Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Paras-ARTTU

Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi,
Pentti Meklin & Heikki Helin
Matkalla kohti suuruuden
ekonomiaa?
Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 3
Acta nro 218
Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi,
Pentti Meklin & Heikki Helin
Matkalla kohti suuruuden
ekonomiaa?
Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat
Paras-hankkeessa
Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 3
TAMPEREEN YLIOPISTO
SUOMEN KUNTALIITTO
HELSINKI 2010
TEKIJÄT
Jarmo Vakkuri
Olavi Kallio
Jari Tammi
Pentti Meklin
Heikki Helin
1. painos
ISBN 978-952-213-634-3 (nid.)
ISBN 978-952-213-645-9 (pdf )
ISSN 1237-8569
© Suomen Kuntaliitto
Helsinki 2010
Painopaikka: Kuntatalon paino, Helsinki
Myynti:
Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti
www.kunnat.net/kirjakauppa
Faksi (09) 771 2331
Tilausnumero 509313
Suomen Kuntaliitto
Toinen linja 14
PL 200
00101 Helsinki
Puh. (09) 7711
Faksi (09) 771 2291
www.kunnat.net
3
Esipuhe
Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteena on kuntapalveluiden tuottavuuden
parantaminen. Tuottavuuden tavoittelu on noussut kunta-valtiosuhteissa yhä keskeisempään asemaan. PARAS-hankkeen tähänastisia tuloksia on arvioitu mm. siten, että
ainakaan vielä ei ole tuottavuushyötyjä saatu irti. Syynä on sanottu olleen mm. se, että
on keskitytty liikaa organisaatiorakenteisiin ja liian vähän toimintoihin.
PARAS-muutokset sinänsä ovat tuottavuutta kohottavia toimia. Tyypillistä on,
että pyritään tarjoamaan nykyisillä voimavaroilla aiempaa parempaa laatua, tai paremmin toimintaympäristön muutoksen mukaan kehittymään kykeneviä palveluita.
Avainsanoja ovat henkilöstön työnjako ja erikoistuminen. Suuremmassa organisaatiossa
myös kollegoiden tuki ja suuremman organisaation sisältä löytyvä erikoistuneempi
asiantuntemus on helpommin käytettävissä palvelun eturintamassa ns. sisäisenä
konsultaatioapuna. Näin palvelun laatu voi parantua myös asiakkaan lähelle jäävissä
lähipalvelupisteissä. Tuottavuus paranee siten, että palvelun laatu ja kehityskyky paranee nykyisillä voimavaroilla. Nopea eläköityminen avaa nopeasti myös täyttämättä
jättämisen ja täysin uusiin, uusien tarpeiden mukaisiin painopisteisiin valittavien
työntekijöiden rekrytoinnin mahdollisuuksia ja sitä kautta tuottavuuden kasvua sekä
myös säästöjen mahdollisuuksia.
Edellä kuvattu on kunta- ja palvelurakenneuudistuksen teoriaa. Miten tosiasiat
vastaavat sitä? Tätä kysymystä lähestyy PARAS-arviointitutkimusohjelman (ARTTU)
talousmoduuli. On hyvin ymmärrettävää, että tässä tutkimuksen ensimmäisen vaiheen
raportissa ei vielä päästä kiinni varsinaisiin uudistuksen vaikutuksiin kuntatalouden
kannalta. Raportti kuvaa erilaisten kuntien kunta- ja aluetaloudelliset lähtökohdat
uudistustyön alkuvaiheessa. Samalla luodaan tarkastelukehikkoa jatkotutkimukselle,
joka tämän pohjalta pystyy antamaan arvion kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksista. Raportissa käydyssä keskustelussa valotetaan kuitenkin mielenkiintoisesti
mm. kuntakoon, palveluyksiköiden koon ja tehokkuuden välisiä yhteyksiä.
Tutkimuksen toteutuksesta on vastannut Tampereen yliopiston taloustieteiden
laitos. Kiitän tutkimuksen tekijöitä, professori Jarmo Vakkuria ja hänen edeltäjäänsä
tutkimusosion johtajana, professori (emer.) Pentti Mekliniä sekä Tampereen yliopiston
tutkijoita professori Lasse Oulasvirtaa, dosentti Olavi Kalliota ja tutkija Jari Tammea
sekä myös Helsingin Tietokeskuksen tutkija Heikki Heliniä arvokkaasta tutkimustyöstä,
joka valottaa yleisemminkin uudistushankkeiden talousvaikutusten arviointiin liittyviä
kysymyksiä ja asetelmia.
Suomen Kuntaliitto
Kauko Aronen
kaupunkitutkimuspäällikkö
ARTTU-ohjelman kunta ja paikallistalous -osion
asiantuntijaryhmän puheenjohtaja
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
4
ACTA
5
Sisältö
Esipuhe _______________________________________________________ 3
Tiivistelmä ____________________________________________________ 7
Resumé ______________________________________________________ 11
Summary _____________________________________________________ 15
Pentti Meklin & Marianne Pekola-Sjöblom
1
Johdanto ________________________________________________ 19
Jarmo Vakkuri
2
Miten Paras-reformi vaikuttaa suomalaiseen kuntatalouteen?
Talousmodulin tutkimusasetelma ____________________________
2.1 Kunta tutkimuskohteena: kunta organisaatiotaloutena ja
paikallistalouden toimijana __________________________________
2.2 Talousmodulin tavoitteet ja tutkimusongelma ____________________
2.3 Talousmodulin tutkimusasetelma suhteessa aikaan: pitkittäis- ja
poikittaistarkastelut ________________________________________
2.4 Tutkimuksen aineisto ja analyysimenetelmät _____________________
26
26
27
29
31
Jarmo Vakkuri
3
Tutkimuksen teoreettiset lähtökohdat_________________________ 35
3.1 Onko suuri kaunista kuntataloudessa? Mittakaavaedut ja kuntien
tehokkuuden teoria ________________________________________ 35
3.2 Tuottavuusmuutosten dynamiikka kuntataloudessa:
tuottavuuskäyttäytymisen vaikutusten ongelma ___________________ 40
Olavi Kallio
4
ARTTU-tutkimuskuntien paikallistalous Paras-uudistuksen
lähtötilanteessa ___________________________________________
4.1 Väestön määrä ja rakenne ARTTU-tutkimuskunnissa ______________
4.1.1 Väestön määrä ja sen muutos vuosina 2000–2006 ja edelleen
vuosina 2007–2008 ___________________________________
4.1.2 Väestönmuutoksen osatekijät tutkimuskunnissa _____________
4.1.3 Väestön ikärakenne ja sen muutokset tutkimuskunnissa
vuosina 2000–2006 ___________________________________
4.1.4 Ennuste tutkimuskuntien väestökehityksestä vuoteen 2025 _____
4.2 Työpaikat ja työssäkäynti ARTTU-tutkimuskunnissa_______________
4.2.1 Työpaikat tutkimuskunnissa vuosina 2001–2006 ____________
MATKALLA
46
47
47
50
53
59
62
63
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
6
4.2.2 Työpaikkojen toimialoittainen jakautuminen tutkimuskunnissa _ 67
4.2.3 Työllinen työvoima ja työpaikkaomavaraisuus tutkimuskunnissa _ 69
Heikki Helin
5
ARTTU-tutkimuskuntien talouden kehitys tilinpäätöstarkastelun
valossa __________________________________________________
5.1 Tarkastelun taustaa _________________________________________
5.2 Tulorahoituksen riittävyys: talouden tasapaino ____________________
5.2.1 Vuosikate tasapainon kuvaajana __________________________
5.2.2 Taseen ali- tai ylijäämä vuoden 2007 tasapainon kuvaajana _____
5.3 Veroprosentit vuonna 2007 __________________________________
5.4 Harkinnanvaraiset rahoitusavustukset __________________________
5.5 Peruspalvelut ja verorahoitus _________________________________
5.6 Peruskunnan ja konsernin lainat ______________________________
5.7 Talouden kehitys kumulatiivisesti laskettuna vuosina 2000–2007 _____
5.8 Yhteenveto tutkimuskuntien talouden kehityksestä ________________
73
73
73
74
75
77
78
79
83
86
89
Jari Tammi
6
Kustannusrakenteiden ja tuloksellisuuden kehitys ARTTUtutkimuskunnissa _________________________________________ 91
6.1 Mitä laskelmien tulkinnassa on otettava huomioon?________________ 91
6.2 Kustannusten analysointi tasoittain ja kuntaluokittain _____________ 93
6.3 Kustannukset ARTTU-luokituksen mukaan sekä kuntalaisten
tyytyväisyysarviot suhteutettuna kustannuksiin __________________ 102
6.4 Onko suuruudesta ja kaupunkimaisuudesta etua? Kustannusten
analysointi kokoluokittain ja tilastollisen kuntaluokituksen mukaan __ 110
6.5 Menolajeittainen tarkastelu _________________________________ 126
7
7.1
7.2
Päätelmät ______________________________________________ 130
Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat ARTTU-tutkimuskunnissa __ 130
Muutostutkimuksen asetelma _______________________________ 136
Lähteet _____________________________________________________ 139
Liitteet ______________________________________________________ 142
ACTA
7
Tiivistelmä
Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin ja Heikki Helin (2010): Matkalla
kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Parashankkeessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 3. Acta nro 218. Tampereen
yliopisto ja Suomen Kuntaliitto. Helsinki.
Talousajattelun merkitys korostuu julkisen hallinnon toiminnassa. Tämä ilmenee
myös Paras-uudistuksessa, jonka tavoitteet nivoutuvat monella tavalla taloudellisen
ajattelun ympärille. Uudistuksen keskeisenä syynä on se, että useat kunnat eivät pysty
järjestämään käytettävissä olevilla voimavaroilla riittäviä palveluja ja toimivia elämisen
olosuhteita kuntalaisille ja erilaisille organisaatioille. Tässä tutkimuksessa kuntataloutta
tarkastellaan kahdesta näkökulmasta. Ensiksi, kunta on organisaatiotalous, joka järjestää
ja tuottaa palveluja kuntalaisille. Toiseksi, kunta on tärkeä paikallistalouden toimija,
joka vaikuttaa paikallisen yhteisön taloudellisiin ja muihin toimintaedellytyksiin.
Tutkimusasetelma ja tutkimuksen tavoite
Paras-hankkeen puitelaissa esitetään uudenlaista kunta- ja palvelurakennetta, jonka
keinoja ovat kuntaliitokset, kuntien välinen yhteistyö sekä uudenlaiset toimintatavat.
Paras-arviointitutkimusohjelman (ARTTU) talousmodulin tehtävänä on analysoida
tämän muutoksen toteutumista vuosina 2006–2012 kysymällä, onko Paras-hanke,
jonka keskeisenä tavoitteena on vahvistaa kuntarakennetta yhdistämällä kuntia ja lisäämällä kuntien yhteistyötä, edistänyt kuntien selviytymistä tehtäviensä hoitamisessa.
Muutoksen tutkiminen edellyttää lähtökohtatilanteen ja lopputilanteen selvittämistä.
Tämä tutkimus koskee lähtökohtatilannetta 2006/2007, minkä lisäksi tutkimus taustoittaa myös ko. vuosia edeltävää kehitystä.
Muutosta tutkitaan sekä organisaatio- että paikallistalouden näkökulmasta;
1. Organisaatiotalouden näkökulma
a) kuntatalouden rahaprosessin näkökulma: tilinpäätöstarkastelu – ovatko Parashankkeen ratkaisut parantaneet kuntien talouden tasapainon ja velkaantuneisuuden hallintaa?
b) kustannusrakenteiden ja palvelutuotannon tuloksellisuuden näkökulmasta
tarkastellaan onko menojen kasvua saatu hillityksi ja onko hanke edistänyt
palvelutuotannon tuloksellisuutta.
2. Paikallistalouden näkökulmassa keskeistä on, onko Paras-hankkeella yhteyttä
elinvoimaisten kuntien ja paikallistalouksien syntymiseen.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
8
ARTTU-tutkimuskuntia koskeva havaintoaineisto muodostuu erilaisista tilastotietokannoista saaduista kuntakohtaisista tiedoista ja niiden yhdistelmistä.
Paikallistalouden olosuhteet eriytyvät ARTTU-tutkimuskunnissa
Paikallistalouden näkökulmasta Paras-hankkeen esittämillä keinoilla on jo lähtökohdiltaan erilainen merkitys. Kuntaliitoksilla suurennetaan sekä kuntaorganisaation että
kunnan alueen, paikallistalouden, kokoa ja päätöksenteon järjestelmää. Syvenevän
yhteistyön kuntien ja itsenäisinä jatkavien kuntien paikallistaloutta koskeva päätöksenteko pysyy entisellään. Kaupunkiseutukuntien pyrkimykset kohdistuvat nimenomaan
paikallistalouden toimivuuden parantamiseen, mutta kuitenkin niin, että kaupunkiseudun kunnat toimivat itsenäisesti.
ARTTU-kuntien paikallistalouden olosuhteet eriytyvät voimakkaasti. Tämä
koskee sekä väestön rakenteellisia muutoksia että työpaikkojen ja alueellisen työnjaon
organisoitumista. Paikallistalouden polarisaatiokehitys on jatkunut 2000-luvun alkuvuosina, ja se on nähtävissä myös vuoden 2006 poikkileikkaustilanteessa. Kehitys
ilmenee ennen muuta jaottelussa kaupunkimaiset vs. maaseutumaiset kunnat, ei niin
selkeästi tutkimusohjelmassa käytetyn ARTTU-luokituksen mukaisessa jaottelussa.
Eroja voidaan nähdä, kun kuntaliitoskuntien ja yhteistyökuntien tilannetta verrataan
muiden kuntaluokkien tilanteeseen.
Paikallistalouden olosuhteiden näkökulmasta tarkasteltuna parhaassa asemassa ovat
talousalueensa keskuksena olevat isot kaupungit sekä niiden vaikutusalueilla sijaitsevat
kaupunkimaiset ja taajaan asutut kunnat. Näissä väestö on lisääntynyt ja väestön ikärakenne on keskimääräistä nuorempaa. Lisäksi työllistä työvoimaa on keskimääräistä
enemmän suhteessa kunnan koko asukaslukuun. Näiden kuntien potentiaaliset mahdollisuudet ovat paikallistalouden osalta hyvät. Vastaavasti maaseutumaisissa kunnissa
paikallistalouden kehitysnäkymät ovat selvästi heikommat.
Talouden tasapainon ja velkaantumisen kehitys
Vain osa tutkimuskunnista on onnistunut ylläpitämään tulojen ja menojen tasapainoa.
Taloudeltaan heikoille kunnille on tyypillistä vuosikatteen painuminen negatiiviseksi.
Muita ongelmia ovat myös korkea veroprosentti, taseeseen kertynyt alijäämä ja lainamäärän kasvu, mikä johtaa usein turvautumiseen harkinnanvaraiseen rahoitusavustukseen. Taustalla on verorahoituksen riittämättömyys suhteessa palvelujen kustannuksiin.
Myös asukasluvun kasvu heijastuu kuntien tilinpäätösten tunnuslukuihin. Vahvoja
kuntia on muita enemmän kaupunkiseutukunnissa ja kaupunkien ympäristökunnissa. Toisaalta heikkojen kuntien liitosten tuloksena ei näytä automaattisesti syntyvän
talouden tasapainoltaan vahvaa kuntaa.
Kuntien talouden tasapainotuspaineet kohdistuvat tulevaisuudessa menojen
kasvun hillintään. Tätä voidaan tehdä kahdella tavalla: karsimalla menoja lisääviä
tehtäviä tai tehostamalla palvelutuotantoa. Paras-hankkeen toimenpiteillä tavoitellaan
ensisijaisesti toiminnan tehostamista. Toiminnan tehostamistoimenpiteet tapahtuvat
reaalitalouden puolella, mutta ne näkyvät osittain rahatalouden mittareilla lasketuissa
tunnusluvuissa.
ACTA
9
Tuottavuuden ja tuloksellisuuden lähtökohta ARTTU-tutkimuskunnissa
Paras-hankkeen tavoitteena on etsiä tuottavuutta kuntaliitosten ja kuntien yhteistyömenettelyjen avulla. Tutkimus osoittaa, että lähtökohtatilanteessa kustannukset ovat
useilla muuttujilla korkeammat niissä kunnissa, jotka eivät ole päättäneet ryhtyä kuntaliitoksiin tai yhteistyömenettelyihin. Vastaavasti ne kunnat, joiden kustannukset jäävät
huomattavasti alle koko maan keskimääräisten kustannusten, ovat jo pääsääntöisesti
toteuttamassa Paras-toimenpiteitä. Tulos pätee erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluihin, joissa niin kaupunkimaiset, taajaan asutut kuin maaseutumaiset kunnat selviävät
sosiaali- ja terveydenhuollossa pienemmillä kustannuksilla kuin ne kunnat, joissa ei
ole ryhdytty Paras-hankkeen mukaisiin toimenpiteisiin. Opetustoimessa tämä ei näy
yhtä selkeästi.
Edellä mainittu havainto korostaa kolmea asiaa. Ensiksi voidaan sanoa, että tuottavuuden parantaminen on tarpeellista ja myös mahdollista kaikissa Suomen kunnissa,
mutta tuottavuusparannusten mahdollisuudet ovat suhteellisesti ottaen suurempia
taloudellisuudeltaan heikommin toimivissa kunnissa. Toiseksi, kyse on kuntien omista
tuottavuuden parantamista koskevista tavoitteista. Tosiasiallinen tuloksellisuuden
parantamisen potentiaali määrittyy siis sen mukaisesti, miten kunnat itse tulkitsevat
muutostarpeen. Kolmanneksi, tuottavuuden parantamista kunnassa ohjaa kehittämishistoriallinen perinne. Tällöin on usein helppo unohtaa se, että tuottavuuskehittäminen
edellyttää usein vanhasta poisoppimista.
Hyvin suuret ja hyvin pienet kunnat näyttävät hoitavan palvelut muita kuntaluokkia korkeammin kustannuksin. Tämä pätee erityisesti peruskoulutukseen,
lukiokoulutukseen ja päivähoitoon, jossain määrin myös vanhushuoltoon ja perusterveydenhuoltoon. Yksi Paras-prosessin taloudellinen argumentti, lisääntyvien skaalatuottojen olettamus, voi olla siis ajateltua monitulkintaisempi. Palvelutarve voi olla
moninaisempi suurissa kunnissa. Myös palveluvalikoima on usein laajempi, mikä voi
heijastua palvelutuotannon kustannuksissa. Kuitenkin asukasluvulla mitatussa suuressa
kunnassa voi myös olla pieniä palvelutuotantoyksikköjä.
Mielenkiintoinen yhteys näyttäisi olevan palvelutuotannon taloudellisuudella ja
palvelutyytyväisyydellä. Taloudellisesti toimivissa ARTTU-kunnissa voi olla myös suhteellisesti korkeampi palvelutyytyväisyys. Palvelutuotannon resurssien kasvattaminen
ei siis välttämättä paranna palvelutyytyväisyyttä, koska kuntalaiset eivät ehkä ”vaadi”
monipuolisempaa palvelua. Toisaalta joissakin kunnissa palvelutuotanto voi olla samanaikaisesti tehokkaampaa ja kuntalaisten mielestä laadukkaampaa kuin verrokkikunnissa.
On tärkeä tietää, kasautuvatko palvelutuotannon tuloksellisuusongelmat tiettyihin
kuntiin ja vastaavasti, ovatko kuntapalvelujen ”parhaat” käytännöt kokonaisvaltaisesti
parempia kuin muiden kuntien.
Suuruuden ekonomian näkökulmat kunta- ja paikallistaloudessa
Tutkimus lähestyy mittakaavaetujen ongelmaa kunta- ja paikallistalouden eri osa-alueilla. Paikallistalouden olosuhteet ovat erilaisia erikokoisissa kunnissa. Suurempi kunta
voi harjoittaa laaja-alaisempaa elinkeinopolitiikkaa, ottaa suurempia riskejä ja tehdä
tarkoituksenmukaisempia maankäytön ratkaisuja ja liikennejärjestelyjä. PaikallistaMATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
10
louden mahdolliset mittakaavahyödyt syntyvät kuntaliitoksissa, mutta eivät helposti
yhteistoiminta-alueilla. Toisaalta suuruuden ekonomia luo mahdollisuuden ylläpitää
helpommin talouden tasapainoa ja hallita kustannuskehityksen riskejä. Kuntataloudessa yksikkökoon kasvattamisen ja palvelutuotannon tuloksellisuuden välillä ei ole
kuitenkaan systemaattista yhteyttä.
On nykyistä tarkemmin ymmärrettävä suuruuden ekonomian, Paras-hankkeen
erään keskeisen olettamuksen merkityssisältö. Mitä kuntakoon kasvattaminen lopulta
tarkoittaa? Millaisissa kunnissa mittakaavaetujen hyödyt voidaan parhaiten hyödyntää?
Miten kuntakoon muuttaminen näkyy lopulta kuntaorganisaation toimipisteiden
rakenteessa ja palveluverkossa? Tämä on keskeinen muutostutkimuksen kohde ARTTU-tutkimusohjelman aikana.
