Förhandla om klimatet - 12 år med klimatförhandlingarna
Förhandla om klimatet – 12 år med klimatförhandlingarna Anders Turesson Sveriges chefsförhandlare i klimatförhandlingarna åren 2001-2010 Omslagsfoto: Helena Davidsson ISBN: 978-91-633-9667-0 Innehållsförteckning En förhandlares hemkomst......................................................................................... 4 Tröghet och handling................................................................................................... 5 Hur klimatförhandlingarna fungerar ...................................................................... 7 Frågorna hopar sig i klimatförhandlingarna och problem uppstår kring Kyotoprotokollet................................................................................. 10 Kyotoprotokollet - utsläppstak och utsläppshandel............................................... 13 Ordförande Chows trädgård..................................................................................... 14 EU fast i ”supplementaritet”...................................................................................... 16 Slutfasen inför COP 6 i Haag, november 2000....................................................... 17 Don’t mention the Hague (med en jämförelse mellan konferenserna i Haag och Köpenhamn)............................................................................................ 18 Våren 2001 – EU tar sig samman och ledningen...................................................22 De långa resorna..........................................................................................................23 Att förhandla om eller förhandla om.......................................................................25 Relationen mellan USA och EU finner nya former i Göteborg............................27 Genombrottet i andra Haag-rundan........................................................................27 Marrakech – Kyotosystemet får sin slutliga form .................................................30 Efterlevnad ................................................................................................................. 31 Kolsänkor och het luft - Kyotoprotokollets utsläppsminskningar omförhandlas i praktiken .........................................................................................34 Läget i klimatförhandlingarna efter Marrakech.................................................... 35 Dramat om ratifikationen..........................................................................................36 Genomförandet av Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet – finansiering och CDM.............................................................................................39 Hur ska klimatet räddas – förhandlingarna om framtiden efter 2012................ 41 En vetenskapsdriven förhandling.............................................................................44 En försiktig början......................................................................................................47 Grönlandsdialogen och mötet vid Riksgränsen.....................................................50 Har Kyotoprotokollet en framtid och i så fall varför?............................................54 Bali, äntligen en färdplan ..........................................................................................57 Förhandlarnas roller och klimatförhandlingarnas personligheter.....................60 En förhandlares vardag..............................................................................................64 Två spår och två visioner............................................................................................68 Sverige förbereder sig.................................................................................................. 71 Vägen från Bali till Köpenhamn............................................................................... 74 Köpenhamn................................................................................................................. 76 Efter Köpenhamn, vinden vänder och ett genombrott sker i Cancun................79 Efterord.........................................................................................................................82 Klimatprocessens terminologi..................................................................................84 3 En förhandlares hemkomst En klimatförhandlare sitter och trycker i sin fönsterplats på flyget hem från Bonn. En lång och besvärlig förhandlingssession är äntligen slut. Förhandlaren är trött. Rödvinet som serverades var alltför kallt men börjar ändå få viss effekt. Osorterade tankar korsar varandra. Bort flyter en verklighet fylld av fraser, fönsterlösa sammanträdesrum, dokumenthögar på tygklädda bord, kristallampor och portföljer fyllda med dolda instruktioner. Jetmotorerna brusar sövande och förhandlaren betraktar från sin upphöjda position ett välmående Tyskland i ett rosa kvällsdis. Från denna utsiktsplats ter sig Europas största nation oskuldsfull och glömsk av ofärd och ondska. Där nere ligger prydliga byar. Ett legoland, eller kanske snarare märklinlandskap uppbyggt av romantiska modelltågsfantaster. Under städformade moln snurrar flockar av vindkraftverk. Från förhandlarens perspektiv verkar de gruppera sig till en armé. Nu syns Rügen. Förhandlaren längtar hem till den svenska sommaren, till häggdoft och sjungande rosenfinkar. Kanske prövar näktergalen sin första strof medan östersjön färgas rosa av den nedgående solen. En gång flög förhandlaren över Nya Guinea, lika klistrad vid flygplansfönstret som nu. I Tokyo mötte han Belgiens miljöminister och frågade honom om han genom att flyga över Nya Guinea hade varit där. Miljöministerns svarade; har du varit på månen? Efter veckor av arbete och ton av papper är frågan vad som åstadkommits och vad som misslyckats. Kanske skapades ett åtagande. Hur som helst flyttades ett komma. Försatte vi en chans? Under förhandlaren avtecknar sig Skånes sydkust. Någonstans i ett rosa kvällsdis skönjs Falsterbohalvöns konturer. En arme av dokumentbärare är nu på väg hem. Rapporter ska skrivas – vad har åstadkommits? Till höger blinkar Landsort i sommarnatten. Nu kanske gräshoppsångaren har börjat surra bland daggblöt starr. I hundra huvudstäder väntar hundra genomgångar och förklaringar. Men när jetflygplanet sänker sin nos någonstans över Stockholms södra förorter sover en förhandlare. 4 Tröghet och handling Klimatförändringarna kräver handling, nu. Hur har du tålamod att arbeta i denna tröga process där nästan ingenting händer? Jag undrar hur många gånger jag fått den frågan under de 11 år jag varit verksam inom den stora internationella förhandlingsprocess som pågår under Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Frågan har ofta överrumplat mig. Inte sällan har jag fått den efter en förhandling som jag själv upplevt som dynamisk och rentav dramatisk, med potentiellt historisk betydelse. Jag har uppenbarligen sett och upplevt något helt annat än frågeställaren. Skillnaden bottnar antagligen i olika perspektiv och förväntningar. Det kan inte hjälpas att en process som omfattar alla världens 193 länder och som bara kan nå resultat när dessa länder är nästan eniga, blir omfattande, komplex och trög. Som jag ser det är det slående att klimatförhandlingarna trots allt har åstadkommit en hel del inom en tidsrymd som, med ett historiskt perspektiv, rimligen måste beskrivas som kort. Världens länder tog stora steg mot ett världsomspännande och successivt allt mer utvecklat och detaljerat regelverk för att hantera klimatfrågan i Rio de Janeiro när de år 1992 antog Klimatkonventionen och i Kyoto år 1997 när de antog ett protokoll under Konventionen, ett protokoll som fick konferensstadens namn. I Marrakech 2001 uppnådde de en överenskommelse som var så preciserad och detaljerad att det var möjligt för industriländerna att ratificera Kyotoprotokollet. År 2005 trädde protokollet i kraft och samma år började EU på allvar genomföra det i och med att utsläppshandeln påbörjades. Åren därefter har präglats av förhandlingar om hur det internationella systemet ska gestalta sig när Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut den 31 december 2012. Dessa förhandlingar är inte slut men vissa grundläggande drag utmejslades i Köpenhamn år 2009 och fick en del kött på benen i Cancun år 2010. Inom en tjugoårsperiod har således ett avancerat internationellt samarbete för att tackla klimatproblemet sett dagens ljus. Samarbetet är understött av ett komplext och omfattande regelverk med en rad innovativa instrument och institutioner. Har då klimatförhandlingarna, och det system som dessa resulterat i, åstadkommit några minskade utsläpp? Jag skulle vilja hävda att världens utsläpp med stor sannolikhet hade varit väsentligt högre idag om vi inte hade haft denna process. Sant är visserligen att regelverken och institutionerna antagligen inte åstadkommit så stora utsläppsminskningar utanför EU och ett fåtal andra länder. Dock är EU ett viktigt undantag. Unionen kommer förhoppningsvis i framtiden vara ett exempel för andra att följa. Hur EU tog ledningen i klimatarbetet är en fascinerande historia där Sverige spelat en betydelsefull roll. 5 Till detta kommer att det är mycket troligt att klimatförhandlingarna som sådana placerat klimatproblemet på den politiska, internationella agendan och därutöver höjt medvetenheten om klimatproblemet i så hög grad att detta verkligen haft en effekt på utsläppen i flera viktiga länder. Processen som sådan påverkar länders opinion och politik. Alla världens länder måste idag förhålla sig till klimatproblemet. Deras delegater måste kunna hålla tal om problemet baserade på en nationell politik. Detta har betydelse, även om en mer cynisk person än jag nog skulle, dessvärre med viss rätt, konstatera att många länder anser att problemet helst ska åtgärdas av andra. Mycket talar också för att förhandlingarna under Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet, i förening med den vetenskapliga processen, kommer att få en fundamental betydelse inför framtidens internationella ansträngningar att hantera klimatfrågorna. Klimatförhandlingarna drivs av vetenskapen, vars signaler tolkas och förmedlas av FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar (IPCC). Det är i skärningspunkten mellan förhandlingar och vetenskap problemen identifieras och beskrivs, målen formuleras, lösningarna utmejslas och instrumenten för att åstadkomma lösningarna skapas. Samtidigt står det helt klart att det går för långsamt i klimatförhandlingarna när takten i dessa ställs mot problemets omfattning och behovet av snara och kraftfulla åtgärder. Utgår man från klimatproblemet är det frustrerande att följa förhandlingsprocessen. Det måste även den mest tålmodiga förhandlare erkänna. Till detta kommer att en del av det som normalt hör samman med klimatförhandlingarna, liksom f.ö. de flesta förhandlingar under FN:s regi, är svårt att stå ut med. Det kan handla om det odrägliga i att höra västländerna ständigt bli uppläxade av företrädare för diktaturer och terrorregimer. Det kan handla om det svåra i att vara borta långa perioder från familj, vänner och vara instängd i artificiella konferenslokaler. Inte desto mindre har 11 års deltagande i förhandlingarna känts djupt meningsfullt. Dessutom har deltagandet under denna tid bjudit på upplevelser och händelser som känts svindlande och mycket betydelsefulla. Jag är tacksam för att ha fått vara med en tid och vill med denna bok försöka återge en del skeenden och dela med mig av mina funderingar och slutsatser. 6 Hur klimatförhandlingarna fungerar Ska man berätta om klimatförhandlingarna kommer man snart till en punkt där mångfalden av grupper och processer, nästan alla med varsin bokstavsförkortning, blir helt oöverskådlig. De som deltar i processen har en fallenhet för att producera nya begrepp och det språk de talar är knappast begripligt för utomstående. Jag ska här göra ett försök att beskriva de stora dragen ifråga om förhandlingarnas historia och organisation. Grunden för klimatförhandlingarna utgörs av Klimatkonventionen (UNFCCC – United Nations Framework Convention on Climate Change). Konventionen är en av de tre konventioner som tillkom vid den stora miljökonferensen i Rio de Janeiro år 1992. Ratifikationen av Konventionen gick fort och den kunde träda i kraft 1994. Konventionens högsta beslutande organ benämns COP som står för Conference of the Parties. Detta sammanträder normalt en gång om året i november eller december. Dess första möte ägde rum i Berlin 1995. Därefter har COP träffats vid 16 ordinarie tillfällen och vid ett extraordinärt möte, det s.k. COP 6 bis i juli 2001. Ofta kommer man ihåg konferenserna efter de orter där de äger rum. Några av de viktigaste konferenserna var COP 1 i Berlin, COP 3 i Kyoto, COP 6 i Haag, COP 7 i Marrakech, COP 15 i Köpenhamn och COP 16 i Cancun. Värdskapet roterar mellan olika regioner och bygger på att något land inom den grupp som turen kommit till ställer upp frivilligt och arrangerar en konferens. Om inget land träder fram som värd förläggs konferensen till Bonn, där klimatkonventionens sekretariat är placerat. Detta har bara skett en gång, nämligen vid COP 5. Det land som står värd för konferensen fungerar också som dess ordförande, dels under konferensen men också under det följande året fram till nästa konferens. Det är därför t.ex. Danmark var både värdland och ordförandeland för Konferensen i Köpenhamn. Klimatkonventionen innehåller framförallt generella utgångspunkter, principer och institutionella strukturer. Vid COP 1 i Berlin 1995 ansåg parterna till konventionen, d.v.s. de länder som ratificerat den, att detta inte räcker och att konventionen behövde kompletteras med ett mer detaljerat regelverk som bygger på tydliga åtaganden om utsläppsbegränsningar. De kom därför överens om ett mandat att förhandla fram ett protokoll under konventionen. Så skede och efter mycket dramatik kunde världens länder anta Kyotoprotokollet (KP) vid COP 3 i Kyoto år 1997. Det tog tid innan Kyotoprotokollet kunde träda i kraft. Den långa vandringen mot Protokollets ratifikation och ikraftträdande skildras i andra kapitel i denna 7 bok. Först den 16 februari år 2005 trädde Protokollet i kraft. Därmed kunde protokollets högsta beslutande organ träffas, det s.k. CMP (Conference of the Parties serving as the Meeting of the Parties to the Kyoto Protocol). Det beslutades då att COP och CMP skulle träffas samtidigt. Detta var inte självklart eftersom en part till Konventionen, USA, inte var part till Protokollet. Att de bägge mötena tidsmässigt tillåts sammanfalla får nog betraktas som en seger för ländernas förmåga och vilja att hitta praktiska och rationella lösningar. Efter 2005 är konferenserna således konferenser för såväl Konventionen som dess Protokoll. Köpenhamnskonferensens officiella beteckning var därför COP15/CMP5. Varje COP/CMP brukar innehålla ett s.k. ministersegment då ministrar deltar. Hittills har dessa segment alltid legat i slutet av Konferensen eftersom det anses lämpligt att de slutliga överenskommelserna och besluten träffas respektive fattas på ministernivå. De högsta beslutande organen COP och CMP har inrättat ett antal undergrupper för att underlätta hanteringen av den stora mängden frågor. Fram till konferensen i Montreal i december 2005 fanns det två undergrupper: SBSTA (Subsidiary body för Scientific and Technological Advice) och SBI (Subsidiary Body for Implementation). Som namnen anger är tanken att den förstnämnda gruppen ska diskutera mer tekniska och vetenskapliga frågor medan den andra ska hantera genomförandefrågor, ofta av mer politisk karaktär. Vid CMP 1 i Montreal beslöt parterna att börja diskutera vilka ytterligare utsläppsminskningar industriländerna, förtecknade i Konventionens Annex 1, ska åta sig när Protokollets första åtagandeperiod löper ut den 31 december 2012. En ny undergrupp bildades då med det komplicerade namnet ”Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex 1 Parties under the Kyoto Protocol”. Lyckligtvis hittade man en lämplig bokstavsförkortning för det namnet nämligen AWG-KP. Ytterligare ett par år fram i tiden, vid COP 13 i Bali 2007, lyckades parterna bredda förhandlingarna om framtiden efter 2012 till att omfatta alla parter till konventionen (alltså även USA) och alla frågor som är relevanta för denna (alltså även u-länders utsläpp och frågor som t.ex. handlar om hur ofrånkomliga klimatförändringar ska hanteras). För detta bildades ännu en arbetsgrupp som fick namnet ”Long Term Cooperative Action” och bokstavsförkortningen AWG-LCA. I Bali lyckades parterna också komma överens om en färdplan för de fortsatta framtidsförhandlingarna, den s.k. Bali Road Map. Idag finns det således fyra undergrupper varav två är bildade för att hantera diskussionerna om framtiden efter 2012. Undergrupperna träffas dels samtidigt med 8 COP och CMP, dels vid ett ordinarie möte i Bonn i maj eller juni, dels vid andra tillfällen som parterna finner lämpliga. Mötesrekordet slogs i förhandlingarna inför Köpenhamnskonferensen år 2009. Det året genomfördes inte mindre än sex konferenser, varav fyra under hösten d.v.s. under det svenska ordförandeskapet. Förhandlingarna omfattar världens alla länder och blir därmed stora och komplexa. Under konferenserna sker förhandlandet av praktiska skäl i mindre grupper, s.k. kontaktgrupper eller andra typer av begränsade konstellationer. Sådana grupper brukar oftast ledas av en ordförande från Annex 1 länderna (industriländerna) och en från övriga världen (icke Annex 1 länder d.v.s. länder som brukar kallas u-länder). Tillsammans utgör dessa ett ordförandepar som oftast benämns ”co-chairs”. Ibland får ordförandena andra benämningar, t.ex. ”facilitator”. Av praktiska skäl är dessutom länderna sammanslutna i olika s.k. förhandlingsgrupper som oftast företräds av ett land i gruppen. Den i särklass största gruppen är den s.k. ”G77 and China” som innefattar alla u-länder, idag ca 135. Den gruppen har dessutom ett antal undergrupper (t.ex. Afrika, de minst utvecklade länderna etc.). G77 och Kina består av länder med mycket olika förutsättningar och intressen. Det sammanhållande kittet har trots detta vanligtvis varit starkt och gruppen någorlunda sammanhållen. Gruppen har ett ordförandeland som försöker koordinera gruppen och tala för den – åtminstone vid tillfällen när gruppens gemensamma uppfattning (position) ska uttalas. Industriländerna återfinns i huvudsak inom två grupper: Den s.k. paraplygruppen och EU. Paraplygruppen är en löst sammansatt grupp med mycket olika utgångspunkter. Det säger sig ju självt att länder som Norge, USA och Ryssland inte är överens om allt, särskilt inte ifråga om Kyotoprotokollet. Den i särklass mest sammansvetsade gruppen är EU, som i klimatförhandlingarna agerar koordinerat under ordförandeskapets ledning. För att åstadkomma den nödvändiga koordineringen inom EU finns en omfattande organisation. Unionens övergripande ståndpunkter beskrivs i s.k. rådslutsatser. Normalt antar miljöministrarna, det s.k. Miljörådet, två rådslutsatser om året – en omgång under varje ordförandeskap. Under senare år har rådslutsatser på klimatområdet antagits också av andra ministergrupper, såsom utrikes-, finans- och statsministrar. Det normala är att miljöministrarna i Miljörådet innehar den högsta ledningen av EU:s agerande i klimatförhandlingarna. Det enda undantaget från den regeln skedde i Köpenhamn, när stats-och regeringscheferna tog över under den sista natten. Till sin hjälp har Miljörådet en arbetsgrupp som går under beteckningen WPIEI/ CC (Working Party on International Environmental Issues / Climate Change). Denna bedriver i sin tur mycket av det tekniska och praktiska arbetet i ca 10 ex- 9 pertgrupper. När inte ministrarna är närvarande leds EU:s förhandlingsarbete av WPIEI/CC där det sitter företrädare för unionens alla 27 medlemsländer. Jag berättar mer om EU:s interna organisation längre fram i denna bok, bl.a. i kapitlet ”En förhandlares vardag” Frågorna hopar sig i klimatförhandlingarna och problem uppstår kring Kyotoprotokollet När denna historia börjar har nästan två år förflutit efter att parterna till Klimatkonventionen i Kyoto kom överens om och undertecknade det protokoll till Konventionen som fick namnet Kyotoprotokollet. Detta protokoll var i många avseenden banbrytande och var ett viktigt steg på vägen att precisera hur Klimatkonventionen skulle genomföras. Tveklöst innebar det också en långtgående utveckling i förhållande till denna konvention. Dock insåg man redan i Kyoto att det protokoll man just upprättat var alltför allmänt hållet för att kunna tillämpas direkt. Det var inte klart hur Protokollet skulle fungera. För detta krävdes ett mycket mer detaljerat regelverk. De industrialiserade länderna, som i protokollet binder sig vid att genomföra kvantifierade utsläppsbegränsningar, kunde inte ratificera protokollet utan ett detaljerat regelverk som gör det möjligt att bedöma hur det ska genomföras. Världens länder beslöt därför i Kyoto att fortsätta förhandlingarna om regelverket och slutföra dem vid nästa stora partsmöte (COP 4) i Buenos Aires. Trots stora ansträngningar misslyckades detta. Det visade sig att komplexiteten var mycket stor i de system som skulle skapas. Dessutom visade det sig att det knappast finns några detaljer, hur tekniska de än kan te sig, som inte inrymmer viktiga politiska aspekter. Med denna insikt i bagaget kom länderna överens om att fortsätta förhandla om det detaljerade regelverket i ytterligare två år. Överenskommelsen kallades Buenos Aires Plan of Action. Siktet var nu inställt på en överenskommelse vid COP 6 i Haag i december 2000. Det stod också klart från första början att protokollet var behäftat med allvarliga problem. Det var till att börja med inte tillräckligt politiskt förankrat i ett antal viktiga länder, framför allt USA och, som det skulle visa sig, Ryssland och Japan. USA har självklart en särställning. Med sin stora andel av världens utsläpp, sitt inflytande som supermakt och sina teknologiska och ekonomiska resurser är USA:s medverkan på sikt nödvändigt för varje försök att hantera klimatproble- 10 men. I Kyoto deltog USA i överenskommelsen om Kyotoprotokollet. Dessvärre var dock inte USA:s kongress välvilligt inställd och utan två tredjedels majoritet i senaten kan USA inte ratificera en internationell traktat. I den s.k. Byrd-Hagel resolutionen från 1997 fastslog Senaten att USA inte kan ingå något avtal som medför åtaganden om att i-länder ska begränsa eller minska sina utsläpp om inte också u-länder påförs sådana åtaganden. I resolutionen klargör senaten vidare att avtalet inte får medföra allvarliga negativa ekonomiska konsekvenser för USA:s ekonomi. USA:s senat uttryckte genom denna resolution sitt missnöje med att President Bill Clinton, enligt senatens uppfattning, gått för långt i klimatfrågan och inte förankrat sitt agerande i Kongressen. Erfarenheterna från denna konflikt mellan senaten och administrationen har därefter i hög grad påverkat USA:s agerande. För President Obama har det varit en fundamental utgångspunkt att ha med sig kongressen i de internationella förhandlingarna. Ett annat problem bestod i att de länder som genom Kyotoprotokollet fick bindande åtaganden om att begränsa sina utsläpp tillsammans, år 1997 bara svarade för knappt 60 % av de samlade utsläppen, en siffra som dessutom var i sjunkande. När USA föll ifrån blev andelen bara ca 35 %. De stora snabbt växande u-länderna, vars utsläpp bara ett årtionde senare skulle överstiga utsläppen från den del av världen som år 1997 betecknades som industrialiserad, har inga bindande utsläppsbegränsningar i Kyotoprotokollet. Detta var avsiktligt. U-ländernas har, precis som alla länder, allmänt formulerade åtaganden om utsläppsbegränsningar i Klimatkonventionen. Det ansågs inte skäligt belasta u-länderna med strängare krav än så. Dessutom föreställde sig säkert många parter vid tiden för Kyotoprotokollets undertecknande att u-länder successivt skulle anslutas till mer bindande utsläppsregleringar allteftersom de uppnådde en högre utvecklingsnivå. Ett uppenbart tillfälle då detta skulle kunna ske är då Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut den 31 december 2012. Att u-länderna inte från början omfattas av Kyotoprotokollets utsläppstak skulle således inte behöva vara ett stort problem. Dock visade det sig att motsättningarna mellan i-länder och u-länder gjorde denna fråga inflammerad och mycket svår att hantera i de kommande årens förhandlingar. Det finns i alla diskussioner om hur klimatförändringarna ska tacklas en generell och grundläggande fråga om ansvar och rättvisa. Annex 1 länderna har under sin industriella utveckling orsakat ständigt stigande utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser. U-länderna hävdar sin rätt till utveckling och till att prioritera fattigdomsbekämpning. De kräver därför rätten till de utsläpp detta medför. Av uppenbara skäl hävdar de också att det är industriländerna som besitter den teknologi och de ekonomiska resurser som krävs för att begränsa utsläppen. I allt detta kan de åberopa principer som lagts fast i Klimatkonventionen. Den viktigaste av 11 dessa principer innebär att parterna ska vidta åtgärder mot klimatförändringar i enlighet med deras gemensamma men differentierade ansvar och förmåga. Dessutom står det klart att det är i u-länderna man finner de befolkningar som drabbas hårdast av klimatförändringarna. Ansträngningarna att minska utsläppen måste därför paras med åtgärder för att mildra effekterna av de klimatförändringar som är ofrånkomliga. Denna anpassning kostar pengar. Således