Hela domen finns här.
1 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM 2015-02-18 Meddelad i Linköping Mål nr 1959-14 KLAGANDE Kenneth Lind, 480913-5959 Djurgårdsgatan 3 593 41 Västervik MOTPART Västerviks kommun 593 80 Västervik ÖVERKLAGAT BESLUT Kommunfullmäktiges beslut den 24 februari 2014, § 16 SAKEN Ägardirektiv för kommunala aktiebolag Laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900), KL ___________________ FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE Förvaltningsrätten upphäver beslutet till den del det avser avkastningskrav i det beslutade ägardirektivet för Västerviks Miljö & Energi AB. Förvaltningsrätten avslår överklagandet i övrigt. Dok.Id 194789 Postadress Box 406 581 04 Linköping Besöksadress Brigadgatan 3 Telefon Telefax 013-25 11 00 013-25 11 40 E-post: [email protected] Expeditionstid måndag – fredag 08:00-16:00 2 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM BAKGRUND OCH YRKANDEN Kommunfullmäktige i Västerviks kommun (kommunen) beslutade den 24 februari 2014 att ändra ägardirektiven för bl.a. Västerviks Kraft Elnät AB och Västerviks Miljö & Energi AB på så sätt att Västerviks Kraft Elnät AB under varje angiven period ska sträva efter en genomsnittlig avkastning på totalt kapital motsvarande lägst 4,7 % och att Västerviks Miljö & Energi AB under varje angiven period ska sträva efter en genomsnittlig avkastning på totalt kapital motsvarande lägst 5,25 %. Kenneth Lind överklagar beslutet och yrkar att det ska upphävas. Kommunen anser att överklagandet ska avslås. VAD PARTERNA ANFÖR Kenneth Lind anför i huvudsak följande. Västerviks Kraft Elnät AB är innehavare av nätkoncession inom en del av kommunen. Bolaget ägs av Västerviks kommun. Västerviks Kraft Elnät AB har under perioden 2010-2012 lämnat koncernbidrag till Västerviks Kommuns Förvaltnings AB med sammanlagt 12,9 Mkr. Vidare har det under den aktuella perioden skett avskrivningar över plan med 13,8 Mkr. Koncernbidragen och överavskrivningarna som uppgår till sammanlagt 26,7 Mkr har möjliggjorts av en för hög debitering mot bolagets kunder. Koncernbidragen och överavskrivningarna motsvarar under perioden drygt 20 % av bolagets omsättning. Bolaget har vid 2012 års utgång en ackumulerad obeskattad tillgång om 67,8 Mkr. Kommunala bolag vars verksamhet är produktion av och handel med el omfattas inte av KL:s regler om självkostnadsprincipen. Västerviks Kraft 1959-14 3 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM Elnät AB vars verksamhet är överföring av el är däremot ett sådant kommunalt företag som är underkastat krav på självkostnad. Kommunfullmäktige har vid överföringen av verksamheten 2010 varken i ägardirektiv, bolagsordning eller på annat sätt uttryckligen slagit fast att Västerviks Kraft Elnät AB är bundet av självkostnadsprincipen. Av bolagsordningen framgår att bolaget ska drivas enligt affärsmässiga grunder under iakttagande av det kommunala ändamålet. Ägardirektiven och bolagsordningen är därför oförenliga med innehållet i 3 kap. 16-18 §§ KL. Västerviks Kraft Elnät AB har inte heller tillämpat självkostnadsprincipen i sin verksamhet. Istället har bolaget utöver lämnade koncernbidrag och genom överavskrivningar kunnat bygga upp en obeskattad reserv som 2012 uppgick till 67,8 Mkr. Det överklagade beslutet avseende kommunens krav på Västerviks Kraft Elnät AB:s avkastning på eget kapital är att uppfatta som ett direktiv från ägaren, Västerviks kommun, till bolaget att inte tillämpa självkostnadsprincipen i verksamheten. Beslutet strider därför mot lag och ska upphävas. Avkastningskravet som det överklagade beslutet även uppställer på Västerviks Miljö & Energi AB är omfattande med hänsyn till att det måste förutsättas att den del av bolagets verksamhet som rör vatten och avlopp måste antas inkluderas i kravet. Detta trots att denna del av verksamheten i bolaget ska bedrivas enligt självkostnadsprincipen. Bolagets sammanlagda koncernbidrag för åren 2010-2012 uppgår till 54,5 miljoner kr, vilket i förhållande till bolagets årsomsättning förefaller högt. I bolagets redovisningar framgår inte om någon del av koncernbidraget kan hänföras till VAverksamheten. Två av verksamheterna inom Västerviks Miljö & Energi AB ska bedrivas till självkostnadspris. Den första verksamheten är vatten och avlopp som 1959-14 4 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM regleras i lagen om allmänna vattentjänster. Självkostnadsprincipen regleras i 29-34 §§ samma lag. Det överklagade beslutet strider mot denna lag och ska därför upphävas. Den andra verksamheten som ska drivas till självkostnad är den med hushållsavfall. Avgifterna om hushållsavfall regleras i 27 kap. 4-6 §§ miljöbalken (1998:808). Västerviks Miljö & Energi AB har under åren 2010-2013 gjort ett kontinuerligt ökande rörelseresultat. Totalt för dessa år har man gjort ett resultat på 99,3 Mkr. Sedan VA-verksamheten överfördes till bolaget har rörelseresultatet varit 59,7 Mkr. VA-verksamhetens resultat var 2012 på 9,7 Mkr och 2013 var det 12 Mkr. VA-verksamhetens rörelseresultat utgjorde 36,47 % av Västerviks Miljö & Energi ABs rörelseresultat. Västerviks Miljö & Energi AB har under åren 2012 och 2013 lämnat koncernbidrag med 21,6 Mkr. Innan VA-verksamheten överfördes till bolaget låg koncernbidragen