Asiasanat: Kuntatalous, paikallistalous, kuntien organisaatiotalous, talouden tasapaino,
kustannusrakenne, tuloksellisuus, taloudellisuus, tuottavuus, suuruuden ekonomia,
mittakaavaedut, yhdistelmäedut
ACTA
11
Resumé
Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin och Heikki Helin (2010):
Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat
Paras-hankkeessa. (Kommunerna på väg mot skalekonomi? Utgångspunkter för den
kommunala och den lokala ekonomin inom kommun- och servicestrukturreformen.)
Utvärderingsprogrammet ARTTU, undersökningar nr 3. Acta nr 218. Tammerfors
universitet och Finlands Kommunförbund. Helsingfors.
Vikten av ekonomitänkande understryks inom den offentliga förvaltningen. Det kommer också fram i strukturreformen, där målen på många sätt anknyter till ekonomiskt
tänkande. Den främsta orsaken till reformen är att flera kommuner inte med till buds
stående resurser förmår tillhandahålla tillräcklig service och goda förhållanden för
kommuninvånarna och organisationer. Den aktuella undersökningen granskar den
kommunala ekonomin ur två olika synvinklar. För det första är kommunen en organisationsekonomi som tillhandahåller och producerar tjänster för kommuninvånarna. För
det andra är kommunen en viktig lokalekonomisk aktör som påverkar de ekonomiska
och andra verksamhetsbetingelserna i det lokala samhället.
Undersökningens uppställning och mål
I ramlagen för strukturreformen presenteras en ny slags kommun- och servicestruktur
som kan uppnås genom kommunsammanslagning, samarbete mellan kommunerna
eller nya rutiner. Ekonomimodulen i programmet för utvärdering av strukturreformen
(ARTTU) har till uppgift att analysera hur reformen utfaller åren 2006–2012. Den
frågar om strukturreformen, vars centrala mål är att stärka kommunstrukturen genom
kommunsammanslagningar och utökat samarbete mellan kommunerna, har gjort
att kommunerna klarar av sina uppgifter bättre. Analyserna kräver en utredning av
utgångsläget och slutläget. Undersökningen gäller utgångsläget 2006/2007, dessutom
ger den en bakgrund till utvecklingen dessförinnan.
Strukturreformen undersöks från både ett organisationsekonomiskt och ett lokalekonomiskt perspektiv;
1. Det organisationsekonomiska perspektivet
a) penningprocessen i den kommunala ekonomin: bokslutet granskas – har
koncepten i strukturreformen hjälpt kommunerna att balansera ekonomin
och hantera skuldsättningen?
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
12
b) utgående från kostnadsstrukturernas och serviceproduktionens effektivitet
granskas om kommunerna kunnat dämpa utgiftsökningen och om strukturreformen har förbättrat serviceproduktionens resultat.
2. Det lokalekonomiska perspektivet tar fasta på om strukturreformen har något
samband med uppkomsten av livskraftiga kommuner och lokala ekonomier.
Materialet med iakttagelser om de kommuner som berörs av ARTTU består av kommunvisa uppgifter ur olika statistiska databaser och av kombinationer av dem.
De lokalekonomiska förhållandena utvecklas i olika riktning
i ARTTU-kommunerna
Från lokalekonomiskt perspektiv har strukturreformens medel ett annorlunda utgångsläge. Vid en kommunsammanslagning förstoras både organisationen och området, det
vill säga den lokala ekonomin, och beslutssystemet utvidgas. Det lokalekonomiska
beslutsfattandet kvarstår i kommuner som ingår fördjupat samarbete sinsemellan och
i kommuner som förblir självständiga. Kommuner i stadsregioner eftersträvar uttryckligen bättre fungerande lokal ekonomi, men de vill verka självständigt.
De lokalekonomiska förhållandena i ARTTU-kommunerna varierar kraftigt. Det
gäller demografiska förändringar, organisering av arbetsplatser och regional arbetsfördelning. Den polariserande utvecklingen i den lokala ekonomin har fortgått under de
första åren av 2000-talet och syns också i ett tvärsnitt av läget år 2006. Utvecklingen
är tydlig främst i indelningen i urbana respektive rurala kommuner, men inte lika
tydlig i indelningen enligt ARTTU-klassificeringen. Skillnader kommer fram då man
jämför läget i sammanslagna kommuner och samarbetande kommuner med läget i
kommuner som klassificeras annorlunda.
Med tanke på de lokalekonomiska förhållandena ligger de kommuner bäst till
som är stora städer och samtidigt utgör centrum i den ekonomiska regionen samt
urbana och tättbefolkade kommuner i de här städernas influensområde. Här har
befolkningen ökat och är yngre än medeltalet. Dessutom är den sysselsatta arbetskraften större än genomsnittet i förhållande till invånarantalet i kommunen. Dessa
kommuners potentiella möjligheter är goda när det gäller den lokala ekonomin. På
motsvarande sätt är utsikterna för den lokalekonomiska utvecklingen i rurala kommuner påtagligt svagare.
Ekonomisk balans och skuldsättning
Endast en del av de kommuner som berörs av undersökningen har lyckats upprätthålla
balans mellan inkomster och utgifter. Betecknande för ekonomiskt svaga kommuner är
att årsbidraget blir negativt. Andra problem är en hög skattesats, underskott i balansen
och mera lån, vilket ofta medför att kommunerna tar till behovsprövade understöd.
Bakom ligger det faktum att skattefinansieringen är för knapp i förhållande till vad servicen kostar. Också ett stigande invånarantal återspeglas i nyckeltalen i de kommunala
boksluten. Det finns fler starka än svaga kommuner i stadsregioner och omgivningar
ACTA
13
kring städer. En sammanslagning av svaga kommuner leder däremot inte automatiskt
till en kommun med ekonomin i balans.
Trycket att balansera ekonomin bemöter kommunerna framöver genom att dämpa
utgiftsökningen. Här gäller två sätt: gallra bort kostnadsdrivande uppgifter eller effektivisera serviceproduktionen. Strukturreformens åtgärder eftersträvar i första hand
effektivare verksamhet. Åtgärderna vidtas inom realekonomin, men de syns delvis i
nyckeltal enligt vissa mått för penningekonomin.
Utgångspunkt för produktivitet och effektivitet i ARTTU-kommunerna
Strukturreformen har som mål att höja produktiviteten genom kommunsammanslagningar och samarbetsförfaranden mellan kommunerna. Undersökningen visar att i
utgångsläget är kostnaderna enligt flera variabler högre i kommuner som inte har fattat
beslut om att gå med i en kommunsammanslagning eller ett samarbetsförfarande. Däremot är de flesta av kommunerna med kostnader som ligger avsevärt under medeltalet
för hela landet redan i färd med att genomföra åtgärder som följer strukturreformen.
Resultatet stämmer särskilt på social-, hälso- och sjukvårdstjänster, för inom dessa
sektorer klarar sig såväl urbana och tättbebyggda som rurala kommuner med lägre
kostnader än kommuner som inte har vidtagit åtgärder enligt strukturreformen. Inom
utbildningssektorn stämmer det inte lika väl.
Iakttagelsen ovan lyfter fram tre omständigheter. För det första kan man säga att
en produktivitetshöjning är nödvändig och också möjlig i alla kommuner i Finland,
men möjligheterna är relativt sett större i ekonomiskt svagare kommuner. För det
andra är det fråga om kommunernas egna mål att höja produktiviteten. Den verkliga
potentialen att förbättra effektiviteten bestäms således enligt hur kommunerna själva
tolkar reformbehovet. För det tredje styrs produktivitetshöjningen i kommunen av
en utvecklingshistorisk tradition. Då glömmer man lätt att högre produktivitet kräver
att man frångår det gamla och invanda.
Mycket stora och mycket små kommuner tycks sköta servicen för högre kostnader än övriga kommuner. Det gäller inte minst den grundläggande undervisningen,
gymnasieundervisningen och dagvården, och i någon mån också äldreomsorgen och
primärvården. Ett av de ekonomiska argumenten i strukturreformen, hypotesen om
stigande intäkter genom skalekonomi, kan med andra ord vara mångtydigare än det
var tänkt. Servicebehovet kan vara mer mångfasetterat i stora kommuner. Också serviceutbudet är ofta bredare, vilket kan synas i kostnaderna för serviceproduktionen.
Ändå kan det finnas små serviceproducerande enheter i kommuner som är stora då
man ser till invånarantalet.
Serviceproduktionens lönsamhet och invånarnas tillfredsställelse med servicen
tycks ha en intressant inbördes koppling. I ARTTU-kommuner med en hyfsad ekonomi kan kundtillfredsställelsen vara högre relativt sett. Att tillföra serviceproduktionen mera resurser förbättrar inte nödvändigtvis kundtillfredsställelsen, eftersom
kommuninvånarna kanske inte ”kräver” mer varierande service. Vid en jämförelse kan
serviceproduktionen i en kommun ändå vara både effektivare och i kommuninvånarnas
tycke högklassigare än i en annan. Det är angeläget att veta om effektivitetsproblemen
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
14
tenderar att hopas i vissa kommuner, och om den ”bästa” praxisen inom den kommunala servicen över lag är bättre i vissa kommuner än i andra.
Skalekonomiskt perspektiv på den kommunala och den lokala ekonomin
Undersökningen närmar sig problemet med skalfördelar på olika områden av den
kommunala organisationsekonomin och den lokala ekonomin. De lokalekonomiska
förhållandena varierar allt efter kommunernas storlek. En större kommun kan idka en
bredare näringspolitik, ta större risker och ta till ändamålsenligare markanvändningsbeslut och trafikarrangemang. Eventuella skalfördelar inom den lokala ekonomin uppstår
av kommunsammanslagningar, sällan av kommunala samarbetsområden. Å andra sidan
gör skalekonomin det lättare att upprätthålla ekonomisk balans och hantera risker i
kostnadsutvecklingen. Men i den kommunala ekonomin finns det ingen systematisk
koppling mellan större enheter och bättre effektivitet inom serviceproduktionen.
Skalekonomin, som är en av strukturreformens centrala hypoteser, måste få en
exaktare innebörd. Vad innebär det egentligen att skapa färre och större kommuner?
I vilka slags kommuner kan skalfördelar utnyttjas bäst? Vad leder den nya kommunstorleken sist och slutligen till i verksamhetsställenas struktur och i servicenätet inom
den kommunala organisationen? Det är det centrala undersökningsobjektet medan
utvärderingsprogrammet ARTTU pågår.
Ämnesord: Kommunal ekonomi, lokal ekonomi, kommunal organisationsekonomi,
ekonomisk balans, kostnadsstruktur, effektivitet, lönsamhet, produktivitet, skalekonomi, skalfördelar, kombinationsfördelar
ACTA
15
Summary
Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin and Heikki Helin (2010):
Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat
Paras-hankkeessa. (Towards increasing economies of scale? Municipal finances
and local economy at the start of the project to restructure local government and
services (PARAS).) Evaluation Research Programme ARTTU Studies No. 3. Acta
Publications No. 218. University of Tampere and Association of Finnish Local and
Regional Authorities. Helsinki.
In public administration the emphasis is on thinking in economic terms. This is also
true for the PARAS reform: the objectives set for the reform are in many respects economically motivated. The main motivation for the reform is that many local authorities
do not have adequate resources available to provide sufficient services and proper living
conditions for their residents and various organisations. This study looks at municipal finances from two perspectives. First, local authorities can be seen as a system of
organisational economy which organises and provides services for residents. Second,
local authorities are important actors in local economy and influence the economic
and other circumstances of the local community.
Research objectives and design
The Act on Restructuring Local Government and Services proposes a new kind of
municipal and service structure to be implemented by the means of municipal mergers,
increased cooperation between local authorities and new ways of service delivery. The
task of this research module, carried out under the Evaluation Research Programme
ARTTU, is to analyse this change in 2006–2012. The main question is whether the
PARAS project, by aiming to strengthen municipal structures with the means of
municipal mergers and increased cooperation, has helped local authorities fulfil their
objectives. For the purposes of analysing the change, the circumstances at the start and
end of the project need to be determined. This study focuses on the initial situation
2006/2007, but also provides background to the development prior to 2006.
The change is examined from the perspective of both organisational and local
economy.
1. Organisational economy perspective
a) monetary process of municipal finances: analysis of annual accounts – have the
solutions adopted under the PARAS project improved budgetary balance and
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
16
liability management?
b) from the perspective of cost structure and performance of service delivery, it
is examined whether the local authorities have managed to curb expenditure
growth and whether the project has contributed to performance improvement.
2. From the perspective of local economy, it is important to establish whether
the PARAS project has contributed to the development of viable local authorities and local economies.
The data set of the project consists of information specific to each local authority
retrieved from statistical databases and combinations of different pieces of information.
Local economic conditions diverge in local authorities participating
in ARTTU programme
From the perspective of local economy, instruments proposed by the PARAS project
have different implications. Municipal mergers aim for a larger structure of local
government organisation and area, that is local economy, and an extended system
of decision-making. Decision-making concerning local economy of municipalities
pursuing deepened cooperation and of those remaining independent remains as it is.
Urban regions specifically aim to improve the functionality of local economy, but in a
way that allows local authorities within the region to operate independently.
Local economic conditions in the ARTTU local authorities diverge significantly
both in terms of changes in population structure and regional division of tasks. Polarisation of local economy has continued during the early years of the 2000’s and this
tendency is evident also in cross-sectional data from 2006. While this development
is particularly evident in the categorisation into urban-type vs. rural-type local authorities, it is less so in the categorisation used in the ARTTU programme. However,
some differences are evident when the situation of merged local authorities and local
authorities pursuing cooperation with other local authorities are compared to that of
local authorities grouped into other categories.
Viewed from the perspective of local economic conditions, large cities in the centre
of the economic zone and the surrounding urban-type, densely populated municipalities
are in the best position. They have experienced population growth and the population
is younger than the average. In addition, when compared to the municipality’s total
population, the share of employed workforce is greater than on average. These municipalities have potentially good prospects for local economy. In contrast, the prospects
for local economy in rural-type local authorities are clearly less favourable.
Budgetary balance and liability management
Only some local authorities have managed to maintain balance between revenues and
expenditures. Local authorities with a weak economy typically have a negative annual
margin. Other problems include a high tax rate, accumulated deficit on the balance
ACTA
17
sheet and an increase in the amount of loans, which often makes it necessary to resort
to discretionary government transfers. This can be explained by insufficient tax financing as compared to service costs. Moreover, population growth is associated with the
key figures of municipalities’ annual accounts. The number of economically strong
local authorities is greater among urban regions and local authorities surrounding cities. It seems, however, that mergers between financially weak local authorities do not
automatically result in a strong local authority with a balanced economy.
In future, there will be mounting pressure to curb expenditure growth. This can
be accomplished in two ways: by reducing the number of tasks that increase costs or
by making service provision more efficient. The measures taken under the PARAS
reform primarily aim at improving efficiency. The measures to improve efficiency are
targeted at the real economy; however, they also partly affect the key figures measured
by the standards of monetary economy.
Productivity and performance — the initial situation in the ARTTU
municipalities
The objective of the PARAS reform is to improve productivity through mergers and
cooperation between local authorities. Studies show that, measured by several indicators, the costs are initially higher in the local authorities that have not made decisions
on a merger or cooperation. Correspondingly, most of the local authorities where
the costs remain significantly below the national average are already in the process of
implementing PARAS measures. This is especially true for social and health services.
Both urban-type, densely populated local authorities and rural-type local authorities
manage with lower social and healthcare costs than those local authorities that have
not implemented PARAS measures. The difference is less evident in the educational
sector.
This observation highlights three factors. First, we can state that it is necessary and
possible to improve productivity in all Finnish local authorities; however, the opportunities for the improvement of productivity are, relatively speaking, more significant in
local authorities with a weak economy. Second, it is important to address the question
of a local authority’s own goals for improving productivity. Thus, the real potential
for improving performance is determined based on how local authorities perceive the
need for change. Third, productivity improvement is guided by the historical development traditions in a municipality. It is easy to forget that often the prerequisite for
productivity development is a need to move beyond old thinking.
Service provision costs seem to be the highest in very large and very small local
authorities. This is especially true for basic education, general upper secondary education and child day care, but also to some extent for elderly care and primary care. It is
possible that one of the economic arguments of the PARAS process, the assumption
of increasing returns to scale, is more ambiguous than previously assumed. The need
for services may be more complex in larger local authorities. The range of services is
also more comprehensive, which may contribute to service provision costs. Yet, local
authorities that are large as measured by population size may also have small service
provision units.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
18
There seems to be an interesting link between efficient service provision and customer satisfaction. Customer satisfaction levels may be proportionally higher in those
local authorities participating which also operate efficiently. In other words, an increase
in service provision resources does not necessarily increase customer satisfaction, because
residents do not always insist on a more comprehensive range of services. However,
in some local authorities service provision may be simultaneously more efficient and
considered by residents of higher quality compared to the comparison local authorities.
It is important to know whether the problems related to service provision accumulate
in certain local authorities, and whether the ”best” municipal service practices are, as
a whole, better in some local authorities than in others.
Perspectives of economies of scale in municipal finances
and local economy
This study looks at the problem of the benefits of scale economics in the different
areas of municipal finances and local economy. There is divergence in local economic
conditions between local authorities of different size. A larger local authority is able
to pursue a more wide-ranging economic development policy, take greater risks and
make more functional solutions in land use and transport systems. Potential scale
benefits in local economy arise from municipal mergers, not so easily from partnership
areas. However, economies of scale provide an opportunity to maintain budgetary
balance more easily and manage the risks of cost development. In municipal finances,
however, there is no systematic link between a larger unit size and the performance
of service delivery.
As a central assumption of the PARAS project, the concept of economies of scale
should be understood better. What does it mean, in essence, when we talk about
creating larger local authorities? What types of local authorities are best able to take
advantage of scale benefits? How are changes in the size of local authorities reflected
in the structure of the municipal organisation’s offices and service network? This is a
central area when looking at changes under the ARTTU research programme.
Key words: Municipal finances, local economy, organisational economy, budgetary
balance, cost structure, performance, economy, productivity, economies of scale, scale
benefits, combination benefits
ACTA
19
Pentti Meklin & Marianne Pekola-Sjöblom
1
Johdanto
Kunta- ja palvelurakenneuudistus eli Paras-hanke on suurin ja laaja-alaisin maassamme
käynnistetty, kuntiin ja kuntarakenteeseen kohdistuva yhteiskunnallinen uudistushanke. Paras-uudistusta ohjaava puitelaki, laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta
(169/2007), vahvistettiin 9.2.2007, ja se astui voimaan 23.2.2007.
Paras-uudistuksen puitelain tarkoituksena on ensimmäisen pykälän mukaisesti
”… luoda edellytykset kunta- ja palvelurakenneuudistukselle. Uudistuksen tarkoituksena on kunnallisen kansanvallan lähtökohdista vahvistaa kunta- ja palvelurakennetta,
kehittää palvelujen tuotantotapoja ja organisointia, uudistaa kuntien rahoitus- ja
valtionosuusjärjestelmiä sekä tarkistaa kuntien ja valtion välistä tehtäväjakoa siten,
että kuntien vastuulla olevien palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen sekä kuntien
kehittämiseen on vahva rakenteellinen ja taloudellinen perusta. Tarkoituksena on
parantaa tuottavuutta ja hillitä kuntien menojen kasvua sekä luoda edellytyksiä
kuntien järjestämien palveluiden ohjauksen kehittämiselle.”
Edelleen puitelain ensimmäisessä pykälässä todetaan puitelain tarkoitukseksi seuraavaa:
”Puitelain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne.
Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on
mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö.”
Puitelaissa (1 §, 3 mom.) luetellaan useita tärkeitä, uudistuksen mukaisten järjestelyjen
suunnittelussa ja toteutuksessa huomioitavia seikkoja:
„
„
„
„
„
„
palvelujen saatavuus, laatu ja rahoitus maan kaikissa osissa
perusoikeudet ja yhdenvertaisuus palvelujen saamisessa
kunnan asukkaiden itsehallinnon toimintaedellytykset
kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet
suomen- ja ruotsinkielisen väestön oikeudet käyttää omaa kieltään ja saada
palveluja tällä kielellä
saamelaisten kielelliset oikeudet ja oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva
itsehallinto heidän kotiseutualueellaan.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
20
Paras-uudistuksen yleisinä toteuttamisen keinoina puitelaissa (4 §) esitetään
„
„
„
kuntaliitokset, joilla vahvistetaan kuntarakennetta
kuntien yhteistoiminnan lisääminen, jolla vahvistetaan palvelurakenteita
toiminnan tuottavuuden parantaminen tehostamalla kuntien toimintaa
palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa sekä kaupunkiseutujen toimintaedellytyksiä.
Puitelain tarkoitus ja keinot koskevat puitelain 2 §:n mukaisesti maan kaikkia kuntia
siitäkin huolimatta, että kunnat ovat hyvin erilaisia. Kuntien erilaisuuden takia käytännön ratkaisut voivat kuitenkin olla erilaisia eri kunnissa.
