Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Paras-ARTTU
Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin & Heikki Helin Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 3 Acta nro 218 Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin & Heikki Helin Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Paras-hankkeessa Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 3 TAMPEREEN YLIOPISTO SUOMEN KUNTALIITTO HELSINKI 2010 TEKIJÄT Jarmo Vakkuri Olavi Kallio Jari Tammi Pentti Meklin Heikki Helin 1. painos ISBN 978-952-213-634-3 (nid.) ISBN 978-952-213-645-9 (pdf ) ISSN 1237-8569 © Suomen Kuntaliitto Helsinki 2010 Painopaikka: Kuntatalon paino, Helsinki Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti www.kunnat.net/kirjakauppa Faksi (09) 771 2331 Tilausnumero 509313 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL 200 00101 Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09) 771 2291 www.kunnat.net 3 Esipuhe Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteena on kuntapalveluiden tuottavuuden parantaminen. Tuottavuuden tavoittelu on noussut kunta-valtiosuhteissa yhä keskeisempään asemaan. PARAS-hankkeen tähänastisia tuloksia on arvioitu mm. siten, että ainakaan vielä ei ole tuottavuushyötyjä saatu irti. Syynä on sanottu olleen mm. se, että on keskitytty liikaa organisaatiorakenteisiin ja liian vähän toimintoihin. PARAS-muutokset sinänsä ovat tuottavuutta kohottavia toimia. Tyypillistä on, että pyritään tarjoamaan nykyisillä voimavaroilla aiempaa parempaa laatua, tai paremmin toimintaympäristön muutoksen mukaan kehittymään kykeneviä palveluita. Avainsanoja ovat henkilöstön työnjako ja erikoistuminen. Suuremmassa organisaatiossa myös kollegoiden tuki ja suuremman organisaation sisältä löytyvä erikoistuneempi asiantuntemus on helpommin käytettävissä palvelun eturintamassa ns. sisäisenä konsultaatioapuna. Näin palvelun laatu voi parantua myös asiakkaan lähelle jäävissä lähipalvelupisteissä. Tuottavuus paranee siten, että palvelun laatu ja kehityskyky paranee nykyisillä voimavaroilla. Nopea eläköityminen avaa nopeasti myös täyttämättä jättämisen ja täysin uusiin, uusien tarpeiden mukaisiin painopisteisiin valittavien työntekijöiden rekrytoinnin mahdollisuuksia ja sitä kautta tuottavuuden kasvua sekä myös säästöjen mahdollisuuksia. Edellä kuvattu on kunta- ja palvelurakenneuudistuksen teoriaa. Miten tosiasiat vastaavat sitä? Tätä kysymystä lähestyy PARAS-arviointitutkimusohjelman (ARTTU) talousmoduuli. On hyvin ymmärrettävää, että tässä tutkimuksen ensimmäisen vaiheen raportissa ei vielä päästä kiinni varsinaisiin uudistuksen vaikutuksiin kuntatalouden kannalta. Raportti kuvaa erilaisten kuntien kunta- ja aluetaloudelliset lähtökohdat uudistustyön alkuvaiheessa. Samalla luodaan tarkastelukehikkoa jatkotutkimukselle, joka tämän pohjalta pystyy antamaan arvion kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksista. Raportissa käydyssä keskustelussa valotetaan kuitenkin mielenkiintoisesti mm. kuntakoon, palveluyksiköiden koon ja tehokkuuden välisiä yhteyksiä. Tutkimuksen toteutuksesta on vastannut Tampereen yliopiston taloustieteiden laitos. Kiitän tutkimuksen tekijöitä, professori Jarmo Vakkuria ja hänen edeltäjäänsä tutkimusosion johtajana, professori (emer.) Pentti Mekliniä sekä Tampereen yliopiston tutkijoita professori Lasse Oulasvirtaa, dosentti Olavi Kalliota ja tutkija Jari Tammea sekä myös Helsingin Tietokeskuksen tutkija Heikki Heliniä arvokkaasta tutkimustyöstä, joka valottaa yleisemminkin uudistushankkeiden talousvaikutusten arviointiin liittyviä kysymyksiä ja asetelmia. Suomen Kuntaliitto Kauko Aronen kaupunkitutkimuspäällikkö ARTTU-ohjelman kunta ja paikallistalous -osion asiantuntijaryhmän puheenjohtaja MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 4 ACTA 5 Sisältö Esipuhe _______________________________________________________ 3 Tiivistelmä ____________________________________________________ 7 Resumé ______________________________________________________ 11 Summary _____________________________________________________ 15 Pentti Meklin & Marianne Pekola-Sjöblom 1 Johdanto ________________________________________________ 19 Jarmo Vakkuri 2 Miten Paras-reformi vaikuttaa suomalaiseen kuntatalouteen? Talousmodulin tutkimusasetelma ____________________________ 2.1 Kunta tutkimuskohteena: kunta organisaatiotaloutena ja paikallistalouden toimijana __________________________________ 2.2 Talousmodulin tavoitteet ja tutkimusongelma ____________________ 2.3 Talousmodulin tutkimusasetelma suhteessa aikaan: pitkittäis- ja poikittaistarkastelut ________________________________________ 2.4 Tutkimuksen aineisto ja analyysimenetelmät _____________________ 26 26 27 29 31 Jarmo Vakkuri 3 Tutkimuksen teoreettiset lähtökohdat_________________________ 35 3.1 Onko suuri kaunista kuntataloudessa? Mittakaavaedut ja kuntien tehokkuuden teoria ________________________________________ 35 3.2 Tuottavuusmuutosten dynamiikka kuntataloudessa: tuottavuuskäyttäytymisen vaikutusten ongelma ___________________ 40 Olavi Kallio 4 ARTTU-tutkimuskuntien paikallistalous Paras-uudistuksen lähtötilanteessa ___________________________________________ 4.1 Väestön määrä ja rakenne ARTTU-tutkimuskunnissa ______________ 4.1.1 Väestön määrä ja sen muutos vuosina 2000–2006 ja edelleen vuosina 2007–2008 ___________________________________ 4.1.2 Väestönmuutoksen osatekijät tutkimuskunnissa _____________ 4.1.3 Väestön ikärakenne ja sen muutokset tutkimuskunnissa vuosina 2000–2006 ___________________________________ 4.1.4 Ennuste tutkimuskuntien väestökehityksestä vuoteen 2025 _____ 4.2 Työpaikat ja työssäkäynti ARTTU-tutkimuskunnissa_______________ 4.2.1 Työpaikat tutkimuskunnissa vuosina 2001–2006 ____________ MATKALLA 46 47 47 50 53 59 62 63 KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 6 4.2.2 Työpaikkojen toimialoittainen jakautuminen tutkimuskunnissa _ 67 4.2.3 Työllinen työvoima ja työpaikkaomavaraisuus tutkimuskunnissa _ 69 Heikki Helin 5 ARTTU-tutkimuskuntien talouden kehitys tilinpäätöstarkastelun valossa __________________________________________________ 5.1 Tarkastelun taustaa _________________________________________ 5.2 Tulorahoituksen riittävyys: talouden tasapaino ____________________ 5.2.1 Vuosikate tasapainon kuvaajana __________________________ 5.2.2 Taseen ali- tai ylijäämä vuoden 2007 tasapainon kuvaajana _____ 5.3 Veroprosentit vuonna 2007 __________________________________ 5.4 Harkinnanvaraiset rahoitusavustukset __________________________ 5.5 Peruspalvelut ja verorahoitus _________________________________ 5.6 Peruskunnan ja konsernin lainat ______________________________ 5.7 Talouden kehitys kumulatiivisesti laskettuna vuosina 2000–2007 _____ 5.8 Yhteenveto tutkimuskuntien talouden kehityksestä ________________ 73 73 73 74 75 77 78 79 83 86 89 Jari Tammi 6 Kustannusrakenteiden ja tuloksellisuuden kehitys ARTTUtutkimuskunnissa _________________________________________ 91 6.1 Mitä laskelmien tulkinnassa on otettava huomioon?________________ 91 6.2 Kustannusten analysointi tasoittain ja kuntaluokittain _____________ 93 6.3 Kustannukset ARTTU-luokituksen mukaan sekä kuntalaisten tyytyväisyysarviot suhteutettuna kustannuksiin __________________ 102 6.4 Onko suuruudesta ja kaupunkimaisuudesta etua? Kustannusten analysointi kokoluokittain ja tilastollisen kuntaluokituksen mukaan __ 110 6.5 Menolajeittainen tarkastelu _________________________________ 126 7 7.1 7.2 Päätelmät ______________________________________________ 130 Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat ARTTU-tutkimuskunnissa __ 130 Muutostutkimuksen asetelma _______________________________ 136 Lähteet _____________________________________________________ 139 Liitteet ______________________________________________________ 142 ACTA 7 Tiivistelmä Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin ja Heikki Helin (2010): Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Parashankkeessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 3. Acta nro 218. Tampereen yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki. Talousajattelun merkitys korostuu julkisen hallinnon toiminnassa. Tämä ilmenee myös Paras-uudistuksessa, jonka tavoitteet nivoutuvat monella tavalla taloudellisen ajattelun ympärille. Uudistuksen keskeisenä syynä on se, että useat kunnat eivät pysty järjestämään käytettävissä olevilla voimavaroilla riittäviä palveluja ja toimivia elämisen olosuhteita kuntalaisille ja erilaisille organisaatioille. Tässä tutkimuksessa kuntataloutta tarkastellaan kahdesta näkökulmasta. Ensiksi, kunta on organisaatiotalous, joka järjestää ja tuottaa palveluja kuntalaisille. Toiseksi, kunta on tärkeä paikallistalouden toimija, joka vaikuttaa paikallisen yhteisön taloudellisiin ja muihin toimintaedellytyksiin. Tutkimusasetelma ja tutkimuksen tavoite Paras-hankkeen puitelaissa esitetään uudenlaista kunta- ja palvelurakennetta, jonka keinoja ovat kuntaliitokset, kuntien välinen yhteistyö sekä uudenlaiset toimintatavat. Paras-arviointitutkimusohjelman (ARTTU) talousmodulin tehtävänä on analysoida tämän muutoksen toteutumista vuosina 2006–2012 kysymällä, onko Paras-hanke, jonka keskeisenä tavoitteena on vahvistaa kuntarakennetta yhdistämällä kuntia ja lisäämällä kuntien yhteistyötä, edistänyt kuntien selviytymistä tehtäviensä hoitamisessa. Muutoksen tutkiminen edellyttää lähtökohtatilanteen ja lopputilanteen selvittämistä. Tämä tutkimus koskee lähtökohtatilannetta 2006/2007, minkä lisäksi tutkimus taustoittaa myös ko. vuosia edeltävää kehitystä. Muutosta tutkitaan sekä organisaatio- että paikallistalouden näkökulmasta; 1. Organisaatiotalouden näkökulma a) kuntatalouden rahaprosessin näkökulma: tilinpäätöstarkastelu – ovatko Parashankkeen ratkaisut parantaneet kuntien talouden tasapainon ja velkaantuneisuuden hallintaa? b) kustannusrakenteiden ja palvelutuotannon tuloksellisuuden näkökulmasta tarkastellaan onko menojen kasvua saatu hillityksi ja onko hanke edistänyt palvelutuotannon tuloksellisuutta. 2. Paikallistalouden näkökulmassa keskeistä on, onko Paras-hankkeella yhteyttä elinvoimaisten kuntien ja paikallistalouksien syntymiseen. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 8 ARTTU-tutkimuskuntia koskeva havaintoaineisto muodostuu erilaisista tilastotietokannoista saaduista kuntakohtaisista tiedoista ja niiden yhdistelmistä. Paikallistalouden olosuhteet eriytyvät ARTTU-tutkimuskunnissa Paikallistalouden näkökulmasta Paras-hankkeen esittämillä keinoilla on jo lähtökohdiltaan erilainen merkitys. Kuntaliitoksilla suurennetaan sekä kuntaorganisaation että kunnan alueen, paikallistalouden, kokoa ja päätöksenteon järjestelmää. Syvenevän yhteistyön kuntien ja itsenäisinä jatkavien kuntien paikallistaloutta koskeva päätöksenteko pysyy entisellään. Kaupunkiseutukuntien pyrkimykset kohdistuvat nimenomaan paikallistalouden toimivuuden parantamiseen, mutta kuitenkin niin, että kaupunkiseudun kunnat toimivat itsenäisesti. ARTTU-kuntien paikallistalouden olosuhteet eriytyvät voimakkaasti. Tämä koskee sekä väestön rakenteellisia muutoksia että työpaikkojen ja alueellisen työnjaon organisoitumista. Paikallistalouden polarisaatiokehitys on jatkunut 2000-luvun alkuvuosina, ja se on nähtävissä myös vuoden 2006 poikkileikkaustilanteessa. Kehitys ilmenee ennen muuta jaottelussa kaupunkimaiset vs. maaseutumaiset kunnat, ei niin selkeästi tutkimusohjelmassa käytetyn ARTTU-luokituksen mukaisessa jaottelussa. Eroja voidaan nähdä, kun kuntaliitoskuntien ja yhteistyökuntien tilannetta verrataan muiden kuntaluokkien tilanteeseen. Paikallistalouden olosuhteiden näkökulmasta tarkasteltuna parhaassa asemassa ovat talousalueensa keskuksena olevat isot kaupungit sekä niiden vaikutusalueilla sijaitsevat kaupunkimaiset ja taajaan asutut kunnat. Näissä väestö on lisääntynyt ja väestön ikärakenne on keskimääräistä nuorempaa. Lisäksi työllistä työvoimaa on keskimääräistä enemmän suhteessa kunnan koko asukaslukuun. Näiden kuntien potentiaaliset mahdollisuudet ovat paikallistalouden osalta hyvät. Vastaavasti maaseutumaisissa kunnissa paikallistalouden kehitysnäkymät ovat selvästi heikommat. Talouden tasapainon ja velkaantumisen kehitys Vain osa tutkimuskunnista on onnistunut ylläpitämään tulojen ja menojen tasapainoa. Taloudeltaan heikoille kunnille on tyypillistä vuosikatteen painuminen negatiiviseksi. Muita ongelmia ovat myös korkea veroprosentti, taseeseen kertynyt alijäämä ja lainamäärän kasvu, mikä johtaa usein turvautumiseen harkinnanvaraiseen rahoitusavustukseen. Taustalla on verorahoituksen riittämättömyys suhteessa palvelujen kustannuksiin. Myös asukasluvun kasvu heijastuu kuntien tilinpäätösten tunnuslukuihin. Vahvoja kuntia on muita enemmän kaupunkiseutukunnissa ja kaupunkien ympäristökunnissa. Toisaalta heikkojen kuntien liitosten tuloksena ei näytä automaattisesti syntyvän talouden tasapainoltaan vahvaa kuntaa. Kuntien talouden tasapainotuspaineet kohdistuvat tulevaisuudessa menojen kasvun hillintään. Tätä voidaan tehdä kahdella tavalla: karsimalla menoja lisääviä tehtäviä tai tehostamalla palvelutuotantoa. Paras-hankkeen toimenpiteillä tavoitellaan ensisijaisesti toiminnan tehostamista. Toiminnan tehostamistoimenpiteet tapahtuvat reaalitalouden puolella, mutta ne näkyvät osittain rahatalouden mittareilla lasketuissa tunnusluvuissa. ACTA 9 Tuottavuuden ja tuloksellisuuden lähtökohta ARTTU-tutkimuskunnissa Paras-hankkeen tavoitteena on etsiä tuottavuutta kuntaliitosten ja kuntien yhteistyömenettelyjen avulla. Tutkimus osoittaa, että lähtökohtatilanteessa kustannukset ovat useilla muuttujilla korkeammat niissä kunnissa, jotka eivät ole päättäneet ryhtyä kuntaliitoksiin tai yhteistyömenettelyihin. Vastaavasti ne kunnat, joiden kustannukset jäävät huomattavasti alle koko maan keskimääräisten kustannusten, ovat jo pääsääntöisesti toteuttamassa Paras-toimenpiteitä. Tulos pätee erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluihin, joissa niin kaupunkimaiset, taajaan asutut kuin maaseutumaiset kunnat selviävät sosiaali- ja terveydenhuollossa pienemmillä kustannuksilla kuin ne kunnat, joissa ei ole ryhdytty Paras-hankkeen mukaisiin toimenpiteisiin. Opetustoimessa tämä ei näy yhtä selkeästi. Edellä mainittu havainto korostaa kolmea asiaa. Ensiksi voidaan sanoa, että tuottavuuden parantaminen on tarpeellista ja myös mahdollista kaikissa Suomen kunnissa, mutta tuottavuusparannusten mahdollisuudet ovat suhteellisesti ottaen suurempia taloudellisuudeltaan heikommin toimivissa kunnissa. Toiseksi, kyse on kuntien omista tuottavuuden parantamista koskevista tavoitteista. Tosiasiallinen tuloksellisuuden parantamisen potentiaali määrittyy siis sen mukaisesti, miten kunnat itse tulkitsevat muutostarpeen. Kolmanneksi, tuottavuuden parantamista kunnassa ohjaa kehittämishistoriallinen perinne. Tällöin on usein helppo unohtaa se, että tuottavuuskehittäminen edellyttää usein vanhasta poisoppimista. Hyvin suuret ja hyvin pienet kunnat näyttävät hoitavan palvelut muita kuntaluokkia korkeammin kustannuksin. Tämä pätee erityisesti peruskoulutukseen, lukiokoulutukseen ja päivähoitoon, jossain määrin myös vanhushuoltoon ja perusterveydenhuoltoon. Yksi Paras-prosessin taloudellinen argumentti, lisääntyvien skaalatuottojen olettamus, voi olla siis ajateltua monitulkintaisempi. Palvelutarve voi olla moninaisempi suurissa kunnissa. Myös palveluvalikoima on usein laajempi, mikä voi heijastua palvelutuotannon kustannuksissa. Kuitenkin asukasluvulla mitatussa suuressa kunnassa voi myös olla pieniä palvelutuotantoyksikköjä. Mielenkiintoinen yhteys näyttäisi olevan palvelutuotannon taloudellisuudella ja palvelutyytyväisyydellä. Taloudellisesti toimivissa ARTTU-kunnissa voi olla myös suhteellisesti korkeampi palvelutyytyväisyys. Palvelutuotannon resurssien kasvattaminen ei siis välttämättä paranna palvelutyytyväisyyttä, koska kuntalaiset eivät ehkä ”vaadi” monipuolisempaa palvelua. Toisaalta joissakin kunnissa palvelutuotanto voi olla samanaikaisesti tehokkaampaa ja kuntalaisten mielestä laadukkaampaa kuin verrokkikunnissa. On tärkeä tietää, kasautuvatko palvelutuotannon tuloksellisuusongelmat tiettyihin kuntiin ja vastaavasti, ovatko kuntapalvelujen ”parhaat” käytännöt kokonaisvaltaisesti parempia kuin muiden kuntien. Suuruuden ekonomian näkökulmat kunta- ja paikallistaloudessa Tutkimus lähestyy mittakaavaetujen ongelmaa kunta- ja paikallistalouden eri osa-alueilla. Paikallistalouden olosuhteet ovat erilaisia erikokoisissa kunnissa. Suurempi kunta voi harjoittaa laaja-alaisempaa elinkeinopolitiikkaa, ottaa suurempia riskejä ja tehdä tarkoituksenmukaisempia maankäytön ratkaisuja ja liikennejärjestelyjä. PaikallistaMATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 10 louden mahdolliset mittakaavahyödyt syntyvät kuntaliitoksissa, mutta eivät helposti yhteistoiminta-alueilla. Toisaalta suuruuden ekonomia luo mahdollisuuden ylläpitää helpommin talouden tasapainoa ja hallita kustannuskehityksen riskejä. Kuntataloudessa yksikkökoon kasvattamisen ja palvelutuotannon tuloksellisuuden välillä ei ole kuitenkaan systemaattista yhteyttä. On nykyistä tarkemmin ymmärrettävä suuruuden ekonomian, Paras-hankkeen erään keskeisen olettamuksen merkityssisältö. Mitä kuntakoon kasvattaminen lopulta tarkoittaa? Millaisissa kunnissa mittakaavaetujen hyödyt voidaan parhaiten hyödyntää? Miten kuntakoon muuttaminen näkyy lopulta kuntaorganisaation toimipisteiden rakenteessa ja palveluverkossa? Tämä on keskeinen muutostutkimuksen kohde ARTTU-tutkimusohjelman aikana. Asiasanat: Kuntatalous, paikallistalous, kuntien organisaatiotalous, talouden tasapaino, kustannusrakenne, tuloksellisuus, taloudellisuus, tuottavuus, suuruuden ekonomia, mittakaavaedut, yhdistelmäedut ACTA 11 Resumé Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin och Heikki Helin (2010): Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Paras-hankkeessa. (Kommunerna på väg mot skalekonomi? Utgångspunkter för den kommunala och den lokala ekonomin inom kommun- och servicestrukturreformen.) Utvärderingsprogrammet ARTTU, undersökningar nr 3. Acta nr 218. Tammerfors universitet och Finlands Kommunförbund. Helsingfors. Vikten av ekonomitänkande understryks inom den offentliga förvaltningen. Det kommer också fram i strukturreformen, där målen på många sätt anknyter till ekonomiskt tänkande. Den främsta orsaken till reformen är att flera kommuner inte med till buds stående resurser förmår tillhandahålla tillräcklig service och goda förhållanden för kommuninvånarna och organisationer. Den aktuella undersökningen granskar den kommunala ekonomin ur två olika synvinklar. För det första är kommunen en organisationsekonomi som tillhandahåller och producerar tjänster för kommuninvånarna. För det andra är kommunen en viktig lokalekonomisk aktör som påverkar de ekonomiska och andra verksamhetsbetingelserna i det lokala samhället. Undersökningens uppställning och mål I ramlagen för strukturreformen presenteras en ny slags kommun- och servicestruktur som kan uppnås genom kommunsammanslagning, samarbete mellan kommunerna eller nya rutiner. Ekonomimodulen i programmet för utvärdering av strukturreformen (ARTTU) har till uppgift att analysera hur reformen utfaller åren 2006–2012. Den frågar om strukturreformen, vars centrala mål är att stärka kommunstrukturen genom kommunsammanslagningar och utökat samarbete mellan kommunerna, har gjort att kommunerna klarar av sina uppgifter bättre. Analyserna kräver en utredning av utgångsläget och slutläget. Undersökningen gäller utgångsläget 2006/2007, dessutom ger den en bakgrund till utvecklingen dessförinnan. Strukturreformen undersöks från både ett organisationsekonomiskt och ett lokalekonomiskt perspektiv; 1. Det organisationsekonomiska perspektivet a) penningprocessen i den kommunala ekonomin: bokslutet granskas – har koncepten i strukturreformen hjälpt kommunerna att balansera ekonomin och hantera skuldsättningen? MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 12 b) utgående från kostnadsstrukturernas och serviceproduktionens effektivitet granskas om kommunerna kunnat dämpa utgiftsökningen och om strukturreformen har förbättrat serviceproduktionens resultat. 2. Det lokalekonomiska perspektivet tar fasta på om strukturreformen har något samband med uppkomsten av livskraftiga kommuner och lokala ekonomier. Materialet med iakttagelser om de kommuner som berörs av ARTTU består av kommunvisa uppgifter ur olika statistiska databaser och av kombinationer av dem. De lokalekonomiska förhållandena utvecklas i olika riktning i ARTTU-kommunerna Från lokalekonomiskt perspektiv har strukturreformens medel ett annorlunda utgångsläge. Vid en kommunsammanslagning förstoras både organisationen och området, det vill säga den lokala ekonomin, och beslutssystemet utvidgas. Det lokalekonomiska beslutsfattandet kvarstår i kommuner som ingår fördjupat samarbete sinsemellan och i kommuner som förblir självständiga. Kommuner i stadsregioner eftersträvar uttryckligen bättre fungerande lokal ekonomi, men de vill verka självständigt. De lokalekonomiska förhållandena i ARTTU-kommunerna varierar kraftigt. Det gäller demografiska förändringar, organisering av arbetsplatser och regional arbetsfördelning. Den polariserande utvecklingen i den lokala ekonomin har fortgått under de första åren av 2000-talet och syns också i ett tvärsnitt av läget år 2006. Utvecklingen är tydlig främst i indelningen i urbana respektive rurala kommuner, men inte lika tydlig i indelningen enligt ARTTU-klassificeringen. Skillnader kommer fram då man jämför läget i sammanslagna kommuner och samarbetande kommuner med läget i kommuner som klassificeras annorlunda. Med tanke på de lokalekonomiska förhållandena ligger de kommuner bäst till som är stora städer och samtidigt utgör centrum i den ekonomiska regionen samt urbana och tättbefolkade kommuner i de här städernas influensområde. Här har befolkningen ökat och är yngre än medeltalet. Dessutom är den sysselsatta arbetskraften större än genomsnittet i förhållande till invånarantalet i kommunen. Dessa kommuners potentiella möjligheter är goda när det gäller den lokala ekonomin. På motsvarande sätt är utsikterna för den lokalekonomiska utvecklingen i rurala kommuner påtagligt svagare. Ekonomisk balans och skuldsättning Endast en del av de kommuner som berörs av undersökningen har lyckats upprätthålla balans mellan inkomster och utgifter. Betecknande för ekonomiskt svaga kommuner är att årsbidraget blir negativt. Andra problem är en hög skattesats, underskott i balansen och mera lån, vilket ofta medför att kommunerna tar till behovsprövade understöd. Bakom ligger det faktum att skattefinansieringen är för knapp i förhållande till vad servicen kostar. Också ett stigande invånarantal återspeglas i nyckeltalen i de kommunala boksluten. Det finns fler starka än svaga kommuner i stadsregioner och omgivningar ACTA 13 kring städer. En sammanslagning av svaga kommuner leder däremot inte automatiskt till en kommun med ekonomin i balans. Trycket att balansera ekonomin bemöter kommunerna framöver genom att dämpa utgiftsökningen. Här gäller två sätt: gallra bort kostnadsdrivande uppgifter eller effektivisera serviceproduktionen. Strukturreformens åtgärder eftersträvar i första hand effektivare verksamhet. Åtgärderna vidtas inom realekonomin, men de syns delvis i nyckeltal enligt vissa mått för penningekonomin. Utgångspunkt för produktivitet och effektivitet i ARTTU-kommunerna Strukturreformen har som mål att höja produktiviteten genom kommunsammanslagningar och samarbetsförfaranden mellan kommunerna. Undersökningen visar att i utgångsläget är kostnaderna enligt flera variabler högre i kommuner som inte har fattat beslut om att gå med i en kommunsammanslagning eller ett samarbetsförfarande. Däremot är de flesta av kommunerna med kostnader som ligger avsevärt under medeltalet för hela landet redan i färd med att genomföra åtgärder som följer strukturreformen. Resultatet stämmer särskilt på social-, hälso- och sjukvårdstjänster, för inom dessa sektorer klarar sig såväl urbana och tättbebyggda som rurala kommuner med lägre kostnader än kommuner som inte har vidtagit åtgärder enligt strukturreformen. Inom utbildningssektorn stämmer det inte lika väl. Iakttagelsen ovan lyfter fram tre omständigheter. För det första kan man säga att en produktivitetshöjning är nödvändig och också möjlig i alla kommuner i Finland, men möjligheterna är relativt sett större i ekonomiskt svagare kommuner. För det andra är det fråga om kommunernas egna mål att höja produktiviteten. Den verkliga potentialen att förbättra effektiviteten bestäms således enligt hur kommunerna själva tolkar reformbehovet. För det tredje styrs produktivitetshöjningen i kommunen av en utvecklingshistorisk tradition. Då glömmer man lätt att högre produktivitet kräver att man frångår det gamla och invanda. Mycket stora och mycket små kommuner tycks sköta servicen för högre kostnader än övriga kommuner. Det gäller inte minst den grundläggande undervisningen, gymnasieundervisningen och dagvården, och i någon mån också äldreomsorgen och primärvården. Ett av de ekonomiska argumenten i strukturreformen, hypotesen om stigande intäkter genom skalekonomi, kan med andra ord vara mångtydigare än det var tänkt. Servicebehovet kan vara mer mångfasetterat i stora kommuner. Också serviceutbudet är ofta bredare, vilket kan synas i kostnaderna för serviceproduktionen. Ändå kan det finnas små serviceproducerande enheter i kommuner som är stora då man ser till invånarantalet. Serviceproduktionens lönsamhet och invånarnas tillfredsställelse med servicen tycks ha en intressant inbördes koppling. I ARTTU-kommuner med en hyfsad ekonomi kan kundtillfredsställelsen vara högre relativt sett. Att tillföra serviceproduktionen mera resurser förbättrar inte nödvändigtvis kundtillfredsställelsen, eftersom kommuninvånarna kanske inte ”kräver” mer varierande service. Vid en jämförelse kan serviceproduktionen i en kommun ändå vara både effektivare och i kommuninvånarnas tycke högklassigare än i en annan. Det är angeläget att veta om effektivitetsproblemen MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 14 tenderar att hopas i vissa kommuner, och om den ”bästa” praxisen inom den kommunala servicen över lag är bättre i vissa kommuner än i andra. Skalekonomiskt perspektiv på den kommunala och den lokala ekonomin Undersökningen närmar sig problemet med skalfördelar på olika områden av den kommunala organisationsekonomin och den lokala ekonomin. De lokalekonomiska förhållandena varierar allt efter kommunernas storlek. En större kommun kan idka en bredare näringspolitik, ta större risker och ta till ändamålsenligare markanvändningsbeslut och trafikarrangemang. Eventuella skalfördelar inom den lokala ekonomin uppstår av kommunsammanslagningar, sällan av kommunala samarbetsområden. Å andra sidan gör skalekonomin det lättare att upprätthålla ekonomisk balans och hantera risker i kostnadsutvecklingen. Men i den kommunala ekonomin finns det ingen systematisk koppling mellan större enheter och bättre effektivitet inom serviceproduktionen. Skalekonomin, som är en av strukturreformens centrala hypoteser, måste få en exaktare innebörd. Vad innebär det egentligen att skapa färre och större kommuner? I vilka slags kommuner kan skalfördelar utnyttjas bäst? Vad leder den nya kommunstorleken sist och slutligen till i verksamhetsställenas struktur och i servicenätet inom den kommunala organisationen? Det är det centrala undersökningsobjektet medan utvärderingsprogrammet ARTTU pågår. Ämnesord: Kommunal ekonomi, lokal ekonomi, kommunal organisationsekonomi, ekonomisk balans, kostnadsstruktur, effektivitet, lönsamhet, produktivitet, skalekonomi, skalfördelar, kombinationsfördelar ACTA 15 Summary Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin and Heikki Helin (2010): Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Paras-hankkeessa. (Towards increasing economies of scale? Municipal finances and local economy at the start of the project to restructure local government and services (PARAS).) Evaluation Research Programme ARTTU Studies No. 3. Acta Publications No. 218. University of Tampere and Association of Finnish Local and Regional Authorities. Helsinki. In public administration the emphasis is on thinking in economic terms. This is also true for the PARAS reform: the objectives set for the reform are in many respects economically motivated. The main motivation for the reform is that many local authorities do not have adequate resources available to provide sufficient services and proper living conditions for their residents and various organisations. This study looks at municipal finances from two perspectives. First, local authorities can be seen as a system of organisational economy which organises and provides services for residents. Second, local authorities are important actors in local economy and influence the economic and other circumstances of the local community. Research objectives and design The Act on Restructuring Local Government and Services proposes a new kind of municipal and service structure to be implemented by the means of municipal mergers, increased cooperation between local authorities and new ways of service delivery. The task of this research module, carried out under the Evaluation Research Programme ARTTU, is to analyse this change in 2006–2012. The main question is whether the PARAS project, by aiming to strengthen municipal structures with the means of municipal mergers and increased cooperation, has helped local authorities fulfil their objectives. For the purposes of analysing the change, the circumstances at the start and end of the project need to be determined. This study focuses on the initial situation 2006/2007, but also provides background to the development prior to 2006. The change is examined from the perspective of both organisational and local economy. 1. Organisational economy perspective a) monetary process of municipal finances: analysis of annual accounts – have the solutions adopted under the PARAS project improved budgetary balance and MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 16 liability management? b) from the perspective of cost structure and performance of service delivery, it is examined whether the local authorities have managed to curb expenditure growth and whether the project has contributed to performance improvement. 2. From the perspective of local economy, it is important to establish whether the PARAS project has contributed to the development of viable local authorities and local economies. The data set of the project consists of information specific to each local authority retrieved from statistical databases and combinations of different pieces of information. Local economic conditions diverge in local authorities participating in ARTTU programme From the perspective of local economy, instruments proposed by the PARAS project have different implications. Municipal mergers aim for a larger structure of local government organisation and area, that is local economy, and an extended system of decision-making. Decision-making concerning local economy of municipalities pursuing deepened cooperation and of those remaining independent remains as it is. Urban regions specifically aim to improve the functionality of local economy, but in a way that allows local authorities within the region to operate independently. Local economic conditions in the ARTTU local authorities diverge significantly both in terms of changes in population structure and regional division of tasks. Polarisation of local economy has continued during the early years of the 2000’s and this tendency is evident also in cross-sectional data from 2006. While this development is particularly evident in the categorisation into urban-type vs. rural-type local authorities, it is less so in the categorisation used in the ARTTU programme. However, some differences are evident when the situation of merged local authorities and local authorities pursuing cooperation with other local authorities are compared to that of local authorities grouped into other categories. Viewed from the perspective of local economic conditions, large cities in the centre of the economic zone and the surrounding urban-type, densely populated municipalities are in the best position. They have experienced population growth and the population is younger than the average. In addition, when compared to the municipality’s total population, the share of employed workforce is greater than on average. These municipalities have potentially good prospects for local economy. In contrast, the prospects for local economy in rural-type local authorities are clearly less favourable. Budgetary balance and liability management Only some local authorities have managed to maintain balance between revenues and expenditures. Local authorities with a weak economy typically have a negative annual margin. Other problems include a high tax rate, accumulated deficit on the balance ACTA 17 sheet and an increase in the amount of loans, which often makes it necessary to resort to discretionary government transfers. This can be explained by insufficient tax financing as compared to service costs. Moreover, population growth is associated with the key figures of municipalities’ annual accounts. The number of economically strong local authorities is greater among urban regions and local authorities surrounding cities. It seems, however, that mergers between financially weak local authorities do not automatically result in a strong local authority with a balanced economy. In future, there will be mounting pressure to curb expenditure growth. This can be accomplished in two ways: by reducing the number of tasks that increase costs or by making service provision more efficient. The measures taken under the PARAS reform primarily aim at improving efficiency. The measures to improve efficiency are targeted at the real economy; however, they also partly affect the key figures measured by the standards of monetary economy. Productivity and performance — the initial situation in the ARTTU municipalities The objective of the PARAS reform is to improve productivity through mergers and cooperation between local authorities. Studies show that, measured by several indicators, the costs are initially higher in the local authorities that have not made decisions on a merger or cooperation. Correspondingly, most of the local authorities where the costs remain significantly below the national average are already in the process of implementing PARAS measures. This is especially true for social and health services. Both urban-type, densely populated local authorities and rural-type local authorities manage with lower social and healthcare costs than those local authorities that have not implemented PARAS measures. The difference is less evident in the educational sector. This observation highlights three factors. First, we can state that it is necessary and possible to improve productivity in all Finnish local authorities; however, the opportunities for the improvement of productivity are, relatively speaking, more significant in local authorities with a weak economy. Second, it is important to address the question of a local authority’s own goals for improving productivity. Thus, the real potential for improving performance is determined based on how local authorities perceive the need for change. Third, productivity improvement is guided by the historical development traditions in a municipality. It is easy to forget that often the prerequisite for productivity development is a need to move beyond old thinking. Service provision costs seem to be the highest in very large and very small local authorities. This is especially true for basic education, general upper secondary education and child day care, but also to some extent for elderly care and primary care. It is possible that one of the economic arguments of the PARAS process, the assumption of increasing returns to scale, is more ambiguous than previously assumed. The need for services may be more complex in larger local authorities. The range of services is also more comprehensive, which may contribute to service provision costs. Yet, local authorities that are large as measured by population size may also have small service provision units. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 18 There seems to be an interesting link between efficient service provision and customer satisfaction. Customer satisfaction levels may be proportionally higher in those local authorities participating which also operate efficiently. In other words, an increase in service provision resources does not necessarily increase customer satisfaction, because residents do not always insist on a more comprehensive range of services. However, in some local authorities service provision may be simultaneously more efficient and considered by residents of higher quality compared to the comparison local authorities. It is important to know whether the problems related to service provision accumulate in certain local authorities, and whether the ”best” municipal service practices are, as a whole, better in some local authorities than in others. Perspectives of economies of scale in municipal finances and local economy This study looks at the problem of the benefits of scale economics in the different areas of municipal finances and local economy. There is divergence in local economic conditions between local authorities of different size. A larger local authority is able to pursue a more wide-ranging economic development policy, take greater risks and make more functional solutions in land use and transport systems. Potential scale benefits in local economy arise from municipal mergers, not so easily from partnership areas. However, economies of scale provide an opportunity to maintain budgetary balance more easily and manage the risks of cost development. In municipal finances, however, there is no systematic link between a larger unit size and the performance of service delivery. As a central assumption of the PARAS project, the concept of economies of scale should be understood better. What does it mean, in essence, when we talk about creating larger local authorities? What types of local authorities are best able to take advantage of scale benefits? How are changes in the size of local authorities reflected in the structure of the municipal organisation’s offices and service network? This is a central area when looking at changes under the ARTTU research programme. Key words: Municipal finances, local economy, organisational economy, budgetary balance, cost structure, performance, economy, productivity, economies of scale, scale benefits, combination benefits ACTA 19 Pentti Meklin & Marianne Pekola-Sjöblom 1 Johdanto Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke on suurin ja laaja-alaisin maassamme käynnistetty, kuntiin ja kuntarakenteeseen kohdistuva yhteiskunnallinen uudistushanke. Paras-uudistusta ohjaava puitelaki, laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007), vahvistettiin 9.2.2007, ja se astui voimaan 23.2.2007. Paras-uudistuksen puitelain tarkoituksena on ensimmäisen pykälän mukaisesti ”… luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta, kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten, että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle.” Edelleen puitelain ensimmäisessä pykälässä todetaan puitelain tarkoitukseksi seuraavaa: ”Puitelain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö.” Puitelaissa (1 §, 3 mom.) luetellaan useita tärkeitä, uudistuksen mukaisten järjestelyjen suunnittelussa ja toteutuksessa huomioitavia seikkoja: palvelujen saatavuus, laatu ja rahoitus maan kaikissa osissa perusoikeudet ja yhdenvertaisuus palvelujen saamisessa kunnan asukkaiden itsehallinnon toimintaedellytykset kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet suomen- ja ruotsinkielisen väestön oikeudet käyttää omaa kieltään ja saada palveluja tällä kielellä saamelaisten kielelliset oikeudet ja oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto heidän kotiseutualueellaan. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 20 Paras-uudistuksen yleisinä toteuttamisen keinoina puitelaissa (4 §) esitetään kuntaliitokset, joilla vahvistetaan kuntarakennetta kuntien yhteistoiminnan lisääminen, jolla vahvistetaan palvelurakenteita toiminnan tuottavuuden parantaminen tehostamalla kuntien toimintaa palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa sekä kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä. Puitelain tarkoitus ja keinot koskevat puitelain 2 §:n mukaisesti maan kaikkia kuntia siitäkin huolimatta, että kunnat ovat hyvin erilaisia. Kuntien erilaisuuden takia käytännön ratkaisut voivat kuitenkin olla erilaisia eri kunnissa. Paras-uudistuksen käynnistämisen taustalla ovat hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (155/2006) kirjatun mukaisesti kuntien toimintaympäristön muutokset, joiden todetaan edellyttävän kunta- ja palvelurakenteen muuttamista. Hallituksen esityksen mukaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarkoituksena on turvata kuntien vastuulla olevien palvelujen saatavuus ja laatu myös tulevaisuudessa. Hallituksen esityksessä todetaan niin ikään, että palvelujen turvaamiseen on ryhdyttävä välittömästi, jotta palvelujen uudelleenjärjestelylle jää riittävästi aikaa. Paras-uudistuksen taustalla voidaan toisin sanoen tulkita olevan näkemys siitä, että kunnat eivät nykyisillä rakenteilla selviä tai selviytyvät huonosti tulevista tehtävistään. Näin ollen Paras-lain tavoitteena on eheä kuntarakenne ja elinvoimainen ja toimintakykyinen kunta, jolla on riittävät edellytykset hoitaa tehtävänsä. Kunnilla on kolme keskeistä tehtävää: toimiminen demokraattisena, kuntalaisten monipuolista osallistumista tukevana yhteisönä (demokraattinen tehtävä), palvelujen järjestäminen kuntalaisille verorahoituksella (palvelujen järjestämistehtävä) sekä kunnan alueen kehittäminen kuntalaisten ja elinkeinoelämän tarpeita vastaavaksi (paikallistaloudellinen tehtävä). Paras-puitelain esittämiä keinoja yhdistävä ajatus on olettamus suuruuden tarjoamista hyödyistä, suuruuden ekonomiasta: suuremmat kunnat ja suuremmat yhteistyöorganisaatiot kykenevät käyttämään voimavaransa pienempiä tehokkaammin ja saavat samoilla voimavaroilla aikaan enemmän ja parempia palveluja. Kyseisen olettamuksen mukaan suurempi tai yhteistoiminnassa toimiva kunta voi myös tehokkaammin luoda edellytyksiä elinvoimaiselle ja toimintakykyiselle kunnalle. Paras-arviointitutkimusohjelma Paras-uudistuksen arvioijana Jo Paras-uudistuksen käynnistysvaiheessa oli selvää, että mittavia uudistuksia tavoittelevassa pitkäkestoisessa uudistusprosessissa tarvitaan myös väliarviointia muutosprosessin suuntaamiseksi. Ulkopuolisen, pitkäjänteisen ja riippumattoman tahon toteuttaman arviointitutkimuksen avulla nähtiin mahdolliseksi saada tietoa Paras-hankkeen muutosprosesseista, hankkeen myötä tapahtuvista todellisista muutoksista sekä muutosten vaikutuksista. Lisäksi arviointitutkimus nähtiin mahdollisuudeksi saada tietoa uudistuksen tuottamista mahdollisista odottamattomista sivuvaikutuksista ja saada vertailukelpoista tietoa eri toimijoiden näkökulmasta. ACTA 21 Kuntaliiton aloitteesta ja koordinoimana käynnistettiin vuonna 2007 Paras-hanketta arvioiva laaja-alainen, viisivuotinen tutkimusohjelma Paras-arviointitutkimusohjelma (ARTTU)1. Ohjelman varsinainen tutkimus- ja rahoituskausi käsittää vuodet 2008–2012. Tutkimusohjelma on valmisteltu ja käynnistetty yhteistyössä seitsemän ministeriön (liikenne- ja viestintä-, maa- ja metsätalous-, opetus-, sosiaali- ja terveys-, työ- ja elinkeino-, valtiovarain- sekä ympäristöministeriöt), Kunnallisen eläkevakuutuksen (Keva), seitsemän eri tutkimustahon (Helsingin, Jyväskylän, Kuopion, Lapin ja Tampereen yliopistojen sekä Teknillisen korkeakoulun ja Åbo Akademin) sekä tutkimusohjelmaan valittujen 40 tutkimuskunnan kanssa. Tutkimusohjelman rahoituksesta vastaavat Kuntaliitto yhdessä ministeriöiden, Kevan ja tutkimuskuntien kanssa. Tutkimusohjelman tarkoituksena on paitsi välittää tutkimustietoa myös ylläpitää ja vahvistaa vuoropuhelua tutkijoiden ja käytännön, erityisesti poliittisten, päätöksentekijöiden välillä sekä kunnissa että yleisemmällä tasolla. Ohjelman tarkoituksena on tuottaa myös käytännön hyötyjä kunnille – erityisesti tutkimusohjelmaan osallistuville tutkimuskunnille. Tutkimusohjelman toteuttamisen perusvalinnat Tutkimusohjelman toteuttamisessa on tehty muutamia perusvalintoja ja täsmennyksiä. Ensiksikin ohjelmassa on haluttu tarkastella uudistushankkeen prosesseja ja vaikutuksia Paras-lain esittämien keinojen mukaisesti. Tämän tarkastelun mahdollistamiseksi tutkimusohjelman tutkimuskohteiksi on valittu Paras-uudistusta erityyppisesti eteenpäin vieviä kuntia seuraavasti: 1) Kuntaliitoskuntia eli kuntia, joissa on tehty kuntajaon muutoksia Paras-uudistushankkeen käynnistymisen jälkeen eli vuonna 2007 tai sen jälkeen. 2) Syvenevän yhteistyön kuntia eli kuntia, jotka aikovat kuntajaon muutoksen sijaan vahvistaa kuntien yhteistoimintaa ainakin perusterveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyvien sosiaalitoimen palvelujen osalta yhteistoiminta-alueella tai kokoamalla em. palvelut yhteen laajaa väestöpohjaa edellyttävien palvelujen kanssa (terveys-/hyvinvointipiirit). 3) Kaupunkiseutukuntia, joita koskee puitelain 7 §:n mukainen suunnitteluvelvoite maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamiseksi. 4) Muita kuntia, joissa palvelurakenneuudistukset ovat 31.8.2007 toimeenpanosuunnitelman mukaan kaavailtu toteutettavan ilman kuntaliitosta ja perusterveydenhuollon yhteistoiminta-aluetta. Tutkimusohjelman laajuuden ja aikaisempien kokemusten perusteella tutkimusohjelmaan osallistuvaa tutkimuskuntajoukkoa on ollut välttämätöntä rajata, jotta tutkittaviin ilmiöihin päästään kiinni syvällisemmin. Toisaalta on nähty tärkeäksi, että tutkimuskohteet edustaisivat mahdollisimman hyvin maamme kuntakenttää. Näin ollen tutkimusohjelmaan on valittu erilaisia kriteerejä (edellä kuvatun Paras-uudis- 1 Lisätietoja Paras-arviointitutkimusohjelmasta osoitteessa www.kunnat.net/arttu. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 22 tuksen etenemistä kuvaavan luokituksen lisäksi kuntakoko, maantieteellinen sijainti, maaseututyypitys, kielisuhteet, elinkeino- ja ikärakenne) käyttäen kaikkiaan 40 kuntaa (vuoteen 2009 asti 65 kuntaa), toisin sanoen 10 kuntaa kustakin ns. Paras-luokasta.2 Paras-uudistuksen eri toteutustapoihin pohjautuvalla kuntavalinnalla oletetaan saatavan tietoa lain esittämien keinojen käytön vaikutuksista. Tutkimusohjelmaan on valittu eri Paras-luokitusta syksyllä 2007 edustavat kunnat seuraavasti: 1) Kuntaliitoskunnat: Hämeenlinna, Kajaani, Kemiönsaari, LappeenrantaJoutseno, Mänttä-Vilppula, Raasepori, Salo, Seinäjoki, Vöyri-Maksamaa ja Äänekoski. 2) Syvenevän yhteistyön kunnat: Halsua, Hamina, Harjavalta, Hirvensalmi, Hollola, Karkkila, Kitee, Lempäälä, Pudasjärvi ja Vimpeli. 3) Muut kunnat: Juuka, Kirkkonummi, Kotka, Kuusamo, Lapua, Pello, Pori, Sipoo, Sodankylä ja Varkaus. 