har stimulerat till ett samarbete mellan dessa organisationer som annars inte hade kommit till stånd. Kommunikéerna från G20:s toppmöten ger uttryck för stöd för en liberal ekonomisk världsordning baserad på multilateralism, öppenhet och marknadsekonomi. Man kan säga att de deltagande länderna därmed konvergerar kring viktiga grundläggande principer för hur världsekonomin skall fungera. Dessa förhållanden motsäger teorier om att tyngdpunktsförskjutningarna i världsekonomin kommer att leda till att den ”västliga” modellen försvagas och att den på sikt kan komma att ersättas av något annat (oklart vad). Ur denna synvinkel, och med tanke på de nära relationerna mellan G20 och existerande internationella organisationerna, kan G20:s tillkomst sägas leda till en förstärkning av dessa, snarare än tvärtom. Uttalandena från de deltagande länderna indikerar att G20 kan ses som en sammanhållande kraft och att grupperingen har en potential att spela en ännu större roll i internationellt ekonomiskt samarbete än den redan gör. Den kan också ses som en stabiliserande faktor i en värld som inte sällan präglas av kriser och konflikter. 25 Pascal Lamy har i ett anförande beskrivit organisationen av internationellt ekonomisk samarbete som en triangel, där G20 finns på en sida, befintliga internationella organisationer på den andra och världens länder på den tredje. Detta illustrerar hans syn på G20:s vikt. Han har t.o.m. noterat att ”with time, the G20 could even be a response to the necessary reform of the United Nations Security Council”. För icke-medlemsländer bör hypotesen vara att gruppen kommer att fortsätta att fungera som hittills. Faktum är att G20-länderna har lagt en plan för ordförandeskap som sträcker sig till 2016, och att man har antagit det ”Vision Statement” som har redovisats i det föregående. Det enda som skulle kunna förändra denna bedömning är en mycket allvarlig utrikespolitisk kris som initierats av en av G20:s medlemsstater. Trots Rysslands folkrättsstridiga agerande gentemot Ukraina, och trots att flera länder av denna anledning infört ekonomiska sanktioner mot Ryssland, har man i den samlade G20kretsen ändå kommit till slutsatsen att president Putin bör bjudas in till toppmötet i Brisbane i november och att G20-samarbetet inte bör påverkas. Detta säger något om den vikt man fäster vid G20 som forum för samråd i internationella ekonomiska frågor. Att gruppen skulle vilja ge sig in i en diskussion om ytterligare medlemmar eller uteslutningar får betraktas som osannolikt. Detta utesluter dock inte att ickemedlemsländer kan beredas tillfälle att delta i fackministermöten eller arbetsgrupper, eller komma med inspel inför toppmöten. Insyn och påverkan Frågan om icke-medlemmars insyn i och påverkan på diskussionerna inom G20 blir allt viktigare ju mer G20:s roll som centralt forum för internationellt ekonomiskt samarbete befästs. Ett nordiskt perspektiv på denna frågeställning behandlas i det följande. 26 5. Globala utmaningar och G20:s ställningstaganden I det följande redovisas några områden där global konsensus och globala lösningar är av särskild vikt. De har diskuterats inom G20 - vid toppmöten, fackministermöten eller inom arbetsgrupper. Samtliga områden är självklart av stort inresse för de nordiska länderna. Klimatet Förhandlingarna inom ramen för FN:s ”Framework Convention on Climate Change” syftar till att enighet skall uppnås om en bindande överenskommelse om minskning av utsläpp vid en konferens i Paris i november-december 2015 (COP 21). Det faktum att ingen överenskommelse ännu har kunnat uppnås om ett sådant avtal har ibland förklarats med kravet på att beslut måste fattas med konsensus. Hänvisning har framför allt skett till klimatkonferensen i Köpenhamn i december 2009. Förväntningarna att denna konferens skulle leda till ett genombrott var relativt högt ställde, efter det att nyckelaktörer givit uttryck för ökad insikt om problemets allvar. Konferensen blev dock ett misslyckande i den meningen att något genombrott i riktning mot ett multilateralt bindande avtal inte uppnåddes. Det i hast av ett 30-tal centrala aktörer framförhandlade slutdokumentet – ”the Copenhagen Accord” – kunde heller inte antas i enighet på grund av motstånd från ett antal länder 12. Utgången ledde många aktörer till slutsatsen att det inte skulle vara möjligt att uppnå enighet om ett legalt bindande avtal inom ramen för UNFCCC-processen och att man måste söka andra väger för att få till stånd de nödvändiga minskningarna av utsläppen. G20 har inte sällan nämnts som ett möjligt forum för sådana förhandlingar. Vid COP 16 i Cancun i december 2010 kunde emellertid Köpenhamnsöverenskommelsen förankras hos samtliga deltagande länder (utom Bolivia). Detta innebar att man tog ett viktigt steg mot ett brett internationellt ramverk. Vid COP 18 i Doha i december 2012 bekräftades överenskommelsen från Durban-konferensen i december 2011 att förhandlingar skall inledas med sikte på att ett avtal skall vara färdigförhandlat år 2015. Klimatfrågan har behandlats, om än ibland kortfattat, i samtliga kommunikéer från de senaste årens G20-toppmöten. Det har i huvudsak handlat om att uttrycka stöd för UNFCCC-processen. Några förhandlingar i sakfrågan har inte ägt rum. Det anses dock viktigt att G20-länderna, som ju vid toppmötena representeras av sina stats- och regeringschefer, utnyttjar dessa möten för att understryka frågans betydelse 12 Sudan, Venezuela, Cuba, Bolivia, Nicaragua och Tuvalu. 27 och för att ge kraftfullt stöd till de pågående förhandlingarna. Kanske kan etablerade kontakter mellan G20-ländernas representanter också utnyttjas för att diskutera möjliga kompromisser. UNFCCC- förhandlingarna om ett bindande avtal kommer att befinna sig i ett kritiskt skede 2014-15. I detta läge skulle diskussioner mellan ledarna för G20-länderna kunna spela en roll. Toppmötet i Brisbane 15-16 november 2014 kan ur denna synvinkel vara av betydelse, liksom toppmötet i Turkiet hösten 2015. I deklarationen från toppmötet i St. Petersburg heter det bl.a. följande: ”Climate change will continue to have a significant impact on the world economy, and cost will be higher to the extent we delay additional actions. We reiterate our commitment to fight climate change and we welcome the outcome of the 18th conference of the Parties to the UN climate change conferences…..we are committed to support the full implementation of the agreed outcomes under the /UNFCCC/ and its ongoing negotiations. We strongly welcome the efforts of the Secretary-General of the United Nations to mobilize political will through 2014 towards the successful adoption of a protocol, another legal instrument, or an agreed outcome with legal force under the convention applicable to all Parties by 2015, during COP-21 that France stands ready to host….we support the operationalization of the Green Climate Fund. We welcome the report of the G20 Climate Finance Study Group on G20 countries’ experiences on ways to effectively mobilize climate change finance…we ask our Finance Ministers to continue the work building on the working group report and report back to us in one year”. Subventionering av fossila bränslen G20-länderna har tagit sig an en fråga som är av stor betydelse både klimatmässigt och statsfinansiellt, nämligen frågan om avveckling av subventioner av fossila bränslen. Frågan dök först upp i kommunikén från toppmötet i Pittsburgh i september 2009 – ”we individually and collectively commit to rationalize and phase out over the medium term inefficient fossil fuel subsidies that encourage wasteful consumption”. Bakgrunden var en studie av från IEA och OECD som visade att en avveckling av dessa subventioner skulle innebära en markant minskning av utsläppen av växthusgaser, förutom de ekonomiska vinsterna. IEA, OPEC, OECD och Världsbanken ombads av G20 att fördjupa analysen. Denna fråga har därefter behandlats i samtliga kommunikéer från G20-toppmöten. I deklarationen från toppmötet I St. Petersburg heter det att “we reaffirm our commitment to rationalize and phase out inefficient fossil fuel subsidies that encourage wasteful consumption over the medium term while being conscious of necessity to provide targeted support for the poorest. We welcome the efforts under way in some G20 countries as described in the country progress reports. We welcome the development of a 28 methodology for a voluntary peer review process and the initiation of country-owned peer reviews…. We ask our Finance Ministers to report back by the next Summit on outcomes from the first rounds of voluntary peer reviews..” Sverige, Norge, Danmark och Finland är medlemmar i en grupp länder (ledd av Nya Zeeland) kallad ”Friends of fossil fuel subsidy reform”. Denna grupp har uppvaktat G20länderna inför senare års toppmöten med krav på kraftfulla åtgärder för att avveckla dessa subventioner. Gruppen har också arrangerat möten i anslutning till möten inom ramen för UNFCCC Enligt IEA:s World Energy Outlook 2012 har subventioneringen ökat avsevärt under senare år, trots G20-ländernas åtaganden att fasa ut (till $44 miljarder år 2012). Detta är betänkligt med hänsyn till G20:s trovärdighet. Grön tillväxt Vid Rio+20 beslutades om att ta fram globala hållbarhetsmål och om ett 10-årigt ramverk för hållbar konsumtion och produktion. I den svenska delegationens slutrapport från mötet konstateras att ”G77 spelade en central roll i förhandlingarna…… Särskilt ALBA-gruppen (Venezuela, Cuba, Nicaragua m.fl.) kom att spela en tongivande roll som parat med G77-sammanhållningen innebar att potentiella framsteg hämmades på många områden……Saudiarabiens (G20-medlem) och Venezuelas syn på subventionering av fossila bränslen präglade G77s agerande”. Mexico hade inför G20-toppmötet i Los Cabos i juni 2012 gett hög prioritet åt frågan om grön tillväxt. I kommunikén heter det att ”we highlight that green growth and sustainable development have strong potential to stimulate long term prosperity and well-being. We welcome the report prepared by the OECD, the World Bank and the UN on incorporating green growth and sustainable development policies into structural reform agendas”. Vid finansministermötet i G20 i Moskva i februari 2013 meddelades att ”we will voluntarily self-report this year on our efforts to incorporate green growth and sustainable development policies into our structural reform agendas”. Reformering av IMF Vid det första G20-mötet på stats- och regeringschefsnivå i Washington i november 2008, mitt under krisen, konstaterades att ”we underscored that the Bretton Woods Institutions must be comprehensively reformed so that they can more adequately reflect changing economic weights in the world economy and be more responsive to future challenges. Emerging and developing economies should have a greater voice and representation in these institutions”. 