Paras-uudistuksen käynnistämisen taustalla ovat hallituksen esitykseen eduskunnalle laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (155/2006) kirjatun mukaisesti
kuntien toimintaympäristön muutokset, joiden todetaan edellyttävän kunta- ja palvelurakenteen muuttamista. Hallituksen esityksen mukaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tarkoituksena on turvata kuntien vastuulla olevien palvelujen saatavuus ja
laatu myös tulevaisuudessa. Hallituksen esityksessä todetaan niin ikään, että palvelujen
turvaamiseen on ryhdyttävä välittömästi, jotta palvelujen uudelleenjärjestelylle jää
riittävästi aikaa.
Paras-uudistuksen taustalla voidaan toisin sanoen tulkita olevan näkemys siitä,
että kunnat eivät nykyisillä rakenteilla selviä tai selviytyvät huonosti tulevista tehtävistään. Näin ollen Paras-lain tavoitteena on eheä kuntarakenne ja elinvoimainen ja
toimintakykyinen kunta, jolla on riittävät edellytykset hoitaa tehtävänsä.
Kunnilla on kolme keskeistä tehtävää: toimiminen demokraattisena, kuntalaisten
monipuolista osallistumista tukevana yhteisönä (demokraattinen tehtävä), palvelujen
järjestäminen kuntalaisille verorahoituksella (palvelujen järjestämistehtävä) sekä kunnan
alueen kehittäminen kuntalaisten ja elinkeinoelämän tarpeita vastaavaksi (paikallistaloudellinen tehtävä).
Paras-puitelain esittämiä keinoja yhdistävä ajatus on olettamus suuruuden tarjoamista hyödyistä, suuruuden ekonomiasta: suuremmat kunnat ja suuremmat yhteistyöorganisaatiot kykenevät käyttämään voimavaransa pienempiä tehokkaammin ja saavat
samoilla voimavaroilla aikaan enemmän ja parempia palveluja. Kyseisen olettamuksen
mukaan suurempi tai yhteistoiminnassa toimiva kunta voi myös tehokkaammin luoda
edellytyksiä elinvoimaiselle ja toimintakykyiselle kunnalle.
Paras-arviointitutkimusohjelma Paras-uudistuksen arvioijana
Jo Paras-uudistuksen käynnistysvaiheessa oli selvää, että mittavia uudistuksia tavoittelevassa pitkäkestoisessa uudistusprosessissa tarvitaan myös väliarviointia muutosprosessin
suuntaamiseksi. Ulkopuolisen, pitkäjänteisen ja riippumattoman tahon toteuttaman
arviointitutkimuksen avulla nähtiin mahdolliseksi saada tietoa Paras-hankkeen muutosprosesseista, hankkeen myötä tapahtuvista todellisista muutoksista sekä muutosten vaikutuksista. Lisäksi arviointitutkimus nähtiin mahdollisuudeksi saada tietoa
uudistuksen tuottamista mahdollisista odottamattomista sivuvaikutuksista ja saada
vertailukelpoista tietoa eri toimijoiden näkökulmasta.
ACTA
21
Kuntaliiton aloitteesta ja koordinoimana käynnistettiin vuonna 2007 Paras-hanketta arvioiva laaja-alainen, viisivuotinen tutkimusohjelma Paras-arviointitutkimusohjelma (ARTTU)1. Ohjelman varsinainen tutkimus- ja rahoituskausi käsittää vuodet
2008–2012. Tutkimusohjelma on valmisteltu ja käynnistetty yhteistyössä seitsemän
ministeriön (liikenne- ja viestintä-, maa- ja metsätalous-, opetus-, sosiaali- ja terveys-,
työ- ja elinkeino-, valtiovarain- sekä ympäristöministeriöt), Kunnallisen eläkevakuutuksen (Keva), seitsemän eri tutkimustahon (Helsingin, Jyväskylän, Kuopion, Lapin ja
Tampereen yliopistojen sekä Teknillisen korkeakoulun ja Åbo Akademin) sekä tutkimusohjelmaan valittujen 40 tutkimuskunnan kanssa. Tutkimusohjelman rahoituksesta
vastaavat Kuntaliitto yhdessä ministeriöiden, Kevan ja tutkimuskuntien kanssa.
Tutkimusohjelman tarkoituksena on paitsi välittää tutkimustietoa myös ylläpitää
ja vahvistaa vuoropuhelua tutkijoiden ja käytännön, erityisesti poliittisten, päätöksentekijöiden välillä sekä kunnissa että yleisemmällä tasolla. Ohjelman tarkoituksena on
tuottaa myös käytännön hyötyjä kunnille – erityisesti tutkimusohjelmaan osallistuville
tutkimuskunnille.
Tutkimusohjelman toteuttamisen perusvalinnat
Tutkimusohjelman toteuttamisessa on tehty muutamia perusvalintoja ja täsmennyksiä.
Ensiksikin ohjelmassa on haluttu tarkastella uudistushankkeen prosesseja ja vaikutuksia
Paras-lain esittämien keinojen mukaisesti. Tämän tarkastelun mahdollistamiseksi tutkimusohjelman tutkimuskohteiksi on valittu Paras-uudistusta erityyppisesti eteenpäin
vieviä kuntia seuraavasti:
1) Kuntaliitoskuntia eli kuntia, joissa on tehty kuntajaon muutoksia Paras-uudistushankkeen käynnistymisen jälkeen eli vuonna 2007 tai sen jälkeen.
2) Syvenevän yhteistyön kuntia eli kuntia, jotka aikovat kuntajaon muutoksen
sijaan vahvistaa kuntien yhteistoimintaa ainakin perusterveydenhuollon ja
siihen kiinteästi liittyvien sosiaalitoimen palvelujen osalta yhteistoiminta-alueella tai kokoamalla em. palvelut yhteen laajaa väestöpohjaa edellyttävien
palvelujen kanssa (terveys-/hyvinvointipiirit).
3) Kaupunkiseutukuntia, joita koskee puitelain 7 §:n mukainen suunnitteluvelvoite maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamiseksi.
4) Muita kuntia, joissa palvelurakenneuudistukset ovat 31.8.2007 toimeenpanosuunnitelman mukaan kaavailtu toteutettavan ilman kuntaliitosta ja perusterveydenhuollon yhteistoiminta-aluetta.
Tutkimusohjelman laajuuden ja aikaisempien kokemusten perusteella tutkimusohjelmaan osallistuvaa tutkimuskuntajoukkoa on ollut välttämätöntä rajata, jotta tutkittaviin ilmiöihin päästään kiinni syvällisemmin. Toisaalta on nähty tärkeäksi, että
tutkimuskohteet edustaisivat mahdollisimman hyvin maamme kuntakenttää. Näin
ollen tutkimusohjelmaan on valittu erilaisia kriteerejä (edellä kuvatun Paras-uudis-
1
Lisätietoja Paras-arviointitutkimusohjelmasta osoitteessa www.kunnat.net/arttu.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
22
tuksen etenemistä kuvaavan luokituksen lisäksi kuntakoko, maantieteellinen sijainti,
maaseututyypitys, kielisuhteet, elinkeino- ja ikärakenne) käyttäen kaikkiaan 40 kuntaa
(vuoteen 2009 asti 65 kuntaa), toisin sanoen 10 kuntaa kustakin ns. Paras-luokasta.2
Paras-uudistuksen eri toteutustapoihin pohjautuvalla kuntavalinnalla oletetaan saatavan
tietoa lain esittämien keinojen käytön vaikutuksista.
Tutkimusohjelmaan on valittu eri Paras-luokitusta syksyllä 2007 edustavat kunnat
seuraavasti:
1) Kuntaliitoskunnat: Hämeenlinna, Kajaani, Kemiönsaari, LappeenrantaJoutseno, Mänttä-Vilppula, Raasepori, Salo, Seinäjoki, Vöyri-Maksamaa ja
Äänekoski.
2) Syvenevän yhteistyön kunnat: Halsua, Hamina, Harjavalta, Hirvensalmi,
Hollola, Karkkila, Kitee, Lempäälä, Pudasjärvi ja Vimpeli.
3) Muut kunnat: Juuka, Kirkkonummi, Kotka, Kuusamo, Lapua, Pello, Pori,
Sipoo, Sodankylä ja Varkaus.
4) Kaupunkiseutukunnat: Jyväskylä ja Uurainen, Kuopio ja Siilinjärvi, Oulu ja
Haukipudas, Turku ja Lieto sekä Vaasa ja Mustasaari.
Kuviossa 1.1 esitetään karttakuva tutkimuskunnista. Kuntavalinnan ja kuntien Paras-luokituksen osalta on huomattava, että luokat eivät ole toisiaan poissulkevia; ts.
kunta voi kuulua useampaan kuntaluokkaan. Toinen huomionarvoinen seikka on, että
tutkimuskuntien sijoitus Paras-luokkiin vastaa valintatilavaihetta syksyllä 2007. Ko.
ajankohdan jälkeen kunnassa on voitu tehdä päätöksiä, joiden perusteella kunta kuuluukin johonkin toiseen kuin alkuperäiseen valintaluokkaan. Tämä on kuitenkin osa
Paras-uudistuksen henkeä, ja on oletettavaa, että tutkimuskauden aikana tulee kunnissa
tapahtumaan useita, kuntien sijoitusta em. luokituksella muuttavaa muutosta.
Myös tutkimuskuntia koskevat, vuoden 2009 jälkeen mahdollisesti toteutettavat,
kuntaliitokset voivat muuttaa tutkimuskuntien rakennetta. Vuoden 2010 alussa Lappeenrannan kaupunkiin yhdistyi Ylämaan kunta ja Porin kaupunkiin Noormarkun
kunta. Lisäksi vuoden 2010 tammikuuhun mennessä oli tiedossa Karttulan kunnan
yhdistyminen Kuopion kaupunkiin vuonna 2011 sekä Yli-Iin kunnan yhdistyminen
Oulun kaupunkiin vuonna 2013. Näiden lisäksi käynnissä on lukuisia ARTTU-tutkimuskuntia koskettavia kuntaliitosselvityksiä: Hamina-Virolahti- ja Kotka-Pyhtääselvitysten lisäksi ainakin Oulun, Vaasan ja Lahden seuduilla.
2
Lisätietoja tutkimuskuntien valinnasta osoitteessa www.kunnat.net/arttu > Tutkimuskunnat >
Tutkimuskuntien valintakriteerit.
ACTA
23
Sodankylä
Pello
Kuusamo
Haukipudas
Pudasjärvi
Oulu
Kajaani
Halsua
Vöyri-Maksamaa
Mustasaari
Vaasa
Vimpeli
Juuka
Lapua Äänekoski Siilinjärvi
Seinäjoki
Kuopio
Uurainen
Mänttä-Vilppula
Varkaus
Jyväskylä
Kitee
Pori
Hirvensalmi
Lempäälä
Harjavalta
Hämeenlinna
Lieto
Turku
Kemiönsaari
Hollola
Lappeenranta
Karkkila
Salo
Sipoo
Raasepori
Kirkkonummi
Hamina
Kotka
© kuntarajat: Tilastokeskus
Kuvio 1.1. Karttakuva Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuskunnista.
Toista tutkimusohjelman perusvalintaa edustavat ne suunnat tai näkökulmat, joihin
Paras-hankkeen toimenpiteillä oletetaan olevan vaikutuksia. Näitä tutkimusohjelmaan
sisällytettyjä näkökulmia ovat demokratia ja johtaminen, kunnalliset palvelut (sosiaali-,
terveys- ja koulutuspalvelut), henkilöstö, kunta- ja paikallistalous sekä yhdyskuntarakenteen toimivuus. Lisäksi ohjelmakokonaisuuteen kuuluvat edellä erillishankkeina
ja erillisrahoituksella toteutettuna/toteutettavina näkökulmina Paras-uudistuksen
toimeenpanon suunnitteluvaiheen, kielellisten vaikutusten sekä tasa-arvovaikutusten
arviointi. Eri näkökulmien selvittämisestä vastaavat yliopistot ja tutkimusyksiköt
käyvät ilmi kuviosta 1.2.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
24
ERILLISHANKKEET
UUDISTUKSEN
TOIMEENPANO
SUUNNITTELUVAIHEEN
ARVIOINTI
(päättynyt 3/09)
LAPIN YLIOPISTO
UUDISTUKSEN
KIELELLISET
VAIKUTUKSET (SpråKon)
HELSINGIN YLIOPISTO,
Svenska social- och kommunalhögskolan &
ÅBO AKADEMI
UUDISTUKSEN
TASA-ARVOVAIKUTUKSET
(TERTTU)
ÅBO AKADEMI
PALVELUT
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO,
Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitos
JYVÄSKYLÄN YLIOPISTO,
Koulutuksen tutkimuslaitos
HENKILÖSTÖ
TAMPEREEN YLIOPISTO,
Työelämän tutkimuskeskus
TALOUS
TAMPEREEN YLIOPISTO,
Taloustieteiden laitos &
HELSINGIN KAUPUNGIN
TIETOKESKUS
DEMOKRATIA JA
JOHTAMINEN
ÅBO AKADEMI &
KUNTALIITTO
YHDYSKUNTARAKENTEEN TOIMIVUUS
AALTO-YLIOPISTO,
Yhdyskuntasuunnittelun
tutkimus- ja
koulutuskeskus (YTK)
Kuvio 1.2. Paras-arviointitutkimusohjelman tutkimuskehikko.
Kolmanneksi, tutkimusohjelman alkupuolella vahvistui käsitys, että lain mainitsemat keinot, toisin sanoen kuntaliitokset, yhteistoiminta-alueiden perustaminen ja
kaupunkiseutujen yhteistyö sinänsä, eivät vielä synnytä odotettuja hyötyjä. Ne ovat
toiminnan organisoinnin välineitä, ilmirakenteita, ja tarjoavat siten ainoastaan kehittämispotentiaalia, joka kunnissa on otettava käyttöön esimerkiksi kuntaliitoksen
jälkeen. Tutkimushankkeissa tarkastellaan erityisesti, miten kunnat ovat ottaneet
käyttöön tätä kehittämispotentiaalia vaikkapa keskittämällä palveluja tai muuttamalla
palvelujen tuottamistapoja ja miten näiden toimenpiteiden vaikutukset näyttäytyvät
eri näkökulmista.
Neljänneksi, alun perin ARTTU-tutkimusohjelman keskeisenä tarkoituksena
oli selvittää Paras-uudistuksen vaikutuksia. Ohjelman aikana on tutkijoiden toimesta
kuitenkin todettu, että kuntien arkielämässä tapahtuu samanaikaisesti monia muita
asioita, jotka joko tukevat tai estävät Paras-hankkeen tavoitteiden toteutumista. Tällaisia ovat esimerkiksi taloustaantuma tai kunnan eri toimialoilla tapahtuvat muut
kehittämishankkeet. Käytännössä tapahtuneista muutoksista on hankala osoittaa, mikä
johtuu Paras-uudistuksesta ja mikä muista syistä, eikä tällainen ole välttämätöntäkään.
Vaikka ARTTU-tutkimusohjelmalla pyritään mahdollisuuksien mukaan selvittämään
Paras-uudistuksen vaikutuksia, haetaan tutkimusohjelmalla vastausta ennen kaikkea
seuraaviin yleisempiin kysymyksiin:
„
ACTA
Millaisia päätöksiä ja toimenpiteitä kunnat ovat tehneet Paras-hankkeen
aikana tai mitä kunnissa on tapahtunut?
25
„
„
„
Millaisia vaikutuksia kuntien toimenpiteillä ja tapahtumilla on eri tutkimusmodulien näkökulmista?
Mitkä tekijät ovat vaikuttaneet Paras-uudistuksen erilaiseen etenemiseen
eri kunnissa?
Miten valtionohjaus on tukenut Paras-uudistuksen toimeenpanoa kunnissa?
Tutkimusohjelman keskeisenä tutkimusmenetelmänä on monitahoarviointi. Tutkimusmenetelmät vaihtelevat kuitenkin eri tutkimusmoduleissa. Kyselyaineistoja käytetään
erityisesti henkilöstön sekä demokratian ja johtamisen moduleissa. Yhdyskuntarakenteen toimivuuden osion tarkastelun ytimen muodostavat asiakirja-aineistot ja
haastattelut. Palvelujen ja talouden moduleissa ensisijaisina tutkimusaineistoina ovat
tilastoaineistot ja kuntien asiakirjat.
ARTTU-tutkimusohjelman tutkimusvaiheet ja raportit
Jotta voitaisiin selvittää kuntien tekemisiä ja tulkita niiden vaikutuksia Paras-hankkeen
aikana, on Paras-arviointiohjelman tutkimustehtävänä ensimmäisellä tutkimuskaudella
vuosina 2008–2009 ollut uudistuksen lähtötilanteen kartoitus tutkimuskuntien osalta.
Tutkimustiedot on kerätty pääosin vuosilta 2006–2007, mutta osa aineistosta, erityisesti
ohjelman puitteissa toteutetut laajat kuntalais- ja henkilöstökyselyt, on vuosilta 2008
ja 2009. Lähtötilanteen kartoitusta varten tilastotietoja on kerätty myös aikaisemmilta
vuosilta sen vuoksi, että osa kunnista on tehnyt monia Paras-hankkeen hengen mukaisia ratkaisuja jo ennen vuotta 2006. Näissä kunnissa muutokset Paras-hankkeen
tarkastelukaudella voivat olla vähäisiä.
Tutkimushankkeen lopussa vuosina 2011–2012 tehdään uudistuksen lopputilanteen kartoitus, jonka perusteella voidaan esittää vastauksia tutkimuksen pääkysymyksiin. Osassa tutkimusmoduleita tehdään alussa ja lopussa kysely tai haastatteluja
ja osassa kootaan tilasto- ja asiakirja-aineistoa vuosittain koko hankkeen ajalta.
Kukin tutkimusmoduli tuottaa kuntien alkutilanteen kartoituksesta oman raportin. Lisäksi ARTTU-ohjelman puitteissa tehdään alkutilanteesta eri tutkimusmodulien
keskeiset tulokset ja johtopäätökset kokoava tulostiivistelmä. Tutkimushankkeen lopussa kussakin modulissa tehdään loppuraportti, jossa pyritään antamaan vastauksia
aiemmin esitettyihin ARTTU-tutkimuksen peruskysymyksiin.
Tämä raportti on talousmodulin lähtökohtatilannetta kartoittava tutkimus.
Raportti etenee siten, että luvussa 2 esitellään modulin tutkimusasetelma, aineistot
ja analyysimenetelmät. Luvussa 3 tarkastellaan tutkimuksen teoreettista viitekehystä
erityisesti siitä näkökulmasta, miten se kiinnittyy aiemmin kuvatun Paras-reformin
asetelmaan. Luku 4 sisältää paikallistalouden lähtökohtaisten olosuhteiden tarkastelun ARTTU-kunnissa. Luku 5 käsittää ARTTU-kuntien taloudelliset lähtökohdat
tilinpäätösanalyysin valossa. Luvussa 6 tarkastellaan kuntien lähtökohtaista tilannetta
kustannusrakenteiden ja tuloksellisuuden alueella. Viimeinen luku sisältää tutkimuksen
johtopäätökset.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
26
Jarmo Vakkuri
2
Miten Paras-reformi vaikuttaa
suomalaiseen kuntatalouteen?
Talousmodulin tutkimusasetelma
2.1
Kunta tutkimuskohteena: kunta organisaatiotaloutena ja paikallistalouden toimijana
Talousajattelun merkitys korostuu kuntien ja laajemminkin julkisen hallinnon
toiminnassa. Tämä ilmenee myös Paras-uudistuksessa, jonka tavoitteet nivoutuvat
monellakin tavalla taloudellisen ajattelun ympärille. Uudistuksen keskeisenä syynä
on se, että useat kunnat eivät tulevaisuudessa pysty järjestämään käytettävissä olevilla
voimavaroilla riittäviä palveluja ja toimivia elämisen olosuhteita kuntalaisille ja erilaisille organisaatioille.
Kuntatalous tutkimuskohteena on tiivistynyt tässä hankkeessa kahteen näkökulmaan. Ensiksi, kunta nähdään organisaatiotaloutena, joka järjestää ja tuottaa palveluja
kuntalaisille. Toiseksi, kunta nähdään paikallistaloutena ja toimijana, joka vaikuttaa
paikallisen yhteisön taloudellisiin ja muihin toimintaedellytyksiin. Näitä näkökulmia
havainnollistetaan kuviossa 2.1.
2
Kunta A palvelujen järjestäjänä
ja päätöksentekijänä
Kunnan menot –
kuntalaisten
palvelut
1
Kunnan tulot–
verot, maksut
Kunta A paikallistaloutena
:
asuminen, maankäyttö,
yritystoiminta, liikenne, jne.
2
Kunta B
Kunnan
menot
Kunnan
tulot
1
Kunta B
paikallistaloutena
2
Kunta C
Kunnan
menot
Kunnan
tulot
1
Kunta C
paikallistaloutena
Väestö, yritystoiminta, työpaikat, pendelöinti,
muuttoliike, palveluiden käyttö
, jne.
Kuvio 2.1. Kunta paikallistalouden osana ja palveluja järjestävänä organisaationa (Valtiovarainministeriö 22/2009, 18).