på 7,9 Mkr. Under dessa två år har bolaget även gjort avskrivningar över plan med 21,7 Mkr. Innan verksamheten överfördes till bolaget var de årliga överavskrivningarna på 1,6 Mkr. Därmed härrör 18,5 Mkr av överavskrivningarna från VA-verksamheten. Koncernbidragen och överavskrivningarna som härrör från VA-verksamheten uppgår sammanlagt till 26,4 Mkr och möjliggörs av för hög debitering av bolagets kunder. VA-verksamheten drevs till och med 2011 av kommunen. Vid bolagiseringen blev verksamheten skuldsatt gentemot Västerviks Förvaltnings AB. Den logiska slutsatsen är att brukarna köpt och tvingas att betala sitt VA-nät ytterligare en gång. Överföringen skedde till bokfört värde, som även är föremål för granskning av Kalmar tingsrätt. VA-verksamheten betalade 9,8 Mkr i interna räntor 2012. Märkligt nog är detta samma belopp som VA-verksamhetens totala rörelseresultat. Man tog det kassan innehöll, vilket innebar att räntesatsen blev 3,35 %. År 2013 1959-14 5 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM betalade VA-verksamheten 9,2 Mkr i interna räntor och detta motsvarade 75 % av VA-verksamhetens rörelseresultat. Detta år blev räntesatsen därför 3,1 %. Övriga verksamheter i Västerviks Miljö & Energi AB har haft 2,1 % respektive 0,5 % i internränta motsvarande år. Det finns därför en markant skillnad i räntebelastningen till VA-verksamhetens nackdel. Enligt 8 kap. 3 c § KL får bl.a. kommuner, för de tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller, inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot i verksamheten uppkomna kostnader såsom löner, hyror, avskrivningar m.m. Självkostnadsprincipen gäller för all verksamhet. Inom vissa områden har lagstiftaren gjort undantag från denna princip där det i lag förskrivs att verksamheten ska bedrivas på affärsmässig grund. Självkostnadsprincipen gäller oavsett om verksamheten drivs av kommunen eller av annan, på uppdrag av kommunen. I de fall verksamheten uppdragits åt ett kommunalt bolag ska tillämpningen av självkostnadsprincipen vid bolagiseringen av verksamheten säkerställas genom avtal, bolagsordning eller ägardirektiv. Självkostnadsprincipen medger att avgifterna under vissa perioder får överstiga i verksamheten uppkomna kostnader. Uttaget av avgifter får dock inte överstiga de sammanlagda kostnaderna för verksamheten under en längre period. Under inga förhållanden tillåter tillämpningen av självkostnadsprincipen att verksamheten ska generera en vinst att disponeras av verksamhetsutförarens ägare (se SOU 2007:72 s. 73 ff. och däri gjorda hänvisningar). Nu gällande lagstiftning på elmarknaden återfinns i huvudsak i ellagen och elförordningen. Av 4 kap. 1 § ellagen framgår vad gäller nätverksamhet att nättariffer ska vara utformade på så sätt att nätinnehavarens samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till bl.a. de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten. Bestämmelsen innebär att intäkterna ska mötas av de kostnader som kan beräknas uppstå i den aktuella verksamheten om denna drivs på ett rationellt sätt. Den självklara utgångs- 1959-14 6 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM punkten är således att en nättariff ska anses som skälig endast om nätinnehavaren inte försöker få täckning för andra kostnader än sådana som uppstår i nätverksamheten. Kommunala bolag vars verksamhet är produktion av och handel med el omfattas inte av kommunallagens regler om självkostnadsprincip. Västerviks Kraft Elnät AB, vars verksamhet är överföring av el, är däremot ett sådant kommunalt bolag som avses i 3 kap. 16-18 §§ KL som är underkastat kravet på självkostnad. Fullmäktige har vid överföringen av verksamheten 2010 inte i ägardirektiv, bolagsordning eller på annat sätt uttryckligen slagit fast att Västerviks Kraft Elnät AB är bundet av självkostnadsprincipen. Ägardirektiven och bolagsordningen är därmed oförenliga med innehållet i 3 kap. 16-18 §§ KL. Det överklagade beslutet avseende kommunens krav på bolaget, avkastning på eget kapital, är att uppfatta som ett direktiv från ägaren att i verksamheten inte tillämpa självkostnadsprincipen. Beslutet strider därför mot lag och ska upphävas. VA-verksamheter regleras av lagen om allmänna vattentjänster. I lagen klargörs ansvar och skyldigheter kring dessa frågor och ingen skillnad råder mellan verksamheter i kommunal regi eller i kommunala bolag. Angående möjligheten att lämna koncernbidrag och göra avskrivningar över plan regleras detta tydligt i 30 § samma lag. Ingen av de i lagen fastställda omständigheterna finns redovisade i årsredovisningarna för Västerviks Miljö & Energi AB. Inte heller är något sådant kopplat till beslutet att avkräva denna verksamhet en årlig avkastning. Sedan VA-verksamheten bolagiserades har den åderlåtits på stora koncernbidrag och överavskrivningar i strid mot gällande rätt. Genom det överklagade beslutet avser man att befästa dessa missförhållanden. Det överklagade beslutet strider mot samtliga lagar som reglerar dessa verksamhetsområden och ska upphävas. 