uppstår ett krav gentemot Annex 1 länderna att täcka denna kostnad. Till dessa problem kan läggas den avgörande svagheten hos Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet att de inte är ett tillräckligt svar på klimatförändringarna. I dagens tappning leder de helt enkelt inte till tillräckligt stora utsläppsminskningar i tillräckligt snabb takt. Den samlade effekten av Kyotoprotokollet skulle, om USA hade stått kvar, ha blivit att Annex 1 ländernas sammantagna utsläpp skulle ha minskat med ca 5 %. Eftersom u-ländernas utsläpp ökar snabbt kommer de totala globala utsläppen således öka fram till och med år 2012. Det stod klart redan 1997 att detta var alldeles otillräckligt. Det kommande årtiondets klimatforskning, uttolkad i den internationella klimatpanelens (IPCC) rapporter, kom att successivt förstärka denna bild och skärpa kravet på långtgående och globala utsläppsminskningar. Dessvärre är dock situationen värre än så. Klimatkonventionens och Kyotoprotokollets otillräcklighet förstärks av att ett överskott av utsläppsrätter följer med som ett ovälkommet bagage i spåren efter kommunismens fall och rekonstruktionen av östekonomierna. Därtill gjorde man i Kyoto misstaget att etablera kvantitativa åtaganden för annex 1 länderna innan man hade utvecklat regelsystemen för sänkor och de s.k. flexibla mekanismerna. Detta gjorde det möjligt för flera länder att vid utmejslandet av dessa regelsystem åstadkomma en betydande urholkning av åtagandena (se kapitlet ”Kolsänkor och het luft”). Med dessa problem och motsättningar som grund var scenen riggad för en av de mest omfattande, komplexa, multilaterala och konfliktfyllda förhandlingsprocesser som världens nationer någonsin engagerat sig i. 12 Kyotoprotokollet - utsläppstak och utsläppshandel Grunden för Kyotoprotokollet är juridiskt bindande utfästelser, som i internationell juridik benämns åtaganden, om utsläppsbegränsningar för alla länder som finns upptecknade i Klimatkonventionens Annex 1. I detta annex återfinns flertalet industriländer. Rent tekniskt uttrycks åtagandena genom att vart och ett av dessa s.k. Annex 1 länder tilldelas en bestämd mängd utsläppsrätter som motsvarar den totala mängd växthusgaser landet får släppa ut under en åtagandeperiod. Den första åtagandeperioden utgörs av de fem åren mellan 2007 till 2012. För att Annex 1 länderna ska kunna begränsa sina utsläpp och nå sina åtaganden på ett så rationellt och kostnadseffektivt sätt som möjligt tillskapades s.k. flexibla mekanismer som inkluderar ett system för handel med utsläppsrätter. Detta handelssystem gör det möjligt att inom vissa ramar och på vissa villkor, vidta utsläppsbegränsande åtgärder där de är billigast, oavsett var på jorden de äger rum. Utgångspunkten är att det inte spelar någon roll var utsläpp av växthusgaser sker. De begränsade resurser som finns för utsläppsreduktioner bör därför sättas in där de ger största möjliga reduktion av utsläpp. Kyotoprotokollet ger möjlighet till utsläppshandel mellan länder. De länder som ingår i utsläppshandeln kan sedan genomföra nationella handelssystem för de företag som svarar för utsläppen. Detta har skett inom EU, och embryon till sådana handelssystem finns i några andra länder, t.ex. Nya Zeeland. Utsläppshandeln mellan I-länder kan antingen ske genom köp och försäljning av utsläppsrätter eller genom en mekanism som kallas JI (Gemensamt genomförande, Joint Implementation). Denna mekanism ger möjlighet till ett byteshandelsliknande samarbete där ett i-land kan investera direkt i utsläppsbegränsande åtgärder i ett annat och därigenom förvärva en mängd utsläppsrätter som motsvarar den utsläppsminskning investeringen gav upphov till. Utsläppshandeln och JI innebär bara att utsläppsrätter byter ägare under ett för Annex 1 länderna gemensamt s.k. utsläppstak. Annex 1 länderna har dock dessutom en möjlighet att genom en särskild mekanism med beteckningen CDM, (Mekanismen för ren utveckling, Clean Development Mechanism) förvärva ytterligare utsläppsrätter genom att vidta utsläppsbegränsande åtgärder i länder som inte har åtaganden enligt Kyotoprotokollet, d.v.s. u-länderna. Denna mekanism är ett uttryck för ett mer globalt tänkande och ska innebära att de globala utsläppen minskar trots att utsläppen i industriländerna kan öka. Syftet med CDM är att alstra miljövänliga investeringar i u-länder och att därigenom skapa ett flöde av teknik och kapacitet till dessa länder. Därigenom kommer förhoppningsvis u-länderna att engageras i Kyotoprotokollet och dess utveckling. 13 Halten av växthusgaser i atmosfären påverkas dock inte bara genom utsläppen utan i hög grad också av vad som händer med jordens samlade förråd av kol i levande och döda växter och djur. För att även inkludera detta förråd i utsläppsredovisningen skapades i Kyotoprotokollet ett system som gör det möjligt att tillgodoräkna sig åtgärder som leder till ökad inbindning av kol i växande material, s.k. kolsänkor. För att alla dessa funktioner ska fungera krävs ett rapporterings- och övervakningssystem. En grund lades för detta i protokollet tillsammans med ett embryo till en efterlevnadsmekanism, d.v.s. ett system för påföljder vid regelbrott. Dessa olika delar utgör tillsammans en bas för ett s.k. ”cap and trade” system för den rika världen. Ett tak skulle läggas över Annex 1 ländernas utsläpp och under detta skulle handel med utsläpp tillåtas inom ett strikt reglerat och internationellt övervakat system. Ordförande Chows trädgård Förhandlingarna efter Buenos Aires fram till COP 6 i Haag i november 2000 var ofta ett mödosamt tragglande genom en snårskog av mestadels mycket tekniska detaljer. Man ska ha i minnet att de system och mekanismer som etablerats i Klimatkonventionen och i ännu högre grad Kyotoprotokollet var nya och till stor del saknade förlagor. Det handlade alltså, som så ofta i klimatförhandlingarna, om att i stora förhandlingssalar med representanter från över 180 länder med mycket olika utgångspunkter och intressen, diskutera sig fram till tekniska och detaljrika system för helt nya företeelser. Sannolikt hade flertalet av de närvarande delegaterna bara vaga och abstrakta föreställningar om de kommande mekanismer vars utformning de diskuterade. Detta gällde nog särskilt utvecklingen av utsläppshandeln och de andra marknadsmekanismerna, som kom att utgöra föremålet för en mycket omfattande förhandling. Ordföranden för den processen, Kok Kee Chow, som kom från Malaysia, lyckades trots svårigheterna åstadkomma en ganska god stämning i förhandlingarna med sitt lite blommiga och vänliga språkbruk. Han liknade förhandlingsmaterien vid en trädgård och menade att den exercis parterna genomled var en promenad genom denna överdådigt prunkande trädgård. Frustration och skratt låg nära för förhandlarna. Flera andra förhandlingsområden kännetecknades också av en teknisk detaljrikedom som ofta var svår att förstå. Detta gällde inte minst utvecklingen av kolsän- 14 kor som handlade om att skapa ett system för redovisning av det kol som binds i mark och vegetation. Svårigheten var att konstruera systemet så att kolsänkorna blir verkliga, säkra och varaktiga. Ett annat omfattande och komplicerat förhandlingsområde rörde efterlevnadssystemet (se kapitlet ”Efterlevnad”). Komplicerade förhandlingar utspann sig vidare i frågor som var typiskt u-landsrelaterade. Dessa diskussioner baserades på Klimatkonventionens åtaganden om stöd till u-länder. I-länderna ska enligt Konventionen stödja u-ländernas arbete med att begränsa sina utsläpp och med att hantera effekterna av klimatförändringar. Särskild uppmärksamhet ska ägnas de minst utvecklade och mest sårbara u-ländernas behov av finansiering, kapacitetsutveckling och teknologiöverföring. Det stod klart för alla inblandade att en lösning på dessa frågor skulle bli avgörande för en framgång vid COP 6. Dessutom ska i-länderna begränsa eventuella negativa effekter i u-länder av de åtgärder de vidtar för att minska utsläppen. Det sistnämnda åtagandet har hela tiden varit en hjärtefråga för OPEC länderna, oftast företrädda av Saudi Arabien. Detta har genom åren varit en kontroversiell fråga som inte bara har haft en nordsyd dimension utan också splittrat u-landsgruppen G77 och Kina. Förhandlingsmaskineriet fick efter ett tag svårigheter att hantera denna stora mängd av tekniskt och politiskt komplexa frågor. Tiden gick och vid COP 5 i Bonn, november 1999, stod det klart att processen började hamna i allvarlig tidsnöd. Man beslutade därför om en ambitiös agenda av olika slags möten under år 2000, fram till COP 6. Ett extra förhandlingsmöte om två veckor lades in i september 2000 och förlades till Lyon. Många länder, även EU, skärpte dessutom insatserna genom att uttala målet att Kyotoprotokollet skulle kunna träda i kraft år 2002. Det året skulle vara ett symbolladdat år eftersom det var jämnt 10 år efter den stora konferensen i Rio de Janeiro. Förutsättningarna för en sådan ratifikation började därmed komma i förgrunden. I det sammanhanget var inte minst USA:s möjligheter av kritisk betydelse. Den politiska spänningen började på allvar byggas upp inför det stora, enligt mångas förhoppningar avgörande, mötet (COP 6) i Haag i november 2000. 15 EU fast i ”supplementaritet” Utsläppshandeln är en av Kyotoprotokollets bärande delar. Samtidigt uttrycker protokollet en nyansering av utsläppshandelns roll i den s.k. supplementaritetsprincipen. Denna innebär att inhemska åtgärder ska utgöra en stomme i varje lands begränsningar av sina utsläpp. Förvärv av utsläppsrätter från andra länder genom utsläppshandel får bara vara ett komplement (supplement) till inhemska åtgärder. EU ansåg att denna allmänna princip behövde preciseras och kastade sig därför över uppgiften att föreslå ett mer detaljerat regelverk för den. Särskilt under Tysklands ordförandeskap våren 1999 ledde dessa diskussioner till ett stort antal formelförslag som skulle precisera hur stor andel av utsläppen som skulle få utgöras av upphandlade utsläppsrätter. Dessa formler hade dock det gemensamt att de var så komplicerade att de krävde stor ansträngning och helst en teknisk/matematisk utbildning parad med praktik inom tysk byråkrati för att fullt ut förstå. Samtidigt var tillämpningen av principen politiskt sprängstoff som delade EU. Ministrarna behövde föra en principiell diskussion om utsläppshandelns roll i den framtida internationella klimatregimen alltmedan deras tjänstemän matade dem med teoretiska formler som var mycket svåra att förklara. Allt detta ledde till interna spänningar som gjorde att unionen blev mer och mer inåtvänd. EU:s förhandlare blev ofta sittande i interna koordineringar medan de internationella förhandlingarna fortskred. EU:s olika förslag och inre motsättningar oroade många andra länder. Detta gällde särskilt de industriländer som bedömde att de hade ett stort behov av utsläppshandel för att nå sina åtaganden. Inte minst USA menade att ett preciserat tak för utsläppshandeln var oacceptabelt. Supplementariteten, tillsammans med ganska likartade men inte lika intrikata och konfliktfyllda, diskussioner om kolsänkorna, orsakade därför vid denna tid en spricka inom Annex 1 gruppen. EU uppfattades som negativt till utsläppshandeln och misstanken florerade att EU var ute efter att riva upp den mödosamt framförhandlade överenskommelsen på detta område i Kyoto. Det finns mycket att säga om EU:s hantering av supplementaritetsprincipen under denna period. I slutänden fick principen bara den mycket allmänna preciseringen att inhemska åtgärder skulle svara för en signifikant del av utsläppsminskningarna. Vän av ordning kan hävda att detta resultat var förutsebart redan från början eftersom EU:s förslag helt saknade resonans inom världssamfundet i övrigt. EU hade därför kunnat bespara sig den interna mödan och mer aktivt delta i förhandlingarna istället. Förhandlare från andra länder torde mest ha skakat 16 på huvudet åt EU:s ansträngningar och interna diskussioner när de passerade de stängda dörrarna till EU:s koordineringsrum. Omvärldens reaktion baserades dock till en del på ett missförstånd. EU var inte motståndare till utsläppshandel. Däremot var unionen mycket angelägen om att regelsystemen för handeln utformades så att inte åtagandena om utsläppsreduktioner undermineras. Samtidigt var EU:s avsikt hela tiden att verkligen genomföra handeln. Detta förklarar delvis varför EU nog var den part som mer än andra var angelägen om att regelverket skulle vara möjligt att tillämpa. Idag kan vi konstatera att det är EU som genomför och utvecklar utsläppshandeln. USA, som ursprungligen förde fram och förespråkade idén, har misslyckats med att åstadkomma ett nationellt system för den. Det förefaller som om vi paradoxalt nog har hamnat i en situation där EU skapar marknadslösningar för att hantera utsläppen medan USA går mot statlig styrning. Slutfasen inför COP 6 i Haag, november 2000 Året 2000 blev således mödosamt för klimatförhandlarna och världens miljöministrar. Framstegen var få, förhandlingssubstansen överväldigande, mötena många och motsättningarna stora. Till detta kom den fundamentala osäkerheten kring USA:s roll, en osäkerhet som bara ökade ju närmare presidentvalet i november kom. Republikanernas kandidat, George Bush, var ju öppet skeptisk till klimatforskarnas rön och direkt negativ till den internationella processen i allmänhet och Kyotoprotokollet i synnerhet. För Sveriges vidkommande handlade detta år i hög grad om att förbereda sig inför ordförandeskapet för EU, som skulle äga rum under våren 2001. Den 1 juli år 2000 trädde Sverige in i EU trojkan, som består av ordförandelandet, det nästföljande ordförandelandet och Kommissionen. Trojkan utgör något av en inre exekutiv krets i EU-arbetet som leds av ordförandelandet. Dess roll varierar något i olika sammanhang men i de internationella klimatförhandlingarna har Trojkan en viktig roll. Såsom medlem av Trojkan kom Sverige således att under hösten hamna i händelsernas centrum. Vi fick dessutom ägna mycket kraft åt att bygga upp en delegation som skulle klara av att driva EU under ordförandeskapet samtidigt som osäkerheten om vad som väntade efter COP 6 var fundamental. Det faktum att detta var Sveriges första ordförandeskap ökade anspänningen. 17 Samtidigt fungerade samarbetet i Trojkan relativt väl före Haag. I Haag uppstod stora svårigheter i EU-arbetet, men jag återkommer till det i senare kapitel. Frankrike var ordförandeland och ledde arbetet under större delen av hösten på ett kompetent och generöst sätt. Dessutom stod Frankrike värd för den extrainsatta konferensen i Lyon i september. Samarbetet mellan Sverige och Frankrike fungerade vid den tiden mycket väl och våra franska kollegor, med ordföranden för rådsarbetsgruppen för internationella klimatfrågor (WPIEI/CC) Michel Mousel i spetsen, fungerade som något av mentorer för den svenska delegationen i den läroprocess som vi genomgick. Frankrike var en generös värd i Lyon. Utanför EU:s koordineringsrum dukades vid lunchtid en rätt hyfsad buffé upp åt EU:s förhandlare. Dessvärre var dessa förhandlare normalt sett upptagna av att försöka lösa svåra förhandlingsfrågor och interna problem. Dörren till EU:s koordineringsrum förblev därför alltsomoftast stängd under lunchtiden. Förbipasserande, inte minst från den församlade journalistkåren, tyckte väl att det var synd att bordets läckerheter skulle förfaras och brukade ta för sig. När EU:s förhandlare till slut vinglade ut från sin koordinering låg därför mestadels bara smulor kvar. Klimatförhandlare är dock ett härdat släkte som kan hålla till godo med lite. I substans gjordes få framsteg i Lyon. Förhandlingstexter var dock framtagna på flertalet områden, med ett viktigt undantag för de flexibla mekanismerna. Ordförande Chows trädgård var vid mötets slut fortfarande mycket vildvuxen. Don’t mention the Hague (med en jämförelse mellan konferenserna i Haag och Köpenhamn) Femton miljöministrar från EU:s femton medlemsländer har bänkat sig runt ett enkelt och rektangulärt bord i EU:s rum för Koordinering. Rummet är avskalat och fönsterlöst. Ventilationen dånar i den jättelika konferensanläggning där rummet är beläget och ministrarna måste tala i mikrofoner för att höra varandra. Stämningen är allvarlig, närmast förtätad. Flera ministrar är askgrå av trötthet. Andra har istället fått en högröd ansiktsfärg av ilsken upphetsning. Framför ministrarna ligger ett dokument som utgör COP-ordförandens försök att fånga och beskriva en kompromiss. En lång process börjar definitivt närma sig sitt slut och sin minut av sanning - den magiska stund som kallas ”at the end of the day”. 18 Tysklands miljöminister Jürgen Trittin begär ordet. Han är en lång, gänglig och elegant klädd man med stor demagogisk talang. För att komma från det gröna partiet skulle många betrakta hans uppenbarelse som närmast osannolik. ”Idag är det Thanks Giving” konstaterar han, och fortsätter. ”Alla har bänkat sig kring det härligt dukade bordet. I mitten står kalkonen, gyllenbrun och fet. Den doftar ljuvligt och det vattnas i munnarna. Det är dags att skära upp kalkonen och fördela godbitarna. Runt bordet sitter USA, Kina, oljestaterna och många andra. Och kalkonen – Det är EU.” Den stora konferensen i Haag (COP 6) i november 2000 är klimatförhandlingarnas absoluta nollpunkt. Efter i praktiken tre veckors förhandlingsmödor lämnade ministrar och delegater Haag utan en överenskommelse och med en process i ett mycket svårt, oöverskådligt och konfliktfyllt tillstånd. Många förhandlare upplevde nog konferensen som en lång vandring genom en mörk gruva utan ljuspunkter. Tempot i förhandlingarna var högt från första början med möten nästan dygnet runt. Det fanns flera personer i den svenska delegationen som arbetade alla vakna timmar under ett tjugotal dagar i rad. Till detta kom besvärliga fysiska förutsättningar med fönsterlösa mötesrum som dränks i ventilationsbuller, svårigheter att få anständig mat och annat sådant som tenderar att sänka humöret hos dem som ska utföra ett arbete. Slutet blev ett crescendo i moll. Bland förhandlarveteranerna från Haag brukar man ännu idag skämta om konferensen med orden ”don’t mention the Hague” - anspelande på en sketch från serien ”Fawlty Tower” där uppmaningen ”don’t mention the war ” har blivit en klassiker. Konferensen i Haag var kanske också klimatförhandlingarnas bottennapp för EU. Som jag beskrivit i tidigare kapitel var EU oenigt i frågor som supplementaritet och kolsänkor. De interna diskussionerna i dessa frågor tog mycket kraft och ledde också till viss misstro mellan flera av EU:s länder. Till detta kom att det franska ordförandeskapet, som fungerat väl fram till Haag, var oorganiserat. Det som hände var att den grupp som lett EU:s arbete fram till och med Haagmötets första vecka, och som kom från en enhet direkt underställd Frankrikes premiärminister, under andra veckan byttes ut med folk som kom från Miljöministerns kansli. Detta bidrog säkert till att samarbetet i Trojkan gick på kryckor och att EU i sin helhet krackelerade. Särskilt Storbritannien och Tyskland började spela egna roller och följa sina egna agendor. Men varför fick konferensen i Haag den karaktär, det förlopp och det slut den fick? Vid en analys av detta kan det vara intressant och instruktivt att jämföra COP 6 med en annan klimatkonferens som den har påtagliga likheter med, nämligen COP 15 i Köpenhamn, december 2009. 19 Bägge dessa konferenser föregicks av stor politisk mobilisering. Köpenhamn fick en avslutning där hundratalet stats- och regeringschefer deltog. I Haag stannade ministersegmentet på miljöministernivån men det politiska trycket var inte desto mindre stort och kändes helt säkert mycket pressande för alla som deltog. Bägge konferenserna föregicks av stor nervositet och försök att i sista stund dämpa förväntningarna, allteftersom de inblandade började inse att det skulle bli svårt att leverera det som krävdes för att konferenserna skulle kunna beskrivas som framgångar. Bägge konferenserna leddes av små, progressiva europeiska länder och EU-medlemmar, nämligen Nederländerna och Danmark. I bägge fallen var ordföranden dynamiska miljöministrar. I Haag hette han Jan Pronk, i Köpenhamn hette hon Connie Hedegaard. I både Haag och Köpenhamn leddes den förhandlingsgrupp som samlar u-länderna, nämligen G77 och Kina, av mindre konstruktiva länder. Nigeria i Haag och Sudan i Köpenhamn gjorde sitt bästa för att öka konfliktnivån – ofta med eldande antivästliga anföranden. I Köpenhamn gick en sudanesisk förhandlare t.o.m. så långt under den sista natten att han jämförde västländernas agerande i klimatfrågan med förintelsen av judar under andra världskriget. En generell slutsats som jag kommit fram till att det är svårt att nå framgångar i klimatförhandlingarna om inte G77 och Kina leds av ett konstruktivt land som försöker bygga broar mellan nord och syd. Bägge konferenserna bågnade under den oerhört omfattande och komplexa förhandlingsmaterien. Den samlade textmassan från de många olika förhandlingsområdena var ogenomtränglig och helt täckt av s.k. hakparenteser, som i förhandlingssammanhang markerar ett det inte råder enighet. Det stod i bägge fallen klart att en överenskommelse bara kunde nås om ordföranden kunde skapa en ny och kondenserad text som täcker hela förhandlingsfältet och representerar en samlad kompromiss där alla förhandlingsfrågor är avvägda och balanserade mot varandra. I bägge fallen uppstod därför en stor dramatik kring ordförandenas texter. Ifråga om ordförandetexternas framtagande och behandling finns dock vissa skillnader. Jan Pronk lade i slutskedet fram en text och fick verkligen till stånd en förhandling i mindre rum med representanter för alla regionala grupper, baserad på sin text. Detta hjälpte dock inte. Texten kom sent, stämningen var dålig och parterna stod för långt från varandra. Parterna hann inte på den korta tid som stod till buds smälta och värdera ordförandetexten, trots att denna utgjorde ett betydande kondensat av förhandlingsmaterien. Pronks upplägg innebar dess- 20 utom att den politiska nivån helt skulle ta över förhandlingarna i slutskedet. Detta fungerade inte. Ministrarna kunde inte ens under den sista nattens förhandlingar frigöra sig från sina snäva mandat och ta de djärva steg Pronk hoppades på. I Köpenhamn var misstron så stor att Danmark aldrig riktigt tilläts att föra fram en regelrätt ordförandetext som kunde läggas till grund för en normal process. Det som hände i slutskedet var att en text behandlades direkt av ett urval av statsoch regeringschefer. Texten kom att bli det s.k. Köpenhamnsackordet. Denna överenskommelse, vars förutsättning var att den allra högsta politiska nivån tog över, skiljer Köpenhamn från Haag. I Haag hjälpte det inte att politikerna tog över. Där producerades bara motsättningar. En avgörande skillnad mellan Haag och Köpenhamn var USA:s roll. USA hade under förhandlingarna i Haag ett val som vanns av George Bush. En av de saker vi därför kunde anta med viss säkerhet var att USA:s klimatpolitik skulle förändras åt det klimatskeptiska och Kyotokritiska hållet. I Haag agerade USA:s förhandlingsdelegation således på instruktion från en expeditionsregering och med vissheten att instruktionen snart skulle ändras. USA, med förhandlingschefen Frank Loy hanterade visserligen situationen på ett imponerande sätt. Den tårta han fick i ansiktet (att ”tårta” makthavare var en företeelse som var populär vid denna tidpunkt) kastades mot fel person. Inte desto mindre var osäkerheten om USA:s roll och framtida position av avgörande negativ betydelse för resultatet från Haag. I Köpenhamn var förtecknen för USA:s agerande mycket annorlunda. Landet hade just valt en ny president med höga ambitioner på klimatområdet och med en positiv inställning till internationellt samarbete. Dock var president Obama i hög grad bakbunden av Kongressen och hämmad av svårigheterna att få Kongressen att acceptera ett lagförslag för genomförande av sin klimatpolitik. En skillnad mellan Haag och Köpenhamn var också EU:s agerande. EU höll i stort sett ihop under Köpenhamnsmötet och spelade en viktig, om än inte så synlig roll. I stället var det i hög grad motsättningen mellan USA och Kina som kom att dominera bilden av den slutliga striden om en uppgörelse i Köpenhamn. Mer om detta i kapitlet ”Köpenhamn”. Konferensen i Haag avslutades med en utmattad krasch. Jan Pronk gjorde förtvivlade ansträngningar in i det sista. Mot slutet efter, en lång natts förhandlingar, vädjade Nigerias miljöminister till Jan Pronks medkänsla. Han förklarade att han inte orkade längre, att han hade naturliga behov – exempelvis av sömn. 21 Våren 2001 – EU tar sig samman och ledningen När Sverige tog över ordförandeskapet för EU den 1 januari 2001 befann sig klimatprocessen i ett nästan förlamat tillstånd, präglat av misslyckandet i Haag och av osäkerhet om vad den nya administrationen i USA skulle inta för positioner i klimatfrågan. Den nya presidenten, George Bush, inledde sin mandatperiod, precis som brukligt är för nytillträdda presidenter, med en översyn av alla väsentliga politikområden, inklusive klimatpolitiken. Det stod ganska snart klart att det skulle vara meningslöst att hålla förhandlingar i klimatfrågan innan USA:s president utvecklat sin politik på klimatområdet och sina positioner i det internationella klimatsamarbetet. Det ordinarie förhandlingsmötet för Konventionens undergrupper, som var schemalagt i början av juni, sköts därför på framtiden. Istället beslöt man att ha ett extra COP i juli, som skulle vara ett återupptaget COP 6 och som därför fick tillnamnet bis. EU och det svenska ordförandeskapet kunde under januari och februari mest ägna sig åt att vänta, diskutera och spekulera. Vad som skulle visa sig betydelsefullt var att unionen utnyttjade tiden till att konsolidera sina positioner och att miljöministrarna i rådslutsatser den 8 mars tydligt klargjorde att EU stod fast bakom Kyotoprotokollet och ett ambitiöst internationellt samarbete på klimatområdet. Denna linje bekräftades av EU:s stats- och regeringschefer vid EU-toppmötet den 22-23 mars. Den inledande osäkerheten kring USA:s hållning skingrades med besked den 13 mars när George Bush i ett brevsvar till fyra senatorer gav klara besked om var han stod. I svaret förklarar Presidenten att han motsätter sig Kyotoprotokollet därför att det enligt honom är orättvist mot USA, eftersom u-länder saknar åtaganden. Vidare är det är skadligt för USA:s ekonomi och hotar en redan besvärlig energiförsörjning. Detta skedde således bara några dagar efter att EU i rådslutsatser bekräftat sitt stöd för protokollet. Det var därmed bäddat för det svenska ordförandeskapet att agera. Redan den 14 mars gjorde Sveriges dåvarande Miljöminister Kjell Larsson ett uttalande på ordförandeskapets vägnar som innebar ett kraftfullt stöd för Kyotoprotokollet. Bara någon vecka senare, den 22 mars, och samtidigt som EU stats- och regeringschefer träffades i Bryssel, överlämnade Sverige ett brev till George Bush från Göran Persson och Romani Prodi, d.v.s. ordförandena för EU-rådet respektive Kommissionen. I detta brev klargjorde de bägge ledande företrädarna för EU i tydliga ordalag att Kyotoprotokollet enligt EU:s uppfattning, är basen för internationellt samarbete för att minska utsläppen av växthusgaser. Därtill förklarade Persson och Prodi att klimatfrågan är en integrerad och viktig del i relationerna mellan EU och USA. Därmed hade EU hissat upp klimatfrågan till den allra högsta nivån. 