29 Sedan dess har frågan om reformering av IMF:s och Världsbankens styrningsmodeller avhandlats vid varje toppmöte inom G20, särskilt vid mötena i Pittsburgh i september 2009 och Toronto och Seoul år 2010. Som en följd av ställningstagandena inom G20 fattade IFC, IMF och Världsbanken beslut om reformer som syftade till att öka tillväxt- och utvecklingsländers inflytande i de beslutande organen. För IMF:s del innebar reformen att dessa länders röstandel ökade med 2,6 % till 44,7 %, med en motsvarande minskning för höginkomstländerna. För Sveriges del innebar förändringen att röststyrkan minskade med 0,07 procentenheter till 0,91 %. Reformen går bl.a. ut på att 6 % av kvoterna (och därmed röstandelar) skall föras över till gruppen ”dynamic emerging and developing countries” och att avancerade europeiska ekonomier ska minska sin representation i styrelsen med två platser. Regeringen har i en skrivelse till Riksdagen (skr.2011/12:154) informerat om att den godkänt den nya röst- och kvotfördelningen. I skrivelsen framhålls att Sveriges utgångspunkt är att medlemsländernas inflytande i institutionerna ska påverkas av deras relativa vikt i världsekonomin. Samtidigt noteras att regeringen hade haft invändningar mot de processer som ledde fram till besluten. Det konstateras att frågorna i praktiken avgjordes i G20 i stället för i institutionernas egna organ, “vilket innebär att länder utanför G20, däribland Sverige och de flesta utvecklingsländerna, inte fick tillräckligt inflytande”. Regeringen konstaterar att den i det fortsatta arbetet med att öka låg- och medelinkomstländernas inflytande skall verka för att reformerna skall beredas på ett mer “regelmässigt och transparent sätt”. Regeringen noterar också att de internationella diskussionerna om institutionernas verksamhet bör ske i ett forum där alla medlemsländer direkt eller indirekt är representerade. Reformen har ännu inte trätt i kraft, i avvaktan på att överenskommelsen skall ratificeras av USA. I kommunikén från G20:s finansministermöte i Washington i april 2014 konstateras att “we are deeply disappointed with the continued delay in progressing the IMF quota and governance reforms agreed in 2010 and the 15th General Review of Quotas including a new quota formula….the implementation of the 2010 reforms remains our highest priority and we urge the US to ratify these reforms at the earliest opportunity”. I kommunikén från IMFC-mötet samma månad används samma formuleringar. I kommunikén från BRICS-mötet i Brasilien i juli 2014 konstateras att “we remain disappointed and seriously concerned with the current non-implementation of the 2010 IMF reforms, which negatively impacts on IMF’s legitimacy, credibility and effectiveness …we reiterate our call on the IMF to develop options to move ahead with its reform process, with a view to ensuring increased voice and representation of the EMDCs, in case the 2010 reforms are not entered into force by the end of the year”. I ett policy-papper från det australiensiska ordförandeskapet konstateras att “if these reforms remain 30 outstanding by year-end, the G20 will ask the IMF to develop options to next steps to ensure that it remains strong, influential and representatative of the global economy”. Världsbanken I ett notat daterat september 2012 från Världsbankens nordisk-baltiska kontor heter det att ”the debate about the size and composition of the Board is likely to resurface also at the World Bank side during the 2015 Voice round. The pressure to consolidate the NordicBaltic Constituency chair at the Board will likely increase as the NBC is one of the smallest advanced country consituencies. ..Regarding the ’voice’ dimension of the Voice reform, nonG20 members should not also overlook the potential role of the Group of Twenty. The overall targets of the 2010 Voice reform in the Bank and the IMF were essentially decided by the G20. Hence, one can presume that the G20 is confident in trying to have a strong role also in the process and targets of the 2015 shareholding review”. Vid BRICS-mötet i Brasilien undertecknades en överenskommelse om bildandet av en ”BRICS-bank”, kallad ”New Development Bank”, NDB. Banken skall inledningsvis ha ett kapital på $100 miljoner och ha sitt säte i Shanghai. Banken har presenterats som en motvikt mot den ”väststyrda” Världsbanken och som en reaktion på den uteblivna IMFreformen. Ekonomisk-politisk samordning Vid G20-toppmötet i Pittsburgh i september 2009 lanserades som tidigare nämnts vad som kallas ”A New Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth”. I konceptet ingår att gruppens länder skall komma överens om individuella åtgärdsplaner och gemensamma politiska mål och att dessa mål skall följas upp i ett särskilt program för ”mutual assessment”. IMF spelar en viktig roll genom att bistå G20 att följa upp dessa åtaganden. Att G20-länderna på detta sätt gemensamt bekräftar sin föresats att samarbeta mer och samordna bättre representerar något nytt. Åtagandet var betydelsefullt för att återskapa förtroende i spåren av krisen, och bristen på ekonomisk-politisk samordning har identifierats som en av orsakerna till 2008-krisen. Övervakning Vid toppmötet i Los Cabos i juni 2012 slogs fast att ”we agree that the current surveillance framework should be significantly enhanced, including through a better integration of bilateral and multilateral surveillance with a focus on global and domestic financial stability, including spillovers from countries’ policies….we underscored the importance of rigorous surveillance of exchange rate policies and support a more ample coverage of surveillance activities..” 31 IMF spelar en central roll i en förstärkt övervakning, och organisationens analyser av utvecklingen i världsekonomin utgör ett betydelsefullt underlag för nationellt beslutsfattande. Reglering av finansiella marknader Bakgrunden till den senaste djupa ekonomiska och finansiella krisen beskrivs så här i slutdeklarationen från G20-toppmötet i Washington i november 2008: ”During a period of strong global growth, growing capital flows, and prolonged stability earlier this decade, market participants sought higher yields without an adequate appreciation of the risks and failed to exercise proper due diligence. At the same time, weak underwriting standards, unsound risk management practices, increasingly complex and opaque financial products, and consequent.ex.cessive leverage combined to create vulnerabilities in the system. Policy-makers, regulators and supervisors in some advanced countries, did not adequately appreciate and address the risks building up in financial markets, keep pace with financial innovation, or take into account the systemic ramifications of domestic regulatory actions. --- Major underlying factors to the current situation were, among others, inconsistent and insufficiently coordinated macroeconomic policies, inadequate structural reforms, which led to unsustainable global macroeconomic outcomes. These developments, together, contributed to excesses and ultimately resulted in severe market disruption”. Christine Lagarde har kallat den världsekonomiska krisen ”a governance crisis originating in the financial sector”. Utvecklingen på finansiella marknader och den dramatiska ökningen av internationella kapitalflöden kunde inte förutses när Bretton Woods-institutionerna tillkom. Ända fram till slutet av 90-talet – och på sina håll fram till Lehman Brothers-krisen som blev en världsekonomisk kris – hade man dessutom på ledande håll föreställningen att de finansiella marknaderna var självreglerande. Denna ”lucka” i det internationella samarbetet blev uppenbar i en analys av orsakerna till den djupa krisen. Behovet av reglering av finansiella marknader var också huvudorsaken bakom det faktum att G20-länderna möttes på stats- och regeringschefsnivå i november 2008. Behovet (inte minst efter krav från många europeiska länder) av reglering ledde till bildandet av Financial Stability Board (FSB) vid G20-mötet i London i april 2009. 32 Förre amerikanske finansministern Timothy Geithner har kallat FSB ”a fourth pillar of the architecture of cooperation established after the second world war” (de andra tre är IMF, Världsbanken och WTO). FSB ersatte FSF (Financial Stability Forum) som bildades 1999 genom ett beslut av G7:s finansministrar och centralbankschefer. FSFs mandat var att främja koordination och informationsutbyte mellan institutioner som är ansvariga för finansiell stabilitet. I FSF deltog dylika institutioner från G7-länderna samt Australien, Hong Kong, Nederländerna, Singapore, Schweiz, vissa internationella organisationer samt ECB. När FSB bildades utvidgades deltagarkretsen. Förutom myndigheter från alla G20länderna deltar myndigheter från Nederländerna, Hong Kong, Singapore, Spanien och Schweiz samt BIS, EU-kommissionen, ECB, IMF, OECD, Världsbanken, Iosco (International Organization of Securities Commissions) och IAIS (International Association of Insurance Supervisors). FSB:s ställning har förstärkts i och med att organisationen blivit en egen juridisk person. Den svenska riksbankschefen har deltagit i möten med FSB i egenskap av ordförade i Basel-kommittén. De nordiska ländernas centralbanker och finansinspektioner deltar i möten med FSB:s regionala konsultativa grupp för Europa. I kommunikén från G20:s finansministermöte i Moskva i februari 2013 slogs fast att FSB skulle se över ”the structure of its represenation”, med sikte på beslut i slutet av 2014. Av en rapport daterad april 2014 från FSB:s ordförande till G20:s finansministrar framgår att det inte finns några planer på förändringar i FSB:s sammansättning eller beslutsordningar. FSB har följande mandat: ”The FSB has been established to coordinate at the internationel level the work of national financial authorities and international standard setting bodies and to develop and promote the implementation of effective regulatory, supervisory and other financial sector policies in the interest of financial stability. It brings together national authorities responsible for financial stability in significant international financial centres, international financial institutions, sector-specific international groupings of regulators and supervisors, and committees of central bank experts.” Följande prioritetsområden för arbetet inom FSB har identifierats vid G20-mötena i Cannes och Los Cabos: ”(i) building resilient financial institutions; (ii) ending ’too big to fail’; (iii) strengthening the oversight and regulation of shadow banking activities; and (iv) creating continuous core markets by completing OTC (over the counter) derivatives and related reforms”. 