1959-14 7 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM Kommunen anför bl.a. följande. Koncernbidrag, avskrivningar och överavskrivningar hanteras i enlighet med gällande lagstiftning. Västerviks Kraft Elnät ABs redovisning granskas varje år av externa revisorer och av lekmannarevisorer utsedda av kommunfullmäktige. För hög debitering av bolagets kunder har inte skett. Övervakning av priser och villkor sker enligt lag av Statens Energimarknadsinspektion (EI). De har inget att erinra mot bolagets prissättning eller villkor. Självkostnadsprincipen gäller inte för ett kommunägt elnätbolag som själv ansvarar för sin elnätkoncession gentemot Svenska Kraftnät och EI. Verksamheten inom Västerviks Kraft Elnät AB bedrivs helt på affärsmässiga grunder och det är därför rimligt att ägaren har rätt att ta ut en skälig men inte överdriven avkastning på insatt kapital, förutom på verksamheter som omfattas av självkostnadsprincipen. Det finns både privata, statliga och kommunala bolag och kommunala förvaltningar som bedriver elnätsverksamhet i Sverige och endast när verksamheten bedrivs av en kommunal förvaltning gäller KLs självkostnadsprincip. Elnätsavgifterna hos Västerviks Kraft Elnät AB hör till de lägsta i regionen, vilket bevisar bolagets effektivitet och att avkastningskravet är rimligt. Elnätsverksamheten har aldrig uppdragits av Västerviks kommun att utföras på entreprenad för kommunens räkning. Bolaget bildades redan 1897 för att elektrifiera Västervik med omgivningar och var från början privatägt. Bolaget köptes så småningom av Västerviks kommun och har sedan i steg utvecklats till dagens verksamhet. Självkostnadsprincipen gäller därmed inte för bolaget. Varken VA-verksamheten eller hushållsavfallsmonopolet bidrar till Västerviks Miljö & Energi ABs avkastning. För dessa två verksamheter gäller 1959-14 8 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM självkostnadsprincipen och den följs av bolaget. Avkastningen i Västervik Miljö & Energi AB kommer istället från affärsområdena Fjärrvärme, Elnät, Stadsnät och delen verksamhetsavfall inom affärsområde Avfall & Återvinning. Affärsområde Entreprenad har än så länge inte bidragit till bolagets avkastning. Bolagets resultat under perioden 2010-2012 är inte högt med hänsyn till bolagets årliga balansomslutning på numera 1 000 000 000 kr. Avkastningskravet ska ses i relation till den totala balansomslutningen inklusive nedlagda investeringar i verksamheterna. Det är ett brukligt sätt att organisera kommunalägd verksamhet i bolagskoncerner. Syftet är att, genom koncernbildning, kunna samordna verksamheterna och skapa koncernmässiga skalfördelar. Lämnade koncernbidrag har i sin helhet använts i moderbolaget för att täcka underskott där. De avkastningskrav som ställs på bolaget syftar till att stärka respektive bolags ekonomiska ställning för att därigenom generera tillräckligt resultat för att på lång sikt klara de investeringsbehov som finns i respektive verksamhet. Koncernbidrag används för att fördela medel inom bolagskoncernen på ett så effektivt sätt som möjligt för att uppnå koncernnytta. Det finns alltså inget direkt samband mellan avkastningskrav och koncernbidrag. De avgifter Västervik Miljö & Energi AB tar ut för vatten och avlopp går enbart till den verksamheten. Avgifterna för VA-verksamheten har höjts till den nivå som krävs för att verksamheten ska klara de omfattande investeringar som den står inför. Inga medel som är hänförliga till VAkollektivet har lämnats som koncernbidrag. De koncernbidrag som bolaget lämnat har i sin helhet upparbetats inom de affärsområden som inte berörs av självkostnadsprincipen. VA-verksamheten har uppvisat följande resultat efter finansiella poster under de senaste åren: 2011: -13 681 tkr, 2012: -14 628 tkr och 2013: + 3 061 tkr. Vid 2013 års slut bär verksamheten på ett ackumulerat under- 1959-14 9 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM skott på -11 200 tkr, vilket måste vara återställt senast 2015. Enligt rådande redovisningsprinciper för dylik verksamhet ska eventuella överskott föras till balansräkningen och inom tre år återgäldas till kollektivet, antingen genom taxesänkning, genom att täcka uppstådda förluster eller genom en riktad fondering som gynnar kollektivet. De eventuella överskott, enligt ovanstående resonemang, förs till balansräkningen (vilket innebär att resultatet ”nollas ut”) och därmed kommer VA-verksamhetens resultat aldrig att bli aktuellt för att lämna koncernbidrag. Överavskrivningar kan göras i ett aktiebolag om det finns utrymme och dessa görs av skattemässiga skäl, dvs man vill reducera skatteunderlaget. Detta har ingen koppling till vare sig avkastningskrav eller VA-verksamhetens taxor. Det rörelseresultat som samtliga verksamheter inom bolaget har genererat belastas med ränta på kapital kopplat till VA-anläggningarna. Underlag för lämnade koncernbidrag är alltså bolagets resultat, exklusive det eventuella resultat som upparbetats från verksamheter som omfattas av självkostnadsprincipen, inte rörelseresultatet. Västerviks Miljö & Energi AB övertog VA-verksamheten från kommunen till bokfört värde och med befintliga skulder. Bolaget följer lagen om allmänna vattentjänster fullt ut. Inga medel från VA-verksamheten har använts för att ge koncernbidrag till andra kommunala bolag. Därför har detta inte heller kommenterats i bolagets årsredovisningar. Kenneth Lind anför därefter i huvudsak följande. Varje form av koncernbidrag bryter (i dessa fall) mot likabehandlingsprincipen som framgår av 2 kap. 2 § KL. Västerviks Kraft Elnät AB har endast 60 % av invånarna inom sitt koncessionsområde, som är koncentrerat till orterna Västervik och Gunnebo. VA-verksamheten inom Västerviks Miljö & Energi AB betjänar inte invånarna på landsbygden. 