ACTA
27
Organisaatiotalouden näkökulmasta katsottuna yleiset taloudelliset periaatteet toimivat
myös kuntaympäristössä. Kunta on toimija, joka kerää toimintaansa varten resursseja,
yhdistelee hankkimiaan resursseja erilaisiksi tuotoksiksi ja pyrkii aikaansaamaan näillä
hyvinvointivaikutuksia kuntalaisten ja asiakkaiden keskuudessa. Se joutuu päivittäin
valintaongelmien eteen: mitkä valittavista toimintalinjoista parhaiten edistäisivät kuntalaisten hyvinvointia? Toisaalta, kuten mikä tahansa talousyksikkö, myös kunta joutuu
elämään ”suu säkkiä myöden” eli rahoittamaan palvelutuotannon, etuudet ja muun
toiminnan keräämillään veroilla, valtionosuuksilla, maksuilla tai lainarahoituksella.
Monet taloudelliset periaatteet saavat kuitenkin erityisen sisällön kuntaympäristössä,
minkä vuoksi on tarpeen tarkastella talouden periaatteita osana kuntien poliittishallinnollista ohjausjärjestelmää. Toisaalta, se aiheuttaa erityisen tarpeen ymmärtää
talouden informaatiosisältöjä kuntaympäristössä.
Pohjimmiltaan Paras-reformi pyrkii ratkaisemaan klassista talouden ongelmaa:
palvelutarpeiden ja kuntien rajallisten voimavarojen välistä suhdetta sekä kysymystä
siitä, miten hallita kuntien rajallisia voimavaroja mahdollisimman tehokkaasti (Meklin
ym. 2009; Vakkuri 2009). Ongelma on ajaton: se on ollut ennen Paras-reformia. Se
myös koskettaa kuntia tulevaisuudessa. Viime vuosien kehitys on kuitenkin korostanut
talouden näkökulman merkitystä uudella tavalla suomalaisessa kuntakentässä. Tähän
liittyvä eräs keskeinen ajattelutapa on olettamus taloudellisista mittakaavaeduista,
jonka mukaan yksikkökoon kasvattaminen lisää palvelutuotannon tehokkuutta. Mittakaava- ja yhdistelmäetujen teoriaa kuntien tuottavuuden parantamisessa tarkastellaan
tutkimuksen teoreettisia lähtökohtia käsittelevässä luvussa (luku 3).
Kunta on paikallistalouden yksikkö, jolla on alueelliset rajat ja jossa kuntalaiset
elävät ja yritykset toimivat. Monissa tapauksissa kunta on osa laajempaa aluekokonaisuutta, jota näkökulmasta riippuen voidaan kutsua talousalueeksi, työssäkäyntialueeksi
tai seutukunnaksi ja joka siten ylittää kuntien hallinnolliset rajat. Tämä näkökulma
tulee korostuneesti esiin Paras-laissa (5.1 §), jonka mukaan ”kunnan tulee muodostua
työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on
taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden
järjestämisestä ja rahoituksesta”. Paras-hankkeen perusteluista ilmenee huoli siitä,
että elinvoimaisen ja toimivan alueen näkökulmasta ongelmia on erityisesti kasvavilla
kaupunkiseuduilla. Ne liittyvät maankäytön, liikenteen, asutuksen ja elinkeinotoimintojen sijoitteluun.
Kunta paikallistaloutena ja kunta palveluja järjestävänä organisaatiotaloutena ovat
kiinteästi vuorovaikutuksessa keskenään. Talousyksikkönä kunta voi edistää alueensa
elinvoimaisuutta maankäytön, asunto- ja elinkeinopolitiikan ja hyvien palveluiden
avulla. Paikallistalouden kasvava vireys taas edistää kuntalaisten tuloja ja sitä kautta
kunnan verotuloja. Näillä verotuloilla kunta sitten järjestää kuntalaisille palveluja,
mistä aiheutuvat kunnan menot.
2.2
Talousmodulin tavoitteet ja tutkimusongelma
Paras-hankkeella pyritään ratkaisemaan kuntien edellä kuvattua talousongelmaa. Puitelaki esittää uudenlaista kunta- ja palvelurakennetta, jonka keinoja ovat kuntaliitokset,
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
28
kuntien välinen yhteistyö (kuntayhtymät ja kuntien välinen muunlainen yhteistyö)
sekä uudenlaiset toimintatavat. Paras-ARTTU-tutkimusohjelman talousmodulin tehtävänä on tutkia tämän muutoksen toteutumista vuosina 2006–2012 kysymällä, onko
Paras-hanke, jonka keskeisenä tavoitteena on vahvistaa kuntarakennetta yhdistämällä
kuntia ja lisäämällä kuntien yhteistyötä, edistänyt kuntien selviytymistä tehtäviensä
hoitamisessa. Muutoksen tutkiminen edellyttää lähtökohtatilanteen ja lopputilanteen
selvittämistä. Lähtökohtatilanne koskee erityisesti poikkileikkausvuotta (vuosi 2006 tai
2007), mutta koska useat kunnat ovat tehneet Paras-hankkeen suuntaisia päätöksiä jo
aikaisemmin, on talousmodulissa katsottu tarpeellisesti tarkastella myös tätä edeltävää
kehitystä (pääsääntöisesti 2000-luvun alusta lähtien).
Muutosta tutkitaan seuraavien osa-alueiden avulla:
1) Organisaatiotalouden näkökulma
a. kuntatalouden rahaprosessin näkökulma: tilinpäätöstarkastelu – ovatko
Paras-hankkeen ratkaisut parantaneet kuntien talouden tasapainon ja
velkaantuneisuuden hallintaa?
b. kustannusrakenteiden ja palvelutuotannon tuloksellisuuden näkökulma:
Onko menojen kasvua saatu hillityksi? Voidaanko olettaa hankkeen
edistäneen palvelutuotannon tuloksellisuutta?
2) Paikallistalouden näkökulma: onko Paras-hankkeella yhteyttä elinkelpoisten
kuntien ja paikallistalouksien syntymiseen?
Organisaatiotalouden näkökulma korostaa kahta tärkeää asiaa:
a) Ensiksi, kunnan toiminnan jatkumisen edellytyksenä on pitkän aikavälin
rahataloudellisen tasapainon ylläpitäminen. Talouden tasapainolla tarkoitetaan
sitä, että
„
kunta kykenee tuloillaan rahoittamaan käyttömenonsa ja hoitamaan
pitkällä aikavälillä investointinsa
„
kunnan rahoitusasema on vakaa.
Viime vuosien kehitys kunnissa on ollut huolestuttava, sillä epätasapainoisten kuntien
määrä on lisääntynyt. Kunnan talouden tasapainon ja rahoitusaseman kuvaamista ja
analysointia varten on kehitetty joukko mittareita. Tietoa talouden tasapainosta ja
rahoitusasemasta tuottavat kuntien kirjanpito ja tilinpäätös.
b) Toiseksi on kyse siitä, millaisia palveluja kunta järjestää kuntalaisille ja miten. Paras-hankkeen keskeisenä tavoitteena on toteuttaa sellaisia toimenpiteitä,
jotka hillitsevät tuloja suurempaa menojen kasvua. Tämä voi tapahtua toimintoja supistamalla, mutta erityisesti edistämällä kuntien palveluiden järjestämisen tuloksellisuutta eli sitä, että kunta pystyy järjestämään palvelut
mahdollisimman
„
taloudellisesti (kustannustehokkaasti)
„
tuottavasti (palvelutuotantoon käytettyjen panosten ja aikaansaatujen
tuotosten välisen suhteen optimaalisuus)
ACTA
29
„
vaikuttavasti eli palveluiden vaikutukset vastaavat odotuksia ja asetettuja
tavoitteita. Tämä edellyttää palveluilta saatavuutta, monipuolisuutta ja
laatua.
Perinteisesti tuloksellisuuden ajattelutavassa kaksi ensimmäistä näkökulmaa (taloudellisuus ja tuottavuus) on liitetty siihen, että palvelutuotannossa asiat organisoidaan
taloudellisessa mielessä ”oikein”, kun taas vaikuttavuus liitetään ”oikeiden asioiden”
tekemiseen. Kaikki näkökulmat ovat oleellisia, mutta eivät yksin riittäviä. Kunnat voivat
järjestää hyvinkin taloudellisesti palvelutuotantoa, joka ei saa aikaan tavoiteltuja vaikutuksia asukkaiden hyvinvoinnissa. Vastaavasti kunta voi lähteä tavoittelemaan vaikuttavuutta ilman taloudellisuuden painottamista, jolloin osa tavoitelluista vaikutuksista
voi jäädä saavuttamatta. Vaikuttavuuden parantaminen kytkeytyy sen edellyttämiin
taloudellisiin uhrauksiin. Kaikkia haluttuja vaikutuksia ei voida lisätä samanaikaisesti.
Talousmodulin pyrkimyksenä on etsiä vastausta kuntatalouden tulevaisuuden kannalta
keskeiseen kysymykseen, onko Paras-hanke edistänyt ja miten kustannusten kasvun
hillintää heikentämättä palveluiden vaikuttavuutta. Lisäksi arvioidaan sitä, millaisia
yhteyksiä erityyppisillä hallinnollisilla ratkaisuilla on kuntapalveluiden tehokkaaseen
tuotantoon. ARTTU-kunnat ovat omaksuneet erilaisia tuottavuuden parantamisen
strategioita. Lisäksi ne ovat väestöpohjaltaan, sijainniltaan, elinkeinorakenteeltaan ja
paikallistalouden olosuhteiltaan sangen erilaisia, mikä tarjoaa mahdollisuuden kiinnostaviin vertailuasetelmiin.
2.3
Talousmodulin tutkimusasetelma suhteessa
aikaan: pitkittäis- ja poikittaistarkastelut
Tutkimusasetelmassa kuntataloutta lähestytään muutoksen kannalta. Kuviossa 2.2.
esitellään tapaa yhdistää ARTTU-kunnat tutkimuskohteena (organisaatio- ja paikallistalouden toimijana aiemmin kuvatulla tavalla) ajallisen tarkastelun viitekehykseen.
1.
Paikallistalous
2.
Kunnan talous
(konserni/emokunta)
3a. Palvelut; tuloksellisuus,
vaikuttavuus
3b. Palveluiden reaaliprosessi;
miten palvelut järjestetty ja mitä
muutoksia on tapahtunut [1–n]
1…n
Ennen Parashanketta
2000–2006
1…n
1… n
Alkutilanne
Lopputilanne
2006/2007
2006/07–2012
Kuvio 2.2. Paras-ARTTU-ohjelman talousosion tutkimusasetelma
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
30
Kuntaa, kuntataloutta ja Paras-hankkeen vaikutuksia on tarkasteltava paikallistalouden,
kuntaorganisaation talouden (kunta ja kuntakonserni) sekä palvelutuotannon näkökulmasta. Palveluiden tuottamisessa tai järjestämisessä (ks. kuvion kohta 3b) tehdyt
ratkaisut vaikuttavat palvelutuotannon tuloksellisuuteen (ks. kuvion kohta 3a) ja sen
kautta koko kunnan talouteen. Tässä mielessä palvelutuotannon reaaliprosessissa Paraskaudella 2007–2012 tapahtuneet muutokset ovat tärkeä muutostutkimuksen kohde.
Toisaalta kunta voi edistää paikallistalouden kehittymistä muun muassa elinkeino- ja
kaavoituspolitiikan avulla.
Kuviossa 2.2 on esitetty ARTTU-tutkimuksen vaiheet aikaulottuvuudella. Ensimmäisessä tutkimusvaiheessa huomion kohteena ovat talouden muutokset ja tilanne
ennen Paras-hanketta. Siinä tarkastellaan talouden kehitystä ja muutoksia 2000-luvun
alusta vuoteen 2006 tai 2007 (pitkittäistarkastelu). Se kuvaa aikaisempien vuosien (esim.
2000–2006) muutoksia eli sitä, miten alkutilanteeseen on tultu. Ajalliset ulottuvuudet
vaihtelevat jonkin verran paikallistalouden, kunnan talouden ja palveluiden talouden
tarkasteluissa (kuvion kohdat 1–3). Vuoden 2006 tai 2007 analyysi (poikkileikkaustarkastelu) kuvaa uudistuksen alkuvaiheen tilannetta eli tutkimuskuntien taloutta juuri
ennen Paras-uudistuksen toimenpiteitä.3
Tarkastelua tarvitaan kahdestakin syystä. Ensiksi, on oleellista tietää, mikä on
tutkimuskuntien lähtökohta palveluiden tuottavuuden ja tuloksellisuuden parantamisessa, tulojen ja menojen tasapainossa sekä paikallistalouden yleisissä olosuhteissa.
Esimerkiksi, sellaisten kuntien, joissa lähtökohta on (suhteellisesti arvioiden) parempi
kuin verrokkikunnissa, voi olla vaikeampi saavuttaa samanlaisia tuottavuus- ja tehokkuusparannuksia kuin heikompien kuntien. Vastaavasti voi toki olla niin, että heikon
taloudellisuuden kunnat pysyvät tällaisina koko tutkimusajanjakson. Tämän selvittäminen on muutostutkimuksen tarkastelun tavoite. Toiseksi, paikallistalouden olosuhteet
voivat olla erilaiset eri kunnissa. Tässä mielessä mahdollisuudet kehittää toimintaa ja
esimerkiksi tasapainottaa kuntataloutta voivat olla erilaisia erilaisissa makrotalouden
syklin vaiheissa. On siis tiedettävä, mitä voidaan realistisesti odottaa.
Tarkastelu sisältää kaksi keskeistä teoreettis-metodologista rajoitetta, jotka liittyvät
sekä siihen, millä aikajaksolla Paras-reformin tuottavuushyötyjä voidaan identifioida
että siihen, mihin mahdollisesti syntyvät tuottavuus- ja tuloksellisuushyödyt loppujen
lopuksi perustuvat. Ensiksi, monet taloudelliset muutokset ovat pitkäkestoisia, eikä
niiden vaikutuksia voida välttämättä tunnistaa ARTTU-tutkimuksen aikana. Tämä voi
koskea ARTTU-kuntia eri tavoin riippuen siitä, onko tuottavuuden ja tuloksellisuuden
kehittäminen alkanut jo ennen Paras-reformia vai sen aikana. Voidaan ajatella, että
sellaisissa kunnissa, joissa tuottavuustyö on alkanut jo aiemmin, vaikutukset voivat olla
selkeämmin nähtävissä tutkimuskauden aikana, kun taas juuri aloittaneiden kuntien
tuottavuustyön vaikutukset voivat näkyä vasta pidemmällä aikavälillä. Tämähän voi
kytkeytyä esimerkiksi kuntaliitossopimusten sisältöihin, joissa palvelurakenteiden ja
-prosessien uudistaminen ei ole laajasti ottaen mahdollista tietyn sopimuskauden (usein
viisi vuotta) aikana. Toiseksi, tutkimusasetelmassa on syytä ottaa huomioon varauksena
yleisten taloussuhdanteiden vaikutukset, jotka kohdistuvat taloudellisina muutoksina
3
Muutamat ARTTU-tutkimukseen valitut kunnat ovat tehneet Paras-uudistuksen mukaisia toimenpiteitä muita kuntia aikaisemmin eli jo vuosina 2006–2007.
ACTA
31
kaikkiin kuvion 2.2 osa-alueisiin (1–3). Vuoden 2008 loppupuolella alkanut taantuma vaikuttaa niin paikallistalouteen, kunnan talouteen kuin myös palvelutuotannon
talouteen. Esimerkiksi taantuma heikentää paikallistalouden yritystoimintaa, sen
kannattavuutta, minkä seurauksena kuntien verotulot pienenevät. Tämän seurauksena
kunnat joutuvat sopeuttamaan palvelutuotantoa, mikä näkyy erilaisina muutoksina
palveluprosesseissa (lomautukset, henkilöstön vähentämiset, tuotteistaminen, ulkoistaminen jne.). Näitä taantuman vaikutuksia on vaikeaa, jopa mahdotonta erottaa
Paras-uudistuksen vaikutuksista.
2.4
Tutkimuksen aineisto ja analyysimenetelmät
Tutkimuskunnat on esitetty Paras-ARTTU-tutkimusohjelman yleisessä ja yhteisessä
johdantoluvussa. Kunnat ovat ominaisuuksiltaan voimakkaasti toisistaan poikkeavia.
Erilaisuus onkin ollut yksi tutkimuskuntien valintakriteeri. Ominaisuuksien perusteella tutkimuskuntia voidaan luokitella useilla vaihtoehtoisilla tavoilla. Luokitusten
tavoitteena on vähentää tiettyjen tekijöiden/ominaisuuksien sisäisiä eroja ja vastaavasti
suurentaa luokkien välisiä eroja.
Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen alkuvaiheessa tutkimukseen valitut kunnat
ovat päätyneet erilaisiin poliittis-hallinnollisiin ratkaisuihin. Nämä ratkaisut ovat osaltaan ohjanneet tutkimuskuntien valintaa. Toisin sanoen kunnat jakautuvat ARTTUluokitukseksi nimetyn luokituksen mukaan neljään luokkaan: liitoskuntiin, syvenevän
yhteistyön kuntiin, muihin kuntiin ja kaupunkiseutukuntiin.
Toisena luokituksena on asukaslukuun perustuva koko, jolloin saadaan pienten,
keskisuurten ja suurten kuntien luokkia. ARTTU-tutkimushankkeessa on sovittu, että
tutkimuskunnat jaetaan kuuteen kuntakokoluokkaan, joista pienin muodostuu alle
5 001 asukkaan kunnista ja suurin yli 100 000 asukkaan kunnista. Tarkempi luokitus
esitetään jäljempänä taulukossa 2.1.
Näiden lisäksi ARTTU-taloustutkimuksen ensimmäisessä vaiheessa käytetään
tilastollista kuntaryhmitystä vuodelta 2009. Se on Tilastokeskuksessa kehitetty kaupunkimaisuuden kuvaaja, joka on ollut käytössä vuodesta 1989 lähtien. Se jakaa kunnat
taajamaväestön osuuden ja suurimman taajaman väkiluvun perusteella kaupunkimaisiin, taajaan asuttuihin ja maaseutumaisiin kuntiin seuraavasti4:
1 Kaupunkimaiset kunnat. Kaupunkimaisia kuntia ovat kunnat, joiden väestöstä vähintään 90 % asuu taajamissa tai suurimman taajaman väkiluku on
vähintään 15 000.
2 Taajaan asutut kunnat. Taajaan asuttuja kuntia ovat kunnat, joiden väestöstä
vähintään 60 %, mutta alle 90 %, asuu taajamissa ja suurimman taajaman
väkiluku on vähintään 4 000, mutta alle 15 000.
3 Maaseutumaiset kunnat. Maaseutumaisia kuntia ovat kunnat, joiden väestöstä
alle 60 % asuu taajamissa ja suurimman taajaman väkiluku on alle 15 000,
sekä kunnat, joiden väestöstä vähintään 60 %, mutta alle 90 %, asuu taajamissa
ja suurimman taajaman väkiluku on alle 4 000.
4
Lähde: ”Tilastollinen kuntaryhmitys 2009.” Tilastokeskus. http://www.tilastokeskus.fi/meta/luokitukset/kuntaryhmitys/001-2009/1.html.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
32
Taulukossa 2.1 kuvataan ARTTU-tutkimuskuntien jakautuminen tilastollisiin kuntaluokkiin vuodelta 2009.
Taulukko 2.1. ARTTU-tutkimuskuntien jakautuminen vuoden 2009 kuntajaotuksen mukaisiin
tilastollisiin kuntaryhmiin.
Tilastollinen kuntaryhmitys
Koko maa
N
% kunnista
ARTTU-kunnat
N
% kunnista
Kaupunkimaiset kunnat
63
18,1
19
47,5
Taajaan asutut kunnat
66
19,0
11
27,5
62,9
10
Maaseutumaiset kunnat
219
Yhteensä
348
100,0 %
40
25,0
100,0 %
Tutkimuskunnista joka toinen on kaupunkimainen kunta. Siten kaupunkimaiset
kunnat, samoin kuin taajaan asutut kunnat, ovat yliedustettuja, ja vastaavasti maaseutumaiset kunnat ovat aliedustettuja verrattaessa maan kaikkiin kuntiin.
Näiden kolmen edellä kuvatun luokituksen mukaan ARTTU-tutkimuskunnat
jakautuvat vuoden 2008 kuntajaotuksen mukaan seuraaviin, taulukon 2.2 mukaisiin
luokkiin:
Taulukko 2.2 Paras-ARTTU-tutkimusohjelmassa käytettävät tutkimuskuntien perusluokitukset.
ARTTU-luokitus
Kokoluokitus (v. 2008)
Tilastollinen kuntaryhmitys (v. 2009)
1 = Liitoskunnat
1 = alle 5 000 as.
1 = Kaupunkimaiset kunnat
2 = Laajenevan yhteistyön kunnat
2 = 5 000–10 000 as.
2 = Taajaan asutut kunnat
3 = Muut kunnat
3 = 10 001–20 000 as.
3 = Maaseutumaiset kunnat
4 = Kaupunkiseutukunnat
4 = 20 001–50 000 as.
5 = 50 001–100 000 as.
6 = yli 100 000 as.