33 FSB har inför toppmötet i Brisbane koncentrerat arbetet till följande områden: i) ending too-big-to-fail, ii) transfoming shadow banking to transparent and resilient market based financing, and iii) making derivatives markets safer. Förslag kommer att presenteras inför Brisbane. De beslut som fattas inom G20 på området reglering av finansiella marknader är en viktig utgångspunkt för arbetet i de nordiska länderna på detta område. Skatter G20 har spelat en viktig roll för de framsteg som har gjorts på skatteområdet under senare år. Vid toppmötet i London i april 2009 deklarerades som tidiagre nämnts att ”the era of bank secrecy is over” och OECD uppmanades publicera sin lista över ickesamarbetsvilliga jurisdiktioner. Sedan dess har ett mycket stort antal informationsutbytesavtal ingåtts mellan OECD-länder och jurisdiktioner som tidigare var ovilliga att samarbeta, även inom OECD-gruppen. Ökad uppmärksamhet har under senare år ägnats åt frågan om internationellt samarbete för att förhindra internationellt verksamma företag från att undvika beskattning i sina hemländer genom att förlägga verksamhet utomlands i jurisdiktioner med låga skattesatser eller ingen beskattning alls. Vid OECD:s ministermöte 2013 antogs en särskild deklaration om BEPS (Base Erosion and Profit Shifting) med vidhängande handlingsplan. OECD:s arbete på detta område låg till grund för en utförlig skrivning om BEPS i kommunikén från G20- toppmöte i St. Petersburg. Utgångspunkten är att ”profits should be taxed where economic activities deriving the profits are performed and where value is created”. I kommunikén konstateras vidare att “we fully endorse the ambitious and comprehensive action plan – originating in the OECD – aimed at addressing base erosion and profit shifting with mechanisms to enrich the plan as appropriate.13 We welcome the establishment of the G20/OECD BEPS project and we encourge all interested countries to participate….we call on member countries to examine how our own domestic laws contribute to BEPS and to ensure that international and our own tax laws do not allow or encourage multinlational enterprises to reduce overall taxes paid by artificially shifting profits to low-tax jurisdictions”. I kommunikén från St. Petersburg behandlas också de framsteg som gjorts när det gäller informationsutbyte på skatteområdet. ”We fully endorse the OECD proposal for a truly global model for multilateral and bilateral automatic exchange of information….we are committed to automatic exchange of information as the new global standard…we fully 13 Formulering är intressant bl.a. eftersom i synnerhet Kina tidigare motsatt sig hänvisningar till OECD i G20:s kommunikéer. 34 support the OECD work with G20 countries aimed at presenting such a new single global standard for automatic exchange of information by February 2014.” Ett nära och framgångsrikt samarbete mellan de nordiska länderna sker på detta område, inom ramen för Nordiska ministerrådets satsning på att få till stånd avtal om informationsutbyte med skatteparadis. Det multilaterala handelssystemet WTO - styrning och beslut Temat för WTO:s ”Public Forum” i september 2012 var ”Multilateralismens kris”. Bakgrunden var det faktum att Doha-rundan inte har kunnat avslutas, samt det snabbt ökande antalet regionala och bilaterala frihandelsavtal. I sitt anförande vid mötet ställde Pascal Lamy frågan om det multilaterala samarbetet kan leva upp till människors förväntningar, och om det internationella samfundet kommer att ha förmågan att tackla de många utmaningar världen står inför idag. Han konstaterar att ”multilateralism is struggling” men säger samtidigt att ”the WTO is one of the most successful examples of rule-based multilateralism at work….but our members’ difficulties to agree to update our rule-book also demonstrates that the WTO is not immune to the geo-economic and geo-political transformation of our time”. Mot denna bakgrund har frågan om styrning och beslutsordningar varit ett viktigt tema i diskussionen om en reformering och effektivisering av WTO. Till skillnad från IMF och Världsbanken har WTO inte en organisationsstruktur som inkluderar en styrelse. Högsta beslutande organ är ministerkonferensen, som äger rum vartannat år. Däremellan styrs organisationen av Allmänna Rådet (General Council), som möts ca 12 gånger om året. Organisationens sekretariat är relativ litet. Beslut fattas med konsensus14. Det säger sig självt att det är svårt att uppnå enighet i ett forum med ett mycket stort antal aktörer med skilda positioner, värderingar, intressen och ideologier. En viktig faktor i sammanhanget är att förhandlingsrundor utgör en ”singel undertaking”, dvs. att förhandlingsresultatet ses om ett paket. Förslagen till reformer inom WTO har i hög grad handlat om förändringar i beslutsordningen, mot bakgrund av svårigheterna att uppnå resultat med konsensusmodellen. 14 Konsensusprincipen (att beslut fattas bara om ingen motsätter sig förslaget) är fast etablerad praxis i WTO. Det kan dock påpekas att WTO-avtalet faktiskt möjliggör beslut efter omröstning i ett stort antal fall. 35 Samtidigt står det klart att en stor grupp länder – framför allt utvecklingsländer – inte vill överge denna modell och att de motsätter sig införandet av en styrelse av den typ som finns i IMF och Världsbanken. Försvararna av konsensusmodellen anför också att denna modell leder till legitimitet, att den förstärker ett ägarskap hos samtliga medlemsländer för uppnådda resultat, och att förhandlingsresultatet måste vara förankrat så att alla parlament kan ratificera utgången. År 2003 tillsattes en särskild konsultativ grupp under förre generaldirektören Peter Sutherlands ledning med uppgift att analysera WTO:s framtid och de institutionella utmaningar organisationen står inför. Rapport presenterades i december 2005. I april 2012 tillkallade WTO:s generaldirektör en panel med uppgift att ”analyse the challenges to global trade opening in the 21st century”. Panelens rapport presenterades i april 2013 (”The Future of Trade: the Challenges of Convergence; här benämnd ”Framtidspanelen”). I Sutherland-rapporten sägs följande om hur besluten fattas i WTO: ”The Consultative Board believes that the consensus approach to decision-making in the WTO has many strengths. There is, however, reason for serious further study of the problems of achieving consensus in light of possible distinctions that could be made for certain types of decisions, such as purely procedural issues. In this context, the Consultative Board urges the WTO members to cause the General Council to adopt a Declaration that a member considering blocking a measure which otherwise has very broad consensus support shall only block such consensus if it declares in writing, with reasons included, that the matter is one of vital national interest to it”. I stort sett samma resonemang förs i rapporten från Framtidspanelen – ”The Panel recommends maintaining consensus decision-making but advocates that members vetoing the adoption of decisions provide reasoned explanation for their position”. 15 Intresset för mer radikala reformer när det gäller beslutsordningar förefaller svagt. Pascal Lamy har konstaterat att det råder ’konsensus om konsensus’, men att detta naturligtvis inte innebär att beslut inte måste förberedas i mindre grupper. Tidigare var det den s.k. quad-gruppen som spelade en viktig roll i detta hänseende (Kanada, EU, Japan och USA). Idag är det snarare ett nytt ”G7” som tagit över – Kina, Brasilien, Indien, EU, Japan, Australien och USA. I Sutherland-rapporten konstateras också att ”the Consultative Board believes that different approaches to negotiations should be reviewed outside the context of the Doha Panelen gör också följande viktiga påpekande: ”In the case of the Doha Round, for example, it is not the absence of consensus about the desirability of completing the negotiations that prevents this from happening. Rather, it is a stand-off among a few members over a number of specific negotiating issues”. 15 36 Round. For example, there should be a reexamination of the principle of plurilateral approaches to WTO negotiations”. Vidare föreslås att ministermöten skall hållas årligen, inte som nu vartannat år, och att en ”senior officials’ consultative body” skall etableras, med ”executive powers” och med delvis roterande medlemskap. Många anser att en viktig uppgift vore att väsentligt stärka sekretariatets resurser för datainsamling, forskning, analys och övervakning. Pascal Lamy har starkt betonat vikten av att WTO-sekretariatet ges ökade befogenheter, inte minst när det gäller rätten att ta initiativ. I denna fråga konstaterar Framtidspanelen att ”we believe members should support a stronger Secretariat, with sharpened expertise across the WTO:s range of activities and stronger research capacity”. Panelen konstaterar också att ”the WTO Secretariat should be permitted to table proposals in order to speed up the deliberative process and facilitate consensus by providing technical information and fresh ideas”. Ett annat område där behovet av reformer ofta nämns är en ytterligare förstärkning av WTO:s tvistlösningssystem. Detta har redan som det är kallats för ”kronjuvelen” i WTOsystemet. Många anser att systemet borde kunna var modellbildande för vad som borde göras på andra områden, bl.a. på miljöområdet. Preferentiella avtal Bakom Lamys uttalanden vid WTO:s ”Public Forum”-möte 2012 ligger en oro för att multilateralismen undergrävs och för att handelssystemet fragmenteras genom allt fler regionala och bilaterala arrangemang. I Sutherland-rapporten utfärdas en kraftig varning mot spridningen av regionala och bilaterala preferentiella avtal. ”The Board is deeply concerned by the current spread of Preferential Trade Agreements ….Governments need to show restraint or risk more damage to the multilateral trading system…the long-term remedy to the ’spagetti bowl’ of discriminatory preferences is through the effective reduction of MFN tariffs and non-tariff measures in multilateral trade negotiations. The need for success in the Doha Round is manifest from this perspective”. Framtidspanelen förefaller ha en mer flexibel syn i frågan om preferentiella avtal än Sutherland-panelen. ”While we see the advantages and contribution of preferential trade agreements, we also acknowledge their disadvantages when compared with the multilateral trading system. We recommend that the WTO members engage explicitly in an exploration of ways in which preferential trade agreements and the principles underlying them could increasingly converge with the multilateral system, perhaps starting with the elaboration of best practices”. WTO har en viktig roll i att övervaka och granska de preferentiella avtalen, i syfte att tillse att de inte försvagar det multilaterala systemet. 