22 EU:s politik klargjordes ytterligare vid ett informellt miljöministermöte i Kiruna den 30 mars till 1 april. Kjell Larsson, fick där fullt stöd för ett ordförandeskapsuttalande som bl.a. innehöll budskapet att Kyotoprotokollet fortfarande lever och att inget enskilt land har rätt att dödförklara ett multilateralt avtal. Antagligen var detta till viss del ett svar på en kommentar som Condoleezza Rice, som då var presidentens säkerhetsrådgivare, fällt den 25 mars, vid en lunch med EU:s ambassadörer på den svenska ambassaden i Washington. Hon deklarerade där att ”Kyoto was dead on arrival with this administration”. Den nya administrationen var tydlig - men den hade till sin överraskning fått ett minst lika tydligt svar från EU. Vad som nu skulle ske var att EU, under Sveriges ledarskap, utlöste en febril aktivitet för att mobilisera stöd för sin linje. Miljöminister Kjell Larsson. Under det svenska ordförandeskapet våren 2001 spelade han en viktig roll för att rädda Kyotoprotokollet. De långa resorna Under mars månad 2001 lyckades EU skjuta sina interna stridigheter åt sidan, befästa sina positioner och ge USA ett tydligt svar. Detta var förvisso en bedrift men kunde inte i sig rädda Kyotoprotokollet. Risken var vid denna tidpunkt att USA skulle få efterföljare vilket skulle kunna utlösa en lavin av avhopp från Protokollet. Den uppgift som nu låg framför unionen var att mobilisera stöd för Kyotoprotokollet bland alla viktiga länder och ländergrupper. Tiden var knapp och det gällde att rycka åt sig initiativet. 23 Redan i mars började därför Miljöminister Kjell Larsson planera för att besöka ett antal nyckelländer. Ministern var angelägen om att klara av så många som möjligt. USA var ett givet mål. Det var angeläget att inhämta information om situationen i USA och informera viktiga aktörer utanför administrationen om EU:s inställning. Däremot hyste EU knappast längre några förhoppningar om att kunna påverka USA:s politik. Vidare var det nödvändigt att besöka Irans regering eftersom det landet var ordförandeland för G77 och Kina. Andra viktiga aktörer var givetvis Ryssland, Kina, Japan, Kanada, Australien, Sydafrika och Brasilien. Kjell Larsson var fast besluten att med hela EU-trojkan besöka så många länder som möjligt. Planerna för en intensiv reseverksamhet började därför ta form inom regeringskansliet. Ministern ville bl.a. genomföra en resa med så många länder som möjligt inlagda. Resan skulle med fördel kunna gå österut och gå runt jorden. En förutsättning för att detta skulle vara möjligt på den korta tid som stod till buds var att regeringsplanet kunde användas. Klartecken för detta kom från Statsrådsberedningen och Kjell Larsson fick möjlighet att förfoga över planet en hel vecka. Logistiken blev en prövning och en stor utmaning för inte minst ministerns handsekreterare Ola Hennung. Till ministerns besvikelse visade det sig svårt att göra en jordenruntresa eftersom det skulle kräva alltför lång tid för planering. Ingen hade nämligen gjort resan över Stilla Havet med det svenska regeringsplanet. Jag måste erkänna att jag under detta förberedelsearbete funderade en del på hur det skulle kunna vridas till i media att EU reste kors och tvärs i världen med Sveriges regeringsplan och därmed orsakade vissa utsläpp av koldioxid för att rädda ett klimatavtal. Jag luftade den aspekten vid ett telefonsamtal med en av miljörörelsens då ledande företrädare. Han suckade tungt i luren som om jag sagt något mycket dumt och menade att vi gott kunde ta en jumbojet och resa så mycket vi ville om syftet var att rädda Kyotoprotokollet. Reseverksamheten påbörjades med besök i USA och Kanada under aprils första dagar. Denna resa i västerled följdes sedan av resan med regeringsplanet 6 – 11 april till Moskva, Teheran, Peking och Tokyo. Representanter för hela Trojkan deltog. Trojkan bestod då av Sverige, Kommissionen och Belgien, som var det land som skulle ta över ordförandeskapet efter Sverige. Även Rådssekretariatet deltog genom den svenska chefen för dess miljöavdelning Kerstin Niblaeus. I Kina och Japan representerades Kommissionen av Miljökommissionären Margot Wallström. Det svenska inslaget var således påfallande. Fler resor av mer regelrätt slag skulle följa. I slutet av april skrev Kjell Larsson till sina EU-kollegor och berättade om resultatet av de möten han på kort tid genom- 24 fört med nästan alla viktiga länder i klimatprocessen. Han konstaterade att EU:s inställning nu är väl känd och att EU i sin tur fått ökad klarhet i hur andra länder förhåller sig till det nya läget. Enligt Kjell Larsson hade stödet för EU:s linje ökat även om det fortfarande var osäkert om det var möjligt att uppnå den kritiska massa som behövs för att protokollet ska kunna träda i kraft utan USA. Särskilt Japan hade stora problem att gå in i ett avtal som USA stod utanför. Ryssland kunde möjligen också bli problematiskt. Visserligen fördömde Muckamed Tsikanov (vice minister för departementet för ekonomisk utveckling och handel) USA:s hållning. Samtidigt gjorde han i tydliga ordalag klart att för Ryssland är Kyotoprotokollet ett ekonomiskt avtal. Rysslands eventuella ratifikation skulle bero på i vilken utsträckning Rysslands ekonomiska intressen skulle bli tillgodosedda i en framtida överenskommelse. I Teheran hade Irans dåvarande miljöminister och vicepresident, Madam Ebtekar, uttryckt sympati för EU:s hållning men samtidigt betonat att G77 och Kina ännu inte hunnit diskutera situationen och skapa en gemensam hållning. En sidoeffekt av den långa resan i det lilla svenska regeringsplanet var nog att de ledande företrädarna för Trojkan på miljöområdet svetsades samman. Kjell Larsson och hans Belgiska kollega Olivier Deleuze kom väl överens. Olivier kom från ett grönt parti och var till stil och klädsel en ganska ovanlig uppenbarelse i internationella sammanhang. Möjligen hade han aldrig före mars 2001 burit kavaj och slips. Efter att Kjell Larsson förklarat att slips nog var lämpligt i umgänge med amerikanska senatorer och japanska regeringsföreträdare ändrades detta – även om ringen i öret blev kvar. Samarbetet mellan Belgien och Sverige var således gott och nära. Det gick t.o.m. så långt att i juli, d.v.s. när Belgien tagit över ordförandeskapet, kunde EU representeras vid den sista av de långa resorna, till Australien och Japan, av den svenska vice statsministern Lena Hjelm Wallén och statssekreteraren Lars Danielsson. Att förhandla om eller förhandla om Det svenska språket har sina egenheter. En sådan är att vissa likalydande ord eller uttryck kan få helt olika innebörd beroende var betoningen läggs. Den 8 april, just när EU-trojkan i det svenska regeringsplanet höll på att lämna Teheran för att åka till Peking, höll denna svenska egenhet på att orsaka en stor kris och ett allvarligt bakslag i EU:s känsliga ansträngning att övertala andra nationer att stödja Kyotoprotokollet. 25 Bakgrunden var att Göran Persson och Romani Prodi skrev en gemensam artikel där de å den ena sidan uttryckte EU:s fasta hållning ifråga om Kyotoprotokollet och den andra uppmanade president George Bush att återvända till förhandlingsbordet. De skrev i artikeln, i en svensk version, att EU var inställt på att fortsätta förhandla om Kyotoprotokollet – med betoningen lagd på första a i ”förhandla”. På engelska borde detta ha översatts till ”negotiate about” eller något i den stilen. I en översättning till engelska hade översättaren läst texten med betoningen på ”om”. På engelska blev detta ”re-negotiate”, d.v.s. riva upp Kyotoprotokollet och omförhandla det från grunden. Detta var mycket långt från det budskap de bägge politikerna ville förmedla och kunde i värsta fall, i det osäkra läge som rådde, skapat intrycket att EU omprövat sin inställning till Kyotoprotokollet. Det hör till saken att många länder vid denna tidpunkt lutade åt att följa USA. EU:s fasta hållning var det enda som höll dem tillbaka. Om man inte agerade skyndsamt för att korrigera missförståndet kunde resultatet därför i värsta fall bli en lavin av avhopp från Protokollet. På sin väg till Peking måste Regeringsplanet gå ner i Novosibirsk i Sibirien för att tanka. Där utbröt en febril aktivitet för att försöka rätta till den skada felöversättningen höll på att åstadkomma. Kjell Larsson och hans pressekreterare Anette Törnqvist ringde oavbrutet och likaså gjorde de övriga Trojkaföreträdarna. Medan detta pågick gick jag själv ut på startplattan för att se mig omkring och hämta en nypa luft. Himlen var blå och luften klar. Det var tidig vår och därför lite kyligt, fast solen värmde. Runtom stod trötta och slitna flygplan, till synes lite slumpvis utströdda över flygplatsen. Det svenska regeringsplanet utgjorde en stark kontrast, vackert och skinande vitt, redo att skjuta iväg med sin last. En främmande fågel som bara mycket tillfälligt gått ner för att proviantera på denna plats. Det kändes overkligt i den stilla ro som rådde på flygplatsen att det i det ögonblicket inifrån flygplanet kommunicerades för fullt med världen i övrigt. Att få ordning på situationen tog sin tid och planet kunde därför inte lyfta inom den tid som var anvisad. Istället blev det stående på landningsbanan en lång stund. Detta lär ha kostat skattebetalarna en extra slant, men det var det säkert värt. När planet omsider lyfte var krisen på väg att lösas. 26 Relationen mellan USA och EU finner nya former i Göteborg Det som hände under våren 2001 var således att när USA drog sig ur Kyotoprocessen förmådde EU behålla enigheten och anta ett aktivt ledarskap för hela processen. EU lyckades också upphöja klimatfrågan till en övergripande utrikespolitisk fråga med konsekvenser för de transatlantiska relationerna i stort. Detta gav ny kraft och dynamik åt Kyotoprocessen samtidigt som det politiska priset steg för de parter som möjligen övervägde att följa USA eller ta tillfället i akt att förhala processen. Det scenario som bestod i att resten av världen skulle gå vidare mot en uppgörelse utan USA kom att framstå som trovärdigt. Samtidigt agerade EU mycket balanserat och undvek onödig polemik som bara skulle oroat Japan och andra nära allierade till USA. EU framhöll alltmer ju närmare Bonn-förhandlingarna kom att Kyotoprocessen kan fullföljas i samarbete med USA trots att detta land väljer att gå sin egen väg i arbetet med att hantera klimatproblemen. Detta förhållningssätt fick en tydlig bekräftelse vid toppmötet i Göteborg i juni. Vi svenskar förknippar ju detta möte med upplopp, gatstenar och skottlossning. Faktum är emellertid att det i Göteborg ägde rum en viktig diskussion i klimatfrågan mellan EU och USA. I slutsatserna från toppmötet förklarar de bägge kontrahenterna att klimatproblemet är stort och kräver skyndsam handling. Språkbruket från USA hade i det avseendet genomgått en tydlig förändring. Samtidigt konstaterade USA och EU i slutsatserna att man inte var överens om Kyotoprotokollet. Trots skillnaden i synen på detta protokoll förklarar dock bägge kontrahenterna att de är beslutna att samarbeta i klimatfrågan och delta konstruktivt inför nästa förhandlingsmöte, COP 6 bis, som nu började närma sig. Genombrottet i andra Haag-rundan Mycket hade gått snett inför COP 6 i Haag i november 2000. Ordföranden Jan Pronk och hela det Nederländska ordförandeskapet för processen, tog dock lärdom och inför det återupptagna mötet COP 6 bis den 16-27 juli 2001 verkade allt stämma. En ny text lades fram från Pronks kansli i början av juni. Den höll en hög kvalitet, var balanserad och togs emot väl av framförallt EU. De politiska nyckelfrågorna hade kondenserats och sammanförts i ett särskilt dokument. Betydelsen av att i 27 detta skede få fram en text på denna nivå kan inte överskattas, vilket framkom när parterna träffades i Haag, vid ett förmöte under den sista juniveckan. I praktiken accepterade länderna där att använda texten som bas för förhandlingarna. Detta var ett stort steg framåt eftersom oenighet om vilka texter som ska användas som utgångspunkt för diskussionerna ibland kan förlama förhandlingsmöten. Det är uppenbart att det stora flertalet parter i detta skede arbetade med utgångspunkt från Pronks junitexter för att utveckla sina positioner, samordna sig inom sina förhandlingsgrupper och på andra sätt förbereda sig inför förhandlingarna i Bonn. Bo Kjellén (närmast) var Sveriges chefsförhandlare fram till hösten 2001 och en av förhandlingarnas framträdande personligheter. Bakom honom sitter Anders Kjellgren som vid den här tiden arbetade för EU-rådets klimatavdelning som stöd för EU:s klimatarbetsgrupp. Foto Charlotta Sörqvist. 28 Det s.k. ministersegmentet, d.v.s. de dagar då ministrarna är på plats, låg vid COP 6 bis i slutet av första veckan, d.v.s. ungefär i mitten av förhandlingssessionen. Detta är unikt. När ministrarna anlände fanns redan en positiv rörelse i förhandlingarna. Jan Pronk, men också EU och andra som önskade en framgång, visade nu vad de lärt sig av vad som hänt i Haag. Ett nytt papper med korta punkter lades fram tidigt i ministerförhandlingarna. Därefter vidtog konsultationer med olika parter, varav den med EU låg nästan först. EU förklarade då att man kunde anta texten i sin helhet, om också andra gjorde det. Detta lyckades Pronk utnyttja i kontakterna med övriga parter. När konsultationsrundan var genomförd förklarade Pronk att en uppgörelse enligt hans uppfattning var möjlig men att parterna fortfarande stod en bit från varandra ifråga om efterlevnadsmekanismen. Därefter vidtog i en mycket begränsad krets den maratonförhandling som efter en lång och mödosam natt resulterade i en uppgörelse. Pronk, med hjälp av EU, lyckades således koncentrera förhandlingarna till ett begränsat förhandlingsområde, och kunde föra förhandlingarna inom en mindre krets. Detta kontrasterade skarpt mot situationen i Haag. En annan kontrast mot Haag var också att ordförandelandet för G77 och Kina, nämligen Iran, agerade konstruktivt och att det fanns en fortlöpande dialog mellan EU och Iran. Till sist avgjordes förhandlingarna antagligen av att ingen part ansåg sig ha råd att framstå som den som förhindrade en uppgörelse – och att Pronk lyckades utnyttja detta. När ordförandeklubban slog i bordet var glädjen stor. Ovationerna och olika former av glädjeyttringar ville aldrig ta slut. Inspirerande tal hölls. I klimatförhandlingarna kan bara avslutningen av konferensen i Cancun (COP 16) i december 2010 tävla med COP 6 bis i detta avseende. I bägge dessa fall upplevde delegaterna att förhandlingsprocessen rest sig ur ett moras i vilket den gått ner sig vid det föregående mötet. En annan likhet är att i både COP 6 bis (Haag)och COP 16 (Cancun) låg uppgörelserna på en principiell nivå som endast i mycket begränsade stycken var möjlig att genomföra utan ett mer preciserat och detaljerat regelverk. Det återstod således en hel del frågor att lösa och som bekant väntar djävulen i detaljerna. Den andra förhandlingsrundan i Haag i slutet av juli avslutade i praktiken det första svenska ordförandeskapet på klimatområdet. Visserligen tog Belgien över den första juli men på grund av de extraordinära omständigheterna fungerade EU under juli månad i klimatförhandlingarna med dubbelt ordförandeskap. Som jag tidigare nämnt kunde t.o.m. Lena Hjelm Wallén leda en EU delegation till 29 Japan i juli trots att Belgien tagit över. Att detta var möjligt berodde på att relationerna var mycket goda och att det Belgiska ordförandeskapet var helt prestigelöst. Jag vill också tro att det sätt på vilket Sverige kunde agera under våren och fram t.o.m. COP 6 bis underlättades av ett brett förtroende för dess ledarskap. Det första svenska ordförandeskapet blev mycket speciellt och unikt genom att det inte fick leda EU i en förhandlingssession utan i stället helt och hållet fick ägna sig åt att hantera en kris och mobilisera och organisera unionen för den uppgiften. Det är lite ironiskt att det andra svenska ordförandeskapet blev unikt genom att vara det förstas raka motsats. Under hösten 2009 ledde Sverige EU under hela sex förhandlingsveckor. Det mesta något annat ordförandeskap gått igenom är fyra veckors förhandlingar medan det normala, åtminstone tidigare, var två veckor. Därtill kommer att Sverige under det andra ordförandeskapet ledde EU i Köpenhamn, det största och politiskt mest laddade evenemanget i klimatförhandlingarnas historia. Marrakech – Kyotosystemet får sin slutliga form Genombrottet vid COP 6 bis i Bonn, juli 2001, producerade en värdefull politisk överenskommelse på en principiell nivå. Det fanns nog de som trodde att det resterande arbetet fram till en slutlig överenskommelse bara skulle vara en fråga om teknikaliteter. Förhandlingarna under hösten 2001 blev dock mycket mödosamma. Stora problem uppstod över hela förhandlingsfältet. Precis som i Bonn var det efterlevnadsmekanismen, och frågor relaterade till denna, som var svårast att lösa. Innehållet i denna mekanism bestämdes i stort sett i Bonn. Frågan var nu hur och när det övergripande beslutet skulle fattas - en fråga som avgör i vilken utsträckning avtalet kommer att uppfattas som rättsligt bindande – och om en anslutning till efterlevnadsmekanismen skall vara ett krav för att få använda de flexibla mekanismerna, d.v.s. delta i utsläppshandeln. Överhuvudtaget kom frågan om vilka krav som skall ställas på dem som skall få delta i de flexibla mekanismerna att stå i förhandlingarnas centrum. Denna fråga visade sig vara politiskt mycket het, men kännetecknades också av stor teknisk komplexitet. Här, som på flera andra förhandlingsområden, prövades, till det yttersta, experternas och politikernas förmåga att förstå varandra. Mycket förhandlingskraft ägnades också åt att avgöra vilka olika typer av utsläppsrätter som ska finnas i det framtida systemet och i vilken utsträckning man skall 30 få handla med eller överföra dem till kommande åtagandeperioder. En ny typ såg dagens ljus, nämligen RMU, som är enheter som alstrats genom kolsänkor. I diskussionerna om RMU och dess möjlighet att överföras till kommande åtagandeperioder mötte Sverige, som ju dels har en stor kolsänka, dels räknar med att hamna en betydande bit under sitt åtagande, den fråga som kanske tydligast berör svenska intressen. I centrum för förhandlingarna inför och under Marrakech låg systemet för övervakning och rapportering. Detta system har en central roll i det internationella klimatsamarbetet och är i mångt och mycket ett nav för arbetet. Omfattande diskussioner skedde också inom u-landsområdet, främst ifråga om hur de minst utvecklade länderna skulle gynnas. Till slut, fyra år efter Kyotoprotokollets undertecknande, kunde världens länder komma överens om det avtal som gjorde det möjligt för Protokollet att fungera. Som vanligt satt uppgörelsen långt inne och kunde bara framfödas på småtimmarna under stor dramatik. Svårast att lösa var hur efterlevnadsmekanismen skulle utformas. Särskilt Japan hade problem och den japanska miljöministern var antagligen nödgad att göra våld på sin instruktion för att kunna acceptera utfallet i Marrakech Efterlevnad Kanske kom Kyotoprotokollets innovativa och långtgående karaktär som bäst till uttryck i efterlevnadsmekanismen, som reglerar vilka konsekvenserna blir för ett land som inte uppfyller sina åtaganden. Konsekvenserna kan bli omfattande. Ett land som inte minskar sina utsläpp enligt sitt åtagande under första åtagandeperioden ska exempelvis minska utsläppen med den felande utsläppsmängden multiplicerat med 1,3 under andra åtagandeperioden. Detta ska således läggas till de åtaganden om utsläppsminskningar som landet gör för den åtagandeperioden. Dessutom kan landet uteslutas från utsläppshandeln, vilket är en påföljd som har potential att bli mycket kännbar. Beslut om påföljder ska fattas av en särskild Kommitté. Denna är uppbyggd i två delar; en för mjuka och stödjande påföljder, den andra för de stränga och tvingande. Förhandlingarna om utformningen av denna mekanism blev långdragna och svåra eftersom de berörde för många nationer fundamentala principer och intressen. 31 EU var den part bland Annex 1 länderna som hårdast drev på för en stringent efterlevnadsmekanism med kännbara påföljder. Orsakerna var flera. I grunden har EU:s linje hela tiden varit att de långtgående utsläppsreduktioner som behövs på sikt bara är möjliga inom ett starkt, heltäckande, globalt och juridiskt bindande regelverk. Nära knutet till denna position står att EU:s avsikt att genomföra långtgående egna utsläppsreduktioner kan undermineras om andra länder inte uppfyller sina åtaganden. Sådana länder blir då s.k. ”free riders” som kan dra nytta av att stå vid sidan om när andra länder genomför åtgärder. Utsläppsbegränsande åtgärder kan vara kostsamma och har potential att påverka konkurrenskraften negativt i förhållande till länder som inte gör något alls. Till detta kommer att handeln med utsläppsrätter behöver en sund marknad och en sådan ett förutsätter ett strikt regelverk med tydliga påföljder för regelbrott. EU ser således att det finns starka skäl för en kraftfull efterlevnadsmekanism. Det är inte heller så svårt för EU att acceptera att en sådan mekanism ingår i ett multilateralt och bindande avtal eftersom unionen i sig själv, när allt kommer omkring, är baserad på sådana avtal. Att ge upp självbestämmande och acceptera påföljder är något EU:s medlemsländer tvingats acceptera för att skapa unionen och kunna skörda dess fördelar. Många andra länder däremot uppfattar ett bindande avtal som backas upp av en stark efterlevnadsmekanism som ett besvärligt ingrepp i den nationella suveräniteten och integriteten. Några länder tycks ha särskilt svårt att acceptera detta inom klimatpolitiken. Detta gäller inte minst stora länder som USA, Ryssland och Japan. I viss mån beror detta antagligen på att klimatpolitiken berör fundamentala frågor kring energi, ekonomisk tillväxt och utveckling. Ifråga om Japan tillkommer dessutom en kulturell aspekt. Japan är en konsensusoch hederskultur och hävdar med eftertryck att landet självklart kommer att uppfylla löften och åtaganden. Det gör Japan, enligt egen utsago, alltid. Det behövs därför inga påföljder. Man kan tycka att denna inställning brister i logik eftersom hållande av löften inte är en hederssak i alla kulturer i världen. Just Japan, som ju så starkt understryker att landet kommer hålla sina löften, borde därför anse att efterlevnadsmekanismen behövs och är kritisk för systemet i stort. Japan drar dock inte denna slutsats i klimatförhandlingarna. Överhuvudtaget kan man, med tanke på de internationella avtal inom andra områden som dessa länder är parter i, där efterlevnadsordningarna kan vara strängare (jfr t.ex. WTO), tycka att de argument de för fram är inkonsekventa. Kanske anser de att miljöområdet inte är så politiskt viktigt att folkrätten på det området förtjänar att förses med tydliga konsekvenser. För stora u-länder såsom Kina och Indien innebär det koloniala förflutna att de fäster särskilt stor vikt vid den nationella suveräniteten. Dessa länder berörs visserligen inte idag av Kyotoprotokollets efterlevnadsmekanism. Däremot har på- 32 följder övervägts också för vissa avancerade u-länder i samband med att klimatregimen efter år 2012 diskuterades före, under och efter Köpenhamn. Efterlevnadsmekanismen orsakade således en långdragen och komplicerad förhandling. Denna mekanism blev den sista utestående frågan i Marrakech i november 2001 och det land som då hade svårast att acceptera överenskommelsen var Japan. Det är mycket möjligt att Japans dåvarande Miljöminister Ms. Kawaguchi i själva verket tvingades gå utöver sitt mandat för att på småtimmarna i Marrakech gå med på och därmed rädda den överenskommelse som skulle göra det möjligt att ratificera Kyotoprotokollet. Någon stor politisk skada tycks dock detta inte ha åsamkat Ms. Kawaguchi eftersom hon senare blev utsedd till utrikesminister. Historien slutade dock inte i Marrakech. Enligt Kyotoprotokollets artikel 18 ska nämligen bindande konsekvenser, d.v.s. sådana som ingår i efterlevnadsmekanismen, antas genom ett tillägg till Protokollet. Detta innebär att mekanismen i sig måste ratificeras av parterna för att bli bindande i strikt folkrättslig bemärkelse. Det har hittills inte varit möjligt att genomföra en sådan procedur, bl.a. för att Japan inte kan acceptera den. Istället har efterlevnadsmekanismen antagits genom ett vanligt beslut av COP, som ju är det högsta beslutande organet under Konventionen. Detta beslut har gjort det möjligt att rigga och börja tillämpa mekanismen, med dess institutioner och procedurer, trots att det inte antagits och ratificerats på det sätt Protokollet föreskriver. Flertalet parter har låtit sig nöja med detta. Saudi Arabien har dock återkommande krävt att efterlevnadsmekanismen ska antas i enlighet med Kyotoprotokollet och har således på detta sätt försökt skapa oro i denna känsliga fråga och därmed grus i förhandlingsmaskineriet. Efterlevnadsmekanismen blev aldrig föremål för någon diskussion i förhandlingarna om klimatregimen efter 2012 och har således inte berörts särskilt mycket i vare sig Köpenhamn eller Cancun 2009 respektive 2010. I olika sammanhang har dock Japan, Kanada och Ryssland gjort mycket klart att de inte kan acceptera en regim efter 2012 som innehåller en efterlevnadsmekanism av den karaktär Kyotoprotokollets Annex 1 länder idag är bundna vid. USA:s inställning torde också vara klart negativ, liksom positionen hos de mer utvecklade u-länder som kan vara aktuella för mer ambitiösa åtaganden. 