Talousmodulin ensimmäisen vaiheen tutkimusraportissa hyödynnetään pääasiassa kahta
ensimmäistä luokitusta. ARTTU-luokituksen ongelmana tilastollisessa tarkastelussa
on se, että samaan luokkaan tulee erilaisia ja erikokoisia kuntia ja tästä syystä luokkien väliset tutkimuksellisesti merkittävät erot jäävät analyyseissa pieniksi. Laajenevan
yhteistyön kunnat ja muut kunnat ovat asukasluvulla mitattuna keskimäärin huomattavasti pienempiä kuin liitoskunnat ja kaupunkiseutukunnat. Taulukossa 2.2 toisena
oleva kokoluokitus perustuu vuoden 2008 lopun asukaslukutietoihin ja kolmantena
oleva tilastollinen kunryhmitys vuoden 2009 tietoihin. Kolmantena oleva tilastollinen
kuntaryhmitys perustuu asutuksen rakenteeseen (kuvattu edellä). Paikallistaloutta
kuvaavassa tarkastelussa (luku 4) käytetään kaikkia kolmea perusluokitusta.
ACTA
33
Viidennessä luvussa ARTTU-kuntien talouden kehitystä tarkastellaan tilinpäätöstietojen valossa. Tilastokeskuksen julkaisema tilinpäätösinformaatio on sidoksissa
kunkin talousvuoden kuntajakoon, joka muuttuu toteutuneiden kuntaliitosten seurauksena. Tämä tuo pitkittäistarkastelussa (esim. vuodet 1988–2007) jaon itsenäisinä
pysyneisiin kuntiin (tutkimuskunnat) ja liitoksen kautta hävinneisiin kuntiin (liitetyt
kunnat), joita analysoidaan erikseen. Tilinpäätöstarkastelun tulokset tuovat uusia luokitusmahdollisuuksia: 1) talouden tasapaino- ja epätasapainokunnat sekä 2) vakaan ja
epävakaan rahoitusaseman kunnat.
Kuudennessa luvussa kuntatalouden muutoksia ja tilannetta vuonna 2006 tarkastellaan keskeisten palveluiden; sosiaali- ja terveystoimen sekä opetustoimen, tuloksellisuuden kannalta. Huomio kiinnitetään Paras-hankkeen lähtötilanteeseen vuoteen
2006 sekä ajanjaksoihin 2000–2006 ja 2006–2008 (pitkittäisanalyysit). Huomion
kohteena on 40 ARTTU-kuntaa (vuoden 2010 tilanteen mukaisesti). Tutkimuskuntia
on luonnollisesti ollut aikaisemmin enemmän, sillä esimerkiksi nykyinen Salo muodostuu kymmenestä aiemmin itsenäisestä kunnasta. Samoin uuden Hämeenlinnan
muodostaa kuusi aiemmin itsenäisenä toiminutta kuntaa.
Tutkimuskuntien palveluiden tuloksellisuutta ja kustannuksia tarkastellaan kuntakoon, tilastollisen kuntaluokituksen sekä ARTTU-luokituksen mukaisissa luokissa.
Palveluiden tuloksellisuutta ja kustannuksia tarkastellaan taulukossa 2.3. kuvatun
mukaisesti neljällä eri tasolla. Ensiksi huomion kohteena on koko kunta (taso 1),
seuraavaksi tietyt toimialat (taso 2), tämän jälkeen palvelukokonaisuudet (taso 3) ja
viimeiseksi yksittäiset palvelut (taso 4).
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
34
Taulukko 2.3. Palveluiden kustannusrakenteen ja tuloksellisuuden tarkastelutasot ParasARTTU-ohjelman talousosiossa.
Tarkastelutasot ja tunnusluvut
Koko kunta
(taso 1)
Toimialat
(taso 2)
Luku 6.2 Kustannusten yleinen kehitys
bruttomenot
€/asukas
bruttomenot
€/asukas
Luku 6.3 ARTTU-kuntaluokitus
bruttomenot
€/asukas
bruttomenot
€/asukas tai
€/käyttäjä
Taustamuuttujat
ARTTU-kuntalaiskyselyyn
vastanneiden tyytyväisyys
kunnan talouden hoitoon
Palvelukokonaisuudet Palvelut
(taso 3)
(taso 4)
bruttomenot
€/käyttäjä
ja suorite
bruttomenot
€/asukas
ARTTU-kuntalaiskyselyyn
vastanneiden tyytyväisyys
palveluiden hoitoon
Luku 6.4 Kuntakoko
Tilastollinen kuntaluokitus
Luku 6.5 Menolaji
bruttomenot
€/käyttäjä
ja suorite
bruttomenot
€/käyttäjä
tai suorite
bruttomenot
€/asukas
bruttomenot
€/asukas tai
€/käyttäjä
bruttomenot
€/käyttäjä
ja suorite
bruttomenot
€/käyttäjä
ja suorite
bruttomenot
€/asukas
bruttomenot
€/asukas tai
€/käyttäjä
bruttomenot
€/käyttäjä
ja suorite
bruttomenot
€/käyttäjä
ja suorite
bruttomenot
€/asukas
Taulukon 2.3 mukaan kustannuksia tarkastellaan myös lajeittain koko kunnan tasolla
(taso 1). Tämän perusteella voidaan nähdä se, miten esimerkiksi henkilöstömenot
muuttuvat tarkasteluajanjakson kuluessa ja kuinka paljon kuntien pyrkimys tehostaa
toimintaansa ilmenee ulkopuolisilta toimijoilta tehtävien ostojen lisääntymisenä.
Käytännössä vertailua tehdään myös suhteessa kaikkein ylimpään tasoon eli verrataan
eri tasojen tunnuslukuja valtakunnallisiin keskiarvolukuihin. Useissa taulukoissa ja
tulkinnoissa hyödynnetään valtakunnallisia keskiarvolukuja.
Tutkimuskuntia koskeva havaintoaineisto muodostuu Tilastokeskuksen tietokannoista (Aluetietokanta Altikasta) saaduista kuntakohtaisista tiedoista ja niiden
yhdistelmistä sekä Kuntaliiton kuntalaiskyselystä. Aineistot ovat toisistaan eroavia
paikallistalouden, kunnan ja kuntakonsernin talouden sekä palveluiden tuloksellisuuden ja kustannusten tarkastelussa. Tarkemmat kuvaukset ja määrittelyt esitetään
ao. luvuissa.
ACTA
35
Jarmo Vakkuri
3
Tutkimuksen teoreettiset
lähtökohdat
3.1
Onko suuri kaunista kuntataloudessa?
Mittakaavaedut ja kuntien tehokkuuden teoria
Kuntalaisten palvelutarpeita pyritään tyydyttämään niukkojen resurssien olosuhteissa.
Toteutettavat toimenpiteet edellyttävät valintoja erilaisten kohteiden, näitä koskevien
hyöty- ja haittatarkastelujen ja erilaisten arvoperusteiden kesken. Samalla tavalla on
olemassa rajallinen joukko rationaalisia tapoja toteuttaa tuotantoprosessit näiden
rajoitteiden vallitessa. Talouden rintama-ajattelun mukaisesti tuloksellisuuden parantamiselle on siis myös rajoitteensa (Vakkuri 1998).
Paras-hankkeen olettamus yksikkökoon kasvattamiseen liittyvistä hyödyistä
nojautuu teoriaan mittakaavaeduista. Tällöin on kysymys taloudellisen tehokkuuden
yhdestä lajityypistä, skaalatehokkuudesta, jossa kuntien rationaalisen palvelutuotannon
edellytysten oletetaan parantuvan yksikkökokoa muuttamalla.
Kuntien koko ei luonnollisesti yksinään ratkaise palvelutuotannon tehokkuutta
tai tehottomuutta. Tehokkuuden muita keskeisiä lajityyppejä ovat tekninen ja allokatiivinen tehokkuus. Tekninen tehokkuus mittaa, miten tutkittavat yksiköt ovat
onnistuneet muuntamaan (transformoimaan) mitatut panoksensa tuotoksiksi. Tärkeitä voivat olla esimerkiksi töiden organisointi ja järjestelyt sekä palveluprosessien
organisointi ja johtaminen. Allokatiivinen tehokkuus kuvaa tietyllä panosmäärällä
aikaansaatua optimaalista tuotosta, jossa on huomioitu myös hinnat. Ollakseen allokatiivisesti tehokas kunnan tulisi olla ensinnäkin teknisesti tehokas, minkä lisäksi sen
tulisi valita kustannukset minimoiva vaihtoehto. Kirjavainen ja Loikkanen (1993, 5)
liittävät allokatiivisen tehokkuuden osaksi kustannustehokkuutta niin, että kustannustehokkuus perustuu tekniselle tehokkuudelle, jossa kaikkia panoksia käytetään
optimaalinen määrä tuotosten tuottamiseen ja allokatiiviselle tehokkuudelle, jossa
myös panosten allokaatio eri tuotosten tuottamiselle (mix) on optimaalinen. (Vrt.
Banker & Maindiratta 1988; Sueyoshi 1992.)5
5
Toisaalta allokatiivisen tehokkuuden käsite on tunnettu hyvinvoinnin taloustieteen käsitteistössä,
jossa se liitetään tuotosten distribuutiokysymyksiin. Toisin sanoen, allokatiivisessa tehokkuudessa on
tässä mielessä kyse myös tuotosten rationaalisesta kohdentumisesta erilaisille ikäryhmille, maantieteellisille alueille ja palvelun käyttäjille. Tuotannon talousteoriassa tällä käsitteellä on kuitenkin ”allokatiivinen” merkitys vain organisaatioyksikön sisäisessä rahamääräistettyjen panosten allokoinnissa.
Alun perin M. J. Farrellin (1957) käyttämät käsitteet ”hintatehokkuus” ja ”kustannustehokkuus”
ovat käsitteitä, jotka kuvaavat kyseistä käsitettä nimenomaan organisaatioyksikön näkökulmasta.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
36
Tehokkuusajattelun tunnettuja jännitteitä ovat ajatusjärjestelmän sisäiset ristiriidat: palvelutuotannon teknisen tehokkuuden parantaminen saattaa toteutua
allokatiivisen tehokkuuden kustannuksella. Vaikka kunta tuottaa samoilla resursseilla
enemmän sosiaali- ja terveyspalveluja, se voi tehdä tämän palveluiden epätasaisen
kohdentumisen ja jakautumisen kustannuksella. Sama ilmiö voi johtaa tehokkuuden
ja oikeudenmukaisuuden väliseen epäsuhtaan. Esimerkiksi toiminnan tehostaminen
voi kohdella epäoikeudenmukaisesti erilaisia ikäryhmiä palveluiden kohdentumisen tai
rahoitusvastuun näkökulmasta. Toisaalta tunnetaan myös tehokkuuden ja variaation
välinen jännite, jossa resurssien käytön suhdetta palvelusuoritteisiin parannetaan,
mutta samalla tuotosvariaatio heikkenee. Tämä on ongelma alueilla, joissa on erityinen syy ottaa huomioon palvelun käyttäjien moninaiset preferenssit. Yksikkökoon
kasvattaminen voi häilyttää palvelujärjestelmän kykyä ymmärtää erilaisten asiakas- ja
kuntalaisryhmien räätälöityjä tarpeita.
Taloustieteissä tunnettua mittakaava- ja yhdistelmäetujen ajattelutapaa on alun
perin sovellettu teollisen toiminnan prosesseihin (Farrell 1957). Matti Tuomala (1997,
105) katsoo, että tärkein syy mittakaavaetuihin ovat suuret kiinteät kustannukset.
Tuotoksen kasvaessa organisaation kiinteät kustannukset jakautuvat useammalle tuotosyksikölle, minkä vuoksi keskimääräinen yksikkökustannus alenee. Mittakaavaetu
voi hävitä siinä vaiheessa, kun tuotannon kasvaessa yli tietyn määrän rajakustannus
ylittää keskimääräisen kustannuksen. Mikäli toiminnassa pyritään hyödyntämään
mittakaavaetuja, kuten Paras-hankkeen tausta-ajatuksena on, olisi ”tuote” määriteltävä
suuren käyttäjäkunnan keskimääräisiä tarpeita ajatellen.
Kuntien palvelutuotanto sisältää runsaasti erityistuotteita, joista osa tuotetaan
kuntien yhteistyönä ja osa ostetaan ulkopuolisilta. Tällöin nousevat esille myös sopimuskäytäntöjen mukanaan tuomat transaktiokustannukset. Kun spesifisyys kasvaa,
vähenevät myös tuottajat, ja lopulta saatetaan olla tekemisissä ”pienten lukujen ongelman” kanssa: tarjoajia on vähän tai he ovat määräävässä markkina-asemassa. Mikäli
erityistuotteen osto markkinoilta on kallista, kannattaa pohtia omaa tuotantoa, sillä
useissa tapauksissa se on taloudellinen ratkaisu. Kunnat joutuvatkin nyt miettimään,
milloin pyritään tehostamaan omaa toimintaa tai milloin kunta voi hyödyntää ulkopuolisten jo ehkä valmiiksi kehittyneitä tehokkaita prosesseja ja mittakaavaetuja. Kunta
voi näin välttyä myös omilta investoinneilta ja vähentää taloudellista riskiään.
Kuvio 3.1 kuvaa kahta mittakaavaetuihin liittyvää olettamusta, jotka määrittävät
tuotantofunktioajattelua organisaatioiden talousteoriassa. CRS- (constant returns to
scale) olettamus tarkoittaa vakioskaalatuottojen olettamusta, jossa yhden marginaalisen
panosyksikön lisäys aiheuttaa samansuuruisen tuotosyksikön lisäyksen. Vastaavasti
VRS- (variable returns to scale) olettamus tarkoittaa muuttuvien skaalatuottojen olettamusta, jossa edellä mainittu lineaarinen olettamus ei päde. Sen sijaan on olemassa
ensinnäkin lisääntyvien skaalatuottojen näkökulma, jossa yksikkökoon kasvattamisella
panosten ja tuotosten suhdetta voidaan muuttaa edullisemmaksi. Esimerkiksi kuvion
3.1 kuvitteellinen yksikkö B toimii ”lisääntyvien skaalatuottojen alueella”, jossa sen
olisi rationaalista kasvattaa kokoaan optimoidakseen tuotosten tuottamista. Vastaavasti
on vähenevien skaalatuottojen näkökulma (kuviossa 3.1 esimerkiksi yksikkö I), jossa
yksikön olisi perusteltua pienentää kokoaan toimiakseen tehokkaasti. Kun edellisessä
tapauksessa yhden panosyksikön lisäys saa aikaan suuremman kuin yhden yksikön
ACTA
37
tuotoslisäyksen, jälkimmäisessä tapauksessa yhden panosyksikön lisäys aikaansaa
pienemmän kuin yhden yksikön tuotoslisäyksen (vrt. esim. Loikkanen & Susiluoto
2005).
Kuvio 3.1. Skaalatehokkuus organisaatiotaloudessa.
Kuntien toiminnan tuottavuuden parantaminen yksikkökokoa muuttamalla edellyttää
näkemystä siitä, millä skaalatuottojen alueella kunta toimii. Yleisessä tehokkuustutkimuksessa samoin kuin laajasti kuntatalouden tutkimuksessa on vuosien ajan tutkittu
mahdollisuuksia luoda optimaalisen yksikkökoon teoria (Most Productive Scale Size,
MPSS), jossa pyritään paikallistamaan aineistosta organisaatioyksiköitä, joiden koko
on optimaalinen tiettyjen panos-tuotosyhdistelmien tuottamiseen. Tähän vaikuttavat
sekä panos-tuotosyhdistelmien onnistuneisuus sinällään että panoksille ja tuotoksille
annettavat taloudelliset arvot, hinnat (Banker 1984).
Laajan tutkimusperinteen keskeisin havainto kuntaympäristössä on se, että suoraa yhteyttä kuntakoon ja tehokkuuden välille ei voida määrittää (esim. Segal 1976;
Moomaw 1981; Percy 2003; Dollery, Byrnes & Crase 2008).6 Toisin sanoen, ajatus
yksikkökoon kasvattamisen tehokkuutta parantavista vaikutuksista ei ole yksiselitteinen.
Päinvastoin, voidaan löytää perusteita ja empiiristä evidenssiä sekä lisääntyvien että
vähenevien skaalatuottojen olettamukselle. Kunta voi olla kooltaan liian pieni, mutta
myös liian suuri toimiakseen tehokkaasti ja tuloksellisesti. Capello ja Camagni (2000)
puhuvatkin tässä yhteydessä, ei ”optimaalisen”, vaan ”tehokkaan” kuntakoon käsitteestä.
6
Kokoa mitataan useimmiten näissä tutkimuksissa asukasmäärillä.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
38
Optimaalisen kuntakoon käsitteen ongelmia he perustelevat kolmella argumentilla.
Ensiksi, kunnat eroavat toisistaan, minkä vuoksi yhden universaalin tuotantofunktion käyttö on huomattavan rajoittavaa. On tärkeä ymmärtää, mitä kunnat tekevät ja
millaisissa olosuhteissa ja miksi optimaalinen koko voi erota erilaisissa ympäristöissä.
Toiseksi, kunnat toimivat erityisissä paikallistalouden olosuhteissa ja osana laajempaa
kuntien välistä toimintaympäristöä. Optimaalisen kuntakoon olettamus voi erota
näiden olosuhteiden mukaisesti. Kolmanneksi, kunnat tuottavat toiminnallaan laajaalaisia ulkoisvaikutuksia, joiden sisällyttäminen optimaalisen yksikkökoon malleihin
on tavattoman vaikeaa. Toisin sanoen, jos oletetaan optimaalisen kuntakoon mahdollisuus, samalla oletetaan, että suomalaisten kuntien seutuun ja alueeseen synnyttämät
ulkoisvaikutukset ovat samankaltaisia ja yhdenmukaisia. Suomalaisen kunta- ja paikallistalouden tuntemus auttaa ymmärtämään tällaisen ajatuksen rajoitteet.
Eräs mielenkiintoinen tutkimushavainto on ajatus kuntakentän U-käyrän muotoisesta kustannusrakenteesta. Sen mukaan tehokkuusedellytykset ovat heikoimmat
kaikkein pienimmissä ja kaikkein suurimmissa kunnissa. Kuntien tehokkuutta voidaan
parantaa kasvattamalla yksikkökokoa tiettyyn rajaan asti, mutta rajan jälkeen kustannuksilla on taipumus uudelleen nousta. Joissakin kansainvälisissä tarkasteluissa on
havaittu, että lisääntyvien skaalatuottojen hyödyt alkavat vaikuttaa 25 000 asukkaan
jälkeen, kun taas vähenevien skaalatuottojen aiheuttamat tehottomuushaitat alkavat
250 000 asukkaan jälkeen. (Vrt. Holzer ym. 2009.) Suuren koon haitat voivat liittyä sekä
itse kaupungin organisaatiotalouden sisäisiin tehottomuusvaikutuksiin että kaupunkikoon kasvuun liittyviin sosiaalisiin vaikutuksiin, esimerkiksi sosiaalisten ongelmien
kasautumisen ilmiöön (vrt. Capello & Camagni 2000; Percy 2003). Paras-hankkeen
yhteydessä käyty keskustelu on tästä näkökulmasta yksipuolista. Usein oletetaan, että
kaikki kunnat ovat liian pieniä ja että yksikkökoon kasvattamisenkin jälkeen kunnat
voivat edelleen olla liian pieniä. Tutkimuksen näkökulmia on syytä tuoda keskusteluun
nykyistä huomattavasti laaja-alaisemmin.
Mittakaavaetujen ajatus on suhteutettava siihen, mitä ja missä ympäristössä
palveluita tuotetaan. Kansainvälisten vertailujen viitekehyksessä on muistettava, että
poliittis-hallinnolliset järjestelmät eroavat toisistaan. Esimerkiksi yhdysvaltalaisessa
paikallishallinnossa, jossa on tarkasteltu laajasti optimaalisen kuntakoon teoriaa,
hoidetaan hyvin erilaisia palveluja, kuten poliisipalveluja, eikä paljoakaan esimerkiksi
terveyspalveluja, kun taas suomalaisessa järjestelmässä terveyspalveluiden asema on kuntapalveluiden kustannuskehityksen kannalta aivan keskeinen. Toisaalta, asukasmäärään
pohjautuva kuntakoon käsite sisältää rajoitteita. Samalla kun se voi olla universaali
tapa mitata kunnan kokoa eri maissa, se unohtaa suomalaiselle järjestelmälle oleellisen erityispiirteen, suhteellisesti pienen asukastiheyden. Paras-hankkeen keskustelu
kuntakoon kasvattamisesta ei paljoakaan sivua maantieteellisen alueen kasvattamisen
vaikutuksia. Toisin sanoen, millainen yhteys on tarkkaan ottaen väestöpohjan lisäämisellä ja näin laajenevalla maantieteellisellä alueella? Voivatko kuntien väestöpohjaiset
tehokkuusolettamukset itse asiassa rajoittaa tehokasta palvelutuotantoa lisäämällä
paineita pirstaleiseen ja hajautuneeseen toimipisteiden verkkoon? Näkökulmana tulisi
olla aiempaa systemaattisemmin myös maantieteellisen alueen ”tehokas” koko ja tämän
vaikutukset kuntien tuottavuuden parantamisen perusedellytyksiin.