4) Kaupunkiseutukunnat: Jyväskylä ja Uurainen, Kuopio ja Siilinjärvi, Oulu ja Haukipudas, Turku ja Lieto sekä Vaasa ja Mustasaari. Kuviossa 1.1 esitetään karttakuva tutkimuskunnista. Kuntavalinnan ja kuntien Paras-luokituksen osalta on huomattava, että luokat eivät ole toisiaan poissulkevia; ts. kunta voi kuulua useampaan kuntaluokkaan. Toinen huomionarvoinen seikka on, että tutkimuskuntien sijoitus Paras-luokkiin vastaa valintatilavaihetta syksyllä 2007. Ko. ajankohdan jälkeen kunnassa on voitu tehdä päätöksiä, joiden perusteella kunta kuuluukin johonkin toiseen kuin alkuperäiseen valintaluokkaan. Tämä on kuitenkin osa Paras-uudistuksen henkeä, ja on oletettavaa, että tutkimuskauden aikana tulee kunnissa tapahtumaan useita, kuntien sijoitusta em. luokituksella muuttavaa muutosta. Myös tutkimuskuntia koskevat, vuoden 2009 jälkeen mahdollisesti toteutettavat, kuntaliitokset voivat muuttaa tutkimuskuntien rakennetta. Vuoden 2010 alussa Lappeenrannan kaupunkiin yhdistyi Ylämaan kunta ja Porin kaupunkiin Noormarkun kunta. Lisäksi vuoden 2010 tammikuuhun mennessä oli tiedossa Karttulan kunnan yhdistyminen Kuopion kaupunkiin vuonna 2011 sekä Yli-Iin kunnan yhdistyminen Oulun kaupunkiin vuonna 2013. Näiden lisäksi käynnissä on lukuisia ARTTU-tutkimuskuntia koskettavia kuntaliitosselvityksiä: Hamina-Virolahti- ja Kotka-Pyhtääselvitysten lisäksi ainakin Oulun, Vaasan ja Lahden seuduilla. 2 Lisätietoja tutkimuskuntien valinnasta osoitteessa www.kunnat.net/arttu > Tutkimuskunnat > Tutkimuskuntien valintakriteerit. ACTA 23 Sodankylä Pello Kuusamo Haukipudas Pudasjärvi Oulu Kajaani Halsua Vöyri-Maksamaa Mustasaari Vaasa Vimpeli Juuka Lapua Äänekoski Siilinjärvi Seinäjoki Kuopio Uurainen Mänttä-Vilppula Varkaus Jyväskylä Kitee Pori Hirvensalmi Lempäälä Harjavalta Hämeenlinna Lieto Turku Kemiönsaari Hollola Lappeenranta Karkkila Salo Sipoo Raasepori Kirkkonummi Hamina Kotka © kuntarajat: Tilastokeskus Kuvio 1.1. Karttakuva Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuskunnista. Toista tutkimusohjelman perusvalintaa edustavat ne suunnat tai näkökulmat, joihin Paras-hankkeen toimenpiteillä oletetaan olevan vaikutuksia. Näitä tutkimusohjelmaan sisällytettyjä näkökulmia ovat demokratia ja johtaminen, kunnalliset palvelut (sosiaali-, terveys- ja koulutuspalvelut), henkilöstö, kunta- ja paikallistalous sekä yhdyskuntarakenteen toimivuus. Lisäksi ohjelmakokonaisuuteen kuuluvat edellä erillishankkeina ja erillisrahoituksella toteutettuna/toteutettavina näkökulmina Paras-uudistuksen toimeenpanon suunnitteluvaiheen, kielellisten vaikutusten sekä tasa-arvovaikutusten arviointi. Eri näkökulmien selvittämisestä vastaavat yliopistot ja tutkimusyksiköt käyvät ilmi kuviosta 1.2. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 24 ERILLISHANKKEET UUDISTUKSEN TOIMEENPANO SUUNNITTELUVAIHEEN ARVIOINTI (päättynyt 3/09) LAPIN YLIOPISTO UUDISTUKSEN KIELELLISET VAIKUTUKSET (SpråKon) HELSINGIN YLIOPISTO, Svenska social- och kommunalhögskolan & ÅBO AKADEMI UUDISTUKSEN TASA-ARVOVAIKUTUKSET (TERTTU) ÅBO AKADEMI PALVELUT ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO, Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos JYVÄSKYLÄN YLIOPISTO, Koulutuksen tutkimuslaitos HENKILÖSTÖ TAMPEREEN YLIOPISTO, Työelämän tutkimuskeskus TALOUS TAMPEREEN YLIOPISTO, Taloustieteiden laitos & HELSINGIN KAUPUNGIN TIETOKESKUS DEMOKRATIA JA JOHTAMINEN ÅBO AKADEMI & KUNTALIITTO YHDYSKUNTARAKENTEEN TOIMIVUUS AALTO-YLIOPISTO, Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskus (YTK) Kuvio 1.2. Paras-arviointitutkimusohjelman tutkimuskehikko. Kolmanneksi, tutkimusohjelman alkupuolella vahvistui käsitys, että lain mainitsemat keinot, toisin sanoen kuntaliitokset, yhteistoiminta-alueiden perustaminen ja kaupunkiseutujen yhteistyö sinänsä, eivät vielä synnytä odotettuja hyötyjä. Ne ovat toiminnan organisoinnin välineitä, ilmirakenteita, ja tarjoavat siten ainoastaan kehittämispotentiaalia, joka kunnissa on otettava käyttöön esimerkiksi kuntaliitoksen jälkeen. Tutkimushankkeissa tarkastellaan erityisesti, miten kunnat ovat ottaneet käyttöön tätä kehittämispotentiaalia vaikkapa keskittämällä palveluja tai muuttamalla palvelujen tuottamistapoja ja miten näiden toimenpiteiden vaikutukset näyttäytyvät eri näkökulmista. Neljänneksi, alun perin ARTTU-tutkimusohjelman keskeisenä tarkoituksena oli selvittää Paras-uudistuksen vaikutuksia. Ohjelman aikana on tutkijoiden toimesta kuitenkin todettu, että kuntien arkielämässä tapahtuu samanaikaisesti monia muita asioita, jotka joko tukevat tai estävät Paras-hankkeen tavoitteiden toteutumista. Tällaisia ovat esimerkiksi taloustaantuma tai kunnan eri toimialoilla tapahtuvat muut kehittämishankkeet. Käytännössä tapahtuneista muutoksista on hankala osoittaa, mikä johtuu Paras-uudistuksesta ja mikä muista syistä, eikä tällainen ole välttämätöntäkään. Vaikka ARTTU-tutkimusohjelmalla pyritään mahdollisuuksien mukaan selvittämään Paras-uudistuksen vaikutuksia, haetaan tutkimusohjelmalla vastausta ennen kaikkea seuraaviin yleisempiin kysymyksiin: ACTA Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Paras-hankkeen aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut? 25 Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri tutkimusmodulien näkökulmista? Mitkä tekijät ovat vaikuttaneet Paras-uudistuksen erilaiseen etenemiseen eri kunnissa? Miten valtionohjaus on tukenut Paras-uudistuksen toimeenpanoa kunnissa? Tutkimusohjelman keskeisenä tutkimusmenetelmänä on monitahoarviointi. Tutkimusmenetelmät vaihtelevat kuitenkin eri tutkimusmoduleissa. Kyselyaineistoja käytetään erityisesti henkilöstön sekä demokratian ja johtamisen moduleissa. Yhdyskuntarakenteen toimivuuden osion tarkastelun ytimen muodostavat asiakirja-aineistot ja haastattelut. Palvelujen ja talouden moduleissa ensisijaisina tutkimusaineistoina ovat tilastoaineistot ja kuntien asiakirjat. ARTTU-tutkimusohjelman tutkimusvaiheet ja raportit Jotta voitaisiin selvittää kuntien tekemisiä ja tulkita niiden vaikutuksia Paras-hankkeen aikana, on Paras-arviointiohjelman tutkimustehtävänä ensimmäisellä tutkimuskaudella vuosina 2008–2009 ollut uudistuksen lähtötilanteen kartoitus tutkimuskuntien osalta. Tutkimustiedot on kerätty pääosin vuosilta 2006–2007, mutta osa aineistosta, erityisesti ohjelman puitteissa toteutetut laajat kuntalais- ja henkilöstökyselyt, on vuosilta 2008 ja 2009. Lähtötilanteen kartoitusta varten tilastotietoja on kerätty myös aikaisemmilta vuosilta sen vuoksi, että osa kunnista on tehnyt monia Paras-hankkeen hengen mukaisia ratkaisuja jo ennen vuotta 2006. Näissä kunnissa muutokset Paras-hankkeen tarkastelukaudella voivat olla vähäisiä. Tutkimushankkeen lopussa vuosina 2011–2012 tehdään uudistuksen lopputilanteen kartoitus, jonka perusteella voidaan esittää vastauksia tutkimuksen pääkysymyksiin. Osassa tutkimusmoduleita tehdään alussa ja lopussa kysely tai haastatteluja ja osassa kootaan tilasto- ja asiakirja-aineistoa vuosittain koko hankkeen ajalta. Kukin tutkimusmoduli tuottaa kuntien alkutilanteen kartoituksesta oman raportin. Lisäksi ARTTU-ohjelman puitteissa tehdään alkutilanteesta eri tutkimusmodulien keskeiset tulokset ja johtopäätökset kokoava tulostiivistelmä. Tutkimushankkeen lopussa kussakin modulissa tehdään loppuraportti, jossa pyritään antamaan vastauksia aiemmin esitettyihin ARTTU-tutkimuksen peruskysymyksiin. Tämä raportti on talousmodulin lähtökohtatilannetta kartoittava tutkimus. Raportti etenee siten, että luvussa 2 esitellään modulin tutkimusasetelma, aineistot ja analyysimenetelmät. Luvussa 3 tarkastellaan tutkimuksen teoreettista viitekehystä erityisesti siitä näkökulmasta, miten se kiinnittyy aiemmin kuvatun Paras-reformin asetelmaan. Luku 4 sisältää paikallistalouden lähtökohtaisten olosuhteiden tarkastelun ARTTU-kunnissa. Luku 5 käsittää ARTTU-kuntien taloudelliset lähtökohdat tilinpäätösanalyysin valossa. Luvussa 6 tarkastellaan kuntien lähtökohtaista tilannetta kustannusrakenteiden ja tuloksellisuuden alueella. Viimeinen luku sisältää tutkimuksen johtopäätökset. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 26 Jarmo Vakkuri 2 Miten Paras-reformi vaikuttaa suomalaiseen kuntatalouteen? Talousmodulin tutkimusasetelma 2.1 Kunta tutkimuskohteena: kunta organisaatiotaloutena ja paikallistalouden toimijana Talousajattelun merkitys korostuu kuntien ja laajemminkin julkisen hallinnon toiminnassa. Tämä ilmenee myös Paras-uudistuksessa, jonka tavoitteet nivoutuvat monellakin tavalla taloudellisen ajattelun ympärille. Uudistuksen keskeisenä syynä on se, että useat kunnat eivät tulevaisuudessa pysty järjestämään käytettävissä olevilla voimavaroilla riittäviä palveluja ja toimivia elämisen olosuhteita kuntalaisille ja erilaisille organisaatioille. Kuntatalous tutkimuskohteena on tiivistynyt tässä hankkeessa kahteen näkökulmaan. Ensiksi, kunta nähdään organisaatiotaloutena, joka järjestää ja tuottaa palveluja kuntalaisille. Toiseksi, kunta nähdään paikallistaloutena ja toimijana, joka vaikuttaa paikallisen yhteisön taloudellisiin ja muihin toimintaedellytyksiin. Näitä näkökulmia havainnollistetaan kuviossa 2.1. 2 Kunta A palvelujen järjestäjänä ja päätöksentekijänä Kunnan menot – kuntalaisten palvelut 1 Kunnan tulot– verot, maksut Kunta A paikallistaloutena : asuminen, maankäyttö, yritystoiminta, liikenne, jne. 2 Kunta B Kunnan menot Kunnan tulot 1 Kunta B paikallistaloutena 2 Kunta C Kunnan menot Kunnan tulot 1 Kunta C paikallistaloutena Väestö, yritystoiminta, työpaikat, pendelöinti, muuttoliike, palveluiden käyttö , jne. Kuvio 2.1. Kunta paikallistalouden osana ja palveluja järjestävänä organisaationa (Valtiovarainministeriö 22/2009, 18). ACTA 27 Organisaatiotalouden näkökulmasta katsottuna yleiset taloudelliset periaatteet toimivat myös kuntaympäristössä. Kunta on toimija, joka kerää toimintaansa varten resursseja, yhdistelee hankkimiaan resursseja erilaisiksi tuotoksiksi ja pyrkii aikaansaamaan näillä hyvinvointivaikutuksia kuntalaisten ja asiakkaiden keskuudessa. Se joutuu päivittäin valintaongelmien eteen: mitkä valittavista toimintalinjoista parhaiten edistäisivät kuntalaisten hyvinvointia? Toisaalta, kuten mikä tahansa talousyksikkö, myös kunta joutuu elämään ”suu säkkiä myöden” eli rahoittamaan palvelutuotannon, etuudet ja muun toiminnan keräämillään veroilla, valtionosuuksilla, maksuilla tai lainarahoituksella. Monet taloudelliset periaatteet saavat kuitenkin erityisen sisällön kuntaympäristössä, minkä vuoksi on tarpeen tarkastella talouden periaatteita osana kuntien poliittishallinnollista ohjausjärjestelmää. Toisaalta, se aiheuttaa erityisen tarpeen ymmärtää talouden informaatiosisältöjä kuntaympäristössä. Pohjimmiltaan Paras-reformi pyrkii ratkaisemaan klassista talouden ongelmaa: palvelutarpeiden ja kuntien rajallisten voimavarojen välistä suhdetta sekä kysymystä siitä, miten hallita kuntien rajallisia voimavaroja mahdollisimman tehokkaasti (Meklin ym. 2009; Vakkuri 2009). Ongelma on ajaton: se on ollut ennen Paras-reformia. Se myös koskettaa kuntia tulevaisuudessa. Viime vuosien kehitys on kuitenkin korostanut talouden näkökulman merkitystä uudella tavalla suomalaisessa kuntakentässä. Tähän liittyvä eräs keskeinen ajattelutapa on olettamus taloudellisista mittakaavaeduista, jonka mukaan yksikkökoon kasvattaminen lisää palvelutuotannon tehokkuutta. Mittakaava- ja yhdistelmäetujen teoriaa kuntien tuottavuuden parantamisessa tarkastellaan tutkimuksen teoreettisia lähtökohtia käsittelevässä luvussa (luku 3). Kunta on paikallistalouden yksikkö, jolla on alueelliset rajat ja jossa kuntalaiset elävät ja yritykset toimivat. Monissa tapauksissa kunta on osa laajempaa aluekokonaisuutta, jota näkökulmasta riippuen voidaan kutsua talousalueeksi, työssäkäyntialueeksi tai seutukunnaksi ja joka siten ylittää kuntien hallinnolliset rajat. Tämä näkökulma tulee korostuneesti esiin Paras-laissa (5.1 §), jonka mukaan ”kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta”. Paras-hankkeen perusteluista ilmenee huoli siitä, että elinvoimaisen ja toimivan alueen näkökulmasta ongelmia on erityisesti kasvavilla kaupunkiseuduilla. Ne liittyvät maankäytön, liikenteen, asutuksen ja elinkeinotoimintojen sijoitteluun. Kunta paikallistaloutena ja kunta palveluja järjestävänä organisaatiotaloutena ovat kiinteästi vuorovaikutuksessa keskenään. Talousyksikkönä kunta voi edistää alueensa elinvoimaisuutta maankäytön, asunto- ja elinkeinopolitiikan ja hyvien palveluiden avulla. Paikallistalouden kasvava vireys taas edistää kuntalaisten tuloja ja sitä kautta kunnan verotuloja. Näillä verotuloilla kunta sitten järjestää kuntalaisille palveluja, mistä aiheutuvat kunnan menot. 2.2 Talousmodulin tavoitteet ja tutkimusongelma Paras-hankkeella pyritään ratkaisemaan kuntien edellä kuvattua talousongelmaa. Puitelaki esittää uudenlaista kunta- ja palvelurakennetta, jonka keinoja ovat kuntaliitokset, MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 28 kuntien välinen yhteistyö (kuntayhtymät ja kuntien välinen muunlainen yhteistyö) sekä uudenlaiset toimintatavat. Paras-ARTTU-tutkimusohjelman talousmodulin tehtävänä on tutkia tämän muutoksen toteutumista vuosina 2006–2012 kysymällä, onko Paras-hanke, jonka keskeisenä tavoitteena on vahvistaa kuntarakennetta yhdistämällä kuntia ja lisäämällä kuntien yhteistyötä, edistänyt kuntien selviytymistä tehtäviensä hoitamisessa. Muutoksen tutkiminen edellyttää lähtökohtatilanteen ja lopputilanteen selvittämistä. Lähtökohtatilanne koskee erityisesti poikkileikkausvuotta (vuosi 2006 tai 2007), mutta koska useat kunnat ovat tehneet Paras-hankkeen suuntaisia päätöksiä jo aikaisemmin, on talousmodulissa katsottu tarpeellisesti tarkastella myös tätä edeltävää kehitystä (pääsääntöisesti 2000-luvun alusta lähtien). Muutosta tutkitaan seuraavien osa-alueiden avulla: 1) Organisaatiotalouden näkökulma a. kuntatalouden rahaprosessin näkökulma: tilinpäätöstarkastelu – ovatko Paras-hankkeen ratkaisut parantaneet kuntien talouden tasapainon ja velkaantuneisuuden hallintaa? b. kustannusrakenteiden ja palvelutuotannon tuloksellisuuden näkökulma: Onko menojen kasvua saatu hillityksi? Voidaanko olettaa hankkeen edistäneen palvelutuotannon tuloksellisuutta? 2) Paikallistalouden näkökulma: onko Paras-hankkeella yhteyttä elinkelpoisten kuntien ja paikallistalouksien syntymiseen? Organisaatiotalouden näkökulma korostaa kahta tärkeää asiaa: a) Ensiksi, kunnan toiminnan jatkumisen edellytyksenä on pitkän aikavälin rahataloudellisen tasapainon ylläpitäminen. Talouden tasapainolla tarkoitetaan sitä, että kunta kykenee tuloillaan rahoittamaan käyttömenonsa ja hoitamaan pitkällä aikavälillä investointinsa kunnan rahoitusasema on vakaa. Viime vuosien kehitys kunnissa on ollut huolestuttava, sillä epätasapainoisten kuntien määrä on lisääntynyt. Kunnan talouden tasapainon ja rahoitusaseman kuvaamista ja analysointia varten on kehitetty joukko mittareita. Tietoa talouden tasapainosta ja rahoitusasemasta tuottavat kuntien kirjanpito ja tilinpäätös. b) Toiseksi on kyse siitä, millaisia palveluja kunta järjestää kuntalaisille ja miten. Paras-hankkeen keskeisenä tavoitteena on toteuttaa sellaisia toimenpiteitä, jotka hillitsevät tuloja suurempaa menojen kasvua. Tämä voi tapahtua toimintoja supistamalla, mutta erityisesti edistämällä kuntien palveluiden järjestämisen tuloksellisuutta eli sitä, että kunta pystyy järjestämään palvelut mahdollisimman taloudellisesti (kustannustehokkaasti) tuottavasti (palvelutuotantoon käytettyjen panosten ja aikaansaatujen tuotosten välisen suhteen optimaalisuus) ACTA 29 vaikuttavasti eli palveluiden vaikutukset vastaavat odotuksia ja asetettuja tavoitteita. Tämä edellyttää palveluilta saatavuutta, monipuolisuutta ja laatua. Perinteisesti tuloksellisuuden ajattelutavassa kaksi ensimmäistä näkökulmaa (taloudellisuus ja tuottavuus) on liitetty siihen, että palvelutuotannossa asiat organisoidaan taloudellisessa mielessä ”oikein”, kun taas vaikuttavuus liitetään ”oikeiden asioiden” tekemiseen. Kaikki näkökulmat ovat oleellisia, mutta eivät yksin riittäviä. Kunnat voivat järjestää hyvinkin taloudellisesti palvelutuotantoa, joka ei saa aikaan tavoiteltuja vaikutuksia asukkaiden hyvinvoinnissa. Vastaavasti kunta voi lähteä tavoittelemaan vaikuttavuutta ilman taloudellisuuden painottamista, jolloin osa tavoitelluista vaikutuksista voi jäädä saavuttamatta. Vaikuttavuuden parantaminen kytkeytyy sen edellyttämiin taloudellisiin uhrauksiin. Kaikkia haluttuja vaikutuksia ei voida lisätä samanaikaisesti. Talousmodulin pyrkimyksenä on etsiä vastausta kuntatalouden tulevaisuuden kannalta keskeiseen kysymykseen, onko Paras-hanke edistänyt ja miten kustannusten kasvun hillintää heikentämättä palveluiden vaikuttavuutta. Lisäksi arvioidaan sitä, millaisia yhteyksiä erityyppisillä hallinnollisilla ratkaisuilla on kuntapalveluiden tehokkaaseen tuotantoon. ARTTU-kunnat ovat omaksuneet erilaisia tuottavuuden parantamisen strategioita. Lisäksi ne ovat väestöpohjaltaan, sijainniltaan, elinkeinorakenteeltaan ja paikallistalouden olosuhteiltaan sangen erilaisia, mikä tarjoaa mahdollisuuden kiinnostaviin vertailuasetelmiin. 2.3 Talousmodulin tutkimusasetelma suhteessa aikaan: pitkittäis- ja poikittaistarkastelut Tutkimusasetelmassa kuntataloutta lähestytään muutoksen kannalta. Kuviossa 2.2. esitellään tapaa yhdistää ARTTU-kunnat tutkimuskohteena (organisaatio- ja paikallistalouden toimijana aiemmin kuvatulla tavalla) ajallisen tarkastelun viitekehykseen. 1. Paikallistalous 2. Kunnan talous (konserni/emokunta) 3a. Palvelut; tuloksellisuus, vaikuttavuus 3b. Palveluiden reaaliprosessi; miten palvelut järjestetty ja mitä muutoksia on tapahtunut [1–n] 1…n Ennen Parashanketta 2000–2006 1…n 1… n Alkutilanne Lopputilanne 2006/2007 2006/07–2012 Kuvio 2.2. Paras-ARTTU-ohjelman talousosion tutkimusasetelma MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 30 Kuntaa, kuntataloutta ja Paras-hankkeen vaikutuksia on tarkasteltava paikallistalouden, kuntaorganisaation talouden (kunta ja kuntakonserni) sekä palvelutuotannon näkökulmasta. Palveluiden tuottamisessa tai järjestämisessä (ks. kuvion kohta 3b) tehdyt ratkaisut vaikuttavat palvelutuotannon tuloksellisuuteen (ks. kuvion kohta 3a) ja sen kautta koko kunnan talouteen. Tässä mielessä palvelutuotannon reaaliprosessissa Paraskaudella 2007–2012 tapahtuneet muutokset ovat tärkeä muutostutkimuksen kohde. Toisaalta kunta voi edistää paikallistalouden kehittymistä muun muassa elinkeino- ja kaavoituspolitiikan avulla. Kuviossa 2.2 on esitetty ARTTU-tutkimuksen vaiheet aikaulottuvuudella. Ensimmäisessä tutkimusvaiheessa huomion kohteena ovat talouden muutokset ja tilanne ennen Paras-hanketta. Siinä tarkastellaan talouden kehitystä ja muutoksia 2000-luvun alusta vuoteen 2006 tai 2007 (pitkittäistarkastelu). Se kuvaa aikaisempien vuosien (esim. 2000–2006) muutoksia eli sitä, miten alkutilanteeseen on tultu. Ajalliset ulottuvuudet vaihtelevat jonkin verran paikallistalouden, kunnan talouden ja palveluiden talouden tarkasteluissa (kuvion kohdat 1–3). Vuoden 2006 tai 2007 analyysi (poikkileikkaustarkastelu) kuvaa uudistuksen alkuvaiheen tilannetta eli tutkimuskuntien taloutta juuri ennen Paras-uudistuksen toimenpiteitä.3 Tarkastelua tarvitaan kahdestakin syystä. Ensiksi, on oleellista tietää, mikä on tutkimuskuntien lähtökohta palveluiden tuottavuuden ja tuloksellisuuden parantamisessa, tulojen ja menojen tasapainossa sekä paikallistalouden yleisissä olosuhteissa. Esimerkiksi, sellaisten kuntien, joissa lähtökohta on (suhteellisesti arvioiden) parempi kuin verrokkikunnissa, voi olla vaikeampi saavuttaa samanlaisia tuottavuus- ja tehokkuusparannuksia kuin heikompien kuntien. Vastaavasti voi toki olla niin, että heikon taloudellisuuden kunnat pysyvät tällaisina koko tutkimusajanjakson. Tämän selvittäminen on muutostutkimuksen tarkastelun tavoite. Toiseksi, paikallistalouden olosuhteet voivat olla erilaiset eri kunnissa. Tässä mielessä mahdollisuudet kehittää toimintaa ja esimerkiksi tasapainottaa kuntataloutta voivat olla erilaisia erilaisissa makrotalouden syklin vaiheissa. On siis tiedettävä, mitä voidaan realistisesti odottaa. Tarkastelu sisältää kaksi keskeistä teoreettis-metodologista rajoitetta, jotka liittyvät sekä siihen, millä aikajaksolla Paras-reformin tuottavuushyötyjä voidaan identifioida että siihen, mihin mahdollisesti syntyvät tuottavuus- ja tuloksellisuushyödyt loppujen lopuksi perustuvat. Ensiksi, monet taloudelliset muutokset ovat pitkäkestoisia, eikä niiden vaikutuksia voida välttämättä tunnistaa ARTTU-tutkimuksen aikana. Tämä voi koskea ARTTU-kuntia eri tavoin riippuen siitä, onko tuottavuuden ja tuloksellisuuden kehittäminen alkanut jo ennen Paras-reformia vai sen aikana. Voidaan ajatella, että sellaisissa kunnissa, joissa tuottavuustyö on alkanut jo aiemmin, vaikutukset voivat olla selkeämmin nähtävissä tutkimuskauden aikana, kun taas juuri aloittaneiden kuntien tuottavuustyön vaikutukset voivat näkyä vasta pidemmällä aikavälillä. Tämähän voi kytkeytyä esimerkiksi kuntaliitossopimusten sisältöihin, joissa palvelurakenteiden ja -prosessien uudistaminen ei ole laajasti ottaen mahdollista tietyn sopimuskauden (usein viisi vuotta) aikana. Toiseksi, tutkimusasetelmassa on syytä ottaa huomioon varauksena yleisten taloussuhdanteiden vaikutukset, jotka kohdistuvat taloudellisina muutoksina 3 Muutamat ARTTU-tutkimukseen valitut kunnat ovat tehneet Paras-uudistuksen mukaisia toimenpiteitä muita kuntia aikaisemmin eli jo vuosina 2006–2007. ACTA 31 kaikkiin kuvion 2.2 osa-alueisiin (1–3). Vuoden 2008 loppupuolella alkanut taantuma vaikuttaa niin paikallistalouteen, kunnan talouteen kuin myös palvelutuotannon talouteen. Esimerkiksi taantuma heikentää paikallistalouden yritystoimintaa, sen kannattavuutta, minkä seurauksena kuntien verotulot pienenevät. Tämän seurauksena kunnat joutuvat sopeuttamaan palvelutuotantoa, mikä näkyy erilaisina muutoksina palveluprosesseissa (lomautukset, henkilöstön vähentämiset, tuotteistaminen, ulkoistaminen jne.). Näitä taantuman vaikutuksia on vaikeaa, jopa mahdotonta erottaa Paras-uudistuksen vaikutuksista. 2.4 Tutkimuksen aineisto ja analyysimenetelmät Tutkimuskunnat on esitetty Paras-ARTTU-tutkimusohjelman yleisessä ja yhteisessä johdantoluvussa. Kunnat ovat ominaisuuksiltaan voimakkaasti toisistaan poikkeavia. Erilaisuus onkin ollut yksi tutkimuskuntien valintakriteeri. Ominaisuuksien perusteella tutkimuskuntia voidaan luokitella useilla vaihtoehtoisilla tavoilla. Luokitusten tavoitteena on vähentää tiettyjen tekijöiden/ominaisuuksien sisäisiä eroja ja vastaavasti suurentaa luokkien välisiä eroja. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen alkuvaiheessa tutkimukseen valitut kunnat ovat päätyneet erilaisiin poliittis-hallinnollisiin ratkaisuihin. Nämä ratkaisut ovat osaltaan ohjanneet tutkimuskuntien valintaa. Toisin sanoen kunnat jakautuvat ARTTUluokitukseksi nimetyn luokituksen mukaan neljään luokkaan: liitoskuntiin, syvenevän yhteistyön kuntiin, muihin kuntiin ja kaupunkiseutukuntiin. Toisena luokituksena on asukaslukuun perustuva koko, jolloin saadaan pienten, keskisuurten ja suurten kuntien luokkia. ARTTU-tutkimushankkeessa on sovittu, että tutkimuskunnat jaetaan kuuteen kuntakokoluokkaan, joista pienin muodostuu alle 5 001 asukkaan kunnista ja suurin yli 100 000 asukkaan kunnista. Tarkempi luokitus esitetään jäljempänä taulukossa 2.1. Näiden lisäksi ARTTU-taloustutkimuksen ensimmäisessä vaiheessa käytetään tilastollista kuntaryhmitystä vuodelta 2009. Se on Tilastokeskuksessa kehitetty kaupunkimaisuuden kuvaaja, joka on ollut käytössä vuodesta 1989 lähtien. Se jakaa kunnat taajamaväestön osuuden ja suurimman taajaman väkiluvun perusteella kaupunkimaisiin, taajaan asuttuihin ja maaseutumaisiin kuntiin seuraavasti4: 1 Kaupunkimaiset kunnat. Kaupunkimaisia kuntia ovat kunnat, joiden väestöstä vähintään 90 % asuu taajamissa tai suurimman taajaman väkiluku on vähintään 15 000. 2 Taajaan asutut kunnat. Taajaan asuttuja kuntia ovat kunnat, joiden väestöstä vähintään 60 %, mutta alle 90 %, asuu taajamissa ja suurimman taajaman väkiluku on vähintään 4 000, mutta alle 15 000. 3 Maaseutumaiset kunnat. Maaseutumaisia kuntia ovat kunnat, joiden väestöstä alle 60 % asuu taajamissa ja suurimman taajaman väkiluku on alle 15 000, sekä kunnat, joiden väestöstä vähintään 60 %, mutta alle 90 %, asuu taajamissa ja suurimman taajaman väkiluku on alle 4 000. 4 Lähde: ”Tilastollinen kuntaryhmitys 2009.” Tilastokeskus. http://www.tilastokeskus.fi/meta/luokitukset/kuntaryhmitys/001-2009/1.html. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 32 Taulukossa 2.1 kuvataan ARTTU-tutkimuskuntien jakautuminen tilastollisiin kuntaluokkiin vuodelta 2009. Taulukko 2.1. ARTTU-tutkimuskuntien jakautuminen vuoden 2009 kuntajaotuksen mukaisiin tilastollisiin kuntaryhmiin. Tilastollinen kuntaryhmitys Koko maa N % kunnista ARTTU-kunnat N % kunnista Kaupunkimaiset kunnat 63 18,1 19 47,5 Taajaan asutut kunnat 66 19,0 11 27,5 62,9 10 Maaseutumaiset kunnat 219 Yhteensä 348 100,0 % 40 25,0 100,0 % Tutkimuskunnista joka toinen on kaupunkimainen kunta. Siten kaupunkimaiset kunnat, samoin kuin taajaan asutut kunnat, ovat yliedustettuja, ja vastaavasti maaseutumaiset kunnat ovat aliedustettuja verrattaessa maan kaikkiin kuntiin. Näiden kolmen edellä kuvatun luokituksen mukaan ARTTU-tutkimuskunnat jakautuvat vuoden 2008 kuntajaotuksen mukaan seuraaviin, taulukon 2.2 mukaisiin luokkiin: Taulukko 2.2 Paras-ARTTU-tutkimusohjelmassa käytettävät tutkimuskuntien perusluokitukset. ARTTU-luokitus Kokoluokitus (v. 2008) Tilastollinen kuntaryhmitys (v. 2009) 1 = Liitoskunnat 1 = alle 5 000 as. 1 = Kaupunkimaiset kunnat 2 = Laajenevan yhteistyön kunnat 2 = 5 000–10 000 as. 2 = Taajaan asutut kunnat 3 = Muut kunnat 3 = 10 001–20 000 as. 3 = Maaseutumaiset kunnat 4 = Kaupunkiseutukunnat 4 = 20 001–50 000 as. 5 = 50 001–100 000 as. 6 = yli 100 000 as. Talousmodulin ensimmäisen vaiheen tutkimusraportissa hyödynnetään pääasiassa kahta ensimmäistä luokitusta. ARTTU-luokituksen ongelmana tilastollisessa tarkastelussa on se, että samaan luokkaan tulee erilaisia ja erikokoisia kuntia ja tästä syystä luokkien väliset tutkimuksellisesti merkittävät erot jäävät analyyseissa pieniksi. Laajenevan yhteistyön kunnat ja muut kunnat ovat asukasluvulla mitattuna keskimäärin huomattavasti pienempiä kuin liitoskunnat ja kaupunkiseutukunnat. Taulukossa 2.2 toisena oleva kokoluokitus perustuu vuoden 2008 lopun asukaslukutietoihin ja kolmantena oleva tilastollinen kunryhmitys vuoden 2009 tietoihin. Kolmantena oleva tilastollinen kuntaryhmitys perustuu asutuksen rakenteeseen (kuvattu edellä). Paikallistaloutta kuvaavassa tarkastelussa (luku 4) käytetään kaikkia kolmea perusluokitusta. ACTA 33 Viidennessä luvussa ARTTU-kuntien talouden kehitystä tarkastellaan tilinpäätöstietojen valossa. Tilastokeskuksen julkaisema tilinpäätösinformaatio on sidoksissa kunkin talousvuoden kuntajakoon, joka muuttuu toteutuneiden kuntaliitosten seurauksena. Tämä tuo pitkittäistarkastelussa (esim. vuodet 1988–2007) jaon itsenäisinä pysyneisiin kuntiin (tutkimuskunnat) ja liitoksen kautta hävinneisiin kuntiin (liitetyt kunnat), joita analysoidaan erikseen. Tilinpäätöstarkastelun tulokset tuovat uusia luokitusmahdollisuuksia: 1) talouden tasapaino- ja epätasapainokunnat sekä 2) vakaan ja epävakaan rahoitusaseman kunnat. Kuudennessa luvussa kuntatalouden muutoksia ja tilannetta vuonna 2006 tarkastellaan keskeisten palveluiden; sosiaali- ja terveystoimen sekä opetustoimen, tuloksellisuuden kannalta. Huomio kiinnitetään Paras-hankkeen lähtötilanteeseen vuoteen 2006 sekä ajanjaksoihin 2000–2006 ja 2006–2008 (pitkittäisanalyysit). Huomion kohteena on 40 ARTTU-kuntaa (vuoden 2010 tilanteen mukaisesti). Tutkimuskuntia on luonnollisesti ollut aikaisemmin enemmän, sillä esimerkiksi nykyinen Salo muodostuu kymmenestä aiemmin itsenäisestä kunnasta. Samoin uuden Hämeenlinnan muodostaa kuusi aiemmin itsenäisenä toiminutta kuntaa. Tutkimuskuntien palveluiden tuloksellisuutta ja kustannuksia tarkastellaan kuntakoon, tilastollisen kuntaluokituksen sekä ARTTU-luokituksen mukaisissa luokissa. Palveluiden tuloksellisuutta ja kustannuksia tarkastellaan taulukossa 2.3. kuvatun mukaisesti neljällä eri tasolla. Ensiksi huomion kohteena on koko kunta (taso 1), seuraavaksi tietyt toimialat (taso 2), tämän jälkeen palvelukokonaisuudet (taso 3) ja viimeiseksi yksittäiset palvelut (taso 4). MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 34 Taulukko 2.3. Palveluiden kustannusrakenteen ja tuloksellisuuden tarkastelutasot ParasARTTU-ohjelman talousosiossa. Tarkastelutasot ja tunnusluvut Koko kunta (taso 1) Toimialat (taso 2) Luku 6.2 Kustannusten yleinen kehitys bruttomenot €/asukas bruttomenot €/asukas Luku 6.3 ARTTU-kuntaluokitus bruttomenot €/asukas bruttomenot €/asukas tai €/käyttäjä Taustamuuttujat ARTTU-kuntalaiskyselyyn vastanneiden tyytyväisyys kunnan talouden hoitoon Palvelukokonaisuudet Palvelut (taso 3) (taso 4) bruttomenot €/käyttäjä ja suorite bruttomenot €/asukas ARTTU-kuntalaiskyselyyn vastanneiden tyytyväisyys palveluiden hoitoon Luku 6.4 Kuntakoko Tilastollinen kuntaluokitus Luku 6.5 Menolaji bruttomenot €/käyttäjä ja suorite bruttomenot €/käyttäjä tai suorite bruttomenot €/asukas bruttomenot €/asukas tai €/käyttäjä bruttomenot €/käyttäjä ja suorite bruttomenot €/käyttäjä ja suorite bruttomenot €/asukas bruttomenot €/asukas tai €/käyttäjä bruttomenot €/käyttäjä ja suorite bruttomenot €/käyttäjä ja suorite bruttomenot €/asukas Taulukon 2.3 mukaan kustannuksia tarkastellaan myös lajeittain koko kunnan tasolla (taso 1). Tämän perusteella voidaan nähdä se, miten esimerkiksi henkilöstömenot muuttuvat tarkasteluajanjakson kuluessa ja kuinka paljon kuntien pyrkimys tehostaa toimintaansa ilmenee ulkopuolisilta toimijoilta tehtävien ostojen lisääntymisenä. Käytännössä vertailua tehdään myös suhteessa kaikkein ylimpään tasoon eli verrataan eri tasojen tunnuslukuja valtakunnallisiin keskiarvolukuihin. Useissa taulukoissa ja tulkinnoissa hyödynnetään valtakunnallisia keskiarvolukuja. Tutkimuskuntia koskeva havaintoaineisto muodostuu Tilastokeskuksen tietokannoista (Aluetietokanta Altikasta) saaduista kuntakohtaisista tiedoista ja niiden yhdistelmistä sekä Kuntaliiton kuntalaiskyselystä. Aineistot ovat toisistaan eroavia paikallistalouden, kunnan ja kuntakonsernin talouden sekä palveluiden tuloksellisuuden ja kustannusten tarkastelussa. Tarkemmat kuvaukset ja määrittelyt esitetään ao. luvuissa. ACTA 35 Jarmo Vakkuri 3 Tutkimuksen teoreettiset lähtökohdat 3.1 Onko suuri kaunista kuntataloudessa? Mittakaavaedut ja kuntien tehokkuuden teoria Kuntalaisten palvelutarpeita pyritään tyydyttämään niukkojen resurssien olosuhteissa. Toteutettavat toimenpiteet edellyttävät valintoja erilaisten kohteiden, näitä koskevien hyöty- ja haittatarkastelujen ja erilaisten arvoperusteiden kesken. Samalla tavalla on olemassa rajallinen joukko rationaalisia tapoja toteuttaa tuotantoprosessit näiden rajoitteiden vallitessa. Talouden rintama-ajattelun mukaisesti tuloksellisuuden parantamiselle on siis myös rajoitteensa (Vakkuri 1998). Paras-hankkeen olettamus yksikkökoon kasvattamiseen liittyvistä hyödyistä nojautuu teoriaan mittakaavaeduista. Tällöin on kysymys taloudellisen tehokkuuden yhdestä lajityypistä, skaalatehokkuudesta, jossa kuntien rationaalisen palvelutuotannon edellytysten oletetaan parantuvan yksikkökokoa muuttamalla. Kuntien koko ei luonnollisesti yksinään ratkaise palvelutuotannon tehokkuutta tai tehottomuutta. Tehokkuuden muita keskeisiä lajityyppejä ovat tekninen ja allokatiivinen tehokkuus. Tekninen tehokkuus mittaa, miten tutkittavat yksiköt ovat onnistuneet muuntamaan (transformoimaan) mitatut panoksensa tuotoksiksi. Tärkeitä voivat olla esimerkiksi töiden organisointi ja järjestelyt sekä palveluprosessien organisointi ja johtaminen. Allokatiivinen tehokkuus kuvaa tietyllä panosmäärällä aikaansaatua optimaalista tuotosta, jossa on huomioitu myös hinnat. Ollakseen allokatiivisesti tehokas kunnan tulisi olla ensinnäkin teknisesti tehokas, minkä lisäksi sen tulisi valita kustannukset minimoiva vaihtoehto. Kirjavainen ja Loikkanen (1993, 5) liittävät allokatiivisen tehokkuuden osaksi kustannustehokkuutta niin, että kustannustehokkuus perustuu tekniselle tehokkuudelle, jossa kaikkia panoksia käytetään optimaalinen määrä tuotosten tuottamiseen ja allokatiiviselle tehokkuudelle, jossa myös panosten allokaatio eri tuotosten tuottamiselle (mix) on optimaalinen. (Vrt. Banker & Maindiratta 1988; Sueyoshi 1992.)5 5 Toisaalta allokatiivisen tehokkuuden käsite on tunnettu hyvinvoinnin taloustieteen käsitteistössä, jossa se liitetään tuotosten distribuutiokysymyksiin. Toisin sanoen, allokatiivisessa tehokkuudessa on tässä mielessä kyse myös tuotosten rationaalisesta kohdentumisesta erilaisille ikäryhmille, maantieteellisille alueille ja palvelun käyttäjille. Tuotannon talousteoriassa tällä käsitteellä on kuitenkin ”allokatiivinen” merkitys vain organisaatioyksikön sisäisessä rahamääräistettyjen panosten allokoinnissa. Alun perin M. J. Farrellin (1957) käyttämät käsitteet ”hintatehokkuus” ja ”kustannustehokkuus” ovat käsitteitä, jotka kuvaavat kyseistä käsitettä nimenomaan organisaatioyksikön näkökulmasta. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 36 Tehokkuusajattelun tunnettuja jännitteitä ovat ajatusjärjestelmän sisäiset ristiriidat: palvelutuotannon teknisen tehokkuuden parantaminen saattaa toteutua allokatiivisen tehokkuuden kustannuksella. Vaikka kunta tuottaa samoilla resursseilla enemmän sosiaali- ja terveyspalveluja, se voi tehdä tämän palveluiden epätasaisen kohdentumisen ja jakautumisen kustannuksella. Sama ilmiö voi johtaa tehokkuuden ja oikeudenmukaisuuden väliseen epäsuhtaan. Esimerkiksi toiminnan tehostaminen voi kohdella epäoikeudenmukaisesti erilaisia ikäryhmiä palveluiden kohdentumisen tai rahoitusvastuun näkökulmasta. Toisaalta tunnetaan myös tehokkuuden ja variaation välinen jännite, jossa resurssien käytön suhdetta palvelusuoritteisiin parannetaan, mutta samalla tuotosvariaatio heikkenee. Tämä on ongelma alueilla, joissa on erityinen syy ottaa huomioon palvelun käyttäjien moninaiset preferenssit. Yksikkökoon kasvattaminen voi häilyttää palvelujärjestelmän kykyä ymmärtää erilaisten asiakas- ja kuntalaisryhmien räätälöityjä tarpeita. Taloustieteissä tunnettua mittakaava- ja yhdistelmäetujen ajattelutapaa on alun perin sovellettu teollisen toiminnan prosesseihin (Farrell 1957). Matti Tuomala (1997, 105) katsoo, että tärkein syy mittakaavaetuihin ovat suuret kiinteät kustannukset. Tuotoksen kasvaessa organisaation kiinteät kustannukset jakautuvat useammalle tuotosyksikölle, minkä vuoksi keskimääräinen yksikkökustannus alenee. Mittakaavaetu voi hävitä siinä vaiheessa, kun tuotannon kasvaessa yli tietyn määrän rajakustannus ylittää keskimääräisen kustannuksen. Mikäli toiminnassa pyritään hyödyntämään mittakaavaetuja, kuten Paras-hankkeen tausta-ajatuksena on, olisi ”tuote” määriteltävä suuren käyttäjäkunnan keskimääräisiä tarpeita ajatellen. Kuntien palvelutuotanto sisältää runsaasti erityistuotteita, joista osa tuotetaan kuntien yhteistyönä ja osa ostetaan ulkopuolisilta. Tällöin nousevat esille myös sopimuskäytäntöjen mukanaan tuomat transaktiokustannukset. Kun spesifisyys kasvaa, vähenevät myös tuottajat, ja lopulta saatetaan olla tekemisissä ”pienten lukujen ongelman” kanssa: tarjoajia on vähän tai he ovat määräävässä markkina-asemassa. Mikäli erityistuotteen osto markkinoilta on kallista, kannattaa pohtia omaa tuotantoa, sillä useissa tapauksissa se on taloudellinen ratkaisu. Kunnat joutuvatkin nyt miettimään, milloin pyritään tehostamaan omaa toimintaa tai milloin kunta voi hyödyntää ulkopuolisten jo ehkä valmiiksi kehittyneitä tehokkaita prosesseja ja mittakaavaetuja. Kunta voi näin välttyä myös omilta investoinneilta ja vähentää taloudellista riskiään. Kuvio 3.1 kuvaa kahta mittakaavaetuihin liittyvää olettamusta, jotka määrittävät tuotantofunktioajattelua organisaatioiden talousteoriassa. CRS- (constant returns to scale) olettamus tarkoittaa vakioskaalatuottojen olettamusta, jossa yhden marginaalisen panosyksikön lisäys aiheuttaa samansuuruisen tuotosyksikön lisäyksen. Vastaavasti VRS- (variable returns to scale) olettamus tarkoittaa muuttuvien skaalatuottojen olettamusta, jossa edellä mainittu lineaarinen olettamus ei päde. Sen sijaan on olemassa ensinnäkin lisääntyvien skaalatuottojen näkökulma, jossa yksikkökoon kasvattamisella panosten ja tuotosten suhdetta voidaan muuttaa edullisemmaksi. Esimerkiksi kuvion 3.1 kuvitteellinen yksikkö B toimii ”lisääntyvien skaalatuottojen alueella”, jossa sen olisi rationaalista kasvattaa kokoaan optimoidakseen tuotosten tuottamista. Vastaavasti on vähenevien skaalatuottojen näkökulma (kuviossa 3.1 esimerkiksi yksikkö I), jossa yksikön olisi perusteltua pienentää kokoaan toimiakseen tehokkaasti. Kun edellisessä tapauksessa yhden panosyksikön lisäys saa aikaan suuremman kuin yhden yksikön ACTA 37 tuotoslisäyksen, jälkimmäisessä tapauksessa yhden panosyksikön lisäys aikaansaa pienemmän kuin yhden yksikön tuotoslisäyksen (vrt. esim. Loikkanen & Susiluoto 2005). Kuvio 3.1. Skaalatehokkuus organisaatiotaloudessa. Kuntien toiminnan tuottavuuden parantaminen yksikkökokoa muuttamalla edellyttää näkemystä siitä, millä skaalatuottojen alueella kunta toimii. Yleisessä tehokkuustutkimuksessa samoin kuin laajasti kuntatalouden tutkimuksessa on vuosien ajan tutkittu mahdollisuuksia luoda optimaalisen yksikkökoon teoria (Most Productive Scale Size, MPSS), jossa pyritään paikallistamaan aineistosta organisaatioyksiköitä, joiden koko on optimaalinen tiettyjen panos-tuotosyhdistelmien tuottamiseen. Tähän vaikuttavat sekä panos-tuotosyhdistelmien onnistuneisuus sinällään että panoksille ja tuotoksille annettavat taloudelliset arvot, hinnat (Banker 1984). Laajan tutkimusperinteen keskeisin havainto kuntaympäristössä on se, että suoraa yhteyttä kuntakoon ja tehokkuuden välille ei voida määrittää (esim. Segal 1976; Moomaw 1981; Percy 2003; Dollery, Byrnes & Crase 2008).6 Toisin sanoen, ajatus yksikkökoon kasvattamisen tehokkuutta parantavista vaikutuksista ei ole yksiselitteinen. Päinvastoin, voidaan löytää perusteita ja empiiristä evidenssiä sekä lisääntyvien että vähenevien skaalatuottojen olettamukselle. Kunta voi olla kooltaan liian pieni, mutta myös liian suuri toimiakseen tehokkaasti ja tuloksellisesti. Capello ja Camagni (2000) puhuvatkin tässä yhteydessä, ei ”optimaalisen”, vaan ”tehokkaan” kuntakoon käsitteestä. 6 Kokoa mitataan useimmiten näissä tutkimuksissa asukasmäärillä. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 38 Optimaalisen kuntakoon käsitteen ongelmia he perustelevat kolmella argumentilla. Ensiksi, kunnat eroavat toisistaan, minkä vuoksi yhden universaalin tuotantofunktion käyttö on huomattavan rajoittavaa. On tärkeä ymmärtää, mitä kunnat tekevät ja millaisissa olosuhteissa ja miksi optimaalinen koko voi erota erilaisissa ympäristöissä. Toiseksi, kunnat toimivat erityisissä paikallistalouden olosuhteissa ja osana laajempaa kuntien välistä toimintaympäristöä. Optimaalisen kuntakoon olettamus voi erota näiden olosuhteiden mukaisesti. Kolmanneksi, kunnat tuottavat toiminnallaan laajaalaisia ulkoisvaikutuksia, joiden sisällyttäminen optimaalisen yksikkökoon malleihin on tavattoman vaikeaa. Toisin sanoen, jos oletetaan optimaalisen kuntakoon mahdollisuus, samalla oletetaan, että suomalaisten kuntien seutuun ja alueeseen synnyttämät ulkoisvaikutukset ovat samankaltaisia ja yhdenmukaisia. Suomalaisen kunta- ja paikallistalouden tuntemus auttaa ymmärtämään tällaisen ajatuksen rajoitteet. Eräs mielenkiintoinen tutkimushavainto on ajatus kuntakentän U-käyrän muotoisesta kustannusrakenteesta. Sen mukaan tehokkuusedellytykset ovat heikoimmat kaikkein pienimmissä ja kaikkein suurimmissa kunnissa. Kuntien tehokkuutta voidaan parantaa kasvattamalla yksikkökokoa tiettyyn rajaan asti, mutta rajan jälkeen kustannuksilla on taipumus uudelleen nousta. Joissakin kansainvälisissä tarkasteluissa on havaittu, että lisääntyvien skaalatuottojen hyödyt alkavat vaikuttaa 25 000 asukkaan jälkeen, kun taas vähenevien skaalatuottojen aiheuttamat tehottomuushaitat alkavat 250 000 asukkaan jälkeen. (Vrt. Holzer ym. 2009.) Suuren koon haitat voivat liittyä sekä itse kaupungin organisaatiotalouden sisäisiin tehottomuusvaikutuksiin että kaupunkikoon kasvuun liittyviin sosiaalisiin vaikutuksiin, esimerkiksi sosiaalisten ongelmien kasautumisen ilmiöön (vrt. Capello & Camagni 2000; Percy 2003). Paras-hankkeen yhteydessä käyty keskustelu on tästä näkökulmasta yksipuolista. Usein oletetaan, että kaikki kunnat ovat liian pieniä ja että yksikkökoon kasvattamisenkin jälkeen kunnat voivat edelleen olla liian pieniä. Tutkimuksen näkökulmia on syytä tuoda keskusteluun nykyistä huomattavasti laaja-alaisemmin. Mittakaavaetujen ajatus on suhteutettava siihen, mitä ja missä ympäristössä palveluita tuotetaan. Kansainvälisten vertailujen viitekehyksessä on muistettava, että poliittis-hallinnolliset järjestelmät eroavat toisistaan. Esimerkiksi yhdysvaltalaisessa paikallishallinnossa, jossa on tarkasteltu laajasti optimaalisen kuntakoon teoriaa, hoidetaan hyvin erilaisia palveluja, kuten poliisipalveluja, eikä paljoakaan esimerkiksi terveyspalveluja, kun taas suomalaisessa järjestelmässä terveyspalveluiden asema on kuntapalveluiden kustannuskehityksen kannalta aivan keskeinen. Toisaalta, asukasmäärään pohjautuva kuntakoon käsite sisältää rajoitteita. Samalla kun se voi olla universaali tapa mitata kunnan kokoa eri maissa, se unohtaa suomalaiselle järjestelmälle oleellisen erityispiirteen, suhteellisesti pienen asukastiheyden. Paras-hankkeen keskustelu kuntakoon kasvattamisesta ei paljoakaan sivua maantieteellisen alueen kasvattamisen vaikutuksia. Toisin sanoen, millainen yhteys on tarkkaan ottaen väestöpohjan lisäämisellä ja näin laajenevalla maantieteellisellä alueella? Voivatko kuntien väestöpohjaiset tehokkuusolettamukset itse asiassa rajoittaa tehokasta palvelutuotantoa lisäämällä paineita pirstaleiseen ja hajautuneeseen toimipisteiden verkkoon? Näkökulmana tulisi olla aiempaa systemaattisemmin myös maantieteellisen alueen ”tehokas” koko ja tämän vaikutukset kuntien tuottavuuden parantamisen perusedellytyksiin. ACTA 39 Samoin oleellista on se, minkä tahon tai tason koosta itse asiassa keskustellaan. Ajankohtainen kuntakeskustelu sivuaa useimmiten kuntien kokoa ja sen muuttamista (kasvattamista), kun taas paljoakaan ei sivuta palveluverkkojen ja toimipisteiden koon muuttamisen tuottavuusvaikutuksia. Koska suuri osa kuntapalveluiden kustannuksista syntyy varsinaisessa palveluverkossa, kouluverkoissa, terveysasemilla ja toimipisteissä, kuntien kokoa kasvattavissa kuntaliitoksissa ei toki automaattisesti tavoiteta kaikkia potentiaalisia mittakaavaetuja. Kun aiemman tutkimuksen perusteella tiedetään, että selkeää yhteyttä ei ole kuntakoon ja tehokkuuden välillä, keskustelua olisi syytä suunnata siihen, millaisia todellisiin kustannusrakenteisiin vaikuttavia toimipisteverkkojen ratkaisuja kunnissa tulisi olla tai tulisi kehittää. Suuressa kaupungissa voi olla hyvinkin pieniä ja hajautuneita toimipisteverkkojen malleja, kun taas asukasmäärältään pienessä kunnassa voi olla suhteellisesti ottaen suuriakin toimipisteitä. Yksikkökoon kasvattamisen mahdolliset tuottavuushyödyt ilmenevät siis ensisijaisesti palvelutuotantoyksiköiden toiminnassa. Organisaation mittakaavaedut perustuvat paljolti siihen, että ne pystyvät keskittymään ydinosaamiseensa ja tuottamaan sitä, missä ne ovat suhteellisesti ottaen tuloksellisimpia. Kunta ei kuitenkaan voi päättää luopua kaikista ”tuotannollisista rönsyistä”. Vaikka se voikin ostaa osan palveluistaan ulkopuoliselta tuottajalta (hyödyntää näiden mittakaavaetuja), niin se kuitenkin joutuu hoitamaan tietyt palvelut itse. Tällaisia ovat esimerkiksi spesifit erityistoimet, riskialttiit tehtävät, viranomaistehtävät ja luonnollisesti koko poliittisen järjestelmän ylläpitäminen ja edistäminen, jotka aiheuttavat huomattavat transaktiokustannukset, mutta samalla erittäin vaikeasti mitattavissa olevia hyötyjä ja vaikutuksia (Rajala ym. 2008). Yksikkökoon kasvattamisen hyödyt voivat näkyä parhaiten pääomaintensiivisessä palvelutuotannossa. Vastaavasti työintensiivisessä palvelutuotannossa yksikkökoon kasvattaminen ei välttämättä hyödytä samalla tavalla. Itse asiassa voi olla jopa päinvastoin, koska tällöin aiheutuu ylimääräisiä koordinointi-, yhteensovittamis- ja ohjauskustannuksia. Kuntien palvelutuotannossa yksikkökoon laajentamisessa on paljolti kyse henkilöstön määrän kasvusta. Tällöin on kysyttävä, miten kyetään hyödyntämään tehokkaasti suurempaa henkilöstömäärää palveluiden käyttäjien tarpeiden tyydyttämiseen. Tämä johtaa pohdiskeluun esimerkiksi palvelutuotannon tehokkuuden ja kuntalaisten tyytyväisyyden välisestä suhteesta (Fountain 2001; van Ryzin 2004; Luoma & Moisio 2005). Mittakaavaetujen hyödyntäminen yksikkökokoa kasvattamalla ei välttämättä näy ainoastaan palvelutuotannon tehokkuudessa, vaan myös palvelutyytyväisyydessä. Suurempi yksikkörakenne voi mahdollistaa monipuolisemman erikoistumisen palvelutuotannossa, mikä edelleen edistää kuntalaisten ja asiakkaiden tyytyväisyyttä palveluihin. Tätä voivat selittää myös palvelutuotannon yhdistelmäedut (economies of scope), mikä tarkoittaa sitä, että tuotevalikoiman kasvaessa yksikkökustannukset alenevat (Sloman 2000, 128). Tässä on kyse useiden tuotteiden yhteisestä tuottamisesta osittain samoilla tuotannontekijöillä. Oleellista on, että tuotevalikoiman aikaansaamisessa voidaan hyödyntää samoja voimavaroja. Yhdistelmäetujen realisoituminen edellyttää tuotannossa erikoistumista ja työnjakoja. Tätä kunnat ovat käyttäneet kehittäessään yhteisiä tukipalveluja sekä rakentaessaan tilaaja-tuottajamallin eri sovelluksia. Tutkimuksellisesti mielenkiintoisia seikkoja kuntien yksikkökoon muuttamisessa (kasvattamisessa) ja tehokkuuden parantamisessa voivat olla seuraavat: MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 40 1) Menettävätkö kunnat jossakin vaiheessa mittakaavaetujaan? Missä vaiheessa koordinointi ja yhteensovittamisen kustannukset kuluttavat mahdollisten etujen aikaansaamat hyödyt? Ovatko kohonneet yksikkökustannukset kohonneiden rajakustannusten seurausta, vai onko tilanne sellainen, että palveluiden tarjontaprosessi muodostuu isoissa kunnissa muita kalliimmaksi? Kustannusrakenne voikin tietyissä kokoluokissa olla sellainen, että itse palvelutuotanto ei sinällään aiheuta kohonneita kustannuksia, vaan ne syntyvät muualla kunnan järjestelmässä. 2) Kokonaiskustannusten vertailu on eri kuntaluokissa ongelmallista muun muassa siksi, että siinä, mitä kuntalaisille kaiken kaikkiaan tuotetaan, on huomattavia eroja. Talousalueiden keskukset vastaavat monipuolisemmasta palvelutarjonnasta kuin perifeerisemmät kunnat. Talousalueiden keskukset palvelevat kuntarajat ylittävää kysyntää. Asukasta kohti lasketut kuntakohtaiset kokonaiskustannukset ovat – ainakin osittain – tästä syystä korkeat. 3) Mitä laskelmilla tunnistettavia eroja on liitos- tai yhteistyökunnissa ja niissä kunnissa, jotka eivät ole lähteneet mukaan Paras-hankkeen mukaisiin toimenpiteisiin? Onko niiden kustannusrakenteissa tunnistettavissa jo lähtötilanteessa vuonna 2006 eroja, joita ei ole havaittavissa liitos- tai yhteistyökunnissa? Miten ja missä nämä erot ilmenevät? 