1959-14 10 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM Det framgår inte av årsredovisningarnas revisionsberättelser att extern revision skett i förhållande till KL, ellagen eller lagen om allmänna vattentjänster. Det uttrycks endast att verksamheterna är förenliga med aktiebolagslagen (2005:551). Enligt 2 kap. 7 § KL klargörs att syftet med en kommunal verksamhet inte får vara att bereda kommunen vinst. Kommunfullmäktiges krav om avkastning bryter mot självkostnadsprincipen. De tar sig friheten att i ägardirektiven bestämma en eftersträvad storlek på avkastning. Mottagarna för de givna koncernbidragen har huvudsakligen varit två, Tjust Fastigheter AB och Västerviks Förvaltningsbolag AB. Tjust Fastigheter AB hade sitt första verksamhetsår 2010. Bolaget har från Västerviks Kraft Elnät AB och Västerviks Miljö & Energi AB erhållit 38,3 miljoner kr i koncernbidrag. Koncernnytta strider mot likabehandlingsprincipen och bryter mot fastställda beskattningsprinciper. Medborgarna blir dubbelbeskattade via de kommunala bolagen. EI väger varken in självkostnadsprincipen eller likabehandlingsprincipen i sina bedömningar. Påståendet att inga medel från VA-verksamheten går till koncernbidrag stämmer inte med de reviderade årsredovisningarna. Följande exempel från 2012 belyser detta. Västerviks Miljö & Energi AB hade ett rörelseresultat om 28,6 Mkr, VA-verksamhetens del var 9,7 Mkr. De övriga verksamheterna hade därmed 18,9 Mkr i rörelseresultat. Koncernbidrag lämnades med 21,6 Mkr, vilket måste till viss del hämtas från VA-verksamheten. Västerviks kommunstyrelse visar på resultaten efter finansiella poster. Siffrorna stämmer inte med de reviderade boksluten. Exempelvis var resultatet 1959-14 11 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM för finansiella poster 0,1 Mkr för 2012. I de finansiella posterna sänks den synliga vinsten och resultaten fördelas till de andra bolagen inom koncernen, både genom koncernbidrag och varierande ränteuttag. Överavskrivningar som sker, möjliggörs av de onödigt höga intäkterna som VAverksamhetens brukare betalar. Kommunen anför därefter bl.a. följande. Inga likvida medel har förts mellan bolagen kopplat till koncernbidragen utan det är endast en skatte- och redovisningsteknisk hantering. Det har inte heller skett några utdelningar från något bolag. De av kommunfullmäktige beslutade avkastningskraven ställs mot bolagens rörelseresultat före finansiella poster, och syftar till att bolagen ska nå tillräckliga resultat för att kunna täcka de kapitalkostnader kopplat till anläggningar som erfordras för att upprätthålla den verksamhet som bolagen bedriver. Avkastningskraven ställs också på bolagen för att säkerställa att de har tillräckligt resultat för att också kunna säkra kommande investeringsbehov utan att behöva låna för samtliga investeringar. Avkastningskravens syfte har inte varit att generera vinst till andra delar i koncernen eller till kommunen. Samtliga medel har stannat i respektive bolag. Inom den kommunala förvaltningen är det lagkrav enligt 8 kap. 1 § KL att kommunerna ska ha god ekonomisk hushållning, som enligt praxis bland annat innebär att tillräckligt resultat ska finnas för att täcka framtida investeringar. De kommunala bolagen arbetar enligt samma princip. I enlighet med 8 kap. 4 § KL ska budgeten upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Enligt ägardirektiven 2013 för Västerviks Kraft Elnät AB uppgår avkastningskravet till 4 % (rörelseresultat före finansiella poster dividerat med balansomslutningen). Den genomsnittliga räntan på räntebärande kapital 1959-14 12 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM var under 2013 ca 3,5 %. Resterande del avser att täcka en viss självfinansiering av de investeringar bolaget budgeterat att genomföra under 2014. Kommunen anser att det är skäligt att bolagets ägare säkerställer att dotterbolaget har erforderliga resultat för att möjliggöra en god ekonomisk hushållning. Det är alltså viktigt att poängtera att avkastningskravet inte innebär att bolaget ska leverera avkastning till något annat bolag eller kommunen utan avkastningskravets syfte är att säkerställa att bolagen har tillräcklig ekonomisk styrka för att kunna klara av kommande investeringar i framtiden. Anledningen till att överavskrivningar görs är skillnader mellan avskrivningstider enligt skattelagstiftningen och de redovisningsregler som bolagen följer. Kostnaden totalt sett över tid är densamma, men sättet att periodisera över tid ser annorlunda ut mellan de olika regelverken. De koncernbidrag som har lämnats till moderbolaget har täckt de räntekostnader moderbolaget har för att finansiera andelarna i dotterbolagen. Kommunen anser att det är skäligt att moderbolagets styrelse säkerställer att bolagets ställning upprätthålls genom att få täckning för de kostnader moderbolaget har kopplat till ägandet i dotterbolagen. Koncernbidragen till Tjust Fastigheter AB hänför sig till uppbyggnadsskedet av bolaget och för att genom