ACTA
39
Samoin oleellista on se, minkä tahon tai tason koosta itse asiassa keskustellaan.
Ajankohtainen kuntakeskustelu sivuaa useimmiten kuntien kokoa ja sen muuttamista
(kasvattamista), kun taas paljoakaan ei sivuta palveluverkkojen ja toimipisteiden koon
muuttamisen tuottavuusvaikutuksia. Koska suuri osa kuntapalveluiden kustannuksista
syntyy varsinaisessa palveluverkossa, kouluverkoissa, terveysasemilla ja toimipisteissä,
kuntien kokoa kasvattavissa kuntaliitoksissa ei toki automaattisesti tavoiteta kaikkia
potentiaalisia mittakaavaetuja. Kun aiemman tutkimuksen perusteella tiedetään,
että selkeää yhteyttä ei ole kuntakoon ja tehokkuuden välillä, keskustelua olisi syytä
suunnata siihen, millaisia todellisiin kustannusrakenteisiin vaikuttavia toimipisteverkkojen ratkaisuja kunnissa tulisi olla tai tulisi kehittää. Suuressa kaupungissa voi olla
hyvinkin pieniä ja hajautuneita toimipisteverkkojen malleja, kun taas asukasmäärältään
pienessä kunnassa voi olla suhteellisesti ottaen suuriakin toimipisteitä. Yksikkökoon
kasvattamisen mahdolliset tuottavuushyödyt ilmenevät siis ensisijaisesti palvelutuotantoyksiköiden toiminnassa.
Organisaation mittakaavaedut perustuvat paljolti siihen, että ne pystyvät keskittymään ydinosaamiseensa ja tuottamaan sitä, missä ne ovat suhteellisesti ottaen
tuloksellisimpia. Kunta ei kuitenkaan voi päättää luopua kaikista ”tuotannollisista
rönsyistä”. Vaikka se voikin ostaa osan palveluistaan ulkopuoliselta tuottajalta (hyödyntää näiden mittakaavaetuja), niin se kuitenkin joutuu hoitamaan tietyt palvelut
itse. Tällaisia ovat esimerkiksi spesifit erityistoimet, riskialttiit tehtävät, viranomaistehtävät ja luonnollisesti koko poliittisen järjestelmän ylläpitäminen ja edistäminen,
jotka aiheuttavat huomattavat transaktiokustannukset, mutta samalla erittäin vaikeasti
mitattavissa olevia hyötyjä ja vaikutuksia (Rajala ym. 2008).
Yksikkökoon kasvattamisen hyödyt voivat näkyä parhaiten pääomaintensiivisessä
palvelutuotannossa. Vastaavasti työintensiivisessä palvelutuotannossa yksikkökoon kasvattaminen ei välttämättä hyödytä samalla tavalla. Itse asiassa voi olla jopa päinvastoin,
koska tällöin aiheutuu ylimääräisiä koordinointi-, yhteensovittamis- ja ohjauskustannuksia. Kuntien palvelutuotannossa yksikkökoon laajentamisessa on paljolti kyse henkilöstön määrän kasvusta. Tällöin on kysyttävä, miten kyetään hyödyntämään tehokkaasti suurempaa henkilöstömäärää palveluiden käyttäjien tarpeiden tyydyttämiseen.
Tämä johtaa pohdiskeluun esimerkiksi palvelutuotannon tehokkuuden ja kuntalaisten
tyytyväisyyden välisestä suhteesta (Fountain 2001; van Ryzin 2004; Luoma & Moisio
2005). Mittakaavaetujen hyödyntäminen yksikkökokoa kasvattamalla ei välttämättä
näy ainoastaan palvelutuotannon tehokkuudessa, vaan myös palvelutyytyväisyydessä.
Suurempi yksikkörakenne voi mahdollistaa monipuolisemman erikoistumisen palvelutuotannossa, mikä edelleen edistää kuntalaisten ja asiakkaiden tyytyväisyyttä palveluihin. Tätä voivat selittää myös palvelutuotannon yhdistelmäedut (economies of scope),
mikä tarkoittaa sitä, että tuotevalikoiman kasvaessa yksikkökustannukset alenevat
(Sloman 2000, 128). Tässä on kyse useiden tuotteiden yhteisestä tuottamisesta osittain samoilla tuotannontekijöillä. Oleellista on, että tuotevalikoiman aikaansaamisessa
voidaan hyödyntää samoja voimavaroja. Yhdistelmäetujen realisoituminen edellyttää
tuotannossa erikoistumista ja työnjakoja. Tätä kunnat ovat käyttäneet kehittäessään
yhteisiä tukipalveluja sekä rakentaessaan tilaaja-tuottajamallin eri sovelluksia.
Tutkimuksellisesti mielenkiintoisia seikkoja kuntien yksikkökoon muuttamisessa
(kasvattamisessa) ja tehokkuuden parantamisessa voivat olla seuraavat:
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
40
1) Menettävätkö kunnat jossakin vaiheessa mittakaavaetujaan? Missä vaiheessa
koordinointi ja yhteensovittamisen kustannukset kuluttavat mahdollisten
etujen aikaansaamat hyödyt? Ovatko kohonneet yksikkökustannukset kohonneiden rajakustannusten seurausta, vai onko tilanne sellainen, että palveluiden tarjontaprosessi muodostuu isoissa kunnissa muita kalliimmaksi? Kustannusrakenne voikin tietyissä kokoluokissa olla sellainen, että itse palvelutuotanto ei sinällään aiheuta kohonneita kustannuksia, vaan ne syntyvät muualla
kunnan järjestelmässä.
2) Kokonaiskustannusten vertailu on eri kuntaluokissa ongelmallista muun
muassa siksi, että siinä, mitä kuntalaisille kaiken kaikkiaan tuotetaan, on
huomattavia eroja. Talousalueiden keskukset vastaavat monipuolisemmasta
palvelutarjonnasta kuin perifeerisemmät kunnat. Talousalueiden keskukset
palvelevat kuntarajat ylittävää kysyntää. Asukasta kohti lasketut kuntakohtaiset
kokonaiskustannukset ovat – ainakin osittain – tästä syystä korkeat.
3) Mitä laskelmilla tunnistettavia eroja on liitos- tai yhteistyökunnissa ja niissä
kunnissa, jotka eivät ole lähteneet mukaan Paras-hankkeen mukaisiin toimenpiteisiin? Onko niiden kustannusrakenteissa tunnistettavissa jo lähtötilanteessa
vuonna 2006 eroja, joita ei ole havaittavissa liitos- tai yhteistyökunnissa? Miten
ja missä nämä erot ilmenevät?
4) Miten ulkoistaminen näkyy kuntien taloudessa? Osa kunnista ostaa suhteellisen paljon palveluja ulkopuolisilta tuottajilta. Ovatko näiden kuntien kustannukset kasvaneet muita hitaammin? Ilmeneekö tämä erityisesti tietyillä
sektoreilla? Onko kustannusrakenteiden kohdalla toteutunut muutoksia
johtuen erilaisesta palveluiden tuotantotavasta?
5) Millainen on yksikkökoon kasvattamisen hyötyjen ja haittojen suhde? Miten
esimerkiksi palvelutuotannon keskittyminen suurempiin kokonaisuuksiin
näyttäytyy palveluiden saatavuudessa ja vaikuttavuudessa? Toisin sanoen, onko
palveluiden tehostamisen malli liian tuotantojärjestelmäkeskeinen, jolloin
kunta karsii ”omaa” palveluverkkoaan kasvattamalla näin kuntalaisen ja asiakkaan kustannuksia? Miten tämä heijastuu kuntalaisten käsitykseen palvelutuotannon vaikuttavuudesta?
3.2
Tuottavuusmuutosten dynamiikka kuntataloudessa:
tuottavuuskäyttäytymisen vaikutusten ongelma
Tutkittaessa Paras-uudistuksen tuottavuusmuutosten dynamiikkaa ARTTU-kunnissa
on huomioitava sekä etsinnän että soveltamisen näkökulmat. Etsinnän ongelma hakee vastausta kysymykseen, mistä tiedetään, mikä on tehokas toimintatapa kunnassa.
Ongelma koskee tällöin käsite-, arviointi- ja mittausjärjestelmiä. Onko suurempi
kuntakoko ratkaisu? Millaisiin mittausjärjestelmiin pohjautuu näkemys Paras-prosessin
aikaansaamista tuottavuushyödyistä? Kun etsinnän ongelma tarkastelee kysymystä,
mistä tiedetään mikä on tehokasta, soveltamisen ongelma analysoi, miten muodostetun
käsityksen mukaisesti toimitaan. Kiinnostuksen kohteena on se, miten kunnat toimivat
konkreettisesti tuottavuuden parantamiseksi ja millaisia vaikutuksia nämä toimenpiteet
aikaansaavat lopullisessa toiminnan tuloksellisuudessa. (Vakkuri 2009.)
ACTA
41
Tämä on tärkeä näkökulma talousmodulin tutkimusasetelman jäsentämisessä,
koska mikään tuottavuuden parantamisen instrumentti, uudenlainen toimintatapa,
tuottavuusohjelma, tilaaja-tuottajamalli, Paras-uudistus tai laskenta- ja johtamisinstrumentti ei automaattisesti muuta toimintaa ja aikaansaa tavoiteltuja tehokkuus- ja
hyötyvaikutuksia (Meklin 2008; Vakkuri 2008). On ymmärrettävä kuntien taloutta
koskevan informaation keskeisiä peruslähtökohtia: miten sitä tuotetaan, millaisiin olettamuksiin sen tuottaminen pohjautuu, mitä informaatiolla tavoitellaan ja muuntuuko
informaatio kuntien toiminnassa sellaisiksi vaikutuksiksi, joita on tavoiteltu.
Tuottavuuden parantamisen instrumenttien ja ajattelutapojen soveltamista voidaan
tarkastella neljänä vuorovaikutussuhteena (ks. kuvio 3.2).
Kunnan
toiminnalliset
ominaispiirteet
Seuraukset
Vuorovaikutuksen
olosuhteet
Kunta
päätöksentekijänä
Tuotos
Tuottavuusinstrumentit
Välittäjä
Kuvio 3.2. Tuottavuusmuutosten dynamiikka kuntataloudessa: käsitteellinen viitekehys
Ensiksi, kunnan tuottavuusajattelu voidaan nähdä tuotoksena sinällään. Niin itse
Paras-prosessi kuin kuntien ja kaupunkien tuottavuusohjelmat ovat inhimillisiä tuotoksia, joita koskevat samanlaiset käsitteelliset ja teoreettis-metodologiset rajoitteet
kuin mitä tahansa ihmisten luomia instrumentteja. Ne perustuvat tietynkaltaisiin
olettamuksiin ja niiden käyttöönottoon liittyy tietynlainen prosessi. Tutkimuksessa
laajasti omaksuttu tapa on tarkastella niitä rajoittuneesti rationaalisina kokonaisuuksina,
joissa merkityksellistä on sekä instrumenttien rajallisuuden tunnistaminen että niiden
prosessien jäsentäminen, joissa näitä instrumentteja tuodaan kuntien taloudelliseen
ja poliittiseen päätöksentekoon (vrt. Vakkuri 2009). Tämän mukaan esimerkiksi
vaikuttavuusmittaus on lähtökohtaisesti rajallista ja puutteellista, mutta se ei estä yhä
parempien vaikuttavuusmittareiden kehittämistä. Itse asiassa päinvastoin: juuri siitä
syystä kehittämistyötä on tehtävä. Toisaalta, esimerkiksi kuntatalouden tasapaino, so.
rahaprosessin määrittämien tulojen ja menojen tasapaino, on perinteisesti ymmärretty
universaaliksi talouden mittariksi. Sitä se ei luonnollisestikaan ole, koska toisin kuin
liikeyrityksen taloudessa, kunnan taloudessa tilinpäätöksen yli- ja alijäämä eivät kuvaa
yksiselitteisesti palvelutuotannon tuottavuuden ja tuloksellisuuden (reaaliprosessin)
mekanismeja. Näin ollen voidaan olettaa, että tuottavuuden parantamisen vaikutukset
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
42
tulojen ja menojen tasapainoon ovat vain välillisiä. Ajatus ”hyvin toimivasta” kuntataloudesta on huomattavasti monipuolisempi kuin yleisesti oletetaan.
Toiseksi, kunnassa tuottavuuden parantaminen voidaan nähdä päätöksentekoa
välittävänä mekanismina. Se luo mahdollisuuksia perustella valintoja, tehdä uusia päätöksiä ja jättää tekemättä päätöksiä. Useat alueen tutkimukset korostavat ajatusta, jonka
mukaan tuottavuusinstrumenttien käyttö ei determinoi päätöksentekoa (Orlikowski
2000; 2002; Vakkuri 2009). Se voi rajoittaa ja ohjata kuitenkin niin, että päätöksentekijällä on aina mahdollisuus ”toimia toisin”. Numerot eivät ”puhu puolestaan” ennen
kuin tiedetään, kuka ja millaisen tulkintakehyksen valossa niillä puhuu. Tuottavuuden
parantamisen nimissä toteutetaan siis toimenpiteitä, jotka voidaan kyseenalaistaa minkä
tahansa ulkopuolisen arvioinnin perusteella. Keinovalikoimia täytyy ymmärtää syvällisesti, koska kaikki keinot eivät paranna tuottavuutta, vaan ne voivat jopa heikentää
sitä. Näin ollen esimerkiksi kunta pyrkiessään tasapainottamaan tilinpäätöstään voi
toteuttaa tuottavuuden parantamisen kannalta jopa haitallisia vaikutuksia.
Kolmanneksi, institutionaaliset olosuhteet luovat erilaiset olosuhteet päätöksenteolle. Kuntien tehtäväkentät ja toimenkuvat antavat erilaiset mahdollisuudet
esimerkiksi politikoida ja politisoida tuottavuusinstrumenttien käytöllä. Samalla, kun
yhdessä kunnassa esimerkiksi tilaaja-tuottajamallien käyttöönotto oletetaan neutraaliksi ”jalkauttamisen” ongelmaksi, toisessa kunnassa kysymys voi aiheuttaa poliittisen
ja ideologisen keskustelun oikeista tavoista kehittää julkista palvelutoimintaa. Nämä
olosuhteet luovat erilaiset puitteet ja polkuriippuvuudet tuottavuuden parantamiselle.
On todennäköisesti niin, että joidenkin kuntien ongelmat tuottavuuden parantamisessa voivat kytkeytyä näihin olosuhteisiin. Voidaan ajatella esimerkki, jossa kunnan
paikallistalouden olosuhteet ovat suotuisat, mikä johtuu osittain kunnan aktiivisesta
toiminnasta ja elinkeinopolitiikasta, osittain ulkopuolisista tekijöistä: muun muassa
yritysten sijoittautumispäätöksistä ja makrotalouden kehityksestä. Suotuisa paikallistalouden kehitys ja siihen perustuva vakaa tulorahoituspohja voivat luoda kunnan
palvelutuotannon kehittämiselle ja talouden tasapainolle hyvät edellytykset. Kuntalaisen
ja asiakkaan kannalta kunta näyttäisi siis toimivan tuloksellisesti. Sama perustekijä
voi olla kuitenkin myös kunnan palvelutuotannon tehostamisen este, koska vakaa
tulorahoituspohja voi auttaa peittämään palvelutuotannon kustannustehottomuutta.
Kunta voi halutessaan tehdä tämän yksinkertaisesti esimerkiksi veronkorotuksilla. Tässä
mielessä talousmodulin osa-alueiden keskinäissuhteiden teoreettinen ja empiirinen
tarkastelu on erittäin relevantti.
Neljänneksi, tuottavuusinstrumenttien käyttöä voidaan tutkia niiden aiheuttamien
seurausvaikutusten kautta. Vaikutuksia kohdentuu niin itse kuntaan, sen organisaatioihin, henkilöstöön, kuntalaisiin, potilaisiin ja asiakkaisiin kuin laajemmin alueeseen
ja yhteiskuntaan. Joissakin yhteyksissä tuottavuusinstrumenttien käyttö voi edesauttaa
institutionaalisen status quon ylläpitämistä kunnassa, kun taas joissakin tapauksissa
käyttö voi totaalisesti järkyttää tasapainoa. Näiden vaikutusten identifiointi on edellytyksenä sille, voidaanko puhua todellisesta muutoksesta vai enemmänkin symbolisesta
muutoshalusta. Toisaalta keskeinen vaikutusten lajityyppi ovat sivuvaikutukset, jotka
auttavat ymmärtämään kuntien tuottavuuskehittämisen ennakoimattomia ja ei-tavoiteltuja vaikutuksia. Sinällään rationaaliset aikomukset (tuottavuuden parantaminen)
voivat siis muuntua täysin erilaisiksi, kun niitä tarkastellaan toteutuneiden ratkaisujen
ACTA
43
valossa. Esimerkiksi kuntaliitos tuottavuuden parantamisen instrumenttina luo teoreettisessa mielessä tehokkuuden parantamisen potentiaalia ja mahdollisuuden hyödyntää
suuruuden ekonomiaa palvelutuotantoyksiköiden organisoinnissa. Tämä on kuitenkin
vain lähtökohta. Todellinen, lopullinen vaikutus on oleellisesti riippuvainen siitä, miten
liitosprosessi on toteutettu ja miten siihen on sisäänrakennettu ajatus tuottavuuden
parantamisesta. Kuntaliitoksessa, jossa erityisen paljon resursseja on jouduttu käyttämään status quon ylläpitämiseen ja siihen, että muutoksen mahdollisuus minimoidaan
etukäteen, tehokkuuspotentiaali on merkittävästi pienempi kuin kuntaliitoksessa, jossa
tätä on pidetty koko prosessin lähtökohtana. Edellisessä tapauksessa kuntaliitoksen
tosiasialliset vaikutukset tuottavuuden parantamiseen voivat olla jopa negatiivisia.
Tällöin tuottavuus, palvelun saatavuus ja vaikuttavuus heikkenevät.
Tämä kokonaiskehys perustelee tarpeen tarkastella kunta- ja paikallistalouden
muutoksia siitä näkökulmasta, miten lopulliset päätökset edistävät tai ovat edistämättä kuntien tuottavuuden parantamista. Oleellisia eivät ole vain suunnitelmat ja
aikomukset, vaan ne todelliset muutokset, joita aikaansaadaan ja jotka syntyivät ehkä
huomaamattomasti reformiprosessin aikana.
Tuottavuusmuutosten kriittiset reunaehdot kunnissa
Kontingenssiteoreettisessa ajattelussa korostetaan toimintaympäristön kytkentöjä
organisaation rakenteisiin ja toiminnan sisältöihin (esim. Lawrence & Lorsch 1969).
Sen mukaan myös kuntaorganisaatioille on löydettävissä rakenteelliset ratkaisut, jotka
sopivat yhteen toimintaympäristön kanssa (vrt. myös Stenvall ym. 2009). Kuntien
päätöksentekijöiden tulee tuntea hyvin kustannusten muodostumisen mekanismit,
jotta he – usein resurssikulutukseen puuttumalla – pystyvät vaikuttamaan toiminnasta
aiheutuviin kustannuksiin ja näkemään syy-seuraussuhteet päätöstilannetta pidemmällä
aikavälillä (Tammi 2006).
Tuottavuusmuutosten aikaansaaminen edellyttää useammankin tekijän samanaikaista vaikutusta (Vakkuri 2009; vrt. Orlikowski 2000). Tuottavuuden konkreettinen
parantaminen edellyttää, niin paradoksaaliselta kuin se ehkä kuulostaakin, resursseja.
Kuntien edellytykset ottaa käyttöön tuottavuuden parantamisen instrumentteja ovat
erilaisia. Pienelle kunnalle voi olla rationaalista seurata muita (kuntia, yrityksiä, muita
organisaatioita) tuottavuuskehittämisessä, koska sen omaa toteutuksen prosessia rajoittavat sekä taloudelliset että inhimilliset resurssit (Staw & Epstein 2000). Käytettävissä olevat resurssit voivat siis vaikuttaa tuottavuuden parantamisen lopputuloksiin.
Toisaalta lopputuloksiin vaikuttaa myös se, millaisilta ja miten tehokkailta kunnilta
oppiminen tapahtuu. Tutkimuksen kannalta on tärkeää sekä se, miten aktiivisesti
ARTTU-ohjelman tutkimuskunnat etsivät hyviä käytäntöjä toiminnan kehittämiseen
muilta oppimalla että se, millaisia suhteellisia tuottavuusmuutoksia Paras-reformin
avulla saadaan aikaan. Eihän esimerkiksi tarkkaan ottaen tiedetä, miten tehokkaita
”parhaat” käytännöt ja kunnat ovat. Tiedetään vain, että ne ovat suhteellisesti ottaen
tehokkaampia kuin vertailukohteet. Kuntatalouden pitkän aikavälin kestävyyden näkökulmasta oleellista voi olla saada aikaan muutoksia koko kuntakentässä sekä erityisesti
taloudellisesti vaikeissa olosuhteissa olevissa, muutoshaluttomissa kunnissa.