33 Kolsänkor och het luft - Kyotoprotokollets utsläppsminskningar omförhandlas i praktiken När EU-trojkan besökte Moskva i april 2001 fick den veta att Ryssland betraktade Kyotoprotokollet som ett ekonomiskt arrangemang och att Rysslands ratifikation var avhängigt det ekonomiska utfallet för Ryssland av en överenskommelse. I Marrakech fick detta ett konkret uttryck i förhandlingarna om s.k. kolsänkor. Kolsänkor är förrådet av kol i levande och döda djur och växter. Det är möjligt att öka detta förråd och därmed minska halterna av koldioxid i luften. Trots kraftfulla försök kunde övriga länder inte hindra Ryssland från att få sin tilldelning av kolsänkor ökad från 17 till 33 Mton. Den ryska delegationschefen Alexander Bedritsky lät inte rubba sig en tum, väl medveten om att övriga världen kanske skulle orsaka en hel del buller, men i slutänden trots allt inte tänkte låta dessa ton äventyra en uppgörelse. Han fick rätt. Också Japan och några andra länder fick en generös tilldelning av kolsänkor. Den samlade effekten av denna tilldelning av kolsänkor innebar en väsentlig urholkning av den utsläppsminskning Kyotoprotokollet skulle åstadkomma med sina bindande åtaganden. Urholkningen var så stor att man kan säga att Kyotoprotokollet i praktiken förhandlades om. Hur kunde detta ske? Ett av de grundläggande problemen med Kyotoprotokollet är att de bindande åtagandena beslutades innan regelsystemet var utvecklat. Många länder kom därför att försöka reducera den faktiska effekten genom att vrida och vända på regelsystemen så att det gynnade dem. Detta blev särskilt påtagligt i förhandlingarna om kolsänkor. I mindre grad kom denna faktor också att inverka på förhandlingarna om de s.k. flexibla mekanismerna. Detta kom dessutom att läggas till ett annat grundläggande problem som Kyotoprotokollet dras med. De utsläppsminskningar industriländerna ska genomföra relateras i protokollet till utsläppen år 1990. Problemet är att Ryssland och länderna i Östeuropa genomgick en omfattande ekonomisk förändring i början av 90 talet som var plågsam för dessa länder men som minskade deras utsläpp väsentligt. När den ekonomiska aktiviteten tog fart igen ökade utsläppen endast sakta och lite. Det bildades därför ett stort förråd – eller låt oss kalla det överskott - av utsläppsrätter i gapet mellan 1990 års utsläpp och utsläppen efter de dramatiska förändringarna i öst. I klimatförhandlingarna kallas överskottet i mindre formella sammanhang för ”hot air” d.v.s. ”het luft”. Genom överenskommelsen i Marrakech blev det möjligt att överföra detta överskott mellan åtagandeperioderna. Förrådet är så omfattande att om det får fortbestå kan det helt underminera framtida utfästelser om utsläppsminskningar. 34 EU lärde sig läxan och när förhandlingarna 2007 till 2009 om en andra åtagandeperiod tog fart på allvar påtalade unionen behovet av att ha alla regelsystemen färdiga innan beslut fattas om bindande åtaganden om utsläppsbegränsningar. Detta föll inte i god jord hos många stora u-länder som var mer intresserade av att konservera Kyotosystemet och dess rågång mellan i- och u-länder än att bidra till att systemet levererar minskade utsläpp. EU talade också om behovet av att ändra regelsystemen för utsläppsöverskotten. Detta var djupt impopulärt hos Ryssland och övriga Östeuropa. Motsättningarna i denna fråga har nu flyttat in i EU eftersom en del av de östländer som har utsläppsöverskott har blivit medlemmar av unionen. Läget i klimatförhandlingarna efter Marrakech Uppgörelsen i Marrakech var mycket betydelsefull och innebar att det nu var möjligt för industriländerna att ratificera Kyotoprotokollet. Därmed kunde en ny fas börja i förhandlingsprocessen som i hög grad kom att handla om att säkerställa att Protokollet kunde träda i kraft och börja tillämpas tillsammans med Konventionen. Samtidigt kunde EU nu på allvar börja föra fram behovet av en ny förhandlingsomgång, som skulle syfta till ett framtida effektivt internationellt system för att tackla klimatfrågan efter 2012. Detta årtal är av fundamental betydelse eftersom Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut den 31 december 2012. Förhandlingarna efter Marrakech och klimatarbetet överhuvudtaget kom således att domineras av tre uppgifter: Ratifikationen av Kyotoprotokollet, til�lämpningen av protokollet och konventionen nationellt och internationellt samt inledningen av en diskussion om framtiden efter 2012. Denna nya fas kom att bli långdragen eftersom alla dessa tre uppgifter visade sig mycket komplicerade. Ratifikationen följde sitt eget spår och var inte föremål för förhandlingar. Däremot påverkades förhandlingarna negativt av att protokollet inte kunde träda i kraft förrän den 16 februari 2005. EU:s ansträngningar att få till stånd en förhandling om klimatsystemet efter 2012 blottlade de allvarliga intressemotsättningar som processen lider av och kom därför att bli mycket konfliktfylld. Partskonferenser passerade i tur och ordning i New Delhi, Milano och Buenos Aires utan några egentliga genombrott i denna fråga. Först vid COP 11 i Montreal i december 2005 började framtidsdiskussionen lätta något från sitt dödläge, mycket tack vare att denna konferens också blev den första partskonferensen för Kyotoprotokollet. Det dröjde ända till COP 13 i Bali i december 2007 innan parterna kunde enas om det breda mandat för framtidsdiskussionen som EU och några länder till efterfrågat. 35 Att ratifikationen drog ut på tiden och framtidsdiskussionen dröjde innebar dock inte att arbetet i det internationella klimatsystemet gick i stå. Under åren mellan konferenserna i Marrakech och Bali utvecklades det internationella regelverket successivt och började tillämpas. Detta upptog i mycket hög grad förhandlingsarbetet. Dessutom skedde en omfattande mötesverksamhet inom och utom Konventionens och protokollets formella organ. Slutligen kan man tillägga att en stor del av EU:s klimatbyråkrater under denna period ägnade tid och kraft åt att bygga upp en imponerande effektiv apparat, med lagstiftning och utsläppshandel, för att konkret genomföra och redovisa utsläppsminskningar. Dramat om ratifikationen Länder binder sig till internationella avtal genom att ratificera dem. Det är först genom ratifikationen avtalet blir juridiskt bindande för landet ifråga. Proceduren för att ratificera ett internationellt avtal skiljer sig en del från land till land men måste som regel innebära att den lagstiftande församlingen involveras. I Sverige t.ex. innebär detta att regeringen måste gå till riksdagen med en proposition. I vissa länder har det ställts upp regler som gör ratifikationen av internationella avtal särskilt kvalificerad. Detta gäller t.ex. i USA där en ratifikation kräver två tredjedels majoritet i Senaten – något som sällan kan uppnås. I många internationella avtal har det dessutom formulerats krav på att en viss mängd av länder ska ratificera eller att andra kriterier ska uppfyllas för att avtalet överhuvudtaget ska träda i kraft. Detta var fallet ifråga om Kyotoprotokollet. Vid överenskommelsen i Kyoto var parterna angelägna om att Protokollet inte skulle bli bindande utan att det fick en tillräckligt stor och relevant uppslutning. Man enades därför om att protokollet bara skulle träda i kraft och således bli bindande om det ratificerades av minst 55 länder och om det bland dessa länder fanns Annex 1 länder (d.v.s. industriländer som är förtecknade i Klimatkonventionens Annex 1) som tillsammans svarade för minst 55 procent av denna ländergrupps samlade utsläpp. De flesta Annex 1 länder satte omedelbart igång med sina interna ratifikationsprocesser. Detta gällde inte minst EU. En snabb ratifikation av unionen behövdes för dess trovärdighet och prestige. Dock var EU:s ratifikation kopplad till unionens interna fördelning av dess samlade utsläppskvot. Denna fördelning gick under benämningen bördefördelningen. Det speciella med EU är nämligen att unionen som sådan har ett åtagande om att minska utsläppen med 8 procent. Detta, som ofta kallas EU:s utsläppsbubbla, är således vad de 15 medlemsländer EU hade 36 1997 tillsammans ska åstadkomma. Dessa medlemsländer gjorde redan i Kyoto en procentuell fördelning av detta beting och varje medlemsland fick därigenom ett eget nationellt krav på att minska sina utsläpp. På så sätt kan man säga att de 15 medlemsländer EU hade 1997 har två åtaganden, dels sitt nationella, dels ett gemensamt med de 15 övriga. För att EU gemensamt och EU:s medlemsländer individuellt skulle kunna ratificera måste bördefördelningen regleras i EU:s lagstiftning. Detta krävde en ganska komplicerad förhandling. Olika nationella krav lades fram. Inte minst Danmark hade ett för unionen besvärligt önskemål. Det år som i Kyotoprotokollet är referensåret, oftast benämnt basåret, för de tillåtna utsläppen är 1990. Detta år var dessvärre speciellt i norden. Mycket regn i Norge och Sverige ledde till hög produktion av vattenkraft, och därmed i sin tur till låga utsläpp från elproduktion med kol och olja. Detta innebar att utsläppen av koldioxid i Sverige och Danmark var låga under basåret 1990. Därmed blev det tillåtna utsläppsutrymmet under första åtagandeperioden, som är en procentuell andel av basårets utsläpp, lägre än de skulle blivit vid en normal vattenkraftsförsörjning. Problemet med de låga utsläppen under basåret slog dock olika hårt mot Sverige och Danmark eftersom våra båda länder har mycket olika åtaganden, i procent räknat, enligt Kyotoprotokollet. Sverige har rätt att öka utsläppen under åtagandeperioden (som omfattar de fem åren 2008-2012) med 4 procent i förhållande till 1990. Detta kan uppfattas som generöst mot Sverige men är i hög grad en effekt av att Sverige började sänka sina utsläpp tidigt och därför redan hade låga utsläpp. Kostnaden för att minska utsläppen i Sverige var och är högre än i de flesta andra länder. Dessutom fick Sverige sannolikt ett visst utrymme för att kunna avveckla kärnkraften. Danmark kunde lättare minska sina utsläpp än många andra länder. Ändå är det nog så att det åtagande om att minska utsläppen med 21 procent som landet tog på sig i Kyoto måste betecknas som långtgående. Endast ett annat land tog sig an ett lika hårt beting, nämligen Tyskland. Det sägs att Tyskland ställde som krav för detta åtagande att åtminstone ett annat EU land tog ett lika strängt åtagande och att Danmark då ställde upp. I EU:s interna diskussion om bördefördelningen ville Danmark att åtagandet om 21 procent skulle ställas i relation till utsläppen ett normalt år och inte det speciella året 1990. Detta skulle ha minskat Danmarks beting en del. Dock fick Danmark inget gehör inom EU. Denna danska fråga skulle dock bli kvar som en tagg i det interna EU-arbetet och är egentligen inte helt avslutad än i denna dag. Även andra EU-länder hade specifika krav. Sverige insåg år 2002 att landets utsläpp skulle bli lägre än åtagandet med ett överskott som följd. Därför bevakade Sverige 37 att de länder som fick överskott av utsläppsrätter inte skulle kunna tvingas att överföra dessa till länder som inte minskade sina utsläpp i tillräcklig omfattning. Detta lyckades också. Men Sverige och de övriga 14 länderna under EU-bubblan har dock fortsatt ansvar för det gemensamma åtagandet om att minska utsläppen med 8 procent. Genom att minska sina utsläpp i den takt som sker nu, utöver det nationella åtagandet, ger Sverige ett substantiellt bidrag till de 15 EU-ländernas gemensamma åtagande. EU:s interna process var således besvärlig men gick ändå fort. Den 31 maj 2002 kunde Spaniens miljöminister och dåvarande ordförande för miljörådet Jaume Matas, miljökommissionären Margot Wallström samt ett antal andra av EU:s miljöministrar, vid en ceremoni i New York, överlämna de nödvändiga handlingarna för ratifikation till FN:s högkvarter. Nästan samtidigt kom Japans och några andra mindre länders ratifikationer. Kanada hade också en besvärlig intern process eftersom delstaterna har en viktig roll när landet tar på sig internationella åtaganden. Tack vare ett kraftfullt agerande av bl.a. Kanadas dåvarande premiärminister Jean Chrétien kunde Kanada ratificera. Australien däremot hade fått en ny regering som inte var positiv till Kyotoprotokollet. Det dröjde därför innan detta lands ratifikation kunde annonseras, vilket skedde under stora applåder från församlingen vid COP 13. De initiala framgångarna i ratifikationsprocessen var dock inte tillräckliga för att protokollet skulle kunna träda i kraft. USA svarade för 36 procent av Annex 1 ländernas samlade utsläpp vid Kyotoprotokollets antagande 1997. Eftersom USA inte avsåg att ratificera måste nästan alla andra Annex 1 länder göra det för att 55/55 regeln skulle uppfyllas. Detta innebar att protokollet inte skulle kunna träda i kraft om inte Ryssland, som vid den tiden stod för 17 procent av utsläppen, ratificerade protokollet. Ryssland hade därigenom fått ett intressant förhandlingsläge. Den interna ryska diskussionen om huruvida Ryssland skulle ratificera blev livlig och följdes noga av omvärlden. Vid denna tid utvecklades en ny typ av kremlologi. Inom EU försökte vi på alla sätt förstå maktspelet i Moskva och om möjligt utöva någon liten påverkan. Det såg länge mörkt ut. Det visade sig att betydande och särskilt seniora delar av det ryska vetenskapssamfundet var skeptiskt till vetenskapen bakom klimatförändringarna. Därtill kom en låg medvetenhet om problemet bland befolkningen och en rätt krass inställning inom det politiska etablissemanget. Vid en konferens i Moskva talade Putin och förklarade då, möjligen skämtsamt, att ett varmare klimat var rätt bra för Ryssland. Påtryckningarna från EU var dock stora och till slut gav Ryssland med sig. 38 Min och mångas tolkning är att det var Putin själv som i praktiken fattade beslutet om Rysslands ratifikation. Sannolikt var beslutet inte betingat av omsorg om klimatet. Snarare insåg nog Putin till slut att Kyotoprotokollet var viktigt för EU och eftersom Ryssland, åtminstone vid den här tiden, var angeläget om en god relation med EU så var det önskvärt att Ryssland ratificerade det. Detta skedde dock först i november 2004. När detta steg var taget kunde så slutligen protokollet formellt träda i kraft den 16 februari 2005 och därmed bli bindande för alla de länder som ratificerat det. Genomförandet av Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet – finansiering och CDM Med det övergripande rättsliga systemet på plats i form av Klimatkonventionen, Kyotoprotokollet och besluten i Marrakech kunde arbetet med att genomföra denna internationella reglering börja på allvar. Genomförandet måste ske på olika nivåer. På det internationella planet skulle olika institutioner och fonder som beslutats sättas igång. För detta måste styrelser utses och ännu mer detaljerade regelverk utvecklas. När sedan konkreta beslut måste fattas uppstår återigen förhandlingar. I klimatförhandlingarna existerar ingen renodlat teknisk nivå utan politik och partsintressen präglar arbetet på alla nivåer. Genomförandet av regelverken innebär därför i sig en omfattande förhandling som i hög grad genomsyrade klimatförhandlingarna mellan Marrakech och Bali och som fortfarande är en betydande del av arbetet under konventionen och protokollet. Detta lär även fortsätta i framtiden. Bland de frågor som fick stor tyngd i genomförandet på den internationella nivån återfinns finansieringen och igångsättningen av tre olika fonder. Överenskommelsen i Marrakech innebar att det skapades två fonder under Klimatkonventionen; en för de minst utvecklade länderna (Least Developed Countries Fund) och en för olika andra prioriterade ändamål (Special Climate Change Fund). Dessutom grundades en fond under Protokollet (Adaptation Fund) som skulle vara inriktad mot s.k. anpassningsåtgärder, d.v.s. åtgärder för att minska de negativa effekterna på u-länder av de klimatförändringar som ofrånkomligen kommer att ske. Dessutom var och är den s.k. finansiella mekanismen under konventionen och protokollet, som innehas av en organisation som kallas GEF (Global Environment Facility), en ständig källa till diskussioner. Förhandlingarna kring fonderna och GEF kom framförallt att handla om hur arbetet i fonderna ska organiseras, hur pengar ska förvaltas och betalas ut, vem 39 som ska fatta vilka beslut och framförallt till vilka ändamål. Med en förenklad beskrivning kan man säga att U-länderna generellt önskar enkla rutiner och ett stort inflytande för mottagarländerna. I-länderna bejakar i och för sig detta men vill dessutom skapa system som säkerställer att pengar används effektivt och för rätt ändamål. När det gäller finansieringens inriktning finns hos i-länderna en önskan att prioritera de minst utvecklade och mest sårbara ländernas behov. Dessutom vill i-länder oftast fokusera sina insatser på projekt som har en direkt inverkan på de fattigaste och mest sårbara ländernas förmåga att dels klara av klimatförändringarnas effekter, dels begränsa ökningen av sina utsläpp allteftersom de förhoppningsvis utvecklas. Här möts ofta i-ländernas och de fattigaste ländernas intressen. Större och mer resursstarka u-länder önskar dock ofta att biståndet ges en bredare inriktning så att också dessa länder kan omfattas. I-länderna är generellt tillmötesgående när det handlar om projekt som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser. I själva verket kan mer göras på den fronten i länder som redan har höga utsläpp, t.ex. i Kina och Indien, än i länder som står på en låg utvecklingsnivå och vars utsläpp därför är mycket låga. Här kan det uppstå intressemotsättningar inom i-länderna då mycket av klimatfinansieringen hämtas ur biståndsbudgetar med en som regel tydlig inriktning mot vissa programländer som ofta tillhör de minst utvecklade. Detta gäller inte minst Sverige. Klimatfinansieringens ursprung är f.ö. också en viktig fråga eftersom det i Konventionen slås fast att finansieringen ska vara ny och additionell vilket av u-länder ofta tolkas som att den inte ska blandas ihop med bistånd. Denna fråga blir särskilt uttalad i samband med Anpassningsfonden under Kyotoprotokollet som delvis fylls på med pengar som härrör från avgifter på CDM, d.v.s. den mekanism som innebär att i-länder kan förvärva utsläppsrätter genom utsläppsbegränsande projekt i u-länder. Just CDM-mekanismen gav f.ö. upphov till en rad olika förhandlingsfrågor. Regelsystemet för denna mekanism är ganska omfattande. Detta beror på att parterna i Marrakech ansåg att det behövdes noggranna system för att säkerställa att CDM verkligen ledde till bra investeringar i projekt som verkligen innebär utsläppsbegränsningar, teknologiöverföring och en uppbyggnad av kapaciteten i mottagarländerna. Många u-länder anser att regelsystemen idag innebär en onödig begränsning av CDM-mekanismen. Därför har det gjorts en del ansträngningar att förenkla systemet där detta ansetts vara möjligt, t.ex. för småskaliga projekt. Dessutom har det visat sig att CDM-projekten av naturliga skäl går till de mer utvecklade länderna, där det är enklare att finna bra projekt för denna mekanism. Detta har lett till att Afrika blivit något av en vit fläck på CDM-kartan, vilket 40 afrikanerna upplever som orättvist. I-länderna brukar förklara att CDM är och måste förbli ett marknadsinriktat instrument. Det är rimligt att de finansieringsflöden som ska gå till mer avancerade u-länder alstras och riktas genom sådana marknadsorienterade projekt. De minst utvecklade länderna bör däremot vara huvudfokus för offentlig finansiering. Med andra ord; låt pengar som kommer från skattebetalare i de rika länderna gå till de fattigaste länderna och låt finansiering som behövs för utsläppsminskningar i mer resursstarka u-länder komma från och styras av marknaden. En kuriositet i sammanhanget är att även de rika oljeländerna begär att få tillgång till finansiering och CDM. Oljestaterna hävdar att åtgärder för att minska utsläppen genom att minska användningen av fossila bränslen kommer att drabba dem negativt genom minskade oljeintäkter. Detta bör enligt dessa länder berättiga till stöd och kompensation. Av naturliga skäl motsätter sig i-länderna alla önskemål om kompensation till oljestaterna - med stöd från inte minst de fattigaste länderna. I själva verket orsakar denna fråga splittring inom den organisation som organiserar u-länderna i internationella förhandlingar, nämligen G77 och Kina. Hur ska klimatet räddas – förhandlingarna om framtiden efter 2012 Hur man än vrider och vänder på saken är resultatet av de överenskommelser som hittills åstadkommits bara en början. Denna början är viktig. Klimatkonventionen tillhandahåller grundläggande principer, utgångspunkter, institutioner och initiala men diffust formulerade mål. Kyotoprotokollet och besluten i Marrakech gav ett avancerat system för internationellt samarbete som består av precisa åtaganden om utsläppsminskningar för industriländerna, mekanismer för att underlätta arbetet och institutioner för att fatta beslut och hantera olika frågor och behov. Problemet kvarstår dock. De avtal som hittills ingåtts på internationell nivå ligger mycket långt ifrån vad som behövs. Till detta kom den formella aspekten att Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löper ut den 31 december 2012 och därför måste ersättas med något nytt. I protokollet finns därför en bestämmelse om att förhandlingar om åtaganden ifråga om utsläppsminskningar måste påbörjas senast sju år före första åtagandeperiodens utgång d.v.s. före den 31 december 2005. EU började således redan före Marrakech, men med ökad intensitet efter detta möte, förklara att det behövdes en ny förhandlingsomgång. Detta var i sig inte 41 så kontroversiellt eftersom en sådan redan var förutbestämd i protokollet. Det besvärliga var de förutsättningar EU ansåg skulle ligga till grund för denna förhandling. För det första var och är det centralt för EU att regelsystemen för den andra åtagandeperioden förbättras så att utfästelser om utsläppsminskningar också blir till minskade utsläpp i praktiken. Det betyder att systemen för kolsänkor och utsläppshandel måste utvecklas ytterligare. Det betyder också att problemet med överskottet av utsläppsrätter hos framförallt Ryssland och Ukraina måste tacklas. För det andra är det nödvändigt att bredda deltagandet och engagemanget för att konventionen och protokollet ska ha en tillräcklig effekt. Efter 2001 stod det klart att sannolikheten att USA någonsin kommer att ratificera Kyotoprotokollet är mycket liten. I USA blev protokollet närmast ett skällsord som knappast ens de mest hängivna klimataktivisterna vågade ta i sin mun. Samtidigt stod det klart att uppslutningen bakom protokollet är vacklande också bland flera andra i-länder. Att Japan och Ryssland ratificerade protokollet får nog tillskrivas ganska speciella omständigheter som kan bli svåra att upprepa. Inte heller Kanada och Australien är några självskrivna parter till protokollet. Deras ratifikation visade sig vara avhängig vilken regering som tillfälligtvis sitter vid makten. Till detta kommer att en meningsfull uppgörelse i klimatfrågan måste innebära ett ökat engagemang i någon form för de stora och snabbt växande u-länderna. Runt 2008 och 2009 gick dessa länders samlade utsläpp förbi i-ländernas och i framtiden kommer utsläppen från u-länderna att dominera. Det är därför nödvändigt att finna en formel för dessa länders medverkan som innebär att de drastiskt kan begränsa sina utsläpp i förhållande till den ekonomiska utvecklingen samtidigt som deras speciella förutsättningar, med utbredd fattigdom inom breda folklager, respekteras. En förutsättning för att länder som Kina, Indien och Brasilien ska acceptera att binda upp sig internationellt för kraftfulla utsläppsbegränsande åtgärder är att de verkligen tror att det är möjligt att förena sådana åtgärder med ekonomisk tillväxt och bekämpning av fattigdom. För det tredje måste anpassningsfrågorna och u-ländernas behov av teknologi och kapacitetsutveckling ges bra lösningar. För sådana behov är det nödvändigt att mobilisera tillräcklig finansiering. Att utveckla instrument för en effektiv användning av de resurser som står till buds är minst lika viktigt. I det sammanhanget är det nödvändigt att hålla i minnet att en överväldigande majoritet (85-90 %) av investeringsflödena till u-länder sker genom den privata sektorn. Det är genom att ändra riktningen på dessa stora flöden av investeringar som de stora vinsterna kan göras för miljön. Detta är dock en ståndpunkt som är kontroversiell. U-länderna själva betonar som regel behovet av offentlig finansiering och framför 42 ofta misstanken att i-ländernas önskan att fokusera på privata investeringar är ett sätt att smita undan ansvar. Dessvärre är detta ännu ett exempel på hur svårt det ofta är i klimatförhandlingarna att få till stånd en förutsättningslös diskussion om vilka åtgärder som skulle ge störst effekt för miljön och för u-länders utveckling. Diskussionen hamnar istället ofta i den förenklade frågan om hur pengar på ett så obundet sätt som möjligt ska kunna genereras och transfereras från nord till syd. För det fjärde är det nödvändigt att dimensionera insatser och åtaganden efter de behov som finns. Detta innebär att det behövs internationellt formulerade mål för arbetet. Dessa mål måste stå i rimlig relation till det hot klimatförändringarna utgör. Efter Marrakech har FN:s mellanstatliga panel för klimatförändringar utkommit med två s.k. utvärderingsrapporter, år 2001 och 2007, den tredje respektive den fjärde i panelens serie. Dessa har fått stort genomslag framförallt genom den inverkan de fick på EU:s strategier och mål på lång och medellång sikt. I rådslutsatser från miljöministermötet i december 2004 och från Europeiska Rådet (där stats- och regeringscheferna sitter) i mars 2005 presenterade EU sin bedömning att jorden medeltemperatur inte bör överstiga förindustriella nivåer med mer än två grader Celsius. För att detta ska vara möjligt ansåg EU då att industriländernas utsläpp måste minska med i storleksordningen 15–30 procent till 2020 och 60–80 procent till 2050. Dessa siffror skärptes och utvecklades senare. I februari och mars 2007 enades EU:s medlemsländer om målet att minska utsläppen med 20 procent till 2020 och med 30 procent om det blev ett internationellt avtal. EU förklarade vidare, i enlighet med IPCC:s bedömningar, att de globala utsläppen måste kulminera inom 10 till 15 år och halveras till 2050 jämfört med år 1990. Detta i sin tur innebär att industriländerna måste minska sina samlade utsläpp med mellan 25 och 40 % till år 2020. En minskning av utsläppen i denna storleksordning förutsätter kraftfulla åtgärder i samtliga industriländer. Bl.a. är det av avgörande betydelse att USA, med ca 37 procent av industriländernas och ca 25 procent av världens totala utsläpp år 2005 ger sitt bidrag till den gemensamma uppgiften. Därtill fordras att insatserna ökar också i stora tillväxtländer. Genom att beskriva sina utgångspunkter för en förhandling om framtidens internationella klimatregim på detta sätt lyckades EU oroa nästan alla världens övriga länder utom de små ö-nationerna (som är sammanslutna i förhandlingsorganisationen AOSIS) Norge, Schweiz, Nya Zeeland och möjligen ytterligare någon liten nation. 