37 En grupp av medlemsländer som kommer överens därom har möjlighet att ingå s.k. plurilaterala avtal, förutsatt att det handlar om nya discipliner eller områden som inte täcks av WTO-avtalet, och förutsatt att arrangemanget godkänns av samtliga medlemsländer. Två exempel på dylika plurilaterala avtal är informationsteknologiavtalet och avtalet om offentlig upphandling. Samtidigt som frustrationen över dödläget i Doha-rundan har lett till ett växande intresse för regionala och bilaterala frihandelsavtal har dock världens regeringar starkt betonat den vikt man fäster vid ett öppet multilateralt handelssystem. Denna markering var t.ex. mycket tydlig i den deklaration som antogs vid WTO-ministermötet 2011, och stöd för ett multilateralt handelssystem har också regelmässigt uttalats vid toppmöten med G20. Övervakning G20-länderna har vid samtliga toppmöten gjort tydliga åtaganden att undvika protektionistiska åtgärder. Man har också uppmanat WTO, OECD och UNCTAD att regelbundet rapportera om sådana åtgärder som vidtagits av gruppens medlemsländer. Dessa rapporter har varit viktiga som instrument för att påverka medlemsländerna att avstå från protektionism och för att följa upp gjorda åtaganden. Ett ofta återkommande förslag i diskussionen om WTO:s framtid är att organisationens resurser för övervakning och ”early warning” måste förstärkas. En mer proaktiv roll skulle kunna innebära att WTO-stridiga åtgärder skulle kunna förhindras innan de vidtas. Förstärkningen skulle också innebära ökade möjligheter till kvalitativa analyser av medlemsländernas handelspolitik. Bedömningen har gjorts att existerande Trade Policy Review Mechanism inte är tillräckligt effektiv som påtryckning på det granskade landet. Brister i informationstillgång och policy-analyser skulle kunna rättas till med utökade resurser till sekretariatet. Dagordningen Vid ministermötet i Singapore 1996 beslöts att förhandlingar skulle inledas på fyra nya områden, om vissa förutsättningar var uppfyllda. Av dessa fyra frågor – investeringar, konkurrensregler, offentlig upphandling och förenkling av handelsprocedurer – kunde enighet i slutändan uppnås om förhandlingar enbart på de två sistnämnda områdena. Då och då har anförts av vissa länder, bl.a. vid ministermötet i Genève år 2011, att WTO:s dagordning måste breddas till nya frågor, om organisationen skall förbli relevant. Områden som har nämnts – förutom konkurrensregler och investeringar – är klimat, 38 energi, livsmedelssäkerhet och växelkurser. Framtidspanelen lyfter fram konkurrenspolitik som ett område för kommande förhandlingar. Andra ämnen där många anser att WTO borde göra mer är ”resursnationalism” och exportrestriktioner. Från EU:s sida har i diskussionerna om handel i G20 anförts att WTO borde söka fördjupa analysen av ”nya” instrument för protektionism, dvs. nationella regleringar som har protektionistiska effekter och som snedvrider konkurrens till förmån för inhemska företag. Slutmålet är att få till stånd multilaterala discipliner, standarder och spelregler på sådana områden. Tankegångarna ansluter till förslag i den brittiska premiärministerns rapport till G20toppmötet i Cannes. I denna lämnas ett starkt förord för att G20 skall verka för att ta fram globala standarder. Ett forum där dylika skulle kunna diskuteras är OECD, som ju inom en rad politikområden tagit fram standarder och discipliner som bygger på ”best practices”. Icke medlemsländer skulle i större utsträckning kunna associeras till arbetet i de s.k. ”Global Forums” som redan finns inom OECD på flera områden. En annan utgångspunkt för arbete med globala standarder skulle kunna vara regler som tillkommit inom ramen för EU:s inre marknad. Kommissionen har i ett policy-dokument från 2010 hänvisat till behovet av att ”examine how to strengthen the mutual links between internal and external regulatory actions and explore how to improve coordination between the two”. Ett grundläggande syfte med dylika globala standarder skulle vara att eliminera konkurrens-snedvridningar och åstadkomma ”a level playing field”. WTO:s nionde ministermöte, som ägde rum på Bali i december 2013, ansågs allmänt vara av central betydelse inte bara för möjligheten att göra framsteg i Doha-rundan utan också för WTO:s och hela det multilaterala handelssystemets framtid. Mötet blev en framgång, som dock visade sig vara kortvarig. WTO ”räddades” bl.a. genom att överenskommelse träffades inom ett av Doha-rundans förhandlingsområden – ”trade facilitation” (förenklade handelsprocedurer). Enighet uppnåddes också om att ett arbetsprogram skulle tas fram under år 2014 för återstående områden inom Doharundan. Ett G20-land – Indien – skapade in i det sista osäkerhet om överenskommelse skulle nås genom att insistera på möjligheten att bibehålla vissa jordbrukssubventioner. Förhandlingarna råkade ut för ett allvarligt bakslag under WTO:s General Council i juli 2014 då regeringarna formellt skulle godkänna Bali-överenskommelsen om Trade Facilitation. Indien vägrade nämligen att ställa sig bakom överenskommelsen eftersom man inte hade fått igenom sina krav när det gäller jorbrukssubventioner. WTO:s generaldirektör uttryckte vid det avslutande mötet stark oro för konsekvenserna av dödläget för det multilaterala handelssystemets framtid. I The Economist konstateras att Indiens agerande ”raise existential questions for the WTO”. 39 G20 och WTO Vid samtliga G20-möten har deltagarna bekänt sig till ett öppet multilateralt handelssystem och förkastat protektionism. Och vid näst intill samtliga G20-toppmöten har de deltagande länderna sagt sig vilja snabbt avsluta Doha-rundan. Vid mötet i St. Petersburg – som alltså ägde rum före Bali-mötet – konstaterades att ”a succesful outcome at the WTO Ministerial Conference in Bali in December 2013 on trade facilitation, and some elements of agriculture and development issues, would be a stepping stone to further multilateral trade liberalization and progress in Doha Development Agenda negotiations, providing new confidence in successful post-Bali Doha round negotiations”. Vid det handelsministermöte med G20-länderna som ägde rum i Sydney 19 juli 2014 noteras i ordförandens sammanfattning att “we reaffirm our G20 St. Petersburg commitment to standstill and roll back protectionist measures introduced since the Global Financial Crisis…. We undertook to show leadership in our support for the full implementation of all elements of the Bali outcome….we committed ourselves to build on the momentum from Bali to conclude the Doha Development Round….we agreed that our leaders should discuss trade’s role as a driver for growth when they meet in Brisbane in November”. Trots detta uttalande sköts alltså Bali-överenskommelsen i sank av ett G20-land – Indien – i Genève två veckor senare. I ett policy-papper från Australien heter det att ”the G20 also has a central role in promoting better global governance, including of world trade. In 2014, G20 members are looking at what can be done to contribute to a stronger global trading system and a stronger WTO. This includes seeking a G20 commitment to timely implementation of the WTO Trade Facilitation Agreement….Full implementation of this agreement could potentially foster US$ 1 trillion in economic activity and create 21 million new jobs, 18 million of which will be in developing countries”. Livsmedelsförsörjning – ”food security” Säker livsmedelsförsörjning för en växande befolkning har under senare år framstått som en viktig utmaning för det internationella samfundet. Bakgrunden är att världens befolkning år 2050 beräknas uppgå till 9,3 miljarder människor (minst), vilket innebär att den globala livsmedelsproduktionen måste öka med 50-70 %, och med närmare 100 % i u-länderna. Säker livsmedelsförsörjning var temat för ”World Food Summit on Food Security” som ägde rum i Rom i november 2009. Frågan har också tagits upp vid samtliga G20-toppmöten. Under det franska ordförandeskapet 2011 sammankallades ett jordbruks- ministermöte. Vid mötet antogs en särskild ”Action Plan on Food Price Volatility and Agriculture”. 40 I avsnittet om livsmedelssäkerhet i deklarationen från toppmötet i St. Petersburg heter det att ”food security and nutrition will remain a top priority in our agenda”. Energisäkerhet Tillgång till billig energi är en förutsättning för utveckling och för ett modernt samhälle. Fossila bränslen dominerar i världens energiförsörjning och olja, kol och i växande utsträckning naturgas handlas på globala marknader. Väl fungerande marknader utan kraftiga prisförändringar är därmed ett gemensamt intresse för världens länder. Det är också viktigt att världens länder har en gemensam syn på hur energimarknader kommer att utvecklas, så att nationell politik kan anpassas därefter. Detta är viktigt också med tanke på geopolitiska aspekter på energiråvarornas ursprung och prisutveckling. Rysslands agerande gentemot Ukraina och erfarenheterna från inställda ryska gasleveranser till EU 2009 har lett till förnyade ansträngningar inom EU att minska beroendet av rysk gas. Flera satsningar görs t.ex. inom EU på byggande av LNG-terminaler för import av flytande naturgas. Utvecklingen av skiffergas i USA får stora konsekvenser för utvecklingen på internationella gasmarknader. USA:s beroende av energiimport från Mellanöstern förväntas minska kraftigt, något som kan få politiska konsekvenser. Förutsättningarna för planerade gasledningar från Centralasien till Europa förändras. Kopplingen mellan utvecklingen på energimarknader – i synnerhet vad gäller gasen – och utrikespolitiska frågeställningar är uppenbar. Trots framsteg under de senaste decennierna i framför allt Kina och Indien saknade 1,3 miljarder människor år 2010 enligt IEA:s World Energy Outlook 2013 tillgång till elektricitet, varav närmare 600 miljoner i Afrika. 2,6 miljarder människor – varav 700 miljoner i Afrika och 800 miljoner i Indien - använder biomassa för matlagning (inom FN har bedömningen gjorts att 3 miljarder människor är beroende av biomassa, träkol och gödsel från djur för sin matlagning; hälsoeffekterna av detta har särskilt uppmärksammats). IEA:s bedömning är att 1 miljard människor fortfarande kommer att sakna elektricitet år 2030, och att 2,6 miljarder fortfarande kommer att vara hänvisade till biomassa för matlagning. Tillväxtekonomierna beräknas stå för 90 % av ökningen i världens efterfrågan på energi fram till år 2035. Mot denna bakgrund lanserade FN:s generalsekreterare i september 2011 år 2012 som ett ”International Year for Sustainable Energy for All”. Initiativet inkluderar en femårig handlingsplan – ”Sustainable Energy for All”. 