Kuntien talous on merkittäviltä osin sosiaali- ja terveyspalveluiden sekä kouluMATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
44
tuksen taloutta. Taloudellisten periaatteiden tulkinta ja soveltaminen näissä palveluissa
pohjautuu yleensä vahvoihin ammatti-identiteetteihin, jotka määrittävät hyväksyttävää
toimintaa koskevat sosiaaliset normit ja olettamukset. Hyväksyttävyysolettamukset
ohjaavat usein tosiasiallisesti enemmän tuottavuuskehittämistä kuin sinällään kehittämisen ennakoidut vaikutukset. Soveliaisuuslogiikan teoria (logic of appropriateness)
korostaa päätöksentekijän tarvetta kysyä itseltään kolme kysymystä: 1) miten ymmärrän
päätöksenteon tilanteen, 2) millainen päätöksentekijä olen ja millainen on johtamani
organisaatio sekä 3) millaisen ratkaisun minun kaltaiseni päätöksentekijä tekee tällaisessa tilanteessa (March 1994)? Nämä sisältävät erilaisia sosiaalisen toiminnan koodistoja,
kuten lakeja ja toimintaa koskevia epävirallisia sääntöjä, jotka määrittävät rajoja sille,
mitä on mahdollista tehdä toiminnan tuottavuuden parantamisen nimissä. Kunnan
päätöksenteossa oleellinen määrittely on esimerkiksi se, miten ”julkinen” organisaatio
voi parantaa tuottavuutta. Toisaalta lääkäri päätöksentekijänä joutuu usein pohtimaan
suhdetta tuottavuuden parantamisen ja eettisten koodistojen välillä: miten lääkäri pystyy
mahdollisimman tehokkaasti ylläpitämään elämää. Tässä tosiasiallisessa jännitteessä
keskeinen osa kuntatalouden tuottavuuden parantamista toteutuu.
Tuottavuusreformisti tarvitsee aina myös tulkintaviitekehyksen, tuottavuuden
”käytännön teorian”. Tämä tuo päätöksentekoon oletettujen syy-seuraussuhteiden
järjestelmän kysymällä tuloksellisuuden parantamisen kannalta keskeiset kysymykset:
mitä tapahtuu (tuottavuuden parantamisen konteksti ja ongelman määrittely), mitä
pitäisi tehdä (tuottavuuden parantamisen instrumenttien oletettu kausaalisuus) ja miten tuloksia tulisi arvioida (mistä tiedän, onko panostus tuottavuuden parantamiseen
vaikuttanut johonkin)? Voidaan ajatella esimerkiksi tarveperusteinen tulkintaviitekehys, jossa päätöksentekijä jäsentää tuottavuuden ongelmaa optimaalisena rajapintana
kuntapalvelun tarvitsijan ja palvelujärjestelmän välillä. Toisaalta, prosessiperusteisen
tulkintaviitekehyksen omaava päätöksentekijä uskoo prosessin voimaan eikä kiinnitä
yhtäläistä huomiota esimerkiksi vaikuttavuuteen. Vaikuttavuuden mittaaminen ei siis
ole hänelle ongelma, koska olettamuksen mukaisesti toimiva ”prosessi” aikaansaa myös
haluttua vaikuttavuutta. Näin ollen kun tarveperusteinen tulkintaviitekehys johtaa
usein ongelmiin budjettiresurssien ja tarpeen tyydyttämisen välillä, prosessiperusteinen
kehys hankaloittaa vaikuttavuusnäkökulman huomiointia. Kaikkiaan kyse on siitä,
millaisilla ”käytännön teorioilla” päätöksentekijät, niin virkamiesjohtajat kuin poliittiset
päätöksentekijät, tuottavuuden ongelmaa ratkaisevat. Jonkinlainen malli maailmasta
tuottavuuden parantamisessa joka tapauksessa tarvitaan.
Kuntien tuottavuuden parantamista koskeva päätöksenteko on myös ratkaisujen
etsintää ”paikallisiin” ongelmiin, arkisten asioiden ongelman ratkaisua (”mundane
things”) (March 1982). Näin ollen, vaikka tuottavuuden parantaminen voi olla itsessään
lääke tiettyyn ongelmaan, konkreettisten käytänteiden viitekehyksessä kyseessä on usein
”tuottavuusprojekti” tai vaikkapa ”mittariprojekti”. Tuottavuusohjelman toteutuksesta
muodostuukin itse ongelma, johon päätöksenteon on löydettävä ratkaisu: mitkä ovat
projektin tavoitteet, kuka vastaa tuottavuusprojektin toteutuksesta, millaiset resurssit
projektille budjetoidaan ja miten määritellään projektin kesto? Ongelman ratkaisun
heuristiikka voi olla esimerkiksi monimutkaisen asetelman pilkkominen osiin. Yksinkertaisempien osa-alueiden kautta voidaan hahmottaa kokonaisuus selkeämmin ja päästä
myös yksimielisyyteen ongelman ratkaisutavoista. (Simon 1955; Kahneman, Slovic
ACTA
45
& Tversky 1982; Gigerenzer 2000; Kahneman 2002.) Tällöin kunnan tuottavuuden
parantaminen on usein tuttujen ja selkeimmin nähtävissä olevien asioiden kehittämistä
(availability heuristics). Samalla, kun tuottavuusprojekti voi perustella edistymistään
sillä, että se on aikaansaanut jotain ”konkreettista”, se voi sulkea ulos monia sellaisia
asioita, joita nimenomaan olisi tarkasteltava muutosten synnyttämiseksi.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
46
Olavi Kallio
4
ARTTU-tutkimuskuntien
paikallistalous Paras-uudistuksen
lähtötilanteessa
Tässä luvussa kunnan aluetta ja kuntaa tarkastellaan paikallistaloutena, jonka ominaisuudet osaltaan määrittävät kuntaorganisaation toimintaedellytyksiä ja toimintaa
– muun muassa käytössä olevia taloudellisia voimavaroja. Toisaalta kunta voi harjoittamallaan politiikalla vaikuttaa paikallistalouteen, sen kehitykseen. Luku tarkastelee
tässä vaiheessa ARTTU-ohjelman tutkimuskuntien paikallistalouden olosuhdetekijöitä
niin kuin ne tilastoista ilmenevät, ei kuntien olosuhteiden parantamiseksi toteuttamia
toimenpiteitä. Hankkeen loppuvaiheessa tarkastellaan olosuhteiden muutoksia ja
niiden yhteyttä kuntien tekemiin valintoihin. Voidaanko esimerkiksi nykyiseen paikallistalouden eriytymiskehitykseen vaikuttaa Paras-hankkeen mukaisilla toimenpiteillä?
Viitekehys ja ARTTU-kuntien vaihtoehtoiset perusluokitukset on esitetty tutkimuksen
2. luvussa (alaluku 2.4). Niiden mukaan 40 tutkimuskuntaa (vuoden 2009 kuntajaon
mukaan) jakautuvat eri luokitusten mukaan liitteessä 1 kuvattuihin luokkiin. Tämä
luku julkaistaan myös erillisenä pdf-raporttina ”Paikallistalouden lähtökohdat ParasARTTU-ohjelman tutkimuskunnissa”.
Huomion kohteina ovat seuraavat paikallistalouden tekijät ja niiden ominaisuudet:
väestö (määrä, ikärakenne ja muutos) sekä työpaikat (määrä ja muutos toimialoittain)
sekä työikäisen väestön työssäkäynti ja työpaikkaomavaraisuus. Nämä tekijät määrittävät kuntien paikallistalouksia, niiden kehittymis- ja kehittämismahdollisuuksia. Tekijät
ovat luonteeltaan dynaamisia, eli niiden tilassa tapahtuu ajan funktiona muuttumista/
kehittymistä. Keskeisiä tekijöitä paikallistaloudessa – kun tarkastellaan yhden kunnan
aluetta – ovat väestö (väestön ikärakenne ja ammattiasema), yritystoiminta (työpaikat
ja työssäkäynti) sekä näiden muutokset vuosina 2000–2012. Tutkimuksen ensimmäisessä, vuonna 2009 toteutetussa vaiheessa tarkastellaan paikallistalouksien tilannetta ja
muutosta ennen kunta- ja palvelurakenneuudistusta vuosina 2000–2006. Tämä vaihe
antaa tarvittavat vertailutiedot, kun seuraavina vuosina tarkastellaan Paras-lainsäädännön voimassaoloaikana (ja mahdollisesti sen jälkeen) tapahtuneita paikallistalouksien
muutoksia. Paikallistalouden tarkastelu perustuu siis olemassa oleviin tilastoihin ja
vuoden 2009 mukaiseen kuntajakoon, jonka mukaisina Tilastokeskus on julkaissut
tässä luvussa tarkastellut tiedot.
ACTA
47
4.1
Väestön määrä ja rakenne ARTTU-tutkimuskunnissa
4.1.1 Väestön määrä ja sen muutos vuosina 2000–2006 ja
edelleen vuosina 2007–2008
Koko maassa väestö on vuosien 2000–2006 aikana kasvanut 1,8 prosenttia. Vastaava
lisäys ARTTU-tutkimuskunnissa on suurempi: 2,9 prosenttia. Otokseen on siis valikoitunut keskimääräistä enemmän asukasluvultaan kasvavia kuntia. Kaikkien tutkimuskuntien väestötiedot vuosilta 2000 ja 2006 ovat liitteenä (liite 2). Taulukossa 4.1
on esitetty väestötiedot kokoluokituksen mukaan.
Taulukko 4.1. ARTTU-tutkimuskuntien asukasluvut vuosina 2000 ja 2006 sekä muutos vuosina
2000–2006 kokoluokittain7 (N = 40)
Kuntakokoluokitus
alle 5 000 as.
N
6
Asukasluku
v. 2000
20 366
Asukasluku
v. 2006
Muutos
v. 2000–2006
Muutos, %
19 387
–979
–4,8 %
5 000–10 000 as.
7
61 254
57 950
–3 304
–5,4 %
10 001–20 000 as.
8
124 892
131 609
6 717
5,4 %
20 001–50 000 as.
8
204 612
208 658
4 046
2,0 %
50 001–100 000 as.
8
511 726
522 946
11 220
2,2 %
yli 100 000 as.
3
413 143
434 167
21 024
5,1 %
ARTTU-kunnat yht.
40
Koko maa yht.
1 335 993
1 374 717
38 724
2,9 %
5 181 115
5 276 955
95 840
1,8 %
Pienissä alle 10 000 asukkaan kunnissa väestömuutos on ollut selvästi negatiivinen.
Vastaavasti yli 10 000 asukkaan kunnissa väestö on lisääntynyt – suhteellisesti voimakkaimmin yli 100 000 asukkaan kaupungeissa (5,1 %) ja hieman yllättävästi vielä tätäkin
voimakkaammin 10 001–20 000 asukkaan kunnissa (5,4 %). Yhtenä syynä tähän on
se, että 10 001–20 000 asukkaan kuntaluokkaan on valikoitunut useita kuntia, jotka
ovat suurten asutuskeskusten vaikutusalueella ja siten voimakkaasti kasvavia kuntia.
Tällaisia ovat Haukipudas, Lempäälä, Lieto, Mustasaari ja Sipoo.
Taulukossa 4.2 kuvataan tutkimuskuntien asukasluvut vuosina 2000 ja 2006 sekä
muutos vuosina 2000–2006 tilastollisen kuntaluokituksen ja ARTTU-luokituksen
mukaan.
7
Lähde: ”Väestö iän ja sukupuolen mukaan 2000–2008.” Tilastokeskuksen Altika-tietokanta.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
48
Taulukko 4.2. ARTTU-tutkimuskuntien asukasluvut vuosina 2000 ja 2006 sekä muutos vuosina
2000–2006 tilastollisen kuntaryhmityksen ja ARTTU-luokituksen mukaan8 (N = 40).
N
Asukasluku
v. 2000
Asukasluku
v. 2006
Asukasluvun
muutos
v. 2000–2006
Asukasluvun
muutos v.
2000-2006, %
Tilastollinen kuntaryhmitys:
Kaupunkimaiset
19
1 100 577
1 140 502
39 925
3,6 %
Taajaan asutut
11
180 348
182 579
2 231
1,2 %
Maaseutumaiset
10
55 068
51 636
–3 432
–6,2 %
Liitoskunnat
11
464 979
479 506
14 527
3,1 %
Yhteistyökunnat
10
103 408
104 685
1 277
1,2 %
Muut kunnat
10
256 020
258 366
2 346
0,9 %
ARTTU-luokitus:
Kaupunkiseutu
Yhteensä
9
511 586
532 160
20 574
4,0 %
40
1 335 993
1 374 717
38 724
2,9 %
ARTTU-luokituksen kohdalla on havaittavissa suhteellisen selvä kokoero: laajenevan
yhteistyön kunnat ja muut kunnat ovat asukasluvulla mitattuna pienempiä kuin
liitoskunnat ja kaupunkiseutukunnat. Laajenevan yhteistyön kunnat ovat kaikkein
pienimpiä – kymmenen kunnan yhteenlaskettu väkiluku vuoden 2006 lopussa oli
104 685 asukasta ja muiden kuntien 258 366 asukasta. Vastaavasti liitoskunnissa oli
479 506 asukasta ja kaupunkiseudun kunnissa 532 160 asukasta (ilman Jyväskylää,
joka on liitoskuntien luokassa). ARTTU-luokituksen mukaiset väestömuutosten erot
jäävät kohtalaisen pieniksi. Suhteellisesti voimakkaimmin väestö vuosina 2000–2006
on kasvanut kaupunkiseudun kunnissa (4,0 %) ja liitoskunnissa (3,1 %). Hitainta
kasvu on ollut muiden kuntien luokassa (0,9 %).
Tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan tutkimuskunnista vajaa puolet sijoittuu
kaupunkimaisten kuntien luokkaan (väestöstä vähintään 90 % asuu taajamissa tai suurimman taajaman väkiluku on vähintään 15 000). Kaupungistumisen lisääntyminen
ja toisaalta maaseutumaisuuden vähentyminen näkyvät selvinä myös tutkimuskuntien
kohdalla. Kaupunkimaisten kuntien asukasluku on vuosina 2000–2006 kasvanut vajaalla 40 000 asukkaalla (3,6 %), ja vastaavasti maaseutumaisten kuntien asukasluku on
vähentynyt yli 3 400 asukkaalla (-6,2 %). Taajaan asuttujen kuntien kohdalla muutos
on ollut pienempää; lisäystä on 2 200 asukasta (1,2 %).
Mainittakoon tässä yhteydessä, että tässä raportissa kuvattuja tutkimuskuntien
muutoksia tarkasteltiin herkkyysanalyysimielessä koko maan tasolla. Saadut tulokset
(tilastollisen kuntaluokituksen mukaisesti) olivat yhteneviä tutkimuskuntien tulosten
kanssa. Toisin sanoen ARTTU-kuntien tulokset paikallistalouden tilanteesta ja muutoksesta ovat yleistettävissä koskemaan koko maan kaikkien kuntien tilannetta.
8
Lähde: ”Väestö iän ja sukupuolen mukaan 2000–2008.” Tilastokeskuksen Altika-tietokanta.
ACTA
49
Kuviossa 4.1 on esitetty yhteenveto 2000-luvun väestökehityksestä kaikissa
ARTTU-tutkimuskunnissa. Sen mukaan muutoksen erisuuntaisuus ja vaihtelu on
huomattavan suurta pienten kuntien kohdalla. Siirryttäessä kohti isomman kokoluokan kuntia muutokset tulevat positiivisiksi ja vaihtelu pienenee. Kuvion X-akseli
kuvaa tilannetta (väestön määrä) vuoden 2006 lopussa ja Y-akseli kauden 2000–2006
suhteellista muutosta.
Kuvio 4.1. ARTTU-tutkimuskuntien asukasluku vuonna 2006 ja asukasluvun %-muutos v.
2000–2006 (N = 40).
Kuvion 4.1 perusteella voi todeta, ettei kunnan koko selitä suhteellista väestömuutosta.
Pienten kuntien kohdalla (alle 20 001 asukasta) hajonta on suurta; mukana on sekä
väestöltään kasvavia että väheneviä kuntia. Kunnan alueellinen sijainti suhteessa suuriin
asutuskeskuksiin lienee selvästi voimakkaampi selittäjä. Ainakin osaksi väestömuutosta
määrittää alueellinen sijainti ja siihen perustuva tuotantotoiminnan työnjako.
Kuntien väestötietoja on saatavissa myös vuosilta 2007–2008, jotka ovat jo Paras-uudistuksen aikaa. Näiden vuosien tulosten perustella voidaan yleistäen todeta,
että muutoksen suunta on pysynyt samana. Pienissä, alle 10 000 asukkaan kunnissa
väestö on edelleen vähentynyt ja sitä suuremmissa kasvanut. Myös kaupunkimaisuutta
kuvaavan tilastollisen kuntaluokituksen ja ARTTU-luokituksen mukaan muutos ja sen
tuoma polarisaatio on jatkunut pitkälti samansuuntaisena: kaupunkimaisissa kunnissa
väestö on lisääntynyt ja maaseutumaisissa kunnissa vähentynyt vuosina 2007–2008.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
50
4.1.2 Väestönmuutoksen osatekijät tutkimuskunnissa
Edellä tarkasteltu väestön kokonaismuutos rakentuu eri osatekijöistä: luonnollisesta
väestömuutoksesta ja muuttoliikkeestä. Näistä ensimmäinen saadaan vuoden aikana
syntyneiden ja kuolleiden erotuksena ja toinen kuntaan muuttaneiden (tulomuutto)
ja kunnasta muuttaneiden (lähtömuutto) erotuksena. Kolmas tekijä, jolla eräissä
tutkimuskunnissa on huomattava merkitys, on nettosiirtolaisuus (maahanmuutto
– maastamuutto).
Tarkasteltaessa tutkimuskuntien väestömuutoksen osatekijöitä summalukuina
vuosina 2000–2006 nettosiirtolaisuus muodostuu luonnollisen väestönlisäyksen jälkeen
toiseksi merkittävimmäksi muutostekijäksi. Toisin sanoen siirtolaisuus on ollut kuntien
välistä nettomuuttoa hieman merkittävämpi tekijä. Väestömuutoksen osatekijät on
esitetty taulukossa 4.3 tutkimuskuntien ja koko maan osalta. Sen jälkeen on esitetty
osatekijöiden määritelmät.
Taulukko 4.3. Väestönmuutoksen osatekijät ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina
2000–2006 (summalukuina)9
ARTTU-kunnat
(N = 40)
ARTTU-kunnat,
%
Koko maa
59 563
Koko maa, %
Luonnollinen väestönlisäys
19 601
44,1 %
56,4 %
Kuntien välinen nettomuutto
11 337
25,5 %
0
0,0 %
Nettosiirtolaisuus
12 966
29,2 %
45 370
42,9 %
Kokonaisnettomuutto
24 303
54,7 %
45 370
42,9 %
Väestönlisäys
43 904
98,9 %
104 933
99,3 %
506
1,1 %
720
0,7 %
44 410
100,0 %
105 653
100,0 %
Väkiluvun korjaus
Kokonaismuutos
Luonnollinen väestönlisäys: Luonnollinen väestönlisäys eli syntyneiden enemmyys
on elävänä syntyneiden ja kuolleiden erotus.
Nettosiirtolaisuus: Nettosiirtolaisuus on maahanmuuton ja maastamuuton erotus.
Kokonaisnettomuutto: Kokonaisnettomuutto on nettosiirtolaisuuden ja kuntien
välisen nettomuuton summa.
Väestönlisäys: Väestönlisäys on luonnollisen väestönlisäyksen, kuntien välisen nettomuuton ja nettosiirtolaisuuden summa.
Väkiluvun korjaus: Väkiluvun korjaus on kokonaismuutoksen ja väestönlisäyksen
erotus. Korjaukset ovat enimmäkseen muuttoilmoitusten käsittelyssä tapahtuneiden
virheiden jälkikäteen tehtyjä oikaisuja.
Kokonaismuutos: Kokonaismuutos on tilastovuoden ja edellisen vuoden lopun väkilukujen erotus.
9
Lähde: ”Kaikki väestönmuutokset alueittain 2000–2008.” Tilastokeskuksen Altika-tietonkanta.
ACTA
51
Nettosiirtolaisuuden osalta edellä mainittu tulos johtuu siitä, että se on positiivinen
melkein kaikissa kunnissa (Halsuaa, Mustasaarta, Pelloa ja Vöyri-Maksamaata lukuun
ottamatta) ja vastaavasti kuntien välisessä nettomuutossa on paljon sekä positiivisia että
negatiivisia muutoksia, jotka vähentävät taulukossa esitettyä positiivisen nettomuuton
määrää. Nimellisarvoisina kuntien väliset nettomuutot ovat yhteensä 38 177 henkeä, eli
kokonaisuutena kuntien välinen nettomuutto on tärkein väestömäärän muutostekijä.
Toiseksi tärkein on luonnollinen väestönlisäys, joka niin ikään on ollut joko positiivista
tai negatiivista (nimellisarvona 30 405 henkeä). Nettosiirtolaisuuden nimellismuutos
vuosina 2000–2006 oli 13 046 henkeä.