koncernbildningen skapa förutsättningar för långsiktig balans. När Tjust Fastigheter AB kommer i balans kan medel mycket väl komma att förflyttas tillbaka till energibolagen. Koncernbidrag lämnas baserat på bolagens resultat och inte på bolagens rörelseresultat före finansiella poster som Kenneth Lind hänvisar till. VAverksamhetens resultat uppgår till noll efter finansiella poster. Därför är lämnade koncernbidrag 2012 inte till någon del hänförliga till VAverksamheten. Skillnaden mellan rörelseresultatet och resultat efter finan- 1959-14 13 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM siella poster är räntekostnader på det kapital bolagen lånar och innehåller inte någon form av koncernbidrag eller annan vinst- eller kapitalfördelning. VA-verksamheten redovisar inte några överavskrivningar för 2012. Rörelseresultatet per 2012 uppgick till 9,7 Mkr och räntekostnaderna till -9,7 Mkr, vilket ger ett resultat på noll. Överavskrivningar utgör en bokslutsdisposition och inte en rörelsekostnad. Detta innebär att överavskrivningarna inte höjer bolagets totala kostnader över tid utan är endast en skattemässig omfördelning. Kenneth Lind anför därefter avslutningsvis i huvudsak följande. Alla kommunala bolag i Västerviks kommun är hänvisade till att för sin finansiering använda Västerviks Förvaltningsbolag AB. Förvaltningsbolaget har därmed blivit en intern bank. Därför behöver man inte överföra likvider för att belasta vinstgivande verksamheter, även om dessa ska drivas enligt självkostnadsprincipen. De finansiella transaktionerna bygger på att man balanserar bort vinster som arbetas upp inom VA- och elnätsverksamheterna mot förluster inom de bolag vars verksamheter som ska vara skattefinansierade. Västerviks Kraft Elnät AB hade vid 2012 års bokslut en ackumulerad obeskattad reserv om 67,8 Mkr och en omsättning på 53 Mkr. Detta visar att avkastningskraven inte behöver höjas. I kommunens yttrande hänvisar de till 2013 års avkastningskrav. Detta överklagande gäller avkastningskravet för 2014. De överföringar via koncernbidrag och räntesnurror som påvisats får konsekvensen att, under en täckmantel av koncernnytta, föra över ekonomiska resurser från avgiftsfinansierad monopolverksamhet, elnät och VA, till det som ska skattefinansieras. Detta driver upp taxorna för dessa verksamheter, 1959-14 14 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM och bryter mot likabehandlingsprincipen i och med att verksamheterna inte betjänar alla kommunmedlemmar. I kommunens yttrande skriver ekonomichefen att medel mycket väl kan komma att förflyttas tillbaka till energibolagen. Denna skrivning innebär att kommunen erkänner att medel har förts över från de verksamheter som ska drivas enligt självkostnadsprincipen till annan kommunal verksamhet. Detta bryter mot lagen om allmänna vattentjänster. Kommunen anför därefter avslutningsvis bl.a. följande. Koncernbidragen som lämnats har upparbetats inom Västerviks Miljö & Energi AB inom verksamheter som drivs enligt affärsmässiga principer och därmed har inga upparbetade vinster överförts genom koncernbidrag från icke vinstdrivande verksamheter, såsom VA-verksamheten. Den ränta som Västervik Miljö & Energi AB betalar till Västerviks kommuns Förvaltnings AB inom ramen för internbanken i Västerviks kommun avser bolagets totala upplåning och är därmed inte kopplad till en särskild verksamhet inom bolaget. Räntesättningen följer i sin helhet finanspolicyn med tillhörande riktlinjer som antagits av kommunfullmäktige i kommunen. Räntan som betalas baseras helt på den genomsnittliga upplåningskostnaden inom kommunkoncernen och fördelas inom koncernen baserat på respektive bolags upplåning. Några olika räntesatser mellan verksamheterna inom Västerviks Miljö & Energi AB inom ramen för internbanken förekommer alltså inte. Kenneth Lind har till stöd för sin talan tillfört följande handlingar i målet. Sammanställning av resultatet för 2012 som är upprättad av Västerviks Miljö & Energi AB, Västerviks Kraft Elnät ABs årsredovisningar för åren 2010-2013, årsredovisning för Västervik Miljö & Energi AB för 2012, 1959-14 15 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM handling om koncernbidrag för Tjust Fastigheter AB, Förvaltningsrättens i Jönköpings dom den 17 januari 2014 i målen 544-13, 1031-13, 1494-13 och 1588-13 och en överlåtelsebeskrivning angående VA-verksamheten från Västerviks kommun. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Tillämpliga bestämmelser m.m. Lagligheten av det överklagade beslutet prövas i den ordning som anges i 10 kap. KL (laglighetsprövning). Enligt 10 kap. 8 § KL ska ett överklagat beslut upphävas, om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. Något annat beslut får inte sättas i det överklagade beslutets ställe. Av 8 kap. 3 c § kommunallagen framgår att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaden). Av 10 kap. 6 § KL följer att ett överklagande ska ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från dagen för tillkännagivande på kommunens anslagstavla av att protokollet avseende det överklagade beslutet justerats. 