43 De stora u-ländernas syn på EU:s räkneövningar framkom tydligt vid ett samtal Andreas Carlgren hade i Peking i april 2008 med Xie Zhenhua som var vice minister vid NDRC (National development and Reform Commission) och som normalt förhandlar för Kina på ministernivå. Xie menade att det finns ett behov av mål på klimatområdet och att de bör vara rimliga och vetenskapligt baserade. Däremot ansåg han att EU:s förslag till globalt mål, d.v.s. att utsläppen bör minska med 50 % till 2050 knappast är genomförbart. Han förde ett resonemang utifrån en enkel kalkyl. 1990 var världens utsläpp 20,8 miljarder ton. År 2008 var u-ländernas utsläpp 12,7 miljarder ton – d.v.s. långt över hälften av utsläppen 1990. Många u-länder har därtill en snabb ökning av sina utsläpp vilket, enligt Xie, är en ofrånkomlig följd av den utveckling de har rätt till och måste prioritera. Det är därför knappast troligt att utsläppen kan reduceras med så mycket som hälften till 2050, särskilt om i-ländernas insats stannar vid 80 %. Ifråga om medellånga mål välkomnade dock Xie EU:s hållning. Det är mycket viktigt, ansåg han, att industriländerna kan reducera utsläppen med 25 – 40 procent. Problemet var enligt Xie USA. Han påpekade att USA verkar vilja öka sina utsläpp ett tag till. Dock hoppades han på valet hösten 2008 och att en ny administration skulle vara mer ambitiös. En vetenskapsdriven förhandling Klimatförhandlingarna utgår från och drivs av vetenskapen. De baseras ytterst på forskning om klimatet, om effekterna av klimatförändringar och om sociala, tekniska och ekonomiska frågor som är knutna till de åtgärder som måsta vidtas för att tackla klimatproblemen. För att sammanställa och tolka forskningens resultat har man tillskapat en mellanstatlig organisation, FN:s internationella klimatpanel, som går under bokstavsförkortningen IPCC (Intergovermental Panel on Climate Change). Denna organisation skapades år 1988 av WMO (World Meteorological organisation) och UNEP (United Nations Environment Programme) och har haft en fundamental betydelse för det internationella klimatarbetet. Dess första ordförande, från 1988 till 1997, var svensken professor Bert Bolin som fick en viktig roll i utvecklandet av organisationens arbetssätt och procedurer. IPCC bedriver inte själv forskning utan utvärderar den forskning som görs på olika håll och har hittills gett ut en mängd rapporter varav fyra s.k. utvärderingsrapporter. Tusentals forskare världen över brukar delta vid framtagandet av dessa rapporter. Slutsatserna i utvärderingsrapporterna brukar sammanfattas i en s.k. ”summary for policymakers”. Dessa slutsatser är mycket noggrant och delikat formulerade satser som är resultatet av omfattande diskussioner mellan forskare. Rapporterna 44 skickas dock ut för synpunkter till alla länder, som således kan yttra sig som nation. Detta innebär att arbetet med själva slutsatserna skulle kunna påverkas av politiska överväganden. Förfarandet har dock den stora fördelen att alla länder görs delaktiga och har möjlighet att säkerställa att IPCC:s slutsatser täcker alla väsentliga aspekter och inte har en slagsida åt något håll. Det finns t.ex. alltid en risk att u-länder uppfattar att IPCC:s rapporter har ett i-landsperspektiv (eller rentav ett västlandsperspektiv) eftersom det är där huvuddelen av klimatforskningen sker. Den grundliga processen där alla länder beretts möjlighet att delta har lett till att IPCC:s slutsatser accepterats som en bas för klimatförhandlingarna. Detta innebär att den vetenskapliga diskussionen med alla dess problem inte har flyttat in i förhandlingarna under Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet. Ministrar och deras förhandlare har intresserat lyssnat till de rapporter IPCC:s ordförande lagt fram och sedan kunnat fundera på vilka de politiska slutsatserna kan vara och vilka åtgärder som behövs. Det har således uppstått en fruktbar interaktion mellan å ena sidan vetenskapens budskap, formulerade av IPCC, och å andra sidan klimatförhandlingarna. Det är intressant att notera hur utvärderingsrapporterna omhändertagits i klimatförhandlingarna. Den första utvärderingsrapporten utkom 1990 och fick en stark genklang vid Rio konferensen 1992 vilket ledde till att Klimatkonventionen antogs. Den andra rapporten kom år 1995 och fick betydelse för Berlinmandatet och resultatet av de förhandlingar som ägde rum under detta mandat, nämligen Kyotoprotokollet. År 2001 var det dags för den tredje utvärderingsrapporten. Samma år flög den svenska miljöministern Kjell Larsson runt världen för att rädda Kyotoprotokollet och i Marrakech i december det året kunde världens länder anta det regelverk som gjorde det möjligt för industriländerna att ratificera protokollet. Den fjärde utvärderingsrapporten såg dagens ljus år 2007 och fick stor betydelse för uppgörelsen i Bali som innebar den egentliga starten på förhandlingarna inför Köpenhamn. På basis av de tredje och fjärde utvärderingsrapporterna formulerade EU mål för förhandlingsarbetet – bl.a. att människan inte bör höja jordens medeltemperatur med mer än 2 grader. Om detta ska kunna uppnås med viss sannolikhet måste världens utsläpp av växthusgaser minska med hälften till mitten av detta århundrade jämfört med år 1990 års utsläpp. Ska detta i sin tur vara nåbart måste i-länderna minska sina utsläpp med 80 – 95 %. Etc. Visserligen har endast 2 graders mål fått global uppslutning, men IPCC:s bedömningar av vilka utsläppsreduktioner som behövs för att detta mål ska kunna nås har fått stor betydelse i de politiska diskussionerna. Nästa utvärderingsrapport kommer i omgångar år 2014 och 2015 och kan mycket väl lägga grunden för en omfattande förhandlingsomgång. 45 Jag har ofta fått frågan om hur de dispyterna, eller ”affärerna”, som rasade 2009 och 2010 påverkade förhandlingsarbetet och utgången i bl.a. Köpenhamn. Den fjärde utvärderingsrapporten innehöll uppenbart överdrivna uppgifter om t.ex. avsmältningen av Himalayas glaciärer. Det var visserligen bara ett kort omnämnande i en mycket omfattande rapport, ett omnämnande som dessutom hade en klar källhänvisning (WWF). Uppgifterna fick ändå stora proportioner. Till detta kom den s.k. ”Climategate”, d.v.s. intrånget i och publiceringen av mailväxlingen mellan några etablerade klimatforskare. Min bedömning är att effekten blev begränsad. Rågången mellan IPCC:s arbete och förhandlingarna under Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet kunde i huvudsak vidmakthållas. IPCC kunde vila rätt tryggt på den grund av förtroende som organisationen arbetat upp under åren och i stort sett klarade det politiska systemet av att låta den vetenskapliga diskussionen ha sin gång. I själva verket tror jag IPCC har gått stärkt ut ur de senaste årens turbulens. Flera omfattande och oberoende utredningar har genomförts. De har kommit fram till att IPCC:s slutsatser håller, att dess återgivande av olika uppgifter kan behöva bli stramare, att forskare kanske bör vara mer öppna, att de i privat mailpost har uttalat sig nedsättande om vissa s.k. klimatskeptiker men att detta inte innebär att deras forskning är sämre. En utvärdering av IPCC:s arbete gjordes 2010 av ”Interacademy Council” som ledde till en rad förslag om hur IPCC bör förbättras, såväl ifråga om organisation som arbetssätt. Det är nog inte så konstigt att IPCC, precis som alla organisationer, då och då behöver förändra sig och anpassa sitt sätt att arbeta efter förändrade krav och omständigheter. Om naturvetenskapen har tillhandahållit själva grunden för förhandlingarna så har den samhällsvetenskapliga och ekonomiska forskningen fortlöpande gett viktiga bidrag till regelutveckling och till den allmänna förståelsen av vad som kan och behöver göras. Vid sidan om förhandlingarna har det hela tiden pågått en livlig diskussion om allt från ekonomiska till juridiska aspekter av själva substansen i förhandlingarna – som ju är de internationella regelsystemen. Ett av de mest uppmärksammade bidragen från den ekonomiska forskningen kom genom den s.k. Sternrapporten som utkom i oktober 2006 och som innehåller en genomgripande analys av klimatförändringens ekonomi. Rapporten författades av Sir Nicholas Stern (tidigare chefsekonom på Världsbanken) på uppdrag av Storbritanniens dåvarande premiärminister Tony Blair. I rapporten presenteras en övertygande argumentation för att klimatförändringarna kommer att bli mycket dyrare än de åtgärder som kan vidtas för att mildra förändringarna. Sternrapporten är dock bara ett av många betydelsefulla bidrag från den ekonomiska och samhällsvetenskapliga forskningen. Jag vill gärna 46 framhålla att också svensk forskning har bidragit till en ökad förståelse av vissa frågor. Forskning inom Mistra programmet Clipore har t.ex. vidgat förståelsen av centrala frågor knutna till utsläppshandeln. Dessutom har Clipore på olika sätt skapat en mötesplats mellan samhällsvetenskaplig forskning och policyskapande. Bl.a. har Clipore tillsammans med CEPS (Center for European Policy Studies) sedan 2005 genomfört många möten och seminarier för forskare och tjänstemän inom en panel med namnet ECP (European Climate Platform) En försiktig början För den som inte är luttrad i internationella förhandlingars ibland ogenomträngliga logik och till synes hopplösa tröghet kan framtidsdiskussionernas inledning te sig närmast parodisk i sin försiktighet. I botten ligger avsevärda brister i förtroende mellan olika länder och grupper av länder. Dessa förtroendeklyftor kan lätt exploateras av dem som vill motarbeta de internationella ansträngningarna att minska utsläppen av växthusgaser. Till detta kommer alla länders självklara utgångspunkt att säkra sina intressen inför en förhandlingsomgång med många okända parametrar och avsevärda konsekvenser för energiförsörjning och ekonomisk tillväxt. Helt nya koncept, arbetsmetoder, finansieringsformer och institutioner behöver utvecklas. Problemet var ju dessutom att det egentligen bara fanns en stor part som önskade en ny förhandlingsomgång utifrån intresset att rädda klimatet, nämligen EU. Att EU till slut lyckades är ett exempel på vad EU kan åstadkomma på den internationella arenan när unionen kan hålla ihop och verkligen orkar driva en fråga under lång tid. Hur som helst dröjde det till det tionde partsmötet (COP 10) i Buenos Aires i december 2004 innan en rörelse kunde förnimmas. Efter långa och besvärliga förhandlingar lyckades mötet enas om ett seminarium för regeringsexperter som fick akronymen SoGE (Seminar of Governmental Experts). Seminariet hölls i juni 2005 och blev det första tillfälle då världens länder på allvar, tillsammans och i ett officiellt sammanhang kunde diskutera det framtida internationella klimatarbetet efter 2012. Det blev därmed det första tillfälle då EU kunde lägga fram sin sak i ett sådant sammanhang. Seminariet blev lyckat och bjöd på ett intressant och givande meningsutbyte. Viktiga länder som Mexiko, Brasilien, Sydafrika, Indonesien och möjligen också Kina signalerade en beredskap att gå in i en framtidsdiskussion. 47 Vid nästa partsmöte som ägde rum i Montreal i december 2005 och som i själva verket nu var två parallella möten – COP 11 som var det elfte under Klimatkonventionen och COP/MOP 1 som var det första under Kyotoprotokollet kunde parterna ta ett stort steg framåt. Parterna beslöt då att påbörja en process i tre delar: 1. Förhandlingar om industriländers åtaganden efter Kyotoprotokollets första åtagandeperiod. 2. En översyn av Kyotoprotokollet med början 2007 men med vissa förberedelser redan 2006. 3. En dialog under klimatkonventionen om framtidens internationella samarbete på klimatområdet. Denna framgång satt dock långt inne. In i det sista gjorde USA och Saudi Arabien motstånd. På olika sätt försökte man blidka dessa genom att framställa den process som nu skulle ta sin början som så oskyldig och ofarlig som möjligt. Detta frustrerade USA:s dåvarande och även i normala fall buttra chefsförhandlare Harland Watson, som menade att det inte spelade någon roll vad olika saker kallas. Klimatförhandlare som var med minns ännu idag hans vresiga utrop i förhandlingarnas slutskede: ”If it walks like a duck and kwaks like a duck – it’s a duck !”. Dagen efter låg små plastankor spridda i konferenscentret, ett uppskattat utslag av miljöorganisationernas skämtlynne. Den stora dramatiken i Montreal svarade dock den ryske delegationschefen Alexander Bedritsky för. På småtimmarna den sista natten, när alla trodde att uppgörelsen var klar och ordföranden Stephane Dion (Kanadas dåvarande mil- Miljöminister Lena Sommestad granskar ett dokument i Montreal. Bakom henne, från vänster, Martin Widstam, Lars Ekecrantz (chef för Enheten för Miljökvalitet på Miljödepartementet) och jag själv. Till höger riksdagsledamoten (fp) Lennart Fremling. 48 jöminister) stod i begrepp att klubba besluten upphävde Bedritsky sin röst. Han förklarade att Ryssland inte var tillfreds med resultatet och dessutom ansåg sig behandlat utan tillbörlig respekt eftersom alla ignorerat dess förslag. Vad Ryssland önskade var en process för länder som frivilligt vill ta på sig åtaganden. I stort sett alla övriga länder försökte nu sätta Bedritsky under största möjliga press för att acceptera överenskommelsen utan förändringar. Oron var stor att minsta förändring skulle kunna öppna en Pandoras ask och rasera hela den uppgörelse som nu låg inom räckhåll. EU bidrog genom att låta medlemsländerna tala och därigenom skapa största möjliga kvantitativa intryck. Även Sveriges Lena Sommestad gjorde ett engagerat inlägg. Inget hjälpte. Den storvuxne ryssen Alexander Bedritsky var lika orörlig i Montreal som några år tidigare i Marrakesh där han med samma taktik lyckades håva in en rejäl extraportion av kolsänkor åt Ryssland. Det tog flera morgontimmars hårt arbete för att lösa upp denna fråga och resultatet var att parterna skulle återkomma till den vid kommande möten. Först lång in på lördagsmorgonen kunde en mycket lättad Stephane Dion till slut klubba de sista besluten. Uppgörelsen i Montreal innebar att förhandlingarna kunde påbörjas under Kyotoprotokollet. Det breda anslaget, som också skulle kunna omfatta åtaganden för USA och de stora snabbt växande u-länderna, kunde bara ske under konventionen och var följaktligen tills vidare begränsat till något som kallades dialog. Denna kom dock att lägga grunden för det arbetsprogram för framtidsförhandlingarna som kunde beslutas i Bali år 2007. Samtidigt med dessa försiktiga steg i de formella förhandlingarna skedde dock en utveckling i andra processer som kom att få stor, kanske avgörande, betydelse. De bidrog i hög grad till ökat förtroende mellan parterna och till utvecklingen av viktiga koncept för det fortsatta arbetet. Inom G8 (vars möten nu utökades med fem stora u-länder) skedde viktiga diskussioner. Bl.a. hade Storbritannien höga ambitioner att under sitt ordförandeskap för G8 år 2005 föra det internationella klimatarbetet framåt. Vid toppmötet det året i Glenneagles antogs en resolution om klimat, energi och hållbar utveckling som följdes av ett utbyte i dessa frågor mellan de berörda länderna. Vid sidan om G8 påbörjades i mars 2009 en USAledd process rum som kallas MEF (Major Economies Forum) och som omfattar 17 stora länder. Ett betydelsefullt resultat av detta dialogforum var antagandet av en deklaration i juli 2009 i den Italienska staden L’Aquila. I deklarationen hänvisade MEF-länderna till den vetenskapliga uppfattningen att människans inverkan på jorden medeltemperatur inte borde överstiga 2 grader. Dessa processer begränsades till de största länderna. Vid sidan om dem ägde emellertid andra möten rum. Inom Arktiska rådet genomfördes en utvärdering 49 av klimatförändringarnas effekter i Arktis och när politiska slutsatser skulle dras av denna rapport uppstod en omfattande förhandling som avslutades med att ett antal koncisa punkter kunde antas. I dessa markerades bl.a. de Arktiska nationernas ansvar för att hantera klimatproblemen. Jag deltog själv i denna förhandling och tillbringade en natt i Reykjavik med bl.a. USA:s chefsförhandlare Harland Watson som bara efter intensivt konsulterande med Washington kunde göra de eftergifter som krävdes. Arktiska rådet är av flera orsaker intressant i klimatsammanhang. Arktis drabbas hårdare och snabbare av klimatförändringarna. Dessutom ingår i rådet, vid sidan om de skandinaviska länderna, USA, Ryssland och Kanada som tillsammans svarar för större delen av i-ländernas utsläpp av växthusgaser. Särskilt värt att nämna är dock en serie informella möten för miljöministrar från ett urval av länder som organiserades av Danmark, Sverige , Sydafrika och Argentina. Dessa möten kom att kallas Grönlandsdialogen eftersom det första mötet hölls av Danmark på Grönland i den lilla orten Ilulissat. Grönlandsdialogen och mötet vid Riksgränsen På Grönlands västkust, strax under 70:e breddgraden, ligger den lilla orten Ilulissat med ca 5000 invånare och ca 7000 slädhundar. Den ligger intill den spektakulära Isfjorden där grönlandsisen kalvar isblock av kolossala dimensioner och fantasieggande former. Vid fjordens mynning trängs isberg som kan vara över hundra meter höga. Det är inte alldeles lätt att ta sig dit. Det krävs en lång och krånglig flygresa. Trots det, eller kanske snarare just därför, kom denna ort att bli utgångspunkten för en serie av möten som kom att kallas Grönlandsdialogen och som fick en inte oväsentlig betydelse för förhandlingarna om framtiden efter 2012. Initiativet togs av den dynamiska danska miljöministern Connie Hedegaard, med stöd av en ambitiös tjänstemannastab som leddes av Danmarks chefsförhandlare Thomas Becker. Sommaren 2005 inbjöd hon ett trettiotal länders miljöministrar att komma med var sin tjänsteman till Ilulissat. Mötet hölls under tre dagar i augusti. Därmed påbörjade hon en dialog som kännetecknades av att mötena var mycket informella och ägde rum på spektakulära och natursköna platser, långt borta från den formella processens centralorter. Avsikten var att fysiskt placera förhandlingarnas centrala gestalter i en miljö som gav bästa möjliga förutsättningar för personliga kontakter och informella diskussioner. För att främja en god dialog varvades diskussionerna med utflykter, före- 50 drag och andra aktiviteter. Det visade sig att Grönlandsdialogen fick ett värde just därför att den skapade ett utrymme där det var möjligt att bryta förhandlingsprocessens ofta destruktiva låsningar och procedurer. Det visade sig att en tung och konfliktfylld förhandlingsprocess som klimatförhandlingarna kunde främjas av att dess centrala aktörer fick tillfälle att mötas som människor, ha trevligt med varandra och tala om gemensamma intressen, inte minst klimat. Att dra miljöministrar och deras tjänstemän till avlägset belägna platser kan dock ha sina sidor. Mötet 2005 i Ilulissat var något av en logistisk utmaning. Övernattningsmöjligheterna i den lilla orten räckte nätt och jämt till. Ministrar hade svårt att ta sig dit. Sveriges dåvarande miljöminister Lena Sommestad kunde inte åka med det reguljära flyget då hon måste delta vid ett viktigt budgetmöte i Stockholm. Ett alternativ hade kunnat vara att resa med det svenska regeringsplanet men för detta var landningsbanan i Ilulissat för kort. Istället fick Lena Sommestad resa den sista biten i helikopter, tillsammans med Frankrikes miljöminister. Hur som helst, mötet blev lyckat. I den grönländska sensommarsolen ägde betydelsefulla diskussioner rum som klimatförhandlare nog sällan åhört. Deltagarna önskade fler möten av detta slag och en kvartett bildades som skulle ta ansvar för en fortsättning av dialogen. Kvartetten bestod inledningsvis av Danmark, Sverige, Miljöminister Andreas Carlgren i samspråk med IPCC:s chef Rajendra Pachauri. År 2007 mottog Pachauri såsom representant för IPCC, Nobels fredspris i Oslo. 51 Sydafrika och Kanada. Det sistnämnda landet kom aldrig att spela någon roll i dialogen eftersom det strax därpå fick en ny regering som inte prioriterade klimatfrågan lika högt. Istället trädde Argentina in. Det kom att äga rum ytterligare fem möten inom dialogen, nämligen år 2006 i Sydafrika, i ett område som heter Kapama och som ligger på gränsen till Krugerparken, år 2007 i Sverige uppe i Riksgränsen , år 2008 i Argentina längst nere i Patagonien på en ort som heter El Kalafate och slutligen år 2009, sommaren före mötet i Köpenhamn, i Ilulissatt igen. Sverige stödde således Grönlandsdialogen från första början och arrangerade ett eget möte i juni 2007 i Riksgränsen. Detta kom att bli ett av de största möten Sverige har arrangerat inom klimatförhandlingarna. Det ägde rum vid en kritisk tidpunkt, ett halvår före mötet på Bali. Under sommaren 2007 stod det klart att det fanns starka skäl för att en uppgörelse om framtidens klimatregim efter 2012 borde träffas senast år 2009. Detta hade en stor betydelse för Sverige som år 2007 började förbereda sig inför sitt ordförandeskap för EU som skulle infalla under hösten 2009. Samtidigt hade Danmark tagit på sig värdskapet för partskonferensen detta år. När mötet vid Riksgränsen ägde rum hade således Danmark och Sverige börjat förbereda sig för var sin monumentala uppgift i klimatförhandlingarna. Vid mötet såg ett nytt koncept dagens ljus som omsider kom att bli ett av de centrala förhandlingsområdena. Det handlar om de krav man kan ställa på u-länder att mäta och öppet rapportera sina utsläpp och åtgärder. En särskilt kontroversiell fråga i sammanhanget är om och i så fall hur rapporteringen ska underställas internationell granskning. För i-länderna är detta ett mycket viktigt önskemål som är kopplat till deras krav att de mer avancerade u-länderna ska ta på sig ett större internationellt ansvar på klimatområdet och dessutom vara redovisningsskyldiga inför världssamfundet. Inför framtiden behövs ett globalt samarbete och detta måste vila på öppenhet, rapportering och en möjlighet för alla parter att kunna granska vad de övriga gör. De stora u-länderna har traditionellt värjt sig mot sådana önskemål. De menar att de är redo att vidta långtgående inhemska åtgärder men vill inte bli föremål för internationell granskning. Framställt på detta sätt kan U-ländernas känslighet i denna fråga förefalla ljusskygg. Den bör dock ses mot dessa länders koloniala förflutna, ifrågasättande av deras suveränitet och erfarenheter av att vara svaga och kunna utnyttjas på den internationella arenan. Dock har de stora u-ländernas negativa inställning till internationell granskning nyanserats under senare år och i Riksgränsen ledde diskussionerna till formulerandet av, om än inte full enighet kring, ett koncept som fick bokstavsförkortningen MRV (Measurable, Reportable and Verifiable). Också i övrigt kom diskussionerna i Riksgränsen att bli spännande och fruktbara. Bl.a. formulerades i Riksgränsen för första gången det konkreta önskemålet 52 att på Bali i december få till stånd en färdplan för framtidsförhandlingarna med målet att uppnå en överenskommelse i Köpenhamn år 2009. Mötet leddes av Andreas Carlgren som dock tilldelade flera andra ministrar, bl.a. David Milliband från Storbritannien (då miljöminister), betydelsefulla roller. Inte minst viktig var dock inramningen. Mötet kallades Midnattsolsdialogen. Det var mitten av juni - som alla fjällvandrare vet en opålitlig tid i fjällen. När gästerna klev av bussen vid fjällstationen föll kalla snöflingor. Det klarnade dock upp och en begeistrad församling från jordens alla hörn kunde från Abisko och Nuoljas sluttningar se solen mitt i natten spegla sig i Torne Träsk och de omgivande snöfläckiga fjällen framträda i ett drömskt skimmer. Jag vågar påstå att mötet i Riksgränsen, och det tänkande som där utvecklades kring ökad internationell rapportering och övervakning av de stora snabbt växande u-ländernas klimatinsatser, hade stor betydelse för överenskommelsen på Bali. I själva verket var MRV-konceptet avgörande för att USA, visserligen under hård press, till slut skulle kunna acceptera den överenskommelsen. Någonstans inom mig när jag tron att det finns en länk mellan den hänförande anblicken av midnattssolen över Torne Träsk och uppgörelsen på Bali och därmed överhuvudtaget till de omfattande förhandlingar som skulle följa om framtidens internationella samarbete för att rädda klimatet. Efter mötet vid Riksgränsen hölls en presskonferens med Miljöminister Andreas Carlgren och hans kollegor från Tyskland, Sigmar Gabriel i mitten, och Indonesien, Rachmat Witoelar till höger. 