41 Världsbanken och FN samarbetar i detta projekt, vars mål är (i) ”universal access to modern energy services by 2030, (ii)doubling the rate of energy efficiency worldwide, and (iii) doubling the share of renewables in the global energy mix”. Världsbanken uppskattar att investeringar om $48 miljarder per år behövs om målen skall uppnås. Världsbanken och IEA kommer tillsammans att följa upp programmet. G20 har i sina kommunikéer på energiområdet inriktad sig på åtgärder för att reducera prisvolatiliteten och på vikten av transparenta och väl fungerande energimarknader. I Los Cabos-kommunikén heter det att ”we recognize that excessive price volatility in energy commodities is also an important source of economic instability. We remain committed to well-functioning and transparent energy markets. We will continue to improve the timeliness, completeness and reliability of JODI-OIL” (JODI står för Joint Organizations Data Initiative). I avsnittet om “Sustainable Energy Policy and Resilience of Global Commodity Markets” i kommunikén från toppmötet i St. Petersburg konstateras, på basis av en rapport från finansministrarna, att JODI-Oil bör förstärkas och att man ser fram mot ett liknande initiativ vad gäller naturgas. De organisationer som samarbetar på detta område är IEA, IEF and OPEC. G20:s diskussioner om utfasning av subventioner av fossila bränslen har behandlats i det föregående. Milleniemålen Milleniemålen är ett uttryck för det internationella samfundets beslutsamhet att främja utveckling och välstånd i de fattiga länderna. Uppföljning av målen, och utarbetandet av nya mål för perioden efter 2015, är en central punkt på FN:s agenda. Arbetet med att förbereda de nya målen tar sikte på att de ska antas vid ett särskilt toppmöte inom FN i september 2015. Utvecklingsfrågorna har spelat en viktig roll vid G20:s toppmöten, framför allt vid och efter mötet i Seoul i november 2010. Vid detta tillfälle antogs vad som kom att kallas ”the Seoul Development Consensus for Shared Growth” och en ”Multi-Year Action Plan on Development”. I aktionsplanen finns nio fokusområden – ”infrastructure, human resource development, trade, private investment and job creation, food security, growth with resilience, financial inclusion, domestic resource mobilization, and knowledge sharing”. En särskild arbetsgrupp för utvecklingsfrågor förbereder diskussionerna vid toppmötena. Under det mexikanska ordförandeskapet deltog Sverige i möten med arbetsgruppen som särskilt inbjuden. 42 I kommunikén från Los Cabos heter det att ”eradicating poverty and achieving strong, inclusive sustainable and balanced growth remain core objectives of the G20 development agenda…we reaffirm our commitment to work with the developing countries16, particularly low-income countries, and to support them in implementing the nationally driven policies and priorities which are needed to fulfill internationally agreed development goals, particularly the Millenium Development Goals and beyond”. Det mexikanska ordförandeskapet prioriterade arbete på tre områden – ”food security, infrastructure and inclusive green growth”. I Los Cabos uppmanades arbetsgruppen att inför nästa toppmöte ”explore putting in place a process for ensuring assessment and accountability for G20 development actions”. Om milleniemålen sägs i deklarationen från St. Petersburg att man välkomnar de stora framsteg som har gjorts sedan år 2000. Stöd uttrycks för den process som etablerats för att ta fram post 2015-målen. ”We commit to ensure that G20 activities beyond 2015 are coherent with the new development framework”. Frågan kommer att återkomma på dagordningen vid toppmötet i Brisbane 15-16 november 2014. I St. Petersburg antogs också ett särskilt dokument på utvecklingsområdet (”the St. Petersburg Development Outlook”). ”We ask the development Working Group to focus on concrete actions under the core priorities of food security, financial inclusion and remittances, infrastructure, human resource development and domestic resource mobilization, and to deliver specific outcomes at the Brisbane Summit”. 16 Formuleringen är intressant eftersom ett antal G20-länder klassificerar sig själva som u-länder 43 6. FN:s roll i ”global economic governance” Frågan om FN:s roll i internationellt ekonomiskt samarbete har kommit att få en mer framträdande plats på organisationens dagordning under senare år. Den främsta orsaken är att G20:s ställning har befästs, och att grupperingens dagordning har breddats. En annan viktig orsak är att G20 har utvecklats till ett nav i ett omfattande samarbete som involverar existerande internationella organisationer, inklusive FN:s fackorgan. Dessutom görs inom G20 ställningstaganden som berör alla länder och som förväntas bli implementerade av organisationer där alla länder är representerade. Många mindre länder som inte är medlemmar i G20 (eller i EU), och som starkt betonat FN:s centrala roll och multilateralismens betydelse, har sett på G20:s ökande roll med oro. Den dåvarande norske utrikesministern benämnde t.ex. i en tidningsintervju i juni 2010 G20 som ”one of the greatest set-backs since World War II. Han beskrev G20 som ”a self-appointed group established without the consent of other nations….The G20:s composition is determined by the major countries and powers. It may be more representative than the G7 and the G8…..but it is still arbitrary”. Länderna i G20 står för 85 % av världens BNP. Men gruppen består av bara 19 länder plus EU. De mot G20 kritiska rösterna hävdar därmed att grupperingen brister i legitimitet, att den typ av överläggningar som sker inom G20 egentligen borde ske inom FN:s ram, att G20 innebär att FN sidsteppas, och att små länders intressen åsidosätts. Vidare reagerar man mot att G20 drar på resurser från multilaterala organisationer utan att dessas beslutande organ fått säga sitt, och att beslut som fattas inom G20 de facto kommer att binda även icke-medlemmar, trots att dessa inte varit med om att fatta dem. Ett återkommande tema i diskussionen om G20:s roll och legitimitet är att gruppen måste bli mer öppen och transparent och att relationerna till FN måste förstärkas. Diskussionen i FN om förhållandet till G20 har tagit sig flera uttryck. Resolutioner Generalförsamlingen antog i januari 2011 resolutionen 65/94 ”the United Nations in Global Governance”. I resolutionen välkomnas avsikten att en dagordningspunkt ”reaffirming the central role of the United Nations in global governance” skulle inkluderas på dagordningen för 65e sessionen. Generalsekreteraren uppmanades att till 66e sessionen presentera en analytisk rapport med fokus på ”global economic governance and development”. Denna rapport presenterades i oktober 2011. I rapporten redovisas generalsekreterarens syn på luckor och problem i den nuvarande organisationsstrukturen och åtgärder som kan vidtas för att stärka FN:s roll. 44 I mars 2012 antog generalförsamlingen en resolution (A/66/L.38; ”the United Nations in Global Governance”), med bl.a. Sverige som medförslagsställare. I resolutionen betonas vikten av ”an inclusive, transparent and effective multilateral system in order to better address the urgent global challenges of today”. Vidare bekräftas ”the central role of the United Nations in ongoing efforts to find common solutions to such challenges”. Beslut fattades om att dagordningen för 67e generalförsamlingen skulle inkludera en punkt ”Strengthening of the United Nations system” med underpunkten ”Central role of the United Nations system in global governance”. Generalsekreteraren uppmanades att till februari 2013 presentera en ”analytical report focusing on global economic governance, som underlag för en s.k. tematisk debatt. Rapporten (A/67/769) presenterades i mars 2013. En stor del av rapporten handlar om resultatet av Rio+20. En annan del behandlar förhållandet mellan FN och G20. På den senare punkten välkomnas de ”briefingar” som ordförandelandet i G20 avhåller i generalförsamlingen inför och efter toppmöten, men behovet av att ytterligare stärka relationen mellan FN och G20 understryks. Ett genomgående tema är behovet av att stärka u-ländernas inflytande i internationella organisationer, inte minst i Bretton Woods-organen. Ett annat genomgående tema är den vikt som fästs vid att ”strengthen the role and effectiveness of the United Nations in global economic governance”. Rapporten behandlar också utvecklingsagendan efter 2015. Den tematiska debatten ägde rum i april 2013. EU-kommissionens ordförande Barroso deltog och konstaterade bl.a. att 2008-krisen hade varit en väckarklocka som fått EU att inse behovet av en koordinerad respons som krävde ett nytt forum. Debatten – och generalsekreterarens rapport – låg till grund för en ny resolution som antogs av Generalförsamlingen 9 juli 2013 (”The United Nations in global economic governance”). I resolutionen understryks ”the vital importance of an inclusive, transparent and effective multilateral system in order to better address the urgent global challenges of today, recognizing the universality of the United Nations”. Vidare bekräftas “the central position of the General Assembly as the chief deliberative, policymaking and representative organ of the United Nations” samt att ECOSOC är “the principal body for policy review, policy dialogue and recommendations on issues of economic and social development”. Vikten av grundliga diskussioner mellan ECOSOC och Världsbanken, IMF, WTO och UNCTAD understryks. 45 Resolutionen understryker också ”the importance of flexible and regular interaction between the United Nations and intergovernmental groupings that make policy recommendations or take policy decisions with global impact, including the Group of 20”. Generalsekreteraren uppmanas att till församlingens 71a session (som inleds 2016) presentera en rapport “on the implementation of the present resolution, exploring options and ideas for continuing interaction between the United Nations and intergovernmental groupings, to be prepared in consultation with Member States and relevant organizations of the United Nations system, taking into account the post-2015 development agenda and the follow-up processes to all major United Nations conferences and summits in the economic, social and related fields, as appropriate.17” Global Governance Group (3G) Ett annat resultat av G20:s växande roll var bildandet våren 2009 i New York av ”the Global Governance Group; 3G”, på singaporianskt initiativ och med Schweiz som aktiv deltagare.18 Bakom gruppens bildande låg oro för det multilaterala systemet och FN:s framtid. Oron förstärktes när deltagarna i toppmötet i Pittsburgh i september 2009 deklarerade att man ser G20 som ”the premier forum for our international economic cooperation”. 3G består av 28 medlemsländer från alla världsdelar. Gruppen ser sig som en motvikt mot G20 och som en förespråkare för multilaterala lösningar och små länders intressen. I grupperingen ingår förutom Singapore och Schweiz bl.a. Bahrain, Botswana, Chile, Kuwait, Malaysia, Nya Zeeland, Peru, Filippinerna, Qatar och Vietnam. Tre EU-länder är medlemmar i gruppen – Finland, Luxemburg och Slovenien. Gruppen har fått en fastare form och har bl.a. hållit fem möten på ministernivå (det senaste i september 2012, i anslutning till generalförsamlingen). Gruppen förbereder inspel inför G20-toppmöten och kommenterar resultaten av dessa möten. Gruppens ordförande(Singapore) har bjudits in att delta som observatör vid flera G20-toppmöten. 