4) Miten ulkoistaminen näkyy kuntien taloudessa? Osa kunnista ostaa suhteellisen paljon palveluja ulkopuolisilta tuottajilta. Ovatko näiden kuntien kustannukset kasvaneet muita hitaammin? Ilmeneekö tämä erityisesti tietyillä sektoreilla? Onko kustannusrakenteiden kohdalla toteutunut muutoksia johtuen erilaisesta palveluiden tuotantotavasta? 5) Millainen on yksikkökoon kasvattamisen hyötyjen ja haittojen suhde? Miten esimerkiksi palvelutuotannon keskittyminen suurempiin kokonaisuuksiin näyttäytyy palveluiden saatavuudessa ja vaikuttavuudessa? Toisin sanoen, onko palveluiden tehostamisen malli liian tuotantojärjestelmäkeskeinen, jolloin kunta karsii ”omaa” palveluverkkoaan kasvattamalla näin kuntalaisen ja asiakkaan kustannuksia? Miten tämä heijastuu kuntalaisten käsitykseen palvelutuotannon vaikuttavuudesta? 3.2 Tuottavuusmuutosten dynamiikka kuntataloudessa: tuottavuuskäyttäytymisen vaikutusten ongelma Tutkittaessa Paras-uudistuksen tuottavuusmuutosten dynamiikkaa ARTTU-kunnissa on huomioitava sekä etsinnän että soveltamisen näkökulmat. Etsinnän ongelma hakee vastausta kysymykseen, mistä tiedetään, mikä on tehokas toimintatapa kunnassa. Ongelma koskee tällöin käsite-, arviointi- ja mittausjärjestelmiä. Onko suurempi kuntakoko ratkaisu? Millaisiin mittausjärjestelmiin pohjautuu näkemys Paras-prosessin aikaansaamista tuottavuushyödyistä? Kun etsinnän ongelma tarkastelee kysymystä, mistä tiedetään mikä on tehokasta, soveltamisen ongelma analysoi, miten muodostetun käsityksen mukaisesti toimitaan. Kiinnostuksen kohteena on se, miten kunnat toimivat konkreettisesti tuottavuuden parantamiseksi ja millaisia vaikutuksia nämä toimenpiteet aikaansaavat lopullisessa toiminnan tuloksellisuudessa. (Vakkuri 2009.) ACTA 41 Tämä on tärkeä näkökulma talousmodulin tutkimusasetelman jäsentämisessä, koska mikään tuottavuuden parantamisen instrumentti, uudenlainen toimintatapa, tuottavuusohjelma, tilaaja-tuottajamalli, Paras-uudistus tai laskenta- ja johtamisinstrumentti ei automaattisesti muuta toimintaa ja aikaansaa tavoiteltuja tehokkuus- ja hyötyvaikutuksia (Meklin 2008; Vakkuri 2008). On ymmärrettävä kuntien taloutta koskevan informaation keskeisiä peruslähtökohtia: miten sitä tuotetaan, millaisiin olettamuksiin sen tuottaminen pohjautuu, mitä informaatiolla tavoitellaan ja muuntuuko informaatio kuntien toiminnassa sellaisiksi vaikutuksiksi, joita on tavoiteltu. Tuottavuuden parantamisen instrumenttien ja ajattelutapojen soveltamista voidaan tarkastella neljänä vuorovaikutussuhteena (ks. kuvio 3.2). Kunnan toiminnalliset ominaispiirteet Seuraukset Vuorovaikutuksen olosuhteet Kunta päätöksentekijänä Tuotos Tuottavuusinstrumentit Välittäjä Kuvio 3.2. Tuottavuusmuutosten dynamiikka kuntataloudessa: käsitteellinen viitekehys Ensiksi, kunnan tuottavuusajattelu voidaan nähdä tuotoksena sinällään. Niin itse Paras-prosessi kuin kuntien ja kaupunkien tuottavuusohjelmat ovat inhimillisiä tuotoksia, joita koskevat samanlaiset käsitteelliset ja teoreettis-metodologiset rajoitteet kuin mitä tahansa ihmisten luomia instrumentteja. Ne perustuvat tietynkaltaisiin olettamuksiin ja niiden käyttöönottoon liittyy tietynlainen prosessi. Tutkimuksessa laajasti omaksuttu tapa on tarkastella niitä rajoittuneesti rationaalisina kokonaisuuksina, joissa merkityksellistä on sekä instrumenttien rajallisuuden tunnistaminen että niiden prosessien jäsentäminen, joissa näitä instrumentteja tuodaan kuntien taloudelliseen ja poliittiseen päätöksentekoon (vrt. Vakkuri 2009). Tämän mukaan esimerkiksi vaikuttavuusmittaus on lähtökohtaisesti rajallista ja puutteellista, mutta se ei estä yhä parempien vaikuttavuusmittareiden kehittämistä. Itse asiassa päinvastoin: juuri siitä syystä kehittämistyötä on tehtävä. Toisaalta, esimerkiksi kuntatalouden tasapaino, so. rahaprosessin määrittämien tulojen ja menojen tasapaino, on perinteisesti ymmärretty universaaliksi talouden mittariksi. Sitä se ei luonnollisestikaan ole, koska toisin kuin liikeyrityksen taloudessa, kunnan taloudessa tilinpäätöksen yli- ja alijäämä eivät kuvaa yksiselitteisesti palvelutuotannon tuottavuuden ja tuloksellisuuden (reaaliprosessin) mekanismeja. Näin ollen voidaan olettaa, että tuottavuuden parantamisen vaikutukset MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 42 tulojen ja menojen tasapainoon ovat vain välillisiä. Ajatus ”hyvin toimivasta” kuntataloudesta on huomattavasti monipuolisempi kuin yleisesti oletetaan. Toiseksi, kunnassa tuottavuuden parantaminen voidaan nähdä päätöksentekoa välittävänä mekanismina. Se luo mahdollisuuksia perustella valintoja, tehdä uusia päätöksiä ja jättää tekemättä päätöksiä. Useat alueen tutkimukset korostavat ajatusta, jonka mukaan tuottavuusinstrumenttien käyttö ei determinoi päätöksentekoa (Orlikowski 2000; 2002; Vakkuri 2009). Se voi rajoittaa ja ohjata kuitenkin niin, että päätöksentekijällä on aina mahdollisuus ”toimia toisin”. Numerot eivät ”puhu puolestaan” ennen kuin tiedetään, kuka ja millaisen tulkintakehyksen valossa niillä puhuu. Tuottavuuden parantamisen nimissä toteutetaan siis toimenpiteitä, jotka voidaan kyseenalaistaa minkä tahansa ulkopuolisen arvioinnin perusteella. Keinovalikoimia täytyy ymmärtää syvällisesti, koska kaikki keinot eivät paranna tuottavuutta, vaan ne voivat jopa heikentää sitä. Näin ollen esimerkiksi kunta pyrkiessään tasapainottamaan tilinpäätöstään voi toteuttaa tuottavuuden parantamisen kannalta jopa haitallisia vaikutuksia. Kolmanneksi, institutionaaliset olosuhteet luovat erilaiset olosuhteet päätöksenteolle. Kuntien tehtäväkentät ja toimenkuvat antavat erilaiset mahdollisuudet esimerkiksi politikoida ja politisoida tuottavuusinstrumenttien käytöllä. Samalla, kun yhdessä kunnassa esimerkiksi tilaaja-tuottajamallien käyttöönotto oletetaan neutraaliksi ”jalkauttamisen” ongelmaksi, toisessa kunnassa kysymys voi aiheuttaa poliittisen ja ideologisen keskustelun oikeista tavoista kehittää julkista palvelutoimintaa. Nämä olosuhteet luovat erilaiset puitteet ja polkuriippuvuudet tuottavuuden parantamiselle. On todennäköisesti niin, että joidenkin kuntien ongelmat tuottavuuden parantamisessa voivat kytkeytyä näihin olosuhteisiin. Voidaan ajatella esimerkki, jossa kunnan paikallistalouden olosuhteet ovat suotuisat, mikä johtuu osittain kunnan aktiivisesta toiminnasta ja elinkeinopolitiikasta, osittain ulkopuolisista tekijöistä: muun muassa yritysten sijoittautumispäätöksistä ja makrotalouden kehityksestä. Suotuisa paikallistalouden kehitys ja siihen perustuva vakaa tulorahoituspohja voivat luoda kunnan palvelutuotannon kehittämiselle ja talouden tasapainolle hyvät edellytykset. Kuntalaisen ja asiakkaan kannalta kunta näyttäisi siis toimivan tuloksellisesti. Sama perustekijä voi olla kuitenkin myös kunnan palvelutuotannon tehostamisen este, koska vakaa tulorahoituspohja voi auttaa peittämään palvelutuotannon kustannustehottomuutta. Kunta voi halutessaan tehdä tämän yksinkertaisesti esimerkiksi veronkorotuksilla. Tässä mielessä talousmodulin osa-alueiden keskinäissuhteiden teoreettinen ja empiirinen tarkastelu on erittäin relevantti. Neljänneksi, tuottavuusinstrumenttien käyttöä voidaan tutkia niiden aiheuttamien seurausvaikutusten kautta. Vaikutuksia kohdentuu niin itse kuntaan, sen organisaatioihin, henkilöstöön, kuntalaisiin, potilaisiin ja asiakkaisiin kuin laajemmin alueeseen ja yhteiskuntaan. Joissakin yhteyksissä tuottavuusinstrumenttien käyttö voi edesauttaa institutionaalisen status quon ylläpitämistä kunnassa, kun taas joissakin tapauksissa käyttö voi totaalisesti järkyttää tasapainoa. Näiden vaikutusten identifiointi on edellytyksenä sille, voidaanko puhua todellisesta muutoksesta vai enemmänkin symbolisesta muutoshalusta. Toisaalta keskeinen vaikutusten lajityyppi ovat sivuvaikutukset, jotka auttavat ymmärtämään kuntien tuottavuuskehittämisen ennakoimattomia ja ei-tavoiteltuja vaikutuksia. Sinällään rationaaliset aikomukset (tuottavuuden parantaminen) voivat siis muuntua täysin erilaisiksi, kun niitä tarkastellaan toteutuneiden ratkaisujen ACTA 43 valossa. Esimerkiksi kuntaliitos tuottavuuden parantamisen instrumenttina luo teoreettisessa mielessä tehokkuuden parantamisen potentiaalia ja mahdollisuuden hyödyntää suuruuden ekonomiaa palvelutuotantoyksiköiden organisoinnissa. Tämä on kuitenkin vain lähtökohta. Todellinen, lopullinen vaikutus on oleellisesti riippuvainen siitä, miten liitosprosessi on toteutettu ja miten siihen on sisäänrakennettu ajatus tuottavuuden parantamisesta. Kuntaliitoksessa, jossa erityisen paljon resursseja on jouduttu käyttämään status quon ylläpitämiseen ja siihen, että muutoksen mahdollisuus minimoidaan etukäteen, tehokkuuspotentiaali on merkittävästi pienempi kuin kuntaliitoksessa, jossa tätä on pidetty koko prosessin lähtökohtana. Edellisessä tapauksessa kuntaliitoksen tosiasialliset vaikutukset tuottavuuden parantamiseen voivat olla jopa negatiivisia. Tällöin tuottavuus, palvelun saatavuus ja vaikuttavuus heikkenevät. Tämä kokonaiskehys perustelee tarpeen tarkastella kunta- ja paikallistalouden muutoksia siitä näkökulmasta, miten lopulliset päätökset edistävät tai ovat edistämättä kuntien tuottavuuden parantamista. Oleellisia eivät ole vain suunnitelmat ja aikomukset, vaan ne todelliset muutokset, joita aikaansaadaan ja jotka syntyivät ehkä huomaamattomasti reformiprosessin aikana. Tuottavuusmuutosten kriittiset reunaehdot kunnissa Kontingenssiteoreettisessa ajattelussa korostetaan toimintaympäristön kytkentöjä organisaation rakenteisiin ja toiminnan sisältöihin (esim. Lawrence & Lorsch 1969). Sen mukaan myös kuntaorganisaatioille on löydettävissä rakenteelliset ratkaisut, jotka sopivat yhteen toimintaympäristön kanssa (vrt. myös Stenvall ym. 2009). Kuntien päätöksentekijöiden tulee tuntea hyvin kustannusten muodostumisen mekanismit, jotta he – usein resurssikulutukseen puuttumalla – pystyvät vaikuttamaan toiminnasta aiheutuviin kustannuksiin ja näkemään syy-seuraussuhteet päätöstilannetta pidemmällä aikavälillä (Tammi 2006). Tuottavuusmuutosten aikaansaaminen edellyttää useammankin tekijän samanaikaista vaikutusta (Vakkuri 2009; vrt. Orlikowski 2000). Tuottavuuden konkreettinen parantaminen edellyttää, niin paradoksaaliselta kuin se ehkä kuulostaakin, resursseja. Kuntien edellytykset ottaa käyttöön tuottavuuden parantamisen instrumentteja ovat erilaisia. Pienelle kunnalle voi olla rationaalista seurata muita (kuntia, yrityksiä, muita organisaatioita) tuottavuuskehittämisessä, koska sen omaa toteutuksen prosessia rajoittavat sekä taloudelliset että inhimilliset resurssit (Staw & Epstein 2000). Käytettävissä olevat resurssit voivat siis vaikuttaa tuottavuuden parantamisen lopputuloksiin. Toisaalta lopputuloksiin vaikuttaa myös se, millaisilta ja miten tehokkailta kunnilta oppiminen tapahtuu. Tutkimuksen kannalta on tärkeää sekä se, miten aktiivisesti ARTTU-ohjelman tutkimuskunnat etsivät hyviä käytäntöjä toiminnan kehittämiseen muilta oppimalla että se, millaisia suhteellisia tuottavuusmuutoksia Paras-reformin avulla saadaan aikaan. Eihän esimerkiksi tarkkaan ottaen tiedetä, miten tehokkaita ”parhaat” käytännöt ja kunnat ovat. Tiedetään vain, että ne ovat suhteellisesti ottaen tehokkaampia kuin vertailukohteet. Kuntatalouden pitkän aikavälin kestävyyden näkökulmasta oleellista voi olla saada aikaan muutoksia koko kuntakentässä sekä erityisesti taloudellisesti vaikeissa olosuhteissa olevissa, muutoshaluttomissa kunnissa. Kuntien talous on merkittäviltä osin sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä kouluMATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 44 tuksen taloutta. Taloudellisten periaatteiden tulkinta ja soveltaminen näissä palveluissa pohjautuu yleensä vahvoihin ammatti-identiteetteihin, jotka määrittävät hyväksyttävää toimintaa koskevat sosiaaliset normit ja olettamukset. Hyväksyttävyysolettamukset ohjaavat usein tosiasiallisesti enemmän tuottavuuskehittämistä kuin sinällään kehittämisen ennakoidut vaikutukset. Soveliaisuuslogiikan teoria (logic of appropriateness) korostaa päätöksentekijän tarvetta kysyä itseltään kolme kysymystä: 1) miten ymmärrän päätöksenteon tilanteen, 2) millainen päätöksentekijä olen ja millainen on johtamani organisaatio sekä 3) millaisen ratkaisun minun kaltaiseni päätöksentekijä tekee tällaisessa tilanteessa (March 1994)? Nämä sisältävät erilaisia sosiaalisen toiminnan koodistoja, kuten lakeja ja toimintaa koskevia epävirallisia sääntöjä, jotka määrittävät rajoja sille, mitä on mahdollista tehdä toiminnan tuottavuuden parantamisen nimissä. Kunnan päätöksenteossa oleellinen määrittely on esimerkiksi se, miten ”julkinen” organisaatio voi parantaa tuottavuutta. Toisaalta lääkäri päätöksentekijänä joutuu usein pohtimaan suhdetta tuottavuuden parantamisen ja eettisten koodistojen välillä: miten lääkäri pystyy mahdollisimman tehokkaasti ylläpitämään elämää. Tässä tosiasiallisessa jännitteessä keskeinen osa kuntatalouden tuottavuuden parantamista toteutuu. Tuottavuusreformisti tarvitsee aina myös tulkintaviitekehyksen, tuottavuuden ”käytännön teorian”. Tämä tuo päätöksentekoon oletettujen syy-seuraussuhteiden järjestelmän kysymällä tuloksellisuuden parantamisen kannalta keskeiset kysymykset: mitä tapahtuu (tuottavuuden parantamisen konteksti ja ongelman määrittely), mitä pitäisi tehdä (tuottavuuden parantamisen instrumenttien oletettu kausaalisuus) ja miten tuloksia tulisi arvioida (mistä tiedän, onko panostus tuottavuuden parantamiseen vaikuttanut johonkin)? Voidaan ajatella esimerkiksi tarveperusteinen tulkintaviitekehys, jossa päätöksentekijä jäsentää tuottavuuden ongelmaa optimaalisena rajapintana kuntapalvelun tarvitsijan ja palvelujärjestelmän välillä. Toisaalta, prosessiperusteisen tulkintaviitekehyksen omaava päätöksentekijä uskoo prosessin voimaan eikä kiinnitä yhtäläistä huomiota esimerkiksi vaikuttavuuteen. Vaikuttavuuden mittaaminen ei siis ole hänelle ongelma, koska olettamuksen mukaisesti toimiva ”prosessi” aikaansaa myös haluttua vaikuttavuutta. Näin ollen kun tarveperusteinen tulkintaviitekehys johtaa usein ongelmiin budjettiresurssien ja tarpeen tyydyttämisen välillä, prosessiperusteinen kehys hankaloittaa vaikuttavuusnäkökulman huomiointia. Kaikkiaan kyse on siitä, millaisilla ”käytännön teorioilla” päätöksentekijät, niin virkamiesjohtajat kuin poliittiset päätöksentekijät, tuottavuuden ongelmaa ratkaisevat. Jonkinlainen malli maailmasta tuottavuuden parantamisessa joka tapauksessa tarvitaan. Kuntien tuottavuuden parantamista koskeva päätöksenteko on myös ratkaisujen etsintää ”paikallisiin” ongelmiin, arkisten asioiden ongelman ratkaisua (”mundane things”) (March 1982). Näin ollen, vaikka tuottavuuden parantaminen voi olla itsessään lääke tiettyyn ongelmaan, konkreettisten käytänteiden viitekehyksessä kyseessä on usein ”tuottavuusprojekti” tai vaikkapa ”mittariprojekti”. Tuottavuusohjelman toteutuksesta muodostuukin itse ongelma, johon päätöksenteon on löydettävä ratkaisu: mitkä ovat projektin tavoitteet, kuka vastaa tuottavuusprojektin toteutuksesta, millaiset resurssit projektille budjetoidaan ja miten määritellään projektin kesto? Ongelman ratkaisun heuristiikka voi olla esimerkiksi monimutkaisen asetelman pilkkominen osiin. Yksinkertaisempien osa-alueiden kautta voidaan hahmottaa kokonaisuus selkeämmin ja päästä myös yksimielisyyteen ongelman ratkaisutavoista. (Simon 1955; Kahneman, Slovic ACTA 45 & Tversky 1982; Gigerenzer 2000; Kahneman 2002.) Tällöin kunnan tuottavuuden parantaminen on usein tuttujen ja selkeimmin nähtävissä olevien asioiden kehittämistä (availability heuristics). Samalla, kun tuottavuusprojekti voi perustella edistymistään sillä, että se on aikaansaanut jotain ”konkreettista”, se voi sulkea ulos monia sellaisia asioita, joita nimenomaan olisi tarkasteltava muutosten synnyttämiseksi. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 46 Olavi Kallio 4 ARTTU-tutkimuskuntien paikallistalous Paras-uudistuksen lähtötilanteessa Tässä luvussa kunnan aluetta ja kuntaa tarkastellaan paikallistaloutena, jonka ominaisuudet osaltaan määrittävät kuntaorganisaation toimintaedellytyksiä ja toimintaa – muun muassa käytössä olevia taloudellisia voimavaroja. Toisaalta kunta voi harjoittamallaan politiikalla vaikuttaa paikallistalouteen, sen kehitykseen. Luku tarkastelee tässä vaiheessa ARTTU-ohjelman tutkimuskuntien paikallistalouden olosuhdetekijöitä niin kuin ne tilastoista ilmenevät, ei kuntien olosuhteiden parantamiseksi toteuttamia toimenpiteitä. Hankkeen loppuvaiheessa tarkastellaan olosuhteiden muutoksia ja niiden yhteyttä kuntien tekemiin valintoihin. Voidaanko esimerkiksi nykyiseen paikallistalouden eriytymiskehitykseen vaikuttaa Paras-hankkeen mukaisilla toimenpiteillä? Viitekehys ja ARTTU-kuntien vaihtoehtoiset perusluokitukset on esitetty tutkimuksen 2. luvussa (alaluku 2.4). Niiden mukaan 40 tutkimuskuntaa (vuoden 2009 kuntajaon mukaan) jakautuvat eri luokitusten mukaan liitteessä 1 kuvattuihin luokkiin. Tämä luku julkaistaan myös erillisenä pdf-raporttina ”Paikallistalouden lähtökohdat ParasARTTU-ohjelman tutkimuskunnissa”. Huomion kohteina ovat seuraavat paikallistalouden tekijät ja niiden ominaisuudet: väestö (määrä, ikärakenne ja muutos) sekä työpaikat (määrä ja muutos toimialoittain) sekä työikäisen väestön työssäkäynti ja työpaikkaomavaraisuus. Nämä tekijät määrittävät kuntien paikallistalouksia, niiden kehittymis- ja kehittämismahdollisuuksia. Tekijät ovat luonteeltaan dynaamisia, eli niiden tilassa tapahtuu ajan funktiona muuttumista/ kehittymistä. Keskeisiä tekijöitä paikallistaloudessa – kun tarkastellaan yhden kunnan aluetta – ovat väestö (väestön ikärakenne ja ammattiasema), yritystoiminta (työpaikat ja työssäkäynti) sekä näiden muutokset vuosina 2000–2012. Tutkimuksen ensimmäisessä, vuonna 2009 toteutetussa vaiheessa tarkastellaan paikallistalouksien tilannetta ja muutosta ennen kunta- ja palvelurakenneuudistusta vuosina 2000–2006. Tämä vaihe antaa tarvittavat vertailutiedot, kun seuraavina vuosina tarkastellaan Paras-lainsäädännön voimassaoloaikana (ja mahdollisesti sen jälkeen) tapahtuneita paikallistalouksien muutoksia. Paikallistalouden tarkastelu perustuu siis olemassa oleviin tilastoihin ja vuoden 2009 mukaiseen kuntajakoon, jonka mukaisina Tilastokeskus on julkaissut tässä luvussa tarkastellut tiedot. ACTA 47 4.1 Väestön määrä ja rakenne ARTTU-tutkimuskunnissa 4.1.1 Väestön määrä ja sen muutos vuosina 2000–2006 ja edelleen vuosina 2007–2008 Koko maassa väestö on vuosien 2000–2006 aikana kasvanut 1,8 prosenttia. Vastaava lisäys ARTTU-tutkimuskunnissa on suurempi: 2,9 prosenttia. Otokseen on siis valikoitunut keskimääräistä enemmän asukasluvultaan kasvavia kuntia. Kaikkien tutkimuskuntien väestötiedot vuosilta 2000 ja 2006 ovat liitteenä (liite 2). Taulukossa 4.1 on esitetty väestötiedot kokoluokituksen mukaan. Taulukko 4.1. ARTTU-tutkimuskuntien asukasluvut vuosina 2000 ja 2006 sekä muutos vuosina 2000–2006 kokoluokittain7 (N = 40) Kuntakokoluokitus alle 5 000 as. N 6 Asukasluku v. 2000 20 366 Asukasluku v. 2006 Muutos v. 2000–2006 Muutos, % 19 387 –979 –4,8 % 5 000–10 000 as. 7 61 254 57 950 –3 304 –5,4 % 10 001–20 000 as. 8 124 892 131 609 6 717 5,4 % 20 001–50 000 as. 8 204 612 208 658 4 046 2,0 % 50 001–100 000 as. 8 511 726 522 946 11 220 2,2 % yli 100 000 as. 3 413 143 434 167 21 024 5,1 % ARTTU-kunnat yht. 40 Koko maa yht. 1 335 993 1 374 717 38 724 2,9 % 5 181 115 5 276 955 95 840 1,8 % Pienissä alle 10 000 asukkaan kunnissa väestömuutos on ollut selvästi negatiivinen. Vastaavasti yli 10 000 asukkaan kunnissa väestö on lisääntynyt – suhteellisesti voimakkaimmin yli 100 000 asukkaan kaupungeissa (5,1 %) ja hieman yllättävästi vielä tätäkin voimakkaammin 10 001–20 000 asukkaan kunnissa (5,4 %). Yhtenä syynä tähän on se, että 10 001–20 000 asukkaan kuntaluokkaan on valikoitunut useita kuntia, jotka ovat suurten asutuskeskusten vaikutusalueella ja siten voimakkaasti kasvavia kuntia. Tällaisia ovat Haukipudas, Lempäälä, Lieto, Mustasaari ja Sipoo. Taulukossa 4.2 kuvataan tutkimuskuntien asukasluvut vuosina 2000 ja 2006 sekä muutos vuosina 2000–2006 tilastollisen kuntaluokituksen ja ARTTU-luokituksen mukaan. 7 Lähde: ”Väestö iän ja sukupuolen mukaan 2000–2008.” Tilastokeskuksen Altika-tietokanta. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 48 Taulukko 4.2. ARTTU-tutkimuskuntien asukasluvut vuosina 2000 ja 2006 sekä muutos vuosina 2000–2006 tilastollisen kuntaryhmityksen ja ARTTU-luokituksen mukaan8 (N = 40). N Asukasluku v. 2000 Asukasluku v. 2006 Asukasluvun muutos v. 2000–2006 Asukasluvun muutos v. 2000-2006, % Tilastollinen kuntaryhmitys: Kaupunkimaiset 19 1 100 577 1 140 502 39 925 3,6 % Taajaan asutut 11 180 348 182 579 2 231 1,2 % Maaseutumaiset 10 55 068 51 636 –3 432 –6,2 % Liitoskunnat 11 464 979 479 506 14 527 3,1 % Yhteistyökunnat 10 103 408 104 685 1 277 1,2 % Muut kunnat 10 256 020 258 366 2 346 0,9 % ARTTU-luokitus: Kaupunkiseutu Yhteensä 9 511 586 532 160 20 574 4,0 % 40 1 335 993 1 374 717 38 724 2,9 % ARTTU-luokituksen kohdalla on havaittavissa suhteellisen selvä kokoero: laajenevan yhteistyön kunnat ja muut kunnat ovat asukasluvulla mitattuna pienempiä kuin liitoskunnat ja kaupunkiseutukunnat. Laajenevan yhteistyön kunnat ovat kaikkein pienimpiä – kymmenen kunnan yhteenlaskettu väkiluku vuoden 2006 lopussa oli 104 685 asukasta ja muiden kuntien 258 366 asukasta. Vastaavasti liitoskunnissa oli 479 506 asukasta ja kaupunkiseudun kunnissa 532 160 asukasta (ilman Jyväskylää, joka on liitoskuntien luokassa). ARTTU-luokituksen mukaiset väestömuutosten erot jäävät kohtalaisen pieniksi. Suhteellisesti voimakkaimmin väestö vuosina 2000–2006 on kasvanut kaupunkiseudun kunnissa (4,0 %) ja liitoskunnissa (3,1 %). Hitainta kasvu on ollut muiden kuntien luokassa (0,9 %). Tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan tutkimuskunnista vajaa puolet sijoittuu kaupunkimaisten kuntien luokkaan (väestöstä vähintään 90 % asuu taajamissa tai suurimman taajaman väkiluku on vähintään 15 000). Kaupungistumisen lisääntyminen ja toisaalta maaseutumaisuuden vähentyminen näkyvät selvinä myös tutkimuskuntien kohdalla. Kaupunkimaisten kuntien asukasluku on vuosina 2000–2006 kasvanut vajaalla 40 000 asukkaalla (3,6 %), ja vastaavasti maaseutumaisten kuntien asukasluku on vähentynyt yli 3 400 asukkaalla (-6,2 %). Taajaan asuttujen kuntien kohdalla muutos on ollut pienempää; lisäystä on 2 200 asukasta (1,2 %). Mainittakoon tässä yhteydessä, että tässä raportissa kuvattuja tutkimuskuntien muutoksia tarkasteltiin herkkyysanalyysimielessä koko maan tasolla. Saadut tulokset (tilastollisen kuntaluokituksen mukaisesti) olivat yhteneviä tutkimuskuntien tulosten kanssa. Toisin sanoen ARTTU-kuntien tulokset paikallistalouden tilanteesta ja muutoksesta ovat yleistettävissä koskemaan koko maan kaikkien kuntien tilannetta. 8 Lähde: ”Väestö iän ja sukupuolen mukaan 2000–2008.” Tilastokeskuksen Altika-tietokanta. ACTA 49 Kuviossa 4.1 on esitetty yhteenveto 2000-luvun väestökehityksestä kaikissa ARTTU-tutkimuskunnissa. Sen mukaan muutoksen erisuuntaisuus ja vaihtelu on huomattavan suurta pienten kuntien kohdalla. Siirryttäessä kohti isomman kokoluokan kuntia muutokset tulevat positiivisiksi ja vaihtelu pienenee. Kuvion X-akseli kuvaa tilannetta (väestön määrä) vuoden 2006 lopussa ja Y-akseli kauden 2000–2006 suhteellista muutosta. Kuvio 4.1. ARTTU-tutkimuskuntien asukasluku vuonna 2006 ja asukasluvun %-muutos v. 2000–2006 (N = 40). Kuvion 4.1 perusteella voi todeta, ettei kunnan koko selitä suhteellista väestömuutosta. Pienten kuntien kohdalla (alle 20 001 asukasta) hajonta on suurta; mukana on sekä väestöltään kasvavia että väheneviä kuntia. Kunnan alueellinen sijainti suhteessa suuriin asutuskeskuksiin lienee selvästi voimakkaampi selittäjä. Ainakin osaksi väestömuutosta määrittää alueellinen sijainti ja siihen perustuva tuotantotoiminnan työnjako. Kuntien väestötietoja on saatavissa myös vuosilta 2007–2008, jotka ovat jo Paras-uudistuksen aikaa. Näiden vuosien tulosten perustella voidaan yleistäen todeta, että muutoksen suunta on pysynyt samana. Pienissä, alle 10 000 asukkaan kunnissa väestö on edelleen vähentynyt ja sitä suuremmissa kasvanut. Myös kaupunkimaisuutta kuvaavan tilastollisen kuntaluokituksen ja ARTTU-luokituksen mukaan muutos ja sen tuoma polarisaatio on jatkunut pitkälti samansuuntaisena: kaupunkimaisissa kunnissa väestö on lisääntynyt ja maaseutumaisissa kunnissa vähentynyt vuosina 2007–2008. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 50 4.1.2 Väestönmuutoksen osatekijät tutkimuskunnissa Edellä tarkasteltu väestön kokonaismuutos rakentuu eri osatekijöistä: luonnollisesta väestömuutoksesta ja muuttoliikkeestä. Näistä ensimmäinen saadaan vuoden aikana syntyneiden ja kuolleiden erotuksena ja toinen kuntaan muuttaneiden (tulomuutto) ja kunnasta muuttaneiden (lähtömuutto) erotuksena. Kolmas tekijä, jolla eräissä tutkimuskunnissa on huomattava merkitys, on nettosiirtolaisuus (maahanmuutto – maastamuutto). Tarkasteltaessa tutkimuskuntien väestömuutoksen osatekijöitä summalukuina vuosina 2000–2006 nettosiirtolaisuus muodostuu luonnollisen väestönlisäyksen jälkeen toiseksi merkittävimmäksi muutostekijäksi. Toisin sanoen siirtolaisuus on ollut kuntien välistä nettomuuttoa hieman merkittävämpi tekijä. Väestömuutoksen osatekijät on esitetty taulukossa 4.3 tutkimuskuntien ja koko maan osalta. Sen jälkeen on esitetty osatekijöiden määritelmät. Taulukko 4.3. Väestönmuutoksen osatekijät ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2000–2006 (summalukuina)9 ARTTU-kunnat (N = 40) ARTTU-kunnat, % Koko maa 59 563 Koko maa, % Luonnollinen väestönlisäys 19 601 44,1 % 56,4 % Kuntien välinen nettomuutto 11 337 25,5 % 0 0,0 % Nettosiirtolaisuus 12 966 29,2 % 45 370 42,9 % Kokonaisnettomuutto 24 303 54,7 % 45 370 42,9 % Väestönlisäys 43 904 98,9 % 104 933 99,3 % 506 1,1 % 720 0,7 % 44 410 100,0 % 105 653 100,0 % Väkiluvun korjaus Kokonaismuutos Luonnollinen väestönlisäys: Luonnollinen väestönlisäys eli syntyneiden enemmyys on elävänä syntyneiden ja kuolleiden erotus. Nettosiirtolaisuus: Nettosiirtolaisuus on maahanmuuton ja maastamuuton erotus. Kokonaisnettomuutto: Kokonaisnettomuutto on nettosiirtolaisuuden ja kuntien välisen nettomuuton summa. Väestönlisäys: Väestönlisäys on luonnollisen väestönlisäyksen, kuntien välisen nettomuuton ja nettosiirtolaisuuden summa. Väkiluvun korjaus: Väkiluvun korjaus on kokonaismuutoksen ja väestönlisäyksen erotus. Korjaukset ovat enimmäkseen muuttoilmoitusten käsittelyssä tapahtuneiden virheiden jälkikäteen tehtyjä oikaisuja. Kokonaismuutos: Kokonaismuutos on tilastovuoden ja edellisen vuoden lopun väkilukujen erotus. 9 Lähde: ”Kaikki väestönmuutokset alueittain 2000–2008.” Tilastokeskuksen Altika-tietonkanta. ACTA 51 Nettosiirtolaisuuden osalta edellä mainittu tulos johtuu siitä, että se on positiivinen melkein kaikissa kunnissa (Halsuaa, Mustasaarta, Pelloa ja Vöyri-Maksamaata lukuun ottamatta) ja vastaavasti kuntien välisessä nettomuutossa on paljon sekä positiivisia että negatiivisia muutoksia, jotka vähentävät taulukossa esitettyä positiivisen nettomuuton määrää. Nimellisarvoisina kuntien väliset nettomuutot ovat yhteensä 38 177 henkeä, eli kokonaisuutena kuntien välinen nettomuutto on tärkein väestömäärän muutostekijä. Toiseksi tärkein on luonnollinen väestönlisäys, joka niin ikään on ollut joko positiivista tai negatiivista (nimellisarvona 30 405 henkeä). Nettosiirtolaisuuden nimellismuutos vuosina 2000–2006 oli 13 046 henkeä. Luonnollista väestönlisäystä ja kuntien välistä nettomuuttoa tarkasteltaessa syntyy taulukon 4.4 mukainen tulos kokoluokittain tarkasteltuna. Lähtökohtana taulukossa 4.4 on vuoden väkiluku 31.12.2000, ja sen jälkeen esitetään vuosina 2000–2006 tapahtuneet muutokset. Taulukko 4.4. ARTTU-tutkimuskuntien asukasluku vuonna 2000 sekä väestömuutoksen keskeiset osatekijät vuosina 2000–2006. (N=40) Kuntakokoluokitus alle 5 000 as. 5 000–10 000 as. Asukasluku v. 2000 Luonnollinen väestönlisäys Kuntien välinen Nettonettomuutto siirtolaisuus 20 366 –628 –656 –19 61 254 –1 415 –3 083 384 10 001–20 000 as. 124 892 3 426 3 744 347 20 001–50 000 as. 204 612 3 378 –1 428 2 019 50 001–100 000 as. 511 726 3 101 2 406 6 220 yli 100 000 as. 413 143 11 739 10 354 4 015 1 335 993 19 601 11 337 12 966 Yhteensä Luonnollinen väestönlisäys ja kuntien välinen nettomuutto ovat olleet pienissä alle 10 001 asukkaan kuntaluokissa negatiivisia. Suhteellisesti voimakkainta em. tekijöistä aiheutuva väestölisäys on ollut 10 001–20 000 asukkaan kunnissa (luonnollinen +2,7 % ja nettomuutto +3,0 %). Tätä isommissa kunnissa muutokset ovat yhtä poikkeusta lukuun ottamatta positiivisia. Poikkeuksena on 20 001–50 000 asukkaan kuntaluokassa tapahtunut muuttotappio (–0,7 %). Tämä johtuu siitä, että nettomuutto on ollut negatiivinen Kajaanissa, Varkaudessa ja Äänekoskella. Liitteessä 3 on kaikkien tutkimuskuntien väestömuutoksen keskeisten osatekijöiden tiedot. Seuraavassa tutkimuskuntien väestömuutosten keskeisiä osatekijöitä tarkastellaan ARTTU-luokituksen ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukaisissa luokissa (ks. taulukko 4.3). MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 52 Taulukko 4.5. ARTTU-kuntien väestö vuonna 2000 sekä väestömuutoksen keskeiset osatekijät vuosina 2000–2006. Tilastollisen kuntaryhmityksen ja ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu. (N = 40). Luonnollinen lisäys [1] Kuntien välinen nettomuutto [2] Nettosiirtolaisuus [3] Muutos [1], % 1 100 577 19 634 14 401 11 810 1,8 % 1,3 % 180 348 1 771 –425 936 1,0 % –0,2 % 0,5 % 55 068 –1 804 –2 639 220 –3,3 % –4,8 % 0,4 % 464 979 4 997 6 344 4 930 1,1 % 1,4 % 1,1 % Asukasluku v. 2000 Muutos [2], % Muutos [3], % Tilastollinen kuntaryhmitys: Kaupunkimaiset Taajaan asutut Maaseutumaiset 1,1 % ARTTU-luokitus: Liitoskunnat Yhteistyökunnat 103 408 459 –10 647 0,4 % 0,0 % 0,6 % Muut kunnat 256 020 457 –1 329 2 393 0,2 % –0,5 % 0,9 % 511 586 13 688 6 332 4 996 2,7 % 1,2 % 1,0 % 1 335 993 19 601 11 337 12 966 1,5 % 0,8 % 1,0 % Kaupunkiseutu Yhteensä Kaupunkimaisissa kunnissa kaikki väestönmuutoksen osatekijät ovat positiivisia – siis väestön määrää lisääviä. Erityisen voimakkaana positiivinen muutos näkyi kaupunkiseudun kaupunkimaisten ja taajaan asuttujen kuntien kohdalla (tämä ei näy taulukossa 4.5). Vastaavasti maaseutumaisissa kunnissa sekä luonnollinen väestönlisäys että kuntien välinen nettomuutto ovat olleet negatiivisia. Nettosiirtolaisuuden kohdalla muutoksen erot ovat olleet edellisiä muutostekijöitä (luonnollista lisäystä ja kuntien välistä nettomuuttoa) pienempiä. ARTTU-luokituksen mukaan liitoskuntien ja kaupunkiseutukuntien kaikki väestömuutoksen osatekijät ovat olleet positiivisia (1,0–2,7 %). Yhteistyö- ja muiden kuntien muutokset jäävät tätä pienemmiksi (0,0–0,4 %), kun nettosiirtolaisuutta ei huomioida. Muiden kuntien nettomuutto on ollut hieman negatiivista (-0,5 %). Yleistäen voi todeta, että ARTTU-luokkien väliset keskimääräiset erot jäävät selvästi tilastollista kuntaluokitusta pienemmiksi. Kun edellä kuvattuja muutoksia tarkastellaan pisteparvikuvion avulla suhteellisina (ks. kuvio 4.2), tutkimuskunnat jakautuvat neljään erilaiseen luokkaan. Ensimmäisen luokan muodostavat positiivisen muutoksen kunnat (molemmat tekijät positiivisia) ja toisen negatiivisen muutoksen kunnat (molemmat tekijät negatiivisia). Näiden lisäksi on kaksi väliluokkaa, joissa toinen tekijä on positiivinen ja toinen negatiivinen. Väliluokat ovat seuraavat: luonnollinen väestönlisäys positiivinen ja kuntien välinen nettomuutto negatiivinen sekä luonnollinen väestönlisäys negatiivinen ja kuntien välinen nettomuutto positiivinen. ACTA 53 Kuvio 4.2. ARTTU-tutkimuskuntien luonnollinen väestönmuutos ja kuntien välinen nettomuutto vuosina 2000–2006 suhteellisena muutoksena (% vuoden 2000 asukasluvusta, N = 40). Oman talousalueen keskuksena olevien kaupunkikuntien kohdalla nettosiirtolaisuudesta on tullut merkittävä väestömuutoksen tekijä, joka joissakin tapauksissa on jopa kompensoinut muiden tekijöiden vähennyksiä. Tällaisia ”positiivisen nettosiirtolaisuuden kuntia” ovat muun muassa Kotka, Kajaani, Turku ja Vaasa. Myös Jyväskylän, Lappeenrannan, Oulun ja Salon kaupungeissa nettosiirtolaisuus on luonnollisen väestönlisäyksen ja kuntien välisen nettomuuton ohella lisännyt merkittävästi asukaslukua. 4.1.3 Väestön ikärakenne ja sen muutokset tutkimuskunnissa vuosina 2000–2006 Väestön ikäjakauma on tärkeä tekijä paikallistaloutta tarkasteltaessa. Ensiksikin kunnan vastuulla olevien palveluiden kysyntä ja käyttö ovat pitkälti sidoksissa ikään (lapsuus, kouluikä, aktiivi-ikä, eläke- ja vanhuusikä). Kunnissa, joissa on keskimääräistä enemmän vanhusväestöä, sosiaali- ja terveyspalveluiden tarve on suuri. Vastaavasti kunnassa, jossa on nuoria lapsiperheitä, päivähoito- ja koulutuspalveluiden tarve on suuri. Toiseksi kunnan asukkaat osallistuvat palvelutuotannon rahoitukseen verojen ja maksujen MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 54 muodossa. Tällöin oleellista on eri ikäryhmien keskinäiset suhteet, joiden perusteella voidaan laskea huoltosuhde (sekä lapsi- että vanhuushuoltosuhde). Tarkastelussa käytetään kahta erilaista ikäluokitusta taulukossa 4.6 esitettyjen luokitusten mukaan. Taulukko 4.6. Väestön ikään perustuvat luokitukset ja huoltosuhteet Ikäluokitus 1 Ikäluokitus 2 Huoltosuhde 0–6-vuotiaat alle 17-vuotiaat Paras-hankkeen mukainen 7–16-vuotiaat 17–64-vuotiaat Vanhushuoltosuhde 17–19-vuotiaat yli 64-vuotiaat Lapsihuoltosuhde 20–64-vuotiaat 65–74-vuotiaat 75–84-vuotiaat 85 vuotta täyttäneet Ikäryhmien suhteisiin perustuva huoltosuhde voidaan laskea usealla vaihtoehtoisella tavalla: 1) Kunnan väestöllinen (demografinen) huoltosuhde Paras-hankkeen mukaisesti10 eli yli 64-vuotiaiden ja alle 17-vuotiaiden määrän suhde 17–64-vuotiaiden määrään. (Normaalisti huoltosuhde lasketaan alle 15-vuotiaiden ja yli 64vuotiaiden määrän suhteena 15–64-vuotiaiden määrään.) 2) Vanhushuoltosuhde (Paras) eli 65 vuotta täyttäneiden määrän suhde 17–64vuotiaiden määrään. 3) Lapsihuoltosuhde (Paras) eli alle 17-vuotiaiden määrän suhde 17–64-vuotiaiden määrään. Näistä huoltosuhteista ensimmäinen on tärkein. Jakolaskun tulokseksi saadaan suhdeluku, joka ilmoittaa, kuinka monta passiivi-iässä olevaa yhden työ- eli aktiivi-iässä olevan on keskimäärin elätettävä. Koko maan Paras-huoltosuhde on vuosina 2000–2008 ollut 0,55–0,56, eli 100 aktiivi-iässä olevaa kohti on ollut noin 55 passiivi-ikäistä lasta ja vanhusta. Mitä suurempi väestöllistä huoltosuhdetta kuvaava tunnusluku on, sitä heikompi on kunnan huoltosuhde. Kuntaliiton rakennemuutoskatsauksen 1/2009 mukaan luonnollinen väestönkasvu hidastuu edelleen. Hidastumisen syynä on se, että suuret ikäluokat siirtyvät väestöpyramidin vanhempaan päähän. Tämä nostaa väistämättä kuolleiden määrää. Syntyneiden määrä laskee, kun parhaassa synnytysiässä ovat nyt 1970- ja 1980-luvuilla syntyneet pienet ikäluokat. Vaikka Suomen hedelmällisyysluku (1,8) on eurooppalai10 Lähde: ”Väestöennuste 2007 iän ja sukupuolen mukaan kunnittain; Paras-hankkeen vuodet ja ikäryhmät.” Tilastokeskuksen Altika-tietokanta. Paras-hankkeen vuosien ja ikäryhmien mukaiset tiedot on poistettu yleisestä Altika-tietokannasta vuoden 2009 väestöennusteen julkistamisen yhteydessä. ACTA 55 sittain korkea, niin pienenevät ikäluokat merkitsevät tasaisesti alenevaa syntyneiden määrää. (Kuntaliitto 2009, 43.) Taulukossa 4.7 kuvataan Paras-hankkeen mukaista huoltosuhdetta aritmeettisina ryhmäkeskiarvoina vuosina 2000, 2006 ja 2008 kunnan koon, tilastollisen kuntaluokituksen ja ARTTU-luokituksen mukaan. Taulukko 4.7. Huoltosuhde (Paras-hankkeen mukainen) ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 2000, 2006 ja 2008. Kuntakoon, tilastollisen kuntaryhmityksen ja ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu. (aritmeettiset ryhmäkeskiarvot, N = 40). Huoltosuhde (%) (Paras-hankkeen mukainen) v. 2000 v. 2006 v. 2008 Muutos v. 2000–2006 Kuntakokoluokitus: alle 5 000 as. 71,4 72,9 71,8 1,5 5 000–10 000 as. 63,1 65,4 65,4 2,4 10 001–20 000 as. 61,3 64,0 63,9 2,7 20 001–50 000 as. 56,5 60,1 60,7 3,6 50 001–100 000 as. 55,1 56,7 56,6 1,6 yli 100 000 as. 48,2 47,8 47,6 –0,4 Kaupunkimaiset 54,5 56,8 57,0 2,4 Taajaan asutut 60,5 62,9 62,8 2,5 Maaseutumaiset 69,8 71,3 70,7 1,5 Liitoskunnat 60,4 61,4 61,2 1,1 Yhteistyökunnat 63,6 66,9 66,5 3,3 Tilastollinen kuntaryhmitys: ARTTU-luokitus: Muut kunnat 59,7 62,4 62,4 2,8 Kaupunkiseutukunnat 55,6 57,4 57,7 1,8 ARTTU-kunnat yht. 59,9 62,1 62,0 2,2 Huoltosuhde on edullisin suurissa kaupungeissa (yli 100 000 asukasta) ja epäedullisin pienissä alle 5 000 asukkaan kunnissa. Vuosina 2000–2006 huoltosuhde on noussut kaikissa muissa kokoluokissa paitsi yli 100 000 asukkaan kaupungeissa. Huoltosuhteen heikentyminen on ollut keskimääräistä voimakkaampaa 20 001–50 000 asukaan kuntaluokassa. Tilastollisen kuntaluokituksen mukaan huoltosuhde vuoden 2006 tilanteessa on edullisin kaupunkimaisissa kunnissa (57 passiivi-ikäistä 100 aktiivi-ikäistä kohti) ja epäedullisin maaseutumaisissa kunnissa (71 passiivi-ikäistä 100 aktiivi-ikäistä kohti). Paras tilanne on ollut kaupunkimaisissa liitoskunnissa (56/100) ja heikoin maaseutumaisissa yhteistyökunnissa (73/100). ARTTU-luokituksen mukaisessa tarkastelussa erot jäävät hieman pienemmiksi. Huoltosuhde on keskimääräistä korkeampi, siis epäedullinen yhteistyökunnissa. Liitoskunnissa (61/100) ja muissa kunnissa (62/100) huoltosuhde on parempi noin MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 56 5–6 passiivi-ikäisellä. Edullisin huoltosuhde ARTTU-luokituksessa on kaupunkiseutukunnissa (57/100). Kuviossa 4.3 kuvataan Paras-hankkeen mukaista huoltosuhdetta vuonna 2006 ja huoltosuhteen muutosta vuosina 2000–2006 yhtä työikäistä kohti. Huoltosuhteen muutokset lyhyellä aikavälillä (vuosina 2000–2006) ovat suhteellisen pieniä, mutta muutoksen suunta on ollut kasvava – siis huoltosuhde on muuttunut epäedulliseen suuntaan keskimäärin hieman yli kahdella henkilöllä 100 työikäistä kohti. Kuvio 4.3. Huoltosuhde (Paras-hankkeen mukainen) ARTTU-tutkimuskunnissa vuonna 2006 ja muutos vuosina 2000–2006 yhtä työikäistä kohti (N = 40). Kuvioissa 4.4, 4.5 ja 4.6 vanhus- ja lapsihuoltosuhdetta (ks. määrittelyt tämän luvun alussa) on tarkasteltu samanaikaisesti. Kuvio 4.4 tarjoaa havainnollista tietoa väestöllisten osahuoltosuhteiden suuruudesta ja muutoksesta. Siinä kokoluokitus on esitetty numerotunnuksella (1–6). Vanhushuoltosuhde on kasvanut voimakkaasti pienissä kunnissa (luokat 1 ja 2) ja myös 20 001–50 000 asukkaan kunnissa (luokka 4). Lapsihuoltosuhteen kohdalla vähentyminen on ollut voimakkainta pienissä kunnissa (luokat 1 ja 2). Toisin sanoen ikärakenteen vanhentuminen on ollut em. huoltosuhteen osatekijöillä mitattuna voimakkainta alle 10 001 asukkaan kunnissa. ACTA 57 0,06 0,05 0,04 0,03 0,02 0,01 0,00 -0,01 -0,02 -0,03 -0,04 0,45 Huoltosuhde 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 v. 2000 v. 2006 lap si lap si 3lap si 4lap si 5lap si 6lap si Yh t-la psi 2- 1- 2- 1- van h van h 3van h 4van h 5van h 6van h Yh t-v an h. 0,15 Muutos Vanhus- ja lapsihuoltosuhteet 2000, 2006 ja 2008 v. 2008 Muutos 2000-2006 Kuvio 4.4. Vanhus- ja lapsihuoltosuhde yhtä työikäistä kohti ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 2000–2008. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40). Vanhushuoltosuhde on korkein – ts. epäedullisin – pienissä alle 5 000 asukkaan kunnissa (luokka 1) ja alhaisin suurissa yli 100 000 asukkaan kunnissa (luokka 6). Muutoslukujen perusteella erot ovat tarkastelukauden aikana suurentuneet: isoissa kunnissa on keskimääräistä pienempi lisäys ja pienissä kunnissa keskimääräistä suurempi lisäys. Lapsihuoltosuhteen kohdalla erot ovat pienempiä. Kuntakoon mukaan tarkasteltuna havaitaan luokkien välillä vaihtelua, jota ei kunnan koolla voi selittää. Keskimääräistä korkeammat huoltosuhdeluvut ovat pienten alle 5 001 asukkaan (luokka 1), 10 001–20 000 asukkaan (luokka 3) ja myös 20 001–50 000 asukkaan (luokka 4) kuntaluokissa. Lapsihuoltosuhteen alentuminen on ollut voimakkainta pienissä alle 5 001 asukkaan ja 5 001–10 000 asukkaan kunnissa (luokat 1 ja 2) ja kaikkein pienintä 10 001–20 000 asukkaan (luokka 3) kuntaluokassa. Vanhus- ja lapsihuoltosuhteen kohdalla on havaittavissa merkittäviä eroja, kun keskimääräisiä huoltosuhteita tarkastellaan tilastollisen kuntaluokituksen mukaan. Suurissa keskuksissa, niiden lähialueilla sekä taajaan asutuissa että kaupunkimaisissa kunnissa lapsihuoltosuhde on ollut suurempi kuin vanhushuoltosuhde. Tilanne on päinvastainen maaseutumaisissa kunnissa, joissa vanhushuoltosuhde on vuoden 2006 tilanteessa noussut lapsihuoltosuhdetta suuremmaksi. Lisäksi muutossuunnat näyttäisivät lisäävän kuntaluokkien eroja lapsihuoltosuhteen alentuessa ja vanhushuoltosuhteen kasvaessa. Taulukossa 4.8 huoltosuhteet on esitetty 100 työikäistä kohti. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 58 Taulukko 4.8. Vanhus- ja lapsihuoltosuhteet (Paras-hankkeen mukainen) 100 työikäistä kohti ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 2000–2008. ARTTU-luokituksen ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40). Vanhus-HS (Paras) 2000 Vanhus-HS (Paras) 2006 Vanhus-HS (Paras) 2008 Lapsi-HS (Paras) 2000 Lapsi-HS (Paras) 2006 Lapsi-HS (Paras) 2008 Tilastollinen kuntaryhmitys: Kaupunkimaiset 22 25 26 32 31 31 Taajaan asutut 24 28 29 36 35 34 Maaseutumaiset 35 39 40 35 32 31 Liitoskunnat 28 31 31 32 31 30 Yhteistyökunnat 29 34 34 35 33 32 Muut kunnat 26 30 31 34 32 31 Kaupunkiseutukunnat 20 23 23 35 35 35 ARTTU-kunnat yht. 26 30 30 34 33 32 ARTTU-luokitus: ARTTU-luokituksen kohdalla suurin ero vanhus- ja lapsihuoltosuhteen kohdalla on ollut kaupunkiseudun kunnissa, joissa vuoden 2006 tilanteessa vanhushuoltosuhde on 23 henkeä (100 työikäistä kohti) ja lapsihuoltosuhde on 12 henkeä korkeampi. Lapsihuoltosuhteen alentuminen on ollut varsin hidasta muihin kuntaluokkiin verrattuna. Alentuminen ei näy täysiin henkilölukuihin pyöristetyssä taulukossa, mutta kuviossa 4.5 tämä pienehkö alentuminen on nähtävissä. Muiden kuntaluokkien kohdalla ARTTUluokituksen keskimääräiset erot jäävät tilastollista kuntaluokitusta pienemmiksi. Vanhus- ja lapsihuoltosuhteet 2000–2008 36 100 henkeä kohti 34 32 30 28 26 24 22 20 Liitoskunnat Yhteistyökunnat Vanh_HS 2000 Lapsi_HS 2000 Muut kunnat Kaupunkiseutu Vanh_HS 2006 Lapsi_HS 2006 Yhteensä Vanh_HS 2008 Lapsi_HS 2008 Kuvio 4.5. Vanhus- ja lapsihuoltosuhteet 100 työikäistä kohti ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 2000–2008. ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu (N = 40). ACTA 59 100 henkeä kohti Vanhus- ja lapsihuoltosuhteet 2000–2008 40 38 36 34 32 30 28 26 24 22 20 Kaupunkimaiset Taajaan asutut Maaseutumaiset Yhteensä Vanh_HS 2000 Vanh_HS 2006 Vanh_HS 2008 Lapsi_HS 2000 Lapsi_HS 2006 Lapsi_HS 2008 Kuvio 4.6. Vanhus- ja lapsihuoltosuhteet 100 työikäistä kohti ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 2000–2008. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40). 4.1.4 Ennuste tutkimuskuntien väestökehityksestä vuoteen 2025 Tilastokeskus on laatinut useita ennusteita kuntien tulevasta väestökehityksestä. Tässä tarkastellaan nk. Paras-hankkeen vuosien ja ikäryhmien mukaista vuonna 2007 julkaistua ennustetta (ks. taulukko 4.9). Tilastokeskuksen väestöennusteet ovat ns. demografisia trendilaskelmia, joissa lasketaan, mikä olisi alueen tuleva väestömäärä, jos viime vuosien väestökehitys jatkuisi samanlaisena. Niissä huomioidaan luonnollinen väestönlisäys (syntyneet ja kuolleet), kuntien välinen muuttoliike (lähtö- ja tulomuutto) sekä nettosiirtolaisuus (maahanmuutto ja maastamuutto).11 Ennusteet ovat tavallaan edellisissä luvuissa kuvatun kehityksen trendinomaista jatkoa vuoteen 2025 saakka. Ennusteen mukaisen muutoksen keskeiset piirteet olisivat siten kuntien välisiä eroja kasvattavia. Väestö keskittyy asutuskeskuksiin ja niiden vaikutusalueilla oleviin kaupunkiseutukuntiin. Vastaavasti kaukana keskuksista olevissa kunnissa väestö vähenee ja ikääntyy keskimääräistä nopeammin. 11 Lähde: ”Väestöennuste.” Tilastokeskus. http://tilastokeskus.fi/meta/til/vaenn.html. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 60 Taulukko 4.9. ARTTU-tutkimuskuntien asukasluku 2005 sekä väestöennusteet vuosille 2015 ja 2025 (vuodelta 2007) kuntakokoluokittain tarkasteltuna12 (N = 40). Kuntakokoluokitus Asukasluku v. 2005 Väestöennuste vuodelle 2015 Väestöennuste vuodelle 2025 Asukasluvun muutos v. 2005–2025 (ennuste) alle 5 001 as. 19 604 18 541 18 099 –7,7 % 5 001–10 000 as. 58 367 54 858 53 464 –8,4 % 130 024 142 427 151 964 16,9 % 10 001–20 000 as. 20 001–50 000 as. 207 912 217 116 224 527 8,0 % 50 001–100 000 as. 520 779 540 314 553 776 6,3 % 9,3 % yli 100 000 as. 434 069 458 600 474 277 ARTTU-kunnat yht. 1 370 755 1 431 856 1 476 107 7,7 % Koko maa yht. 5 255 580 5 454 771 5 625 844 7,0 % Koon mukaan tarkasteltuna ennusteen mukaan väestö vähenisi alle 10 001 asukkaan kunnissa ja lisääntyisi sitä suuremmissa kunnissa ja kaupungeissa. Voimakkainta väestön vähentyminen olisi 5 001–10 000 asukkaan kuntaluokassa. Vastaavasti väestön kasvu olisi keskimääräistä voimakkaampaa 10 001–20 000 asukkaan kunnissa ja myös yli 100 000 asukkaan kaupungeissa. Ennusteen mukainen väestökasvu olisi ARTTUtutkimuskunnissa hieman voimakkaampaa kuin koko maassa keskimäärin. Väestön määrällisen kehityksen lisäksi huomionarvoista on ikärakenteen ennustettu muutos. Väestön ikääntyminen vaikuttaa voimakkaasti tuleviin palvelutarpeisiin, kuntien käytettävissä olevaan työvoimaan ja toisaalta myös palvelutuotannon rahoitusmahdollisuuksiin. Väestöennustetta on mahdollista tarkastella myös edellä määritellyn Paras-huoltosuhteen avulla. Laskenta etenee siten, että ensimmäisessä vaiheessa lasketaan kuhunkin kuntaluokkaan ja tiettyyn ikäryhmään kuuluvan väestön absoluuttiset määrät ennustevuosilta 2005–2025. Seuraavassa vaiheessa näiden summalukujen perusteella saadaan Paras-huoltosuhteet ennustevuosille (ks. kuvio 4.7 ja taulukko 4.10). 