1959-14 16 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM Enligt 10 kap. 10 § KL får endast sådana omständigheter som klaganden anfört innan klagotidens utgång beaktas vid prövningen av överklagandet. Av 4 kap. 1 § ellagen (1997:857) framgår att nättariffer ska vara objektiva och icke-diskriminerande. I 5 kap. ellagen finns bestämmelser om fastställande av intäktsram. Med nättariff avses, enligt 1 kap. 5 § ellagen, avgifter och övriga villkor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ledningsnät. Enligt 5 a § samma kapitel avses med intäktsram de samlade intäkter som en nätkoncessionshavare högst får uppbära från nätverksamheten under en tillsynsperiod. Av 5 kap. 1 § framgår att en intäktsram ska fastställas i förväg för varje tillsynsperiod. I 6 § samma kapitel anges att intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet under tillsynsperioden och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas). Hänsyn ska, enligt 7 § samma kapitel, även tas till kvaliteten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. I kapitlets 8 och 9 §§ finns vidare bestämmelser om hur skäliga kostnader i verksamheten respektive avkastningen ska beräknas. Enligt 7 kap. 2 § ellagen gäller att om ett sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16-18 §§ KL bedriver sådan verksamhet som avses i 7 kap. 1 § samma lag, ska verksamheten drivas på affärsmässig grund och redovisas särskilt. I 7 kap. 1 § nämns produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verksamhet. Av 30 § lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster följer att avgifter inte får överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvän- 1959-14 17 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM diga för att ordna och driva va-anläggningar. Medel får avsättas till en fond för framtida nyinvesteringar, om 1. det finns en fastställd investeringsplan, 2. avsättningen avser en bestämd åtgärd, 3. åtgärden och de beräknade kostnaderna för den redovisas i planen, och 4. planen innehåller de upplysningar som i övrigt behövs för att bedöma behovet av avsättningens storlek. Av 27 kap. 4-6 §§ miljöbalken framgår bl.a. följande. Kommuner får meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för insamling, transport, återvinning och bortskaffande av avfall som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken utförs genom deras försorg. Avgiften ska enligt kommunens bestämmande betalas till kommunen eller till den som utför renhållningen. En sådan avgift skall vara årlig eller på annat sätt periodisk. Om avgiften avser insamling, transport och bortskaffande vid enstaka tillfällen, får kommunen besluta att avgiften ska betalas särskilt för varje tillfälle i fråga. Avgiften ska bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen. Från dessa kostnader ska räknas av kostnaderna för användning av anläggningar eller utrustning för andra ändamål än renhållning. Avgiften får tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas. Avgiften ska betalas enligt den taxa som kommunfullmäktige antar. Av prop. 1993/94:188 s. 82 framgår avseende självkostnadsprincipen bl.a. följande. Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all verksamhet som kommunen bedriver. Om det inte finns några bestämmelser om grunderna för avgiftssättningen i en speciallag gäller den allmänna självkostnadsprincipen i KL. Finns det särskilda bestämmelser i speciallagstiftning- 1959-14 18 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM en som begränsar avgiftsuttaget för viss verksamhet gäller däremot de reglerna istället för den allmänna självkostnadsprincipen. Av förarbetena (prop. 1993/94:162) som låg till grund för införandet av lagen (1994:618) om handel med el, m.m., framgår sammanfattningsvis bl.a. följande på s. 122–123. Det bör observeras att termen elverksamhet i propositionen används för att beteckna produktion av och handel med el t.ex. för att särskilja denna från termen nätverksamhet, se bl.a. s. 103 och 126. ”Om kommunen verkar på ett område som är lagreglerat gäller bestämmelserna i den aktuella lagen framför kommunallagens bestämmelser i tillämpliga delar. På elområdet blir alltså kommunen om den direkt eller i ett kommunägt bolag bedriver elverksamhet bunden av bestämmelserna i ellagen på samma sätt som alla andra ägare av ledningar eller ledningsnät. Ellagen reglerar endast användningen av ledningsnät för överföring och distribution av el. […] På grund av sin monopolställning är kommunen, liksom övriga eldistributörer, skyldig att, på talan av elkund, underkasta sig prisreglering vad avser dels den levererade elen, dels själva överföringen på ledningsnätet. Detta sker i syfte att åstadkomma en skälig prissättning. […] Utöver de bestämmelser som ellagen anger för alla innehavare av områdes- och linjekoncession gäller kommunallagens bestämmelser för kommunal elverksamhet. Detta innebär bl.a. att den s.k. självkostnadsprincipen ska tillämpas. Ellagen reglerar inte verksamheten vid kraftverk för produktion av el. I den delen blir kommunen därför enbart bunden av bestämmelserna i kommunallagen.” Förvaltningsrättens bedömning Inledning Förvaltningsrätten kan inledningsvis notera att kommunfullmäktiges överklagade beslut även berörde andra bolags ägardirektiv än de två som om- 1959-14 19 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM nämns i Kenneth Linds överklagande och yttranden. Han har inte anfört några