17 I Generalförsamlingens resolutioner finns ingen hänvisning till avtalet från 1947 som reglerar förhållandet mellan FN och Bretton Woods-institutionerna. Enligt detta avtal är dessa fackorgan inom FN- systemet som upprättats genom separata avtal mellan dessa organisationers medlemsstater och med ett ansvar i enlighet med organisationernas respektive stadgar. Detta innebär att Bretton Woods-organisationerna fungerar som självständiga internationella organisationer inom ramen för FN-systemet. Att FN tilldelas ”en central roll” i global ekonomisk styrning kan inte innebära att generalförsamlingen eller ECOSOC görs till överordnade Bretton Woods-institutionerna, med möjlighet att ge instruktioner och överpröva beslut som har fattas inom dessa. Även om detta för de flesta är självklart, och även om det inte heller är avsikten, bör detta klargöras i kommande resolutioner. 18 En delförklaring till Schweiz och Singapores engagemang kan vara dessa två länder upprördhet över att år 2009 ha blivit inkluderade i OECD:s av G20 initierade ”gråa lista” över jurisdiktioner som inte samarbetar i informationsutbyte på skatteområdet. 46 Gruppens huvuduppgift är att arbeta för ”a more effective, accountable and inclusive framework of global governance”. Man har betonat vikten av transparens och inklusivitet i G20-arbetet, och verkat för att briefingar skall hållas i FN:s inför och efter G20toppmöten. 3G ifrågasätter inte G20 som sådan, och i kommentarer till G20-möten välkomnar man som regel uppnådda resultat, särskilt när det gäller koordinering av G20-ländernas ekonomiska politik, tonvikten vid förtroendeskapande, betoningen av hållbar tillväxt och behovet av reglering av finansiella marknader. Man konstaterar att ”G20 was instrumental in helping to contain the very specific but globally very damaging factors behind the 2008 financial crisis….but …the G20 , being composed of the world’s largest economies, has also sparked negative reactions from the many smaller economies that have been left out but are affected by the decisions the G20 makes. The controversy over G20:s role has been further fuelled as its agenda has broadened beyond core economic and financial issues”. Man understryker att ”the UN is the only global body with universal paricipation and unquestionable legitimacy”, och betonar att ”the actions and decisions of the G20 should complement and strengthen the United Nations system”. 3G uppmanar G20 att engagera icke-medlemsländer och regionala och interregionala organisationer, och i synnerhet givetvis FN, i sitt arbete. Man vill att G20 skall klarlägga hur man ser på sin roll i det internationella samarbetslandskapet. Man anser att G20:s dagordning inte bör breddas till att omfatta andra frågor än ekonomiska och finansiella. ”It is important that /G20/ are not seen to be damaging the international rule-based system by moving forward with their own agendas at the expense of the UN”. 3G-gruppen noterar att internationella organisationer, inklusive FN:s fackorgan, i allt högre utsträckning utför studier, analyser och uppföljningsåtgärder på beställning av G20. Mot denna bakgrund understryks att beslut om dylika aktiviteter måste fattas i dessa organisationer beslutande organ, och att underlag till G20 som produceras av sekretariaten i berörda organisationer måste delges alla medlemmar i organisationen. Samma rekommendation återfinns i den brittiska premiärministerns rapport till G20mötet i Cannes i november 2011 (”Governance for Growth – building consensus for the future”). 47 Synpunkter från G20-länder EU har i diskussionen i New York om FN:s roll betonat de multilaterala institutionernas centrala betydelse för att hantera utmaningarna i en värld som i allt högre grad präglas av ömsesidigt beroende. Den roll som FN har spelat för global konsensus om utvecklingsagendan m.m. betonas. ”However, the complexity of today’s challenges, including financial and economic crises, energy and food price volatility, environment risks, raising unemployment, demands an ever more effective delivery of global economic governance”. Från EU:s sida understryks G20:s stora betydelse för ett samordnat svar av världens ledande ekonomier på 2008-krisen, liksom betydelsen av gruppens föresats att samordna sin ekonomiska politik och reglera finansiella marknader. ”This is a major achievement for a new forum of countries that did not previously coordinate at Leaderlevel on such issues”. Det konstateras att G20 ”can play a catalytic and/or supportive role in specific areas, such as economic policy, development, financial sector reform, trade, energy safety and security, environment including climate change, and health….the G20 can…provide the political momentum in areas where the UN may find it more difficult to galvanise action”. Som skäl för FN:s bristande effektivitet i dessa avseenden anförs också följande: ”In many instances, moving from broad consensus to a more operational policy-making and actual coordinated delivery of measures on the ground, has been hampered by some outdated debates reflective of a North-South logic which no longer defines international relations. This severely restricts the capacity of the UN to play its full role in global economic governance. In many cases the nature of the negotiating blocks at the UN no longer reflects realities, often hinders the search for truly multilateral solutions to common problems and draws deliberations in the UN to the lowest common denominator. This logic doesn’t only undermine the UNs effectiveness: it also puts its credibility at stake”.19 Och så här skriver Kofi Annan i sina memoarer: ”När man steg in i en FN-sal kändes det ofta som om man färdades i en tidsmaskin tillbaka till 1970-talets torraste nord-syd-debatter om makt och rättvisa, kapitalism och utveckling”. Det är svårt att tänka sig att man inom Generalförsamlingen eller ECOSOC skulle kunna komma överens om ett policy-dokument av samma räckvidd, tyngd och betydelse som vilken som helst av de senaste årens kommunikéer från toppmöten inom G20. Märkligt är att det i generalsekreterarens rapport inför den tematiska debatten i april 2013 (”Global Economic Governance and Development”) finns ett avsnitt med rubriken ”Strengthening the role of the Group of 77”. Lika märkligt är att man i detta avsnitt föreslår att G77 skulle kunna ”serve as a platform for interface with the Group of 20”. 19 48 USA har i ett i en kommentar i frågan om FN:s roll konstaterat att ”we must bear in mind that in the new dynamism of globalization, legitimacy is not granted but earned”. Kina har i FN betonat att ett nytt system för global styrning ”must be representative. It must ensure the wide participation of all members, and as a matter of priority it must boost the representation and the voice of developing countries”. Uttalandet illustrerar den vikt som Kina fäster vid att se sig själv som ett u-land, och den vikt man fäster vid G77-gruppen som en del i sin maktbas. Samtidigt förespåkar Kina en utökad roll för G20 och uttalar stöd för att G20 skall utvecklas från ”a short term crisis response mechanism to a long-term mechanism of economic governance”. Den kinesiske presidenten har i ett anförande år 2011 noterat att ”the G20 is now transforming from an effective mechanism in tackling the financial crisis to the premier forum for international economic cooperation.”20 Man understryker att G20 måste ägna större uppmärksamhet åt utvecklingsfrågor. G20 har självt vid något tillfälle uttalat att gruppens ekonomiska tyngd och breda medlemskap ”gives it a high degree of legitimacy and influence over the managemant of the global economy and financial system”. President Sarkozy konstaterade i ett anförande under det franska ordförandeskapet att gruppen utgör ”l’incarnation de l’intérêt générale”21. Uttalandena illustrerar hur Kina försöker sätta sig på två stolar – å ena sidan u-land och G77-medlem, å andra sidan (snart) världens största ekonomi och medlem i G20. En fråga som anmäler sig är hur det faktum att G20 inkluderar ett antal tunga G77-länder kommer att påverka sammanhållningen i G77-gruppen. 21 Ungefär: ”förkroppsligandet av det allmänna intresset” 20 49 7. EU och global styrning I Lissabonfördraget har EU:s medlemsländer lagt fast en rad mål för Unionens agerande i internationella fora. Fördragets Artikel 3(5): ”In its relations with the wider world, the Union shall uphold and promote its values and interests and contribute to the protection of its citizens. It shall contribute to peace, security, the sustainable development of the Earth, solidarity and mutual respect among peoples, free and fair trade, eradication of poverty and the protection of human rights, in particular the rights of the child, as well as to the strict observance and the development of international law, including respect for the principle of the United Nations Charter”. Artikel 21: ”1. The Union’s action on the international scene shall be guided by the principles which have inspired its own creation, development and enlargement, and which it seeks to advance in the wider world: democracy, the rule of law, the universality and indivisibility of human rights and fundamental freedoms, respect for human dignity, the principles of equality and solidarity, and respect for the principles of the United Nations Charter and international law…..The Union shall promote multilateral solutions to common problems, in particular in the framework of the United Nations…the Union shall define and pursue common policies and actions and shall work for a high degree of cooperation in all fields of international relations, in order to…..promote an international system based on stronger multilateral cooperation and good global Governance”. Fyra EU-länder (Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien) är medlemmar i G20. Spanien deltar som nämnts alltid som permanent inbjuden. EU företräds av ordföranden i Europeiska rådet och av ordföranden i kommissionen22. Den kommissionär som är ansvarig för ekonomiska frågor och ECB-chefen deltar i G20:s finansministermöten. EU har därmed en tung roll inom G20 och kan utöva betydande inflytande. Unionen företräds dock vid toppmötena av sju personer som förmodligen gärna vill säga sitt och som inte nödvändigtvis är helt koordinerade. Det skulle kunna hävdas att Kommissionen, mot bakgrund av hur EU är representerat i G20, skulle ha en särskild roll att representera de EU-medlemsländer som inte är medlemmar i G20. EU-positioner förbereds inför toppmöten och finansministermöten, först genom skriftlig