53 Har Kyotoprotokollet en framtid och i så fall varför? Det dröjde således till konferensen i Bali innan förhandlingarna om framtiden kom att bli allomfattande, såväl ifråga om deltagande som substans. Redan i Montreal i december 2005 påbörjades dock diskussioner om Kyotoprotokollets framtid. Dessa förhandlingar bedrevs utmed två spår: Det ena skulle vara en översyn av protokollet och kallades allmänt för 3.9 -förhandlingarna eftersom de bedrevs i enlighet med protokollets artikel 3.9. Det andra skulle handla om nya åtaganden om utsläppsminskningar för Annex 1 länderna (industriländerna) under andra åtagandeperioden. Förhandlingarna om Kyotoprotokollet var under de första åren mycket tröga. För EU var de plågsamma på gränsen till förödmjukande. Utgångspunkterna för EU var ju, såsom beskrivits i tidigare kapitel, att Kyotoprotokollet måste utvecklas och dess brister åtgärdas. Därtill kom att nya åtaganden kunde antas först inom ramen för ett avtal som omfattar alla länder och alla väsentliga frågor. Avtalet måste innebära att alla betydande länder bidrar på ett rättvist och i förhållande till klimatproblemets allvar adekvat sätt. Det är viktigt att komma ihåg att Kyotoprotokollet representerar det system för internationellt samarbete ifråga om att minska utsläppen som EU vill ha. EU vill ha ett starkt bindande regelverk med utsläppstak, utsläppshandel och stränga kontrollmekanismer. För att understryka detta har unionen gjort en stor ansträngning för att genomföra protokollet. Bl.a. sjösatte EU redan år 2005 ett utsläppshandelssystem. Dessutom gjorde ju EU under våren och sommaren 2001 en avgörande insats för att rädda protokollet från att helt gå under när administrationen under George Bush tågade in i Vita Huset. Problemet med Kyotoprotokollet i dess nuvarande skepnad är dock att det inte kommer att kunna åstadkomma de nödvändiga utsläppsminskningarna. Detta gäller oavsett hur långtgående åtagandena är för de annex 1 länder som ingår i protokollet. Orsakerna till detta är, såsom jag beskrev i kapitlet ”Kolsänkor och het luft” dels att reglerna för kolsänkor och de flexibla mekanismerna (utsläppshandel m.m.) inte är tillräckligt utvecklade, dels att det finns ett betydande överskott av utsläppsrätter och dels att de länder som har bindande åtagandena i protokollet bara svarar för en mindre andel av de globala utsläppen, en andel som sannolikt kommer att minska ytterligare. Av central betydelse är dessutom att regelsystemen för kolsänkor och de flexibla mekanismerna blir färdiga innan åtagandena fastställs. I annat fall kan dessa regelsystem utformas så att de urholkar åtagandena – vilket skedde i Marrakech. 54 U-landsgruppen hade och har fortfarande mycket annorlunda utgångspunkter i alla diskussioner om Kyotoprotokollet. Centralt för framförallt de stora tongivande u-länderna var att Kyotoprotokollet inte skulle förändras. Åtminstone till en början uppfattades uppgiften av dessa länder som en rent numerisk övning som skulle vara begränsad till att lägga nya åtaganden på i-länderna för den andra åtagandeperioden. I-ländernas önskan att göra en översyn av protokollet mottogs mycket negativt. Bakom detta låg framförallt de mer välbeställda och snabbt växande u-ländernas mycket starka strävan att upprätthålla rågången mellan i- och u-länder. Kyotoprotokollet är ett uttryck för denna rågång eftersom det så tydligt lägger juridiskt bindande krav på i-länderna och lämnar u-länderna utanför alla utsläppstak. En betydande grupp av u-länder har därför svårt att acceptera en mer förutsättningslös förhandling där Kyotoprotokollets regelverk och åtaganden diskuteras tillsammans med de regelverk och förpliktelser som ska gälla för u-länder. Många av dessa u-länder vill nog i och för sig gärna att utsläppen minskar men det primära intresset är att behålla rågången. För andra u-länder, inte minst de små och fattiga ö-nationerna, står intresset att rädda klimatet högre. För dessa u-länder är Kyotoprotokollet viktigt eftersom det är starkt bindande. De är också intresserade av att protokollet kan leverera minskade utsläpp men har svårt att hävda detta önskemål i den starka u-landsfåra som ofta definieras av de stora u-ländernas intressen. EU:s inställning till Kyotoprotokollet delas i stort sett av ett antal små i-länder, bl.a. Norge, Schweiz, Island och Nya Zeeland. Dessa länder har ibland i förhandlingarna lite humoristiskt kallats ”Nicelands”. USA är självklart motståndare till protokollet och har inte ratificerat det, bl.a. därför att landet har svårt att acceptera rågången mellan i- och u-länder. Övriga i-länders inställning är mer komplex. Ryssland och Japan vill i likhet med USA riva staketet mellan i- och u-länder. Likaså har de svårt att acceptera efterlevnadsmekanismen. De signalerade därför redan tidigt, först vagt och med tiden allt tydligare, att de inte var intresserade av en fortsättning av Kyotoprotokollet. Australiens och Kanadas inställning har varierat beroende på regering. Framförallt Kanada vill gärna följa USA. Det finns således en avsevärd risk att EU blir stående nästan ensamt, tillsammans med ett litet antal små nationer, med juridiskt bindande krav på utsläppsminskningar under Kyotoprotokollet. Insikten om Kyotoprotokollets brister och då särskilt dess otillräckliga förankring inom i-landsgruppen, ledde till att det inom EU redan år 2002 uppstod en diskussion om inte en framtida klimatregim måste baseras direkt på Klimatkonventionen eller i vart fall något annat rättsligt dokument än Kyotoprotokollet. Denna diskussion levde i en begränsad krets inom EU och ledde till att EU år 55 2009 testade tankegången att alla länder skulle samlas under ett gemensamt rättsligt ramverk. Inom detta ramverk skulle Kyotosystemets alla väsentliga beståndsdelar inrymmas, men också andra former av åtaganden och system som bättre passade USA, Kina och andra stora utsläppsländer. Förslaget ledde dock till en formidabel eruption av protester från många håll. Den viktigaste orsaken var att det utmanade uppdelningen mellan i- och u-länder. Gradvis och långsamt fick förhandlingarna om Kyotoprotokollets framtid trots allt större fart. På Bali kunde parterna enas om ett arbetsprogram för översynen av protokollet under artikel 3.9. Enligt detta program skulle översynen avslutas vid COP 14 i Poznan (Polen) år 2008. Man kom överens om att inrikta översynen på ett antal frågor som annars riskerade att falla mellan stolarna. Det handlade då framförallt om frågor som var aktuella i den nära framtiden, d.v.s. till utgången av år 2012. Bl.a. handlade det om att göra vissa förändringar av reglerna för CDM (den mekanism som innebär att utsläppsrätter kan förvärvas genom utsläppsbegränsande investeringar i u-länder). Dessutom fanns ett önskemål från u-länderna att den avgift som finns på CDM projekt och som går till anpassningsfonden (se kapitlet ”Genomförandet av Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet – finansiering och CDM”) skulle läggas också på de övriga utsläppshandelsrelaterade mekanismerna. Detta kunde inte i-länderna acceptera av en rad skäl. Eftersom jag förhandlade för EU:s räkning i denna fråga var jag tvungen att gång på gång förklara att frågan om avgifter på olika mekanismer var komplicerad men framförallt hörde till den större och övergripande finansiella diskussionen. Frågan borde därför avgöras i ett vidare sammanhang i Köpenhamn. Parterna kunde inte enas om detta. EU överraskade nog u-länderna med att inte vika sig. Resultatet blev att översynen misslyckades och att ingen överenskommelse kunde träffas i Poznan. I förhandlingarna om åtagandena för andra åtagandeperioden accepterade u-länderna till slut att diskutera regelsystemen för kolsänkor och utsläppshandel. Dessa diskussioner blev alltmer konstruktiva. De är dock komplicerade och inrymmer svåra menings- och intressemotsättningar som dessvärre skär djupt in bland EU:s medlemsstater. Ifråga om utsläppshandeln gäller diskussionerna bl.a. förslag som EU lagt fram om s.k. sektoriella mekanismer, d.v.s. utsläppstak för och krediter som alstras inom en sektor. Ifråga om kolsänkor har diskussionerna i hög grad kretsat kring frågan om hur kolsänkor ska beräknas. Här har skogrika och små länder som Sverige ett starkt och övergripande intresse av att beräkningssätten blir rimliga. I annat fall kan konsekvenserna för sådana länder bli närmast absurda. Som exempel kan nämnas att beroende på beräkningsmetod går de utsläpp Sverige måste redovisa upp eller ner med mer än 20 %. 56 Diskussionerna om kolsänkor och de utsläppshandelsrelaterade mekanismerna förs vid sidan om och parallellt med förhandlingarna om de siffror som ska sättas på i-länders utsläppsminskningar. Dessa diskussioner har i hög grad kretsat kring frågan hur överskottet av utsläppsrätter ska hanteras. En annan fråga, som drivs av u-länder, är i-ländernas historiska ansvar för de utsläpp som skett. Denna fråga drivs av naturliga skäl särskilt starkt av u-länder vars nuvarande utsläpp är mycket höga. Samtidigt som diskussionerna om de tekniska regelverken under Kyotoprotokollet gjort vissa framsteg kvarstår dock den stora frågan om vad som ska hända med Kyotoprotokollet som sådant. Kommer parterna kunna enas om ett regelsystem under protokollet som innebär att det verkligen leder till minskade utsläpp? Vad ska gälla för USA som står utanför protokollet och de i-länder som eventuellt kommer att hoppa av? Vad ska gälla för de stora u-länderna som inte kommer att ta på sig några förpliktelser av det slag Kyotoprotokollet innehåller? Behöver EU Kyotoprotokollet för sitt eget handelssystem och för att minska sina egna utsläpp? Hur ska man kunna rädda det system för internationellt samarbete som är själva grunden för protokollet? Förhandlingarna om Kyotoprotokollets framtid kunde inte avslutas i Köpenhamn 2009 och inte heller i Cancun 2010. Bali, äntligen en färdplan Situationen i klimatförhandlingarna förbättrades något under 2007 och ett antal viktiga möten bäddade för en uppgörelse vid COP 13 på Bali i december. Jag har ovan beskrivit mötet vid riksgränsen. Dessutom pågick det, som sagt var, olika möten och processer inom G8 som nu också omfattade de viktigaste u-länderna (fr.a. Kina, Indien, Brasilien och Sydafrika). I september kallade USA:s president till ett möte för länder med särskilt stora utsläpp som blev början till den process som kom att kallas MEF (se kapitlet ”En försiktig början”). Detta kunde betraktas som ett motdrag från USA att försöka avlänka processen mot sin vision som i huvudsak bygger på frivilliga löften från ett fåtal viktiga länder. Dock accepterade USA att MEF skulle vara ett komplement och rapportera till UNFCCC-processen, d.v.s. processen under klimatkonventionen. Initiativet skulle därför också kunna tolkas som ett försök från Bushadministrationen att agera mer konstruktivt i klimatförhandlingarna. 57 I augusti hölls ett officiellt möte i Wien inom FN-processen som var helt inriktat på framtidsfrågorna. Det framkom vid det mötet att en stor majoritet av världens länder önskade ett konkret resultat från Bali i form av en reell förhandling med hösten 2009 som slutpunkt. Ett fåtal, men avgörande, länder hade dock reservationer. Dessa länder var främst USA, Indien, Kina och några oljeproducerande stater. I Wien lyckades parterna enas om att IPCC:s slutsatser att industriländerna måste minska sina utsläpp med 25-40 % till 2020 om 2-gradersmålet skall kunna nås erbjuder användbara parametrar för det fortsatta arbetet med att utveckla åtaganden för dessa länder. I oktober arrangerade den blivande ordföranden för processen, den Indonesiska miljöministern Rachmat Wittoelar, ett förmöte till partskonferensen för ett fyrtiotal miljöministrar från ett urval av länder. Bl.a. deltog Sverige. Mötet ägde rum i Bogor, några mil utanför Jakarta. Där bekräftades viljan att formulera en färdplan på Bali och att de grundläggande byggstenarna för denna skulle vara utsläppsbegränsningar, anpassning till klimatförändringarna, teknologi och finansiering. Mycket tack vare dessa förberedelser och den relativt goda stämningen i förhandlingarna kunde parterna på Bali nå en överenskommelse. Denna var dock inte lätt att komma fram till och slutförhandlingen blev delvis dramatisk. Mötet på Bali var inte bara startpunkten för en förhandlingsomgång, det blev också ett möte som fullt ut demonstrerade de grundläggande konflikterna i klimatförhandlingarna. Resultatet blev hur som helst den färdplan som kallas Bali Road Map med två åtskilda spår med var sin arbetsgrupp. Det ena spåret tillägnas Kyotoprotokollet. Arbetet utmed detta spår skulle utföras i den då redan existerande arbetsgruppen AWG KP (Ad hoc Working Group för the Kyoto Protocol). Det andra spåret är för Klimatkonventionen. För arbetet utmed detta spår bildades ny grupp som kallas AWG LCA (Ad hoc Working Group on Long Term Cooperative Action). Parterna kunde också komma överens om utgångspunkterna för arbetet under konventionen i AWG LCA. Dessa sammanställdes i den s.k. Bali Action Plan (BAP) som blev ett dokument med mycket stor betydelse för de fortsatta förhandlingarna. Enligt denna plan ska parterna att påbörja en omfattande process för långsiktigt samarbete ifråga om att tackla klimatproblemet. I stort sett bygger planen på de fyra byggstenarna som diskuterades i Bogor. Den stora nyheten i Bali Action Plan var emellertid att avsnittet om utsläppsbegränsningar (mitigation på engelska) delades upp i tre delar. En del var gemensam och handlade om att alla länder ska sträva mot en gemensam vision. Den andra delen handlade om utgångspunkterna för u-ländernas ansvar för att begränsa utsläppen. Där klargjordes bl.a. att u-länderna, i enlighet med Klimatkonventionen ska erhålla stöd för sina åtgärder genom teknik, finansiering och Kapacitetsutveckling. Den tredje delen handlade 58 om utgångspunkterna för vad i-länderna ska göra. Där betonades bl.a. att dessa länder ska vidta jämförbara insatser även om nationella omständigheter ska beaktas. Det nya begreppet från Riksgränsen ”Measurable, Reportable and verifiable” (MRV) fick en prominent plats i texterna för såväl i- som u-länder även om konceptet gavs lite olika sammanhang. Mötet på Bali saknade inte dramatiska inslag på det politiska och personliga planet. USA ansattes hårt från många håll och hade svårt att acceptera framförallt den text som handlade om u-ländernas ansvar för utsläppsbegränsningar. I slutskedet ville Indien göra en ändring som skapade oklarhet ifråga om just MRVkonceptets tillämpning för u-länderna. USA kunde först inte acceptera detta och det såg ett tag ut som om överenskommelsen skulle gå om intet. Landets representant ”Undersecretary of state” Paula Dobriansky som var den som hade ansvaret för klimatfrågan i USA:s regering, utsattes då för mycket stort tryck och gav till slut med sig. Kanske gick hon då längre än vad hennes instruktion medgav. Under alla omständigheter gjorde detta överenskommelsen möjlig. På Bali skedde också i slutskedet en effektfull demonstration av klimatförhandlingarnas betydelse på den allra högsta politiska nivån. I ett av de kritiska ögonblicken i slutförhandlingen satte sig plötsligt Indonesiens President Susilo Bambang Yudhoyono och FN:s generalsekreterare Bang Ki Moon på podiet och gjorde var sin appell. De påminde förhandlarna om att de hade världens ögon riktade mot sig och gjorde klart att det nu behövdes en överenskommelse. En annan episod, som nog ingen av de närvarande delegaterna kommer att glömma, var när Klimatsekretariatets generalsekreterare Ivo de Boer bröt ihop på podiet, tappade målföret och nästan började gråta. Detta skedde då han blev utsatt för ett argsint angrepp från den kinesiske chefsförhandlaren Su Wei. Angreppet hade sin grund i ett kinesiskt missnöje med att olika möten kolliderade. Ivo de Boer reaktion blev desto mer spektakulär då han nog är en av de mest samlade och tuffa förhandlare som vi sett i klimatförhandlingarna. Sannolikt var han vid tillfället helt enkelt utmattad. Su Wei fick tydligen vittring på Ivo de Boers svaghet och intensifierade då sitt angrepp till dess sammanbrottet skedde. Samma lust att bryta ner människor och angripa dem i utsatta lägen visade Su Wei prov på året efter i Poznan där han ansatte och förlöjligade den mycket vänlige och timide polska miljöministern Maciej Nowicki som då var ordförande för konferensen. 59 Förhandlarnas roller och klimatförhandlingarnas personligheter Efter att ha berättat om den kinesiske chefsförhandlarens utfall mot klimatsekretariatets chef på Bali och den polske miljöministern i Poznan är det nog dags att reflektera över betydelsen av enskilda individers insatser i det stora förhandlingsmaskineri som klimatförhandlingarna utgör. I en förhandling där stora intressen står på spel är det självklart så att förhandlarna agerar efter nationella instruktioner och dessutom är starkt bundna av koordineringen inom sina respektive förhandlingsgrupper. Det kan därför på sätt och vis vara överraskande att enskilda individer kan få ett så stort spelutrymme som de ibland får och kan spela stor roll, såväl positiv som negativ. Låt mig börja på ministernivå. En viktig roll en minister kan ha är som ordförande för en partskonferens. Som sådan är man inte bara ordförande för en konferens utan formellt sett också året efter konferensen. Ändå har man som ordförande kanske störst betydelse i förberedelserna inför den konferens man ska leda. Det finns skäl att lyfta fram några ministrar som i den funktionen präglat förhandlingarna i kritiska skeden. Angela Merkel var Tysklands miljöminister vid Berlinkonferensen 1995 och gjorde en avgörande insats för Berlinmandatet som ledde fram till Kyotoprotokollet. Jan Pronks (då miljöminister för Nederländerna) insatser i Haag 2000 och vid genombrottet i Bonn 2001 har beskrivits i tidigare kapitel. Hans beslutsamma energi och uthållighet behövdes för att parterna skulle kunna nå fram till överenskommelsen i Marrakech 2001. Danmarks dåvarande miljöminister Connie Hedegaard kom i hög grad att sätta sin prägel på förhandlingarna åren före Köpenhamnskonferensen. Onekligen finns det också skäl att nämna Mexikos utrikesminister Patricia Espinosa som mycket skickligt ledde förhandlingarna fram till ett avtal i Cancun. Utöver dessa ordförandegestalter finns ett antal ministrar som i helt andra roller kunnat göra stora insatser. För Sverige är det intressant att konstatera att vi har haft två miljöministrar som lett EU i kritiska skeden av förhandlingarna, nämligen Kjell Larsson och Andreas Carlgren. Den sistnämnda fick också viktiga roller i Cancun och kunde då dra nytta av kontakter som byggts upp under ordförandeskapet. Ännu en minister som spelat en stor roll under lång tid i förhandlingarna är Sydafrikas dåvarande miljöminister Marthinus van Schalkwyk. Hans vältalighet och engagemang spelade en mycket stor roll för att få u-landsgruppen G77 och Kina att acceptera en förhandlingsomgång om framtidens klimatregim efter 2012. De senaste åren har Indiens miljöminister Jairam Ramesh varit betydelsefull. Ibland i strid med sin egen mycket starka tjänstemannakår har han bidragit till att Indien kunnat ge ett konstruktivt bidrag till en del politiskt och tekniskt 60 intrikata diskussioner, bl.a. om hur systemet för rapportering, utvärdering och verifiering (MRV) skulle kunna utvecklas. Jag vågar påstå att överenskommelsen i Cancun hade varit svår att nå utan Ramesh agerande. Han har nu avgått som miljöminister och fått andra uppdrag inom den indiska regeringen. Frågan många ställer sig nu är om detta innebär att Indien kommer återgå till sin mer traditionella roll i klimatförhandlingarna, präglad av misstänksamhet gentemot den rika världen och ett starkt hävdande av nationella intressen. Vid sidan av ministrarna finns det många tjänstemän som har varit viktiga i förhandlingarna. En del av dessa har varit med under alla år, från Rio till Cancun och har genom hög aktivitet lämnat betydande avtryck i processen. En förhandlare kan agera i flera roller. Först och främst företräder man naturligtvis sitt land. Dock kan man också få roller i sin förhandlingsgrupp. Ordförandena för dessa utses av det land som är ordförande för gruppen. De spelar ofta en viktig roll som kan vara mer eller mindre präglad av det land de företräder. EU är den grupp som är har den mest långgående koordineringen. Ordföranden för EU upphör i princip att tala för sitt land och blir i alla lägen den som företräder unionen. Le- En förhandlare kan hamna i olika roller. Här agerar jag som s.k. facilitator (en omskrivning för ordförande) i förhandlingarna om en gemensam vision. 61 darskapet för den största förhandlingsgruppen, G77 och Kina, är inte lika strömlinjeformat. Ordförandelandet för denna grupp har dock enligt min mening en underskattad betydelse. Det spelade t.ex. stor roll i Köpenhamn att denna grupp leddes av Sudan och att detta lands främsta företrädare intog en militant, ofta destruktiv attityd. Jag skulle vilja påstå att det är svårt att nå framgång i klimatförhandlingarna om G77 och Kina leds av ett land och av personer som har intresse av att underblåsa motsättningarna mellan i- och u-länder. Som jag tidigare påpekat är detta en underskattad faktor i många av de analyser jag läst som försöker förklara varför det gick som det gick vid olika tillfällen. En förhandlare kan också utses till ordförande för någon av förhandlingarnas många grupper. Viktigast av dessa är de s.k. undergrupperna SBI, SBSTA, AWG KP och AWG LCA (se förklaringar i kapitlet ”Hur klimatförhandlingarna fungerar). Vidare förekommer oftast s.k. kontaktgrupper där det mesta av de egentliga förhandlingarna sker. Som tidigare beskrivits leds kontaktgrupperna oftast av ett ordförandepar där den ena kommer från ett i-land och den andra från ett u-land. Dessa ordförandepar kallas oftast co-chairs. Vidare kan förhandlare få förhandlaruppdrag från sina respektive grupper. EU, d.v.s. dess ordförandeskap i samråd med klimatarbetsgruppen (se kap ”Hur klimatförhandlingarna fungerar”) utser numera s.k. ”lead negotiators” på alla förhandlingsområden. Denne för talan för EU. Medlemsstaterna kan bistå med experter och annat stöd. Ofta finns en imponerande stödorganisation bakom var och en av EU:s förhandlare. Andra förhandlingsgrupper har inte samma strömlinjeformade organisation. De har normalt sett huvudförhandlare på de olika förhandlingsområdena men vid sidan om dessa talar oftast de olika i gruppen ingående nationerna för sig själva. G77 och Kina har normalt sett koordinerade positioner men det hindrar inte att de länder och undergrupper av länder som ingår i gruppen kan säga mycket olika saker. Ofta börjar de sina inlägg med att associera sig till sin huvudförhandlares ståndpunkt för att därefter säga något ganska annorlunda. Paraplygruppen, som omfattar flertalet i-länder som inte ingår i EU, är som regel inte ens koordinerad. EU är således en unik grupp i sin sammanhållning, koordinering och organisation. Som företrädare för en medlemsstat är en EU-förhandlares viktigaste roll att driva sitt lands positioner i den interna EU-koordineringen. När EU väl formulerat en position är det denna som gäller, inte det egna landets. Därutöver kan man, som sagt var, få uppdrag som förhandlare på något av de många, ofta tjugotalet, olika förhandlingsområden inom klimatförhandlingarna. Man kan också utses 62 som ordförande för en grupp eller få någon annan roll i själva förhandlingsorganisationen. Om man inte har någon sådan roll ska man normalt sett inte göra några inlägg vid mötena utan låta EU:s ordförandeskap och de utsedda EU-förhandlarna tala. Det hindrar naturligtvis inte att man kan göra en hel del nytta vid sidan om de officiella mötena, genom att tala med människor, skapa kontakter, förklara sina positioner, diskutera tekniska frågor och på så sätt jämna marken för olika lösningar och inte minst skapa förtroende. Vid sidan av ländernas förhandlare finns det ytterligare en kategori av människor som är mycket viktiga. Det är klimatsekretariatets personal. Exekutivsekreteraren, d.v.s. chefen för sekretariatet spelar ofta en mycket viktig roll. Klimatsekretariatet har haft turen att ha fyra mycket dugliga chefer. Det finns personer som spelat en mycket viktig och konstruktiv roll i förhandlingarna genom sin skicklighet och sitt engagemang. Många kommer från små länder. Ett slående exempel är Michael Zammit Cutajar som kommer från Malta. Han var En av förhandlingarnas centralgestalter, Michael Zammit Cutajar från Malta, står här i ovanlig mundering och njuter av midnattsolen vid Riksgränsen. 