omständigheter för att beslutet om avkastningskrav skulle vara olagliga för dessa andra bolag. Detta innebär att laglighetsprövningen enbart omfattar de omnämnda bolagen, Västerviks Kraft Elnät AB och Västerviks Miljö & Energi AB. Förvaltningsrätten noterar även att Kenneth Lind har anfört att de för tidigare år lämnade koncernbidragen och de genomförda överavskrivningarna är olagliga med beaktande av självkostnadsprincipen. Det överklagade beslutet rör emellertid ägardirektiv och avkastningskrav för 2014. Förvaltningsrätten kan därför inte pröva lagligheten av koncernbidrag och överavskrivningar. Omständigheter förvaltningsrätten inte kan beakta Kenneth Lind har i yttranden den 30 maj och 5 augusti 2014 anfört att Västerviks Kraft Elnät AB har ca 60 % av invånarna i Västerviks kommun inom sitt koncessionsområde och att det överklagade beslutet därför strider mot likabehandlingsprincipen i 2 kap. 2 § KL. Han har då även anfört att beslutet är ett avsteg från likabehandlingsprincipen eftersom Västerviks Miljö & Energi ABs VA-verksamhet inte betjänar alla invånare i kommunen. Det justerade protokollet från kommunfullmäktiges sammanträde den 24 februari 2014 anslogs på kommunens anslagstavla den 4 mars. Anslaget togs ner den 26 mars. Detta framgår av anslagsbevis från kommunen. Tiden för överklagande gick alltså ut den 25 mars 2014. Eftersom den åberopade likabehandlingsprincipen anförts efter klagotidens utgång kan den inte beaktas vid förvaltningsrättens prövning av överklagandet. 1959-14 20 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM Avkastningskrav för Västerviks Kraft Elnät AB I ägardirektiven för Västerviks Kraft Elnät AB sägs att bolaget enligt bolagsordningen ska ha till föremål för sin verksamhet att distribuera elenergi samt därmed förenlig verksamhet. Bolaget driver s.k. elnätsverksamhet. Kenneth Lind har anfört att kommunfullmäktiges nya ägardirektiv som innebär att bolaget under varje given period ska sträva efter en genomsnittlig avkastning på totalt kapital motsvarande lägst 4,7 % innebär att självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § KL sätts åt sidan. Frågan förvaltningsrätten därför inledningsvis har att ta ställning till är om självkostnadsprincipen är tillämplig för elnätsbolag som Västerviks Kraft Elnät AB. Av prop. 1993/94:188 s. 82 framgår att självkostnadsprincipen är tänkt att gälla för kommunala verksamheter som inte omfattas av undantag från principen i speciallag. Av ellagen framgår inga uttryckliga undantag från självkostnadsprincipen. Kammarrätten i Jönköping har dock ansett att ellagens bestämmelser om nättariffer och intäktsram är att anse som sådan speciallag som medför att självkostnadsprincipen inte ska gälla för kommunala nätbolag (dom i mål 325 -- 327-14 den 18 november 2014). I de nu nämnda målen anförde kammarrätten skälsvis bl.a. följande. Det framgår av 4 kap. 1 § ellagen och prop. 1993/94:162 s. 122-123 och SOU 1993:68 s. 215 och 222 att nättariffers prissättning ska ske utifrån dess syfte att åstadkomma skälig prissättning. Av 5 kap. 6 § samma lag framgår att det endast är skäliga kostnader som ska beaktas vid bestämmandet av intäktsramen för att bedriva nätverksamhet. Detta innebär, enligt kammarrätten, att bestämmelserna om skälig kostnad, tillsammans med ellagens regelsystem för utformningen av avgifter inom nätverksamhet, innebär en sådan begränsning av självkostnadsprincipen att denna inte kan tillämpas självständigt för bolag som bedriver nätverksamhet. 1959-14 21 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM Trots att det inte finns någon uttrycklig bestämmelse i ellagen som medför att självkostnadsprincipen inte ska tillämpas av kommunala elnätsbolag, finner förvaltningsrätten inga skäl att vid bedömningen i detta mål, frångå kammarrättens bedömning i ovan angivna mål. Det av kommunfullmäktige införda avkastningskravet i ägardirektiven för Västerviks Kraft Elnät AB innebär därför inte att fullmäktige har instruerat bolaget att avvika från självkostnadsprincipen. Fullmäktiges beslut i denna del är därmed, enligt förvaltningsrätten, inte att anse som olagligt enligt 10 kap. 8 § och 8 kap. 3 c § KL. Avkastningskrav för Västerviks Miljö & Energi AB I ägardirektiven för Västerviks Miljö & Energi AB sägs att bolaget enligt bolagsordningen bl.a. ska ha till föremål för sin verksamhet att tillhandahålla dricksvatten, avleda och rena spillvatten, avleda dagvatten samt insamla, transportera, återvinna och bortskaffa avfall. Bolaget driver därmed bl.a. VA-verksamhet. Kenneth Lind har anfört att Västerviks Miljö & Energi ABs givna koncernbidrag från år före det aktuella beslutet tyder på att bolaget går med vinst. Han har även anfört att det uppställda avkastningskravet för bolaget är omfattande med hänsyn till att det måste förutsättas att den del av bolaget som rör VA, måste antas inkluderat i kravet. Kommunen har anfört att VA-verksamheten inte genererar någon vinst och har inte varit med och bidragit till att vinsten i bolaget har uppkommit, samt att det beslutade avkastningskravet inte ska påverka verksamheterna som ska drivas till självkostnad. Att ett kommunalt bolags intäkter är något högre än kostnaderna är i princip godtagbart. Likaså att kommunen betingar sig viss ersättning för