procedur, sedan i ekonomiska och finansiella kommittén och därefter i Ecofin. Positionspappren är av allmän karaktär. EU-positioner och prioriteringar vid toppmöten 22 Innan Lissabon-fördraget trädde i kraft deltog det roterande ordförandeskapet vid toppmötena. Sålunda medverkade statsministern och finansministern i toppmötet i Pittsburgh i september 2009. Statssekreteraren Jansson ingick i den brittiska delegationen vid toppmötet i London i april 2009, inför det svenska ordförandeskapet i EU. 50 inom G20 diskuteras också vid möten med Europeiska rådet. Förslag till EU-positioner cirkuleras i brev från rådspresidenten och kommissionspresidenten till de deltagande stats- och regeringscheferna. Det råder brist på insyn i hur representanterna för EU agerar vid toppmötena inom G20. I ett forum som består av stats- och regeringschefer är det dock som sagt sannolikt att var och en vill säga sitt. Slutrapport från EGS-projektet (”Towards a European Global Strategy”) presenterades 28 maj 2013. Projektet syftade till att ta fram underlag för en debatt om EU:s framtida externa relationer. Projektet hade initierats av utrikesministrarna i Sverige, Polen och Italien. Ansvarig för genomförande i Sverige var Utrikespolitiska institutet. G20 och EU:s medverkan i denna gruppering behandlas i rapporten mycket summariskt. Därmed återstår en hel del arbete med att analysera hur EU kan utnyttja G20 för att främja sina intressen och mål. Andra frågor som bör belysas är hur EU idag agerar vid G20-möten och vilken problematik som ligger inbäddad i det faktum att Unionen företräds både av rådspresidenten, kommissionsordföranden och stats- eller regeringschefer från fem medlemsländer. En näraliggande fråga är hur eventuella EUpositioner förbereds inför G20-möten, med tanke på förhållandet att 23 av Unionens medlemsstater inte är deltar i G20-arbetet. Som tidigare noterats har Australien i en karta över G20:s medlemsländer markerat alla EU-medlemsländer som medlemmar i G20. EU:s “Institute for Security Studies” har publicerat en studie med titeln ”Global Governance 2025”. I denna konstateras att ”the future of EU and its influence in the world hang in the balance”. I den rapport från reflektionsgruppen om EU:s framtid som lades fram för Europeiska rådet i maj 2010 (”Project Europe 2030: Challenges and Opportunities”) konstateras att EU antingen behåller sin ställning som ”a driving force in shaping the new rules of global governance, or risks being left behind”. Vad som talar för det senare alternativet är svårigheterna att komma fram till en enig position i centrala utrikespolitiska och ekonomiska frågor. Om inte en sådan finns förefaller det svårt att utan kvalifikationer hänvisa till ”EU:s roll” i dessa sammanhang. EU:s tyngd och inflytande i globala fora kommer att vara avhängig av den ekonomiska utvecklingen i Unionen, och av i vilken utsträckning man förmår etablera gemensamma och tydliga positioner med utgångspunkt i fördragets bestämmelser om Unionens roll i internationellt ekonomiskt samarbete. 51 8. BRICS BRIC-grupperingen (Brasilien, Ryssland, Indien och Kina) tillkom på ryskt initiativ 2006. År 2010 bjöd man in Sydafrika och namnet ändrades till BRICS. Gruppens senaste toppmöte (det sjätte) ägde rum i Brasilien 14-16 juli 2014. Vid mötena antas omfattande slutdeklarationer som behandlar både ekonomiska och politiska frågor. Om gruppen som sådan sägs i kommunikén från toppmötet i Durban 2013 att ”we aim at progressively developing BRICS into a full-fledged mechanism of current and long-term coordination on a wide range of key issues of the world economy and politics…..we are committed to forging a stronger partnership for common development. To this end, we adopt the ”eThekwini Action Plan”. Denna plan omfattar en lång rad möten och planerade aktiviteter. Ett möte med BRICSs stats- och regeringscheferna ägde rum i Los Cabos den 18 juni 2013, dagen före G20-toppmötet. I en kort kommuniké heter det att ”the Leaders agreed that this process of informal consultations on the sidelines of multilateral events was valuable and contributed to closer coordination on issues of mutual interest to BRICS economies”. Ryssland fäster stor vikt vid samarbetet inom BRICS-gruppen. Man ser BRICS som en motvikt mot det västliga inflytandet, och man strävar efter att få en ledande position i gruppen. I Brasilien beslöts att nästa toppmöte kommer att äga rum i Ufa, Ryssland, nästa år. Av ett positionspapper från den ryska regeringen framgår att man har mycket långtgående ambitioner för utvecklingen av samarbetet inom BRICS på alla områden. I dokumentet konstateras att ”the creation of BRICS…..has been one of the most significant geopolitical events at the start of the new century. In a short while, the association managed to become an important factor of world politics……the association can potentially become a key element of a new system of global governance….the long-term objective of the Russian Federation’s participation in BRICS is to gradually transform the association from a dialogue forum and a tool to coordinate positions on a limited range of issues into a full-fledged mechanism of strategic and ongoing cooperation on key international political and economic issues”. I dokumentet konstateras vidare att man avser ”use the BRICS capacities to strengthen the G20 – the premier forum of international economic cooperatio of its participants”. BRICS-länderna är mycket olika och har i många avseenden skilda intressen och prioriteringar. Den försämrade ekonomiska utvecklingen i flertalet BRICS-länder under senare år kan ha påverkat sammanhållningen. En mer fördjupad analys av BRICSgruppens sannolika framtida roll känns påkallad, mot bakgrund av den ambitionsnivå som länderna gett uttryck för i kommunikéerna från de senaste toppmötena. Av särskilt intresse är om gruppen avser utveckla procedurer för närmare samordning inför G20mötena. Det återstår att se om och i så fall hur den ryska aggressionen mot Ukraina kommer att påverka samarbetet inom BRICS. De övriga BRICS-ländernas förhållningssätt till Ryssland är av flera skäl en fråga av mycket stor betydelse. 52 9. De nordiska länderna och G20 Bakgrund De nordiska länderna har alltid gett starkt stöd till FN och till multilateralismen. På sina håll inom Norden har det mot denna bakgrund funnits en tveksamhet till G20 (den norske utrikesministerns uttalanden år 2010 har citerats i det föregående). Samtidigt erkänns vikten av att ledande ekonomier söker former för att uppnå konsensus, och det konstateras att G20 spelade en central roll i hanteringen av den ekonomiska krisen som följde på konkursen i Lehman Brothers. Ställningstaganden inom G20 är av stor betydelse för arbetet i internationella organisationer i vilka de nordiska länderna är medlemmar, och många av dessa organisationer har i allt högre grad kommit att arbeta med att ta fram underlag för G20. Inom G20 diskuteras också reformer av dessa organisationer som kan påverka de nordiska ländernas ställning och inflytande Befintliga indirekta kanaler för insyn ger värdefull information om G20-arbetet. De nordisk-baltiska kontoren vid IMF och vid Världsbanken bevakar dessa organisationers bidrag till G20-arbetet. De nordiska ländernas delegationer vid OECD erhåller regelbundet information om OECD:s medverkan i G20. Sveriges, Danmarks och Finlands EU-representationer har möjlighet att bevaka EU:s deltagande i G20. De nordiska delegationerna i Genève bevakar WTO:s och andra organs bidrag, och ambassaderna i Rom följer arbetet inom FAO. Information om FSB erhålls genom de nordiska ländernas deltagande i FSB:s regionala konsultationsgrupp för Europa. Danmark, Finland och Sverige är medlemmar i EU och därmed indirekt representerade i G20. Norge är anknutet till EU genom EES-avtalet. Island ansökte år 2010 om medlemskap i EU men drog tillbaka sin ansökan i februari 2014. Finland är medlem i eurozonen, den danska valutan är knuten till euron och Sverige tillämpar en flytande växelkurs. Dessa förhållanden är naturligtvis av avgörande betydelse. Samtidigt, som konstateras i det svenska programmet inför ordförandeskapet i Nordiska Rådet 2013, ”uppfattas /våra länder/ i internationella sammanhang som en grupp, som i allmänhet tänker lika, vill lika och röstar lika…..det skapar förutsättningar för gemensamt internationellt uppträdande och gemensamma lösningar även utanför det samarbete som är reglerat i Nordiska ministerrådet”. Programmet fortsätter: ”vi utgör en tydlig gemensam röst i världen för hållbar utveckling, demokratisering, jämställdhet, internationell solidaritet och fredlig konfliktlösning. Vi är bland de största biståndsgivarna i världen, vi stöder FN och andra internationella organisationer och bidrar med personal till flera viktiga internationella insatser. I kraft av 53 vårt långsiktiga engagemang för fred och frihet har vi byggt upp ett betydande mått av respekt och anseende, som vi även fortsättningsvis måste värna och använda konstruktivt i våra internationella ansträngningar för att skapa en mer rättvis värld”. Vid de nordiska statsministrarnas möte den 27 maj 2014 konstateras att ”det finns potential för mer informell politisk samordning mellan våra regeringar och för ökad nordisk synlighet och större nordiskt inflytande”. På det ekonomiska området möts de nordiska länderna av respekt och intresse. Våra ekonomier är välskötta, med starka offentliga finanser (även om några drabbats hårt av kriser). Levnadsstandarden är hög. Vi ligger i topp i internationella jämförelser av länders konkurrenskraft, och i topp på listan över länder som är minst korrupta. På miljöområdet ligger vi långt framme. Vi har visat att vi kan hantera kriser på ett bättre sätt än de flesta andra. Den nordiska modellen har blivit ett internationellt begrepp som illustrerar en framgångsrik kombination av tillväxt, entreprenörskap och social trygghet. Den nordiska modellen utgjorde ett särskilt tema vid Davos-mötet 2011. På en rad områden som diskuteras inom G20 har de nordiska länderna hög trovärdighet - ekonomisk politik, offentliga finanser och utvecklingssamarbete. Det finns ett dokumenterat intresse i omvärlden för nordiska lösningar och nordiska synsätt. Vi är kända för ett starkt engagemang i internationella frågor och för ett starkt stöd till FN. Det finns flera exempel på gemensamt nordiskt agerande internationellt. Vi förhandlar tillsammans om avtal med skatteparadis om informationsutbyte på skatteområdet. Före Sveriges och Finlands medlemskap i EU talade Sverige, Finland, Norge och Island med en röst i dåvarande GATT. Sverige, Danmark och Norge var med när EFTA bildades 1960. Finland blev associerad medlem 1961 och Island blev medlem 1970. Informella samråd mellan representanter för de nordiska länderna sker regelbundet över hela det internationella samarbetsfältet. 