12 Lähde: ”Paras-hankkeen vuodet ja ikäryhmät.” Tilastokeskuksen Altika-tietokanta. ACTA 61 Huoltosuhde-ennuste (Paras) 2005-2025 110 40 100 35 Huoltosuhde 25 80 20 70 15 60 Muutos 30 90 10 50 5 40 0 alle 5001 5001 - 10000 10001 20000 20001 50000 50001 100000 yli 100000 Yhteensä v. 2005 v. 2010 v. 2015 v. 2020 v. 2025 Muut. 2005-15 Muut. 2005-20 Muut. 2005-25 Kuvio 4.7. Huoltosuhde-ennusteet (Paras-hankkeen mukainen) ARTTU-tutkimuskunnille vuosille 2005–2025. Kuntakokoluokittainen tarkastelu. Erot kokoluokittain ovat suoraviivaisia ja selkeitä. Huoltosuhde kohoaa ennusteen mukaan pienissä alle 5 000 asukkaan kunnissa vuonna 2025 selvästi yli sadan, mikä tarkoittaa passiivi-ikäisten (lapset + ikääntyneet) aktiivi-ikäisiä suurempaa määrää. Ennusteen mukaan huoltosuhteen muutos tulisi olemaan kaikkein edullisin suurissa yli 100 000 asukkaan kaupungeissa. Tämä ARTTU-kuntia koskeva tulos on yhtenevä koko maan kehityksen kanssa. Taulukko 4.10. Huoltosuhde-ennusteet (100 työikäistä kohti) ARTTU-tutkimuskunnille vuosille 2005–2025. ARTTU-luokituksen ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu. Parashankkeen mukainen huoltosuhde (N = 40). Ennuste (Paras) v. 2005 Ennuste (Paras) v. 2015 52,7 61,9 Ennuste (Paras) v. 2025 Tilastollinen kuntaryhmitys: Kaupunkimaiset 73,2 Taajaan asutut 62,1 72,0 84,9 Maaseutumaiset 69,4 81,5 106,1 ARTTU-luokitus: Liitoskunnat 55,6 65,4 78,1 Yhteistyökunnat 61,8 74,9 89,3 Muut kunnat 58,9 69,6 82,3 Kaupunkiseutukunnat 50,0 57,8 67,9 ARTTU-kunnat yht. 54,5 63,8 75,5 Koko maa yht. 55,7 64,8 76,5 MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 62 ARTTU-luokituksen mukaan yhteistyökuntien huoltosuhde tulisi olemaan epäedullisin (siis korkein) ja vastaavasti kaupunkiseutukuntien edullisin (alhaisin). Liitoskunnat ja muut kunnat sijoittuisivat näiden väliin. ARTTU-kuntien yhteinen ennuste olisi hieman edullisempi kuin koko maan ennuste. Tilastollisen kuntaryhmityksen erot ovat ennusteen mukaan selvästi suurempia kuin ARTTU-luokituksessa. Maaseutumaisten kuntien huoltosuhde nousisi vuoteen 2025 selvästi yli sadan (100 työikäistä kohti olisi 106 ei-työikäistä). Kaupunkimaisissa kunnissa huoltosuhteen kehitys on edullisin, ja lisäksi sen nousu vuoteen 2025 mennessä on keskimääräistä hitaampaa. Huoltosuhde-ennusteen tulosta voi havainnollistaa pisteparvikuvion avulla (ks. kuvio 4.8). Vuoteen 2025 ulottuvan ennusteen mukaan tuolloin tulisi olemaan useita kuntia, joissa huoltosuhde olisi yli sadan (100). Tämä tarkoittaa sitä, että lapsia ja ikääntyneitä olisi enemmän kuin tuottavassa työiässä olevia 17–64-vuotiaita. Kuvio 4.8. Huoltosuhteen ennusteet (Paras-hankkeen mukainen) vuosille 2005–2025. 4.2 Työpaikat ja työssäkäynti ARTTU-tutkimuskunnissa Kuntien yhtenä keskeisenä tehtävänä on elinkeinoelämän ja yritysten toimintaedellytysten parantaminen. Kuntia motivoi aktiiviseen elinkeino- ja kehittämispolitiikkaan ACTA 63 yritysten tarjoamat työpaikat, jotka tuovat kunnan asukkaille uusia toimeentulon mahdollisuuksia. Kunnan alueella olevan yritystoiminnan muutokset aiheuttavat yleiseen kehitykseen joko positiivisia tai negatiivisia kerrannaisvaikutuksia, jotka kohdistuvat myös kuntien toimintaan. Esimerkiksi uuden yrityksen synty tai jo olemassa olevan yrityksen kasvu luo uusia työpaikkoja, lisää työn ja toimeentulon mahdollisuuksia sekä parantaa asukkaiden tulotasoa ja ostovoimaa. Kaikki nämä lisäävät kunnan verotuloja. Vastaavasti yritystoiminnan vähentyminen saa aikaan negatiivisten kerrannaisvaikutusten sarjoja, jotka lisäävät työttömyyttä ja asukkaiden toimeentulo-ongelmia, vähentävät ostovoimaa ja lisäävät poismuuttoa, joiden seurauksena kunnan saamat verotulot pienenevät ja vastaavasti menot kasvavat muun muassa asukkaiden lisääntyneiden ongelmien hoitamisen vuoksi. 4.2.1 Työpaikat tutkimuskunnissa vuosina 2001–2006 Työpaikkakehitystä on mahdollista tarkastella Tilastokeskuksen julkaiseman ”Alueella työssäkäyvät” -tilaston avulla. Tilastokeskuksen määritelmän mukaan alueella työssäkäyvillä tarkoitetaan kaikkia tällä alueella työssäkäyviä henkilöitä riippumatta heidän asuinpaikastaan. Alueella työssäkäyvät muodostavat ns. työllisen päiväväestön, jonka määrää voidaan pitää mittarina alueen työpaikkojen määrälle. Toimialaluokitus on julkaisun Toimialaluokitus (TOL) 2002 mukainen (ks. taulukko 4.11).13 Taulukko 4.11. Toimialaluokitus 2002 (TOL) ja tarkastelussa käytettävä yhdistelmä. Toimialaluokitus 2002 Yhdistelmä Toimialat yhteensä Toimialat yhteensä A–B Maa-, riista-, metsä- ja kalatalous Alkutuotanto (A–B) C Kaivostoiminta ja louhinta D Teollisuus E Sähkö-, kaasu- ja vesihuolto F Rakentaminen Teollisuustuotanto (C–F) G–H Kauppa, majoitus- ja ravitsemistoiminta I Kuljetus, varastointi ja tietoliikenne J–K Rahoitus-, vakuutus- ym. toiminta L–Q Yhteiskunnalliset palvelut Palvelut (G–Q) X Toimiala tuntematon Tuntematon (X) Tutkimusraportissa kunnan työpaikkoja tarkastellaan taulukon 4.11 yhdistelmä-sarakkeen mukaisesti. Työpaikkojen kokonaismuutoksen lisäksi tarkastelussa käytetään nk. kolmijakoa, jossa kunnan alueella olevat työpaikat jakautuvat alkutuotannon, teollisuuden ja palveluiden työpaikkoihin. Tarkempaan toimialaluokituksen mukaiseen 13 Lähde: ”Alueella työssäkäyvät 31.12.” Tilastokeskuksen Altika-tietokanta. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 64 tarkasteluun ei tässä raportissa ole mahdollista mennä. Ensiksi tarkastelussa ovat työpaikat yhteensä (= toimialat yhteensä) vuosina 2001 ja 2006 sekä työpaikkojen muutos vuosina 2001–2006 (ks. taulukko 4.12). Määrällinen (absoluuttisiin lukuihin perustuva) tarkastelu etenee kokoluokittain. Taulukko 4.12. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikat vuosina 2001 ja 2006 sekä muutos 2001– 2006 (N = 40). Työpaikat Kuntakokoluokitus alle 5 000 as. 2001 2006 Muutos 2001–06 Muutos 2001–06, % 6 388 6 440 52 0,81 5 001–10 000 as. 22 194 22 164 -30 -0,14 10 001–20 000 as. 38 576 40 969 2 393 6,20 20 001–50 000 as. 76 260 77 042 782 1,03 50 001–100 000 as. 234 234 249 700 15 466 6,60 yli 100 000 as. 210 296 225 104 14 808 7,04 ARTTU-kunnat yht. 587 948 621 419 33 471 5,69 2 235 317 2 313 788 78 471 3,51 Koko maa yht. Työpaikkamuutosten kohdalla voidaan ensiksi todeta, että ARTTU-kuntien yhteismuutos on voimakkaammin positiivinen kuin koko maan vastaava muutos. Tämän perusteella voi sanoa, että ARTTU-kuntien joukossa on suhteessa enemmän positiivisen muutossuunnan (väkiluku ja työpaikat) kuntia kuin koko maassa. Kokoluokittain tarkasteltuna tutkimuskuntien työpaikkojen kehitys vuosina 2001–2006 on ollut keskittyvää: pienissä, alle 10 001 asukkaan kunnissa on sijainnista riippuen sekä vähenevän että lisääntyvän työpaikkamuutoksen kuntia. Uurainen, Vöyri-Maksamaa, Karkkila ja Sodankylä ovat olleet kuntia, joissa työpaikat ovat lisääntyneet. Yhtenä selittäjänä on edullinen sijainti suhteessa suuriin alue- ja kaupunkikeskuksiin. Keskisuurissa, 10 001–50 000 asukkaan kunnissa on selvästi enemmän kasvavan kuin vähenevän työpaikkamuutoksen kuntia. Negatiivisen työpaikkakehityksen kuntia ovat Mänttä-Vilppula, Hollola, Raasepori, Varkaus ja Äänekoski eli viisi kuntaa ao. kokoluokkiin kuuluvista 16 kunnasta. Näissä kunnissa saattaa kysymys olla tuotantotoiminnan rakennemuutoksesta, joka on vähentänyt voimakkaasti jonkin toimialan työpaikkoja (Mänttä-Vilppula, Hollola, Äänekoski). Suurissa yli 50 000 asukkaan tutkimuskunnissa työpaikkakehitys on ollut kasvavaa. Toisin sanoen isojen kuntien luokissa ei ole ainuttakaan negatiivisen työpaikkakehityksen kuntaa. Muita voimakkaampaa työpaikkojen suhteellinen lisäys on ollut Hämeenlinnan, Seinäjoen, Kuopion, Jyväskylän ja Oulun kaupungeissa. Tutkimuskuntien työpaikat vuosina 2001 ja 2006 sekä niiden muutokset on esitetty liitteessä (liite 4). Tilastollisen kuntaluokituksen mukaan (ks. taulukko 4.13) tutkimuskuntien työpaikat ovat lisääntyneet vuosina 2001–2006 kaupunkimaisissa kunnissa (kasvu 6,4 % vuodesta 2001) ja taajaan asutuissa kunnissa (kasvu 2,7 %). Maaseutumaisten kuntien työpaikkakehitys on vastaavasti ollut vähenevää (-2,7 %). ACTA 65 Taulukko 4.13. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikat vuosina 2001 ja 2006 sekä työpaikkojen muutos vuosina 2001–2006 (N = 40). Työpaikat 2001 Työpaikat 2006 Muutos 2001–06 Muutos 2001–06, % Tilastollinen kuntaryhmitys: Kaupunkimaiset 507 865 540 155 32 290 6,4 Taajaan asutut 61 700 63 370 1 670 2,7 Maaseutumaiset 18 383 17 894 –489 –2,7 6,3 ARTTU-luokitus: Liitoskunnat 203 900 216 797 12 897 Yhteistyökunnat 36 568 37 408 840 2,3 Muut kunnat 98 437 101 783 3 346 3,4 Kaupunkiseutu 249 043 265 421 16 388 6,6 Yhteensä 587 948 621 419 33 471 5,7 ARTTU-luokituksen mukaan työpaikkojen kokonaiskehitys kaudella 2001–2006 on ollut keskimääräistä voimakkaampaa kaupunkiseutukunnissa ja liitoskunnissa. Yhteistyökunnissa ja muissa kunnissa suhteellinen lisäys on ollut keskimääräistä heikompaa (vain 2,3–3,4 %). Työpaikkojen muutokset on syytä suhteuttaa vastaavana ajankohtana tapahtuneeseen yleiseen talouskehitykseen. Bruttokansantuotteella mitattuna 2000-luvun alkuvuodet (2001–2006) olivat kohtuullisen hyvää aikaa. Suomen kansantuote suhteutettuna käypiin hintoihin kasvoi joka vuosi – vuosittain 1,4–6,3 %. Hitainta kansantuotteen kasvu oli vuonna 2003 (vain 1,4 %) ja voimakkainta vuonna 2006 (6,3 %).14 Kasvusta huolimatta työpaikkojen muutos on ollut negatiivinen useissa tutkimuskunnissa. Näitä ovat työpaikkojen suhteellisen vähennyksen mukaisessa järjestyksessä seuraavat kunnat: Taulukko 4.14. Negatiivisen työpaikkojen muutoksen (2001-2006) tutkimuskunnat. Kunta Työpaikkojen muutos, v. 2001–2006, % Kunta Työpaikkojen muutos, v. 2001–2006, % Kitee –7,80 Hirvensalmi –2,91 Hollola –6,25 Äänekoski –2,42 Pudasjärvi –6,23 Varkaus –2,21 Pello –5,34 Raasepori –1,71 Mänttä-Vilppula –5,11 Kemiönsaari –1,22 Harjavalta –4,48 Halsua –0,80 14 Lähde: ”PX-Web Statfin: Kansantalous / Kansantalouden tilinpito.” Tilastokeskus. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 66 Kuviossa 4.9 esitetään tutkimuskuntien työpaikat vuonna 2006 (X-akseli) sekä työpaikkojen määrässä tapahtunut suhteellinen muutos vuosina 2001–2006 (Y-akseli). Absoluuttisina lukuina tapahtuneen muutoksen erisuuntaisuus eli polarisaatio tulisi näkyviin selvästi voimakkaammin, sillä kaikissa isoissa yli 20 000 työpaikan kunnissa muutos on ollut positiivinen. Kuvio 4.9. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikat yhteensä vuonna 2006 sekä niiden muutos vuosina 2001–2006 (%, N = 40). Työpaikkojen suhteellista muutosta tarkasteltaessa huomio kiinnittyy pienten kuntien kohdalla suureen hajontaan. Karkkilassa ja Lempäälässä työpaikkojen lisäys on ollut varsin voimakasta (Karkkilassa +17,8 % ja Lempäälässä +21,3 %). Näiden vastakkaisena peilikuvana ovat kunnat, joissa työpaikat ovat vähentyneet eniten (Kiteessä -7,8 %, Hollolassa -6,25 %, Pudasjärvellä -6,23 % ja Pellossa -5,34 %). Kuntakoon ja samalla työpaikkojen määrän kasvaessa työpaikkamuutokset ovat positiivisia – ts. kaikissa yli 20 000 työpaikan kunnissa. Yleistäen voidaan sanoa, että asukasluvun ja työpaikkojen kehitys heijastuu pitkällä aikavälillä kunnan toimintaedellytyksen kehitykseen. Toimintojen sopeuttaminen muuttuvaan palvelutarpeeseen on vaikeaa. Niin asukasluvun kasvun kuin myös vähentymisen taustalla on kunnan alueella olevien työpaikkojen kehitys. Eräissä kaupunkien ympäryskunnissa tämä riippuvuus ei ole niin vahva kuin muissa kunnissa. Ainoastaan kymmenessä tutkimuskunnassa sekä asukasluku ja työpaikat kasvoivat ACTA 67 vuosina 1988–2004. Karkkilassa kasvoivat työpaikat, mutta asukasluku väheni. Yhdeksässä kunnassa kasvoi asukasluku, mutta työpaikat vähenivät. Muissa tutkimuskunnissa vähenivät niin asukasluku kuin työpaikatkin. Vuosien 1990–2004 asukasluvun ja työpaikkojen tarkastelun pohjana on vuoden 2009 kuntarakenne. Asukasluku kasvoi vuosina 1990–2007 kaikissa kaupunkiseutukunnissa (ks. taulukko 4.15). Kuntaliitoskunnissa asukasluku kasvoi Hämeenlinnassa, Lappeenrannassa, Salossa ja Seinäjoella. Syvenevän yhteistyön kunnista asukasluku kasvoi Hollolassa ja Lempäälässä. Muissa kunnissa kasvua oli Kirkkonummella ja Sipoossa. Asukasluvun kasvu heijastelee keskittymiskehitystä. Kasvu keskittyy suurempiin kaupunkeihin ja niiden lähikuntiin. Taulukko 4.15. ARTTU-tutkimuskunnat asukasluvun ja työpaikkojen muutoksen vuosina 1990–2004 mukaan (N = 40). Karkkila Halsua Hamina Harjavalta Hirvensalmi Juuka Kajaani Kemiönsaari Kitee Kotka Kuusamo Haukipudas Jyväskylä Kirkkonummi Lempäälä Lieto Oulu Salo Seinäjoki Sipoo Vaasa - Asukasluku + Työpaikat + Asukasluku + Työpaikat - Asukasluku - Työpaikat Lapua Mänttä-Vilppula Pello Pori Pudasjärvi Raasepori/Tammisaari Sodankylä Varkaus Vimpeli Vöyri-Maksamaa Äänekoski + Asukasluku - Työpaikat Turku Mustasaari Hämeenlinna Hollola Lappeenranta Siilinjärvi Uurainen Siilinjärvi Kuopio 4.2.2 Työpaikkojen toimialoittainen jakautuminen tutkimuskunnissa Työpaikkojen jakautumista on syytä tarkastella myös toimialoittain. Seuraavassa tarkastellaan työpaikkojen jakautumia suhteellisina osuuksina vuonna 2006. Tiedot ovat Tilastokeskuksen toimialaluokituksen (TOL 2002) mukaisia. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 68 Taulukko 4.16. Työpaikkojen jakautuminen toimialoittain koko maassa ja ARTTU-tutkimuskunnissa vuonna 2006. TOL 2002 toimialaluokituksen mukaiset toimialat Työpaikat, % Koko maa Työpaikat, % ARTTU-kunnat (N = 40) ARTTU-kuntien ja koko maan välinen erotus, %-yksikköä Maa-, riista-, metsä- ja kalatalous 3,9 2,3 Kaivostoiminta ja louhinta 0,2 0,2 0,0 17,8 19,1 1,2 Sähkö-, kaasu- ja vesihuolto 0,7 0,7 0,0 Rakentaminen 6,4 6,7 0,3 15,3 14,3 –1,0 7,3 7,2 –0,1 Rahoitus-, vakuutus- ym. toiminta 15,0 13,8 –1,1 Yhteiskunnalliset palvelut 32,5 34,9 2,4 1,0 0,8 –0,2 100,0 100,0 0,0 Teollisuus Kauppa, majoitus- ja ravitsemistoiminta Kuljetus, varastointi ja tietoliikenne Toimiala tuntematon Yhteensä –1,6 Tutkimuskuntien, samoin kuin koko maan, työpaikkarakenne on voimakkaasti palveluvaltainen ja erityisesti yhteiskunnallisiin palveluihin painottunut. Toisena tulevat teollisuuden työpaikat. Kokonaisuutena ARTTU-kuntien työpaikkarakenne on koko maan tilanteeseen verrattuna painottunut hieman enemmän yhteiskunnallisiin palveluihin ja teollisuuteen. Erot eivät kuitenkaan ole kovin suuria. Yksittäisten tutkimuskuntien työpaikkarakenteessa on huomattavaa vaihtelua, joka ainakin osaksi on tulosta alueellisesta työnjaosta ja tuotannon erikoistumisesta. Näitä kuntakohtaisia tuloksia ei tässä raportissa esitetä. Työpaikkojen jakautumista vuoden 2006 tilanteessa on kuitenkin syytä tarkastella ryhmäkeskiarvoina ja niiden muutoksina a) kokoluokituksen ja b) tilastollisen kuntaluokituksen mukaisesti. Alkutuotanto, teollisuus ja palvelut -ryhmityksellä työpaikkojen toimialajako vuoden 2006 tilanteessa ja siinä tapahtuneet suhteelliset muutokset olivat taulukon 4.17 mukaisia. Ensin esitetään tilastollisen kuntaluokituksen mukainen tulos ja sen jälkeen ARTTU-luokituksen mukainen tulos. Liitteissä 5a ja 5b ovat vastaavat tiedot kaikista tutkimuskunnista. ACTA 69 Taulukko 4.17. Työpaikkojen toimialajako vuonna 2006 ja muutos vuosina 2001–2006 ARTTU-kunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen ja ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu (%, N = 40). Työpaikkaosuudet v. 2006, % Alkutuotanto Teollisuus Palvelut Muutos v. 2001–2006, %-yksikköä Alkutuotanto Teollisuus Palvelut Tilastollinen kuntaryhmitys: Kaupunkimaiset 1,6 26,1 72,4 –0,3 –2,2 2,5 Taajaan asutut 5,5 32,5 62,0 –1,4 –0,8 2,3 13,9 29,7 56,5 –2,5 0,7 1,8 Maaseutumaiset ARTTU-luokitus: Liitoskunnat 2,9 28,8 68,3 –0,7 –2,4 3,0 Yhteistyökunnat 6,6 34,3 59,2 –1,3 –1,8 3,1 Muut kunnat 2,8 28,1 69,1 –0,7 –0,6 1,2 Kaupunkiseutu 1,0 23,7 75,3 –0,3 –2,1 2,4 Yhteensä 2,3 26,8 70,9 –0,5 –2,0 2,5 Tilastollisen kuntaluokituksen kaupunkimaisten kuntien työpaikat ovat painottuneet erittäin voimakkaasti palvelualoille, jotka ovat edelleen vahvistuneet 2000-luvun alkuvuosina teollisuustyöpaikkojen kustannuksella. Myös taajaan asutuissa kunnissa on nähtävissä samansuuntainen painotus ja muutos, joskaan ei aivan yhtä voimakkaana. Maaseutukuntien luokka on ainoa, jossa palvelutyöpaikkojen lisäksi myös teollisuustuotannon työpaikat ovat kasvattaneet osuuttaan alkutuotannon kustannuksella. Myös ARTTU-luokituksen mukaisen tarkastelun tulos on samansuuntainen: kaupunkiseutukunnat ovat voimakkaasti palveluvaltaisia. Laajenevan yhteistyön kuntien kohdalla teollisuuden työpaikkaosuus on keskimääräistä korkeampi ja vastaavasti palvelualojen keskimääräistä alhaisempi. Kokonaisuutena vuosien 2001–2006 aikana tapahtunutta työpaikkakehitystä voi luonnehtia jo pidempään vallinneen kehityssuunnan jatkumisena: tutkimuskunnissa on asteittain siirrytty teollisuus- ja myös alkutuotannosta palveluvaltaiseen tuotantoon, jossa merkittävää on ollut yksityisen palvelutuotannon (toimialaluokat J–K) ja erityisesti yhteiskunnallisten palvelualojen (toimialaluokat L–Q) työpaikkojen määrällinen ja suhteellinen lisääntyminen. 4.2.3 Työllinen työvoima ja työpaikkaomavaraisuus tutkimuskunnissa Työlliseen työvoimaan luetaan kaikki 15–74-vuotiaat henkilöt, jotka vuoden viimeisellä viikolla olivat ansiotyössä eivätkä olleet työttömänä työnhakijana työvoimatoimistossa tai suorittamassa varusmies- tai siviilipalvelua. Tieto työllisyydestä perustuu työeläke- ja veroviranomaisten tietoihin. Henkilön toimiala määräytyy hänen työpaikkansa toimialan mukaan. Työpaikan toimiala määritetään kullekin toimipaikalle ja itsenäiselle ammatinharjoittajalle Tilastokeskuksen toimialaluokituksen 2002 mukaisesti. (Tilastokeskus, Työllinen työvoima 31.12.) MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 70 Työllisen työvoiman ja kunnan alueella olevien työpaikkojen perusteella voidaan laskea työpaikkaomavaraisuuden tunnusluku, joka siis kuvaa kunnassa sijaitsevien työpaikkojen (= kunnassa työssä käyvän työllisen työvoiman) suhdetta alueella asuvaan työlliseen työvoimaan (Tilastokeskus). Jos työpaikkaomavaraisuus on yli 100 prosenttia, alueen työpaikkojen lukumäärä on suurempi kuin alueella asuvan työllisen työvoiman määrä. Taulukossa 4.18 tarkastellaan työpaikkaomavaraisuutta vuosina 2001–2006 sekä siinä tapahtuneita muutoksia. Kokoluokittain tarkasteltuna tulokset ovat ennakkooletusten mukaisia. Taulukko 4.18. ARTTU-kuntien työpaikkaomavaraisuus vuosina 2001, 2004 ja 2006 sekä %muutos vuosina 2001–2006. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N=40). Työpaikkaomavaraisuus (%) Kuntakokoluokitus 2001 2004 2006 Muutos 2001–2006, %-yksikköä alle 5 000 as. 88,9 87,3 86,7 5 000–10 000 as. 98,3 98,3 99,3 –2,2 0,9 10 001–20 000 as. 71,6 71,4 70,6 –1,0 20 001–50 000 as. 88,3 87,7 86,6 –1,7 50 001–100 000 as. 109,7 110,5 111,3 1,7 yli 100 000 as. 116,9 117,6 117,8 0,9 ARTTU-kunnat yht. 104,3 104,7 105,0 0,6 Työpaikkaomavaraisuus on yli 100 prosentin isoissa 50 001–100 000 asukkaan ja yli 100 000 asukkaan kaupungeissa ja alle 100 prosenttia pienissä alle 50 001 asukkaan kunnissa. Tulokset eivät kuitenkaan etene lineaarisesti kuntakoon mukaan. Alhaisin työpaikkaomavaraisuus on yllättäen 10 001–20 000 asukkaan kunnissa, ja tätä pienemmässä kokoluokassa (5 000–10 000 asukasta) työpaikkaomavaraisuus on vain hieman alle 100 prosentin. Kaikkein korkein työpaikkaomavaraisuus on isoissa yli 100 000 asukkaan kaupungeissa. Työpaikkaomavaraisuuden muutos on ollut isoissa kaupunkikunnissa positiivinen ja pienissä kunnissa negatiivinen (eniten negatiivinen pienissä alle 5 000 asukkaan kunnissa). Työpaikkaomavaraisuus on ollut selvästi yli 100 prosentin kaupunkimaisissa kunnissa ja lisäksi muutos vuosien 2001–2006 aikana on positiivinen – ts. työpaikkaomavaraisuus on edelleen lisääntynyt (ks. taulukko 4.19). Taajaan asutuissa kunnissa työpaikkaomavaraisuus on ollut kaikkein alhaisin, noin 80 prosentin luokkaa, ja muutos on negatiivinen – omavaraisuus on vähentynyt. Näistä kunnista on suuntautunut erityisesti kaupunkimaisiin kuntiin asteittain lisääntynyttä työmatkaliikennettä. Maaseutumaisten kuntien työpaikkaomavaraisuus on ollut noin 94 prosentin luokkaa, ja suunta on asteittain aleneva. Maaseutumaisten kuntien pitkähköt etäisyydet suuriin keskuksiin ja kaupunkimaisiin kuntiin ovat olleet esteenä työmatkaliikenteelle. ACTA 71 Taulukko 4.19. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikkaomavaraisuus vuosina 2001 ja 2006 sekä muutos vuosina 2001–2006. Tilastollisen kuntaryhmityksen ja ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu (luvut ovat koolla painotettuja keskiarvoja) (N = 40). Työpaikkaomavaraisuus (%) 2001 2006 Muutos 2001–2006, %-yksikköä Tilastollinen kuntaryhmitys: Kaupunkimaiset 108,4 109,3 0,9 Taajaan asutut 81,4 80,4 -1,1 Maaseutumaiset 94,8 93,6 -1,2 104,3 105,2 0,9 86,4 85,5 -0,9 ARTTU-luokitus: Liitoskunnat Yhteistyökunnat Muut kunnat 95,1 94,7 -0,4 Kaupunkiseutukunnat 112,1 113,0 0,9 Yhteensä 104,3 105,0 0,6 ARTTU-luokituksen mukainen tulos on kohtalaisen selvästi kaksijakoinen. Kaupunkiseutukuntien ja liitoskuntien työpaikkaomavaraisuus on yli 100 prosentin (työpaikkoja enemmän kuin työvoimaa), ja muutos on ollut positiivinen. Yhteistyökuntien ja muiden kuntien työpaikkaomavaraisuus on alle 100 prosentin, ja lisäksi muutos on negatiivinen eli omavaraisuus on alentunut vuosien 2001–2006 aikana. Omavaraisuus on ollut kaikkein pienintä yhteistyökunnissa. Työpaikkaomavaraisuuteen vaikuttaa kunnan alueellinen sijainti, jonka perusteella tutkimuskunnat jakautuvat kolmeen luokkaan: kaukana keskuksista ja lähellä keskuksia sijaitsevat kunnat sekä alueen keskuskaupungit. Työpaikkaomavaraisuus on alhainen lähellä keskuksia, ts. niiden vaikutusalueella olevissa kunnissa (esim. taajaan asutut kunnat), ja korkea alueen keskuskunnissa (kaupunkimaiset kunnat). Vastaavasti etäällä keskuksista sijaitsevissa kunnissa (maaseutumaiset kunnat) omavaraisuus jää em. luokkien väliin ollen eräissä tapauksissa suhteellisen lähellä 100 prosenttia (90–95 prosenttia). Kuviossa 4.10 on esitetty vuoden 2006 työpaikkaomavaraisuus (X-akseli) ja sen muutos vuosina 2001–2006 (Y-akseli). Liitteessä 6 on esitetty tutkimuskuntien työpaikkaomavaraisuus vuosina 2001, 2004 ja 2006 sekä sen muutokset vuosina 2001–2006. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 72 Kuvio 4.10. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikkaomavaraisuus vuonna 2006 ja muutos vuosina 2001–2006 (%, N = 40). ARTTU-luokituksessa kaupunkiseutukuntien luokkaa tarkasteltaessa erojen ja työnjaon dynamiikka tulee varsin selvästi esille: keskuskaupungissa työpaikkaomavaraisuus on korkea (yli 100 % ja kasvava), ja sen vaikutusalueella olevan kuntaparin alhainen (alle 100 % ja pienenevä). Ainoa huomionarvoinen poikkeus on Turun seutu, jossa keskuskaupungin (Turun) työpaikkaomavaraisuus on hieman vähentynyt ja vastaavasti sen kuntaparin (Liedon) kasvanut. ACTA 73 Heikki Helin 5 ARTTU-tutkimuskuntien talouden kehitys tilinpäätöstarkastelun valossa 5.1 Tarkastelun taustaa Kuntaorganisaation talous on perusluonteeltaan toimeksiantotaloutta, johon luonnollisena piirteenä kuuluu tasapaino. Sillä tarkoitetaan tulojen ja menojen tasapainoa sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. Kunnan talouden tasapainoon liittyy kunnan rahoitusasema, jossa keskeinen tekijä on kunnan velkaantuneisuus. Jos kunnan tulot ja menot eivät ole pitkällä aikavälillä tasapainossa, kunta velkaantuu. Paras-lain keinojen mukaan on tutkittava tässä vaiheessa, millaiset kunnat ovat lähteneet tekemään kuntaliitoksia, liittymään yhteistyöalueisiin tai päättäneet jatkaa yksin. Käytännössä yksin jatkavat kunnat tekevät runsaasti yhteistyötä erityisesti erikoissairaanhoidon palveluiden järjestämisessä. Tutkimuskauden lopussa voidaan katsoa, miten keinot ovat edistäneet tasapainon ja rahoitusaseman hallintaa. Talouden tarkastelussa ovat mukana 40 tutkimuskuntaa sekä niihin 1.1.2009 liitetyt 25 kuntaa (jäljempänä tässä luvussa kutsutaan termillä ”liitetyt kunnat”). Tässä luvussa tarkastelu etenee siten, että ensiksi käsitellään kunnan talouden tasapainoa eli tulorahoituksen riittävyyttä käyttötalousmenoihin, investointeihin ja poistoihin yli- ja alijäämän kertymistä veroprosenttien tasoa tulorahoituksessa harkinnanvaraisia valtionosuuksia tulorahoituksessa verorahoituksen riittävyyttä peruspalvelumenojen rahoittamiseen. Toiseksi käsitellään kunnan rahoitusasemaa, jota kuvataan kuntien velkaantumisella. Kun tulot eivät riitä kaikkiin menoihin, on kuntien otettava lainaa. Kolmanneksi tarkastellaan useilla muuttujilla kuntien talouden kehitystä tällä vuosituhannella. 5.2 Tulorahoituksen riittävyys: talouden tasapaino Kuntien talous on tasapainotaloutta, jossa tulojen ja menojen tulisi olla tasapainossa ja jossa tuloja kerätään vain niin paljon kuin on välttämätöntä menojen kattamiseksi. Mekanismin voidaan katsoa toimivan myös siten, että menoilla on kuitenkin taipumus nousta tulojen tasolle ja vähän ylikin. Milloin kuntien talous on sitten tasapainossa? MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 74 Miten paljon kunnan tuloslaskelmassa pitäisi olla vuosikatetta, että sitä olisi riittävästi? Yleisimmin käytettyjä mittareita on vuosikatteen suhteuttaminen poistoihin ja investointien omahankintamenoihin. Molempiin tapoihin liittyy ongelmia. Kunnan talouden tasapainoa voidaan tarkastella useammasta näkökulmasta. Lyhyellä aikavälillä tasapainosta antaa kuvaa vuosikate, jonka suuruutta on arvioitava seuraavassa luvussa kuvatuissa tilanteissa. 5.2.1 Vuosikate tasapainon kuvaajana Jos vuosikate on negatiivinen, kunnan juoksevat menot ovat suuremmat kuin tulot ja käyttömenojen rahoittamiseen joudutaan käyttämään pääomatuloja (omaisuuden myynti, laina). Pitkän aikavälin vuosittainen tarkastelu antaa yleiskuvan kuntien talouden tasapainon kehityksestä. Taulukoissa 5.1 ja 5.2 on lueteltu, montako kertaa kuntien vuosikate on ollut negatiivinen vuosina 1988–2007. Taulukosta voidaan nähdä kunnat, joiden talous on kohtuullisessa kunnossa (vuosikate ei ole ollut negatiivinen tai ollut vain muutaman kerran) ja talousvaikeuksissa olleet kunnat (vuosikate on ollut negatiivinen monta kertaa). Taulukko 5.1. Negatiivisen vuosikatteen kertojen lukumäärä ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 1988–2007 (N = 40). Lappeenranta Salo Seinäjoki Lempäälä Juuka Kotka Kuusamo Lapua 0 0 0 0 0 0 0 0 Pori Jyväskylä Kuopio Oulu Turku Vaasa Hämeenlinna Vöyri-Maksamaa 0 0 0 0 0 0 1 1 Halsua Hamina Pudasjärvi Vimpeli Sipoo Varkaus Siilinjärvi 1 1 1 1 1 1 1 Kajaani Mänttä Tammisaari 2 2 2 Hollola Pello Sodankylä 2 2 2 Lieto Mustasaari 2 2 Kemiö Äänekoski Harjavalta 3 3 3 Hirvensalmi Karkkila Kitee 3 3 3 Kirkkonummi Uurainen Haukipudas 3 3 3 Taulukko 5.2. Negatiivisen vuosikatteen kertojen lukumäärä ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitetyissä kunnissa vuosina 1988–2007 (N = 25). Nurmo Jyväskylän mlk Ylistaro 0 1 1 Halikko Joutseno 2 2 Lammi Vilppula 2 2 Dragsfjärd Muurla Perniö Renko Karjaa Kisko 3 3 3 3 4 4 Kuusjoki Särkisalo Hauho Korpilahti Pertteli Suomusjärvi 4 4 5 5 5 5 ACTA Liitetyt kunnat Tuulos Västanfjärd Kalvola Ylikiiminki Kiikala 5 6 7 7 8 75 Kaikkiaan 14 tutkimuskuntaa on pystynyt hoitamaan talouttaan niin, ettei vuosikate ole ollut kertaakaan tai vain yhden kerran15 negatiivinen vuosina 1988–2007. Liitetyissä kunnissa tällaiseen tasapainoon on yltänyt vain kolme: Nurmo, Jyväskylän maalaiskunta sekä Ylistaro. Kun tulorahoituksen riittävyyttä 2000-luvulla tarkastellaan ARTTU-kuntaluokituksen mukaan, havaitaan, että syvenevän yhteistyön kunnissa vuosikate on ollut negatiivinen 10 kertaa ja kuntaliitoskunnissa 8 kertaa. Kaupunkiseutukunnissa vuosikate on negatiivinen viidesti ja muissa kunnissa 6 kertaa. Näiden lukujen perusteella ei voida kuitenkaan tehdä johtopäätöksiä eri ryhmien eroista, koska jokaisessa luokassa on muutama kunta, joka on muita useammin joutunut turvautumaan käyttötalouden menojen kattamiseen joko lainalla tai myymällä omaisuuttaan. Vuosikatteen riittävyys investointeihin Vuosikate on rahaa, joka kunnissa on käytettävissä investointien tekemiseen ja/tai lainan lyhentämiseen. Vuosikatteella voidaan myös vahvistaa eri tavoin rahoitusasemaa. Investoinneista kunnat joutuvat maksamaan omahankintamenon osuuden. Se on summa, joka kunnalle jää investoinnista maksettavaksi (valtion) rahoitusosuuksien jälkeen. Kun vuosikate ei riitä investointien omahankintamenon kattamiseen, joudutaan ottamaan velkaa, myymään omaisuutta ja käyttämään mahdollisia kassavaroja. Vuosikate on riittänyt vain muutamia kertoja investointien omahankintamenon kattamiseen vuosina 2000–2007. Vuosikate on näin mitaten ollut riittävä 9–18 kertaa eri kuntaryhmissä. Useimmiten tämä vajaus on katettu velan lisäyksellä. Vuosikatteen riittävyys poistoihin Vuosikatetta voidaan verrata myös poistoihin. Vuosikate on vuosina 2000–2007 riittänyt poistoihin eri kuntaluokissa 32–46 kertaa. Useimmiten tämä toteutui kaupunkiseutukunnissa. Liitetyissä kunnissa vuosikate on ollut negatiivinen useammin kuin niissä kunnissa, joihin ne on liitetty (taulukko 5.2). Kertaakaan vuosikate ei ole ollut miinusmerkkinen Nurmossa, ja vain kerran se on ollut negatiivinen Jyväskylän maalaiskunnassa ja Ylistarossa. Lammilla ja Ylikiimingissä vuosikate ei ole kertaakaan riittänyt poistoihin vuosina 1997–2007. 5.2.2 Taseen ali- tai ylijäämä vuoden 2007 tasapainon kuvaajana Kuntien talouden tasapainoa on ryhdytty tulkitsemaan vuosittain tuloslaskelman viimeisen rivin perusteella ja kumulatiivisesti taseen kertyvän ali- tai ylijäämän avulla. Taseen alijäämästä on muodostunut ratkaisevin kriisikunnan kriteeri. Jos alijäämä on suurempi kuin 1 000 euroa/asukas, kunta on kriisikuntien joukossa. Taulukoissa 5.3 ja 5.4 on esitetty kuntien taseen kertynyt ali-/ylijäämä euroa/asukas vuonna 2007. 15 Vuonna 2000 kuntien verokirjausta muutettiin, mistä seurasi poikkeuksellisen monien kuntien vuosikatteiden painuminen miinusmerkkisiksi. Kyse oli enemmän kirjanpidon muutoksesta, ei kuntien talouden notkahduksesta. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 76 Taulukko 5.3. ARTTU-tutkimuskuntien taseeseen kertynyt ali-/ylijäämä euroa/asukas vuonna 2007 (N = 40). Oulu Salo Jyväskylä Juuka Lapua Lempäälä Kirkkonummi Turku Harjavalta 3 700 3 079 1 139 975 770 698 692 625 604 Lieto Vöyri-Maksamaa Lappeenranta Mustasaari Kuusamo Sipoo Uurainen Siilinjärvi Kemiö 523 507 500 499 486 471 362 292 280 Pudasjärvi Hollola Seinäjoki Kuopio Hämeenlinna Vaasa Hirvensalmi Pori Karkkila 216 211 205 204 177 88 52 13 11 Sodankylä Hamina Vimpeli Kotka Tammisaari -2 -30 -134 -173 -261 Halsua Kajaani Kitee Haukipudas Äänekoski -459 -482 -529 -560 -654 Varkaus Mänttä Pello -655 -821 -1 007 Taulukko 5.4. ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitettyjen kuntien taseeseen kertynyt ali-/ylijäämä euroa/asukas vuonna 2007 (N = 25). Liitetyt kunnat Särkisalo Renko Kisko Ylistaro Tuulos Dragsfjärd 1 708 1 505 993 912 746 720 Jyväskylän mlk Halikko Joutseno Nurmo Hauho Muurla 672 522 486 412 368 343 Kalvola Suomusjärvi Pertteli Vilppula 324 220 105 24 Lammi Kuusjoki Kiikala -78 -244 -508 Västanfjärd Ylikiiminki Karjaa -606 -768 -865 Perniö Korpilahti Pohja -1 057 -1 398 -1 598 Vuonna 2007 kolmentoista tutkimuskunnan taseessa oli alijäämää. ARTTU-luokittain tarkasteltuna nähdään, että kaupunkiseutujen kuntien talous on ollut näin mitaten vahvin. Kuntaliitoskuntien keskiarvoa parantaa Salon poikkeuksellisen suuri ylijäämä. Neljässä kuntaliitoskunnassa, syvenevän yhteistyön kunnassa ja muissa kunnissa oli alijäämää, mutta vain yhdessä kaupunkiseutujen kunnassa. Eniten alijäämää oli Pellossa. Alijäämä ei synny yleensä vuodessa, se vaan on pitkäaikaisen kehityksen tulos. Tutkimuskunnista Kajaanissa, Mäntässä, Halsualla ja Pellossa on alijäämää ollut joka vuosi. Kiteellä ja Tammisaaressa on ollut alijäämää kaikkina paitsi yhtenä vuonna. Varkauden, Haukiputaan ja Äänekosken alijäämä on kasvanut voimakkaasti viime vuosina. Näillä kunnilla on melkoisia taloudellisia ongelmia. ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitetyistä kunnista Pohjassa, Korpilahdella ja Perniössä taseen alijäämää oli enemmän kuin 1 000 euroa asukasta kohti. Liitetyistä kunnista alijäämää oli näiden lisäksi Karjaalla, Kiikalassa, Kuusjoella, Västanfjärdissä ja Ylikiimingissä. Kansantalouden ajauduttua lamaan on jonkinlaisena kuntatalouden perälautana ACTA 77 raja taseen kertyneelle alijäämälle 1 000 euroa/asukas. Sen ylittäminen uhkaa monia aiemmin vahvoja kuntia verotulojen romahdettua. 5.3 Veroprosentit vuonna 2007 Tulojen ja menojen tasapainossa oleellista on se, millaisilla veroprosenteilla kunnat keräävät tulonsa. Tutkimuskuntien veroprosenteissa ja niiden kehityksessä on suuria eroja. Taulukoissa 5.5 ja 5.6 on hahmotettu kunnallisveroprosenttien suuruutta koko maan painotettuun ja aritmeettiseen keskiarvoon verraten. Aritmeettinen keskiarvo oli pienin kaupunkiseutukunnissa ja toiseksi alin muissa kunnissa. Korkein keskiarvo oli syvenevän yhteistyön kunnissa. Vuoden 2007 veroprosentti oli kuudella tutkimuskunnalla ja kolmella liitetyllä kunnalla pienempi kuin koko maan painotettu keskiarvo. Aritmeettista keskiarvoa korkeampi veroprosentti oli yhdeksällä tutkimuskunnalla. Mäntän prosentti oli jopa 20,50. Liitetyistä kunnista seitsemässä veroprosentti ylitti aritmeettisen keskiarvon, ja Karjaan, Pohjan ja Korpilahden prosentti ylitti 20:n. Taulukko 5.5. ARTTU-tutkimuskuntien veroprosentit vuonna 2007 (N = 40). 17,00 18,00 18,00 18,00 18,00 18,25 Salo Hämeenlinna Pori Oulu Turku Kirkkonummi Koko maan painotettu veroprosentti 2007 18,46 Aritmeettinen ka 19,0018 18,50 18,50 18,50 18,50 18,50 18,75 18,75 18,75 Hirvensalmi Lempäälä Lapua Jyväskylä Lieto Kuopio Siilinjärvi Mustasaari 18,75 18,75 18,75 18,75 18,75 18,75 19,00 19,00 Lappeenranta Vöyri-Maksamaa Harjavalta Kotka Kuusamo Sipoo Uurainen Vaasa 19,00 19,00 19,00 19,00 19,00 19,00 19,00 19,00 Kajaani Kemiö Seinäjoki Äänekoski Hamina Hollola Pudasjärvi Varkaus 19,25 19,50 19,50 19,50 Juuka Sodankylä Haukipudas Kitee 19,50 19,75 19,75 19,75 Pello Vimpeli Karkkila Tammisaari 19,75 20,50 Halsua Mänttä MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 78 Taulukko 5.6. ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitettyjen kuntien veroprosentit vuonna 2007 (N = 25). 17,75 17,75 18,25 Muurla Särkisalo Kisko 18,50 18,50 18,50 18,50 18,75 Halikko Kiikala Kuusjoki Nurmo Perniö 18,75 19,00 19,00 19,00 19,00 Suomusjärvi Dragsfjärd Joutseno Jyväskylän mlk Kalvola 19,00 19,00 19,00 19,00 19,00 Pertteli Renko Tuulos Västanfjärd Ylikiiminki 19,50 19,50 19,50 Hauho Lammi Ylistaro 19,75 20,00 Vilppula Korpilahti 20,00 21,00 Pohja Karjaa 5.4 Liitetyt kunnat Harkinnanvaraiset rahoitusavustukset Harkinnanvaraista rahoitusavustusta voidaan myöntää valtionosuuslain mukaan kunnalle, joka ensisijaisesti poikkeuksellisten tai tilapäisten kunnallistaloudellisten vaikeuksien vuoksi on lisätyn taloudellisen tuen tarpeessa. Tarpeeseen vaikuttavina seikkoina otetaan huomioon myös paikalliset erityisolot. Rahoitusavustuksen myöntämisen ehtona on, että kunta on hyväksynyt suunnitelman taloutensa tasapainottamiseksi tehtävistä toimenpiteistä. Kun kunta anoo harkinnanvaraista rahoitusavustusta, jota on kutsuttu värikkäämmin myös kuntien köyhäinavuksi, se tunnustaa samalla taloutensa ongelmat. Avustuksen hakijoita on ollut paljon enemmän kuin avustusta on voitu myöntää. Taulukkoihin 5.7 ja 5.8 on koottu yhteenveto harkinnanvaraista avustusta saaneiden kuntien määrästä vuosina 1994–2007. Kaikkiaan 21 tutkimuskuntaa on saanut harkinnanvaraista rahoitusavustusta yhteensä 73 kertaa. Avustukset ovat kasautuneet. Kunnista seitsemän on saanut avustusta yhteensä 42 kertaa. Toisaalta 19 kuntaa ei ole saanut kertaakaan avustusta tarkastelukaudella. Halsua on saanut avustusta peräti 10 kertaa. Vuosina 2000–2007 se sai avustusta kaikkina vuosina vuotta 2005 lukuun ottamatta. Karkkila on saanut avustusta 8 kertaa, mutta 2000-luvulla vain kahdesti (vuosina 2000 ja 2001). Kuudesti avustusta ovat saaneet Haukipudas, Sodankylä, Mänttä ja Varkaus. Liitetyt kunnat ovat saaneet tarkastelukaudella avustusta 81 kertaa. Kriisikunniksi nimetyt Korpilahti, Karjaa ja Pohja saivat avustusta yhteensä 26 kertaa. Kuusi kuntaa (Halikko, Nurmo, Särkisalo, Kiikala, Kisko ja Muurla) eivät saaneet avustusta kertaakaan. ACTA 79 Taulukko 5.7. Harkinnanvaraisten rahoitusavustusten saantikertojen määrä ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 1994–2007 (N = 40). 0 0 0 0 0 0 0 Hämeenlinna Kemiö Lappeenranta Salo Seinäjoki Äänekoski Lempäälä 0 0 0 0 0 0 0 Juuka Kirkkonummi Kotka Kuusamo Lapua Pori Sipoo 0 0 0 0 0 Jyväskylä Kuopio Oulu Turku Vaasa 1 1 1 Kajaani Hamina Hollola 1 1 1 Pudasjärvi Uurainen Lieto 1 2 2 Mustasaari Hirvensalmi Kitee 3 3 3 3 Tammisaari Vöyri Pello Siilinjärvi 4 5 6 6 Harjavalta Vimpeli Mänttä Sodankylä 6 6 8 10 Varkaus Haukipudas Karkkila Halsua Taulukko 5.8. Harkinnanvaraisten rahoitusavustusten saantikertojen määrä ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitetyissä kunnissa vuosina 1994–2007 (N = 25). Liitetyt kunnat 0 Halikko 0 Kiikala 0 Kisko 0 0 Muurla Nurmo 0 Särkisalo 1 1 1 Joutseno Jyväskylän mlk Renko 2 2 Kuusjoki Lammi 2 2 Pertteli Ylistaro 3 3 3 4 4 Suomusjärvi Kalvola Perniö Hauho Tuulos 4 5 6 Vilppula Dragsfjärd Västanfjärd 6 8 9 9 Ylikiiminki Pohja Karjaa Korpilahti 5.5 Peruspalvelut ja verorahoitus Kuvioissa 5.1 ja 5.2 on esitetty verorahoituksen ja peruspalveluiden nettokustannusten välinen suhde vuonna 2007. Tutkimuskuntien kohdalla kuvio osoittaa sen luonnollisen asian, että suurimpien menojen kunnissa on myös suurimmat tulot. Tämä johtuu talouden tasapainoperiaatteesta. Toisaalta ko. kuvio osoittaa, että valtionosuusjärjestelmä tasaa kuntien tuloja melko tehokkaasti. Suurimmat kustannukset ovat Pudasjärvellä, jossa myös verorahoitus on suurin. Muita suurten tulojen ja kustannusten kuntia ovat Juuka, Kuusamo, Pello ja Vaasa. Pienimmät kustannukset ja verorahoitus ovat Hollolassa, Jyväskylässä, Siilinjärvellä, Lempäälässä, Uuraisilla ja Mustasaaressa. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 80 5 000 Pudasjärvi Juuka Sodankylä 4 800 Verorahoitus 2007 4 600 4 400 4 200 4 000 3 800 3 600 Halsua Kuusamo Pello Vimpeli Vöyri-Maksamaa Kemiö Salo Pori Harjavalta Turku Hirvensalmi Mänttä Kirkkonummi Tammisaari Sipoo Lapua Hämeenlinna Kotka Varkaus Kitee Karkkila Äänekoski Seinäjoki Hamina Haukipudas Kuopio UurainenMustasaari Lappeenranta Oulu Lieto Vaasa Lempäälä Siilinjärvi Jyväskylä Hollola 3 400 3 200 3 400 3 600 3 800 4 000 Peruspalvelut 2007 4 200 4 400 4 600 Kuvio 5.1. Peruspalvelujen16 nettokustannukset ja verorahoitus (euroa/asukas) ARTTU-tutkimuskunnissa vuonna 2007 (N = 40). 5 000 Dragsfjärd 4 800 4 600 Verorahoitus 2007 Karjaa Lammi Särkisalo Vil ppula Hauho Korpilahti Ylistaro Västanfjärd Perniö 4 400 4 200 4 000 Joutseno Tuulos Kiikala Ylikiiminki Kisko PohjaKalvola Suomusjärvi Hali kko 3 800 Kuusjoki Jyväskylän mlk 3 600 Pertteli Muurla Nurmo Renko 3 400 3 000 3 200 3 400 3 600 3 800 4 000 Peruspalvelut 2007 4 200 4 400 4 600 Kuvio 5.2. Peruspalvelujen nettokustannukset ja verorahoitus (euroa/asukas) ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitetyissä kunnissa vuonna 2007 (N = 25). 16 Peruspalvelut tarkoittavat sosiaali- ja terveystoimen sekä opetus- ja kulttuuritoimen (ml. vapaa-aika) nettokustannuksia. Kuviosta on poistettu Kajaani, jonka palvelukustannuksista osa on kirjattu maakunnan tasolle. ACTA 81 Taulukoissa 5.9 ja 5.10 on kuvattu tutkimuskuntien ja liitettyjen kuntien sosiaali- ja terveystoimen sekä opetus- ja kulttuuritoimen nettokustannukset euroa/asukas sekä verorahoitus euroa/asukas vuonna 2007. Kuntien opetustoimi on organisoitu eri tavoin. Eräillä kaupungeilla on omat ammatilliset oppilaitokset ja jopa ammattikorkeakoulu. Kaikilla pienimmillä kunnilla ei ole omaa lukiota, ja muutamassa kunnassa on pelkkä ala-aste. Tämä on otettava huomioon nettokustannusten vertailussa. Suurimmilla kaupungeilla on omat teatterit, orkesterit ja museot. Niidenkin organisoinneissa on eroja17. Tutkimuskuntien ryhmittäiset keskiarvot ovat aritmeettisia keskiarvoja. Lukujen perusteella ei voi tehdä johtopäätöksiä kuntien toimintojen tasosta eikä tehokkuudesta. Kuntakohtaisten lukujen taustalla ovat erilaiset palvelutarpeet, olosuhteet ja toimintojen organisointi. Pienten kustannusten taustalla on usein muita edellisempi väestön ikärakenne ja kunnan sijainti suuren keskuksen tuntumassa. Kustannuksia taas kasvattavat erilaiset toimintojen organisointitavat (esimerkiksi Porissa). Samoin kustannuksia lisäävät yleistyvät isäntäkuntamallit. Ne heijastuvat kuitenkin nimenomaan bruttomenoihin. Nettomenoissa vaikutus eliminoituu. Useat pienimpien menojen kunnat sijaitsevat jonkin suuremman kaupungin läheisyydessä. Pienet kustannukset näyttävät liittyvän sijainnin lisäksi paljolti kunnan kehitysvaiheeseen ja siitä johtuvaan ikärakenteeseen, jossa nuorten osuus on muita suurempi ja vanhusten osuus muita pienempi. Valtionosuusjärjestelmä tasaa eroja tulopohjassa. Kun lasketaan yhteen kunnan verotulot ja valtionosuudet, saadaan verorahoitus. Kun tarkastellaan kuntien kustannuksia ja verotusta rinnakkain, havaitaan, että verorahoitus on suurin siellä, missä palvelukustannukset ovat suurimmat. Järjestelmä toimii siis näin tarkastellen oikeansuuntaisesti. 17 Tätä vertailuongelmaa on sivuttu verkkojulkaisussa Helin, Heikki (2009b) Suurten suuret menot. Suurten kaupunkien palvelukustannukset 2008. Helsingin kaupungin tietokeskus, tutkimuskatsauksia 2009:3 sekä artikkelissa Helin, Heikki (2010) Kuntien optimaalinen väestöpohja vaihtelee toiminnoittain. Tieto & Trendi 1/2010. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 82 Taulukko 5.9. Sosiaali- ja terveystoimen sekä opetus- ja kulttuuritoimen nettokustannukset (euroa/asukas) sekä verorahoitus (euroa/asukas) ARTTU-tutkimuskunnissa vuonna 2007 (N = 40). Hämeenlinna Kemiö Lappeenranta Mänttä Tammisaari Salo Seinäjoki Vöyri-Maksamaa Äänekoski Kuntaliitoskunnat Halsua Hamina Harjavalta Hirvensalmi Hollola Karkkila Kitee Lempäälä Pudasjärvi Vimpeli Syvenevä yhteistyö Juuka Kirkkonummi Kotka Kuusamo Lapua Pello Pori Sipoo Sodankylä Varkaus Muut kunnat Jyväskylä Uurainen Kuopio Siilinjärvi Oulu Haukipudas Turku Lieto Vaasa Mustasaari Kaupunkiseutukunnat Koko maa ACTA Sosiaali ja terveys v. 2007 Opetus ja kulttuuri v. 2007 Peruspalvelut v. 2007 Verorahoitus v. 2007 2 711 2 691 2 709 2 818 2 866 2 868 2 604 2 768 2 786 2 758 2 773 2 691 2 777 2 908 2 505 2 795 2 682 2 300 3 170 2 763 2 736 3 304 2 631 2 720 2 804 2 574 3 255 2 554 2 461 2 827 2 704 2 783 2 535 2 359 2 781 2 253 2 562 2 359 2 826 2 363 2 840 2 323 2 520 2 675 939 1 373 1 030 1 023 1 193 1 314 1 152 1 499 1 037 1 173 1 268 938 1 069 1 075 998 883 974 1 140 1 423 1 209 1 098 1 134 1 101 980 1 583 1 149 1 182 1 736 1 290 1 351 947 1 245 961 968 1 081 1 079 1 113 1 179 1 522 1 139 1 738 1 150 1 193 1 353 3 650 4 064 3 739 3 841 4 059 4 182 3 756 4 267 3 823 3 931 4 041 3 629 3 846 3 983 3 503 3 678 3 656 3 440 4 593 3 972 3 834 4 438 3 732 3 700 4 387 3 723 4 437 4 290 3 751 4 178 3 651 4 029 3 496 3 327 3 862 3 332 3 675 3 538 4 348 3 502 4 578 3 473 3 713 4 028 4 111 4 564 3 846 4 345 4 208 4 530 3 977 4 586 3 988 4 239 4 737 3 976 4 484 4 395 3 564 3 989 4 025 3 737 4 930 4 633 4 247 4 849 4 286 4 061 4 722 4 149 4 713 4 560 4 189 4 832 4 056 4 442 3 624 3 846 3 892 3 644 3 823 3 920 4 464 3 817 4 738 3 833 3 960 4 161 83 Taulukko 5.10. Sosiaali- ja terveystoimen sekä opetus- ja kulttuuritoimen nettokustannukset (euroa/asukas) sekä verorahoitus (euroa/asukas) ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitetyissä kunnissa vuonna 2007 (N = 25). Dragsfjärd Halikko Hauho Joutseno Jyväskylän mlk Kalvola Karjaa Kiikala Kisko Korpilahti Kuusjoki Lammi Muurla Nurmo Perniö Pertteli Pohja Renko Suomusjärvi Särkisalo Tuulos Västanfjärd Vilppula Ylikiiminki Ylistaro Liitetyt kunnat 5.6 Sosiaali ja terveys v. 2007 Opetus ja kulttuuri v. 2007 Peruspalvelut v. 2007 Verorahoitus v. 2007 2 781 2 621 2 974 2 488 2 388 2 860 2 887 2 835 2 991 2 783 2 622 2 831 2 307 2 168 2 970 2 479 2 919 2 480 2 792 3 177 2 707 3 131 2 972 2 993 2 635 2 752 1 200 1 060 761 961 1 071 1 007 1 254 662 656 1 077 855 1 218 856 1 077 1 094 735 863 666 842 649 638 777 917 1 280 1 036 928 3 981 3 681 3 735 3 449 3 459 3 867 4 141 3 497 3 647 3 860 3 477 4 049 3 163 3 245 4 064 3 214 3 782 3 146 3 634 3 826 3 345 3 908 3 889 4 273 3 671 3 680 4 811 3 879 4 284 3 938 3 644 3 962 4 498 3 843 3 953 4 241 3 702 4 411 3 543 3 543 4 157 3 591 3 937 3 521 3 894 4 383 3 861 4 185 4 349 4 176 4 226 4 021 Peruskunnan ja konsernin lainat Tulorahoitus ei käytännössä riitä kaikkien menojen maksamiseen kaikissa kunnissa. Syyt riittämättömyyteen ovat usein luonnollisia. Kunnat joutuvat tekemään suuriakin investointeja, joiden käyttöaika voi olla useita vuosikymmeniä. On perusteltua, että kunnat rahoittavat tämäntapaiset menot lainarahalla. Kunnan rahoitusasemaa ja -rakennetta kuvataan usein taseesta laskettavien tunnuslukujen avulla. Nämä luvut kuvaavat muun muassa kunnan omavaraisuutta, rahoitusvarallisuutta ja velkaisuutta. Niillä on muodostamistapansa takia yhteys, ja ne antavat samansuuntaisen tuloksen. Seuraavassa laskelmassa käytetään vain peruskunnan ja konsernin asukaslukuun suhteutettua lainamäärää. Kuntien toimintojen organisoinnin erilaistuessa pelkkä peruskunnan lainamäärä ei kuvaa tilannetta riittävästi, joten konsernitarkastelu täydentää kuvaa (ks. taulukko 5.11). Kuvioissa 5.3 ja 5.4 esitetään tutkimuskuntien ja konsernien lainakanta euroina asukasta kohti vuonna 2007. Kuvioiden ääripäissä ovat kunnat, jotka ovat velkaantuneet muita enemmän, ja vastaavasti toisessa ääripäässä ovat muita vähemmällä velalla selviytyneet kunnat. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 84 Kotka 7 000 Turk u Sodankylä Jyväsk ylä Kuopio Seinäjoki 6 000 Hamina Vark aus Konserni 5 000 Hämeenlinna Kajaani Lappeenranta Vaasa Äänekosk i Haukipudas Mänttä Uurainen Lapua 4 000 Hirvensalmi 3 000 Oulu Salo Kemiö Kuusam o Pori Vimpeli Pudasjärv i Lempäälä Siilinjärvi Kirkkonummi H ollola 2 000 Pello Lieto Karkkila Halsua Sipoo Tammisari Kitee Juuka 1 000 Mustasaari Harjavalta Vöyri-Mak samaa 0 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 Kunta 3 000 3 500 4 000 4 500 Kuvio 5.3. ARTTU-tutkimuskuntien lainat ja konsernilainat (euroa/asukas) vuonna 2007 (N = 40). 6 000 Pohja Korpilahti 5 000 Ylikiiminki Konserni 4 000 Jyväskylän mlk Karjaa Suomusjärvi Ylistaro Kalvola LammiPertteli Hauho Perniö Joutseno 3 000 Tuulos Nurmo Dragsfjärd Kuusjoki Vilppula 2 000 Kisko Kiikala Halikko RenkoMuurla 1 000 0 0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 Kunta Kuvio 5.4. ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitettyjen kuntien ja konsernien lainat (euroa/asukas) vuonna 2007 (N = 25). ACTA 85 Taulukko 5.11. Tietoja ARTTU-tutkimuskuntien veroprosentista, vuosikatteesta, taseesta ja lainakannasta vuosina 2000–2007 (N = 40). Hämeenlinna Kajaani Kemiö Lappeenranta Mänttä Tammisaari Salo Seinäjoki Vöyri-Maksamaa Äänekoski Kuntaliitoskunnat Halsua Hamina Harjavalta Hirvensalmi Hollola Karkkila Kitee Lempäälä Pudasjärvi Vimpeli Syvenevä yhteistyö Juuka Kirkkonummi Kotka Kuusamo Lapua Pello Pori Sipoo Sodankylä Varkaus Muut kunnat Jyväskylä Uurainen Kuopio Siilinjärvi Oulu Haukipudas Turku Lieto Vaasa Mustasaari Kaupunkiseutukunnat Asukasluku 2007 Vero% 2007 Vuosikate negatiivinen 2000– 2007 48 414 38 089 3 252 59 286 6 413 14 784 25 802 37 336 4 479 20 404 258 259 1 379 21 737 7 646 2 515 21 520 8 996 9 611 19 271 9 142 3 332 105 149 5 832 35 141 54 679 16 899 14 178 4 216 76 255 19 470 8 982 23 405 259 057 85 402 3 265 91 320 20 750 131 585 18 113 175 286 15 607 57 998 17 936 617 262 18,00 19,00 19,00 18,75 20,50 19,75 17,00 19,00 18,75 19,00 18,88 19,75 19,00 18,75 18,50 19,00 19,75 19,50 18,50 19,00 19,75 19,15 19,25 18,25 18,75 18,75 18,50 19,50 18,00 18,75 19,50 19,00 18,83 18,50 19,00 18,75 18,75 18,00 19,50 18,00 18,50 19,00 18,75 18,68 0 0 2 0 1 1 0 0 1 3 8 0 1 1 3 0 1 2 0 1 1 10 0 1 0 0 0 2 0 0 2 1 6 0 3 0 0 0 2 0 0 0 0 5 Vuosikate > inv. omahank.meno 20002007 Vuosikate > poistost 20002007 Taseen yli-/alijäämä e/as. 2007 Lainakanta e/as. 2007 Konsernin lainakanta e/as. 2007 0 1 0 0 2 1 3 1 1 0 9 1 0 6 3 1 3 1 1 1 1 18 2 2 1 1 1 1 2 0 2 0 12 0 0 1 2 3 2 1 3 1 2 15 5 2 2 4 2 3 5 3 5 2 33 3 3 6 4 3 5 2 5 2 2 35 4 4 1 6 2 2 4 6 2 1 32 4 4 2 5 8 4 5 4 4 6 46 177 -482 280 500 -821 -261 3 079 205 507 -654 253 -459 -30 604 52 211 11 -529 698 216 -134 64 975 692 -173 486 770 -1 007 13 471 -2 -655 157 1 139 362 204 292 3 700 -560 625 523 88 499 687 1 678 1 601 1 082 1 694 1 403 1 508 459 1 607 308 1 617 1 296 2 677 2 491 256 442 1 065 3 352 974 1 140 1 137 1 540 1 507 0 1 111 3 350 1 043 1 305 2 002 1 584 2 220 1 864 2 396 1 688 1 872 2 047 1 225 1 371 578 2 191 1 956 1 847 1 094 628 1 481 4 348 4 142 3 177 4 101 3 809 2 062 2 323 5 126 701 3 968 3 376 3 038 5 757 726 2 956 2 069 3 615 1 683 2 535 2 588 3 002 2 797 1 117 2 446 6 956 2 929 3 800 3 076 3 221 2 410 5 552 5 324 3 683 5 449 3 809 5 225 2 548 2 401 3 948 5 829 2 517 4 071 789 3 659 MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 86 Tutkimuskunnista Juualla ei ole ollut lainaa lainkaan. Muita vähemmän lainaa on myös Harjavallassa, Vöyri-Maksamaalla, Salossa, Oulussa ja Hirvensalmella. Eniten peruskunnan lainaa on Kotkalla ja Karkkilalla. Suurilla kaupungeilla on paljon erilaista toimintaa. Tästä syystä niillä on myös konsernilainaa enemmän kuin muilla. Kotkan konsernilainat olivat 6 956 euroa/asukas. Alle 1 000 euroa konsernilainaa oli Harjavallassa, Vöyrissä, Maksamaalla ja Mustasaaressa. Juuan konsernilainat ylittivät niukasti 1 000 euroa/asukas. Liitetyistä kunnista lainakanta ylitti 3 000 euroa/asukas Korpilahdella, Ylikiimingissä, Pohjassa ja Västanfjärdissä. 