63 chef för klimatsekretariatet under ett årtionde och har därefter spelat en stor roll som ordförande för den viktiga gruppen AWG LCA, där framtidsförhandlingarna under klimatkonventionen utspelar sig. Han är ett slående exempel på vad en person kan åstadkomma i ett stort förhandlingsmaskineri i kraft av sin kompetens och integritet. Dessutom är han ett exempel på att det finns vissa fördelar att komma från ett mycket litet land, som inte driver några egna intressen. Även länder som Costa Rica, Antigua Barbuda, Tuvalu har berikat processen med framstående personligheter. Detta gäller också de skandinaviska länderna. Sveriges chefsförhandlare fram till 2001 och min företrädare Bo Kjellén hade framstående roller i samband med förhandlingarna om Berlinmandatet och därefter i olika ordförandepositioner. Han utgjorde dessutom tillsammans med IPCC:s ordförande vid den tiden, Bert Bolin, ena halvan av ett framstående svenskt radarpar. Utöver ministrar och deras tjänstemän befolkas klimatförhandlingarna av ett rikt galleri med personligheter från miljöorganisationer, media, tankesmedjor och forskningsinstitutioner. En del av dessa personer kan utöva ett visst inflytande som företrädare för viktiga opinionsbildare men ibland enbart i sin personliga kapacitet. Ett lysande exempel på det sistnämnda är Al Gore som under en tid bedrev en personlig upplysningskampanj som fick globalt genomslag. Som alltid är det lättare att spela en destruktiv roll och dessvärre kan möten ibland bli arenor för rent skådespeleri från exhibitionistiska förhandlare. Sannolikt finns det utrymme för sådant agerande i deras instruktioner. Man kan inte räkna med att ett land som exempelvis Saudi Arabien omfamnar en internationell kraftsamling med syftet att minska användningen av fossila bränslen. En del förhandlare går dock säkert längre än vad plikten kräver och kan med långrandiga ofta anklagande inlägg förvandla viktiga möten till rena farsen. Flera av dessa förhandlare har genom åren visat prov på stor uthållighet och förmåga att mitt i natten plåga sina kollegor med mycket långrandiga utläggningar. I Cancun talade t.ex. Bolivias företrädare i sammanlagt ca 40 minuter mellan klockan 2 och 3 på småtimmarna. En förhandlares vardag Förhandlarnas främsta arena är de stora konferenserna under Klimatkonventionen och Kyotoprotokollet med deras mångfald av möten av olika slag. Dessa möten föregås dock av omfattande förberedelser. I alla länder tas det fram instruktioner. Stora länder och även mindre länder med ambitionen att verkligen följa 64 och göra sig gällande i förhandlingarna behöver instruktioner för i stort sett alla förhandlingsfrågor. Detta kräver normalt sett en omfattande intern process. Därefter är det dags för de olika förhandlingsgrupperna att diskutera och om möjligt enas om gemensamma positioner. Detta är av naturliga skäl komplicerat för en stor och mångfacetterad grupp som G77 och Kina. Dessutom finns det rent praktiska svårigheter. Hur ska en så stor grupp kunna samlas? Det ges normalt sett inte tillfällen till separata möten för den gruppen utan koordineringen får ske vid och parallellt med konferensen. Det betyder att mycket förhandlingstid i själva verket går till spillo i väntan på att G77 och Kina ska komma ut från sin interna koordinering, antingen med en gemensam hållning, vilket är vanligast, eller med beskedet att varje land eller undergrupp inom G77 och Kina kommer att förhandla för sig. Mycket ofta får möten skjutas upp eller ta timslånga pauser för att göra det möjligt för denna stora grupp av u-länder att enas. Som ordförande för olika grupper har jag ofta fått upprepa den alltför välkända frasen ”we are waiting for G77 and China”. Detta är dock inte så märkligt med tanke på gruppens storlek, inre motsättningar och praktiska svårigheter att sköta sin interna koordinering. Det märkliga är att gruppen trots sina svårigheter normalt sett faktiskt kommer fram till en gemensam position och utifrån denna klarar av att förhandla. Som företrädare för EU kan man känna en viss ödmjukhet inför detta. EU:s koordinering sker inom en rådsarbetsgrupp som bär på den otympliga bokstavsförkortningen WPIEI/CC som står för Working Party on International Environmental Issues/Climate Change. Gruppen träffas ca en gång i månaden i Bryssel. Dessutom träffas förhandlarna i många andra olika sammanhang, bl.a. vid en informell workshop som varje ordförandeskap brukar arrangera. Under gruppen arbetar ett stort antal experter i dryga tiotalet arbetsgrupper. EU:s kader av experter är mycket stor under förhandlingarna vilket innebär att EU nog är den part som har överlägset störst analyskapacitet. Under konferenserna transformeras arbetsgruppen till en slags stab som koordinerar och styr EU:s förhandlingsinsatser. Gruppen träffas dagligen på morgonen med början söndagen före konferensens början. Under en konferens börjar en svensk förhandlare arbetsdagen ca kl. 07.30 med en samling i den svenska delegationen. Vid detta möte sker ett koncentrerat utbyte av information. Sveriges linje i olika aktuella frågor diskuteras och en svensk linje slås vid behov fast. Till grund för diskussionen ligger som regel den instruktion som delegationen har med sig. Instruktionen är oftast produkten av ett omfattande arbete på hemmaplan där Miljödepartementet är i ledningen men där bl.a. UD, Finansdepartementet, Näringsdepartementet och flera myndigheter ger viktiga bidrag. Instruktionen, liksom alla beslut som fattas av regeringen, antas efter s.k. gemensam beredning, vilket innebär att alla berörda departement måste höras och vara eniga. 65 Det ligger i sakens natur att en instruktion inte kan täcka alla aspekter av en dynamisk förhandlingsprocess. Ofta måste frågor tolkas och diskuteras på plats under konferenserna. Den svenska linjen undergår i själva verket ofta en betydande utveckling under mötenas gång. Naturligtvis måste Sverige precis som alla andra länder anpassa sig efter andra länders positioner och utvecklingen i förhandlingarna. För den svenska delegationen i klimatförhandlingarna är det då en styrka att den inrymmer tjänstemän från flera departement och myndigheter. En allsidig belysning av olika frågor är oftast möjlig att genomföra på plats, liksom en uttolkning av den svenska instruktionen. Det har bara hänt ett fåtal gånger under det årtionde jag kan överblicka att vi inte kunnat enas inom den svenska delegationen och tvingats vända oss till Stockholm för ytterligare instruktioner och problemlösning. I hög grad är den svenska morgonsamlingen en förberedelse inför EU-koordineringen, som inleds ca 8.30. Denna koordinering är i själva verket, så länge den hålls på tjänstemannanivå, ett möte för klimatarbetsgruppen (WPIEI/CC) under själva konferensen. EU-koordineringen är den plats där EU:s medlemsstater kan driva sina nationella positioner. Det är ofta ett väl sammansvetsat gäng som möts. Det hindrar inte delegaterna från att driva olika linjer och att ganska intensiva meningsutbyten äger rum. Att utveckla en gemensam position i viktiga frågor kan vara en nog så komplicerad sak för EU trots att gruppen är mindre och betydligt mer homogen och förberedd än u-landsgruppen. Dock måste jag nog konstatera att efter Haag har EU för det mesta varit en ganska harmonisk grupp på plats vid förhandlingarna. EU har dessutom numera en relativt trimmad förhandlingsorganisation med förhandlare som kvarstår år efter år trots att ordförandeskapen skiftar. EU:s arbete sker dock i mycket stor utsträckning i olika expertgrupper. Dessa bereder normalt sett frågor innan de hamnar på klimatarbetsgruppens bord. Där görs alla väsentliga analyser på teknisk nivå och där sker en stor del av EU:s interna samordning. Större delen av den svenska delegationen, och för den delen andra EU-länders delegationer, utför sitt huvudsakliga arbete i sina respektive expertgrupper. Således en ganska komplicerad organisation som nog skulle må bra av en viss strömlinjeformning men som trots allt under åren tjänat EU väl. I EU:s förhandlingsarbete intar Trojkan och EU:s ”lead negotiators” i framtidsförhandlingarna en särställning. Trojkan utgörs av ordförandeskapet, det inkommande ordförandeskapet och Kommissionen. Jag har själv suttit i Trojkan i sammantaget två år (inför och under två ordförandeskap) och deltagit vid dess möten under ytterligare två år som ”lead negotiator”. Denna grupp utgör en inre cirkel som i hög grad förbereder klimatarbetsgruppens arbete och koordinering. 66 Den långtgående samordningen inom EU kan nog upplevas som tungrodd och som en begränsning. Det händer att vi svenskar är lite avundsjuka på våra kollegor från Norge och Island, som vi f.ö. umgås mycket med. Inte minst är vi tacksamma mot de små länder som ibland tar bladet från munnen och påpekar det uppenbara när förhandlingarna hamnat i ett tidskrävande stickspår. Eller när de lägger fram frimodiga och konstruktiva förslag i centrala och tungrodda förhandlingsfrågor som exempelvis finansiering. Dock är samordningen inom EU en förutsättning för att EU ska kunna spela en ledande roll och EU:s drivande kraft är, som jag visat i tidigare kapitel, en förutsättning för klimatförhandlingarna överhuvudtaget. EU har som världens största ekonomi och med närmare en halv miljard invånare en betydande politisk tyngd. Norge kan som en fri spelare i förhandlingarna göra mycket nytta men kan inte dra Kina och USA till förhandlingsbordet på det sättet EU gjort. Kl. 10.00 börjar själva konferensens möten. Dessa pågår sedan till kvällen. Det har visserligen införts en regel att mötena ska ta slut vid 18.00 men den regeln följs sällan. En typisk EU-förhandlare ambulerar under dagen mellan konferensens möten och arbetet i EU:s organisation. Luncher och pauser används ofta till möten av olika slag. Det kan vara fråga om att träffa andra förhandlare eller personer i den egna delegationen. Ofta är det möten med olika organisationer. Inte minst miljöorganisationerna spelar en viktig roll inför och under förhandlingsmötena. De har ofta mycket kunskap och väl utvecklade analyser som kan vara värdefullt för en förhandlare att ta del av. Även olika industriorganisationer är företrädda i förhandlingslokalerna och har en hel del att bidra med. Efter konferensmötenas slut infaller ofta andra typer av möten och genomgångar, inte sällan över en middag. Det innebär för de flesta förhandlare mycket långa arbetsdagar, från tidig morgon till inpå kvällen. Konferenserna är som regel två veckor långa. Delegaterna har i princip en mötesfri dag under söndagen mellan veckorna. Dock pågår i regel även då en mängd aktiviteter och möten. Naturligtvis tar EU:s ordförandeskap aldrig ledigt. En stor konferens, med förmöten, kan därför innebära mycket långa arbetspass dagligen under ett tjugotal arbetsdagar i sträck för en del förhandlare. Mot slutet anländer ministrarna. Intensiteten i förhandlingarna ökar då och som regel avslutas en viktig förhandling med en nattmangling. Jag får ofta frågan om det är nödvändigt med nattmanglingar. Mitt svar är att i stort sett alla svåra förhandlingar, oavsett nivå, måste avslutas med en natts mödor och svett. Detta gäller i kommuner, i avtalsförhandlingar, inför affärsuppgörelser, i EU och förvisso också i de stora FN-förhandlingarna. I annat fall har ju förhandlarna inte gjort 67 sitt yttersta. Man måste komma ihåg att uppgörelsen ofta inte kan nås förrän någon eller några parter går under sin ”bottom line” d.v.s. den gräns de enligt instruktionen inte får gå under. Någon måste visa politiskt mod vid rätt tillfälle. Detta kan inte ske förrän morgonljuset skulle ha spridit sig i möteslokalen - om den hade haft fönster. Två spår och två visioner Arbetsprogrammet från Bali (Bali Action Program) kännetecknas av en strikt uppdelning mellan i- och u-länders ansvar och skyldigheter. Världen delas upp i två läger med var sitt förhandlingsspår och var sin förhandlingsgrupp. Denna uppdelning har hela tiden varit ett starkt tema i klimatförhandlingarna. Genom att den så starkt formulerats som en grundsten för framtidsförhandlingarna hoppas i varje fall u-länderna att uppdelningen ska bestå in i framtiden. För u-länderna, särskilt de stora och mer avancerade, är det därför av stor vikt att inte de två förhandlingsspåren blandas ihop. För i-länderna är detta mycket besvärligt. En förutsättning för ett bra resultat är ju enligt dessa att det ansvar som åsätts världens länder i ökad utsträckning differentieras så att det på ett rimligare och mer rättvist sätt återspeglar deras förmåga. Dessutom är det ju så att det egentligen finns ännu ett förhandlingsspår, för USA och andra i-länder som inte vill fortsätta med Kyotoprotokollet. Det spåret innebär ännu en svårighet för EU att förhålla sig till. I-länderna är dessutom splittrade i synen på uppdelningen mellan i- och u-länder. Det är visserligen mycket viktigt för EU att också de stora utsläppsländerna inom u-landsgruppen gör mer för att begränsa sina utsläpp, även om det är ofrånkomligt att dessa utsläpp kommer öka ett tag till. EU anser också, i likhet med övriga i-länder, att de stora snabbt växande u-länderna måste ta ett ökat ansvar som tydligt formaliseras i det internationella regelverket. EU kan dock acceptera en fortsatt differentiering också i formell bemärkelse mellan i- och u-länder. Denna uppdelning är mycket svårsmält för USA och några andra i-länder, bl.a. Japan och Ryssland. I själva verket är detta en av orsakerna till att USA aldrig ratificerade Kyotoprotokollet. Uppdelningen av förhandlingarna i två, eller snarare tre, spår innebär således en stor svårighet som särskilt drabbar EU. Förväntningarna från u-länderna är höga på EU att gå in i en andra åtagandeperiod och binda sina åtaganden under Kyotoprotokollet. För att göra det skulle dock EU behöva veta att de i-länder som kommer att stå utanför Kyotoprotokollet under andra åtagandeperioden tar på 68 sig bindande åtaganden i någon annan form. Likaså är det viktigt för EU vad de stora mer ekonomiskt utvecklade u-länderna gör. EU har i rådslutsatser kopplat ihop sin framtida ambition med övriga viktiga utsläppsländer genom att utfästa sig att minska sina utsläpp med 20 % oavsett vad andra gör men att gå upp till 30 % om det kan ske inom ramen för ett internationellt avtal där övriga i-länder gör jämförbara och de ekonomiskt avancerade u-länderna adekvata insatser. För EU är det följaktligen angeläget att dessa fundamentala frågor kan diskuteras i ett sammanhang. Detta är svårt eftersom Kyotoprotokollets framtid diskuteras i en särskild arbetsgrupp (AWG KP) och övriga länders framtida skyldigheter i en helt annan (AWG LCA). EU kan således inte föra formella diskussioner om sina framtida åtaganden i samma rum och vid samma tidpunkt som övriga viktiga länder. Naturligtvis finns det möjligheter att kringgå detta på olika sätt, men det är svårt och otympligt. Med tiden, och inte minst i Köpenhamn, uppstod en allmän diskussion om inte EU borde gå in i den andra åtagandeperioden villkorslöst och oavsett vad andra parter gör. Frågan är i så fall om EU, trots vad rådslutsatserna stipulerar, kan binda sig vid 30 %. Denna fråga har diskuterats livligt inom EU efter Köpenhamn. Under alla omständigheter är det viktigt för EU att Kyotoprotokollets regelsystem kan utvecklas och överskottet på utsläppsrätter ges en tillfredsställande lösning. Det finns alltid en frestelse att isolera frågan om åtaganden men utan en helhetslösning som omfattar hela regelverket finns det stor risk att Kyotoprotokollet i sig inte ger någon nytta för klimatet. Vid sidan om frågan om de två spåren, men på flera sätt länkad till den, förs en diskussion om hur konceptet för internationellt samarbete i grundläggande bemärkelse ska se ut. I den diskussionen möts två skilda visioner. Den ena förkroppsligas av Kyotoprotokollet och går ut på att det behövs ett detaljerat och juridiskt bindande regelverk. Länders skyldigheter fastställs vid internationella förhandlingar som inkluderar alla länder och ges starkast möjliga bindning. Det behövs därför en efterlevnadsmekanism som reglerar vilka påföljderna ska bli vid regelbrott. Denna vision företräds framförallt av EU. Även u-landsgruppen talar sig varm för den men i frågan om även mer utvecklade u-länder ska ha juridiskt bindande skyldigheter går uppfattningarna i gruppen isär. De stora och mer avancerade u-länderna har hittills motsatt sig alla diskussioner som skulle kunna leda till att de själva måste ta på sig några bindande åtaganden. Den andra visionen är ett mer lösligt internationellt system där länderna själva föreslår vilka utsläppsreduktioner och andra åtgärder de ska vidta och genomför dem på egen hand. Det internationella inflytandet över genomförandet av dessa 69 åtgärder är begränsat och stannar helst vid en registrering av skyldigheterna samt en rapportering av hur de genomförs. I den mån länder juridiskt binder sina åtgärder sker detta med inhemsk lagstiftning. Av naturliga skäl finns i detta system inga påföljder. Den gängse beteckningen för systemet är ”pledge and review” vilket på svenska torde bli ”löften och granskning”. Den främsta företrädaren för denna form av internationellt system är USA. Dock utgör systemet en lockelse på en del andra i-länder. En förhoppning som dessa i-länder har är att även de stora ekonomiskt avancerade u-länderna skulle kunna ansluta sig till ett sådant system. Därigenom skulle i-länder och en del u-länder omfattas av samma principiella koncept. USA:s president kan då meddela kongressen att Kina tagit på sig samma sorts åtaganden som USA. Därmed skulle kravet från ”Byrd/Hagel resolutionen” antagligen uppfyllas. Till detta koncept kan dessutom läggas USA:s grundläggande önskan att göra upp om de åtgärder som ska vidtas i en mindre grupp av stora länder. USA:s vision utgör som sagt var en stark lockelse på en del länder. Varför har då EU och flertalet u-länder insisterat så starkt på ett mer detaljerat och bindande regelverk? Orsaken är att det sannolikt blir mycket svårt att inom ramen för ett mer lösligt icke bindande system uppnå de utsläppsminskningar som krävs. Globala utsläppsminskningar i storleksordningen 50 % och för i-länderna 80-95 % under en fyrtioårsperiod förutsätter antagligen ett långtgående och avancerat internationellt samarbete. Det behövs gemensamma institutioner och mekanismer som gör det möjligt att genomföra utsläppsminskningarna på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Utsläppshandel är exempelvis en mekanism som kräver detaljerade och bindande regelverk med tydliga påföljder för överträdelser. Dessutom är det viktigt att minimera risken för att verksamheter som orsakar utsläpp och omfattas av regleringar flyttar till länder med lösligare system. Sådant s.k. läckage av utsläpp går inte helt att förhindra men kan begränsas i globala system med någorlunda adekvata åtaganden med en för olika länder rimlig grad av bindning. Om t.ex. EU ska kunna minska sina utsläpp med 80-95 % till mitten av detta sekel behöver unionen veta att andra länder gör vad som ankommer på dem. Det är viktigt för EU att känna att unionen inte kommer att missgynnas i alltför hög grad. Generellt gäller i detta och i andra internationella sammanhang att länder sneglar på varandra. Vad andra gör kommer i hög grad att påverka flertalet länders ambitioner. I Köpenhamn stod dessa bägge visioner i hög grad mot varandra. Köpenhamns ackordet och den överenskommelse som året efter träffades i Cancun beskriver ett ”pledge and review” system, d.v.s. USA:s vision. Dock lever kyotosystemet kvar i det förhandlingsspår som handlar om Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod. Där finns ännu ingen lösning. 70 Sverige förbereder sig Redan år 2006 började det stå klart för Sverige att det kommande ordförandeskapet hösten 2009 med stor sannolikhet skulle infalla vid en tidpunkt då alla processer borde löpa samman och resultera i en allt omfattande uppgörelse om framtidens internationella samarbete på klimatområdet efter 2012. Under hösten 2006 fick Sverige en ny regering och en ny miljöminister som heter Andreas Carlgren. Vid min första beredning med honom visade jag ett flödesschema som tagits fram av Kommissionen och som utmed en tidsaxel på ett åskådligt sätt visade mångfalden av processer. I slutet av tidsaxeln gick alla processerna in i en virvel som fick folk att associera till den då aktuella orkanen Katrina som förödde Louisiana. Virveln var placerad mitt över det svenska ordförandeskapet. Jag märkte att flödesschemat gjorde intryck på den nyblivna ministern. Det började gå upp för alla att Sverige skulle leda EU i slutfasen av en oerhört stor, komplex och viktig process av mycket stor politisk betydelse. Omfattande förberedelser skulle behövas och ett fullständigt engagemang i en process med ett otal, ofta långa internationella möten. Processens komplexitet illustreras väl av detta flödeschema som EU-Kommissionen tog fram. De olika processerna är svåra att urskilja på denna bild. Det viktiga är att betrakta helheten, komplexiteten och snurran i slutet - som ligger placerat över det svenska ordförandeskapet för EU. 71 Grunden för ett bra ordförandeskap är att man har en adekvat bemanning och organisation. För Sverige är detta en lite knepig uppgift eftersom förhandlingsorganisationen måste utgöras av människor från ett stort antal departement och myndigheter. I de flesta andra länder ligger en mycket stor del av en delegation under en och samma organisation vilket innebär att delegationen ofta bli lättare att sätta samman och styra. I Sverige får vi klara oss med ett ofta bra och pragmatiskt samarbete mellan olika statliga förvaltningar, ett samarbete som framstår som nära och informellt i en internationell jämförelse. Det finns också fördelar med den svenska modellen i form av ägarskap hos och informationsspridning till alla berörda myndigheter. Det tog tid att få till stånd den organisation som skulle klara ordförandeskapet i klimatförhandlingarna. Resultatet blev dock tillfredsställande, med bemanning på alla viktiga poster. Detta innebar dock en delegation som i sin inre kärna bestod av 30-40 personer och som därutöver omfattade ett stort antal människor som fyllde olika viktiga funktioner. På ett ordförandeskap ligger inte bara att leda det direkta förhandlingsarbetet. Ett omfattande praktiskt arbete med att tillhandahålla sammanträdesrum, sekretariatsresurser och en rad andra logistiska faciliteter ingår också. Vid COP-konferenserna ankommer det numera på ordförandeskapet att med stöd från Kommissionen upprätta en EU-paviljong med rum, utställningar och en rad evenemang. Rådets klimatarbetsgrupp leddes av mig själv tillsammans med en biträdande delegationsledare, Agnes von Gersdorff, understödda av en grupp personer. Dessutom satt i var och en av de 11 expertgrupperna en svensk ordförande. Den svenska insatsen förstärktes dessutom med en Klimatambassadör, Staffan Tillander, och en rådgivare direkt knuten till statsministern, nämligen Lars Erik Liljelund och som tidigare var generaldirektör på naturvårdsverket. Tillsammans utgjorde alla vi en delegation som under den här perioden färdades över jorden och slog upp våra tältpinnar på de mest skilda platser, såsom Bali, Bonn, Bangkok, Barcelona, Poznan och naturligtvis Köpenhamn. Delegationen fick under hösten 2009 leda EU under betydligt fler och betydligt mer högprofilerade förhandlingsmöten än något tidigare ordförandeskap. Ett viktigt ansvar för ordförandeskapet är att bevaka och kommunicera med media. Till delegationen knöts därför personer som var ansvariga för mediafrågor. Inte minst inför och under konferensen i Köpenhamn blev dessa fullt sysselsatta. Under denna konferens höll Sverige, tillsammans med övriga medlemmar i Trojkan, täta presskonferenser. 