sina kostnader för att förse bolaget med kapital. Ett mer påtagligt överskott ty- 1959-14 22 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM der dock på att bolaget inte bedrivs på ett sådant sätt att intäkterna motsvarar kostnaderna. Att koncernbidrag lämnas kan också, särskilt om de är av viss storlek, tyda på att bolaget bedrivs med syfte att ge större överskott än vad som motiveras av nödvändiga kostnader i bolaget. I ägardirektiv för kommunala bolag som innefattar såväl verksamheter som ska bedrivas enligt självkostnadsprincipen som verksamheter som ska drivas enligt affärsmässiga principer, måste kommuner vara tydliga med vilken eller vilka verksamheter som ett avkastningskrav ska gälla för. Förvaltningsrätten noterar att det av det beslutade ägardirektivet framgår att det är bolaget som ska sträva efter en genomsnittlig avkastning på totalt kapital motsvarande lägst 5,25 % under varje given period. Genom att ställa ett avkastningskrav på bolaget, kräver kommunfullmäktige att bolaget ska ha högre intäkter än kostnader. I det överklagade beslutet har kommunen dock inte beaktat att VA-verksamheten och verksamheten med hushållsavfall ska vara undantagna från denna uppställda strävan. Istället får ägardirektivet, i likhet med vad Kenneth Lind har anfört, tolkas som att även verksamheterna inom bolaget som ska drivas utifrån självkostnadsprincipen ska drivas med vinstsyfte genom det uppställda avkastningskravet. Detta eftersom verksamheterna som ska drivas till självkostnad inte är direkt undantagna i avkastningskravet. Att kommunen i förvaltningsrätten anför att syftet bakom avkastningskravet inte är tänkt att tolkas så, förändrar inte vad den direkta ordalydelsen i ägardirektivet ger uttryck för. Vad kommunen har åberopat bl a om att VA-verksamheten inte genererar någon vinst samt att avkastningskravet inte ska påverka verksamheterna som ska drivas till självkostnad innebär inte förklaringar som motiverar det ställda avkastningskravet. 1959-14 23 FÖRVALTNINGSRÄTTEN I LINKÖPING DOM Mot bakgrund av vad som ovan har anförts finner förvaltningsrätten att kommunfullmäktige i strid med självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § KL har beslutet att i ägardirektiven styra bolaget på så sätt att alla dess verksamheter ska bedrivas med vinst, trots att VA- och hushållsavfallsverksamheten i bolaget, utifrån bl.a. KL, ska drivas utan vinstsyfte. Förvaltningsrätten finner därför skäl att upphäva det överklagade beslutet i den del det rör Västerviks Miljö & Energi AB. Sammanfattning Förvaltningsrätten finner att den del av det överklagade beslutet som rör Västerviks Kraft Elnät AB inte strider mot lag eller författning, eller på något annat sätt är olagligt i något hänseende som omtalas i 10 kap. 8 § KL. Förvaltningsrätten avslår därför överklagandet i denna del. Förvaltningsrätten anser att vad Kenneth Lind har anfört om det överklagade beslutet som avser Västerviks Miljö & Energi AB innebär att beslutet strider mot lag avseende självkostnadsprincipen i 8 kap. 3 c § KL. Förvaltningsrätten upphäver därför kommunfullmäktiges beslut i denna del. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 1 (DV 3109/1D) Tommy Svensson I avgörandet har även de särskilda ledamöterna Gun Axelsson och Ulla Petterson Carvalho deltagit. Föredragande har varit Eric Wahlberg. 1959-14 Bilaga 1 Bilaga HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut ska skriva till Kammarrätten i Jönköping. Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till förvaltningsrätten. För att kammarrätten ska kunna ta upp Ert överklagande måste Er skrivelse ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då Ni fick del av domen/beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Om sista dagen för överklagande infaller på lördag, söndag eller helgdag, midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker det att besvärshandlingen kommer in nästa vardag. Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet alltid ha kommit in inom tre veckor från den dag beslut meddelades. För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om DV 3109/1D • 2013-06 • Producerat av Domstolsverket 1. det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, 3. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas. Skrivelsen med överklagande ska innehålla 1. Klagandens person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska också anges samt eventuell annan adress där klaganden kan nås för delgivning. Om dessa uppgifter har lämnats tidigare i målet – och om de fortfarande är aktuella – behöver de inte uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e-postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller adressuppgift ändras, ska ändringen utan dröjsmål anmälas till kammarrätten. 2. den dom/beslut som överklagas med uppgift om förvaltningsrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet, 3. de skäl som klaganden anger till stöd för en begäran om prövningstillstånd, 4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut som klaganden vill få till stånd, 5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis. Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet. 4. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. www.domstol.se
© Copyright 2024