5.7 Talouden kehitys kumulatiivisesti laskettuna vuosina 2000–2007 Kuntien talousluvut vaihtelevat vuosittainen, mutta useamman vuoden kumulatiivisessa tarkastelussa vuosittaiset hyppäykset eliminoituvat ja kehityksen suuri linja hahmottuu. Taulukossa 5.12 esitetään tutkimuskuntien eräiden talousmuuttujien kumulatiiviset arvot vuosina 2000–2007. Taulukossa ovat verotulot, valtionosuudet, toimintakate, vuosikate, poistot, investointien omahankintamenot, lainakannan muutos, konsernilainojen muutos ja taseen kertyneen ali-/ylijäämän muutos. Taulukossa 5.13 esitetään kyseiset talouden erät liitettyjen kuntien osalta. Kuntaluokittain tarkastellen on otettava huomioon asukaslukujen suuret erot. Tarkastelussa on oleellista verrata keskenään toisaalta verorahoitusta ja toimintakatetta sekä toisaalta vuosikatetta, poistoja ja investointien omahankintamenoa. Kun vuosikate ei riitä investointien omahankintamenon kattamiseen, joudutaan ottamaan velkaa, myymään omaisuutta ja pienentämään kassavaroja, jos se on mahdollista. ACTA 87 Taulukko 5.12. ARTTU-tutkimuskuntien talouden eriä kumulatiivisina vuosina 2000–2007 (miljoonaa euroa) (N = 40). Verotulot Valtionos. Verorahoitus Toimintakate Vuosikate 1 002,4 289,8 1 292,2 -1 224,5 79,4 Hämeenlinna Kajaani 767,6 403,5 1 171,2 -1 114,4 61,0 Kemiö 55,0 49,1 104,1 -100,5 3,1 Lappeenranta 1 234,4 322,2 1 556,5 -1 470,9 85,6 Mänttä 151,2 47,6 198,7 -189,6 9,2 Tammisaari 310,5 118,2 428,7 -397,3 31,4 Salo 809,0 70,3 879,3 -723,6 155,7 Seinäjoki 760,4 206,9 967,3 -920,0 47,3 Vöyri-Maksamaa 76,8 71,8 148,7 -143,1 5,6 Äänekoski 417,6 146,4 564,0 -547,1 16,9 Kuntaliitoskunnat 5 584,9 1 725,8 7 310,6 -6 831,0 479,7 Halsua 21,4 24,2 45,6 -43,0 2,6 Hamina 464,3 136,7 601,0 -562,6 38,4 Harjavalta 173,6 54,1 227,8 -208,1 19,7 Hirvensalmi 42,5 33,4 75,8 -73,6 2,3 Hollola 409,1 98,8 507,9 -467,6 40,3 Karkkila 182,0 67,1 249,1 -226,3 22,8 Kitee 176,3 103,7 280,0 -271,4 8,6 Lempäälä 347,7 101,7 449,4 -412,4 37,0 Pudasjärvi 139,9 177,6 317,5 -310,3 7,2 Vimpeli 60,6 44,5 105,1 -98,9 6,2 841,9 2 859,2 -2 674,0 185,2 Syvenevä yht.työ 2 017,3 Juuka 94,6 100,4 194,9 -184,8 10,2 Kirkkonummi 810,3 85,2 895,5 -824,8 70,7 Kotka 1 172,8 410,7 1 583,5 -1 466,8 116,7 Kuusamo 280,2 299,0 579,3 -546,4 32,8 Lapua 233,2 164,9 398,1 -374,3 23,8 Pello 73,4 70,4 143,8 -139,0 4,8 Pori 1 488,7 918,8 2 407,5 -2 194,5 213,0 Sipoo 439,0 92,4 531,4 -473,3 58,1 Sodankylä 177,2 156,0 333,2 -316,5 16,8 Varkaus 510,6 196,0 706,7 -677,6 29,1 Muut kunnat 5 280,1 2 493,8 7 773,9 -7 197,9 576,0 Jyväskylä 1 794,8 342,7 2 137,5 -2 029,6 107,9 Uurainen 46,3 39,7 86,0 -83,3 2,8 Kuopio 1 820,1 591,4 2 411,5 -2 193,6 218,0 Siilinjärvi 380,2 136,4 516,7 -469,3 47,4 Oulu 3 057,6 438,7 3 496,3 -2 738,6 757,7 Haukipudas 308,2 147,4 455,6 -426,0 29,6 Turku 3 860,1 1 463,0 5 323,1 -5 044,1 279,1 Lieto 303,6 82,6 386,2 -354,8 31,4 Vaasa 1 384,4 515,1 1 899,5 -1 804,2 95,3 Mustasaari 333,2 130,6 463,9 -421,2 42,7 Kaupunki13 288,7 3 887,7 17 176,4 -15 564,6 1 723,5 seutukunnat Tutkimuskunnat 26171,0 8949,2 35120,1 -32267,6 2851,3 Koko maa 114,0 36,3 150,3 -137,3 12,4 mrd. euroa Poistot Inv. Kons. oma- Lainat lainat hank. muu- muumeno tos tos Taseen ali-/ylijäämän muutos 70,2 200,2 46,6 110,7 9,2 77,7 101,7 35,8 39,5 -12,1 4,0 9,5 3,2 9,5 0,2 107,1 177,3 59,8 57,8 27,7 -2,1 9,2 11,7 1,9 3,6 23,0 40,4 4,9 1,5 -1,0 74,1 147,9 -6,3 -8,6 51,4 64,9 107,3 10,4 63,2 9,8 5,2 10,3 0,4 0,0 1,4 39,0 52,6 21,7 20,0 -24,3 474,4 859,0 178,4 297,1 60,1 1,5 2,2 0,4 0,9 0,1 54,9 97,2 36,0 76,0 -17,7 10,7 8,8 9,8 -10,4 -11,1 4,0 6,0 1,0 4,3 0,1 35,1 59,8 13,6 19,1 7,9 10,7 20,6 -8,0 -18,5 -1,8 12,5 16,7 6,5 6,6 -2,8 12,3 26,7 64,9 17,1 26,5 17,2 26,8 7,2 10,9 1,0 5,2 8,2 0,9 0,8 -0,7 176,5 312,1 64,3 115,5 9,2 9,9 13,4 0,0 -0,4 3,2 49,8 111,6 30,6 35,1 12,4 120,1 318,8 118,9 176,9 -0,6 28,8 55,0 11,3 12,0 6,7 22,4 47,8 9,1 20,9 12,0 7,6 12,4 5,3 5,8 -1,6 187,9 318,7 38,3 62,8 30,6 12,4 30,2 82,9 26,4 20,8 15,0 22,9 1,3 -0,1 3,0 43,2 86,2 31,1 61,3 -13,9 514,7 1 069,7 272,4 395,2 64,1 174,4 280,3 57,3 151,5 104,6 3,3 13,9 6,5 6,7 0,6 234,6 385,2 87,4 235,2 36,3 28,1 52,8 7,7 10,3 12,0 366,3 841,3 4,8 71,0 384,3 21,8 53,6 26,7 23,1 -10,2 369,0 780,8 190,2 307,8 -3,6 20,5 51,8 19,4 21,8 7,9 132,9 196,6 17,1 109,3 11,1 27,1 46,7 2,2 1,1 14,4 1 378,1 2 703,0 419,5 937,9 557,1 2543,8 4943,8 934,6 1745,6 690,5 10,9 20,9 4,3 7,0 2,9 MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 88 Taulukko 5.13. ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitettyjen kuntien talouden eriä kumulatiivisina vuosina 2000–2007 (miljoonaa euroa) (N = 25). Dragsfjärd Halikko Hauho Joutseno Jyväskylän mlk Kalvola Karjaa Kiikala Kisko Korpilahti Kuusjoki Lammi Muurla Nurmo Perniö Pertteli Pohja Renko Suomusjärvi Särkisalo Tuulos Västanfjärd Vilppula Ylikiiminki Ylistaro Yhteensä Verotulot Valtionos. Verorahoitus Toimintakate 68,6 192,8 66,4 233,8 658,4 62,5 188,5 30,9 29,4 87,0 28,5 98,8 29,1 220,2 112,1 67,9 107,7 41,2 22,4 18,8 26,6 14,2 107,3 44,7 87,1 2 645 42,1 55,5 44,8 62,6 218,4 30,4 94,0 13,0 20,0 63,9 16,6 67,4 6,6 70,3 56,3 19,9 29,2 16,1 12,9 4,2 13,8 9,1 51,8 57,4 73,6 1 150 110,8 248,3 111,2 296,3 876,8 92,9 282,5 43,9 49,4 151,0 45,1 166,3 35,7 290,5 168,4 87,8 136,9 57,3 35,2 23,0 40,4 23,3 159,1 102,1 160,7 3 794,8 -101,4 -234,4 -107,2 -282,2 -808,3 -93,1 -270,8 -45,2 -49,3 -145,9 -43,0 -162,3 -34,6 -268,6 -164,6 -86,1 -136,4 -56,0 -35,2 -21,7 -39,8 -22,8 -152,3 -102,0 -153,6 -3 617 Vuosi- Poiskate tot Inv. omahank. meno Lainat muutos Kons. lainat muutos Taseen ali-/ylijäämän muutos 8,0 13,5 2,4 12,6 67,5 -0,8 5,9 -1,4 0,0 0,5 1,0 2,5 1,1 17,6 1,5 0,6 -2,8 1,6 -0,2 1,4 0,3 0,2 4,5 -1,7 5,4 141 9,3 28,3 10,6 22,2 124,9 11,4 22,4 1,5 4,4 15,6 2,0 15,1 2,3 29,1 13,8 13,4 12,4 5,6 2,9 2,8 6,4 3,7 11,9 14,1 20,5 406 1,4 9,1 3,1 1,0 21,1 7,2 7,4 0,7 0,6 16,4 0,6 9,3 0,5 6,8 7,0 8,7 10,3 -0,1 1,8 0,0 2,6 2,4 1,9 11,8 5,9 138 2,0 1,5 4,5 11,7 60,2 7,0 6,8 1,4 1,3 17,4 1,2 10,2 0,8 6,9 10,5 9,4 12,7 0,0 2,2 0,0 2,5 -0,1 1,5 12,4 10,0 194 3,1 -2,0 2,4 9,8 21,5 0,7 -1,7 -0,7 0,7 -5,4 -0,4 0,4 0,1 5,1 -5,0 0,2 -6,8 2,2 -0,3 -0,2 1,6 -0,6 0,5 -4,6 -2,4 18 4,3 12,6 3,8 10,1 67,8 2,9 9,8 1,5 1,5 6,0 1,4 6,8 1,4 13,4 8,2 2,9 5,1 1,9 1,2 1,3 2,2 1,1 7,3 3,4 8,0 186 Kumulatiivinen vuosikate on vuosina 2000–2007 poistoja suurempi muissa kuin syvenevän yhteistyön ryhmässä ja muissa kunnissa. Jos kuntaliitoskuntien luokasta poistetaan muita selkeästi vahvemman talouden Salo, ei senkään vuosikate riittäisi poistoihin. Näin arvioiden talous oli kaupunkiseutukunnissa muita paremmin tasapainossa. Seuraavissa tutkimuskunnissa kumulatiivinen vuosikate oli poistoja suurempi: Hämeenlinna, Tammisaari, Salo, Harjavalta, Karkkila, Lempäälä, Juuka, Kirkkonummi, Kuusamo, Sipoo, Siilinjärvi, Oulu, Turku, Lieto, Vaasa ja Mustasaari. Liitetyistä kunnista vastaava tilanne oli seuraavissa kunnissa: Dragsfjärd, Halikko, Joutseno ja Nurmo. Ainoastaan Salon kumulatiivinen vuosikate oli kumulatiivista investointien omahankintamenoa suurempi. Liitetyissä kunnissa kumulatiivinen vuosikate oli poistoja suurempi Dragsfjärdissä, Halikossa, Jyväskylän maalaiskunnassa, Nurmossa ja Särkisalossa. Melkoisista ongelmista kielii se, että Kalvolan, Kiikalan, Pohjan, Suomusjärven ja Ylikiimingin kumulatiivinen vuosikate vuosilta 2000–2007 oli miinusmerkkinen. Minkään liitetyn kunnan vuosikate ei riittänyt investointien omahankintamenon kattamiseen. Tästä johtui, että lainat kasvoivat kaikissa kunnissa Renkoa ja Särkisaloa lukuun ottamatta. (Ks. taulukko 5.13.) ACTA 89 5.8 Yhteenveto tutkimuskuntien talouden kehityksestä Paras-arviointitutkimusohjelman valikoituneet tutkimuskunnat ovat otos Suomen kunnista. Niiden talouden kehitys heijastelee koko kunnallistalouden kehitystä. Kansantalouden kehitys on heijastunut suoraan kuntien talouteen. 1990-luvulla jonkin kunnan talouden tunnusluvut saattoivat jonain vuonna olla maan parhaimpien joukossa ja parin vuoden päästä heikoimpien joukossa. 2000-luvulla muutokset eivät ole olleet yhtä jyrkkiä. Valtio on vaikuttanut päätöksillään merkittävästi kuntien talouteen. Kokonaisuudessaan päätökset ovat heikentäneet kuntien talouden tasapainoa. Verotusta on kevennetty kuntien kustannuksella, ja valtionosuuksia on leikattu monin eri tavoin. Kunnille on sälytetty uusia velvoitteita, joiden kustannuksiin valtio on osallistunut keskimäärin kolmasosalla. Tällaisesta ei voi seurata muu kuin talouden kiristyminen. Osalla tutkimuskunnissa menee heikosti, osalla vähän paremmin. Heikon talouden kunnalle ovat tyypillisiä seuraavat piirteet, joita tässä on tarkasteltu: asukasluku ja työpaikat vähenevät, veroprosentti on korkea, vuosikate on usein negatiivinen, taseeseen on kertynyt alijäämää, kunta on velkaantunut ja kunta on saanut useita kertoja harkinnanvaraista rahoitusavustusta. Taloudeltaan vahvalla kunnalla kehitys on päinvastainen. Tässä ei ole kuitenkaan tarkoitus nimetä taloudeltaan heikkoja ja vahvoja kuntia, vaikkakin ne selviävät kuvioista. Osassa tutkimuskunnista vuosikate on ollut miinusmerkkinen monta kertaa. Tämä kertoo ongelmista kuntien taloudessa. Eräät tutkimuskunnat ovat pystyneet hoitamaan talouttaan niin, että vuosikate ei ole ollut kertaakaan negatiivinen vuosina 1988–2007. Liitetyissä kunnissa vuosikate on ollut negatiivinen useammin. Kuntien talouden luvut vaihtelevat vuosittain. Tämän takia pidemmän aikavälin tarkastelu antaa luotettavamman kuvan kehityksestä. Tässä on käytetty vuosien 2000–2007 kumulatiivisia lukuja. Muutamilla liitoskunnilla vuosien 2000–2007 kumulatiivinen vuosikate oli negatiivinen. Useilla kunnilla vuosikate ei riittänyt poistoihin. Vain 13 tutkimuskunnan taseeseen oli kertynyt alijäämää. Liitetyillä kunnilla sitä oli yhdeksässä kunnassa. Liitetyistä kunnista kolmen talous heikkeni niin, että ne määriteltiin kriisikunniksi. Talouden kiristymistä kuvaa veroprosenttien korotukset ja lainamäärän kasvu. Kun kunta hakee ja saa harkinnanvaraista rahoitusavustusta, on sen taloudessa ongelmia. 21 tutkimuskuntaa on saanut harkinnanvaraista rahoitusavustusta yhteensä 76 kertaa. Avustukset ovat kasautuneet. Kuusi kuntaa on saanut avustusta yhteensä 42 kertaa. Toisaalta 19 kuntaa ei ole saanut kertaakaan avustusta tarkastelukaudella. Liitetyt kunnat ovat saaneet tarkastelukaudella avustusta 78 kertaa. Seitsemän kuntaa ei saanut avustusta kertaakaan. Työpaikkojen kehitys heijastelee kuntien taloudellisten edellytysten kehitystä asukasluvun ohella. Kunnan perusta ovat kuntalaiset. Karkealla tasolla kuntien asukasluvun kehitys antaa yleiskuvan kunnan kehityksestä. Kasvu kuvaa elinvoimaa ja väheneminen sen heikkenemistä. Asukasluvun kehitys on samansuuntainen kuin kunnan verotulojen kehitys, vaikka verotulojen kehitys ei ole 2000-luvulla täysin heijastellut kunnassa MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 90 tapahtuvan taloudellisen toimeliaisuuden muutosta. 22 tutkimuskunnassa asukasluku on kasvanut vuosina 2000–200718. Kunnallistalous on tasapainotaloutta. Kaikkiaan 16 tutkimuskunnan kumulatiivinen vuosikate vuosina 2000–2007 oli poistoja suurempi. Näistä 13 kunnan asukasluku kasvoi vuosina 1990–2004. Asukasluku väheni 18 kunnassa. Näistä vain kolmessa kumulatiivinen vuosikate oli poistoja suurempi. Taulukossa 5.14 kuvataan asukasluvun muutosta sekä kumulatiivista vuosikatetta poistoilla vähennettynä vuosina 2000–2007. Taulukko 5.14. Asukasluvun muutos ja kumulatiivinen vuosikate - poistot ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 2000–2007 (N = 40). Vuosikate-poistot (kumulatiivisesti 2000 - 2007) Vuosikate<poistot Asukasluku kasvoi 2000-2007 Asukasluku Väheni 2000-2007 Vuosikate>poistot Uurainen Lapua Seinäjoki Pori Kuopio Jyväskylä Haukipudas Hollola Lappeenranta Hamina Vimpeli Kajaani Sodankylä Kotka Halsua Äänekoski Kitee Vöyri-MaksamaMänttä Varkaus Pudasjärvi Hirvensalmi Pello Kemiö Kirkkonummi Sipoo Oulu Lempäälä Siilinjärvi Lieto Turku 9 13 15 3 Mustasaari Salo Vaasa Hämeenlinna Karkkila Tammisaari Kuusamo Harjavalta Juuka Asukasluvun kasvu näyttää vaikuttavan kuntien talouslukuihin. Vahvoja kuntia on muita enemmän kaupunkiseutukunnissa ja eri ryhmissä olevissa kaupunkien ympäristökunnissa ja suurten maakuntakeskusten läheisyydessä sijaitsevissa kunnissa, joiden palveluiden tuotantokustannukset ovat muita pienemmät. Tähän vaikuttaa edullinen ikärakenne ja nojautuminen läheisen keskuksen palveluihin. Kunnallistalous on muita kireämpi useilla vanhoilla teollisuuspaikkakunnilla, joita rakennemuutos on koetellut ja työpaikat ja sen myötä myös asukasluku on vähentynyt. Samanlainen tilanne on monissa kaukana maakunnan keskuksista sijaitsevissa maaseutukunnissa. 18 Väkiluvun kehitys oli keskeinen kuntien kehitystä kuvaava tekijä vuonna 2005 laaditussa kuntatyypittelyssä. Kuntien ryhmittelyn perustana oli sellaisia kuntien ominaisuuksia, joiden avulla yhteiskunnallisen rakennemuutoksen alueelliset ilmenemismuodot voitiin saada keskitetysti ja mahdollisimman niukkalukuisesti analyysin taustalle. (Martikainen & Helin 2005.) ACTA 91 Jari Tammi 6 Kustannusrakenteiden ja tuloksellisuuden kehitys ARTTU-tutkimuskunnissa Kuntien toimintamenot ovat kasvaneet viime vuosina nopeasti, ja niiden ennakoidaan kasvavan tulevaisuudessa erilaisten palvelutarpeiden lisääntymisen vuoksi. Kuntatalouden tasapainon jatkuvuus edellyttää sitä, että menot eivät kasva tuloja nopeammin. Paras-hankkeen toimenpiteillä, kuntaliitoksilla ja yhteistyöllä sekä uusilla toimintatavoilla oletetaan syntyvän hyötyjä, joiden pitäisi hillitä kuntien menojen kasvua. Kasvun hillintä voi perustua palveluiden järjestämisen taloudellisuuden parantumiseen tai palveluiden karsimiseen. Taloudellisuuden parantuminen voi johtua suuruuden ekonomian hyödyntämisestä tai tehokkaampien toimintatapojen käytöstä. Voidaan myös olettaa, että Paras-lain tarjoamat pääkeinot, kuntaliitokset ja yhteistoiminta-alueet vaikuttavat eri tavalla menojen kasvun hillintään ja toiminnan taloudellisuuteen. Kuntaliitos koskee kunnan kaikkia toimintoja, mutta yhteistoiminta-alueet vain yhtä tai kahta sektoria, sosiaali- ja terveyspalveluja tai toisen asteen koulutusta. Tärkeää on selvittää, miten eri keinot edistävät menojen kasvun hillintää. 6.1 Mitä laskelmien tulkinnassa on otettava huomioon? Tässä luvussa etsitään vastausta seuraaviin kysymyksiin: a) Mikä on talouden tilanne, kun kunta on lähtenyt Paras-hankkeeseen vuonna 2006? b) Millainen kehitys on edeltänyt tätä vaihetta vuosina 2000–2006? c) Mitä on tapahtunut alkutilannetta seuraavina vuosina 2006–2008? Paras-hankkeen taloudellisten vaikutusten arvioinnin kannalta kustannuksien vertailussa tärkeä on pitkittäisvertailu, jolla pyritään selvittämään, millainen kunnan kustannusten kehityssuunta on ollut ja miten se on muuttunut Paras-hankkeen seurauksena. Poikittaisvertailuja tehdään sen selvittämiseksi, miten kunnan kustannukset ja kustannusrakenne suhtautuvat toisiin kuntiin. Poikittaisvertailua tehdään kuvan saamiseksi kuntien ja kuntaryhmien kehityksen suunnasta ja lähtökohtatilanteesta. Poikittaisvertailussa käytetään valtakunnallisia keskiarvoja, mutta kuntaryhmiä verraMATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 92 taan myös keskenään. Vertailussa ei ensisijaisesti pyritä selvittämään, miten tehokkaasti kunta toimii verrattuna vertailuryhmiin. Tässä selvityksessä kustannusrakenteen ja kustannuskehityksen suunnan selvittäminen on tärkeämpi kuin kuntien toiminnan taloudellisuuden vertailu. Kuntien toimenpiteiden vaikutusten oletetaan siis näkyvän koko kunnan kustannusten kasvun hillintänä. Tärkeää ja mielenkiintoista on selvittää, missä mahdollista kustannusten kasvun hillintää on tapahtunut. Tämän vuoksi kunnan kustannuksia tarkastellaan hierarkkisesti toimialoittain, tehtäväkokonaisuuksittain ja tehtäväkohtaisesti. Kustannuslajitarkastelu antaa kuvan erityisesti siitä, lisäävätkö kunnat esimerkiksi ostopalveluiden käyttöä. Koska kunnat ovat erilaisia, jonkinlaisen vertailukelpoisuuden aikaansaamiseksi kustannuksia on suhteutettava yhteisiin tekijöihin. Yleisesti tilastoissa käytetään mittareita euroa/asukas, euroa/asiakas tai euroa/suorite. Näillä mittareilla lasketut tunnusluvut kertovat eri asioista. Euroa/asukas antaa kuvaa sitä, paljonko kunta käyttää rahaa tiettyyn toimintoon asukasta kohti (esim. lasten päivähoidon kustannukset asukasta kohti). Useimmissa tapauksissa myös euroa/asiakas kertoo siitä, paljonko rahaa käytetään asiakasta kohti (esim. 0–6-vuotiaiden lasten päivähoidossa). Näillä mittareilla ei voida yleensä kuvata toiminnan taloudellisuutta. Toiminnan taloudellista järjestämistä kuvaa mittari euroa/suorite. Tilastoissa esitetään toimintojen brutto- ja nettokustannuksia. Kun halutaan selvittää kustannusten kasvun hillintää ja sen osana taloudellisuutta, käytetään tässä tutkimuksessa bruttokustannuksia. Nettokustannukset eivät useinkaan anna varmaa pohjaa kustannusten kasvun hillinnän ja taloudellisuuden tarkastelulle siitä syystä, että bruttokustannuksista on vähennetty mm. asiakasmaksut. Asiakasmaksujen nostaminen saattaa hillitä kunnan nettokustannuksien kasvua, vaikka toiminnan todelliset bruttokustannukset kasvavat. Esimerkiksi lasten päivähoidossa suurituloiset lasten huoltajat maksavat pienempituloisia korkeampia päivähoitomaksuja, jolloin alhaisemmat nettokustannukset eivät selity toiminnan tehokkuudella vaan korkeammilla asiakasmaksuilla. Nettokustannukset vastaavatkin kysymykseen, paljonko ao. toimintoon käytetään verorahoitusta sen jälkeen, kun asiakkaat ja mahdollisesti muut yhteistyökunnat ovat maksaneet oman osuutensa. Näistä syistä tässä tutkimuksessa käytetään bruttokustannuksia. Kiinnostuksen kohteena on se, miten kustannukset käyttäytyvät, kun kunnat tekevät Paras-hankkeen aikana hallinnollisia ja toiminnallisia ratkaisuja esimerkiksi uudistamalla palveluverkkoa ja toimintatapoja. ARTTU-kunnat edustavat erilaisia toimenpidemuotoja, ja ne ovat keskenään myös monilla muilla tavoin, kuten väestöpohjaltaan, sijainniltaan ja taloudellisilta voimavaroiltaan, sangen erilaisia, mikä tarjoaa kiinnostavia vertailuasetelmia. Toisaalta suuret erot kuntien lähtötilanteissa johtavat siihen, että muutosten yleisen tason merkittävyyden arviointi palveluiden vaikuttavuuden osalta heikkenee. Kehityksen suuntaa voidaan kuitenkin ennakoida tilastoaineistojen perusteella, mutta vaikutukset toiminnan sisältömuutoksiin ovat tässä vaiheessa vaikeammin arvioitavissa. Esimerkiksi Paras-hankkeen alussa jonkun kunnan alhaiset kustannukset tietyn palvelun kohdalla voivat selittyä sillä, että palvelua on ollut kunnan toimesta peräti niukasti tarjolla ja pienikin parannus tässä tarjonnassa osoittaa tilastollisissa laskelmissa kustannusten suuresti kasvaneen (prosenttimuutos). ACTA 93 Kyseinen kunta on saattanut Paras-hankkeen myötä päätyä lisäämään palvelutarjontaansa vastamaan muiden kuntien tasoa, ja näin kustannukset käyttäytyvät niin, että ne näkyvät ”tilastollisena hyppäyksenä”, vaikka todellinen muutos toiminnan sisällössä on aikaisempia puutteita korjaava. Mikäli näin on tapahtunut, olisi Paras-hankkeen yksi keskeinen tavoite ”kehittää palvelurakennetta kattavammaksi varmistaen laadukkaat ja tasapuolisesti asukkaiden saatavilla olevat palvelut koko maassa” lähtenyt toteutumaan (vrt. Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007). Lähtötaso on tärkeä tunnistaa, kun arvioidaan muutoksia. Joissakin tutkimuksen kohdekunnissa on perinteisesti ollut korkea kustannustaso eräiden palveluiden kohdalla, ja niissä tapahtuvat pienetkin kustannusrakenteiden suhteelliset muutokset saattavat olla kuitenkin absoluuttisina lukuina koko kunnan taloudelle hyvin merkittäviä. Näin ollen joudutaan useilla toiminnan tasoilla kiinnittämään huomiota sekä suhteellisiin että absoluuttisesti merkittäviin muutoksiin. Käytettävissä olevat tilastot asettavat tutkimukselle rajoitteensa. Kunnat toimivat eri tavoin: ne tarjoavat erilaisen määrän eri laatuisia toimintoja ja ne on myös järjestetty eri tavoin. Toiminnan erilainen organisointi näyttäytyy laskelmissa usealla eri tavalla (Aaltonen ym. 2009). Sosiaali- ja terveydenhuollon sisällä ja samoin koulutoimessa on erilaisia menojen ja tulojen kirjaamismenettelyjä, jotka aiheuttavat ongelmia palvelukustannusten laskennassa (emt.). Myös tulopuolella nähdään pulmia mm. valtionosuuksien kohdalla. Helinin (2008; 2009a, 19) mukaan opetus- ja kulttuuritoimen valtionosuusjärjestelmästä johtuen kuntien valtionosuuksien vertailu antaa väärän kuvan. Kun jossain kaupungissa koko ammatillinen koulutus on siirretty kuntayhtymän hoidettavaksi (Lahti), ovat valtionosuudet pienemmät kuin kaupungissa, jossa koko maakunnallinen ammatillinen koulutus ja ammattikorkeakoulu ovat kaupungin organisaatiossa (Pori). Suurimmat mahdollisuudet tehdä virheellisiä tulkintoja liittyvät Helinin näkemyksen mukaan vuosikatteeseen ja liiketoiminnan vaikutuksiin arvioitaessa toiminnan tulosta vuosikatteen avulla. Helin kiinnittää huomiota myös isojen kuntien laajaan liiketoimintaan sekä niiden tapaan hoitaa osa rakennuskustannuksistaan yksityisen rahoituksen turvin (tämä vaikuttaa kunnan laskelmissa vieraan pääoman kokonaismäärään). Paras-hanke koskee kuitenkin koko Suomea, ja laskelmissa turvaudutaan olemassa olevaan tilastoaineistoon tunnistaen em. epävarmuustekijät. Vertailu tehdään usean mittarin avulla, sillä yksittäinen luku voi johtaa virhetulkintaan. Arviointityössä käytetään useita eri taustamuuttujia, tarkastelutasoja, ja tehdään niiden avulla kustannuslajivertailuja. Tutkimuksessa arvioidaan nyt vain kustannustasoja ja niiden kehityssuuntia eikä lähdetä toimintojen sisällölliseen tarkasteluun kaikkien 40 kunnan osalta. Laskelmissa on otettu huomioon toteutuneet kuntaliitokset siten, että käytettävät tunnusluvut vastaavat vuoden 2010 kuntajakoa. 6.2 Kustannusten analysointi tasoittain ja kuntaluokittain Koko kunta ja keskeiset sektorit arvioinnin kohteina Kustannuksia arvioidaan tässä luvussa aluksi koko kunnan talouden kannalta ja tämän jälkeen keskeisten toimialojen osalta yleisesti. Seuraavassa luvussa 6.3 kustannuksia MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 94 tarkastellaan tarkemmin liitos- ja yhteistyökunnat sekä muut kunnat -luokkien osilta sekä sitä, miten palvelukustannukset heijastuvat kuntalaiskyselyyn vastanneiden kuntalaisten tyytyväisyyteen. Luvussa 6.4 kustannuksia tarkastellaan kuntakoon ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukaisesti. Luvussa 6.5 tarkastelu on menolajikohtainen. Kuntien kannalta ovat keskeisessä asemassa opetustoimi sekä sosiaali- ja terveystoimi. Ne ovat tärkeitä itse toimintana, mutta myös kustannuserinä, kuten myös niiden toiminnassa ja kustannuksissa tapahtuvat muutokset. Näiden sektorien kustannukset muodostavat noin 75 prosenttia kuntien kokonaismenoista. Tästä johtuen vaiheittain syvenevä kustannusten analyysi kohdennetaan juuri kyseisiin toimialoihin. Kustannuksia eritellään myös lajeittain, jolloin voidaan nähdä se, miten esimerkiksi henkilöstömenot muuttuvat ja kuinka paljon kunnat ostavat palveluja ulkopuolisilta toimijoilta. Kuntien käyttötalousmenoja analysoidaan kunkin muuttujan (ARTTU-luokitus, kuntakokoluokitus ja tilastollinen kuntaryhmitys) osalta tarkastelutasoittain seuraavasti: koko kunta (taso 1), toimialat (taso 2), palvelukokonaisuudet (taso 3) ja palvelut (taso 4). Mittarina koko kunta- ja toimialatasoilla käytetään käyttötalousmenoja euroa/ asukas. Palvelukokonaisuuksien tasolla mittareina toimivat päivähoidon osalta käyttömenot euroa/päivähoidossa ollut lapsi ja euroa/hoitopäivä sekä perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon osalta euroa/asukas. Palveluiden tasolla mittareina toimivat suorite- tai palvelukohtaiset käyttömenot sekä asiakas- tai palvelun käyttäjäkohtaiset käyttömenot. Kuntien taloudessa toteutuneet muutokset: kokonaistilanne (taso 1 ja taso 2) Valtakunnallisesti käyttötalousmenot (brutto) asukasta kohden ovat kasvaneet vuodesta 2000 Paras-hankeen lähtötilannevuoteen 2006 tultaessa keskimäärin lähes 5 prosenttia vuodessa. Vuosina 2006–2008 kasvu on voimistunut prosentin verran sekä koko maassa että tutkimuksen kohdekunnissa (ARTTU-kunnat). Seuraava, taulukon 6.1 mukainen laskelma on tehty siten, että kunkin vuoden bruttokäyttötalousmenot on jaettu kyseisen vuoden asukasluvulla ja vuotuinen muutosprosentti muodostuu tarkasteluvuosien aritmeettisesta keskiarvosta. Taulukko 6.1. Asukaskohtaiset käyttötalousmenot vuonna 2006 sekä vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 (N = 40). Koko kunnan käyttömenot €/asukas v. 2006 sekä vuotuinen muutos v. 2000–06 ja 2006–08: ARTTU-kunnat Koko maa 5 339 5 425 5,0 4,9 6,1 6,1 Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot €/asukas v. 2006 ja vuotuinen muutos v. 2000–06 ja 2006–08: ARTTU-kunnat Koko maa 2 823 2 887 5,8 5,6 7,3 6,8 Opetustoimen käyttömenot €/asukas v. 2006 ja vuotuinen muutos v. 2000–2006 ja 2006–2008: ARTTU-kunnat Koko maa ACTA 977 961 3,7 4,1 4,0 4,5 95 Sosiaali- ja terveystoimen kasvu on ollut kuntien kokonaismenojen lisäystä voimakkaampaa, ja kasvu on voimistunut erityisesti ARTTU-kunnissa vuoden 2006 jälkeen. Opetustoimen menot ovat yleisesti ottaen kasvaneet koko maan kokonaiskustannuksia maltillisemmin, mutta ARTTU-kunnissa on vuoden 2006 jälkeen toteutunut voimakas menolisäys, kun vastaavasti vuosikymmen alkupuolella bruttomenojen kasvu on ollut pientä suhteessa kokonaismenokehitykseen yleensä ja erityisesti opetustoimessa. Myös Aaltonen ym. (2009, 8) ovat kuntaliitosten syitä tutkiessaan kiinnittäneet huomiota kuntien voimakkaaseen menokehitykseen. Tutkiessaan vuosina 1996–2007 toteutunutta kuntien käyttämien panosten hinnannousua, on se heidän laskelmiensa mukaan ollut 1) yleistä hintakehitystä (elinkustannusindeksin muutos) nopeampaa sekä myös 2) koko kansantalouden hintakehitystä (bruttokansantuotteen hintaindeksi) nopeampaa. Tutkimusten tekijöiden keskeinen havainto onkin, että kuntapalveluiden tuotantohinnat ovat nousseet muuta taloutta nopeammin. Aaltonen ym. (2009, 8) ovat todenneet, että kaikkien kuntien menot ovat viimeisen kymmenen vuoden aikana nimellisesti kasvaneet. Syitä ovat (emt.) yleinen hintojen nousu sekä inflaatio. Tutkijat arvioivat, että kuntien menojen nimellisarvon kasvu voi johtua joko niiden omista toimista, mikäli käytetyt panokset, kuten työvoimakustannukset, kasvavat ja ne nousevat yleistä hintatasoa nopeammin tai sitten siitä, että panoksia käytetään aikaisempaa enemmän. ARTTU-kunnat ovat tulleet vuoteen 2006 siten, että niiden bruttomenot ovat hieman alle maan keskiarvolukujen (86 euroa). Vuotuinen kasvu (3,7 %) opetustoimen menoissa näyttää maltilliselta, mutta vuosi 2006 osoittaa, että asukaskohtainen meno on 16 euroa korkeampi kuin maan keskiarvo. Tämä merkitsee sitä, että alkujaan ARTTU-kunnissa on lähdetty liikkeelle muuta maata korkeammin kustannuksin. Kehitys on jatkunut parina seuraavana vuonna, jolloin kasvu on ollut 4 prosenttia ja siten pienempää kuin kokonaismenojen kasvu. Vastaava opetustoimen luku koko maassa on puolestaan ARTTU-kuntia korkeampi eli 4,5 prosenttia. Sosiaali- ja terveystoimessa on lähtötilanne tutkimuksen kohdekunnissa vuonna 2000 selvästi alle maan keskiarvon, ja vielä vuonna 2006 on toimittu 64 euroa pienemmin kustannuksin kuin koko maassa, mutta pari seuraavaa vuotta osoittaa ARTTU-kuntien menokasvun olevan sosiaali- ja terveystoimessa voimakasta: vuotuinen lisäys on peräti 7,3 prosenttia. Kuntakohtaiset muutokset ja niiden asukaskohtaisten käyttömenojen muutos ennen vuotta 2006 ja kaksi vuotta sen jälkeen Kuviossa 6.1 ovat mukana kaikki tutkimuksen kohdekunnat vuoden 2010 tilanteen mukaan. Kuviossa on esitetty asukaskohtaiset käyttömenot vuonna 2006 sekä keskiarvot menojen vuotuisista prosenttimuutoksista vuosina 2000–2006 ja 2006–2008. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 96 0 bruttomenot 2006 €/as Vuotuinen muutos % 2000-2006 Vuotuinen muutos % 2006-2008 Pudasjärvi Kuusamo Sodankylä Pori Vaasa Turku Varkaus Pello Juuka Vöyri-Maksamaa Kotka Vimpeli Hamina Lappeenranta Koko maa Kitee Halsua Salo Lapua Kuopio Kemiönsaari Mänttä-Vilppula Hirvensalmi Hämeenlinna Raasepori Harjavalta Sipoo Karkkila Äänekoski Oulu Kajaani0,6 Kirkkonummi Haukipudas Seinäjoki Lempäälä Jyväskylä Mustasaari Lieto Uurainen Hollola Siilinjärvi 0 Käyttömenot euroa / asukas (brutto) 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 1 000 7 000 6 741 6,8 5,6 6 680 3,3 5,4 6 477 6,2 1,5 3,0 6 454 6,6 3,1 6 424 7,2 5,6 6 369 5,6 6 028 4,3 2,8 4,6 6 024 6,0 5,4 5 894 6,2 59,5 574 5,2 3,3 6,1 6,1 5 572 6,0 5 559 7,5 6,0 5 502 5 510 4,6 3,9 4,9 5 425 6,1 6,6 4,8 5 393 7,7 5 384 5,7 5 340 6,65,5 5,0 5 326 5,1 4,5 5 322 4,8 5,8 5,2 5,2 6,9 5 284 7,0 5 249 5 151 5,7 5,3 5 132 6,0 3,9 5 121 7,4 7,7 5 119 5 111 3,1 5,2 5,3 5,3 5,2 5 085 5 010 4,9 12,1 4 954 3,9 2,2 4 941 6,8 7,94 932 5,8 4 820 3,75,7 4,0 4 809 5,5 7,44 707 5,6 3,0 4 696 6,6 7,1 4 689 5,4 6,3 6,4 4 499 4 461 8,3 4,2 5,4 5,7 4 4 336 4 300 8,8 4,7 2 8 000 6 8 10 12 14 Vuotuinen muutos % Kuvio 6.1. ARTTU-tutkimuskuntien käyttömenot vuonna 2006 ja vuotuiset muutosprosentit 2000–2006 ja 2006–2008 (euroa/asukas, brutto, N = 40). ACTA 97 Kuviossa 6.1 on muutamia tilastollisia hyppäyksiä, jotka selittyvät hallinnollisilla ratkaisuilla (ks. Kajaani, Vöyri-Maksamaa sekä Äänekoski). Kuntia luokitellaan analyysissä sen perusteella, ovatko niiden asukaskohtaiset käyttömenot yli vai alle maan keskiarvon. Lisäksi tarkastellaan sitä, miten kustannukset ovat suhteellisesti muuttuneet ennen ja jälkeen vuotta 2006. Kolmasosassa tutkimuskuntia asukaskohtaiset käyttömenot ovat vuonna 2006 korkeammat kuin koko maassa keskimäärin. Kun koko maan asukaskohtainen luku oli 5 425 euroa/asukas, niin ARTTU-kunnista Pudasjärvellä luku oli 1 300 euroa korkeampi (6 741). Vastaavasti pienimmillä asukaskohtaisilla kustannuksilla (4 300 euroa) selvisi tuolloin Siilinjärvi, jonka kustannukset olivat 1 100 euroa maan keskiarvoa pienemmät. Korkeimmat käyttökustannukset ovat kolmessa Lapin läänin kunnassa: Pudasjärvellä, Kuusamossa ja Sodankylässä sekä kolmessa rannikkokaupungissa: Porissa, Vaasassa ja Turussa. Kyseiset Lapin kunnat ovat päätyneet vuoden 2006 tilanteessa korkeisiin kustannuksiin maan keskiarvot ylittävin vuotuisin kasvuprosentein, mutta ovat siirtyneet tiukan talouskurin linjalle vuosina 2006–2008. Vastaavasti taas rannikon vanhat kaupungit ovat kasvattaneet menojaan 2000-luvun alkupuolella hitaasti, sillä niiden kustannustaso on jo vuonna 2000 ollut varsin korkea. Porin ja Vaasan asukaskohtainen käyttötalousmenojen kasvu on vuoden 2006 jälkeen ollut voimakasta ylittäen maan keskiarvon. Turun menot ovat kasvaneet maltillisen tasaisesti ollen kuitenkin vuonna 2006 runsaat 900 euroa/asukas maan keskiarvon yläpuolella. Edellisestä voi päätellä, että pieni yksikkö pystyy sopeutumaan pakon edessä; isoissa keskuksissa toiminta monipuolistuu, sillä niihin keskitetään alueellisia tehtäviä, ja tämä näkyy kustannuksissa. Käyttökustannuksiltaan alle maan keskiarvon toimivat kunnat voidaan luokitella kuvion 6.1 perusteella siten, että osa on noudattanut melko tarkkaan valtakunnallista menojen kasvukehitystä sekä ennen että jälkeen vuoden 2006. Keskiarvokehityksen kuntina voidaan pitää seuraavia kuntia: Halsua, Salo, Lapua, Kuopio, Hirvensalmi, Hämeenlinna, Sipoo, ja Karkkila. Kyseisistä kunnista 2/3 on joko liitoskuntien tai yhteistyökuntien luokkaan kuuluvia. Toisen luokan muodostavat alle maan keskiarvon, mutta vuoden 2006 jälkeen voimakkaan kasvun kunnat, kuten Kitee, Kemiönsaari, Mänttä-Vilppula, Raasepori ja Äänekoski. Menojen kasvu on nyt parin viime vuoden kuluessa kiihtynyt – toimenpiteitä on tehty. Kaikki muut paitsi Kitee kuuluvat luokkaan liitoskunnat. Kuntien tilanne vuonna 2006 Kun ARTTU-kuntia ryhmitellään sen perusteella, ovatko ne käynnistämässä Parashankkeen mukaisia toimenpiteitä, ts. ovatko ne yhteistyö- tai liitoskuntia vai kuuluvatko ne luokkaan ”muut kunnat”, niin valtakunnallisen käyttömenot/asukas -keskiarvon yläpuolella olevista 14 tutkimuksen kohdekunnasta on seitsemän muut kunnat -luokkaan kuuluvaa kuntaa. Kyseisiä kuntia on tutkimusaineistossa vain 10, joten suurin osa (7/10) muista kunnista sijoittuu jo alkujaan korkeiden kustannusten ryhmään. Mainituista kunnista (ei-Paras-hankkeen toimenpiteitä) ainoastaan Lapua, Sipoo ja Kirkkonummi ovat olleet käyttökustannusten kehitykseltään maltillisia jääden alle MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 98 maan keskiarvojen. Tosin Kirkkonummen menojen kasvu on ollut sittemmin vuosina 2006–2008 suhteellisen voimakasta. Vuonna 2006 vielä suhteellisen alhaisen kustannustason kunnat kuuluvat tutkimusluokituksessa luokkaan ”kaupunkiseutu”. Ne ovat toimineet suhteellisen alhaisen menokasvun kuntina (käyttötalousmenot alle 5 000 euroa/asukas) aina vuoteen 2006 saakka. Tämän jälkeen ovat menot myös niissä alkaneet kasvaa aikaisempaa nopeammin. Näitä kuntia ovat mm. Siilinjärvi, Mustasaari, Uurainen ja Jyväskylä sekä Lieto. Mainitut kunnat kuuluvat ARTTU-luokituksessa kaupunkiseudut -luokkaan. Havaintona todettakoon, että maaseutukunnat säästävät pakon edessä, palvelutarve muuttuu ja ne supistavat toimintoja. Kaupunkikunnat joutuvat panostamaan kehittämistyöhön, mutta samalla kustannukset asukasta kohti kasvavat. Aaltonen ym. (2009) ovatkin todenneet, että kuntien yhteistyöhakuisuus ei selity niiden kustannusrakenteella, vaan muilla tekijöillä. Mainitut tutkijat havaitsivat kuntaliitoksia analysoidessaan, että ”liitospäätökset selittyvät pääsääntöisesti muilla kuin palvelukustannuksiin tai taloudelliseen tilanteeseen liittyvillä tekijöillä”. Toiminnan tehokkuutta arvioidessaan he toteavat vielä sen, että ”liitoksiin hakeutuneet kunnat eivät ole olleet muita kuntia tehottomampia”. Toimialanäkökulma Toimialoittaisen analyysin kohteina ovat sekä opetustoimi että sosiaali- ja terveystoimi (ks. kuviot 6.2 ja 6.3). Kun kuntien menot kasvoivat noin 5 %, niin opetustoimen kasvu oli 4,1 %. Erityisesti opetustoimen käyttökustannusten prosentuaalinen kasvu näyttää riippuvan kustannusten lähtötasosta. Ne kunnat, joissa kasvuprosentit ovat korkeita, eivät välttämättä edes vuoteen 2006 mennessä saavuta koko maan kustannusten keskiarvoa. Korkeita kasvuprosentteja on esimerkiksi Vimpelissä ja Sodankylässä (Kajaanissa tilastoepätarkkuus selittänee ilmiön). Aaltonen ym. (2009, 10) ovat liitoskuntia tutkiessaan tulleet siihen tulokseen että ”opetus- ja kulttuuritoimen menot olivat liitoskunnissa kaikkina vuosina (1997–2007) alhaisemmat kuin muissa kunnissa keskimäärin.” Tämä ei päde ARTTU-kunta-aineistoon, sillä vuosi 2000 määrittää tilannetta: on lähdetty liikkeelle koko maata korkeammalta kustannustasolta ja siksi kasvu on maltillista. Opetustoimen menot asukaslukuun suhteutettuna vuonna 2006 ovat Sodankylässä noin 800 euroa korkeammat kuin Hämeenlinnassa, joka on käyttänyt kyseiseen tarkoitukseen noin 700 euroa asukasta kohden. Tässä tapauksessa ero kaikkein korkeimpien ja kaikkein matalimpien kustannusten kuntien välillä on huomattava. Vertailua vaikeuttaa kuntien erilaiset rahavirtojen kirjaamiskäytännöt. Esimerkiksi Porin sijoittumista ensimmäiselle sijalle (kuvio 6.2) tässä kustannusvertailussa selittää jo aiemmin mainittu ammattiopetuksen kuntayhtymärahoituksen kanavointi yhden kunnan, tässä Porin ”kassan kautta”. ACTA 99 0 2006 Vuotuinen muutos % 2000-2006 Vuotuinen muutos % 2006-2008 Pori Sodankylä Vaasa Vöyri-Maksamaa Kuusamo Turku Pudasjärvi Halsua Sipoo Pello Kemiönsaari Vimpeli Raasepori Mustasaari Haukipudas Juuka Harjavalta Lempäälä Koko maa Lapua Lieto Uurainen Kirkkonummi Siilinjärvi Kitee Hollola Salo Hirvensalmi Seinäjoki Oulu Kuopio Äänekoski Mänttä-Vilppula Lappeenranta Varkaus Kajaani Jyväskylä Karkkila Hamina Kotka Hämeenlinna 200 400 €/asukas (brutto) 800 1 000 1 200 1 400 1 600 1 800 600 1 566 1 556 3,6 4,4 3,8 -10,9 1 540 2,4 5,1 1 458 5,2 1 433 5,5 3,3 -7,0 1 318 5,0 3,3 1 228 4,2 3,0 1 114 4,7 0,5 1 078 7,0 4,6 1 055 2,3 -1,2 1 036 4,6 1 025 5,1 4,0 2,5 1 009 4,6 -0,2 1 006 3,7 1 000 4,5 6,3 3,9 992 2,8 979 3,6 0,8 5,5 978 6,6 961 4,1 958 0,5 5,3 952 5,5 951 5,7 1,1 947 7,1 5,3 3,6 913 3,2 2,0 895 6,7 3,3 887 3,4 3,7 875 6,9 872 6,7 2,2 5,7 814 6,3 810 3,0 798 6,0 2,8 4,2 781 9,3 3,4 781 7,5 4,92,4 777 -2,7 3,4 -7,4 23,0 744 3,5 725 4,6 720 4,9 3,6 8,7 3,7 716 -2,1 4,6 704 -15 6,0 2,6 929 757 7,1 4,5 3,7 -10 -5 0 5,2 5 10 15 20 25 Vuotuinen muutos % Kuvio 6.2. Opetustoimen käyttömenot vuonna 2006 ja vuotuiset muutosprosentit ARTTUtutkimuskunnissa (euroa/asukas, brutto, N = 40). MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 100 ARTTU-tutkimuskuntien menot ovat kaiken kaikkiaan vuonna 2006 hieman suuremmat kuin maassa keskimäärin. Vaikka edellä mainittu ryhmäkeskiarvo ylittää maan keskiarvon, niin panostus koskee kuitenkin vain tiettyä osaa ARTTU-kuntia, sillä lukumääräisesti laskettuna hieman yli puolet kunnista (22/40) on vuonna 2006 käyttänyt opetustoimeen vähemmän varoja kuin suomalainen keskiarvokunta. Yli 1 000 euroa/asukas opetustoimeen käyttäneistä 15 kunnasta valtaosa on lisäksi selvinnyt maan keskiarvoa pienemmillä kasvuprosenteilla tultaessa vuoteen 2006, ja ne jatkavat samalla maltillisen kasvun linjalla. Poikkeuksen tekevät kuitenkin Vöyri-Maksamaa, Sipoo ja Kemiönsaari, joissa kasvu on merkittävää vuodesta 2006 lähtien. Näistä osin ruotsinkielisistä rannikkoseudun kunnista kaksi kuuluu ryhmään liitoskunnat. ARTTU-kuntien opetustoimen matillista kehitystä vuoden 2000 jälkeen selittää parhaiten se, että osa niistä on alkujaankin panostanut muita kuntia enemmän opetustoimeen. Opetustoimen kustannuskehitys on näissä ollut vakaata muuhun kuntatalouden kustannuskehitykseen verrattuna. Sosiaali- ja terveystoimi Sosiaali- ja terveystoimen käyttötalousmenojen vuotuinen kasvu on ARTTU-kunnissa ollut keskiarvolukuja voimakkaampaa. Tutkimuskunnat jakaantuvat tasaisesti maan keskiarvolukujen molemmin puolin (19/21). Valtaosa kaupunkiseutukunnista hoitaa sosiaali- ja terveyspalvelunsa alle maan keskiarvon. Tutkimuksen kohdekuntien sosiaali- ja terveydenhuollon asukaskohtaisissa käyttömenoissa on 1 200 euron ero: Pello on vuonna 2006 käyttänyt asukasta kohden 3 562 euroa ja Siilinjärvi 2 273 euroa ko. toimintoihin maan keskiarvon ollessa 2887 euroa/asukas. Kahdeksan eniten rahaa käyttävän kunnan menojen kasvu on selvästi ylittänyt maan keskiarvot ennen vuotta 2006, ja sama kehitys näyttää jatkuvan vielä parina seuraavana vuonna. Mainittujen kahdeksan kunnan ryhmään sisältyy viisi sellaista kuntaa, jotka eivät ole toistaiseksi rakentaneet yhteistyötä tai liitoksia. Hitaasti sosiaali- ja terveystoimen menojaan ennen vuotta 2006 ovat kasvattaneet Vaasa, Kotka ja Raasepori. Samalla tavalla aikaisemmin matillisia ja hieman maan euromääräisen keskiarvon ylittäviä ovat Vimpeli ja Kemiönsaari. Maltillista kasvua ennen vuotta 2006 selittää jo alkuaan korkea kustannusten asukaskohtainen määrä. ACTA 101 0 500 €/asukas 2006 Vuotuinen muutos % 2000-2006 Vuotuinen muutos % 2006-2008 Pello 3 562 Juuka 3 513 Pudasjärvi 3 445 Varkaus 3 297 Kuusamo 3 218 Turku 3 190 Sodankylä 3 149 Mänttä-Vilppula 3 109 Vaasa 3 061 Kotka 3 045 Raasepori 3 040 Halsua 3 011 Kuopio 3 002 Vöyri-Maksamaa 2 995 Hirvensalmi 2 953 Hamina 2 945 Karkkila 2 922 Harjavalta 2 906 Vimpeli 2 906 Kemiönsaari 2 888 Koko maa 2 887 Hämeenlinna 2 861 Lappeenranta 2 860 Äänekoski 2 849 Lapua 2 829 Salo 2 826 Kitee 2 819 Pori 2 779 Kirkkonummi 2 768 Oulu 2 735 Jyväskylä 2 708 Sipoo 2 652 Haukipudas 2 602 Uurainen 2 583 Seinäjoki 2 549 Mustasaari 2 468 Lieto 2 456 Hollola 2 450 Lempäälä 2 362 Siilinjärvi 2 273 2 008 Kajaani 1,1 0 €/asukas (brutto) 1 500 2 000 2 500 1 000 6,2 3 000 3 500 4 000 6,5 7,2 5,6 7,4 9,5 7,1 3,8 6,8 5,8 8,3 6,2 7,0 5,1 7,3 6,7 4,1 8,3 5,6 7,5 4,3 8,8 7,2 7,1 6,55,5 6,2 15,0 5,54,3 5,7 5,6 7,5 6,8 6,0 8,9 4,8 7,6 4,5 6,1 5,6 6,8 6,1 8,4 6,4 8,0 6,2 13,0 6,8 6,9 6,4 6,7 7,2 5,5 11,5 6,8 6,8 7,9 5,7 8,4 5,1 4,6 6,7 4,3 5,9 3,9 5,0 6,5 5,9 6,7 5,1 8,3 7,2 7,9 6,4 5,5 5,6 8,1 5,4 9,6 9,4 2 4 6 8 10 12 14 16 Vuotuinen muutos % Kuvio 6.3. Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot vuonna 2006 ja vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa. (euroa/asukas, brutto, N = 40). MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 102 Opetustoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen välinen suhde vuonna 2006 ja vertailu maan keskiarvoon Tutkimuksen kohdekunnista 15 sijoittuu luokkaan, jossa sekä opetustoimen että sosiaali- ja terveystoimen asukaskohtaiset kustannukset ovat pienemmät kuin keskivertokunnassa. Tällöin nämä kunnat kuuluvat samalla luokkaan, jossa myös kokonaiskustannukset asukasta kohti jäävät keskiarvon alapuolelle (poikkeuksen tekee Lappeenranta). Vastaavasti taas niitä kuntia, joissa molemmat sektorit ylittävät keskiarvot on 12, mutta niistä kolme (Halsua, Kemiönsaari ja Raasepori) on sellaisia, että niiden kokonaismenot jäävät kuitenkin maan kokonaismenojen keskiarvon alapuolelle. Kaikissa kolmessa kunnassa on päätetty ryhtyä tai on jo ryhdytty Paras-hankkeen mukaisiin toimenpiteisiin. Kuntien keskiarvoa suurempia asukaslukukohtaisia kustannuksia selittävät parhaiten juuri sosiaali- ja terveystoimen sekä opetustoimen kustannukset. Ne eivät ole tutkimuksen kohdekunnissa keskenään vaihtoehtoisia: ne ovat kumpikin joko alle maan keskiarvon samanaikaisesti (15) tai yli keskiarvolukujen (12). Yhteensä 40 tutkimuskunnasta joko/tai -tapauksia (korkeat opetustoimen kustannukset, mutta alhaiset sosiaali- ja terveystoimen kustannukset tai sitten päinvastoin) on yhteensä 13. Havaintona todettakoon, että kuntien menojen kasvu on kaikissa Suomen kunnissa ollut voimakasta suhteessa muuhun talouskehitykseen. Kunnat, jotka eivät ole päättäneet Paras-hankkeen mukaisista liitos- tai yhteistyötoimenpiteistä, ovat käyttäneet vuonna 2006 enemmän rahaa asukasta kohden kuin ne kunnat, jotka ovat ryhtyneet yhteistyöhön tai tehneet liitossopimuksia. Liitos- ja yhteistyökuntien kustannukset ovat kasvaneet voimakkaasti vuoden 2006 jälkeen. 6.3 Kustannukset ARTTU-luokituksen mukaan sekä kuntalaisten tyytyväisyysarviot suhteutettuna kustannuksiin Edellisessä luvussa on yleisesti käsitelty kustannuksia, mutta tässä alaluvussa huomio suunnataan Paras-hankkeen suuntaisiin toimenpiteisiin ryhtyneisiin liitos- ja yhteistyökuntiin sekä vertailuryhmään ”muut kunnat” eli niihin kuntiin, jotka eivät ole käynnistäneet mainittuja toimenpiteitä. Kuviossa 6.4 käytetty ARTTU-luokitus on tehty vuoden 2010 tilanteen mukaan, ja siinä on eroteltu yhteistyökunnat, liitoskunnat, muut kunnat ja kaupunkiseudut. Vertailutietona esitetään lisäksi koko maan asukaskohtaiset luvut. Kuvion 6.4 mukaan kuntaluokittainen koko kunnan käyttötalousmenojen asukaskohtainen vertailu osoittaa, että luokka muut kunnat on selvästi liitos- ja yhteistyökuntia kalliimpi sekä netto- että bruttokustannuksin mitattuna (erot ovat 5,5–11,9 %). ACTA 103 Käyttömenot 2006 ja muutos % 8 6 000 6,1 6,1 5 600 5 400 7 4,9 5,3 5,1 4,8 4,6 6,1 6 4,9 5 4 5 200 3 5 000 2 4 800 Vuotuinen muutos % €/asukas (brutto) 5 800 7,3 1 5 196 5 298 5 850 5 053 5 425 0 4 600 Liitoskunnat Yhteistyökunnat Muut kunnat Kaupunkiseudut Käyttömenot 2006 €/asukas Vuotuinen muutos % 2006-2008 Koko maa Vuotuinen muutos % 2000-2006 Kuvio 6.4. ARTTU-tutkimuskuntien käyttömenot yhteensä (euroa/asukas, brutto) vuonna 2006 ja kustannusten vuotuinen muutosprosentti. ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu (N = 40). Seuraavassa tarkastelussa käydään läpi kaikki organisaatiotasot. Aluksi esitetään tiivistetysti liitos- ja yhteistyökunnat, muut kunnat sekä kaupunkiseudut kaikki organisaatiotasot kattavassa taulukossa. Tämän jälkeen siirrytään tarkastelemaan kustannuksia palvelukohtaisesti (taso 4) sekä vuoden 2006 kustannuksia opetustoimen ja sosiaali- ja terveystoimen osalta. Opetustoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot euroa/asukas ovat vuonna 2006 liitos- ja yhteistyökunnissa merkittävästi pienemmät kuin luokassa muut kunnat. Taulukko 6.2 kuvaa myös näiden toimialojen palvelukustannusten eron eri ARTTU-kuntaluokkien välillä. Liitos- ja yhteistyökuntien asukaskasta kohden laskettu vuotuinen kustannuskehitys on vuosina 2000–2006 ollut lähellä maan ja muiden kuntien keskiarvolukuja, mutta vuosina 2006–2008 kustannukset ovat kasvaneet juuri näissä kuntaryhmissä (kuvio 6.4). Kokoava, kustannuseroja eri kuntaryhmien välillä esittävä taulukko 6.2 osoittaa, että eroja yhteistyö- ja liitoskunnat sekä muut kunnat -luokkien välillä on olemassa. Ero on ensiksi mainittujen eduksi. Kustannuseroja laskettaessa jo kokonaismenot euroa/asukas kertoo sen, että muut kunnat -luokka toimii kalliimmin. Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenojen kohdalla ero on samaa suuruusluokkaa, mutta opetustoimen käyttömenoissa ero on vielä suurempi. Tehtäväalueittain vain perusopetuksen ja lukioopetuksen kohdalla muut kunnat -luokka toimi hieman pienemmillä oppilaskohtaisilla kustannuksilla. Vastaavasti niiden järjestämä esiopetus on melko kallista. Sosiaali- ja terveystoimen kohdalla merkittävät kustannuserot näyttävät paikanMATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 104 tuvan perusterveydenhuoltoon, perhepäivähoitoon sekä kotipalvelun järjestämiseen. Muut kunnat -luokka käyttää näihin tehtäviin merkittävästi enemmän varoja kuin liitos- ja yhteistyökunnat. Taulukko 6.2. Opetustoimen ja sosiaali- ja terveystoimen palvelujen käyttömenot ARTTUtutkimuskunnissa vuonna 2006. Liitos- ja yhteistyökuntien vertailu muihin kuntiin (tasoilta 3 ja 4) (N = 40). Liitoskunnat Käyttömenot €/asukas Yhteistyökunnat Muut kunnat Kaupunkiseudut 6 196 5 298 5 850 908 945 1 108 1 006 Esiopetus (opetus- ja sosiaalitoimessa) €/oppilas 4 591 5 132 6 171 4 411 Perusopetus €/oppilas 6 796 6 772 6 622 6 561 Lukiokoulutus €/oppilas 6 230 6 166 5 812 5 311 Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot €/asukas 2 652 2 872 3 081 2 708 Perusterveydenhuollon käyttömenot €/asukas 504 616 729 530 Erikoissairaanhoidon käyttömenot €/asukas 845 832 865 799 10 350 10 293 11 542 10 921 Opetustoimen käyttömenot €/asukas 5 053 Lasten ja lapsiperheiden palvelut Lasten päivähoito € / päivähoidossa ollut lapsi Lasten päiväkotihoito € / päiväkotihoidossa ollut lapsi 8 409 8 262 8 865 8 213 Perhepäivähoito € / perhepäivähoidossa ollut lapsi 8 735 7 737 9 662 8 626 250 613 808 701 60 63 74 67 140 130 170 151 63 63 76 74 42 807 41 886 46 083 44 409 5 056 3 687 4 600 4 392 Kotipalvelut € / kodinhoitoapua saanut lapsiperhe Perusterveydenhuollon palvelut Perusterveydenhuolto €/avohoitokäynti Perusterveydenhuollon vuodeosastohoito €/hoitopäivä Hammashuolto €/käynti Ikääntyneiden palvelut Vanhusten laitospalvelut € / vanhainkodissa ollut Kotipalvelut € / kodinhoitoapua saanut vanhuskotitalous Opetustoimen kuntaryhmittäinen ja tehtäväkohtainen vertailu Seuraavaksi kustannusten kuntaryhmäkohtaisten erojen tarkastelu siirretään tehtävien tasolle. Samalla kuvataan myös jo tapahtunutta kehitystä sekä poikkileikkausvuoden 2006 jälkeen toteutuneita muutoksia. (Ks. taulukko 6.3.) Opetustoimen käyttömenoissa asukasta kohti laskettuna on jo edellä todettu olevan suuri, lähes 20 prosentin ero liitos- ja yhteistyökuntien eduksi verrattuna muut kunnat -luokkaan. Tilanne muuttuu, kun vertailua tehdään oppilaskohtaisin laskelmin. Taulukko 6.3. havainnollistaa sen, että suurimmat erot vuonna 2006 muodostuvat esiopetuksen järjestämisestä. Sen kustannukset luokassa muut kunnat ovat kuluneen vuosikymmen alkupuolella kasvaneet suhteellisen nopeasti, mutta kehitys on kääntynyt ACTA 105 laskuun vuoden 2006 kohdalla. Kuntaryhmäluokituksen mukaiset kaupunkiseudut ovat järjestäneet esiopetuksensa edullisimmin, ja kustannuskehitys on ollut niillä hyvin maltillista vuosikymmenen alkupuolella, mutta kehitys on kääntynyt tämän jälkeen huomattavaan nousuun. Sama kehitys näyttää vallitsevan myös liitos- ja yhteistyökunnissa, joissa oppilaskohtaiset kustannukset näyttävät lähteneen kasvuun vuoden 2006 jälkeen, mutta ei niin voimakkaaseen kuin kaupunkiseuduilla. Taulukko 6.3. Opetustoimen palveluiden oppilaskohtaiset käyttömenot vuonna 2006 (brutto) sekä muutokset vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu (N = 40). ARTTUluokka Esiopetus (yht. sote ja opetus) Käyttö- Vuotuin. Vuotuin. menot muutos- muutosv. 2006 % v. % v. €/opp. 01-06* 06–08 Perusopetus Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 2006 % v. €/opp. 00–06 Vuotuin. muutos% v. 06–08 Lukiokoulutus Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 2006 % v. €/opp. 00–06 Vuotuin. muutos% v. 06–08 Liitoskunnat 4 591 6,5 10,1 6 796 5,6 7,9 6 230 6,8 6,6 Yhteistyökunnat 5 132 10,3 16,5 6 772 5,5 5,3 6 166 7,7 6,8 Muut kunnat 6 171 12,7 -2,4 6 622 4,9 6,3 5 812 6,7 10,8 Kaupunkiseudut 4 411 2,2 8,0 6 561 6,0 6,4 5 311 6,6 4,9 Koko maa 4 697 6,5 5,5 6 648 5,7 7,1 5 580 6,0 5,9 * Esiopetus on otettu mukaan vasta vuodesta 2001, jotta tilastointi olisi vertailukelpoinen. Perusopetuksen oppilaskohtaiset käyttömenot ovat kaikkein alhaisimmat luokassa kaupunkiseudut. Myös luokassa muut kunnat tuotetaan tämä palvelu pienemmillä oppilaskohtaisilla panostuksilla kuin maassa keskimäärin ja erityisesti liitos- ja yhteistyökunnissa. Menojen kehitys on vuoden 2006 jälkeen koko maassa vuositasolla voimakasta (7,1 %), kaikkien ARTTU-kuntien menokasvun jäädessä maan keskiarvoja pienemmiksi, vaikka niissäkin kaikissa menot kasvat enemmän kuin ennen vuotta 2006. Lukio-opetus näyttää edellyttävän keskimääräistä enemmän rahoitusta juuri liitosja yhteistyökunnissa. Kasvuprosentit ovat olleet vuosikymmenen alkupuolella korkeita. Muut kunnat -luokassa on puolestaan selvitty keskiarvoa alhaisemmin kustannuksin vuoteen 2006, mutta tämän jälkeen kasvu näyttää voimakkaalta (yli 10 %). Opetustoimen kustannusvertailu osoittaa, että asukaslukuperusteinen ja oppilaskohtainen laskelma tarjoavat aidosti eri näkökulman. Liitos- ja yhteistyökunnissa menot ovat muut kunnat -luokan lukuja suuremmat sekä perus- että lukio-opetuksessa. Esiopetus aiheuttaa sen sijaan huomattavasti enemmän menoja juuri muut kunnat luokassa. Sosiaali- ja terveystoimi Kun katsotaan sitä, onko kunnissa päätetty ryhtyä Paras-hankkeen mukaisiin toimenpiteisiin vai ei, niin liitos- ja yhteistyökunnat selviävät edullisimmin perusterveydenMATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 106 huollostaan, kuten myös kaupunkiseudut (vrt. Aaltonen ym. 2009, yhteenveto). Eniten terveydenhuollon kustannukset rasittavat muut kunnat -luokkaan kuuluvia kuntia. Näin on sekä perusterveydenhuollossa että erikoissairaanhoidossa (ks. taulukko 6.4). Kyseisessä luokassa on kuitenkin kustannuskehitystä hillitty perusterveydenhuollon osalta muita kuntaluokkia tiukemmin, mutta erikoissairaanhoidon kohdalla sama tiukka linja on ollut vaikeammin toteutettavissa. Vuotuinen menokasvu noudattelee tämänkin taustamuuttujan suhteen edellisiä, mutta erikoissairaanhoidossa kasvun hidastumista on tapahtunut muut kunnat -luokassa lähes neljä prosenttiyksikköä. Liitos- ja yhteistyökuntien menokasvu on sen sijaan lisääntynyt. Taulukko 6.4. Perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon käyttömenot vuonna 2006 sekä muutokset vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu (N = 40). ARTTU-luokka Perusterveydenhuolto KäyttöVuotuinen menot muutos-% v. 2006 v. €/asukas 2000–2006 Vuotuinen muutos-% v. 2006–2008 Erikoissairaanhoito KäyttöVuotuinen menot muutos-% v. 2006 v. €/asukas 2000–2006 Vuotuinen muutos-% v. 2006–2008 Liitoskunnat 504 3,2 11,4 845 6,0 8,6 Yhteistyökunnat 616 4,8 6,0 832 7,5 8,2 Muut kunnat 729 2,6 5,2 865 8,4 4,6 Kaupunkiseudut 530 3,7 6,7 799 6,0 6,9 Koko maa 592 1,9 7,3 812 6,1 6,2 Päivähoidon palvelukohtaisia kustannuksia laskettaessa havaitaan, että liitos- ja yhteistyökunnat hoitavat nämä tehtävät varsin edullisesti verrattuna koko maan ja muut kunnat -luokan saamiin vastaaviin lukuihin (ks. taulukko 6.5). Päiväkotihoidossa kustannuserot ovat melko samankaltaiset kuin koko tehtäväalueella, mutta niiden kasvu vuoden 2006 jälkeen on hillitympää, paitsi kaupunkiseuduilla (vuotuinen kasvuprosentti yli 6 %). Vuotuinen kustannusten kasvu vähenee liitos- ja yhteistyökunnissa sekä muut kunnat -luokassa vuoden 2006 kohdalla. Kun katsotaan vielä perhepäivähoidon kustannuksia ja kehitystä, niin sekin on kalleinta luokassa muut kunnat ja jonkin verran muita luokkia kalliimpaa kaupunkiseuduilla. Vuotuinen kustannusten kasvu lisääntyy vuoden 2006 jälkeen hieman koko maassa sekä liitos- ja yhteistyökunnissa, kun kasvu samaan aikaan vähenee muut kunnat -luokassa. Kaupunkiseutujen menokehitys näyttää kaikkien palveluiden osalta olleen voimakasta vuoden 2006 jälkeen, vaikka se ei kotipalvelua lukuun ottamatta yllä euromäärinä luokan muut kunnat tasolle. Koko maassahan kyseistä toimintaa on rahoitettu aikaisempaa niukemmin, kun lasketaan euroa / kodinhoitoapua saanut lapsiperhe. ACTA 107 Taulukko 6.5. Lapsiperheiden palveluiden käyttömenot vuonna 2006 (brutto) sekä muutokset vuosina 2000–2005 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu (N = 40). ARTTUluokka Päiväkotihoito €/ Vuotuin. hoidossa muutosollut % v. lapsi 00-06 Vuotuin. muutos% v. 06–08 Perhepäivähoito* €/ Vuotuin. hoidossa muutosollut % v. lapsi 00–05 Vuotuin. muutos% v. 06–08 Lapsiperheitten kotipalvelu €/ Vuotuin. Vuotuin. hoidossa muutos- muutosollut % v. % v. lapsi 00–06 06–08 Liitoskunnat 8 409 28,1 4,8 8 735 5,3 10,4 750 6,2 7,5 Yhteistyökunnat 8 262 6,2 4,3 7 737 6,3 3,3 613 37,8 3,6 Muut kunnat 8 865 6,5 3,9 9 662 6,2 2,8 808 35,4 22,3 Kaupunkiseudut 8 213 5,5 6,4 8 626 7,3 8,7 702 16,5 24,0 Koko maa 9 144 3,4 4,2 8 571 5,5 5,7 514 35,9 -6,3 * Perhepäivähoito on vuodesta 2006 erotettu tilastossa omaksi palveluksi. Siitä syystä tämän päivähoitomuodon aiempi vuotuinen muutoskehitys on esitetty luokan ”muu päivähoito” mukaisesti vuoteen 2005 ja vasta vuodesta 2006 eteenpäin omana luokkanaan. Perhepäivähoito tilastoitiin aiemmin muuhun päivähoitoon. Terveystoimessa kuntaluokittaisia eroja selittää parhaiten perusterveydenhuolto sekä hieman myös erikoissairaanhoito. Asukaskohtaisesti lasketut perusterveydenhuollon kustannukset ovat muut kunnat -luokassa merkittävästi liitos- ja yhteistyökuntia suuremmat ja erikoissairaanhoidonkin osalta jonkin verran. Perusterveydenhuollossa avohoitokäyntien menovertailu (ks. taulukko 6.6) osoittaa, että liitos- ja yhteistyökunnat ovat hoitaneet tämän toiminnon suhteellisen edullisesti, vaikka kustannusten kasvu on ollut suurta. Sama tilanne on kaupunkiseuduilla. Kyseiset kunnat ovat hoitaneet myös vuodeosastoja melko edullisesti. Muut kunnat ovat olleet pakotettuja rahoittamaan näitäkin toimintoja muita kuntaryhmiä kalliimmin. Myös hammashuollon muut kunnat -luokka hoitaa koko maan keskiarvoa ja liitos-/yhteistyökuntia kalliimmalla. Avohoitokäynnin kustannusten vuotuinen kasvu on pienentynyt 3,5 prosenttiyksikköä sekä liitos-/yhteistyökunnissa että muissa kunnissa vuoden 2006 jälkeen verrattuna tilanteeseen ennen poikkileikkausvuotta. Vuodeosastohoidon osalta vuotuinen kasvu on vuoden 2006 kohdalla pienentynyt voimakkaasti koko maan sekä liitos- ja yhteistyökuntien osalta, mutta kasvanut muut kunnat -luokassa. Hammashuollon vuotuinen kustannusten kasvu on vuoden 2006 kohdalla vähentynyt kaikissa luokissa. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 108 Taulukko 6.6. Perusterveydenhuollon palveluiden suoritekohtaiset käyttömenot vuonna 2006 (brutto) sekä muutokset vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. ARTTUluokituksen mukainen tarkastelu (N = 40). ARTTUluokka Avohoitokäynti Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 06 €/ % v. käyntik. 00-06 Vuotuin. muutos% v. 06–08 Vuodeosastohoito Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 06 €/ % v. hoitopv. 00–06 Liitoskunnat 60 8,0 140 6,4 48,7 Vuotuin. muutos% v. 06–07 9,0 Hammashuolto Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 06 €/ % v. käyntik. 00–06 Vuotuin. muutos% v. 06–08 63 12,1 9,5 Yhteistyökunnat 63 9,1 0,8 130 15,9 3,8 63 10,6 9,8 Muut kunnat 74 5,1 1,6 170 13,3 19,2 76 7,6 4,8 Kaupunkiseudut 67 8,2 2,8 151 12,5 8,9 74 8,7 4,9 Koko maa 70 7,7 5,1 141 19,8 9,6 73 9,7 5,8 Vanhusten hoitoa on arvioitu kahden tehtäväalueen: laitospalveluiden ja kotihoidon avulla (ks. taulukko 6.7). Laitospalveluiden kohdalla vuotuinen muutos on ylittänyt kuntien kokonaismenojen kasvun. Laitoshoidossa olevan vanhuksen euromääräinen vuotuinen hoitokustannus on ollut koko maassa hieman alle 44 000 euroa. Tämäkin toiminta on kalleinta luokassa muut kunnat, ja sama pätee mitattaessa menoja kodinhoitoavun suhteen. Vuotuinen lisäys vanhusten kotiin tarjottavan avun kohdalla näyttää olevan kaupunkiseudulla sekä yhteistyö- ja liitoskunnissa voimakasta jo ennen vuotta 2006. Sama voimakas menokasvukehitys on toteutunut yhteistyökunnissa myös vuoden 2006 jälkeen. Taulukko 6.7. Vanhustenhuollon palveluiden suoritekohtaiset käyttömenot vuonna 2006 (brutto) sekä muutokset vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. ARTTUluokituksen mukainen tarkastelu (N = 40). Vanhusten laitospalveluiden käyttömenot v. 2006 €/laitoshoidossa ollut vanhus Vuotuin. muutos% v. 00–06 Liitoskunnat 42 807 6,2 Yhteistyökunnat 41 886 Muut kunnat 46 083 Kaupunkiseudut Koko maa Vuotuin. muutos- €/ % v. hoito06–08 päivä ARTTUluokka ACTA Vanhusten kodinhoidon käyttömenot v. 2006 Vuotuin. Vuotuin. €/kodin- Vuotuin. Vuotuin. muutos- muutos- hoitomuutos- muutos% v. % v. apua % v. % v. 00–06 06–08 saanut 00-06 06–08 vanhuskotitalous 6,4 114 5,9 6,4 5 056 11,6 1,3 4,5 25,2 122 5,4 12,7 126 6,1 8,3 3 687 13,4 21,8 5,7 11,2 4 600 6,7 14,1 44 409 5,9 7,2 43 946 5,9 6,5 115 5,6 5,9 4 392 11,0 14,7 120 6,1 6,0 4 136 9,0 4,9 109 Laitoshoidossa kasvu on yhteistyökuntien luokassa voimistunut koko maata voimakkaammin vuoden 2006 jälkeen verrattuna edeltävään ajanjaksoon. Vanhusten palveluiden kustannukset näyttävät olevan niitä, jotka näyttäisivät selittävän liitos- ja yhteistyökuntien menojen kasvun kiihtymisen vuoden 2006 jälkeen. Tämä edellyttää jatkossa lisää analysointia. Kuntalaisten tyytyväisyys palveluihin suhteessa palveluiden kustannuksiin ARTTU-tutkimusohjelman puitteissa syksyllä 2008 tehdyn laajan kuntalaiskyselyn avulla on kartoitettu kuntalaisten näkemyksiä kunnallisten palvelujen hoidosta. Tässä alaluvussa analysoidaan sitä, onko kustannusten tason ja tyytyväisyyden asteen välillä havaittavissa yhteyttä. (Kuntaliitto 2010; ks. kuntalaisten ja asiakkaiden palvelutyytyväisyydestä laajemmin esim. Pekola-Sjöblom 2006; Nakari & Sjöblom 2009) Kun tarkastellaan korrelaatioita niistä palveluista, joiden kustannuksille on olemassa vastinpari ARTTU-kuntalaiskyselyn aineistossa, havaitaan, että perusterveydenhuollon avohoitokäyntikohtaisten käyttökustannusten ja lukiokoulutuksen oppilaskohtaisten käyttökustannusten kohdalla on nähtävissä positiivista yhteyttä kuntalaisten palvelutyytyväisyyteen. Laskelmassa niiden merkitsevyystaso on suurempi kuin vähäinen. Perusterveydenhuollon osalta selitysaste on 6 prosenttia ja lukiokoulutuksen 5 prosenttia. Muiden palveluiden osalta riippuvuus ei ole merkitsevää. Mielenkiintoista on se, että perusterveydenhuollon osalta korrelaatio on negatiivinen, eli tyytyväisyys on sitä suurempi, mitä pienemmillä kustannuksilla palvelu tuotetaan. Sama koskee myös esiopetusta, mutta merkitsevyys on siinä vähäistä. Kuntalaiskyselyn 65 kuntaa käsittävästä aineistosta on laskettu kaksisuuntainen Pearsonin korrelaatio, jossa toisena muuttujana on ollut palvelua melko tai erittäin hyvänä pitävien kuntalaisten prosenttiosuus (kuntalaiskyselyn kysymys 15B1) ja toisena itse palvelu kustannustietoineen (lasten päivähoito euroa / hoidossa ollut lapsi, esiopetus euroa/oppilas, perusopetus euroa/oppilas, lukiokoulutus euroa/oppilas, perusterveydenhuolto euroa/avohoitokäynti, perusterveydenhuollon vuodeosastohoito euroa/hoitopäivä, vanhusten laitospalvelut euroa/hoitopäivä ja kotipalvelut euroa / kodinhoitoapua saanut vanhuskotitalous). Korrelaatiotarkastelujen perusteella voidaan havaita lineaarista riippuvuutta lasten päivähoidossa. Laskettaessa päivähoidon kustannukset euroa / hoidossa oleva lapsi yhteyttä tyytyväisyyteen, näyttää näiden välillä olevan merkitsevä lineaarinen negatiivinen riippuvuus (-,394, joka x²-testillä vastaa lähes 16 % selitysastetta). Riippuvuuden tekee tässäkin mielenkiintoiseksi sen miinusmerkkinen suunta: mitä pienemmät palvelun tuottamiseen käytetyt rahalliset panostukset ovat, sitä tyytyväisempiä päivähoitoon ollaan. Tyytyväisyyttä voi selittää se, että palvelun olemassaolo sinällään on jo tärkeää, ei niinkään se, kuinka paljon sitä on saatavilla. 1 Kys 15B: Miten kuntanne järjestämiä palveluja on mielestänne hoidettu? Arvioikaa palvelujen/toimien hoitamista asteikolla 1 (erittäin huonosti) – 5 (erittäin hyvin). MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 110 Kunnan talouden keskeiset tunnusluvut suhteessa kuntalaisten arvioon kuntansa talouden hoidosta Voitaisiin olettaa, että kunnan taloudellisen tilan (varakas/köyhä) sekä kuntalaiskyselyyn osallistuneitten kuntalaisten tyytyväisyyden välillä vallitsisi jonkinasteinen yhteys. ARTTU-ohjelman aineistot tarjoavat mainittuun teemaan suppean analyysimahdollisuuden. Tarkasteltaessa tyytyväisyyttä suhteessa eräisiin yleisesti käytössä oleviin talouden tunnuslukuihin, havaitaan, että käyttötalouden bruttokustannuksilla ei ole suurta selitysastetta. Sen sijaan tyytyväisyydellä on kaikkein suurin riippuvuus rahoitusvarallisuuden ja konsernilainamäärän suhteen. Se ei silti välttämättä tarkoita kausaalisuhdetta siten, että kuntalaiset olisivat erityisen perehtyneitä asuinkuntansa rahoitustilanteeseen ja kotikunnan hyvästä rahoitusasemasta seuraisi tyytyväisyyttä, vaan samaan aikaan tiettyjen tunnuslukujen kohdalla esiintyy myös voimakkaasti tyytyväisyyttä. Esimerkiksi yli- tai alijäämällä sekä veroprosentilla ei näytä olevan suurta lineaarista riippuvuutta sen kanssa, miten tyytyväisiä ollaan kunnan talouden hoitamiseen, vaikka niidenkin selitysasteet ovat merkitseviä. ARTTU-kuntalaiskyselyn 65 kunnan aineistosta on laskettu kaksisuuntainen Pearsonin korrelaatio, jossa toisena muuttujana on ollut väittämän ”kunnan taloutta on hoidettu hyvin” (kuntalaiskyselyn kysymys 282) kanssa samaa mieltä olevien osuus ja toisena rahoitusvarallisuus euroa/asukas, lainakanta euroa/asukas, omavaraisuusaste%, kertynyt ali- tai ylijäämä euroa/asukas, tuloveroprosentti, rahavarat euroa/asukas, vuosikate euroa/asukas, käyttötalouden nettokustannukset yhteensä euroa/asukas, valtionosuudet euroa/asukas sekä verotulot euroa/asukas. Kuntalaiskyselyyn vastanneiden tyytyväisyys tai tyytymättömyys kunnan palveluihin eivät ole suoraan riippuvaisia palveluun käytetyistä voimavaroista. Iso rahallinen panostus tiettyyn palveluun ei merkitse sitä, että siihen oltaisiin myös erittäin tyytyväisiä tai päinvastoin. Kyse on monimutkaisemmasta asiasta, jota on tarve analysoida myöhemmin. Toisin sanoen: millainen yhteys on kuntien palvelutuotannon tehostamisella ja palvelutyytyväisyydellä? 6.4 Onko suuruudesta ja kaupunkimaisuudesta etua? Kustannusten analysointi kokoluokittain ja tilastollisen kuntaluokituksen mukaan Kustannusten ja kuntakoon välistä yhteyttä on meillä Suomessa pohdittu jo aikaisemminkin. Tuolloin on todettu muun muassa, että ”pääosin verorahoitteisesta toiminnasta puuttuu kannusteita kustannusvaikuttavalle toiminnalle”. Tutkijat (Luoma & Moisio 2005; Loikkanen & Susiluoto 2005) ovat korostaneet vielä, että kuntakoolla ei ole yksiselitteistä vaikutusta yksikkökustannuksiin, ”vaikka suurempi kuntakoko nostaa kustannustehokkuutta” (Aaltonen ym. 2009, 1; vrt. Holzer ym. 2009). Em. 2 Kys 28.1: Mitä mieltä olette seuraavasta väittämästä Kuntani talous on hyvin hoidettu? Arvioikaa asteikolla 1 (täysin eri mieltä) – 5 (täysin samaa mieltä). ACTA 111 tutkijat mainitsevat myös, että ”kuntaliitokset avaavat monia mahdollisuuksia parantaa kuntatalouden kustannustehokkuutta”. Toisaalta aiempi tutkimus osoittaa myös, että arvioitaessa asiaa toiminnoittain tilanne mutkistuu: esimerkiksi päivähoidossa kunnan koolla ja yksikkökustannuksilla ei ole havaittu yhteyttä (Kangasharju & Aaltonen 2006). ARTTU-tutkimusaineisto tarjoaa tilaisuuden analysoida kuntaluokittain käyttökustannuksia kokonaisuutena, toimialoittain ja tiettyjen tehtäväryhmien osalta. Koko kunnan asukaskohtaiset käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen kuntaluokituksen mukaan Tässä luvussa käytettävät kuntakokoluokat sekä niihin sisältyvät kunnat esitellään liitteessä 7. Kuvio 6.5 osoittaa, että vuonna 2006 kokoluokittain katsottuna alhaisimpia käyttökustannuksia asukasta kohden on luokassa 20 001–50 000 asukasta. Myös luokassa 10 001–20 000 on selvitty suhteellisen pienin kustannuksin. Kaikkein kalleinta (käyttökustannukset euroa/asukas) toiminta näyttäisi olevan 5 000–10 000 ja 50 001–100 000 asukkaan kunnissa. Vuotuinen käyttömenojen asukaskohtainen kasvu näyttäisi kuitenkin tasaavan kustannuseroja. Suhteellinen menolisäys on ollut suurinta juuri niissä kuntaryhmissä, jotka aiemmin ovat olleet edullisimpia, ja pienintä korkeimpien kustannusten luokassa. Vuotuinen menokasvu on lisääntynyt poikkileikkausvuoden jälkeen 1–2 prosenttiyksikköä kaikissa muissa kokoluokissa paitsi 5 000–10 000 ja yli 100 000 asukkaan kunnissa, joissa kasvun lisäys on ollut vain pari prosenttiyksikön kymmenystä. Käyttömenot 2006 ja muutos % 8 5 800 7 6,9 6,4 5,8 5,6 €/asukas (brutto) 5 400 6,2 6,0 6,1 6 4,9 5 5,4 5,0 4,8 4,7 4,2 5 200 4,2 4 3 Vuotuinen muutos % 5 600 5 000 2 4 800 1 5 359 5 713 5 121 5 024 Alle 5 001 asukasta 5 001 - 10 000 asukasta 10 001 - 20 000 asukasta 5 569 5 340 5 425 Yli 100 000 asukasta Koko maa 4 600 0 Käyttömenot 2006 €/asukas 20 001 - 50 000 50 001 - 100 000 asukasta asukasta Vuotuinen muutos % 2000-2006 Vuotuinen muutos % 2006-2008 Kuvio 6.5. Kunnan käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40). MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 112 Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen analyysi osoittaa selviä eroja suhteessa koko maan keskiarvolukuihin. Taajaan asutut kunnat ovat pystyneet vuonna 2006 hoitamaan toimintansa edullisemmin kuin maaseutumaiset ja kaupunkimaiset kunnat (kuvio 6.6). Käyttömenot 2006 ja muutos % 5 800 8 7 6,8 6,3 €/asukas (brutto) 5 400 5,5 6,1 6 4,9 5 5,5 5,2 4,3 5 200 4 3 Vuotuinen muutos % 5 600 5 000 2 4 800 1 5 426 4 983 5 631 5 425 Kaupunkimaiset Taajaan asutut Maaseutumaiset Koko maa 4 600 0 Käyttömenot 2006 €/asukas Vuotuinen muutos % 2000-2006 Vuotuinen muutos % 2006-2008 Kuvio 6.6. Koko kunnan käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40). Kustannusten muutos ennen vuotta 2006 ja sen jälkeen näyttää olevan maaseutukunnissa suurempaa kuin koko maassa keskimäärin. Oleellista on se, että kehitys on jatkunut vuoden 2006 jälkeen yhtä korkein prosentein kuin muissakin kuntaryhmissä, vaikka kustannukset ylittävät 250 euroa/asukas maan keskiarvotason jo poikkileikkausvuonna 2006. Keskeisten toimialojen käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan Opetustoimen käyttömenot Opetustoimen kohdalla kustannukset asukasta kohden määrittyvät paljolti sen perusteella, kuinka kunnat järjestävät tähän toimialaan sisältyvät erilaiset palvelut. Esimerkiksi kuntaliitoskunnissa on muita kuntia useammin vain ala-asteen opetusta (Aaltonen ym. 2009, yhteenveto). Samoin oma lukio on liitoskunnissa harvinaisempi kuin muissa kunnissa (emt.). Opetustoimen kuntakokoluokituksen mukainen tarkastelu (kuvio 6.7) osoittaa, että edullisimmin tämän toiminnan järjestävät kunnat kokoluokassa 20 001–50 000 asukasta. Menojen kasvu on ollut maltillista vuosikymmenen alkupuolella, tilanne on kuitenkin myös tässä luokassa muuttumassa. ACTA 113 Opetustoimen käyttömenot 2006 ja muutos % 1 200 7 6,3 6 1 000 4,8 5 4,9 4,7 4,6 4,5 4,5 4,2 600 4,1 Vuotuinen muutos % €/asukas (brutto) 800 4 3,4 3 400 2,6 2,5 2,5 2 1,7 200 1 1 080 1 061 998 862 984 958 961 alle 5 001 asukasta 5 001-10 000 asukasta 10 001-20 000 asukasta 20 001-50 000 asukasta 50 001-100 000 asukasta yli 100 000 asukasta Koko maa 0 0 Käyttömenot 2006 Vuotuinen muutos % 2000-2006 Vuotuinen muutos % 2006-2008 Kuvio 6.7. Opetustoimen käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40). Tilastollinen kuntaryhmitys kuviossa 6.8 havainnollistaa sen, että kuntien välillä on opetustoimessa menoissa eroja: kaupunkimaiset ja taajaan asutut kunnat selviävät tästä toiminnasta maaseutumaisia kuntia edullisemmin. Opetustoimen käyttömenot 2006 ja muutos % 1 150 6 5,6 1 100 5 4,5 4,5 4,1 €/asukas (brutto) 3,9 4 1 000 3 2,7 950 Vuotuinen muutos % 4,3 1 050 2 900 1,6 1 850 927 976 1 109 961 Kaupunkimaiset kunnat Taajaanasutut kunnat Maaseutumaiset kunnat Koko maa 800 0 Käyttömenot €/asukas 2006 Vuotuinen muutos % 2000-2005 Vuotuinen muutos % 2006-2007 Kuvio 6.8. Opetustoimen käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40). MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 114 Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen kuntaluokituksen mukaan Tällä toimialalla käyttökustannukset ovat olleet korkeimmat 5 001–10 000 asukkaan kunnissa, kun tilannetta tarkastellaan vuoden 2006 lukujen mukaan (kuvio 6.9). Vuotuinen kasvu on tasaantunut hyvin samansuuntaiseksi kaikissa kokoluokissa vuoden 2006 jälkeen. Kasvu on kuitenkin lisääntynyt kaikissa kokoluokissa 1–2 prosenttiyksikköä verrattuna ennen ja jälkeen vuoden 2006. Edullisimmin palvelut tuotettiin 20 001–50 000 asukkaan kunnissa. Menojen kasvukehitys on kuitenkin voimistunut lähtökohtavuoden 2006 jälkeen kivuten lähes 7 prosentin vuotuiseen kasvuun. Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot 2006 ja muutos % 9 3 500 7,8 8 7,6 7,4 6,8 6,7 2 500 7,3 6,2 6,8 7 6 5,9 5,8 €/asukas (brutto) 7,1 5,5 5,6 2 000 5 4,1 1 500 4 Vuotuinen muutos % 3 000 3 1 000 2 500 1 3 002 3 092 2 727 2 474 2 873 2 878 2 887 alle 5 001 asukasta 5 001-10 000 asukasta 10 001-20 000 asukasta 20 001-50 000 asukasta 50 001-100 000 asukasta yli 100 000 asukasta Koko maa 0 0 Käyttömenot 2006 Vuotuinen muutos % 2000-2006 Vuotuinen muutos % 2006-2008 Kuvio 6.9. Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40). Sosiaali- ja terveystoimen kustannusten kuntaluokittainen (kuvio 6.10) osoittaa, että maaseutumaisten kuntien taloutta kuormittaa juuri tämä toimiala. Erot kuntaryhmien välillä ovat selvät. Vaikka taajan asutuissa kunnissa menot näyttävät kasvan lähes yhtä voimakkaasti kuin maaseutumaisissa, selviävät ne kuitenkin alemmasta lähtötasosta johtuen huomattavasti pienemmin kustannuksin. ACTA 115 Käyttömenot 2006 ja muutos % 3 200 9 8 7,9 7,7 6,8 6,8 3 000 6,2 €/asukas (brutto) 6,1 7 6 2 900 5,6 5,2 5 2 800 4 2 700 Vuotuinen muutos % 3 100 3 2 600 2 2 500 1 2 766 2 691 3 075 2 887 Kaupunkimaiset Taajaanasutut Maaseutumaiset Koko maa 0 2 400 Käyttömenot €/asukas 2006 Vuotuinen muutos % 2000-2006 Vuotuinen muutos % 2006-2008 Kuvio 6.10. Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40). Terveydenhuollon palvelukokonaisuuksien käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen kuntaluokituksen mukaan Taulukossa 6.8 esitetään perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon käyttömenot vuonna 2006 ja muutosprosentti kuntakokoluokittain. Taulukko 6.8. Perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon käyttömenot vuonna 2006 ja muutosprosentti ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40). Kuntakokoluokka: Perusterveydenhuolto KäyttöVuotuinen menot muutos-% v. 2006 v. 2000– €/asukas 2006 Vuotuinen muutos-% v. 2006– 2008 Erikoissairaanhoito KäyttöVuotuinen menot muutos-% v. 2006 v. 2000– €/asukas 2006 Vuotuinen muutos-% v. 2006– 2008 alle 5 000 as. 608 3,7 5,5 819 6,5 8,0 5 000–10 000 as. 773 3,5 6,9 880 7,8 6,3 10 001–20 000 as. 605 3,6 7,0 765 7,9 6,8 20 001–50 000 as. 433 2,4 13,6 880 7,4 7,1 50 001–100 000 as. 569 4,3 3,9 855 5,8 7,8 yli 100 000 as. 566 4,2 7,3 829 5,5 5,3 Koko maa 592 1,9 7,3 812 6,1 6,2 MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 116 Kun verrataan perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon asukaskohtaisia kustannuksia (taulukko 6.8), havaitaan, että panostukset perusterveydenhuoltoon eivät välttämättä johda siihen, että erikoissairaanhoidon kustannuksissa pystyttäisiin säästämään. Erikoissairaanhoidon kustannukset eivät paljoakaan eroa eri kuntaryhmissä. Yksittäinen havainto on kuitenkin perusterveydenhuollon kohdalla se, että luokassa 20 001–50 000 asukasta on käytetty keskimääristä vähemmän rahaa perusterveydenhuoltoon, mutta menokehitys on sittemmin liudentamassa edullista asemaa. Vuotuinen menokasvu on perusterveydenhuollossa kasvanut vuoden 2006 jälkeen verrattuna tätä vuotta edeltäneeseen tilanteeseen. Samalla kuitenkin erikoissairaanhoidon kustannukset ovat 5 001–10 000, 10 001–20 000, 20 001–50 000 ja yli 100 000 asukkaan kuntien luokissa kääntyneet laskuun. Pienissä alle 5 001 ja 50 001–100 000 asukkaan kunnissa kasvu on hieman lisääntynyt. Taulukko 6.9. Perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon käyttömenot vuonna 2006 ja muutosprosentti ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaluokituksen mukainen tarkastelu (N = 40). Tilastollinen kuntaryhmitys: Perusterveydenhuolto KäyttöVuotuinen menot muutos-% v. 2006 v. 2000– €/asukas 2006 Vuotuinen muutos-% v. 2006– 2008 Erikoissairaanhoito KäyttöVuotuinen menot muutos-% v. 2006 v. 2000– €/asukas 2006 Vuotuinen muutos-% v. 2006– 2008 Kaupunkimaiset kunnat 540 3,4 8,0 882 6,6 6,7 Taajaan asutut kunnat 565 3,9 7,2 768 7,4 7,5 Maaseutumaiset kunnat 712 3,5 6,4 840 7,2 7,0 Koko maa 592 1,9 7,3 812 6,1 6,2 Kun tilannetta arvioidaan tilastollisen kuntaluokituksen mukaan, niin perusterveydenhuollon korkeat kustannukset maaseutukunnissa erottuvat muista. Ne käyttävät varojaan myös erikoissairaanhoitoon, kuten myös kaupunkiseudut, jotka kuitenkin selviävät perusterveydenhuollostaan pienemmin panostuksin. Vuotuinen menokasvu on perusterveydenhuollon osalta lisääntynyt vuoden 2006 kohdalla samalla tavalla kuin kuntakokoluokkienkin osalta, mutta erikoissairaanhoidossa kasvun vähenemistä on tapahtunut vain maaseutumaisten kuntien osalta. Lasten ja lapsiperheiden palveluiden käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan Päivähoidon käyttömenot hoidossa ollutta lasta kohti laskettuna ovat olleet korkeimmat yli 100 000 asukkaan kunnissa (kuvio 6.11). Alle 20 000 asukkaan kunnat näyttäisivät selviävän tästä tehtäväkentästä isoja edullisemmin. Analyysi edellyttää tarkempaa organisointitapaa valottavaa selvitystyötä, sillä myös Aaltonen ym. (2009) korostavat, että lasten päivähoidossa olevat kustannuserot selittyvät palvelurakenteessa ja olosuh- ACTA 117 detekijöissä olevilla eroilla (osa-aikaisen päivähoidon osuus ja ikärakenne). Vuotuinen menokasvu on hieman pienentynyt muissa kokoluokissa vuoden 2006 kohdalla paitsi aivan pienissä alle 5 000 asukkaan kunnissa, joissa on samaan aikaan tapahtunut vajaan kolmen prosenttiyksikön kasvun lisäys. Päivähoidon käyttömenot 2006 ja muutos % 8 12 000 7,3 7 11 500 11 000 5 4,6 4,6 4,1 10 500 4,0 3,8 3,5 4 3,7 3,4 3,0 2,9 3,4 3,1 3 Vuotuinen muutos % €/hoidossa ollut lapsi (brutto) 6 10 000 2 1,7 9 500 1 10 329 10 090 10 620 11 337 10 901 11 685 11 462 alle 5 001 asukasta 5 001-10 000 asukasta 10 001-20 000 asukasta 20 001-50 000 asukasta 50 001-100 000 asukasta yli 100 000 asukasta Koko maa 9 000 0 Käyttömenot 2006 Vuotuinen muutos % 2000-2006 Vuotuinen muutos % 2006-2008 Kuvio 6.11. Päivähoidon käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40). Tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan tarkasteltuna (kuvio 6.12) päivähoidon kustannukset sekä hoidossa ollutta lasta että hoitopäivää kohti laskettuna ovat kaikkein korkeimmat kaupunkimaisissa kunnissa. Vuotuinen menokasvu näissä on kuitenkin vähentynyt vuoden 2006 kohdalla 4 prosentista 2 prosenttiin. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 118 Päivähoidon käyttömenot 2006 ja muutos % 6 11 600 11 400 5,1 4,8 11 200 5 11 000 4 4,0 3,7 10 800 3,4 3,1 10 600 3 10 400 Vuotuinen muutos % €/hoidossa ollut lapsi (brutto) 4,5 2 2,0 10 200 10 000 1 9 800 11 252 10 601 10 232 11 462 Kaupunkimaiset kunnat Taajaanasutut kunnat Maaseutumaiset kunnat Koko maa 9 600 0 Käyttömenot €/asukas 2006 Vuotuinen muutos % 2000-2006 Vuotuinen muutos % 2006-2008 Kuvio 6.12. Päivähoidon käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40). Kun päivähoidon laskelmia tarkennetaan palvelukohtaiselle tasolle (taso 4), havainnoinnin kohteina ovat päiväkotihoito ja lasten perhepäivähoito (taulukko 6.10). ARTTU-kunnat selviävät päiväkotihoidon kustannuksista kaikissa kuntakokoluokissa muuta maata halvemmalla. Hoidossa ollutta lasta kohti lasketuilla kustannuksilla mitaten päiväkotihoito on ollut kalleinta kolmessa suurimmassa kuntaluokassa. Perhepäivähoidon osalta vastaavat kustannukset näyttävät hyvin samankaltaisilta kuin päiväkotihoitokin. Lapsiperheiden kotipalvelu kotipalveluapua saanutta lapsiperhettä kohden on kalleinta suurissa kaupungeissa. Vuotuinen menokasvu on päiväkotihoidon osalta pienentynyt kaikissa kokoluokissa poikkileikkausvuoden kohdalla samalla, kun koko maan vuotuinen menokasvu on lisääntynyt. Perhepäivähoidon osalta kasvu on lisääntynyt vuoden 2006 jälkeen alle 5 000, 10 001–20 000 ja yli 100 000 asukkaan kuntaluokissa, kuten myös koko maassa keskimäärin. Samaan aikaan 20 001–50 000 ja 50 001–100 000 asukkaan kuntaluokissa menokasvu on merkittävästi pienentynyt. Kotipalvelun menokasvu on kääntynyt laskuun muissa luokissa paitsi 10 001–20 000 ja 20 001–50 000 asukkaan kuntaluokissa. ACTA 119 Taulukko 6.10. Päiväkoti- ja perhepäivähoidon käyttömenot vuonna 2006 ja vuotuinen muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40). Päiväkotihoito €/hoiVuotuin. dossa muutosollut % v. lapsi 00–06 Vuotuin. muutos% v. 06–08 Perhepäivähoito €/hoiVuotuin. dossa muutosollut % v. lapsi 00–05 Vuotuin. muutos% v. 06–08 alle 5 000 as. 8 477 8,8 5,6 8 099 5,3 15,7 290 40,6 -13,7 5 000– 10 000 as. 7 558 10,9 5,4 8 520 3,5 2,7 672 59,9 -12,2 10 001– 20 000 as. 8 181 6,2 4,6 8 646 5,9 6,4 727 5,1 32,0 20 001– 50 000 as. 9 040 7,0 6,8 9 492 7,4 3,4 669 28,5 71,8 50 001– 100 000 as. Kuntakoko Lapsiperheiden kotipalvelu €/kodin- Vuotuin. Vuotuin. hoitomuutos- muutosapua % v. % v. saanut 00-06 06–08 lapsiperhe 8 736 26,3 5,1 8 489 8,0 3,9 578 -1,0 -14,2 yli 100 000 as. 8 890 9,7 2,5 8 736 7,1 8,7 826 31,2 18,0 Koko maa 3,4 4,2 8 571 5,5 5,7 514 35,9 -6,3 9 144 Kaupunkimaiset kunnat käyttävät kuitenkin eniten varoja hoidossa olevaa lasta kohden sekä päiväkotihoidossa että perhepäivähoidossa. ARTTU-kunnissa päivähoidon kustannukset ovat olleet alhaisemmat kuin koko maan keskiarvoluvut, ja tämä vaikuttaa omalta osaltaan analyysin tekemiseen (otoksen ja perusjoukon vastaavuusongelma). Ainostaan kaupunkimaiset kunnat yltävät eri mittareilla laskettaessa maan keskiarvolukujen tasolle (taulukko 6.11). Perhepäivähoidon osalta taajaan asutuissa kunnissa kustannukset nousevat selvästi maan keskiarvoa ylemmäs. Päiväkotihoidon vuotuinen menokasvu on koko maassa ja taajaan asutuissa kunnissa lisääntynyt ja kaupunkimaisissa ja maaseutumaisissa vähentynyt hieman vuoden 2006 kohdalla. Perhepäivähoidon menokasvu on kaupunkimaisia kuntia lukuun ottamatta lisääntynyt kaikissa kuntaluokissa. Lapsiperheiden kotipalvelun osalta yksittäisten kuntien menot vaihtelevat vuosittain huomattavasti. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 120 Taulukko 6.11. Päiväkoti- ja perhepäivähoidon käyttömenot vuonna 2006 ja vuotuinen muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40). Päiväkotihoito €/hoiVuotuin. dossa muutosollut % v. lapsi 00–06 Vuotuin. muutos% v. 06–08 Perhepäivähoito €/hoiVuotuin. dossa muutosollut % v. lapsi 00–05 Vuotuin. muutos% v. 06–08 Tilastollinen kuntaryhmitys Lapsiperheiden kotipalvelu €/kodin- Vuotuin. Vuotuin. hoitomuutos- muutosapua % v. % v. saanut 00-06 06–08 lapsiperhe Kaupunkimaiset kunnat 8 866 16,4 3,2 8 959 7,3 2,9 490 10,5 -1,0 Taajaan asutut kunnat 8 161 5,9 6,4 8 684 6,3 8,1 961 18,2 58,4 Maaseutumaiset kunnat 8 057 10,5 5,9 8 281 4,6 9,6 364 51,5 -13,0 3,4 4,2 8 571 5,5 5,7 514 35,9 -6,3 Koko maa 9 144 Perusterveydenhuollon palveluiden käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan Perusterveydenhuollon avohoitokäynnin käyttömenot käyntikertaa kohti ovat olleet kaikkein suurimmat yli 100 000 asukkaan kunnissa (taulukko 6.12). Edullisimmin ovat selvinneet 20 001–50 000 ja 50 001–100 000 asukkaan kunnat. Perusterveydenhuollon avohoitokäynnin käyttökustannusten vuotuinen muutos eri kokoluokan kunnissa sisältää suuria vaihteluja, mutta menokasvu on kuitenkin lähtenyt pienenemään vuoden 2006 kohdalla kaikissa kokoluokissa 10 001–20 000 asukkaan kuntia lukuun ottamatta. Pienimmät, alle 5 000 asukkaan kunnat sekä 10 001–20 000 asukkaan kokoluokan kunnat ovat kasvattaneet menojaan 6–7 prosenttia, kun ryhmissä 5 000–10 000 ja 20 001–50 000 asukasta kustannukset ovat pysyneet samana tai lähteneet laskemaan vuodesta 2006. Myös kaikkein suurimmissa kuntakokoluokissa kasvu on ollut koko maahan verrattuna maltillista. ACTA 121 Taulukko 6.12. Perusterveydenhuollon avohoitokäynnin ja vuodeosastohoidon käyttömenot vuonna 2006 (brutto) sekä vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40). Vuotuin. muutos% v. 06–08 Vuodeosastohoito Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 2006 % v. €/ 00–06 hoitopv. Vuotuin. muutos% v. 06–07 Hammashuolto Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 2006 % v. €/ 00-06 käyntik. Vuotuin. muutos% v. 06–08 Kuntakoko Avohoitokäynti Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 2006 % v. €/ 00–06 käyntik. alle 5 000 as. 65 7,7 7,5 132 9,5 -2,3 76 8,9 5,1 5 000– 10 000 as. 71 7,9 0,0 130 12,5 12,1 61 10,2 6,2 10 001– 20 000 as. 68 5,5 6,5 178 13,5 25,9 72 10,2 9,5 20 001– 50 000 as. 62 7,2 -2,0 125 20,3 4,5 62 9,6 9,3 50 001– 100 000 as. 62 7,9 3,3 146 36,7 5,4 69 11,1 5,0 yli 100 000 as. 81 7,4 2,2 186 12,8 11,1 80 6,0 7,1 Koko maa 7,7 5,1 141 19,8 9,6 73 9,7 5,8 70 Perusterveydenhuollon vuodeosastohoidon hoitopäiväkohtaiset käyttömenot ovat vuonna 2006 olleet korkeimmat kaikkein suurimmissa sekä 10 001–20 000 asukkaan kunnissa. Yli 100 000 asukkaan kunnissa kustannukset ovat jopa yli 20 prosenttia koko maan keskiarvoa korkeammat, alle 5 000 asukkaan kunnissakin noin 6,4 prosenttia alhaisemmat. Kaikkein edullisimmin kustannuksin vuodeosastohoidosta selviävät 20 001–50 000 asukkaan kunnat. Korkeimmat vuotuiset kasvuprosentit vuosina 2006–2008 ovat kuitenkin keskikokoisissa 10 001–20 000 asukkaan kunnissa. Vuodeosastohoidon vuotuinen menokasvu on avohoidon tavoin lähtenyt pienenemään vuoden 2006 kohdalla muissa paitsi 10 001–20 000 asukkaan kuntaluokassa. Hammashuollon käyntikertakohtaiset käyttömenot ovat olleet kaikkein suurimmat yli 100 000 asukkaan kunnissa. Kustannukset ovat 8,8 prosenttia koko maan keskiarvoa korkeammat. Myös alle 5 000 asukkaan kunnissa kustannukset ovat hieman koko maata korkeammat. Kaikki muut luokat selviävät alle maan keskiarvon. Kasvuprosentit ovat olleet kaikissa kuntaluokissa vuosina 2000–2006 suuria kuntia lukuun ottamatta lähes koko maan tasolla, mutta vuoden 2006 jälkeen kustannusten kasvu pienentyi yli 100 000 asukkaan kuntia lukuun ottamatta kaikissa kokoluokissa. Hammashuollon vuotuinen menokasvu on pienentynyt vuoden 2006 kohdalla kaikissa kokoluokissa. Perusterveydenhuollon avohoidon kustannukset tilastollisen kuntaryhmityksen luokissa laskettuna terveyskeskuskäyntiä kohden olivat vuonna 2006 kaikkein suurimmat maaseutumaisissa kunnissa (taulukko 6.13). Silti kasvu on maaseutumaisissa kunnissa koko maata ja muita kuntaluokkia pienempi. Kaupunkimaisissa ja taajaan asutuissa kunnissa kustannukset olivat noin 15–19 prosenttia pienemmät. Kustannusten vuotuinen kasvu vuosina 2006–2008 on maaseutumaisissa kunnissa lähellä koko MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 122 maan keskiarvoa, kun se kaupunkimaisissa kunnissa on yli kuusi prosenttiyksikköä suurempi. Avohoidon vuotuinen menokasvu on huomattavasti pienempi vuoden 2006 jälkeen muissa paitsi kaupunkimaisissa kunnissa verrattuna vuosikymmenen alkuun ennen vuotta 2006. Taulukko 6.13. Perusterveydenhuollon avohoidon, vuodeosastohoidon ja hammashuollon käyttömenot vuonna 2006 sekä vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40). Tilastollinen kuntaryhmitys Avohoitokäynti Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 2006 % v. €/ 00–06 käyntik. Vuotuin. muutos% v. 06–08 Vuodeosastohoito Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 2006 % v. €/ 00–06 hoitopv. Hammashuolto Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 2006 % v. €/ 00-06 käyntik. Vuotuin. muutos% v. 06–08 Kaupunkimaiset 60 6,4 8,0 140 48,7 9,0 63 12,1 9,5 Taajaan asutut 63 9,1 0,8 130 Maaseutumaiset 15,9 3,8 63 10,6 9,8 74 5,1 1,6 170 13,3 19,2 76 7,6 4,8 Koko maa 67 8,2 2,8 151 12,5 8,9 74 8,7 4,9 Vuotuin. muutos% v. 06–07 Myös perusterveydenhuollon vuodeosastohoito on kalleinta maaseutumaisissa kunnissa. Se on 12,6 prosenttia koko maan keskiarvoa kalliimpaa. Sen sijaan kaupunkimaisten kuntien vuodeosastohoito on 7,3 prosenttia koko maan keskiarvoa halvempaa ja taajaan asuttujen kuntien jopa 14 prosenttia. Koko maassa ja maaseutumaisissa kunnissa vuodeosastohoidon kustannukset ovat lähteneet kasvamaan avohoitoa enemmän. Kaupunkimaisissa kunnissa menojen kasvu on lähes samansuuruinen avo- ja vuodeosastohoidossa. Vuodeosastohoidon vuotuinen menokasvu on vuoden 2006 jälkeen pienempi kuin ennen ko. vuotta muissa paitsi maaseutumaisissa kunnissa. Perusterveydenhuollon hammashuolto on samalla tavoin kalleinta maaseutumaisissa kunnissa, mutta menot ovat vain vähän koko maan keskiarvoa korkeammat. Vuotuinen menokasvu on pienentynyt kaikissa kuntaluokissa vuoden 2006 kohdalla. Ikääntyneiden ihmisten palveluiden käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan Vanhusten laitospalveluiden hoidossa ollutta vanhusta kohti lasketut käyttömenot lähtötilannevuonna 2006 ovat olleet suurimmat (yli 6 %) 10 001–20 000 ja yli 100 000 asukkaan kunnissa ja siten 3,5 prosenttia koko maan keskiarvoa suuremmat (taulukko 6.14). Edullisimmin ovat selvinneet 50 001–100 000 asukkaan kunnat. Myös 5 000–10 000 ja 20 001–50 000 asukkaan kunnat ovat vanhusten laitoshuollon osalta muita luokkia edullisempia. Kun tarkastellaan muutosprosentteja lähtötilannevuodesta eteenpäin, huomataan, että kaikissa muissa kokoluokissa kasvu on ollut varsin maltillista, mutta kaikkein pienimpien kuntien osalta hoidokkikohtaiset kustannukset ovat kohonneet vuodessa yli 36 prosenttia, mikä nostaa alle 5 001 asukkaan kunnat ACTA 123 kaikkein kalleimpiin vuoden 2006 jälkeen. Myös luokassa 50 001–100 000 kasvu on kaksinumeroista. Vuotuinen kasvu on lisääntynyt vuoden 2006 jälkeen verrattuna tilanteeseen ennen ko. vuotta muissa kokoluokissa paitsi luokissa 20 001–50 000 ja yli 100 000 asukasta. Taulukko 6.14. Vanhusten laitospalvelujen ja kotihoidon käyttömenot vuonna 2006 vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40). Vanhusten laitospalveluiden käyttömenot v. 2006 €/laitoshoidossa ollut vanhus Vuotuin. muutos% v. 00–06 Vuotuin. muutos- €/ % v. hoito06–08 päivä Vanhusten kodinhoidon käyttömenot v. 2006 Vuotuin. Vuotuin. €/kodin- Vuotuin. Vuotuin. muutos- muutos- hoitomuutos- muutos% v. % v. apua % v. % v. 00–06 06–08 saanut 00-06 06–08 vanhuskotitalous alle 5 000 as. 44 140 6,3 36,7 130 7,0 11,7 4 667 11,2 -4,3 5 000– 10 000 as. 42 930 4,7 5,4 110 5,0 7,0 5 146 9,6 15,9 10 001– 20 000 as. 46 649 5,8 7,2 129 6,8 2,9 3 963 6,6 19,0 20 001– 50 000 as. 42 619 5,9 5,7 111 5,0 6,9 4 421 14,1 18,0 50 001– 100 000 as. Kuntakoko 41 327 4,8 12,1 112 4,9 12,6 3 897 8,0 17,0 yli 100 000 as. 45 370 6,8 5,3 125 7,0 6,6 5 616 22,0 0,1 Koko maa 5,9 6,5 120 6,1 6,0 4 136 9,0 4,9 43 946 Kun tarkastellaan laitoshoitoa hoitopäiväkustannuksin, kuntakokoluokkien kustannukset ovat eri luokissa hyvin samansuuruisia. Kaikkein kalleimmaksi nousee kuitenkin 10 001–20 000 asukkaan kuntaryhmä. Vuotuinen kasvu luokissa alle 5 001 ja 50 001–100 000 asukasta on kuitenkin muita voimakkaampaa. Vuotuinen menokasvu kuitenkin lisääntyy vuoden 2006 kohdalla muissa paitsi 10 001–20 000 ja yli 100 000 asukkaan kuntaluokissa sekä koko maassa keskimäärin. Vanhusten kotipalveluiden kotipalvelua saaneiden vanhuskotitalouksien suhteen lasketut käyttömenot olivat vuonna 2006 kaikkein suurimmat yli 100 000 ja 5 001–10 000 asukkaan kunnissa. Kustannukset näyttäisivät laskevan vuodesta 2006 kaikkein pienimmissä kunnissa, ja suurimmissa kunnissa kasvu on pudonnut lähelle nollaa. Kotipalveluiden kustannukset ovat kasvaneet vuodesta 2006 laitospalveluiden kustannuksia enemmän muissa kokoluokissa paitsi kaikkein suurimmissa ja pienimmissä kunnissa. Verrattuna tilanteeseen ennen vuotta 2006 menokasvu on kuitenkin lisääntynyt muissa kokoluokissa lukuun ottamatta pieniä alle 5 001 asukkaan kuntia ja suuria yli 100 000 asukkaan kuntia sekä koko maan keskiarvoa. Tarkasteltuna tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan vanhusten laitoshoito on vuonna 2006 ollut kalleinta taajaan asutuissa kunnissa (taulukko 6.15). Tosin ero MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 124 kalleimmasta edullisimpaan on 11,6 prosenttia ja vuotuinen kasvu halvimmassa kaupunkimaisten kuntien luokassa 11,9 prosenttia, kun se samaan aikaan taajaan asutuissa kunnissa on vain kolme prosenttia. Maaseutumaisten kuntien varsin suurta kasvuprosenttia selittää Hirvensalmen vanhainkodissa hoidossa olevien väheneminen puoleen, mutta kustannusten säilyminen samalla tasolla. Hoitopäivien suhteen mitattuna taajaan asuttujen kuntien kustannukset nousevat yli koko maan keskiarvon, mutta vuotuiset muutosprosentit ovat suuremmat kaupunkimaisissa ja maaseutumaisissa. Vuotuinen menokasvu on vuoden 2006 kohdalla lähtenyt pienenemään selvästi ainoastaan taajaan asutuissa kunnissa. Taulukko 6.15. Vanhusten laitospalvelujen ja kotihoidon käyttömenot vuonna 2006 sekä vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40). Vanhusten laitospalveluiden käyttömenot vuonna 2006 Vanhusten kodinhoidon käyttömenot vuonna 2006 Vuotuin. Vuotuin. € / koVuotuin. Vuotuin. muutos- muutos- dinhoito- muutos- muutos% v. % v. apua % v. % v. 2000– 2006– saanut 2000– 2006– 2006 2008 vanhus- 2006 2008 kotitalous €/ laitoshoidossa ollut vanhus Vuotuin. muutos% v. 2000– 2006 Vuotuin. € / muutos- hoito% v. päivä 2006– 2008 Kaupunkimaiset 41 679 4,8 11,9 113 5,2 10,3 5 056 11,6 1,3 Taajaan asutut 47 146 6,9 3,0 127 6,7 2,9 3 687 13,4 21,8 Maaseutumaiset 43 259 5,7 24,3 121 6,1 10,0 4 600 6,7 14,1 Koko maa 43 946 5,9 6,5 120 6,1 6,0 4 392 11,0 14,7 Tilastollinen kuntaryhmitys Vanhusten kotipalvelun kustannukset kodinhoitoapua saanutta vanhuskotitaloutta kohti laskettuna ovat suurimmat kaupunkimaisissa kunnissa, mutta maaseutumaisten kustannukset ovat vain 9 prosenttia pienemmät, kun ero taajaan asuttuihin kuntiin on 27 prosenttia. Alle koko maan keskiarvon pääsevät vain taajaan asutut kunnat, mutta ne menettävät kustannusetumatkaansa jatkossa johtuen menojen muita nopeammasta lisääntymisestä. Menokasvu onkin pienentynyt ainoastaan kaupunkimaisissa kunnissa vuoden 2006 kohdalla. Opetustoimen palveluiden käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen kuntaluokituksen mukaan Palvelukohtainen kustannusten mittaaminen osoittaa, että kuntakoosta riippuen kustannukset hakeutuvat tietylle tasolle (ks. taulukko 6.16). Ne näyttävät eräissä palveluissa noudattavan vähitellen U-käyrää. ACTA 125 Taulukko 6.16. Opetustoimen palvelukohtaiset kustannukset vuonna 2006 sekä vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40). Perusopetus Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 2006 % v. €/ 00–06 oppilas Vuotuin. muutos% v. 06–08 Lukiokoulutus Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 2006 % v. €/ 00-06 oppilas Vuotuin. muutos% v. 06–08 Kuntakoko Esiopetus (yht. sote ja opetus) Käyttö- Vuotuin. Vuotuin. menot muutos- muutosv. 