54 Alternativa handlingslinjer Med tanke på den utveckling som har skett när det gäller G20:s position i internationellt ekonomiskt samarbete framstår det som allt viktigare för länder som inte är medlemmar att överväga åtgärder för att få ökad insyn och kunskap om gruppens verksamhet, i syfte att erhålla förbättrad framförhållning och möjligheter till påverkan. Detta gäller inte minst de nordiska länderna, som är starkt beroende av utvecklingen i världsekonomin och som har en lång tradition av aktivt deltagande i internationellt ekonomiskt samarbete. Det handlar inte bara om hanteringen av de globala utmaningar som diskuteras inom G20 utan också om G20:s roll i en ny internationell samarbetsarkitektur, och om G20:s förhållande till FN och till existerande internationella organisationer. Det handlar också, för icke-medlemsländer, om att markera närvaro och engagemang, och ge tydliga budskap om vikten att ta hänsyn till icke-medlemsländers intressen. Denna studie har som sin utgångspunkt bedömningen att förutsättningarna att uppnå mål om insyn och påverkan vad gäller verksamheten inom G20 är bättre om de nordiska länderna agerar gemensamt gentemot ordförandelandet i G20 snarare än att varje nordiskt land agerar var för sig. Ett gemensamt agerande i förhållande till G20 skulle också kunna ses som ett nytt nordiskt projekt, i linje med vad som anförts i det ovan citerade svenska ordförandeskapsprogrammet för Nordiska Rådet 2013. De nordiska länderna spelar en inte oväsentlig roll i världsekonomin. Storleksmässigt är de tillsammans större än både Australien och Spanien. Både den svenska och den norska ekonomin är större än Argentinas och Sydafrikas. Det viktigaste kriteriet för medlemskap när gruppen en gång formerades var att medlemmarna skulle vara ”systemically important” (härtill tillkom hänsyn till behovet av regional balans). ”Systemically important” definieras normalt som storlek mätt i BNP. Om ett kvalitativt angreppssätt tillämpades, dvs. om man tittade på vilka ekonomier som är välskötta och framgångsrika och på vilka som kan tjäna som förebilder, skulle de nordiska länderna rankas mycket högre än de gör på rent storleksmässiga grunder. Kvalitativa aspekter skulle kunna omfatta sådana faktorer som har identifierats av Nial Ferguson23 som avgörande för utveckling, framsteg och välstånd: konkurrens, vetenskap, äganderätt, läkekonst, konsumtionssamhället och arbetsetik. Hög kvalitet i samhällsstyrningen (en opartisk, effektiv och icke-korrupt offentlig förvaltning) är också en viktig faktor, liksom graden av social tillit. Om ett sådant angreppssätt tillämpades strikt som kriterium för medlemskap i G20 skulle flera av de nuvarande medlemmarna falla bort. 23 Nial Ferguson 2011: ”Civilization – The Six Killer Apps of Western Power”. 55 För ett par år sedan föreslog den dåvarande norske utrikesministern Jonas Gahr Störe (nu ordförande i Arbeiderpartiet) att de nordiska länderna skulle försöka få en gemensam plats i G20. Initiativet fick inte tillräckligt stöd. Med hänvisning till den analys som har redovisats i det föregående är det inte realistiskt att tänka sig att G20:s nuvarande sammansättning skulle kunna förändras. Sannolikt vill de nuvarande medlemmarna inte utöka medlemskretsen, och om man skulle göra det är det antagligen mer aktuellt att ta in ytterligare ett afrikanskt land än ytterligare ett europeiskt (det har hävdats att Europa redan är överrepresenterat). Eftersom de nordiska länderna inte är en ekonomisk enhet skulle också förslag om en gemensam representation innebära komplikationer. Att de nordiska länderna skulle söka medlemskap i gruppen är därmed inte ett lämpligt eller realistiskt alternativ. Andra möjligheter bör övervägas för insyn och påverkan och för att markera närvaro och intresse. Det handlingsalternativ som ligger närmast till hands är att de nordiska länderna som ett första steg etablerar en gemensam arbetsgrupp för samråd i frågor rörande G20. En sådan arbetsgrupp skulle innebära en förstärkning av bevakningen av G20, något som det finns starka skäl för, med tanke vad som har redovisats i det föregående om G20:s roll och framtid. Det faktum att några av de nordiska länderna är medlemmar i EU utgör inte något hinder för bildandet av en sådan arbetsgrupp. Arbetsgruppen skulle vara de nordiska ländernas motpart i kontakter med det land som innehar ordförandeskapet i G20. Målet bör vara att arbetsgruppen genomför regelbundna konsultationer med detta land, i synnerhet i början av ordförandeskapet. Sålunda föreslås att de nordiska länderna gemensamt framför önskemål till Turkiet om en konsultation någon gång i början av 2015 om det turkiska programmet för sitt ordförandeskap. De nordiska länderna bör också överväga att inför en sådan konsultation gemensamt ta fram ett konkret bidrag till G20-arbetet, med sikte på att detta skulle återspeglas i deklarationen från toppmötet hösten 2015. En inventering av tänkbara ämnen bör göras. Förslaget från denna studie är att ett papper tas fram i ämnet ”gender equality and economic development”. Detta ämne har inte behandlats vid något G20-toppmöte. Det finns mycket tydliga samband mellan jämställdhet och utveckling, och ett ökat kvinnligt deltagande i arbetskraften ger stora ekonomiska vinster. Dokumentet skulle kort redovisa de nordiska ländernas erfarenheter på detta område, och bygga på den analys av ”gender equality and development” som gjordes i ”World Development Report 2012”, samt på den dåvarande svenske finansministerns kommentarer till denna rapport. 56 Dokumentet skulle överlämnas till det turkiska ordförandeskapet i samband med de föreslagna konsultationerna. Ett annat tänkbart ämne för nordiska inspel är frågan om hanteringen av internationell migration. Ytterligare ett område skulle kunna vara frågan om kvalitet i samhällsstyrning och i offentlig förvaltning (opartiskhet, icke-korruption). Forskning visar tydligt att god kvalitet i samhällsstyrning är av avgörande betydelse för utveckling. Detta är ett område som mycket väl skulle kunna lyftas fram i ett G20-sammanhang. 10. Sammanfattande slutsatser och förslag i. Verksamheten inom G20 kan förväntas fortsätta utan några förändringar i gruppens sammansättning, arbetssätt och dagordning. Det enda som kan förändra denna bedömning är en allvarlig utrikespolitisk kris som påtagligt försämrar relationerna mellan deltagande länder och undergräver förutsättningarna för samtal; ii. Icke-medlemsländers intresse av förbättrad insyn och möjligheter till påverkan kvarstår därmed. Detta gäller i hög grad de nordiska länderna; iii. Global Utmaning och Utrikespolitiska institutet arrangerar ett seminarium i november där denna studie presenteras och kommenteras av en panel. Till seminariet inbjuds representanter för de nordiska regeringarna och för relevanta tankesmedjor/ organisationer från de övriga nordiska länderna; iv. Global Utmaning uppvaktar det svenska regeringen med förslag om att Sverige skall ta initiativ till bildandet av en nordisk arbetsgrupp för G20-samråd. Samtidigt föreslås att de nordiska länderna gemensamt skall uppvakta den turkiska regeringen med förslag om att ett möte mellan arbetsgruppen och Turkiet skall avhållas i början av år 2015, för diskussion om det turkiska programmet för G20-arbetet; v. Global Utmaning erbjuder sig att ta fram ett förslag till nordiskt inspel till G20 på temat ”gender equality and economic development”; vi. Global Utmaning tar initiativ till en studie om BRICS-gruppens framtida roll i internationellt ekonomiskt samarbete. 57 11. Bilagor I bilagor redovisas dels en översikt över G20:s möten och arbetsgrupper, dels ett urval av organisationer, tankesmedjor och universitet som bedriver forskning och studier på detta område, samt ett urval av aktuell litteratur. Översikt över möten/arbetsgrupper inom G20 Toppmöten Sherpa-möten Möten med finansministrar och centralbankschefer (6 under det australiensiska ordförandeskapet) Möten med vice finansministrar och centralbankschefer Övriga ministermöten (under det australiensiska ordförandeskapet med handelsministrar och arbetsmarknadsministrar) Arbetsgrupp för utvecklingsfrågor (under AUS även särskilt möte om post-2015 målen) Arbetsgrupp för antikorruption Arbetsgrupp för ”energy sustainability” Arbetsgrupp för investeringar och infrastruktur Arbetsgrupp för ”framework for strong, sustainable and balanced growth” Taskforce on Employment Global Partnership for Financial Inclusion G20 Climate Finance Study Group Diverse symposier och seminarier (flera tillsammans med OECD) Möten med B20, L20, C20, Y20 och T20 Institutioner m.m. som arbetar med ”Global Governance” (urval) Oxford University Global Economic Governance Programme Oxford University Blavatnik School of Government Peterson Institute for International Economics, Washington G20 Information Center, University of Toronto Brookings Institution, Washington World Economic Forum – the Global Redesign Initiative 58 European University Institute Global Governance Programme Council of Foreign Relations Global Governance Institute, Brussels Yale Center for the Study of Globalization The Global Governance Project (Lunds Universitet deltar) Columbia Law School Center on Global Economic Governance Global Governance 2022 Program (GG2022) Carnegie Endowment for International Peace Global Governance Institute, Brussels Lowy Insitute for International Policy, G20:Studies Center, Sydney Global Utmaning, Stockholm Litteratur (urval) Governing the World – the history of an idea. Mark Mazover 2012 Globaliseringsrådets slutrapport Ds 2009:21 G20 Governance for a Globalized World (John J. Kirton, University of Toronto) Multilateralism Under Challenge? Power, International Order, and Structural Change, UN University Press 2006 Can the World be Governed? Possibilities for Effective Multilateralism, A. Alexandrov ed. For Multilateralsim, Is This the Dark Moment Before the Dawn? David Rothkopf, Foreign Policy, June 18, 2012 Global Governance 2025: at a critical juncture. EU Institute for Security Studies Gridlock: Why Multilateralism is Failing When We Need It Most, Thomas Hale, Blavatnik School of Governance, Oxford University Global Governance: A Review of Multilateralsim and International Organizations, Tom Farer and Timothy Sisk, editors Fifty Key Thinkers on Globalization, William D. Coleman, ed. Networks of Influence? Developing Countries in a Networked Global Order , Oxford University Press The EU:s role i Global Governance – the legal dimension Bart Van Vooren, ed. 59 Global Utmaning är en fristående tankesmedja. Vi är ett kvalificerat nätverk från samhälle, näringsliv och forskning som verkar för lösningar på de globala utmaningar som rör ekonomi, miljö och demokrati. Birger Jarlsgatan 27 · 111 45 Stockholm · 08-787 2150 · [email protected] · www.globalutmaning.se 60
© Copyright 2024