72 Under Sveriges ordförandeskap höll EU-Trojkan täta presskonferenser. Till vänster om mig Alicia Montalvo (Spanien) och till höger Artur Runge Metszger (Kommissionen). Foto: Gunnar Seijbold Det viktigaste för ett ordförandeland i klimatförhandlingarna är dock trots allt inte att själv kunna klara allt. Konststycket för ett framgångsrikt ordförandeskap är att kunna utnyttja hela EU-maskineriet med alla dess mycket kompetenta förhandlare och experter. När det fungerar utgörs EU-ländernas delegationer en gemensam resursbas bestående av hundratals människor. Jag har upplevt detta som en stor trygghet såväl 2001 som 2009. Under hösten 2009 hade vi ett alldeles särskilt stöd från Kommissionens Artur Runge Metzger som förhandlade i frågor som rörde Kyotoprotokollet samt Maas Goote från Nederländerna och Paul Watkinson från Frankrike som var huvudförhandlare för EU i den s.k. AWG LCA (se kapitlet ”Hur klimatförhandlingarna fungerar”) där framtidsfrågor som inte rör Kyotoprotokollet hanteras. Vid sidan om att skapa en tillräcklig bemanning och effektiv organisation innebär förberedelserna inför ett ordförandeskap att man noga måste tänka igenom strategier och scenarier. Dessutom måste, särskilt ett litet land, skapa rutiner och kompetens att ingå i en rad internationella sammanslutningar som landet normalt inte är en del av, t.ex. G8 och den för klimatförhandlingarna upprättade MEF (Major Economies Forum). Det lilla EU landet måste vara redo att under ett halvår axla rollen som företrädare för en stormakt med allt vad det innebär. Det viktigaste för ett EU-ordförandeskap är att hålla samman unionen. Ett söndrat EU kan inte åstadkomma mycket i en internationell förhandling, vilket visade 73 sig smärtsamt tydligt vid mötet i Haag år 2000 (se kapitlet ”Don’t mention the Hague”). Vidare är det nödvändigt att sörja för att unionen har förhandlingspositioner som den kan utgå från och använda i förhandlingarna. Detta var ett omfattande arbete under hösten, som tog sitt främsta uttryck i de rådslutsatser som antogs av Miljörådet och av det Europeiska rådet. Dessa slutsatser gav en relativt god bas även om det fanns frågor där det var svårt att nå enighet. Det brukar sägas att det enda man kan säga om ett EU-ordförandeskap är att det inte blir som man tänkt sig. Man måste alltid vara flexibel och beredd att hantera det oväntade. Detta gällde i högsta grad Sveriges ordförandeskap under hösten 2001. Däremot skulle jag vilja påstå att de scenarier vi planerade för inför hösten 2009 väl täckte in vad som sedan verkligen kom att äga rum. Ingenting hände som i grunden överraskade oss – men nog hade vi hoppats på ett ännu bättre resultat. Vägen från Bali till Köpenhamn Förhandlingarna under de två åren mellan Bali och Köpenhamn styrdes av arbetsprogrammet från Bali och följde den logik som bar upp det programmet. Alla diskussioner om utsläppsbegränsningar försvårades av den strikta uppdelningen mellan i- och u-länder och inom i-landsgruppen mellan USA som stod utanför Kyotoprotokollet och övriga i-länder. I frågor om tekniköverföring och anpassning var stämningen bättre och vissa framsteg gjordes så småningom. Diskussionerna om finansieringen blev komplexa och svåra. Olika modeller diskuterades för hur resurser skulle kunna genereras automatiskt. Bl.a. lade Mexiko och Norge fram ett förslag om internationella avgifter på utsläppshandel. Detta förslag fick stort genomslag i diskussionerna men hade svårt att få stöd bl.a. då det stred mot statsbudgetära principer som för många länder, inte minst Sverige är centrala. En viktig sådan är att intäkter till statsbudgeten inte ska öronmärkas för vissa ändamål. Förhandlingarna om Kyotoprotokollet gick mycket långsamt även om vissa framsteg i tekniska diskussioner kring kolsänkor och utsläppshandel kunde skönjas när Köpenhamn närmade sig. Förhandlingarna gick således mycket långsamt och oron steg för att den utmätta förhandlingstiden fram till Köpenhamn inte skulle räcka. Konfliktnivån var hög och steg successivt. En strimma hopp tändes efter Barack Obamas vinst i presidentvalet i november 2008 men USA:s inställning förblev ambivalent. Sannolikt berodde detta i hög grad på att President Obama hade svårt att lotsa förslag om en ny klimatpolitik genom Kongressen. 74 COP 14 i Poznan skulle kunna beskrivas som ett mellanmöte. Förhoppningen var att förhandlingarna då skulle ta fart i det amerikanska presidentvalets efterdyningar. Få framsteg gjordes dock och konfliktnivån mellan i- och u-länder steg märkbart efter att översynen av Kyotoprotokollet enligt dess artikel 3.9 misslyckades (se kapitlet ”Har Kyotoprotokollet en framtid och i så fall varför”). Efter Poznan försökte parterna lägga in en extra växel och mer förhandlingstid tillskapades genom ett antal extraordinära möten. Detta hjälpte dock föga i de centrala och mest konfliktfyllda förhandlingsavsnitten, framförallt de som rör utsläppsbegränsningar, finansiering och Kyotoprotokollets framtid. Fortfarande på våren 2009 saknades förhandlingstexter som parterna kunde utgå från. Frustrationen och oron ökade. Samtidigt började Danmark agera. Såsom det kommande ordförandelandet kände Danmark ett ansvar att på olika sätt driva på förhandlingarna. Under sensommaren 2009 påbörjade danskarna ett arbete med att formulera förhandlingstexter som parterna skulle kunna utgå från i Köpenhamn. De försökte förankra dessa texter i en mindre grupp av representativa länder och försökte hålla texterna inom denna grupp. Detta var ett tillvägagångssätt som kunde ha fungerat i ett gott förhandlingsklimat och med ett skickligt handlag. Det förstnämnda förhållandet rådde inte och resultatet blev därför bara en stigande misstro mot det blivande ordförandeskapet. Under hösten förvärrades läget dessutom av allvarliga interna slitningar i det danska lägret, något som till slut ledde till att den danska chefsförhandlaren Thomas Becker fick lämna sin post. Under tiden förhandlarna kämpade med att åstadkomma resultat vid förhandlingsborden och en bas att utgå från inför mötet i Köpenhamn steg de politiska förväntningarna. Det danska ordförandeskapet satsade stort på att öka det politiska trycket och fick god hjälp från många parter. Tanken var att det som inte var möjligt att åstadkomma genom regelrätta förhandlingar om texter ändå skulle var möjligt att nå när tillräckligt av politiskt kapital var investerat för att göra ett misslyckande alltför smärtsamt. Problemet med en sådan strategi är dock att om förväntningarna drivs upp alltför högt kommer det att bli svårt att infria dem. Stämningen blev därför alltmer nervös. Förhandlingarna gick mycket trögt och det föreföll alltmer osäkert om det överhuvudtaget var möjligt att nå ett resultat som skulle kunna beskrivas som en framgång. Av den orsaken började man se en del försök under hösten 2009 att dämpa förväntningarna något och försöka få dem att närma sig det som antogs vara mer realistiskt. 75 Köpenhamn Det har skrivits mycket om vad som hände i Köpenhamn. Jag väljer att i det följande begränsa mig till ett fåtal intryck och reflektioner. En del har jag redan beskrivit i min jämförelse mellan mötena i Haag och Köpenhamn i kapitlet ”Don’t mention the Hague”. Som framgår av förra kapitlet var utgångsläget inför Köpenhamn besvärligt. Det fanns en mycket stor klyfta mellan vad som var möjligt att åstadkomma och de förhoppningar som skapats. Förhandlingarna efter Bali hade inte gjort märkbara framsteg på flera centrala förhandlingsområden såsom utsläppsbegränsningar, finansiering och Kyotoprotokollets framtid. Det fanns på dessa områden i stort sett inga förhandlingstexter även om Danmark gjort misslyckade försök att förbereda sådana. Stämningen i förhandlingarna var dålig och konfliktnivån överlag hög. Ovanpå detta fanns en stigande misstro mot det danska ordförandeskapet. G77 och Kina leddes av Sudan som gjorde sitt bästa för att underblåsa den splittring och misstro som det redan fanns ett överskott av. Det danska ordförandeskapet plågades uppenbarligen också av inre slitningar mellan Miljödepartementet och Fyra svenskar i koncentrerat samspråk. Från vänster, med ryggen mot kameran Kerstin Nibleus, Staffan Tillander, Lars-Erik Liljelund och jag själv. Foto: Gunnar Seijbold 76 statsministerns kansli. Barack Obama lyckades inte lotsa sina klimatpolitiska åtgärder genom Kongressen. EU höll visserligen ihop men hade fullt sjå med att förklara sin inställning till Kyotoprotokollets framtid. Ytterligare irritation skapades när delegater blev stående i långa köer för att komma förbi säkerhetsarrangemangen in i förhandlingscentret. En isande vind svepte in från havet över ett decembermörkt Köpenhamn och fick nog många förhandlare att längta hem till sina varmare länder - där de stod i köer som knappast rörde sig genom snömodden. Misstron mot det danska ordförandeskapet gjorde det dessutom svårt för detta att använda de metoder som en ordförande normalt kan tillgripa för att föra förhandlingarna framåt. Varje försök att lägga texter på bordet tillbakavisades bryskt. Det gick inte heller att diskutera frågor i mindre representativt sammansatta grupper, något som ofta är oundgängligt i komplicerade förhandlingar. En ny förhandlingsgrupp under G77 och Kina, de s.k. Alba länderna, som bestod av några radikala sydamerikanska länder såsom Venezuela, Kuba, Nicaragua och Bolivia, gjorde framgångsrika insatser för att förhindra varje ansats till ett effektivt ledarskap. Högnivåsegmentet vid mötets slut saknar motstycke. Ett hundratal stats- och regeringschefer var på plats. Barack Obama kom till slut och det gjorde även Kinas president Hu Jintao. Fredrik Reinfeldt fick leda EU koordineringen i kretsen av sina EU-kollegor. Slutförhandlingen skedde på stats- och regeringschefsnivå. En mindre grupp skapades som till slut kunde enas om en text som kom att kallas Copenhagen Ackord, d.v.s. Köpenhamnsackordet. Detta var ett kort dokument som beskrev några huvudprinciper för det framtida klimatarbetet. Rapporteringsfrågorna, det s.k. MRV konceptet fanns där. Finansieringen likaså, med åtaganden från i-länderna om att bistå u-länder med 30 miljarder dollar de tre första åren och med 100 miljarder dollar årligen från 2020. Till ackordet hade fogats ett annex till vilket parterna före 31 januari skulle ange vilka utsläppsreduktioner de avser att genomföra. När stats- och regeringscheferna lämnat Köpenhamn vidtog den sista nattens maratonförhandling mellan kvarvarande ministrar och andra representanter för världens länder. Denna leddes av Danmarks statsminister Lars Lökke Rasmussen. Kanske var uträkningen att en statsminister som ordförande skulle kunna inympa ett visst allvar i förhandlingarna. Detta misslyckades dock. Övningen blev en lång och plågsam förödmjukelse av den danska statsministern. Ett problem var att Köpenhamnsackordet hade utmejslats i en mindre grupp av länder. Inte minst Alba-ländernas företrädare tog fasta på detta och upprepade i långrandiga inlägg hur oacceptabel processen var. Sudans företrädare försökte övertrumfa alla andra 77 kritiska inlägg genom att jämföra i-ländernas agerande i klimatfrågan med judeutrotningen. Där gick dock lyckligtvis någon slags gräns och under ett skede av natten vände vinden något för att senare återigen gå tillbaka till normalläget under denna sista och trista övning. Resultatet blev att parterna bara kunde komma överens om att notera Köpenhamnsackordets existens. När parterna skildes var känslan av misslyckande utbredd. Någon ambitiös och allt omfattande uppgörelse om framtidens internationella samarbete på klimatområdet kom inte från Köpenhamn. Istället fanns ett ackord som kändes vagt, svagt och vars uppslutning tycktes tveksam. Det som beslutades formellt av parterna i Köpenhamn var att Mexiko fick i uppdrag att konsultera med parterna inför nästa partsmöte, som skulle äga rum i Cancun. Dessutom fattades två beslut som innebar att förhandlingsprocessen skulle fortsätta som dittills utmed två spår med två strikt åtskilda grupper. Det har sagts att EU kom i skymundan i Köpenhamn, bakom de stora jättarna USA och Kina. Denna värdering bygger dock på ett missförstånd. COP 15 i Köpenhamn var inte ett möte där EU skulle stå i förgrunden. Lite tillspetsat Danmarks dåvarande Miljöminister och fram till slutskedet ordförande i Köpenhamn, Conny Hedegaard, tillsammans med dåvarande chefen för klimatsekretariatet Ivo de Boer till vänster och hans biträdande chef Richard Kinley till höger. Foto Gunnar Seijbold 78 skulle man kunna säga att EU redan gjort merparten av sina insatser för det internationella avtalet. Det var EU som år 2001 räddade hela den internationella förhandlingsprocessen om klimatet från att gå i kvav. Det var EU som med sin internationella tyngd fick Kyotoprotokollet att ratificeras och träda i kraft. Det var EU som implementerade protokollet och utvecklade dess instrument. Det var EU som fick utsläppskurvorna i Europa att vända neråt på allvar. Det var EU som drog de andra länderna till en förhandling om hur framtiden efter 2012 skulle se ut. Det var EU som formulerade målen för denna förhandling. Köpenhamn var ögonblicket då framförallt USA och Kina skulle leverera. Självklart var därför blickarna riktade mot dessa stormakter som tillsammans svarar för mer än hälften av världens utsläpp av växthusgaser. Resultatet från Köpenhamn var vad dessa två länder, och kanske några till, var redo att åstadkomma vid det tillfället. Som en EU-förhandlare konstaterade: Man kan leda en häst till vattnet - men inte tvinga den att dricka. Efter Köpenhamn, vinden vänder och ett genombrott sker i Cancun Månaderna efter Köpenhamn kom till stor del att präglas av ruelse och reflektion. Som så ofta efter ett stort möte ställdes frågan vad som egentligen hänt och betydelsen av detta. En stark känsla fanns hos många att förhandlingsprocessen under Klimatkonventionen nått vägs ende. Frågan är naturligtvis vilka alternativ som finns. Trots allt hade andra förhandlingskonstellationer prövats under resans gång. USA hade t.ex. genom MEF försökt driva processen i en mindre grupp av särskilt betydelsefulla länder. Faktum är dock att denna och andra liknande processer levererat ganska lite, förutom en i och för sig viktig dialog mellan stora länder. En viktig orsak till detta är att de stora u-länderna uppenbarligen inte vill göra upp om viktiga frågor i mindre konstellationer av i- och u-länder. Antagligen kommer länder som Kina och Indien endast att axla ett väsentligt större ansvar för klimatet genom en FN-process. Bara FN kan tillhandahålla den legitimitet som krävs. I FN-processen utsätts dessa länder dessutom för ett brett tryck inom u-landsgruppen G77 och Kina. De stora u-länderna är inte okänsliga för detta. Naturligtvis är samtalet och de personliga kontakter som uppstår inom mer begränsade grupper som MEF av betydelse. Är målet att skapa dialog, förtroende och kontakter är det dock troligen, när allt kommer omkring, viktigare att söka detta i mer representativa formationer och under avspända former. I själva ver- 79 ket skulle nog en närmare analys mycket väl kunna komma till resultatet att den sidoprocess som skapat mest mervärde till klimatförhandlingarna var den s.k. Grönlandsprocessen. Efter Köpenhamn kom en liknande serie möten till stånd i en grupp som kallas Cartagenagruppen. Denna spelade tveklöst en roll inför och under mötet Cancun. Ganska tidigt under vintern och våren 2010 visade det sig att ett stort antal länder förde in sina utsläppsbegränsande åtgärder i Köpenhamnsackordets annex. Vid utgången av februari hade åttiotalet länder vidtagit denna handling och därigenom på sätt och vis anslutit sig till ackordet. Därigenom steg ackordets betydelse och legitimitet. Ett stort problem var dock att föra in ackordet i förhandlingarna, d.v.s. att låta ackordet slå igenom i diskussioner och texter. Trots allt hade ackordet bara noterats av parterna i Köpenhamn. Det hade således ingen egentlig formell betydelse i processen under Klimatkonventionen. Många försök gjordes att använda sig av ackordet i förhandlingarna med de stupade som regel på ett litet antal länders motstånd. Det mexikanska kommande ordförandeskapet bedrev under året fram till Cancun en intensiv och med tiden framgångsrik konsultation med parterna. Ambassadören Di Alba reste oavbrutet till olika hörn av jorden. En viktig insats var att försöka plocka ner förväntningarna inför Cancun till en nivå som motsvarade vad som var möjligt att uppnå. Precis som Danmark inför Köpenhamn fick hjälp av många länder att driva upp förväntningarna fick nu Mexiko stöd i sina ansträngningar att dämpa dem. Ingen ville se en upprepning av Köpenhamn. För EU blev förhandlingarna 2010 en arbetsam men ganska bekväm resa. Unionen ansattes betydligt mindre i frågan om Kyotoprotokollets framtid. Förhandlingarna om regelsystemen för kolsänkor och flexibla mekanismer ägde rum i en relativt lugn och konstruktiv atmosfär och gjorde vissa framsteg. Kanske började en del länder i u-landsgruppen inse att protokollet måste utvecklas om det ska kunna åstadkomma verkliga utsläppsminskningar. Dock drabbades EU nu av vissa interna motsättningar. Den viktigaste rörde frågan om huruvida EU ska utfästa sig att minska sina utsläpp med 30 % till 2020 oavsett vad andra länder gör eller stå fast vid att unionen bara ska gå från 20 till 30 % om ett internationellt avtal kommer till stånd som innebär att andra i-länder gör jämförbara insatser och de mer avancerade u-länderna adekvata ansträngningar. En annan viktig fråga var om EU kan gå in i en andra åtagandeperiod under Kyotoprotokollet även om inte andra viktiga i-länder tar på sig internationellt juridiskt bindande åtaganden som är jämförbara med EU:s. Stämningen förbättrades successivt under 2010 även om resultaten i förhandlingarna lät vänta på sig. Extrainsatta möten i bl.a. Tianjin i Kina levererade endast 80 blygsamma resultat. COP 16 i Cancun blev därför ett svårt och mödosamt möte. Dock kunde det Mexikanska ordförandeskapet göra det Danmark inte kunde göra i Köpenhamn, nämligen föra förhandlingarna i mer begränsade grupper. Ministrar engagerades i att leda förhandlingarna i centrala frågor. Andreas Carlgren fick t.ex. uppgiften att leda förhandlingarna på ministernivå om en gemensam vision. Avsikten med dessa förhandlingar är att formulera en gemensam bild av vart det internationella samarbetet ska syfta, med gemensamma mål och utgångspunkter. Förhandlingarna om den gemensamma visionen blev ett bra exempel på hur olika nivåer i en förhandling kan interagera under ett lands ledning. Jag själv ledde förhandlingarna på tjänstemannanivå inför och under mötet i Cancun medan Andreas Carlgren, med stöd av bl.a. klimatambassadören Staffan Tillander, ledde förhandlingarna på ministernivå i slutskedet. Andreas Carlgren fick i dessa förhandlingar stor nytta av de kontakter med kollegorna i bl.a. Indien och Kina som upparbetats inför och under Sveriges EU-ordförandeskap. I slutskedet kunde ordförandeskapet presentera en sammanhängande text som omfattade alla förhandlingsfrågorna på ett balanserat sätt. Denna text låg på bordet när den sista nattens slutförhandling ägde rum. Endast ett land, Bolivia, motsatte sig texten. Flertalet länder försökte ge ordförandeskapet stöd och med applåder och andra yttringar, uttrycka största möjliga stöd för ordförandeskapet och dess text. Detta påverkade dock inte Bolivia vars representant gjorde långa demagogiska inlägg under småtimmarna. Till slut konstaterade ordföranden och Mexikos utrikesminister, Patricia Espinosa, att koncensus inte får innebära att ett land förhindrar alla andra länder att komma överens. Resultatet blev att texten antogs trots Bolivias protester. Jag funderade i mitt stilla sinne på vad som hade hänt om det exempelvis varit Ryssland som protesterat och drog mig till minnes dramatiken i Montreal år 2005. Vissa länder kan förvisso förhindra koncensus – men Bolivia kan det inte. Texten döptes till the Cancun Agreement. I sak är denna överenskommelse i första hand en utveckling och detaljering av Köpenhamnsackordet. Den hade inte varit möjlig utan stats- och regeringschefernas ansträngningar den näst sista natten i Köpenhamn. I sig representerar överenskommelsen således ett system för internationellt samarbete i klimatfrågan som ligger nära USA:s vision. Dock fortsätter arbetet och många frågor är fortfarande olösta. Dessutom kvarstår frågan om Kyotoprotokollets fortsättning, som således inte löstes i Cancun. 81 Efterord Den här berättelsen slutar efter mötet i Cancun. Jag har sedan dess bytt arbetsuppgifter och följer inte längre klimatförhandlingarna på närhåll. Dock har jag förstått att förhandlingarna efter Cancun på nytt möter svårigheter. Förhandlingarnas dynamik tycks således fortsätta med genombrott och bakslag som uppvisar vissa mönster. Fortfarande är de avgörande framtidsfrågorna som jag försökt beskriva olösta och det är oklart vad förhandlingsprocessen under Klimatkonventionen kommer att kunna åstadkomma de närmaste åren. Ovisst är också hur de många frågor och problem som omgärdar Kyotoprotokollets framtid ska lösas. I denna process behövs dock ett långsiktigt perspektiv. Enligt min mening är det centralt att man även i fortsättningen vägleds av vetenskapen och de budskap som förmedlas av IPCC. Helt avgörande – och dessvärre allt mer brådskande – är behovet av att finna en överenskommelse som verkligen leder till att utsläppen av växthusgaser minskar i den utsträckning som krävs enligt vetenskapen. Detta är inte möjligt om inte de stora u-länderna och USA fullt ut engageras i den internationella ansträngningen att reducera utsläppen. För att komma därhän behöver dessa och andra viktiga parter i klimatförhandlingarna, hitta en kompromiss mellan sina till synes oförenliga perspektiv och visioner. Flexibilitet kommer inte minst att krävas av EU. Samtidigt kommer det även fortsättningsvis vara EU:s roll att driva processen framåt och formulera målen för det fortsatta arbetet. Den rollen kommer sannolikt ingen annan part vilja ta eller mäkta med. För alla länder, särskilt u-länderna, är klimatfrågan oupplösligt kopplad till utveckling. Det är nödvändigt att hitta konkreta sätt att reducera utsläppen av växthusgaser och samtidigt nå de ekonomiska och sociala framsteg världens befolkningar behöver och kräver. I annat fall kommer det inte vara möjligt att få kontroll över u-ländernas växande utsläpp. Det kommer att krävas en mycket stor insats av de rikaste länderna att komma fram till och visa hur denna ekvation ska gå ihop. Ett internationellt system för att tackla klimatproblemen måste också tackla anpassningsfrågan och de problemen kring ansvar och solidaritet denna fråga väcker. I annat fall kommer ofrånkomliga klimatförändringar att leda till stora spänningar och konflikter, något som i sin tur kan få negativa följder för ansträngningarna att reducera utsläppen. Jag tvivlar inte på att klimatförhandlingarna kommer att kretsa kring dessa fundamentala frågor också under det kommande årtiondet. Antagligen kommer lösningen gradvis växa fram. Idag finns en stor frustration över att FN-processen under klimatkonventionen inte gör tillräckliga framsteg. Möten förspills över 82 agendafrågor och pseudokonflikter. Många undrar nog om man inte borde överge FN-processen för en mindre och mer greppbar process som innefattar ett mindre antal betydelsefulla länder. Försök att skapa sådana processer har hittills inte gett några övertygande resultat. Kanske kan detta ändras. Hur som helst är jag övertygad om att ingen annan process än den under Klimatkonventionen kan åstadkomma en halvering av de globala utsläppen till 2050. Däremot är det lätt att hålla med om att denna process borde reformeras. Ingen har dock lyckats ge ett entydigt svar på hur detta skulle kunna ske. Hittills har alla försök att effektivisera arbetet stupat på den misstro som finns mellan olika parter och på att det finns parter som har intresse av att underblåsa denna misstro. När allt kommer omkring finns det en del länder som inte vill att klimatförhandlingarna ska göra framsteg eller som vill utnyttja processen för andra intressen än att rädda klimatet. Ska man vara riktigt ärlig måste man nog dessutom konstatera att en del av misstron är berättigad. Parterna har inte alltid genomfört det de åtagit sig att göra. Man ska dock inte utesluta att utvecklingen någon gång under de kommande åren plötsligt tar ett stort skutt framåt – kanske som en följd av dramatiska händelser som är kopplade till klimatförändringen som sådan eller kanske som en följd av politiska förändringar. Ibland öppnas fönstret på vid gavel också i de svåraste och mest komplicerade internationella förhandlingar. Det har hänt förut och det kan hända igen. 83 Klimatprocessens terminologi AAU Assigned Amount Unit. I princip det utsläppsutrymme som tilldelats parter enligt Kyotoprotokollet. Annex 1 Länder som ingår i klimatkonventionens bilaga 1, i princip industriländer. Bilaga B till Kyotoprotokollet anger kvantitativa utsläppsåtaganden för länder i Annex 1. AWG-LCA Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action – Förhandlar om långsiktigt samarbete för klimatkonventionens parter. AWG-KP Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol – Förhandlar om framtida åtaganden för Kyotoprotokollets parter. BAP Bali Action Plan – färdplan mot ett nytt klimatavtal i Köpenhamn. Basår Det år som utsläppsminskningar räknas mot. Kyotoprotokollet utgår från 1990 som basår. CDM Clean Development Mechanism – Mekanismen för ren utveckling, en av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. CMP Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol – Förkortning av COP/MOP, se nedan. COP Conference of the Parties – Klimatkonventionens högsta beslutande organ. COP samlar konventionens parter till årliga möten. COP/MOP Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol – Kyotoprotokollets högsta beslutande organ. Möts samtidigt som COP. 84 EU ETS European Union Emission Trading System – EU:s system för handel med utsläppsrätter. Flexibla Mekanismer som enligt Kyotoprotokollet får användas i syfte mekanismer att minska utsläpp i andra länder. Syftet är kunna uppnå utsläppsreduktioner på ett kostnadseffektivt sätt. G8 En grupp som består av åtta stora industrialiserade ekonomier, nämligen Frankrike, Italien, Japan, Kanada, Ryssland, Storbritannien, Tyskland och USA. G20 En grupp bestående av nitton större ekonomier samtEuropeiska unionen. IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change – FN:s klimatpanel. JI Joint Implementation – Gemensamt genomförande, en av Kyotoprotokollets flexibla mekanismer. Konventions- Konventionsdialogen, eller konventionsspåret, är det långsiktiga dialogen arbete som sedan 2007 övergått till arbetsgruppen AWG–LCA. KP Kyotoprotokollet. Kvantitativa åtaganden Anger respektive lands åtagande av utsläppsminskning MEF Major Economies Forum Non-annex 1 Länder som inte inte ingår i bilaga 1 till Konventionen, utvecklingsländer då listan fastställdes 1992. Se även under ”Annex 1” Ratificera Godkänna ett internationellt avtal på nationell nivå (ofta i nationellt parlament eller motsvarande lagstiftande organ). 85 86 87 88
© Copyright 2024