2006 % v. % v. €/ 01–06 06–08 oppilas alle 5 000 as. 6 300 12,5 15,3 7 706 5,2 5,8 8 225 12,3 5,5 5 000– 10 000 as. 5 437 10,8 10,9 7 380 5,5 6,8 6 698 6,6 9,0 10 001– 20 000 as. 4 710 7,2 4,0 6 282 5,3 7,2 5 528 6,2 9,0 20 001– 50 000 as. 4 661 5,9 7,3 6 245 5,5 5,5 5 503 6,2 5,6 50 001– 100 000 as. 4 676 5,7 7,3 6 259 5,4 6,3 5 343 6,6 6,9 yli 100 000 as. 4 923 5,1 8,8 6 810 6,8 8,0 5 145 7,0 6,6 Koko maa 6,5 5,5 6 648 5,7 7,1 5 580 6,0 5,9 4 697 Esiopetuksen oppilaskohtaiset käyttömenot sekä opetustoimen että sosiaali- ja terveystoimen osalta yhteenlaskettuna ovat olleet vuonna 2006 korkeimmat kaikkein pienimmissä kunnissa (alle 5 000 asukasta). Kaikkein edullisimmin tämän toiminnan järjestävät kuntakokoluokan keskivaiheille sijoittuvat kunnat (kokoluokat 20 001– 50 000 ja 50 001–100 000). Näiden kokoluokkien kunnissa myös kustannuskehitys on ollut sekä ennen että jälkeen vuoden 2006 muita matillisempaa. Perusopetus on vuoden 2006 kustannustietojen mukaan kaikkein kalleinta pienimmissä, alle 5 000 asukkaan kunnissa. Maan keskiarvo ylitetään myös sitä seuraavassa kuntaluokassa (5 000–10 000) sekä suurimmissa yli 100 000 asukkaan kunnissa. Kokoluokituksen keskivaiheille sijoittuvissa kunnissa (luokat 10 001–100 000) on peruskoulujen oppilaskohtaisten menojen määrä muita pienempi ja kasvuprosentti on ollut vuoteen 2006 tultaessa myös maltillisempaa kuin maassa keskimäärin. Samaa maltillista, alle maan keskiarvon kasvua ovat noudattaneet kaikki muutkin ARTTUkunnat lukuun ottamatta aivan suurimpia yli 100 000 asukkaan kuntia. Vuoden 2006 jälkeen vuotuinen menojen kasvu on niissä voimistunut samoin kuin 10 001–20 000 asukkaan kunnissa ja koko maassa. Lukio-opetus on edullisinta kokoluokituksen keskivaiheille sijoittuvissa kunnissa (luokissa 10 001–100 000). Mikäli alle 5 000 asukkaan kunnassa on lukio, ovat oppilaskohtaiset kustannukset yli 2 500 euroa korkeammat kuin maan keskiarvoluku. Lukiokustannusten vertailua vaikeuttaa se, että osa kunnista ostaa opetuksen naapurikunnalta. Kun oppilaskohtaisia menoja tarkastellaan kuntakokoluokituksen mukaan, muodostuu U-käyrä, jossa molempien ääripäiden kustannukset ovat keskimmäisiä luokkia korkeammat. Eniten oppilaskohtaisia menoja on pienimmissä ja aivan suurimmassa MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 126 kokoluokassa. Esiopetuksen oppilas- ja opetustuntikohtaiset kustannukset ovat suurimmat maaseutumaisissa kunnissa (taulukko 6.17). Myös kustannusten vuotuinen kasvu sekä ennen että jälkeen vuoden 2006 on suurinta maaseutumaisissa kunnissa. Menokasvu kiihtyy niissä vuoden 2006 kohdalla, kun se muissa luokissa ja koko maassa vähenee. Taulukko 6.17. Opetustoimen palvelukohtaiset kustannukset vuonna 2006 ja vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa vuonna 2006. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40). Tilastollinen kuntaryhmitys Esiopetus (yht. sote ja opetus) Käyttö- Vuotuin. Vuotuin. menot muutos- muutosv. 2006 % v. % v. €/ 01–06 06–08 oppilas Perusopetus Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 2006 % v. €/ 00–06 oppilas Vuotuin. muutos% v. 06–08 Lukiokoulutus Käyttö- Vuotuin. menot muutosv. 2006 % v. €/ 00-06 oppilas Vuotuin. muutos% v. 06–08 Kaupunkimaiset kunnat 4 858 7,0 6,7 6 304 5,6 6,4 5 356 6,6 6,2 Taajaan asutut kunnat 4 545 6,1 6,0 6 304 5,6 6,6 5 521 5,8 8,3 Maaseutumaiset kunnat 5 994 11,4 14,0 7 701 5,2 6,4 7 422 9,2 8,4 6,5 5,5 6 648 5,7 7,1 5 580 6,0 5,9 Koko maa 4 697 Perusopetus on kalleinta maaseutumaisissa kunnissa – mitattiinpa sitä oppilaskohtaisin tai opetustuntikohtaisin kustannuksin. Vuotuinen menokasvu on sekä ennen että jälkeen vuoden 2006 kaikissa luokissa hyvin samantasoista. Sen sijaan koko maan keskiarvo lähtee vuoden 2006 jälkeen voimakkaampaan kasvuun. Samoin lukiokoulutuksen kustannukset nousevat maaseutumaisissa kunnissa merkittävästi yli muiden kuntaluokkien. Myös kustannusten kasvu on maaseutumaisissa, mutta myös taajaan asutuissa kunnissa kaupunkimaisia kuntia ja koko maan keskiarvoa suurempaa vuoden 2006 jälkeen. Tätä ennen vuotuinen menokasvu oli pienintä taajaan asutuissa kunnissa. Kasvu kuitenkin voimistui vuoden 2006 jälkeen samalle tasolle maaseutumaisten kuntien kanssa. 6.5 Menolajeittainen tarkastelu Menolajit ja niissä toteutuvat muutokset kertovat paitsi määrärahojen kohdentamisista myös välillisesti toiminnan järjestämistapojen uudistumisista. Tilastoinnissa näkyy esimerkiksi se, että kunnat ostavat asukkailleen palveluja sekä julkisyhteisöiltä että yksityisiltä. Ne ostavat palveluja myös oman toiminnan panoksiksi (muiden palveluiden ostot) ja lisäksi vielä konkreettisia kappaletavaroita (aineet, tarvikkeet ja tavarat). Ne maksavat myös vuokria ulkopuolisille, mutta perivät itse myös sisäisiä vuokria. ACTA 127 Tämä tarkastelutapa muodostaa lähtökohdan tulevalle muutostarkastelulle vuosina 2009–2011. Tämä analysointivaihe (taulukko 6.18) koskee lähtötilannevuotta 2006, ja tarkastelun kohteena ovat keskeiset kustannuslajit: henkilöstömenot, asiakaspalveluiden ostot julkisyhteisöiltä (valtio, kunnat, kuntayhtymät), asiakaspalveluiden ostot muilta, muiden palveluiden ostot, materiaaliostot, avustukset, vuokrat (sisäiset ja ulkoiset) sekä muut ostot. Tarkastelun kohteena ovat koko kunnan bruttomenot euroina asukasta kohden laskettuna. Taulukko 6.18. Asukaskohtaisten menolajien %-osuudet kaikista käyttömenoista ARTTUtutkimuskunnissa vuonna 2006 (brutto). Kuntakokoluokittainen, ARTTU-luokituksen sekä tilastollisen kuntaluokituksen mukainen tarkastelu (N = 40). AsiakasHenkipalvelöstöluiden menojen ostojen osuus osuus* Asiakaspalveluiden ostot muilta -osuus Muiden palveluiden ostojen osuus Aineiden, tarvikkeiden ja taAvusvaroiden tusten osuus osuus Ulk. Sis. Muiden vuokrien vuokrien menojen osuus osuus osuus alle 5 001 as. 44,6 26,9 2,1 12,6 6,5 4,7 1,1 1,0 0,5 5 001– 10 000 as. 42,5 22,7 4,0 14,1 5,9 5,5 0,6 4,1 0,7 10 001– 20 000 as. 43,5 21,4 4,3 13,5 5,8 5,6 0,7 4,9 0,4 20 001– 50 000 as. 40,3 17,3 4,6 20,1 5,4 5,4 0,8 4,8 0,4 50 001– 100 000 as. Kuntakoko 41,3 20,9 4,2 14,2 5,8 6,9 1,3 4,9 0,5 yli 100 000 as. 41,3 16,1 4,3 15,8 4,6 7,7 1,0 7,9 1,3 Koko maa 18,8 5,0 15,4 5,3 7,0 1,3 5,6 0,6 41,2 * ostot valtiolta, kunnilta ja kuntayhtymiltä ARTTU-luokitus Liitoskunnat 39,0 24,8 3,9 16,8 5,6 5,8 0,9 2,6 0,5 Yhteistyökunnat 41,1 24,4 4,0 14,2 5,7 4,9 0,8 3,5 0,6 Muut kunnat 46,8 15,2 4,2 15,0 6,7 5,9 0,8 4,9 0,5 Kaupunkiseudut 42,4 20,5 3,7 13,6 5,0 6,7 1,0 6,5 0,7 Koko maa 41,2 18,8 5,0 15,4 5,3 7,0 1,3 5,6 0,6 Tilastollinen kuntaluokitus Kaupunkimaiset 41,1 18,9 3,9 16,9 5,5 6,3 1,0 5,3 0,6 Taajaan asutut 42,2 21,6 5,2 13,6 5,5 5,9 0,8 4,8 0,4 Maaseutumaiset 44,3 24,4 2,7 13,2 6,4 5,1 0,9 2,5 0,6 Koko maa 41,2 18,8 5,0 15,4 5,3 7,0 1,3 5,6 0,6 MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 128 Henkilöstömenot Kuntien henkilöstömenojen suhteellisen osuuden tiedetään olevan varsin korkea: vuonna 2006 keskimäärin koko maassa 2 122 euroa/asukas. Kun ARTTU-kunnissa asiaa analysoidaan kuntakoon mukaan, näyttäisi siltä, että pienempien kuntakokojen asukaskohtaiset henkilöstömenot ovat kaikkein suurimmat. Pienimmät kustannukset ovat 20 001–50 000 asukkaan kunnissa. Liitos- ja yhteistyökunnissa henkilöstömenot ovat merkittävästi muut kunnat -luokkaa ja koko maan keskiarvoa pienemmät. Maaseutumaisissa kunnissa henkilöstömenot ovat suurimmat ja kaupunkimaisissa pienimmät. Asiakaspalveluiden ostot Asiakaspalveluiden ostot sisältävät asiakkaalle eli kuntalaiselle osoitettujen palveluiden ostot valtiolta, muilta kunnilta ja kuntayhtymiltä. Ostot muilta (yrityksiltä) on laskettu erikseen. Asiakaspalveluiden (ostot julkisyhteisöiltä) ostojen keskiarvo koko maassa vuonna 2006 on 970 euroa asukasta kohden. Aivan pienissä, alle 5 000 asukkaan kunnissa ostetaan eniten, 1 335 euroa/asukas. Vähiten ostopalveluja käytetään suurissa yli 100 000 asukkaan kunnissa. Suuret kunnat pystyvät turvautumaan omaan tuotantoon ja pienet puolestaan hoitavat osan kunnan järjestämisvastuulla olevista palveluista ostoina ulkopuolisilta. Asiakaspalveluja on ostettu selvästi enemmän liitos- ja yhteistyökunnissa kuin muut kunnat -luokassa sekä eniten maaseutumaisissa ja vähiten kaupunkimaisissa kunnissa. Asiakaspalveluiden ostot muilta Muilta kuin julkisyhteisöiltä hankittuja palveluita on eniten suurissa kunnissa ja kaikkein vähiten pienissä alle 5 000 asukkaan kunnissa. Pienissä kunnissa hankinnat yrityksiltä ovat puolta pienemmät kuin muissa kuntaryhmissä. Pienet kunnat tuottavat joko itse (suuri henkilöstömenojen osuus) tai hankkivat muilta julkisyhteisöiltä (toisilta kunnilta tai kuntayhtymiltä), ja suuret kunnat ostavat palveluyrityksiltä. Liitos- ja yhteistyökunnilla on ollut hieman muita kuntia vähemmän ostoja, mutta kumpikin ryhmä on selvästi alle koko maan keskiarvon. Eniten ostoja muilta kuin julkisyhteisöiltä on ollut taajaan asutuissa kunnissa ja vähiten maaseutumaisissa kunnissa. Muiden palveluiden ostot Muita palveluita ovat ne, joita kunta käyttää omassa palvelutuotannossaan. Eniten muiden palveluiden ostoja on keskisuurissa 20 001–50 000 asukkaan kunnissa: 969 euroa/asukas. Kaikkein pienimmillä kunnilla ostojen osuus on suhteellisesti pienin. Muiden palveluiden ostot eivät poikkea liitos-/yhteistyökunnissa, muissa kunnissa tai koko maan osalta toisistaan. Sen sijaan kaupunkimaisissa kunnissa ostoja on jonkin verran maaseutumaisia ja taajaan asuttuja kuntia enemmän. Aineet, tarvikkeet ja tavarat Kaikkien kuntien keskiarvo aineiden, tarvikkeiden ja tavaroiden ostossa vuonna 2006 on 273 euroa asukasta kohden. Kahdessa pienimmässä kuntakokoluokassa tämän kustannuslajin merkitys on suurin: ARTTU-kuntaluokkien tai tilastollisen kuntaryhmityksen luokkien välillä ei ole merkittäviä eroja. ACTA 129 Avustukset Avustuksia on vuonna 2006 myönnetty kaikissa kunnissa keskimäärin 359 euroa/asukas. ARTTU-kunnista maan keskiarvon ylittävät vain yli 100 000 asukkaan kunnat. Korkeimmat asukaskohtaiset menot ovat suurimmassa kuntaluokassa: 390 euroa. ARTTU-kuntaluokkien tai tilastollisen kuntaluokituksen luokkien välillä ei ole merkittäviä eroja. Vuokrat Ulkoisia vuokria on maksettu eniten toisaalta kaikkein suurimmissa kuntaluokissa ja toisaalta aivan pienissä kunnissa. Sisäisten vuokrien osuus on kaikkein pienimmässä kuntaryhmässä alle neljännes muiden luokkien vuokrakuluista. Suurin sisäisten vuokrien osuus on yli 100 000 asukkaan kuntaryhmässä. ARTTU-kuntaluokkien tai tilastollisen kuntaluokituksen luokkien välillä ei ole merkittäviä eroja. Muut menot Maan keskiarvo vuonna 2006 muiden menojen osalta on 29 euroa/asukas. ARTTUkunnista tämä ylitetään kokoluokissa yli 100 000 asukasta ja 5 000–10 000 asukasta. ARTTU-kuntaluokkien tai tilastollisen kuntaluokituksen luokkien välillä ei ole merkittäviä eroja. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 130 7 Päätelmät ARTTU-tutkimusohjelman talousmodulin tehtävänä on tarkastella Paras-reformin aikaisia muutoksia kuntien taloudelliseen asemaan, paikallistalouteen ja palvelutuotannon tuottavuuteen ja tuloksellisuuteen. Tämä raportti käsittelee kuntien lähtötilannetta ensisijaisesti vuonna 2006 ja sitä edeltänyttä kehitystä vuosina 2000–2006. Aikaisemman kehityssuunnan selvittäminen on erityisen tärkeää siksi, että kunnat ovat kehittyneet eri tavoin joko omien toimenpiteiden tai ulkoisten tapahtumien vuoksi. Paras-hankkeen toimenpiteiden kehittämispotentiaali voi siis erota merkittävästi ARTTU-kunnissa. Aineiston salliessa tässä raportissa käsitellään myös talouden kehitystä Paras-reformin vuosilta 2006–2008. Tämä tutkimusraportti on määritellyt tutkimuskuntien talouden lähtökohtaisen tilanteen sekä kuntia koskevan muutostarkastelun peruskriteerit. Näiden samojen peruskriteereiden mukaisesti ARTTU-tutkimuksen toisessa vaiheessa analysoidaan kunnissa tapahtuneita muutoksia vuosina 2006–2012. Seuraavaksi esitellään raportin keskeisiä tuloksia valitulla kolmella tarkastelutasolla: paikallistalous, kuntaorganisaation talous sekä kustannusrakenne ja tuloksellisuus. Päätelmien toisessa osassa kuvataan muutostutkimuksen asetelma, jonka puitteissa ARTTU-kuntia tutkimusajanjaksolla seurataan. 7.1 Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat ARTTU-tutkimuskunnissa Paikallistalouden olosuhteet eriytyvät ARTTU-kunnissa Puitelain yksi tavoite on saada aikaan elinvoimaisia kuntia, mikä tarkoittaa tämän tutkimuksen viitekehyksessä sekä kuntaa organisaatiotalouden yksikkönä että paikallistalouden toimijana. Kunnat vaikuttavat alueensa kehitykseen erityisesti tekemällä toimintojen sijoittamispäätöksiä, kaavoittamalla alueita, tekemällä liikennejärjestelyjä sekä harjoittamalla elinkeino- ja asuntopolitiikkaa. Paikallistalouden näkökulmasta Paras-hankkeen esittämillä keinoilla on jo lähtökohdiltaan erilainen merkitys. Kuntaliitoksilla suurennetaan sekä kuntaorganisaation että kunnan alueen, paikallistalouden, kokoa ja päätöksenteon järjestelmää. Yhteistoimintakuntien tai yksin jatkavien kuntien paikallistalous ja sitä koskeva päätöksenteko jatkavat entisellään. Kaupunkiseutukuntien pyrkimykset kohdistuvat nimenomaan paikallistalouden toimivuuden parantamiseen, mutta kuitenkin niin, että kaupunkiseudun kunnat toimivat itsenäisesti. Näillä vaihtoehdoilla voidaan olettaa olevan erilainen ACTA 131 merkitys paikallistalouden kehitykselle ja elinvoimaisen kunnan syntymiselle. ARTTU-kuntien paikallistalouden olosuhteet eriytyvät voimakkaasti. Tämä koskee sekä väestön rakenteellisia muutoksia että työpaikkojen ja alueellisen työnjaon organisoitumista. Paikallistalouden polarisaatiokehitys on jatkunut 2000-luvun alkuvuosina, ja se on nähtävissä myös vuoden 2006 poikkileikkaustilanteessa. Kehitys ilmenee ennen muuta jaottelussa kaupunkimaiset vs. maaseutumaiset kunnat, ei niin selkeästi ARTTU-luokituksen mukaisessa jaottelussa. Pienimuotoisia eroja voidaan nähdä, kun kuntaliitoskuntien ja yhteistyökuntien tilannetta verrataan muiden kuntaluokkien tilanteeseen. Tutkimuskunnissa, kuten koko Suomessa, väestö on alueellisesti keskittynyt suurehkoihin kaupunkeihin ja niiden lähikuntiin. Vallitsevana kehityssuuntana vuosien 2000–2006 aikana on ollut kaupungistuminen. Tutkimuksessa käytetyn tilastollisen kuntaluokituksen mukaan kaupunkimaisten kuntien (luokka 1) väestö on edelleen kasvanut ja vastaavasti maaseutumaisten kuntien (luokka 3) vähentynyt. Keskeisiä väestömuutokseen vaikuttavia tekijöitä ovat olleet kuntien välinen nettomuutto ja luonnollinen väestönlisäys. Myös maahanmuutosta on tullut useissa tutkimuskunnissa merkittävä väestöä lisäävä muutostekijä. Toisaalta hallitsevana muutossuuntana koko maassa ja myös tutkimuskunnissa on väestön asteittainen ikääntyminen. Huoltosuhde on edullisin kaupunkimaisissa kunnissa ja erityisesti suurissa yli 100 000 asukkaan kaupungeissa ja vastaavasti heikoin maaseutumaisissa kunnissa. Huoltosuhteen muutokset vuosina 2000–2006 ovat kohtalaisen pieniä. Tutkimuksessa käytettyjen tilastomuuttujien osalta suoritettiin herkkyystarkastelua kaikkien kuntien vastaavilla tiedoilla tilastollisen kuntaluokituksen mukaisesti. Koko maan (kaikki kunnat) ja ARTTU-kuntien tulokset olivat samansuuntaisia, joten paikallistaloutta koskevilla tuloksilla on myös laajempaa yleistettävyyttä. Asukkaiden toimeentulo on pitkälti riippuvainen kunnassa (tai sen lähialueella) olevista työpaikoista. Työpaikat ja työssäkäynti lisäävät verotuksen kautta myös kuntien käytettävissä olevia tuloja (kunnallisverotulo). Tutkimuskuntien työpaikat ovat kaudella 2001–2006 kehittyneet suotuisasti; lisäystä on yhteensä yli 33 000 työpaikkaa. Työpaikkamuutos on ollut voimakkaasti keskittyvää: kaupunkimaisissa kunnissa on tapahtunut voimakasta kasvua ja vastaavasti maaseutumaisissa kunnissa vähentymistä. Tuotannon ja työpaikkojen toimialojen kohdalla on havaittavissa palveluvaltaisuuden, erityisesti yhteiskunnallisten palveluiden, voimakas lisääntyminen ja vastaavasti alkutuotannon ja teollisuuden työpaikkojen vähentyminen. Palvelutuotannolle ensiarvoisen tärkeää on hyvä saavutettavuus, ja tästä syystä niiden työpaikat ja erityisesti uudet työpaikat ovat syntyneet suuriin keskuksiin. Näiden lähialueilla sijaitsevat kunnat ovat myös hyötyneet tapahtuneesta keskittymisestä. Erilaiset olosuhteet näkyvät muun muassa keskuskuntien ja sen vaikutusalueella olevien kuntien työpaikkaomavaraisuudessa ja sen muutoksissa. Vastaavasti kaikkein heikoimmassa asemassa ovat ne maaseutumaiset kunnat, jotka sijaitsevat kaukana edellä mainituista isoista keskuksista. Tutkimustulosten perusteella voidaan suuntaa-antavasti todeta, että palvelut ja niiden työpaikat ovat olleet keskushakuisempia kuin teollisuustuotanto ja sen työpaikat. Tämä keskushakuisuus näkyy työpaikkojen erisuuntaisena, polarisoivana muutoksena kaupunkimaisten ja toisaalta maaseutumaisten kuntien kohdalla. Paikallistalouden olosuhteiden valossa ARTTU-kuntien lähtökohdat ovat siis MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 132 merkittävästi toisistaan poikkeavia. Parhaassa asemassa ovat talousalueensa keskuksena olevat isot kaupungit sekä niiden vaikutusalueilla sijaitsevat kaupunkimaiset ja taajaan asutut kunnat. Näissä kunnissa väestö on 2000-luvun alkuvuosina lisääntynyt ja väestön ikärakenne on keskimääräistä nuorempaa. Lisäksi työllistä työvoimaa on keskimääräistä enemmän suhteessa kunnan koko asukaslukuun. Näiden kuntien potentiaaliset mahdollisuudet ovat paikallistalouden osalta hyvät ja tulevaisuudennäkymät valoisat. Etäällä keskuksista sijaitsevat maaseutumaiset kunnat ovat vastakohta edellä mainituille kunnille. Niissä 2000-luvun alkuvuosien muutos on kulkenut negatiiviseen suuntaan. Väestö on vähentynyt ja asukkaat ovat keskimääräistä iäkkäämpiä. Myös tuotantotoiminnan rakennemuutos palvelupainotteiseen suuntaan on lisännyt vaikeuksia: alkutuotannon ja osin myös teollisuuden työpaikat ovat vähentyneet, eikä palvelualoille ole syntynyt riittävästi korvaavia työpaikkoja. Työ- ja ansiomahdollisuuksien heikentyminen on lisännyt poismuuttoa. Kuntien välinen nettomuutto on ollut negatiivista nuorten ja työikäisten poismuuton vuoksi. Näiden syrjäisten maaseutumaisten kuntien mahdollisuudet tuleviin haasteisiin vastaamiseen ovat heikot. Lähtökohtaiset mahdollisuudet hyödyntää Paras-hankkeen luomaa kehittämispotentiaalia ovat maaseutumaisissa kunnissa selvästi heikommat kuin kaupunkimaisissa ja taajaan asutuissa kunnissa. Toisaalta voi olla niin, että paikallistalouden elinvoimaisuuden lähtökohtia on kehitettävä erilaiselta perustalta, koska ongelmat ovat hyvin erilaisia. ARTTU-talousmodulin tutkimusasetelman kannalta tämä merkitsee sitä, että kunnissa tutkimuskautena toteutuvat kunta- ja palvelutalouden muutokset on pystyttävä suhteuttamaan niihin reaalisiin paikallisiin olosuhteisiin, joissa erilaiset ARTTU-kunnat palveluja järjestävät ja tuottavat. On huomattava, että tämän raportin tarkastelu kohdistuu paikallistalouden tilaan vuonna 2006 ja sen kehitykseen vuosina 2000–2006 sellaisena kun se avautuu tilastojen valossa. Kuntien päätöksiä, kuten alueen käyttöä koskevia ratkaisuja, elinkeino- tai asuntopolitiikkaa ei ole käsitelty. Mitä tilinpäätösindikaattorit kertovat ARTTU-kuntien talouden kehityksestä? Riippumatta paikallistalouden olosuhteista, ml. väestö- ja työpaikkakehityksestä, kuntien pitää sopeuttaa menonsa käytettävissä oleviin tuloihin. Kuntien toiminta on toimeksiantotaloutta, jossa menoilla on taipumus nousta tulojen tasolle ja ylittää ne. Vain osa tutkimuskunnista on onnistunut ylläpitämään tulojen ja menojen tasapainoa. Taloudeltaan heikoille kunnille on tyypillistä vuosikatteen painuminen negatiiviseksi. Siihen liittyvät muut taloudellisiin vaikeuksiin ajautuneiden kuntien piirteet: korkea veroprosentti, taseeseen kertynyt alijäämä ja lainamäärän kasvu, mikä on johtanut harkinnanvaraiseen rahoitusavustukseen turvautumiseen useana vuonna. Taustalla on verorahoituksen riittämättömyys suhteessa palveluiden kustannuksiin. Tutkimuskunnat ovat edustava otos Suomen kunnista. Niinpä niiden talouden kehitys on heijastellut koko kunnallistalouden kehitystä Suomessa. 1990-luvulla jonkin kunnan talouden tunnusluvut saattoivat jonain vuonna olla maan parhaimpien joukossa ja parin vuoden päästä heikoimpien joukossa. Näyttää siltä, että kuntakohtaiset muutokset eivät ole 2000-luvulla olleet yhtä suuria. Ennemminkin on niin, että kuntatalouden tasapainoltaan vahvat ovat pysyneet vahvoina ja vastaavasti heikot ACTA 133 heikkoina. Jonkinlainen hyppäys oli vuoden 2002 ”kuntatalouden vakautus”, jossa paljon yhteisöveroa saaneiden kuntien rahoja siirrettiin muille kunnille. Toisaalta voidaan myös havaita, että kuntien tehtävien ja rahoituksen välinen suhde on tarkasteluajanjaksolla muuttunut. Kiristymisen taustalla on siis myös valtio-kuntasuhteen talouden muutos. Kaikkiaan 16 tutkimuskunnan kumulatiivinen vuosikate vuosina 2000–2007 oli kumulatiivisia poistoja suurempi. Näistä 13 kunnan asukasluku kasvoi. Asukasluku väheni 18 kunnassa. Näistä vain kolmessa kunnassa kumulatiivinen vuosikate oli poistoja suurempi. Asukasluvun kasvu heijastuu kuntien tilinpäätösten tunnuslukuihin. Se on samansuuntainen kuin kunnan verotulojen kehitys, vaikka verotulojen kehitys ei täysin ole 2000-luvulla heijastellut kunnassa tapahtuvan taloudellisen toimeliaisuuden muutosta. Vahvoja kuntia on muita enemmän kaupunkiseutukunnissa ja eri luokissa olevissa kaupunkien ympäristökunnissa. Suurten maakuntakeskusten läheisyydessä sijaitsevien kuntien palveluiden tuotantokustannukset ovat muita pienemmät. Tähän vaikuttaa edullinen ikärakenne ja nojautuminen läheisen keskuksen palveluihin. Talous on muita kireämpi useilla vanhoilla teollisuuspaikkakunnilla, joita rakennemuutos on koetellut ja työpaikat ja sen myötä myös asukasluku on vähentynyt. Samanlainen tilanne on monissa kaukana maakunnan keskuksesta sijaitsevissa maaseutukunnissa. Toisaalta heikkojen kuntien liitosten tuloksena ei näytä automaattisesti syntyvän talouden tasapainoltaan vahvaa kuntaa. Toimeksiantotaloutena kuntien talouden tasapaino on välttämätön pitkällä aikavälillä. Voidaan olettaa, että tulevaisuudessa kuntien tulot kasvavat, mutta menot pyrkivät kasvamaan tuloja nopeammin. Kun kunnat saavat suurimman osan tuloistaan veroina, kohdistuu veroprosenttien korotukseen suuria paineita. Tulevaisuus näyttää, miten valtio osallistuu kuntien palvelutoiminnan rahoittamiseen. Kuntien verotulot riippuvat myös kansantalouden kehityksestä, mihin kunnat voivat vaikuttaa hyvin rajallisesti. Talouskasvu tuo automaattisesti kunnille lisää verotuloja, minkä vuoksi talouskasvu on oleellinen tekijä kuntien tulokehityksen kannalta. Kun tulojen kasvumahdollisuudet ovat rajalliset, tasapainotuspaineet kohdistuvat tulevaisuudessa kuntien menoihin ja niiden kasvun hillitsemiseen. Kunnat voivat periaatteessa hillitä menojen kasvua kahdella tavalla: karsimalla sellaisia tehtäviä, joilla on menovaikutuksia tai tehostamalla olemassa olevia toimintoja. Paras-hankkeen toimenpiteillä tavoitellaan ensisijaisesti toiminnan tehostamista. On myös korostettava, että toiminnan tehostamistoimenpiteet tapahtuvat reaalitalouden puolella, mutta ne näkyvät osittain rahatalouden mittareilla lasketuissa tunnusluvuissa. ARTTU-tutkimusohjelmassa reaalitalouden tilaa kuvataan erityisesti palvelumodulien (sosiaali- ja terveyspalveluiden ja koulutuspalveluiden) raporteissa. Tutkimusohjelman toisessa vaiheessa modulien välisiä rajapintoja analysoidaan erityisinä tapaustarkasteluina. Miten pitkä matka tuottavampaan kuntatalouteen? Tuottavuuden ja tuloksellisuuden lähtökohta ARTTU-kunnissa Paras-hankkeen lähtökohtana on taloudellisesti elinvoimainen ja palvelut tehokkaasti järjestävä kuntarakenne, jossa tuottavuutta etsitään kuntaliitoksilla ja kuntien yhteistyöMATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 134 menettelyillä. Lähtökohta on sidoksissa siihen, millaiset kunnat lähtevät toteuttamaan yhteistyötä. Tämän raportin perusteella voidaan nähdä, että lähtökohtatilanteessa kustannukset ovat useilla muuttujilla korkeammat niissä kunnissa, jotka eivät ole päättäneet ryhtyä kuntaliitoksiin tai yhteistyömenettelyihin. Ne ARTTU-kunnat, jotka jäävät huomattavasti alle keskiarvomenojen, ovat jo kaikki pääsääntöisesti toteuttamassa Paras-toimenpiteitä (paitsi Kitee). Vastaavasti menokehityksen keskiarvoluvut ylittävien kuntien luokkaan sijoittuu suurin osa (7/10) niistä kunnista, jotka eivät ole Paras-uudistusten piirissä. Ne siis kuuluvat jo alkuaan korkeiden kustannusten luokkaan. Tulos pätee erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluihin, joissa niin kaupunkimaiset, taajaan asutut kuin maaseutumaiset kunnat selviävät sosiaali- ja terveydenhuollossa pienemmillä asukaskohtaisilla käyttökustannuksilla kuin ne kunnat, joissa ei ole ryhdytty Parashankkeen mukaisiin toimenpiteisiin. Opetustoimessa tämä ei näy yhtä selkeästi. Tämä on tärkeä asia monestakin näkökulmasta. Ensiksi, se korostaa Parashankkeen jossain määrin ongelmallista asetelmaa. Millaisiin kuntiin huomio täytyisi kiinnittää kunta- ja palvelurakenteen uudistamisessa: sellaisiin, joissa tehostamisen tarvetta on suhteellisesti ottaen enemmän vai niihin, joissa tilanne on jo lähtökohtaisesti parempi? Tämä havainto asettaa vaikean ongelman poliittiselle päätöksenteolle. Miten se kykenee käynnistämään tuottavuuden parantamisen prosessit kuntakentässä laajasti, mutta erityisesti myös niissä kunnissa, joissa näille on eniten tarvetta ajatellen peruspalveluiden turvaamista? Tämä tutkimus on osoittanut, että tuottavuuden parantaminen on tarpeellista ja myös mahdollista kaikissa Suomen kunnissa, mutta tuottavuusparannusten mahdollisuudet ovat suhteellisesti ottaen suurempia taloudellisuudeltaan heikommin toimivissa kunnissa. Toiseksi, kyse on myös kuntien omista tuottavuuden parantamista koskevista tavoitteista. Kuten aiemmin on todettu, kunta pyrkii loppujen lopuksi parantamaan tuottavuuttaan suhteessa sen projektille määrittämään omaan tavoitteeseen, ei niinkään ulkoisiin vaateisiin tai paineisiin. Toisaalta kuntaorganisaatio ei esimerkiksi systemaattisesti ylitä tavoitetta, koska se altistaa itsensä keskustelulle siitä, ovatko tavoitteet liian alhaisella tasolla. Tosiasiallinen tuloksellisuuden parantamisen potentiaali määrittyy siis paljolti sen mukaisesti, miten kunnat itse tulkitsevat muutoksen ja muutostarpeen. Kolmanneksi, tuottavuuden parantamista kunnassa ohjaa kehittämishistoriallinen perinne. Se keskittyy aiemmin jo opittujen asioiden toistamiseen ja olettaa näin syntyvän tuloksellisuusvaikutuksia. Tämä päätöksenteon heuristiikka korostaa oikeaoppisesti aiemman historian merkitystä, mutta voi olla sokea sille, että joskus tarvitaan erityisiä tuottavuushyppyjä. Polkuriippuvuudet voivat ohjata toimintaa hyvinkin voimakkaasti. Tässä viitekehyksessä juuri tuottavuuskehittämisen lähtökohtainen tilanne luo pohjan Paras-hankkeen tehokkuuspotentiaalin hyödyntämiselle. ARTTU-tutkimusaineiston mukaan näyttäisi olevan niin, että hyvin suuret ja hyvin pienet kunnat hoitavat palvelut muita kuntaluokkia korkeammin kustannuksin. Tämä pätee erityisesti peruskoulutukseen, lukiokoulutukseen ja päivähoitoon, jossain määrin myös vanhushuoltoon ja perusterveydenhuoltoon. Yksi Paras-prosessin taloudellinen argumentti, lisääntyvien skaalatuottojen olettamus, voi olla siis monitulkintaisempi kuin ajatellaan. Palvelutarve voi olla monipuolisempi suurissa kunnissa. Näin ollen myös palveluvalikoima on usein laajempi, mikä voi heijastua palvelutuotannon kustannuksissa. Kuitenkin, asukasluvulla mitatussa suuressa kunnassa voi myös olla ACTA 135 pieniä palvelutuotantoyksikköjä. Mielenkiintoinen yhteys näyttäisi olevan palvelutuotannon tuloksellisuuden elementeillä: erityisesti taloudellisuudella ja toisaalta palvelutyytyväisyydellä. Esimerkiksi päivähoitopalveluissa yksikkökustannuksiltaan edullisissa ARTTU-kunnissa voi olla myös suhteellisesti korkeampi palvelutyytyväisyys. Tämä voi olla kuntataloutta koskevan arki-intuition vastaista. Toisin sanoen, voi siis olla niin, että joissakin kunnissa palvelutuotannon resurssien kasvattaminen ei paranna palvelutyytyväisyyttä, koska kuntalaiset eivät ehkä ”vaadi” enempää ja monipuolisempaa palvelua. Toinen selitys voi olla muissakin, esimerkiksi Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen, selvityksissä tehty havainto, että joissakin kunnissa palvelutuotanto on samanaikaisesti tehokkaampaa ja kuntalaisten mielestä laadukkaampaa kuin verrokkikunnissa. On siis tärkeä tietää, kasautuvatko palvelutuotannon tuloksellisuusongelmat laaja-alaisesti tiettyihin kuntiin ja vastaavasti, ovatko kuntapalveluiden ”parhaat” käytännöt kokonaisvaltaisesti parempia kuin muiden kuntien. Talousmodulin tutkimusasetelman kannalta mielenkiintoista on tietysti se, ”kasvaako nälkä syödessä” eli muuttaako kuntapalveluiden resursointi myös palveluihin kohdistuvia odotuksia. Tämähän voi olla ongelma kunnissa, jos palvelutyytyväisyyden parantamiseen pyritään taloudellisten resurssien uudelleenkohdistamisella, mutta se saakin aikaan lähinnä odotusten kasvua, ja ehkä mitatun tyytyväisyyden heikkenemistä. Tällä voi olla merkitystä esimerkiksi kuntaliitosten vaikutusten arvioinnissa. Jos kuntapalveluihin kohdistetut odotukset pysyvät muuttumattomina, ja liitoksen avulla kyetään tehostamaan kunnan palvelutuotantoa, kuntaliitos voisi parhaimmillaan parantaa taloudellisuutta ja tyytyväisyyttä samanaikaisesti. Muutostutkimuksen kannalta on tärkeä ymmärtää taloudellisuuden ja tyytyväisyyden välinen monipuolinen vuorovaikutus. Suuruuden ekonomian näkökulmat kunta- ja paikallistaloudessa Raportti on osoittanut, että on nykyistä tarkemmin ymmärrettävä Paras-hankkeen erään keskeisen olettamuksen merkityssisältö: Mitä kuntakoon kasvattaminen lopulta tarkoittaa? Millaisissa ja minkä kokoisissa kunnissa mittakaavaetujen hyödyt voidaan parhaiten hyödyntää? Millaisissa ympäristöissä mittakaavahaitat nousevat tärkeään rooliin? Miten kuntien koon muutoksessa huomioidaan väestöpohjan ja maantieteellisten etäisyyksien välinen suhde? Minkä tyyppisissä kuntapalveluissa mittakaavaedut ilmenevät parhaiten (pääoma- vs. työvoimaintensiivinen palvelutuotanto, sosiaali- ja terveyspalvelut, sivistyspalvelut)? Miten kuntakoon muuttaminen näkyy organisaatiotalouden ja kustannusrakenteen kannalta tärkeämmällä alueella: kuntaorganisaation yksikkörakenteessa ja palveluverkossa? Esitetyt teoreettiset ja empiiriset havainnot kuntien koon, mittakaavaetujen ja tuloksellisuuden parantamisen välisestä suhteesta antavat lähtökohdan ymmärtää tätä nykyisen kuntakehittämisen kannalta keskeistä olettamusta. Toisaalta se on eräs keskeisen muutostutkimuksen kohde ARTTU-tutkimusohjelman aikana. Kunta- ja palvelurakenteen uudistamista koskeva poliittishallinnollinen päätöksenteko joutuu luonnollisesti etsimään jonkinlaisen ratkaisun edellä kuvattuihin ongelmiin. Tämä tutkimus on lähestynyt mittakaavaetujen ja -haittojen ongelmaa kunta- ja MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 136 paikallistalouden eri osa-alueilla. Paikallistalouden olosuhteet ovat erilaisia erikokoisissa kunnissa. Suurempi kunta voi harjoittaa laaja-alaisempaa elinkeinopolitiikkaa ja ottaa myös suurempia riskejä. Se voi myös tehdä tarkoituksenmukaisempia maankäytön ratkaisuja ja liikennejärjestelyjä. On huomattava, että paikallistalouden mahdolliset hyödyt syntyvät kuntaliitoksissa, mutta eivät helposti yhteistoiminta-alueilla, koska ne liittyvät lähinnä sosiaali- ja terveyspalveluihin, eivät esimerkiksi kaavoitukseen tai asunto- ja elinkeinopolitiikkaan. Toisaalta suuruuden ekonomia luo mahdollisuuden ylläpitää helpommin talouden tasapainoa ja hallita kustannuskehitykseen liittyviä riskejä. Esimerkiksi makrotalouden suhdannevaihtelujen ja yksittäisten yritysten sijoittumispäätösten vaikutukset kuntatalouteen ovat helpommin hallittavissa suuremmassa kunnassa. On kuitenkin tärkeä muistaa tämän raportin eräs keskeinen havainto ARTTU-kuntien palvelutuotannon tuloksellisuudesta: yksikkökoon kasvattamisen ja palvelutuotannon tuloksellisuuden välillä ei ole systemaattista yhteyttä. Nykyistä enemmän olisi kiinnitettävä huomiota ei vain kuntien koon kasvattamiseen, vaan myös kuntaorganisaation palveluyksiköiden mittakaavaetujen ja -haittojen kysymyksiin. Suuruuden ekonomian aiheuttamia hyötyjä ja haittoja on punnittava tasapuolisesti ja kaikilla tässä tutkimuksessa kuvatuilla osa-alueilla. 7.2 Muutostutkimuksen asetelma Paras-hankkeen jälkeen V uotuinen muutos 2000 – 2006/07 V uotui nen muutos 2006/07 – 2010/12 2 Ennen Parashanketta 2 Taloustutkimuksen ensimmäisessä tutkimusraportissa on määritelty muutos- ja vaikutustutkimuksen tutkimusasetelma. Ensimmäisessä raportissa on tarkasteltu toimintaympäristöä, kunnan ja kuntakonsernin taloutta, keskeisten palvelualojen tuloksellisuutta yksikkökustannusten avulla sekä näissä tapahtuneita muutoksia 2000luvun alkuvuosina. Kyse on siis ajasta ennen Paras-hankkeen alkua. Saadut tulokset muodostavat lähtökohdan ennen ja jälkeen -tutkimukselle, jossa tarkastellaan Paraskauden aikana tapahtuneita muutoksia. Lähtökohtatiedot muodostuvat tapahtuneista muutoksista vuosina 2000–2006/07 (pitkittäistarkastelun tulos) ja vuoden 2006/07 taloustilanteesta (poikittaistarkastelun tulos). Mainittuja asioita seurataan samoilla muuttujilla (ja mittareilla) Paras-kauden aikana vuoteen 2012 saakka. Ennen ja jälkeen -tilanteiden vertailujen (luokka- tai jopa kuntakohtaisesti) tulosten perusteella voidaan tehdä päätelmiä Paras-hankkeen toteuttamisen vaikutuksista tutkimuskunnissa. Kuviossa 7.1 hahmotetaan edellä kuvattua jatkotutkimuksen asetelmaa. 1 Tilanne 2006/07 1. Onko parantunut vai huonontunut ja kuinka paljon? 2. Onko muutoksen suunnassa ja voimakkuudessa eroja? 1 Tilanne 2010/12 Johtopäätökset muutoksista ja arvio Paras-hankkeen osuudesta siinä Kuvio 7.1. ARTTU-taloustutkimuksen ennen ja jälkeen -tutkimusasetelma. ACTA 137 Kuviossa 7.1 on molempien vaiheiden tulokset pelkistetty X–Y-kuvioiksi, joissa X-akseli kuvaa poikittaistutkimuksen tuloksia (tilanne vuosina 2006/07 ja 2010/12) ja Y-akseli pitkittäistutkimuksessa analysoituja muutoksia. Ennen ja jälkeen -vertailujen perusteella voidaan vastata kuviossa mainittuihin kysymyksiin: 1) onko tilanne parantunut vai heikentynyt ja mikä on muutoksen suuntaa-antava laajuus (vrt. keskustelu tutkimuksen teoreettis-metodologisista rajoitteista) ja 2) onko muutosten suunnissa (ennen ja jälkeen -kausilla) eroja? Vastausten esittämisen jälkeen lienee mahdollista arvioida jollakin tarkkuudella sitä, mikä osa muutoksista on yhteydessä Paras-hankkeeseen ja minkä voidaan katsoa johtuvan muista tekijöistä, esimerkiksi yleisen talouskehityksen suhdannevaihteluista, tutkimuskuntien erilaisesta muutosvalmiudesta ja -aktiivisuudesta kunta- ja paikallistalouden olosuhteiden parantamisessa sekä kuntaorganisaatioiden ei-vaikutettavissa olevien tekijöiden merkityksestä (esimerkiksi kansalaisten omaehtoiset kuntapalveluja koskevat ratkaisut). Edellä kuvatun muutostutkimuksen asetelman toteuttamiseksi on määriteltävä paikallistalouden, tilinpäätösanalyysin sekä palveluiden kustannusten ja tuloksellisuuden osalta asiat, muuttujat (ja tunnusluvut), joiden muutosta seurataan. Tässä talousmodulin lähtökohtatilanteen kartoituksessa kuvatut asiat (muuttujat ja mittarit) muodostavat pohjan myös toisen vaiheen tutkimukselle, jossa hankitaan tietoa a) tilanteesta vuonna 2010/12 ja b) tapahtuneesta muutoksesta vuosina 2006/07–2010/12 (ks. taulukko 7.1). Taulukko 7.1. ARTTU-taloustutkimuksen toisessa vaiheessa käytettävät muuttujat ja tunnusluvut Asiakokonaisuus Muuttujat (tunnusluvut) Tilanne | muutos 1. Paikallistalous - väestö - työpaikat määrä, ikärakenne, huoltosuhde määrä, toimiala, työpaikkaomavaraisuus 2011 | 2007–2011 2010 | 2007–2010 2. Kunnan talous (tilinpäätös) - tulorahoitus vuosikate > poistoista, vuosikate > investointien omahankintameno, negatiivinen vuosikate - ali-/ylijäämä kertynyt ali-/ylijäämä €/asukas - lainat Peruskunnan ja konsernin lainat €/asukas - peruspalvelut ,verorahoitus Peruspalvelut ja verorahoitus €/asukas (suhde) 2011 | 2007–2011 2011 | 2007–2011 2011 | 2007–2011 2011 | 2007–2011 3. Palveluiden taloudellisuus ja kustannusrakenne - taso 1 käyttömenot menot €/asukas, menolajit - taso 2 opetus, sote menot €/asukas - taso 3 palvelukokonaisuus menot € / ikr-asukas* tai käyttäjä - taso 4 palvelu menot €/suorite, menolajit 2011 | 2007–2011 2011 | 2007–2011 2011 | 2007–2011 2011 | 2007–2011 *tiettyyn ikäryhmään kuuluva asukas Näiden taulukossa kuvattujen muuttujien muutostarkastelu on relevantti kohde sinällään talousmodulin sisällä, kun pyritään identifioimaan toteutunutta muutosta ja yhdistämään sitä niihin toimenpiteisiin, joita ARTTU-kunnat ovat tehneet tai jättäneet tekemättä. Toisaalta, tarkastelua on yhdistettävä muuhun ARTTU-kunnista kerättävään tietoon. On esimerkiksi tärkeä havainnoida, miten ARTTU-kunnat pyrkiessään MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 138 parantamaan toiminnan tuottavuutta ja tilinpäätöksen tasapainoa ottavat huomioon palveluiden saatavuuden, laadun ja vaikuttavuuden. Tätä ristikkäistarkastelua on tarkoitus tehdä muiden tutkimusmodulien, erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluja sekä koulutuspalveluja tutkivien modulien kanssa. ACTA 139 Lähteet Aaltonen, Juho, Kangasharju, Aki & Moisio, Antti (2009): Vuoden 2009 kuntaliitokset – Kuvailutietoa kunnista. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. VATT-muistiot 1. Banker, Rajiv D. (1984): Estimating Most Productive Scale Size Using Data Envelopment Analysis. European Journal of Operational Research 17, s. 35–44. Banker, Rajiv D. & Maindiratta, A. (1988): Nonparametric Analysis of Technical and Allocative Efficiencies in Production. Econometrica 56:6, s. 1315–1332. Capello, Roberta & Camagni, Roberto (2000): Beyond Optimal City Size: An Evaluation of Alternative Urban Growth Patterns. Urban Studies 37:9, s. 1479–1496. Dollery, Brian, Byrnes, Joel & Crase, Lin (2008): Australian Local Government Amalgamation: A Conceptual Analysis, Population Size and Scale Economies in Municipal Service Provision. Australasian Journal of Regional Studies 14:2, s. 167–175. Farrell, M. J. (1957): The Measurement of Productive Efficiency. Journal of the Royal Statistical Society 120, Series A, s. 253–290. Fountain, Jane E. (2001): Paradoxes of Public Sector Customer Service. Governance: An International Journal of Policy and Administration 14:1, s. 55–73. Gigerenzer, Gerd (2000): Adaptive Thinking. Rationality in the Real World. Oxford: Oxford University Press. Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta sekä laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja varainsiirtoverolain muuttamisesta. HE 155/2006 vp. Helin, Heikki (2008): Tapausten kulku. Valtionosuus- ja verouudistukset ja uudistussuunnitelmat 1990–2006 ja valtion toimenpiteiden vaikutus kuntien talouteen. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuksia 2008:8. Helin, Heikki (2009a): Parasta ennen. Kuntien talouden kehityksestä 2000-luvulla. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 1. Saatavilla osoitteessa: http://www.kunnat.net/attachment. asp?path=1;29;348;31540;148166;129938;129947;130013;157851 25.2.2010. Helin, Heikki (2009b): Suurten suuret menot. Suurten kaupunkien palvelukustannukset 2008. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2009:3. Saatavilla osoitteesta: http://www.hel2.fi/Tietokeskus/julkaisut/pdf/09_12_07_Tutkimuskatsaus_8_Helin.pdf 25.2.2010. Helin, Heikki (2010): Kuntien optimaalinen väestöpohja vaihtelee toiminnoittain. Tieto & Trendi 1/2010. Holzer, Marc, Fry, John, Charbonneau, Etienne, van Ryzin, Gregg, Wang, Tiankai & Burnash, Eileen (2009): Literature Review and Analysis Related to Optimal Municipal Size and Efficiency. Newark: Rutgers University. School of Public Affairs and Administration. Kahneman, Daniel (2002): Maps of Bounded Rationality. A Perspective on Intuitive Judgement and Choice. Nobel Prize Lecture in Economics, December. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 140 Kahneman, Daniel, Slovic, Paul & Tversky, Amos (1982): Judgment under Uncertainty: Heuristics and Biases. New York: Cambridge University Press. Kangasharju, Aki & Aaltonen, Juho (2006): Kunnallisen päivähoidon yksikkökustannukset. Miksi kunnat ovat niin erilaisia? Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. VATT-tutkimuksia 119. Helsinki. Kirjavainen, Tanja & Loikkanen, Heikki (1993): Lukioiden tehokkuuseroista – DEA-menetelmän sovellus lukioiden tehokkuuserojen arvioimiseksi. Helsinki: Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. VATT-tutkimuksia 16. Kunnat.netin WWW-sivusto. http://www.kunnat.net/k_etusivu.asp?path=1 25.2.2010. Kuntaliitto (2009): Rakennemuutoskatsaus 1/2009. Helsinki. Kuntaliitto (2010): ARTTU-kuntalaiskysely, alustavat tulokset ARTTU-kyselyn kuntalaisten palveluarvioista. Kuntaliiton mediatiedotteet 18.2. ja 20.3.2010 ja niiden liitteenä olevat diapaketit. Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007. Lawrence, Paul R. & Lorsch, Jay W. (1969): Organizations and Environments. Homewood, IL: Richard D. Irwin. Loikkanen, Heikki A. & Susiluoto, Ilkka (2005): Paljonko verorahoilla saa? Kuntien peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuuden erot ja niitä selittävät tekijät vuosina 1994–2002. Helsinki: Kunnallisalan kehittämissäätiö. Kunnallisalan kehittämissäätiön julkaisuja, no. 50. Luoma, Kalevi & Moisio, Antti (2005): Kuntakoko, kuntien menot ja palvelutuotannon tehokkuuserot. Helsinki: Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. VATT-muistioita 69. March, James G. (1982): Mundane Organizations and Heroic Leaders, paper presented at “La Conferencia sobre Administracion Universitaria, Centro de Ensenanza Technica y Superior, March 24–26, 1982. March, James G. (1994): A Primer on Decision Making. How Decisions Happen. New York: The Free Press. Martikainen, Tuomo & Helin, Heikki (2005): Kuntatyypit ja talouskehitys. Helsingin kaupungin tietokeskuksen tutkimuksia 2005:6. Meklin, Pentti (2008). Tuottavuuden mittaaminen verorahoitteisessa toiminnassa. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 36:4, s. 386–395. Meklin, Pentti, Rajala, Tuija, Sinervo, Lotta-Maria & Vakkuri, Jarmo (2009): Kunta hyvinvointipalvelujen järjestäjänä – Rajallisten voimavarojen tehokkaan hallinnan ongelma. Teoksessa Karppi, Ilari & Sinervo, Lotta-Maria (toim.), Governance – uuden hallintatavan jäsentyminen. Tampereen yliopisto: Hallintotieteiden keskus. Moomaw, Ronald L. (1981): Productivity and City Size: A Critique of the Evidence. The Quarterly Journal of Economics 96:4, s. 675–688. Nakari, Risto & Sjöblom, Stefan (2009): Toimiva kunnallinen palveluorganisaatio. Työelämän laadun, asiakastyytyväisyyden ja palvelukustannusten väliset yhteydet strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulmasta. Acta nro 209. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Orlikowski, Wanda J. (2000): Using Technology and Constituting Structures: A Practice Lens for Studying Technology in Organizations. Organization Science 11:4, s. 404–428. Orlikowski, Wanda J. (2002): Knowing in Practice: Enacting a Collective Capability in Distributed Organizing. Organization Science 13:3, s. 249–73. ACTA 141 Percy, Allan M. (2003): Why Smaller Councils Make Sense. Australian Journal of Public Administration 62:3, s. 74–81. Pekola-Sjöblom, Marianne (2006): Kuntalaiset ja palvelut. Teoksessa Helander, Voitto, Pekola-Sjöblom, Marianne & Sjöblom, Stefan (toim.), Kuntalainen – kansalainen. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996–2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 56. Acta nro 182. Helsinki: Suomen Kuntaliitto, Svenska social- och kommunalhögskolan vid HU & Åbo Akademi. Rajala, Tuija, Tammi, Jari & Meklin, Pentti (2008): Kilpailutuksen näkyvät ja näkymättömät kustannukset. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Vammala. Sloman, John (2000): Economics. Edinburgh: Pearson Education Ltd. Segal, David (1976): Are There Returns to Scale in City Size? The Review of Economics and Statistics 58:3, s. 339–350. Simon, Herbert A. (1955): A Behavioral Model of Rational Choice. Quarterly Journal of Economics 69:1, s. 99–118. Staw, Barry M. & Epstein, Lisa D. (2000): What Bandwagons Bring: Effects of Popular Management Techniques on Corporate Performance, Reputation, and CEO Pay. Administrative Science Quarterly 45, s. 523–556. Stenvall, Jari, Vakkala, Hanna, Syväjärvi, Antti, Leinonen, Jaana, Juntunen, Pekka, Oulasvirta, Lasse & Tiilikainen, Aaro (2009): Parasta nyt. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen suunnitteluvaiheen loppuraportti. Valtiovarainministeriön julkaisuja 11/2009. Sueyoshi, Toshiyuki (1992): Measuring Technical, Allocative and Overall Efficiencies Using DEA Algorithm. Journal of Operational Research Society 43:2, s. 141–155. Tammi, Jari (2006): Toimintolaskennan käyttömahdollisuudet ja hyödyt kunnan johtamistyössä. Tampere: Tampereen Yliopistopaino Oy – Juvenes Print. Acta Universitatis Tamperensis, 1152. Tilastokeskuksen Aluetietokanta Altikan www-sivusto. http://www.stat.fi/tup/altika/index. html 25.2.2010. Tilastokeskuksen WWW-sivusto. http://tilastokeskus.fi/til/index.html 25.2.2010. Tuomala, Matti (1997): Julkistalous. Helsinki: Gaudeamus. Vakkuri, Jarmo (1998): Tehokkuuden rajoilla – Data Envelopment Analysis -menetelmä tulosmittauksessa, esimerkkikohteena yliopistojen ainelaitokset. Vammala: Vammalan Kirjapaino. Acta Universitatis Tamperensis, 635. Vakkuri, Jarmo (2008): Kuntien tuottavuus – lääke ongelmaan vai itse ongelma. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 36:4, s. 357–362. Vakkuri, Jarmo (toim.) (2009): Paras mahdollinen julkishallinto? Tehokkuuden monet tulkinnat. Helsinki: Gaudeamus. Valtiovarainministeriö (22/2009). Toimiva kaupunkiseutu – kuntalaisten, kuntien ja seudun etu. Helsinki. van Ryzin, Gregg (2004): Expectations, Performance and Citizen Satisfaction with Urban Services. Journal of Policy Analysis and Management 23:3, s. 433–448. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 142 Liite 1. ARTTU-tutkimuskunnat eri luokituksissa Tutkimuskunnat ARTTU-luokan, tilastollisen kuntaryhmityksen ja kuntakokoluokan mukaan. Kunta ARTTUluokka Tilastollinen kuntaryhmitys Kuntakokoluokka Kunta ARTTUluokka Tilastollinen kuntaryhmitys Kuntakokoluokka Halsua 2 3 1 Lieto 4 2 3 Hamina 2 Harjavalta 2 1 4 Mustasaari 4 2 3 1 2 Mänttä-Vilppula 1 2 3 Haukipudas Hirvensalmi 4 1 3 Oulu 4 1 6 2 3 1 Pori 3 1 Hollola 5 2 1 4 Pudasjärvi 2 3 2 Hämeenlinna 1 1 5 Raasepori 1 2 4 Juuka 3 3 2 Salo 1 1 5 Jyväskylä 4 (1) 1 6 Seinäjoki 1 1 5 Kajaani 1 1 4 Siilinjärvi 4 2 4 Karkkila 2 2 2 Sipoo 3 2 3 Kirkkonummi 3 1 4 Sodankylä 3 2 2 Kitee 2 3 2 Turku 4 1 6 Kotka 3 1 5 Pello 3 3 1 Kuopio 4 1 5 Uurainen 4 3 1 Kuusamo 3 2 3 Vaasa 4 1 5 Kemiönsaari 1 3 2 Varkaus 3 1 4 Lappeenranta 1 1 5 Vimpeli 2 3 1 Lapua 3 2 3 Vöyri-Maksamaa 1 3 1 Lempäälä 2 1 3 Äänekoski 2 4 1 ARTTU-luokitus: 1 = Liitoskunnat, 2 = Laajenevan yhteistyön kunnat, 3 = Muut kunnat, 4= Kaupunkiseutukunnat Kuntakokoluokitus: 1 = alle 5 001 as., 2 = 5 001–10 000 as., 3 = 10 001–20 000 as., 4 = 20 001–50 000 as, 5 = 50 001–100 000 as, 6 = yli 100 000 as. Tilastollinen kuntaryhmitys: 1 = Kaupunkimaiset kunnat, 2 = Taajaan asutut kunnat, 3 = Maaseutumaiset kunnat [vaihtoehtona viittaus luvussa 2.4 esitettyihin perusluokituksiin] ARTTU-luokituksen, joka siis pohjautuu ao. kuntien alkuvaiheen valintoihin, ja tilastollisen kuntaluokituksen yhdistelmän eli ristiintaulukoinnin tuloksena saadaan 12 kuntaluokkaa (ks. seuraava taulukko), joissa havaintojen lukumäärät jäävät pieniksi (1–6). Tämä on ongelma ryhmäkeskiarvoihin ja niiden eroihin perustuvassa tarkastelussa. ACTA 143 Tutkimuskunnat ARTTU-luokan ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan Kaupunkimaiset Taajaan asutut Maaseutumaiset Liitoskunnat Hämeenlinna, Jyväskylä, Kajaani, Lappeenranta, Salo, Seinäjoki Mänttä-Vilppula, Raasepori, Äänekoski Kemiönsaari, Vöyri-Maksamaa Yhteistyökunnat Hamina, Harjavalta, Hollola, Lempäälä Karkkila Halsua, Hirvensalmi, Kitee, Pudasjärvi, Vimpeli Muut kunnat Kirkkonummi, Kotka, Pori, Varkaus Kuusamo, Lapua, Sipoo, Sodankylä Juuka, Pello Kaupunkiseutu Haukipudas, Jyväskylä, Kuopio, Oulu, Turku, Vaasa Lieto, Mustasaari, Siilinjärvi Uurainen Taulukkoa tarkasteltaessa on syytä muistaa, että siinä esitetty luokitus perustuu vuoden 2009 kuntajakoon. Toisin sanoen liitoskuntien kohdalla on näkyvissä toteutuneiden liitosten tulokset. Kaupunkimaisissa liitoskunnissa (N = 6) uusi kunta on muodostunut oman talousalueensa keskuksesta, johon on yhdistynyt yksi tai useampi kunta. Jyväskylä kuului alussa kaupunkiseutukuntien luokkaan (Jyväskylä-Uurainen-kuntapari), mutta vuoden 2008 aikana syntyi ratkaisu Jyväskylän kaupungin, Jyväskylän maalaiskunnan ja Korpilahden kuntaliitoksesta. Hämeenlinnan, Salon ja Seinäjoen kuntaliitokset ovat nk. monikuntaliitoksia, jotka tapahtuivat pitkälti samaan seutukuntaan kuuluvien kuntien välillä. Taajaan asutuissa liitoskunnissa (N = 3) Äänekosken liitos toteutui vuonna 2007 Sumiaisten ja Suolahden yhdistyessä Äänekosken kaupunkiin. Vuoden 2009 alussa syntyi Karjaan, Pohjan ja Tammisaaren yhdistymisen tuloksena Raaseporin kunta. Samoin vuoden 2009 alussa toteutui Mäntän ja Vilppulan kuntaliitos. Näissä kuntaliitoksissa yhdistymiset tapahtuivat suurehkon talousalueen keskusten ulkopuolella. Tämän luokan uudet kunnat ovat selvästi pienempiä (12 000–30 000 asukasta) kuin edellä tarkastellut kaupunkimaiset liitoskunnat. Maaseutumaisia liitokuntia (N = 2) ovat Kemiönsaari ja Vöyri-Maksamaa. Näistä Vöyri-Maksamaan liitos toteutui vuonna 2007 ja Kemiönsaaren (Dragsfjärd, Kemiö ja Västanfjärd) liitos vuoden 2009 alussa. Liitokset tapahtuivat harvan asutuksen maaseudulla, ja niiden tuloksena olivat selvästi alle 10 000 asukkaan uudet kunnat. Kaupunkimaisten yhteistyökuntien (N = 4) sijainti suurempien keskusten vaikutusalueella on kohtalaisen edullinen. Kunnat/kaupungit ovat yhtä poikkeusta lukuun ottamatta noin 20 000 asukkaan suuruisia ja merkittäviä tekijöitä terveydenhuollon ja siihen liittyvien sosiaalihuollon palveluiden yhteistyöalueiden muodostamisessa. Poikkeuksena on Harjavalta, jossa on vajaat 7 700 asukasta. Karkkilan kaupunki on ainoa taajaan asuttu yhteistyökunta. Siellä asukkaita on noin 8 900. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 144 Maaseutumaisille yhteistyökunnille (N = 5) on tyypillistä suhteellisen pieni koko (1 400–9 700 asukasta). Paras-lain mukaan perusterveydenhuollon ja siihen liittyvien sosiaalitoimen palveluiden tuottajilta vaaditaan 20 000 asukkaan väestöpohja, joten alueellinen yhteistyö näiden palveluiden tuottamisessa jää ainoaksi mahdollisuudeksi. Lisäksi tunnusomaista luokan kunnille on väestön vähentyminen 2000-luvun alkuvuosina. Kaupunkimaisille muille kunnille (N = 4) on tyypillistä selvästi yli 20 000 asukkaan väestöpohja; Kotkassa ja Porissa on jopa yli 50 000 asukasta. Paras-lainsäädännön määrittämää pakkoa perusterveydenhuollon yhteistyöhön ei siis ole. Yksittäisissä tapauksissa neuvottelut kuntaliitoksesta tai yhteistyöstä naapurikuntien kanssa eivät vuoden 2008 aikana johtaneet syystä tai toisesta suotuisaan lopputulokseen. Vuoden 2009 aikana tilanne on muuttunut ainakin Porin kohdalla, sillä Porin ja Noormarkun kuntaliitos toteutuu vuoden 2010 alussa. Myös Ulvila on neuvottelemassa Porin kanssa perusterveydenhuoltoa koskevasta yhteistyöstä (vaihtoehtona nauhakaupunkisuunnitelmalle). Taajaan asutut muut kunnat (N = 4) ovat hieman alle 20 000 asukkaan kuntia. Poikkeuksena on Sodankylä, jossa koko jää noin 9 000 asukkaaseen. Kuusamo ja etenkin Sodankylä ovat pitkien etäisyyksien kuntia, joissa vaihtoehdot sopivien yhteistyökumppanien löytämiseksi ovat vähäiset. Maaseutumaisia muita kuntia (N = 2) ovat Juuka ja Pello, jotka ovat kooltaan 5 000–6 000 asukkaan kuntia. Näitä kuntia, samoin kuin edellä tarkasteltuja taajaan asuttuja muita kuntia, velvoittaa 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimus perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen palveluiden järjestämisessä. Todennäköisesti lähivuosina on odotettavissa yhteistyöratkaisuja, jotka ”siirtävät” osan näistä kunnista yhteistyökuntien luokkaan. Taulukossa viimeisenä ovat kaupunkiseutukuntien kuntaparit (keskuskaupunki ja sen vaikutusalueella oleva kunta). Kaikki kaupungit ovat luonnollisesti kaupunkimaisia kuntia, johon luokkaan sijoittuu lisäksi Oulun vaikutusalueella oleva Haukiputaan kunta (meneillään on myös laaja kuntaliitosselvitys: Oulu, Haukipudas, Kiiminki, Muhos, Oulunsalo ja Yli-Ii). Muut keskuskaupunkien vertailuparit (Lieto, Mustasaari ja Siilinjärvi) ovat taajaan asuttuja kuntia Uuraista lukuun ottamatta, joka on maaseutumainen kunta. Kaksivaiheisen luokituksen ongelmana on havaintojen pieni lukumäärä. Muun muassa taajaan asututtu yhteistyökunta -luokkaan, samoin kuin kaupunkiseudun maaseutumainen -luokkaan tulee vain yksi kunta. Tällöin luokan keskiarvon laskemisessa ei ole mieltä. Samansuuntaisia ongelmia on myös maaseutumaisten liitoskuntien ja maaseutumaisten muiden kuntien luokissa, joissa kummassakin on vain kaksi havaintoyksikköä (kuntaa). Myöskään näissä luokissa keskiarvoihin perustuva tarkastelu ei käytännössä ole mahdollinen. ACTA 145 Liite 2. ARTTU-tutkimuskuntien asukasluvut vuosina 2000 ja 2006 sekä muutos vuosina 2000–2006 Kuntanro Kunta Asukasluku v. 2000 Asukasluku v. 2006 074 075 079 084 097 098 109 176 179 205 224 257 260 285 297 305 322 405 408 418 423 499 508 564 609 615 710 734 743 749 753 758 853 854 892 905 915 934 945 992 Halsua Hamina Harjavalta Haukipudas Hirvensalmi Hollola Hämeenlinna Juuka Jyväskylä Kajaani Karkkila Kirkkonummi Kitee Kotka Kuopio Kuusamo Kemiönsaari Lappeenranta Lapua Lempäälä Lieto Mustasaari Mänttä-Vilppula Oulu Pori Pudasjärvi Raasepori Salo Seinäjoki Siilinjärvi Sipoo Sodankylä Turku Pello Uurainen Vaasa Varkaus Vimpeli Vöyri-Maksamaa Äänekoski 1 547 21 847 7 877 15 779 2 666 20 378 63 033 6 583 11 6519 38 912 8 753 29 694 10 412 54 846 88 796 17 729 7 663 69 046 14 055 16 331 14 169 16 614 12 738 124 063 75 994 10 044 28 436 52 604 50 670 19 742 17 477 9 922 172 561 4 830 3 125 56 737 24 890 3 553 4 645 20 713 1 405 21 826 7 700 17 810 2 569 21 292 64 905 5 940 125 221 38 027 8 920 34 389 9 667 54 607 90 960 17 000 7 425 69 969 14 100 18 702 15 415 17 641 11 881 133 592 76 185 9 217 28 531 54 082 54 616 20 609 19 060 9 081 175 354 4 361 3 157 57 622 23 643 3 387 4 508 20 341 -142 -21 -177 2031 -97 914 1872 -643 8702 -885 167 4695 -745 -239 2164 -729 -238 923 45 2371 1246 1027 -857 9529 191 -827 95 1478 3946 867 1583 -841 2793 -469 32 885 -1247 -166 -137 -372 -9,2 % -0,1 % -2,2 % 12,9 % -3,6 % 4,5 % 3,0 % -9,8 % 7,5 % -2,3 % 1,9 % 15,8 % -7,2 % -0,4 % 2,4 % -4,1 % -3,1 % 1,3 % 0,3 % 14,5 % 8,8 % 6,2 % -6,7 % 7,7 % 0,3 % -8,2 % 0,3 % 2,8 % 7,8 % 4,4 % 9,1 % -8,5 % 1,6 % -9,7 % 1,0 % 1,6 % -5,0 % -4,7 % -2,9 % -1,8 % 1 335 993 5 181 115 1 374 717 5 276 955 38724 95840 2,9 % 1,8 % ARTTU-kunnat Koko maa Muutos v. 2000–2006 MATKALLA Muutos, % KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 146 Liite 3. ARTTU-tutkimuskuntien väestö vuonna 2000 sekä väestömuutoksen keskeiset osatekijät vuosina 2000–2006 Kuntanro Kunta 074 075 079 084 097 098 109 176 179 205 224 257 260 285 297 305 322 405 408 418 423 499 508 564 609 615 710 734 743 749 753 758 853 854 892 905 915 934 945 992 Halsua Hamina Harjavalta Haukipudas Hirvensalmi Hollola Hämeenlinna Juuka Jyväskylä Kajaani Karkkila Kirkkonummi Kitee Kotka Kuopio Kuusamo Kemiönsaari Lappeenranta Lapua Lempäälä Lieto Mustasaari Mänttä-Vilppula Oulu Pori Pudasjärvi Raasepori Salo Seinäjoki Siilinjärvi Sipoo Sodankylä Turku Pello Uurainen Vaasa Varkaus Vimpeli Vöyri-Maksamaa Äänekoski ARTTU-kunnat Koko maa ACTA Asukasluku v. 2000 Luonnollinen väestönlisäys Kuntien välinen nettomuutto Nettosiirtolaisuus -6 248 15 41 1 88 442 66 992 716 89 327 125 240 416 74 25 889 44 58 45 -13 19 770 450 23 397 147 209 56 79 41 253 -10 1 427 82 6 -11 105 1 547 21 847 7 877 15 779 2 666 20 378 63 033 6 583 116 519 38 912 8 753 29 694 10 412 54 846 88 796 17 729 7 663 69 046 14 055 16 331 14 169 16 614 12 738 124 063 75 994 10 044 28 436 52 604 50 670 19 742 17 477 9 922 172 561 4 830 3 125 56 737 24 890 3 553 4 645 20 713 -21 -278 -62 1 171 -196 766 -388 -331 4 178 634 -65 2 137 -295 -1 258 1 877 201 -450 64 25 770 504 470 -306 7 254 -242 -100 -531 64 1 776 885 591 -112 307 -210 12 1 208 -344 -60 -153 109 -176 -130 -268 1 069 79 257 1 872 -472 5 153 -2 575 147 2 606 -702 -581 -119 -1 179 136 290 -184 1 900 1 010 637 -748 4 458 -176 -945 291 638 2 090 113 1 239 -979 743 -385 29 -1 608 -1 218 -172 -31 -772 1 335 993 5 181 115 19 601 59 563 11 337 0 1 1 2 1 12 966 45 370 147 Liite 4. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikat vuosina 2001 ja 2006 sekä muutos vuosina 2001–2006 Kuntanro Kunta Kokoluokka 074 075 079 084 097 098 109 176 179 205 224 257 260 285 297 305 322 405 408 418 423 499 508 564 609 615 710 734 743 749 753 758 853 854 892 905 915 934 945 992 Halsua Hamina Harjavalta Haukipudas Hirvensalmi Hollola Hämeenlinna Juuka Jyväskylä Kajaani Karkkila Kirkkonummi Kitee Kotka Kuopio Kuusamo Kemiönsaari Lappeenranta Lapua Lempäälä Lieto Mustasaari Mänttä-Vilppula Oulu Pori Pudasjärvi Raasepori Salo Seinäjoki Siilinjärvi Sipoo Sodankylä Turku Pello Uurainen Vaasa Varkaus Vimpeli Vöyri-Maksamaa Äänekoski 1 4 2 3 1 4 5 2 6 4 2 4 2 5 5 3 2 5 3 3 3 3 3 6 5 2 4 5 5 4 3 2 6 1 1 5 4 1 1 4 ARTTU-kunnat Koko maa Työpaikat v. 2001 Työpaikat v. 2006 Muutos v. 2001–2006 Muutos, % 499 8 132 4 019 4 080 756 7 054 27 008 2 164 52 814 14 914 3 053 9 754 4 130 22 716 39 365 6 092 2 698 30 228 4 690 4 738 4 506 4 538 5 045 65 457 32 902 3 003 11 202 25 198 24 538 5 998 4 887 3 127 92 025 1 461 795 32 279 10 644 1 184 1 693 8 562 495 8 575 3 839 4 370 734 6 613 29 926 2 165 57 910 15 459 3 597 10 341 3 808 23 676 42 898 6 337 2 665 31 295 4 892 5 745 4 973 4 705 4 787 71 558 34 146 2 816 11 010 26 440 27 150 6 280 5 160 3 274 95 636 1 383 842 34 169 10 409 1 186 1 800 8 355 -4 443 -180 290 -22 -441 2 918 1 5 096 545 544 587 -322 960 3 533 245 -33 1 067 202 1 007 467 167 -258 6 101 1 244 -187 -192 1 242 2 612 282 273 147 3 611 -78 47 1 890 -235 2 107 -207 -0,8 % 5,4 % -4,5 % 7,1 % -2,9 % -6,3 % 10,8 % 0,0 % 9,6 % 3,7 % 17,8 % 6,0 % -7,8 % 4,2 % 9,0 % 4,0 % -1,2 % 3,5 % 4,3 % 21,3 % 10,4 % 3,7 % -5,1 % 9,3 % 3,8 % -6,2 % -1,7 % 4,9 % 10,6 % 4,7 % 5,6 % 4,7 % 3,9 % -5,3 % 5,9 % 5,9 % -2,2 % 0,2 % 6,3 % -2,4 % 587 948 2 235 317 621 419 2 313 788 33 471 78 471 5,7 % 3,5 % MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 148 Liite 5a. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikat toimialoittain vuonna 2006 kolmijaon mukaan (TOL 2002) Kuntanro Kunta 074 075 079 084 097 098 109 176 179 205 224 257 260 285 297 305 322 405 408 418 423 499 508 564 609 615 710 734 743 749 753 758 853 854 892 905 915 934 945 992 Halsua Hamina Harjavalta Haukipudas Hirvensalmi Hollola Hämeenlinna Juuka Jyväskylä Kajaani Karkkila Kirkkonummi Kitee Kotka Kuopio Kuusamo Kemiönsaari Lappeenranta Lapua Lempäälä Lieto Mustasaari Mänttä-Vilppula Oulu Pori Pudasjärvi Raasepori Salo Seinäjoki Siilinjärvi Sipoo Sodankylä Turku Pello Uurainen Vaasa Varkaus Vimpeli Vöyri-Maksamaa Äänekoski ARTTU-kunnat Koko maa ACTA Työpaikat v. 2006 Alkutuotanto Teollisuus Palvelut Tuntematon 495 8 575 3 839 4 370 734 6 613 29 926 2 165 57 910 15 459 3 597 10 341 3 808 23 676 42 898 6 337 2 665 31 295 4 892 5 745 4 973 4 705 4 787 71 558 34 146 2 816 11 010 26 440 27 150 6 280 5 160 3 274 95 636 1 383 842 34 169 10 409 1 186 1 800 8 355 30,9 % 4,3 % 1,8 % 1,4 % 21,1 % 6,2 % 3,3 % 13,5 % 1,0 % 3,1 % 2,6 % 1,2 % 12,9 % 0,8 % 1,7 % 8,4 % 9,2 % 2,2 % 10,5 % 2,9 % 3,7 % 8,5 % 2,8 % 0,6 % 0,9 % 14,4 % 4,4 % 4,8 % 3,5 % 5,4 % 3,9 % 10,4 % 0,4 % 10,9 % 16,5 % 0,3 % 1,7 % 9,4 % 16,2 % 2,9 % 20,2 % 25,1 % 41,7 % 33,9 % 29,4 % 39,5 % 25,7 % 41,5 % 23,7 % 21,2 % 48,3 % 21,7 % 30,3 % 27,4 % 17,3 % 18,1 % 27,9 % 27,5 % 33,1 % 35,1 % 39,2 % 28,2 % 44,0 % 24,6 % 27,8 % 21,8 % 24,3 % 43,3 % 25,8 % 29,3 % 29,0 % 14,3 % 21,4 % 20,7 % 23,2 % 29,9 % 40,4 % 38,7 % 30,7 % 47,3 % 47,3 % 69,5 % 56,0 % 63,3 % 46,5 % 52,9 % 70,4 % 43,4 % 74,4 % 74,9 % 48,2 % 75,6 % 55,9 % 71,1 % 80,3 % 72,1 % 61,1 % 69,5 % 55,3 % 60,6 % 56,2 % 61,3 % 52,6 % 74,2 % 70,7 % 62,0 % 69,7 % 51,1 % 69,9 % 63,9 % 65,4 % 73,5 % 77,7 % 65,3 % 58,1 % 69,3 % 56,9 % 50,3 % 51,1 % 48,8 % 1,6 % 1,0 % 0,5 % 1,5 % 3,0 % 1,3 % 0,6 % 1,5 % 0,8 % 0,8 % 1,0 % 1,5 % 0,9 % 0,7 % 0,7 % 1,4 % 1,8 % 0,8 % 1,1 % 1,5 % 1,0 % 1,9 % 0,6 % 0,5 % 0,7 % 1,8 % 1,6 % 0,8 % 0,7 % 1,4 % 1,6 % 1,8 % 0,6 % 3,1 % 2,3 % 0,5 % 0,9 % 1,7 % 1,9 % 1,0 % 621 419 2 313 788 2,3 % 3,9 % 26,6 % 25,1 % 70,3 % 70,1 % 0,8 % 1,0 % 149 Liite 5b. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikkojen muutos sekä suhteelliset muutokset toimialoittain vuosina 2001–2006 kolmijaon mukaan (TOL 2002), prosenttiyksikköä Kuntanro Kunta 074 075 079 084 097 098 109 176 179 205 224 257 260 285 297 305 322 405 408 418 423 499 508 564 609 615 710 734 743 749 753 758 853 854 892 905 915 934 945 992 Halsua Hamina Harjavalta Haukipudas Hirvensalmi Hollola Hämeenlinna Juuka Jyväskylä Kajaani Karkkila Kirkkonummi Kitee Kotka Kuopio Kuusamo Kemiönsaari Lappeenranta Lapua Lempäälä Lieto Mustasaari Mänttä-Vilppula Oulu Pori Pudasjärvi Raasepori Salo Seinäjoki Siilinjärvi Sipoo Sodankylä Turku Pello Uurainen Vaasa Varkaus Vimpeli Vöyri-Maksamaa Äänekoski ARTTU-kunnat Koko maa Tp-muutos v. 2001–2006 Alkutuotanto, muutos, %-yks. Teollisuus, muutos, %-yks. Palvelut, muutos, %-yks. -4,0 443,0 -180,0 290,0 -22,0 -441,0 2 918,0 1,0 5 096,0 545,0 544,0 587,0 -322,0 960,0 3 533,0 245,0 -33,0 1 067,0 202,0 1 007,0 467,0 167,0 -258,0 6 101,0 1 244,0 -187,0 -192,0 1 242,0 2 612,0 282,0 273,0 147,0 3 611,0 -78,0 47,0 1 890,0 -235,0 2,0 107,0 -207,0 -6,6 % -0,7 % 0,4 % -0,1 % -6,4 % -0,3 % -0,9 % -2,2 % -0,1 % 0,4 % -2,4 % -0,4 % -0,4 % -0,3 % -0,4 % -1,9 % -3,2 % -0,5 % -2,9 % -1,0 % -0,9 % -3,0 % -0,9 % -0,1 % -0,2 % -1,2 % -0,6 % -1,4 % -0,7 % -0,8 % -1,6 % -2,2 % -0,1 % 1,5 % -3,9 % -0,4 % 0,0 % -2,2 % -6,2 % -0,4 % 7,4 % -1,7 % -2,9 % -2,4 % 5,6 % -5,1 % -1,2 % 5,3 % -2,3 % -2,1 % 4,1 % 1,2 % -3,4 % -0,8 % -1,6 % 3,1 % -0,7 % -2,3 % 2,5 % -1,6 % -5,9 % -1,6 % -2,7 % -2,4 % -1,8 % 0,6 % -4,4 % -3,2 % -0,8 % 2,4 % 0,0 % 2,1 % -2,4 % -0,5 % 2,7 % -0,7 % -0,9 % 2,8 % 6,2 % 0,0 % 1,6 % 2,7 % 3,6 % 3,3 % 1,5 % 6,0 % 3,0 % -1,2 % 2,9 % 2,4 % -0,7 % -0,3 % 5,7 % 1,4 % 2,7 % -0,4 % 5,1 % 3,5 % 2,1 % 3,5 % 7,6 % 6,2 % 4,5 % 3,0 % 2,8 % 3,3 % 5,3 % 5,2 % 2,2 % -0,7 % 2,8 % 1,2 % 2,9 % 1,6 % 5,1 % 1,8 % 1,4 % -0,8 % 0,6 % 1,0 % 33 471,0 78 471,0 -0,5 % -0,8 % -1,7 % -1,2 % 3,0 % 2,8 % MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 150 Liite 6. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikkaomavaraisuus vuosina 2001 ja 2006 sekä muutos prosenttiyksiköissä Kuntanro Kunta Tp-omavar. v. 2001 074 075 079 084 097 098 109 176 179 205 224 257 260 285 297 305 322 405 408 418 423 499 508 564 609 615 710 734 743 749 753 758 853 854 892 905 915 934 945 992 Halsua Hamina Harjavalta Haukipudas Hirvensalmi Hollola Hämeenlinna Juuka Jyväskylä Kajaani Karkkila Kirkkonummi Kitee Kotka Kuopio Kuusamo Kemiönsaari Lappeenranta Lapua Lempäälä Lieto Mustasaari Mänttä-Vilppula Oulu Pori Pudasjärvi Raasepori Salo Seinäjoki Siilinjärvi Sipoo Sodankylä Turku Pello Uurainen Vaasa Varkaus Vimpeli Vöyri-Maksamaa Äänekoski 90,6 % 91,4 % 126,9 % 62,9 % 90,3 % 76,0 % 103,2 % 102,2 % 105,8 % 101,6 % 79,1 % 63,1 % 107,0 % 105,3 % 107,7 % 97,5 % 87,0 % 107,0 % 84,2 % 63,4 % 66,2 % 58,2 % 102,6 % 118,9 % 110,5 % 96,2 % 91,5 % 105,4 % 109,8 % 71,6 % 57,0 % 93,6 % 122,8 % 100,3 % 69,6 % 129,0 % 112,7 % 92,8 % 88,0 % 106,9 % 89,6 % 93,5 % 119,4 % 64,3 % 84,5 % 74,0 % 104,4 % 101,6 % 107,4 % 102,9 % 84,5 % 63,1 % 106,3 % 106,6 % 109,5 % 98,1 % 88,8 % 106,7 % 84,6 % 62,8 % 64,6 % 57,2 % 100,9 % 120,1 % 113,0 % 93,4 % 90,5 % 105,4 % 109,0 % 71,5 % 59,5 % 97,2 % 122,8 % 95,9 % 68,0 % 129,7 % 112,9 % 91,6 % 90,1 % 103,8 % 94,6 % 94,7 % 124,1 % 59,4 % 82,2 % 70,2 % 106,0 % 106,5 % 106,8 % 103,5 % 87,4 % 60,3 % 104,6 % 106,2 % 111,1 % 100,1 % 87,4 % 107,1 % 83,1 % 65,7 % 68,0 % 55,1 % 101,7 % 121,9 % 111,0 % 95,2 % 88,5 % 107,7 % 109,9 % 69,9 % 56,4 % 95,4 % 122,4 % 95,8 % 67,6 % 131,6 % 115,1 % 90,5 % 89,4 % 104,9 % 4,1 % 3,3 % -2,8 % -3,5 % -8,1 % -5,8 % 2,8 % 4,3 % 1,0 % 1,9 % 8,3 % -2,8 % -2,5 % 0,9 % 3,5 % 2,6 % 0,4 % 0,1 % -1,1 % 2,3 % 1,9 % -3,1 % -0,9 % 3,0 % 0,4 % -1,0 % -3,0 % 2,3 % 0,1 % -1,7 % -0,6 % 1,8 % -0,4 % -4,6 % -2,0 % 2,6 % 2,4 % -2,3 % 1,4 % -2,0 % ARTTU-kunnat Koko maa 104,3 % 100,0 % 104,7 % 100,0 % 105,0 % 100,0 % 0,6 % 0,0 % ACTA Tp-omavar. v. 2004 Tp-omavar. v. 2006 Muutos v. 2001–2006, %-yks. 151 Liite 7. Luvussa 6.4 käytettävät luokitukset sekä luokkiin sisältyvät ARTTU-tutkimuskunnat Kuntakokoluokat sisältävät seuraavat kunnat: Alle 5 001 asukasta (6): Halsua, Hirvensalmi, Pello, Uurainen, Vimpeli jaVöyriMaksamaa 5 001–10 000 asukasta (7): Harjavalta, Juuka, Karkkila, Kemiönsaari, Kitee, Pudasjärvi ja Sodankylä 10 001–20 000 asukasta (9): Haukipudas, Kuusamo, Lapua, Lempäälä, Lieto, Mustasaari, Mänttä-Vilppula, Sipoo ja Äänekoski 20 001–50 000 asukasta (7): Hamina, Hollola, Kajaani, Kirkkonummi, Raasepori, Siilinjärvi ja Varkaus 50 001–100 000 asukasta (8): Hämeenlinna, Kotka, Kuopio, Lappeenranta, Pori, Salo, Seinäjoki ja Vaasa Yli 100 000 asukasta (3): Jyväskylä, Oulu ja Turku. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukaisten luokkien sisältämät kunnat ovat seuraavat: Kaupunkimaiset kunnat (17): Hamina, Harjavalta, Haukipudas, Hämeenlinna, Jyväskylä, Kajaani, Kotka, Kuopio, Lappeenranta, Mänttä-Vilppula, Oulu, Pori, Salo, Seinäjoki, Turku, Vaasa ja Varkaus Taajaan asutut kunnat (12): Hollola, Karkkila, Kirkkonummi, Kuusamo, Lapua, Lempäälä, Lieto, Mustasaari, Raasepori, Siilinjärvi, Sipoo ja Äänekoski Maaseutumaiset kunnat (11): Halsua, Hirvensalmi, Juuka, Kemiönsaari, Kitee, Pello, Pudasjärvi, Sodankylä, Uurainen, Vimpeli ja Vöyri-Maksamaa. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 152 Liite 8. ARTTU-tutkimuskuntien perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon käyttömenot euroa/asukas (brutto) vuonna 2006 sekä vuotuinen kasvu 2000–2006 ja 2006–2008 Kuntanro Kunta Perusterveydenhuolto KäyttöVuotuimenot nen €/asukas muutos-% 2006 2000–2006 Vuotuinen muutos-% 2006–2008 074 075 079 084 097 098 109 176 179 205 224 322 257 260 285 297 305 405 408 418 423 499 508 564 854 609 615 710 734 743 749 753 758 853 892 905 915 934 945 992 631 566 591 541 685 450 464 1 170 578 14 645 692 468 593 622 502 909 672 688 471 491 534 632 479 775 659 835 524 483 439 414 522 889 640 408 711 592 688 463 657 7,8 % 9,7 % 7,5 % 0,3 % 7,5 % 6,0 % 4,6 % 0,2 % 1,8 % -14,6 % 1,7 % 5,0 % 9,6 % 6,5 % 0,7 % 3,4 % -2,3 % -0,1 % 0,4 % 1,7 % 9,1 % 0,0 % 9,4 % 6,9 % -1,7 % 8,9 % 0,0 % 0,7 % 7,5 % 8,2 % 6,2 % 6,9 % 4,0 % 3,9 % 4,2 % 1,0 % -0,6 % 0,0 % 4,6 % 6,9 % 21,1 % 5,9 % 5,9 % 4,5 % -19,7 % 7,4 % 4,3 % 2,9 % 2,1 % 59,7 % 5,2 % 6,8 % 9,7 % 20,0 % -2,0 % 11,0 % 8,2 % 5,0 % 4,7 % 6,2 % 4,4 % 5,5 % 6,0 % 11,9 % 12,0 % 5,6 % 3,7 % 5,4 % 4,5 % -2,3 % 6,3 % 5,6 % 4,2 % 7,8 % 8,1 % 5,0 % 0,6 % 4,0 % 7,4 % 17,6 % 1,9 % 3,6 % 7,3 % 7,3 % Halsua Hamina Harjavalta Haukipudas Hirvensalmi Hollola Hämeenlinna* Juuka Jyväskylä* Kajaani** Karkkila Kemiönsaari* Kirkkonummi Kitee Kotka Kuopio Kuusamo Lappeenranta* Lapua Lempäälä Lieto Mustasaari Mänttä-Vilppula* Oulu* Pello Pori* Pudasjärvi Raasepori* Salo* Seinäjoki* Siilinjärvi Sipoo Sodankylä Turku Uurainen Vaasa Varkaus Vimpeli Vöyri-Maksamaa* Äänekoski Koko maa Arttu -kunnat 592 595 Erikoissairaanhoito KäyttöVuotuimenot nen €/asukas muutos-% 2006 2000–2006 668 921 897 745 984 673 843 946 705 936 891 742 822 883 1 030 785 769 847 672 684 756 925 818 835 818 906 940 848 793 701 739 759 963 725 858 1 301 845 859 735 5,4 % 6,8 % 6,6 % 7,0 % 8,5 % 7,7 % 6,0 % 9,6 % 5,4 % 7,8 % 7,6 % 6,9 % 6,4 % 8,0 % 7,1 % 7,7 % 22,5 % 6,1 % 7,4 % 6,2 % 7,1 % 5,5 % 6,6 % 4,8 % 4,5 % 2,8 % 9,7 % 3,9 % 7,4 % 4,6 % 5,4 % 3,8 % 5,9 % 6,3 % 6,3 % 4,9 % 13,6 % 8,6 % 5,3 % 5,4 % 812 835 6,1 % 7,0 % Vuotuinen muutos-% 2006–2008 20,2 % 6,3 % 9,6 % 3,1 % 0,8 % 9,5 % 8,4 % 2,4 % 5,2 % 5,2 % 2,6 % 3,0 % 10,7 % 10,0 % 1,3 % 3,8 % 11,2 % 4,9 % 6,7 % 9,5 % 10,9 % 6,3 % 4,7 % 4,3 % 4,8 % 9,2 % 10,7 % 5,3 % 10,5 % 9,6 % 5,2 % 4,6 % 5,9 % 7,0 % 11,3 % 3,4 % 3,8 % 11,7 % 11,0 % 6,2 7,0 * Vuosina 2006–2010 kuntaliitoksissa liitetyt kunnat laskettu mukaan vuodesta 2000 lähtien ** Kajaani on mukana Kainuun maakuntakokeilussa eivätkä sosiaali- ja terveydenhuollon (ilman päivähoitoa) sekä lukiokoulutuksen menot ole vertailukelpoisia muiden ARTTU-kuntien kanssa. ACTA 153 Liite 9. ARTTU-tutkimuskuntien vanhusten laitospalveluiden ja kotipalvelun käyttömenot euroa/hoidossa ollut (brutto) vuonna 2006 sekä vuotuinen kasvu 2000–2006 ja 2006–2008 Vanhusten laitospalvelut KäyttöVuotuiVuotuimenot nen nen €/laitosmuutos-% muutos-% hoidossa 2000–2005 2006–2007 ollut 2006 Kotipalvelut Käyttömenot €/kodinhoitoapua saanut vanhuskotitalous 2006 59 200 39 532 46 016 43 588 29 286 35 881 40 801 15,1 % 2,8 % 3,0 % -1,7 % -4,1 % 2,2 % 4,8 % 10,1 % 12,1 % 10,6 % 38,1 % 129,0 % 3,8 % 8,9 % 41 812 5,7 % 10,5 % 14,6 % 1 376 7 090 1 825 2 802 6 771 2 365 4 299 5 064 6 374 41 471 42 604 39 966 39 652 40 121 4,9 % 3,0 % 5,2 % 4,1 % 8,3 % 3,6 % 17,8 % 42 741 36 063 40 632 42 184 45 447 36 352 48 056 41 870 44 178 44 578 47 237 38 937 42 860 52 480 83 700 42 618 42 684 40 708 3,1 % 10,0 % 6,6 % 5,9 % 4,0 % 2,9 % 7,8 % 22,7 % 5,9 % 3,9 % -9,0 % 6,0 % 10,1 % 1,2 % -17,6 % 3,5 % 2,8 % -2,6 % 37 983 6,2 % 7,0 % 5,8 % 8,6 % 6,4 % 4,5 % 6,6 % 7,1 % 3,5 % 6,3 % 9,5 % 5,6 % 1,5 % 10,4 % 11,7 % 3,9 % 6,7 % 2,8 % 4,3 % 3,0 % 49 636 45 230 10,4 % 3,9 % 43 946 43 766 5,9 % 5,6 % Vuotuinen muutos-% 2000–2005 Vuotuinen muutos-% 2006–2007 10,7 % 36,0 % 20,7 % 32,1 % 5,2 % 38,6 % 24,6 % 9,9 % 9,1 % 24,4 % 7,3 % 5 460 4 688 3 821 2 271 3 443 1 914 3 701 3 399 2 269 2 119 3 410 7 687 4 951 5 854 6 583 3 815 5 861 6 239 5 031 4 877 3 018 3 182 7 532 5 378 5 067 4 396 6 589 1 728 6 475 5 545 13,0 % 26,3 % 19,8 % -0,7 % 21,7 % 4,1 % 6,6 % 15,8 % 40,2 % 21,2 % -4,4 % 9,4 % 14,2 % 7,6 % 1,3 % 9,3 % 7,9 % 3,8 % -0,4 % 17,6 % 11,4 % 9,5 % 6,6 % 11,0 % 0,8 % 5,4 % 14,3 % 15,1 % 10,8 % 17,7 % 3,2 % -2,5 % 14,9 % 2,8 % 2,2 % 8,9 % 9,2 % 14,5 % 15,1 % 9,8 % 57,3 % -6,9 % 31,1 % 41,4 % 6,4 % 69,3 % 23,2 % -4,5 % 7,5 % 0,2 % -3,0 % 3,9 % 17,4 % -5,5 % -7,5 % -3,9 % 3,7 % -11,5 % 7,2 % 11,8 % 23,1 % 96,2 % -10,1 % 5,7 % -18,1 % 24,9 % -11,8 % 3,7 % -20,0 % -6,5 % 6,5 % 12,2 % 4 136 4 418 9,0 % 10,7 % 4,9 % 13,2 % Kuntanro Kunta 074 075 079 084 097 098 109 176 179 205 224 322 257 260 285 297 305 405 408 418 423 499 508 564 854 609 615 710 734 743 749 753 758 853 892 905 915 934 945 992 Halsua Hamina Harjavalta Haukipudas Hirvensalmi Hollola Hämeenlinna* Juuka Jyväskylä* Kajaani** Karkkila Kemiönsaari* Kirkkonummi Kitee Kotka Kuopio Kuusamo Lappeenranta* Lapua Lempäälä Lieto Mustasaari Mänttä-Vilppula* Oulu* Pello Pori* Pudasjärvi Raasepori* Salo* Seinäjoki* Siilinjärvi Sipoo Sodankylä Turku Uurainen Vaasa Varkaus Vimpeli Vöyri-Maksamaa* Äänekoski Koko maa Arttu -kunnat 50,8 % 0,0 % 8,1 % * Vuosina 2006–2010 kuntaliitoksissa liitetyt kunnat laskettu mukaan vuodesta 2000 lähtien ** Kajaani on mukana Kainuun maakuntakokeilussa eivätkä sosiaali- ja terveydenhuollon (ilman päivähoitoa) sekä lukiokoulutuksen menot ole vertailukelpoisia muiden ARTTU-kuntien kanssa. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 154 Liite 10. ARTTU-tutkimuskuntien lasten päivähoidon ja esiopetuksen (yht. sote ja opetustoimi) käyttömenot euroa/ lapsi (brutto) vuonna 2006 sekä vuotuinen kasvu 2000–2006 ja 2006–2008 Kuntanro Kunta Lasten päivähoito Käyttömenot €/ Vuotuipäivähoid. nen ollut lapsi muutos-% 2006 2000–2005 Esiopetus (yht. sote ja opetus) 074 075 079 084 097 098 109 176 179 205 224 322 257 260 285 297 305 405 408 418 423 499 508 564 854 609 615 710 734 743 749 753 758 853 892 905 915 934 945 992 Halsua Hamina Harjavalta Haukipudas Hirvensalmi Hollola Hämeenlinna* Juuka Jyväskylä* Kajaani Karkkila Kemiönsaari* Kirkkonummi Kitee Kotka Kuopio Kuusamo Lappeenranta* Lapua Lempäälä Lieto Mustasaari Mänttä-Vilppula* Oulu* Pello Pori* Pudasjärvi Raasepori* Salo* Seinäjoki* Siilinjärvi Sipoo Sodankylä Turku Uurainen Vaasa Varkaus Vimpeli Vöyri-Maksamaa* Äänekoski 3 326 5 677 4 131 4 417 4 876 5 149 5 211 4 048 5 197 4 712 4 339 5 030 6 017 4 457 5 492 5 718 3 773 5 185 4 704 5 056 5 416 4 694 4 513 5 077 5 732 4 153 3 122 5 352 6 011 4 695 4 649 6 499 4 713 5 653 3 835 5 921 5 503 3 798 4 924 4 184 5,6 % 2,1 % 3,7 % 4,0 % 9,4 % 3,6 % 2,7 % 3,4 % 3,9 % 2,2 % 4,0 % 4,0 % 3,5 % 3,7 % 3,3 % 4,4 % 2,0 % 3,5 % 4,5 % 2,8 % 5,5 % 3,8 % 3,9 % 2,0 % 2,6 % 1,1 % 3,0 % 4,6 % 5,0 % 2,9 % 4,6 % 7,2 % 5,8 % 2,8 % 1,4 % 2,6 % 2,7 % 1,5 % 3,1 % 5,4 % 6,0 % -0,8 % 10,1 % 3,1 % 18,6 % 7,5 % 4,9 % -1,3 % 6,4 % 5,4 % -1,5 % 5,8 % 10,4 % -2,6 % -0,1 % 2,2 % 1,6 % 4,2 % 4,3 % 6,8 % 4,3 % 5,0 % 6,4 % 6,5 % 3,8 % 7,3 % 11,3 % 4,5 % 5,3 % 4,6 % 12,0 % 2,3 % 0,9 % 2,6 % 2,5 % 8,6 % -0,4 % 7,1 % 7,6 % 6 111 4 919 4 800 5 164 4 000 5 091 4 589 8 000 5 377 5 153 5 128 5 784 4 159 3 194 4 896 4 184 6 176 5 055 4 536 3 728 4 706 4 089 5 000 4 666 8 875 6 588 2 600 4 014 4 078 4 493 3 923 4 560 8 555 4 726 3 750 3 526 5 368 11 750 3 313 4 434 Koko maa Arttu -kunnat 5 399 4 874 3,2 % 3,7 % 4,5 % 5,0 % 4 697 5 076 Vuotuinen muutos-% 2006–2007 Käyttömenot €/oppilas 2006 Vuotuinen muutos-% 2001–2006 7,4 % 9,1 % 12,0 % 13,5 % 9,5 % 9,1 % 10,1 % 13,7 % 5,7 % 4,2 % 13,0 % 11,6 % 3,9 % 6,4 % 5,4 % -5,6 % 12,0 % 3,2 % 10,3 % 3,1 % 6,7 % -3,0 % 12,5 % 6,2 % 27,8 % 18,9 % -5,0 % 8,3 % 8,3 % 7,2 % 0,3 % 4,9 % 24,2 % 3,5 % -3,6 % -1,7 % 6,2 % 38,5 % -4,6 % 4,8 % -0,7 % 72,6 % 5,2 % 12,1 % 20,7 % 18,0 % -8,4 % -23,8 % 17,2 % 15,1 % 9,2 % 2,8 % -24,3 % 16,6 % 16,8 % 6,5 % 7,9 % 5,5 % 8,3 % * Vuosina 2006–2010 kuntaliitoksissa liitetyt kunnat laskettu mukaan vuodesta 2000 lähtien ACTA Vuotuinen muutos-% 2006–2008 11,3 % 4,6 % 13,9 % -5,0 % 58,1 % 0,1 % 2,8 % -5,0 % 4,0 % 5,2 % -0,9 % 3,9 % 15,3 % 15,5 % -5,4 % 8,6 % -0,9 % 11,1 % 4,3 % 13,7 % -0,2 % 8,5 % 6,9 % 5,1 % 155 Liite 11. ARTTU-tutkimuskuntien perusopetuksen ja lukiokoulutuksen käyttömenot euroa/oppilas (brutto) vuonna 2006 sekä vuotuinen kasvu 2000–2006 ja 2006–2008 Kuntanro Kunta Peruopetus Käyttömenot €/oppilas 2006 Vuotuinen muutos-% 2000–2006 Vuotuinen muutos-% 2006–2008 074 075 079 084 097 098 109 176 179 205 224 322 257 260 285 297 305 405 408 418 423 499 508 564 854 609 615 710 734 743 749 753 758 853 892 905 915 934 945 992 Halsua Hamina Harjavalta Haukipudas Hirvensalmi Hollola Hämeenlinna* Juuka Jyväskylä* Kajaani** Karkkila Kemiönsaari* Kirkkonummi Kitee Kotka Kuopio Kuusamo Lappeenranta* Lapua Lempäälä Lieto Mustasaari Mänttä-Vilppula* Oulu* Pello Pori* Pudasjärvi Raasepori* Salo* Seinäjoki* Siilinjärvi Sipoo Sodankylä Turku Uurainen Vaasa Varkaus Vimpeli Vöyri-Maksamaa* Äänekoski 8 305 5 898 6 168 5 865 7 745 6 433 5 739 7 193 6 720 6 398 5 801 8 458 5 894 6 743 5 827 6 329 6 999 6 641 6 293 6 063 5 708 7 382 6 472 6 607 7 776 6 022 7 866 7 354 6 749 6 140 5 961 6 147 8 216 7 103 7 309 6 627 5 856 6 696 8 404 5 610 6,1 % 4,4 % 3,2 % 6,5 % 5,0 % 7,3 % 5,5 % 3,8 % 6,4 % 6,1 % 7,7 % 4,1 % 4,2 % 5,6 % 4,6 % 5,7 % 5,7 % 6,7 % 3,5 % 6,9 % 5,9 % 4,9 % 4,8 % 7,5 % 4,6 % 5,1 % 5,7 % 6,3 % 6,0 % 5,5 % 6,1 % 4,8 % 6,3 % 6,3 % 6,4 % 4,0 % 6,6 % 2,9 % 6,2 % 4,6 % 2,3 % 5,0 % 6,7 % 4,8 % 1,7 % 6,9 % 7,6 % 8,1 % 7,5 % 7,0 % 4,7 % 8,1 % 8,0 % 6,3 % 6,1 % 6,2 % 5,7 % 5,6 % 5,7 % 9,1 % 8,8 % 6,3 % 6,6 % 8,9 % 7,5 % 5,1 % 6,8 % 1,9 % 5,2 % 6,0 % 4,4 % 5,5 % 6,7 % 7,5 % 1,7 % 8,4 % 4,4 % 3,4 % 18,1 % 12,8 % Koko maa Arttu -kunnat 6 648 6 688 5,7 % 5,5 % 7,1 % 6,5 % Lukiokoulutus KäyttöVuotuimenot nen €/oppilas muutos-% 2006 2000–2005 Vuotuinen muutos-% 2006–2007 4 805 6 852 5 842 4,4 % 7,0 % 10,1 % 3,4 % 10,7 % 0,2 % 5 788 4 773 6 789 5 053 13,9 % 5,3 % 4,2 % 10,0 % 5 490 8 438 5 440 5 787 5 695 4 879 5 557 5 607 5 505 5 012 6 063 5 907 5 596 5 453 8 129 5 232 7 767 6 055 6 238 5 820 5 168 5 444 5 918 4 930 6,4 % 6,3 % 6,2 % 7,6 % 4,7 % 3,0 % 6,7 % 5,8 % 9,6 % 6,8 % 5,0 % 6,4 % 8,2 % 6,5 % 6,1 % 4,6 % 6,2 % 7,8 % 7,1 % 12,1 % 7,7 % 7,9 % 7,0 % 8,0 % 7,8 % 9,8 % 4,7 % 6,1 % 6,3 % 3,7 % 3,8 % 6,5 % 17,5 % 10,6 % 4,1 % 10,9 % 3,8 % 7,1 % 5,1 % -0,5 % 1,2 % 8,0 % 5,0 % 1,9 % 3,7 % -6,4 % -1,4 % 4,9 % 7,6 % 3,9 % 29,4 % 31,5 % 4,9 % 4 503 4 413 7 829 8 719 4 821 2,8 % 4,7 % 17,0 % 7,6 % 3,5 % 14,8 % 2,3 % 6,6 % 8,0 % 19,7 % 5 580 5 870 6,0 % 6,9 % 5,9 % 7,4 % * Vuosina 2006–2010 kuntaliitoksissa liitetyt kunnat laskettu mukaan vuodesta 2000 lähtien ** Kajaani on mukana Kainuun maakuntakokeilussa eivätkä sosiaali- ja terveydenhuollon (ilman päivähoitoa) sekä lukiokoulutuksen menot ole vertailukelpoisia muiden ARTTU-kuntien kanssa. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 156 Acta-sarjassa vuodesta 2008 lähtien ilmestyneet julkaisut Aiemmin ilmestyneet Acta-sarjan julkaisut osoitteessa: http://www.kunnat.net -> Toimialat -> Kuntakehitys ja tutkimus -> Acta-tutkimusjulkaisut 199 Inga Nyholm: Keskijohto kuntamuutoksen näkijänä ja kokijana. Seutuyhteistyö muutosprosessina kuntien keskijohton näkökulmasta. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509196. 200 Vesa Harmaakorpi, Helinä Melkas (toim.): Innovaatiopolitiikkaa järjestelmien välimaastossa. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509202. 201 Heidi Lavento: KISA – kuntien viestinnän seuranta- ja arviointijärjestelmä. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509201. 202 Kaisu Anttonen, Katri Laihosalo, Helena Leino (toim.): Kaupunki kasvaa, miten käy ympäristön? Ympäristönäkökulmia Tampereen kaupungin toimintaan. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509209. 203 Arto Koski: Monikuntaliitokset. Taitavasta toteutuksesta hyviin käytäntöihin. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509210. 204 Jari Stenvall, Antti Syväjärvi, Hanna Vakkala: ”Kun romppeet ovat paikoillaan”. Onnistunut kuntafuusio – pehmeä vai kova henkilöstövoimavarojen johtaminen. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509242. 205 Pekka Kuusela & Titta Jääskeläinen (toim.): Oppimisverkosto kehittämisympäristönä. Oppiminen, työhyvinvointi ja henkilöstöjohtaminen kunta-alan työorganisaatioissa. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509243. 206 Hannele Seeck, Heidi Lavento, Salli Hakala: Kriisijohtaminen ja viestintä. Tapaus Nokian vesikriisi. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509244. 207 Isto Halinen, Sirpa Korhonen: Parasta tuottavuutta. Kuntatuottavuus-hankkeen loppuraportti. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509247. 208 Pekka Juntunen, Veli-Pekka Nurmi, Jari Stenvall: Kuntien varautuminen ja turvallisuuden hallinta muuttuvissa hallinto- ja palvelurakenteissa. Perinteisen suomalaisen yhteiskunnan ”lintukoto”ajattelun aika on ohi. Erilaiset yhteiskunnan ja kuntien toimintoihin liittyvät uhkakuvat ovat lisääntyneet. Siksi on yhä tärkeämpää pohtia, millä tavoin yhteiskunta eri toimijoineen kykenee varautumaan erilaisiin häiriötilanteisiin. Myös kuntien varautumisen ja turvallisuuden hallinnan toimintojen on seurattava aikaansa. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan kuntien varautumista ja turvallisuuden hallintaa muuttuvassa kuntien toimintaympäristössä. Tutkijat tarkastelevat kriittisellä tavalla tämänhetkistä suomalaisten kuntien varautumispotentiaalia ja tuovat esiin uutta yhteiskunnallista turvallisuuden hallinnan viitekehystä. Raportissa annetaan myös ehdotuksia kuntien varautumistoimintojen kehittämiseksi. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509267. 209 Risto Nakari, Stefan Sjöblom: Toimiva kunnallinen palveluorganisaatio. Työelämän laadun, asiakastyytyväisyyden ja palvelukustannusten väliset yhteydet strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulmasta. Julkisten palvelujen tuottavuuden ja työelämän laadun kehittäminen on ollut keskeisenä tavoitteena 1990-luvun alusta lähtien. Kehittämisen hankaluutena on ollut kuitenkin se, millä tavalla palvelujen laadun, tuottavuuden ja työhyvinvoinnin väliset riippuvuudet määrittyvät. Kyse on siten ennen kaikkea siitä, miten palveluorganisaatioiden toimintatavat vaikuttavat näihin riippuvuuksiin. Mitkä ovat ne kriittiset ehdot, joiden on eri toiminnoissa toteuduttava, jotta kunnalliset palvelut olisivat kuntalaisen, asiakkaan, henkilöstön ja talouden kannalta tuloksellisia? Tutkimuksessa analysoidaan palvelukustannusten, työelämän laadun ja asiakastyytyväisyyden välisiä riippuvuuksia henkilöstöjohtamisen näkökulmasta. Tutkimuksen pääkohteena ovat ne kunnalliset ydinpalvelut, jotka asiakkaan näkökulmasta kattavat elämänkaaren keskeisiä vaiheita lapsiperheiden palveluista ikäihmisten palveluihin, eli lasten päiväkodit, yläasteet, lukiot sekä vanhainkodit ja kotihoito. Tulokset osoittavat, että johtamiskäytännöillä on olennainen vaikutus palveluyksiköiden tuloksellisuudelle. Näin ollen myös kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteiden saavuttaminen on pitkälti riippuvainen niistä toimintatavallisista ratkaisuista, joita uusissa palvelurakenteissa saadaan aikaiseksi. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509269. 210 Kari Ahokas: Kasvukunnan johtajana. Kuntien toimintaympäristössä on samanaikaisesti käynnissä useita eri suuntiin meneviä muutosprosesseja, jotka ovat voimakkaita ja yllätyksellisiä. Etenkin kasvukunnissa muutosta ja ympäristön reaktioita ei voida luotettavasti ennustaa, eikä niihin voida ACTA 157 211 212 213 214 varautua kattavasti etukäteen. Kuntayhteisössä on käytettävissä entistä enemmän tietoa, kokemusta ja osaamista monilta eri toimialoilta. Onko kunnanjohtajan tehtävänä luoda edellytyksiä näiden henkisten voimavarojen hyödyntämiselle? Onko valtuutetuille järjestettävä mahdollisuuksia päästä hyödyntämään omaa koulutuksensa ja kokemuksensa tuomaa osaamista kunnan kokonaiskehittämisessä? Perinteinen päätöksentekoon pohjautuva hallintomalli antaa varsin vähän mahdollisuuksia valtuutettujen henkisten voimavarojen hyödyntämiseen. Valtuutetut kokevat olevansa kumileimasimia kuntien dualistisen johtamistavan kulttuurissa, jossa valmistelijat valmistelevat ja päättäjät päättävät. Tämä lisensiaatintyö ”Kasvukunnan johtajana” on tutkimus kunnanjohtajana kasvamisesta ja kasvukunnan johtajana olemisesta sekä henkisten voimavarojen huomioon ottamisen merkityksestä kasvukunnan johtajan näkökulmasta. Tutkimuksessa käydään läpi kunnanjohtajajärjestelmän historiaa, kehittymistä ja kunnanjohtajan juridista asemaa. Tutkimus antaa vastauksia mitä kunnanjohtaja voi tehdä valtuutettujen roolin kehittämiseksi ja oman tietoisuuden vahvistamiseksi sekä mikä merkitys tällä työllä on. Lopuksi esitellään Kempeleen uusi toimintamalli sekä valtiovarainministeriön kuntajohtamisen kehittämishankkeen loppuraportin 20/2009 tekstiä, joka käsittelee johtopäätöksiä valiokuntamallin kehittämiseksi. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509272. Jari Stenvall, Jenni Airaksinen: Manse mallillaan – Tampereen mallin arviointi ja palveluinnovaatiot. Tampereen malli on yksi radikaaleimmista kokonaisuudistuksista suomalaisessa kunnallishallinnossa. Uudistus on tarkoittanut pormestarimallin, tilaaja- ja tuottajamallin sekä asiakaslähtöisen prosessimallin käyttöönottoa Tampereen kaupungissa. Tampereen malli haastaakin pohtimaan suomalaisen kunnallishallinnon tulevaisuutta. Tässä tutkimusraportissa arvioidaan sitä, miten Tampereen malli toimii kokonaisuutena erityisesti hyvinvointipalveluiden palveluinnovaatioiden näkökulmasta. Julkaisu on osa kuntapalveluiden järjestämisen uudet innovaatiot -tutkimus- ja kehittämishanketta. Tutkimus nostaa esille sen, miten Tampereen malli on luonut edellytyksiä käsitellä monimutkaisia ja ennakoimattomia ongelmia. Malli on avannut aiemmin hierarkkista toiminutta kaupunginhallintoa niin markkinoiden, poliittisen päätöksenteon kuin kuntalaisten suuntaan. Verkostomainen toimintatapa on vahvistunut. Samalla malliin sisältyy myös haasteita, joista keskeisimmät liittyvät muun muassa kokemuksiin toiminnan pirstaleisuudesta ja kokonaisuuden koossa pysymisen vaikeudesta. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509279. Santtu von Bruun, Torsti Kirvelä: Suurten kaupunkien tulevaisuus ja tulevaisuuden kaupunkipolitiikka. Suomalaisen yhteiskunnan hyvinvoinnin ja tulevaisuuden kannalta suurten kaupunkien ja kaupunkiseutujen merkitys kasvaa koko ajan. Niiden merkitys globaalissa taloudessa on jatkuvasti korostunut. Yhä suurempi osa väestöstä asuu kaupunkiseuduilla ja ne ovat myös paikkoja, joissa uudet ilmiöt, elämäntavat ja toimintamallit nousevat ensimmäisinä esiin. Hankkeen tavoitteena on ollut ennakoida suurten kaupunkiseutujen kannalta merkittäviä toimintaympäristön muutoksia, mahdollisia tulevaisuuspolkuja ja auttaa hahmottamaan kaupunkipolitiikan sisältöjä ja painopisteitä. Hankkeen tulokset ovat joiltain osin pessimistisiä ja uhkaavia tai ainakin niihin sisältyy merkittäviä haasteita. Tulevaisuus ei ole kuitenkaan ennalta määrätty. Siihen voidaan ainakin jossain määrin vaikuttaa nykyhetkessä tehtävillä toimenpiteillä, paikallisella kehittämisellä ja kansallisella politiikalla. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509283. Anne Korhonen: Yksityisyys ja henkilötietojen suoja kunnallisessa virantäytössä. Työntekijän sopivuuden, pätevyyden ja osaamisen selvittämiseen liittyy aina erilaisten henkilötietojen käsittelyä. Tämän päivän työelämässä vaatimukset ovat kasvaneet ja samalla keinot työntekijöiden arvioimiseen ja testaamiseen monipuolistuneet. Henkilötietojen suojan merkitys voidaan nähdä entistä tärkeämmäksi. Aiheen ajankohtaisuudesta kertoo myös työelämän tietosuojaa koskevan sääntelyn uutuus ja nopea kehittyminen. Kun työnantaja on viranomainen, työntekijän henkilötietojen suojaa rajoittaa paitsi työnantajan mahdollisuus hankkia tietoja myös viranomaistoiminnan julkisuus. Tutkimuksessa tarkastellaan voimassa olevan oikeuden näkökulmasta yksityisyyttä ja henkilötietojen suojaa kunnallisessa virantäytössä. Tarkasteltavana ovat sekä henkilötietojen käsittelyyn liittyvät työnantajan oikeudet ja velvollisuudet että henkilötietojen suojaan liittyvät viranhakijan oikeudet. Tutkimuksen tarkoituksena on selvittää, mitä viranhakijaa koskevia tietoja työnantaja saa kerätä, mistä tietoja saa hankkia ja miten tietoja pitää käsitellä. Aihetta tarkastellaan virantäyttömenettelyn eri vaiheiden mukaisesti viranhakuilmoituksen julkaisemisesta virkasuhteeseen ottamiseen ja päätöksen tiedoksiantoon saakka. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509285. Marjukka Weide: Ulkomailla syntyneenä suomalaisessa kunnallispolitiikassa. Maahanmuuttotaustaisten kunnanvaltuutettujen edustajuuskäsitykset, motivaatio sekä suhde maahan- MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 158 muutto- ja kulttuuritaustaansa puheessa politiikassa toimimisesta. Yhä useammassa suomalaisessa kunnassa osa kunnallisvaalien osallistujista, niin valitsijoista kuin ehdolle asetetuista, on ulkomaan kansalaisia ja kansalaistamisen kautta Suomen kansalaisuuden saaneita. Miltä näyttää suomalainen kunnallispolitiikka sellaisen kunnanvaltuutetun silmissä, jonka kuva politiikasta on ennen Suomeen tuloa ehtinyt muotoutua toisessa maassa? Mikä motivoi maahan muuttaneita kuntalaisia luottamustehtävässään? Onko valtaväestöstä poikkeava etninen tausta taakka vai resurssi kunnallispolitiikassa? Tässä pro gradu -opinnäytetyössä pohditaan kahdentoista valtuutetun ja yhden varavaltuutetun teemahaastattelujen avulla ”maahanmuuttaneena” olemisen ja kunnallispolitiikassa toimimisen mahdollisia leikkauspintoja. Haastateltujen joukkoon mahtuu niin ”maahanmuuttajapoliitikkoja” kuin niitä, joille oma maahanmuuttotausta ei politiikassa merkitse mitään. Tutkimuksen tulokset antavat aihetta jättää suoraviivaiset oletukset maahanmuuttaneista politiikassa, ja kuunnella herkällä korvalla ulkomailla syntyneiden poliitikkojen määritelmiä itsestään edustajana ja poliittisena toimijana. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509297. 215 Anni Jäntti & Marianne Pekola-Sjöblom (toim.): Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2005–2008. Tässä tutkimusraportissa kuvataan kuntademokratian ja -johtamisen ajankohtaisia teemoja kuntalaisten, kuntaorganisaatioiden sekä kuntajohtamisen näkökulmista. Raportti perustuu Kuntaliitossa valtuustokaudella 2005–2008 tehtyihin tutkimuksiin ja selvityksiin. Raportti sisältää tiivistä ja kuvailevaa tietoa kuntalaisten osallistumisesta, kunnallisista toimielimistä ja luottamushenkilöistä, luottamushenkilötyön edellytyksistä sekä toimielinten erilaisista toiminta- ja työskentelytavoista. Lisäksi tarkastellaan kuntien poliittista johtamista sekä johtamistyötä kunnanjohtajan näkökulmasta. Raportissa luodaan myös katsaus valtuustokaudella 2005–2008 käynnistyneisiin demokratiaan ja johtamiseen liittyviin hankkeisiin, selvityksiin ja kokeiluihin. Kuntademokratian ja -johtamisen tulevaisuutta analysoidaan tarkastelemalla kuntakenttään kohdistuvia haasteita. Näin raportti luo kattavan kokonaiskuvan kuntademokratian ja -johtamisen tilasta. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509300. 216 Ilpo Laitinen: Tietoperustainen johtaminen – Case Helsinki. Tiedosta ja tietämyksen kehittämisestä on tullut nykyaikaisten organisaatioiden selviytymisen ehto. Julkinen sektori ei tee tästä poikkeusta. Viime vuosikymmenen aikana organisaatioteorioissa ja johtamisen kirjallisuuden keskiöön on noussut tieto ja tietämyksen hallinta. Organisaation oppimisen rinnalle on ilmaantunut sosiaalista pääomaa, tunneälykkyyttä, innovatiivisuutta, informaatiojohtamista ja tiedon hallintaa sekä uutta johtamista esitteleviä malleja. Ne ovat rakentaneet niin sanottua tiedon ja tietämyksen taloutta. Monissa mainittuja teemoja esittelevissä teoksissa organisaatio ja ihmisten välinen vuorovaikutus esitetään systeemiajattelun osana. Organisaatio on niissä rakenne, johon inhimillinen vuorovaikutus asemoidaan. Tässä tutkimusraportissa tarkastellaan uutta julkista johtamista sekä tiedon ja tietämyksen johtamisen haasteita. Teos arvioi kriittisesti systeemistä ajattelua ja esittelee oppimisen ja tiedon jakamisen monitasoisena organisaation prosessina. Prosessi ei ole vain tiedon järjellistä hallintaa, vaan liittyy myös esimerkiksi valtarakenteisiin ja tunteisiin. Menestyvä organisaatio on kykenevä tunnistamaan toiminnassaan mainittuja piirteitä ja kykenee kehittämään itseään jalostamalla ja laadullistamalla vuorovaikutusta. Teoksessa on tutkittu Helsingin kaupungin johtamista. Sen keskeiset havainnot ja niitä tukeva teoriatausta ovat yleisiä ja tunnistettavia kaikissa organisaatioissa. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509309. 217 Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska Simanainen: Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Viiden kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 2. Raportissa tarkastellaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (Paras-hanke) toteutuksen lähtöasetelmia kaupunkiseuduilla yhdyskuntarakenteen toimivuuden näkökulmasta. Tutkimukseen valituilla kaupunkiseuduilla tarkastelu kohdistuu erityisesti keskuskaupungin ja sen yhden kehyskunnan maankäytön toimintakulttuureihin ja niiden muutoksiin. Kuntien keskinäisiä suhteita peilataan laajempaan kaupunkiseudun kehitykseen. Tutkitut keskuskaupunki-kehyskuntaparit ovat Jyväskylä/Uurainen, Kuopio/Siilinjärvi, Oulu/Haukipudas, Turku/Lieto ja Vaasa/Mustasaari. Kaupunkiseutujen reagointia Paras-hankkeeseen on selvitetty huomioiden niiden lähihistorian suunnitteluyhteistyö, laaditut suunnitelmat, ohjelmat ja strategiat sekä yhdyskuntarakenteen muutoksen ”kehityspolut”. Onko näköpiirissä, että Paras-hankkeen myötä nämä polut alkavat muuttaa suuntaansa? Entä mitä tämä muutos merkitsisi yhdyskuntarakenteen toimivuudelle? Tutkimuksesta on vastannut Aalto-yliopiston teknillisen korkeakoulun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen tutkimusryhmä osana Kuntaliiton koordinoimaa Paras-arviointitutkimusohjelmaa (ARTTU).2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509310. ACTA 159 218 Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin & Heikki Helin: Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Paras-hankkeessa Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 3. Talousajattelun merkitys korostuu julkisen hallinnon toiminnassa. Tämä ilmenee myös Paras-uudistuksessa, jonka tavoitteet nivoutuvat monella tavalla taloudellisen ajattelun ympärille. Uudistuksen keskeisenä syynä on se, että useat kunnat eivät pysty järjestämään käytettävissä olevilla voimavaroilla riittäviä palveluja ja toimivia elämisen olosuhteita kuntalaisille ja erilaisille organisaatioille. Tässä tutkimusraportissa, joka on toteutettu osana Paras-arviointitutkimusohjelmaa (ARTTU), analysoidaan ARTTU-ohjelmassa mukana olevien tutkimuskuntien taloutta uudistuksen lähtötilanteessa. Tutkimuksessa kunta nähdään sekä organisaatiotaloutena, joka järjestää ja tuottaa palveluja kuntalaisille että paikallistaloutena, joka vaikuttaa paikallisen yhteisön taloudellisiin ja muihin toimintaedellytyksiin. Tutkimuksessa tarkastellaan myös Paras-uudistuksen keskeistä olettamusta, suuruuden ekonomian ajattelutapaa. Mitä kuntakoon kasvattaminen lopulta tarkoittaa? Millaisissa kunnissa mittakaavaedut voidaan parhaiten hyödyntää? Miten kuntakoon kasvattaminen näkyy lopulta kuntaorganisaation toimipisteiden rakenteessa ja palveluverkossa? 2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509313. MATKALLA KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA? 160 Acta-julkaisusarjan kestotilaus Ennakoivaa, soveltavaa ja ajankohtaista tutkimustietoa kunnista Acta-julkaisusarja on tarkoitettu Sinulle, joka haluat käyttöösi tutkittua tietoa kuntien nykytilasta ja kehityksestä. Tutkitulla tiedolla tehdään tulevaisuutta. Acta on Suomen Kuntaliiton tutkimustoiminnan julkaisusarja. Sarjassa ilmestyy vuosittain vähintään yhdeksän kunta-alaa monipuolisesti käsittelevää julkaisua. Actasarja tarjoaa ajankohtaista ja soveltavaa tutkimustietoa kunnista sekä ennakoi kuntien toimintaympäristön tulevia muutoksia. Sarjan julkaisut käsittelevät mm. kuntien hallintoa, johtamista, demokratiaa ja palveluita. Kirjat sisältävät suomen-, ruotsin- ja englanninkielisen tiivistelmän. Tarjoamme Acta-julkaisusarjan kestotilausta Voit tilata Acta-julkaisusarjan kestotilauksena, jolloin saat kaikki sarjassa vuosittain ilmestyvät kirjat edulliseen hintaan. – Kestotilauksen hinta on 200 euroa/vuosi (sis. alv.). – Yksittäisen Acta-julkaisun hinta on 25 euroa (sis. alv). – Sarjassa ilmestyy vähintään yhdeksän kirjaa. – Kestotilaajilta ei peritä toimitusmaksuja. – Kestotilauksen hinta laskutetaan vuosittain keväällä. Lisätietoja kestotilauksesta: Elna Nissinen ja Kaija Majoinen/Suomen Kuntaliitto puh. (09) 7711, faksi (09) 771 2726 Lisätietoja Acta-julkaisusarjasta löydät kotisivultamme: http://www.kunnat.net -> Toimialat -> Kuntakehitys ja tutkimus -> Acta-tutkimusjulkaisut ACTA MATKALLA Julkaisujen toimitusosoite, ellei sama kuin yllä Päiväys ja allekirjoitus Puhelinnumero Postinumero ja -toimipaikka Lähiosoite Yhteisö/yritys Tilaaja En tällä kertaa tee kestotilausta, mutta tilaan seuraavat ACTA-sarjan julkaisut: Tilaan ACTA-sarjan kestotilauksena edulliseen hintaan 200 euroa/vuosikerta (sis. alv.) 00003 HELSINKI Vastauslähetyssopimus 00530/75 Suomen Kuntaliitto Kuntakehitys ja tutkimus vastaanottaja maksaa postimaksun 161 KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
© Copyright 2024