Luonnollista väestönlisäystä ja kuntien välistä nettomuuttoa tarkasteltaessa syntyy
taulukon 4.4 mukainen tulos kokoluokittain tarkasteltuna. Lähtökohtana taulukossa
4.4 on vuoden väkiluku 31.12.2000, ja sen jälkeen esitetään vuosina 2000–2006
tapahtuneet muutokset.
Taulukko 4.4. ARTTU-tutkimuskuntien asukasluku vuonna 2000 sekä väestömuutoksen keskeiset osatekijät vuosina 2000–2006. (N=40)
Kuntakokoluokitus
alle 5 000 as.
5 000–10 000 as.
Asukasluku
v. 2000
Luonnollinen
väestönlisäys
Kuntien välinen Nettonettomuutto
siirtolaisuus
20 366
–628
–656
–19
61 254
–1 415
–3 083
384
10 001–20 000 as.
124 892
3 426
3 744
347
20 001–50 000 as.
204 612
3 378
–1 428
2 019
50 001–100 000 as.
511 726
3 101
2 406
6 220
yli 100 000 as.
413 143
11 739
10 354
4 015
1 335 993
19 601
11 337
12 966
Yhteensä
Luonnollinen väestönlisäys ja kuntien välinen nettomuutto ovat olleet pienissä alle
10 001 asukkaan kuntaluokissa negatiivisia. Suhteellisesti voimakkainta em. tekijöistä
aiheutuva väestölisäys on ollut 10 001–20 000 asukkaan kunnissa (luonnollinen +2,7
% ja nettomuutto +3,0 %). Tätä isommissa kunnissa muutokset ovat yhtä poikkeusta
lukuun ottamatta positiivisia. Poikkeuksena on 20 001–50 000 asukkaan kuntaluokassa tapahtunut muuttotappio (–0,7 %). Tämä johtuu siitä, että nettomuutto on
ollut negatiivinen Kajaanissa, Varkaudessa ja Äänekoskella. Liitteessä 3 on kaikkien
tutkimuskuntien väestömuutoksen keskeisten osatekijöiden tiedot.
Seuraavassa tutkimuskuntien väestömuutosten keskeisiä osatekijöitä tarkastellaan ARTTU-luokituksen ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukaisissa luokissa (ks.
taulukko 4.3).
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
52
Taulukko 4.5. ARTTU-kuntien väestö vuonna 2000 sekä väestömuutoksen keskeiset osatekijät vuosina 2000–2006. Tilastollisen kuntaryhmityksen ja ARTTU-luokituksen mukainen
tarkastelu. (N = 40).
Luonnollinen lisäys
[1]
Kuntien
välinen
nettomuutto [2]
Nettosiirtolaisuus
[3]
Muutos
[1], %
1 100 577
19 634
14 401
11 810
1,8 %
1,3 %
180 348
1 771
–425
936
1,0 %
–0,2 %
0,5 %
55 068
–1 804
–2 639
220
–3,3 %
–4,8 %
0,4 %
464 979
4 997
6 344
4 930
1,1 %
1,4 %
1,1 %
Asukasluku
v. 2000
Muutos
[2], %
Muutos
[3], %
Tilastollinen kuntaryhmitys:
Kaupunkimaiset
Taajaan asutut
Maaseutumaiset
1,1 %
ARTTU-luokitus:
Liitoskunnat
Yhteistyökunnat
103 408
459
–10
647
0,4 %
0,0 %
0,6 %
Muut kunnat
256 020
457
–1 329
2 393
0,2 %
–0,5 %
0,9 %
511 586
13 688
6 332
4 996
2,7 %
1,2 %
1,0 %
1 335 993 19 601
11 337
12 966
1,5 %
0,8 %
1,0 %
Kaupunkiseutu
Yhteensä
Kaupunkimaisissa kunnissa kaikki väestönmuutoksen osatekijät ovat positiivisia – siis
väestön määrää lisääviä. Erityisen voimakkaana positiivinen muutos näkyi kaupunkiseudun kaupunkimaisten ja taajaan asuttujen kuntien kohdalla (tämä ei näy taulukossa
4.5).
Vastaavasti maaseutumaisissa kunnissa sekä luonnollinen väestönlisäys että kuntien
välinen nettomuutto ovat olleet negatiivisia. Nettosiirtolaisuuden kohdalla muutoksen erot ovat olleet edellisiä muutostekijöitä (luonnollista lisäystä ja kuntien välistä
nettomuuttoa) pienempiä.
ARTTU-luokituksen mukaan liitoskuntien ja kaupunkiseutukuntien kaikki
väestömuutoksen osatekijät ovat olleet positiivisia (1,0–2,7 %). Yhteistyö- ja muiden
kuntien muutokset jäävät tätä pienemmiksi (0,0–0,4 %), kun nettosiirtolaisuutta
ei huomioida. Muiden kuntien nettomuutto on ollut hieman negatiivista (-0,5 %).
Yleistäen voi todeta, että ARTTU-luokkien väliset keskimääräiset erot jäävät selvästi
tilastollista kuntaluokitusta pienemmiksi.
Kun edellä kuvattuja muutoksia tarkastellaan pisteparvikuvion avulla suhteellisina
(ks. kuvio 4.2), tutkimuskunnat jakautuvat neljään erilaiseen luokkaan. Ensimmäisen
luokan muodostavat positiivisen muutoksen kunnat (molemmat tekijät positiivisia)
ja toisen negatiivisen muutoksen kunnat (molemmat tekijät negatiivisia). Näiden lisäksi on kaksi väliluokkaa, joissa toinen tekijä on positiivinen ja toinen negatiivinen.
Väliluokat ovat seuraavat: luonnollinen väestönlisäys positiivinen ja kuntien välinen
nettomuutto negatiivinen sekä luonnollinen väestönlisäys negatiivinen ja kuntien
välinen nettomuutto positiivinen.
ACTA
53
Kuvio 4.2. ARTTU-tutkimuskuntien luonnollinen väestönmuutos ja kuntien välinen nettomuutto
vuosina 2000–2006 suhteellisena muutoksena (% vuoden 2000 asukasluvusta, N = 40).
Oman talousalueen keskuksena olevien kaupunkikuntien kohdalla nettosiirtolaisuudesta on tullut merkittävä väestömuutoksen tekijä, joka joissakin tapauksissa on jopa
kompensoinut muiden tekijöiden vähennyksiä. Tällaisia ”positiivisen nettosiirtolaisuuden kuntia” ovat muun muassa Kotka, Kajaani, Turku ja Vaasa.
Myös Jyväskylän, Lappeenrannan, Oulun ja Salon kaupungeissa nettosiirtolaisuus on luonnollisen väestönlisäyksen ja kuntien välisen nettomuuton ohella lisännyt
merkittävästi asukaslukua.
4.1.3 Väestön ikärakenne ja sen muutokset tutkimuskunnissa
vuosina 2000–2006
Väestön ikäjakauma on tärkeä tekijä paikallistaloutta tarkasteltaessa. Ensiksikin kunnan
vastuulla olevien palveluiden kysyntä ja käyttö ovat pitkälti sidoksissa ikään (lapsuus,
kouluikä, aktiivi-ikä, eläke- ja vanhuusikä). Kunnissa, joissa on keskimääräistä enemmän
vanhusväestöä, sosiaali- ja terveyspalveluiden tarve on suuri. Vastaavasti kunnassa, jossa
on nuoria lapsiperheitä, päivähoito- ja koulutuspalveluiden tarve on suuri. Toiseksi
kunnan asukkaat osallistuvat palvelutuotannon rahoitukseen verojen ja maksujen
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
54
muodossa. Tällöin oleellista on eri ikäryhmien keskinäiset suhteet, joiden perusteella
voidaan laskea huoltosuhde (sekä lapsi- että vanhuushuoltosuhde).
Tarkastelussa käytetään kahta erilaista ikäluokitusta taulukossa 4.6 esitettyjen
luokitusten mukaan.
Taulukko 4.6. Väestön ikään perustuvat luokitukset ja huoltosuhteet
Ikäluokitus 1
Ikäluokitus 2
Huoltosuhde
0–6-vuotiaat
alle 17-vuotiaat
Paras-hankkeen mukainen
7–16-vuotiaat
17–64-vuotiaat
Vanhushuoltosuhde
17–19-vuotiaat
yli 64-vuotiaat
Lapsihuoltosuhde
20–64-vuotiaat
65–74-vuotiaat
75–84-vuotiaat
85 vuotta täyttäneet
Ikäryhmien suhteisiin perustuva huoltosuhde voidaan laskea usealla vaihtoehtoisella
tavalla:
1) Kunnan väestöllinen (demografinen) huoltosuhde Paras-hankkeen mukaisesti10
eli yli 64-vuotiaiden ja alle 17-vuotiaiden määrän suhde 17–64-vuotiaiden
määrään. (Normaalisti huoltosuhde lasketaan alle 15-vuotiaiden ja yli 64vuotiaiden määrän suhteena 15–64-vuotiaiden määrään.)
2) Vanhushuoltosuhde (Paras) eli 65 vuotta täyttäneiden määrän suhde 17–64vuotiaiden määrään.
3) Lapsihuoltosuhde (Paras) eli alle 17-vuotiaiden määrän suhde 17–64-vuotiaiden määrään.
Näistä huoltosuhteista ensimmäinen on tärkein. Jakolaskun tulokseksi saadaan suhdeluku, joka ilmoittaa, kuinka monta passiivi-iässä olevaa yhden työ- eli aktiivi-iässä
olevan on keskimäärin elätettävä. Koko maan Paras-huoltosuhde on vuosina 2000–2008
ollut 0,55–0,56, eli 100 aktiivi-iässä olevaa kohti on ollut noin 55 passiivi-ikäistä lasta
ja vanhusta. Mitä suurempi väestöllistä huoltosuhdetta kuvaava tunnusluku on, sitä
heikompi on kunnan huoltosuhde.
Kuntaliiton rakennemuutoskatsauksen 1/2009 mukaan luonnollinen väestönkasvu hidastuu edelleen. Hidastumisen syynä on se, että suuret ikäluokat siirtyvät
väestöpyramidin vanhempaan päähän. Tämä nostaa väistämättä kuolleiden määrää.
Syntyneiden määrä laskee, kun parhaassa synnytysiässä ovat nyt 1970- ja 1980-luvuilla
syntyneet pienet ikäluokat. Vaikka Suomen hedelmällisyysluku (1,8) on eurooppalai10
Lähde: ”Väestöennuste 2007 iän ja sukupuolen mukaan kunnittain; Paras-hankkeen vuodet ja
ikäryhmät.” Tilastokeskuksen Altika-tietokanta. Paras-hankkeen vuosien ja ikäryhmien mukaiset
tiedot on poistettu yleisestä Altika-tietokannasta vuoden 2009 väestöennusteen julkistamisen yhteydessä.
ACTA
55
sittain korkea, niin pienenevät ikäluokat merkitsevät tasaisesti alenevaa syntyneiden
määrää. (Kuntaliitto 2009, 43.)
Taulukossa 4.7 kuvataan Paras-hankkeen mukaista huoltosuhdetta aritmeettisina
ryhmäkeskiarvoina vuosina 2000, 2006 ja 2008 kunnan koon, tilastollisen kuntaluokituksen ja ARTTU-luokituksen mukaan.
Taulukko 4.7. Huoltosuhde (Paras-hankkeen mukainen) ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina
2000, 2006 ja 2008. Kuntakoon, tilastollisen kuntaryhmityksen ja ARTTU-luokituksen mukainen
tarkastelu. (aritmeettiset ryhmäkeskiarvot, N = 40).
Huoltosuhde (%) (Paras-hankkeen mukainen)
v. 2000
v. 2006
v. 2008
Muutos
v. 2000–2006
Kuntakokoluokitus:
alle 5 000 as.
71,4
72,9
71,8
1,5
5 000–10 000 as.
63,1
65,4
65,4
2,4
10 001–20 000 as.
61,3
64,0
63,9
2,7
20 001–50 000 as.
56,5
60,1
60,7
3,6
50 001–100 000 as.
55,1
56,7
56,6
1,6
yli 100 000 as.
48,2
47,8
47,6
–0,4
Kaupunkimaiset
54,5
56,8
57,0
2,4
Taajaan asutut
60,5
62,9
62,8
2,5
Maaseutumaiset
69,8
71,3
70,7
1,5
Liitoskunnat
60,4
61,4
61,2
1,1
Yhteistyökunnat
63,6
66,9
66,5
3,3
Tilastollinen kuntaryhmitys:
ARTTU-luokitus:
Muut kunnat
59,7
62,4
62,4
2,8
Kaupunkiseutukunnat
55,6
57,4
57,7
1,8
ARTTU-kunnat yht.
59,9
62,1
62,0
2,2
Huoltosuhde on edullisin suurissa kaupungeissa (yli 100 000 asukasta) ja epäedullisin
pienissä alle 5 000 asukkaan kunnissa. Vuosina 2000–2006 huoltosuhde on noussut
kaikissa muissa kokoluokissa paitsi yli 100 000 asukkaan kaupungeissa. Huoltosuhteen heikentyminen on ollut keskimääräistä voimakkaampaa 20 001–50 000 asukaan
kuntaluokassa.
Tilastollisen kuntaluokituksen mukaan huoltosuhde vuoden 2006 tilanteessa on
edullisin kaupunkimaisissa kunnissa (57 passiivi-ikäistä 100 aktiivi-ikäistä kohti) ja
epäedullisin maaseutumaisissa kunnissa (71 passiivi-ikäistä 100 aktiivi-ikäistä kohti).
Paras tilanne on ollut kaupunkimaisissa liitoskunnissa (56/100) ja heikoin maaseutumaisissa yhteistyökunnissa (73/100).
ARTTU-luokituksen mukaisessa tarkastelussa erot jäävät hieman pienemmiksi.
Huoltosuhde on keskimääräistä korkeampi, siis epäedullinen yhteistyökunnissa.
Liitoskunnissa (61/100) ja muissa kunnissa (62/100) huoltosuhde on parempi noin
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
56
5–6 passiivi-ikäisellä. Edullisin huoltosuhde ARTTU-luokituksessa on kaupunkiseutukunnissa (57/100).
Kuviossa 4.3 kuvataan Paras-hankkeen mukaista huoltosuhdetta vuonna 2006
ja huoltosuhteen muutosta vuosina 2000–2006 yhtä työikäistä kohti. Huoltosuhteen
muutokset lyhyellä aikavälillä (vuosina 2000–2006) ovat suhteellisen pieniä, mutta
muutoksen suunta on ollut kasvava – siis huoltosuhde on muuttunut epäedulliseen
suuntaan keskimäärin hieman yli kahdella henkilöllä 100 työikäistä kohti.
Kuvio 4.3. Huoltosuhde (Paras-hankkeen mukainen) ARTTU-tutkimuskunnissa vuonna 2006
ja muutos vuosina 2000–2006 yhtä työikäistä kohti (N = 40).
Kuvioissa 4.4, 4.5 ja 4.6 vanhus- ja lapsihuoltosuhdetta (ks. määrittelyt tämän luvun
alussa) on tarkasteltu samanaikaisesti. Kuvio 4.4 tarjoaa havainnollista tietoa väestöllisten osahuoltosuhteiden suuruudesta ja muutoksesta. Siinä kokoluokitus on esitetty
numerotunnuksella (1–6). Vanhushuoltosuhde on kasvanut voimakkaasti pienissä
kunnissa (luokat 1 ja 2) ja myös 20 001–50 000 asukkaan kunnissa (luokka 4). Lapsihuoltosuhteen kohdalla vähentyminen on ollut voimakkainta pienissä kunnissa
(luokat 1 ja 2). Toisin sanoen ikärakenteen vanhentuminen on ollut em. huoltosuhteen
osatekijöillä mitattuna voimakkainta alle 10 001 asukkaan kunnissa.
ACTA
57
0,06
0,05
0,04
0,03
0,02
0,01
0,00
-0,01
-0,02
-0,03
-0,04
0,45
Huoltosuhde
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
v. 2000
v. 2006
lap
si
lap
si
3lap
si
4lap
si
5lap
si
6lap
si
Yh
t-la
psi
2-
1-
2-
1-
van
h
van
h
3van
h
4van
h
5van
h
6van
h
Yh
t-v
an
h.
0,15
Muutos
Vanhus- ja lapsihuoltosuhteet 2000, 2006 ja 2008
v. 2008
Muutos 2000-2006
Kuvio 4.4. Vanhus- ja lapsihuoltosuhde yhtä työikäistä kohti ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina
2000–2008. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40).
Vanhushuoltosuhde on korkein – ts. epäedullisin – pienissä alle 5 000 asukkaan kunnissa (luokka 1) ja alhaisin suurissa yli 100 000 asukkaan kunnissa (luokka 6). Muutoslukujen perusteella erot ovat tarkastelukauden aikana suurentuneet: isoissa kunnissa on
keskimääräistä pienempi lisäys ja pienissä kunnissa keskimääräistä suurempi lisäys.
Lapsihuoltosuhteen kohdalla erot ovat pienempiä. Kuntakoon mukaan tarkasteltuna havaitaan luokkien välillä vaihtelua, jota ei kunnan koolla voi selittää. Keskimääräistä korkeammat huoltosuhdeluvut ovat pienten alle 5 001 asukkaan (luokka
1), 10 001–20 000 asukkaan (luokka 3) ja myös 20 001–50 000 asukkaan (luokka 4)
kuntaluokissa. Lapsihuoltosuhteen alentuminen on ollut voimakkainta pienissä alle
5 001 asukkaan ja 5 001–10 000 asukkaan kunnissa (luokat 1 ja 2) ja kaikkein pienintä
10 001–20 000 asukkaan (luokka 3) kuntaluokassa.
Vanhus- ja lapsihuoltosuhteen kohdalla on havaittavissa merkittäviä eroja, kun
keskimääräisiä huoltosuhteita tarkastellaan tilastollisen kuntaluokituksen mukaan.
Suurissa keskuksissa, niiden lähialueilla sekä taajaan asutuissa että kaupunkimaisissa
kunnissa lapsihuoltosuhde on ollut suurempi kuin vanhushuoltosuhde. Tilanne on
päinvastainen maaseutumaisissa kunnissa, joissa vanhushuoltosuhde on vuoden 2006
tilanteessa noussut lapsihuoltosuhdetta suuremmaksi. Lisäksi muutossuunnat näyttäisivät lisäävän kuntaluokkien eroja lapsihuoltosuhteen alentuessa ja vanhushuoltosuhteen
kasvaessa. Taulukossa 4.8 huoltosuhteet on esitetty 100 työikäistä kohti.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
58
Taulukko 4.8. Vanhus- ja lapsihuoltosuhteet (Paras-hankkeen mukainen) 100 työikäistä kohti
ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 2000–2008. ARTTU-luokituksen ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40).
Vanhus-HS
(Paras)
2000
Vanhus-HS
(Paras)
2006
Vanhus-HS
(Paras)
2008
Lapsi-HS
(Paras)
2000
Lapsi-HS
(Paras)
2006
Lapsi-HS
(Paras)
2008
Tilastollinen kuntaryhmitys:
Kaupunkimaiset
22
25
26
32
31
31
Taajaan asutut
24
28
29
36
35
34
Maaseutumaiset
35
39
40
35
32
31
Liitoskunnat
28
31
31
32
31
30
Yhteistyökunnat
29
34
34
35
33
32
Muut kunnat
26
30
31
34
32
31
Kaupunkiseutukunnat
20
23
23
35
35
35
ARTTU-kunnat yht.
26
30
30
34
33
32
ARTTU-luokitus:
ARTTU-luokituksen kohdalla suurin ero vanhus- ja lapsihuoltosuhteen kohdalla on
ollut kaupunkiseudun kunnissa, joissa vuoden 2006 tilanteessa vanhushuoltosuhde on
23 henkeä (100 työikäistä kohti) ja lapsihuoltosuhde on 12 henkeä korkeampi. Lapsihuoltosuhteen alentuminen on ollut varsin hidasta muihin kuntaluokkiin verrattuna.
Alentuminen ei näy täysiin henkilölukuihin pyöristetyssä taulukossa, mutta kuviossa 4.5
tämä pienehkö alentuminen on nähtävissä. Muiden kuntaluokkien kohdalla ARTTUluokituksen keskimääräiset erot jäävät tilastollista kuntaluokitusta pienemmiksi.
Vanhus- ja lapsihuoltosuhteet 2000–2008
36
100 henkeä kohti
34
32
30
28
26
24
22
20
Liitoskunnat
Yhteistyökunnat
Vanh_HS 2000
Lapsi_HS 2000
Muut kunnat
Kaupunkiseutu
Vanh_HS 2006
Lapsi_HS 2006
Yhteensä
Vanh_HS 2008
Lapsi_HS 2008
Kuvio 4.5. Vanhus- ja lapsihuoltosuhteet 100 työikäistä kohti ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina
2000–2008. ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu (N = 40).
ACTA
59
100 henkeä kohti
Vanhus- ja lapsihuoltosuhteet 2000–2008
40
38
36
34
32
30
28
26
24
22
20
Kaupunkimaiset
Taajaan asutut
Maaseutumaiset
Yhteensä
Vanh_HS 2000
Vanh_HS 2006
Vanh_HS 2008
Lapsi_HS 2000
Lapsi_HS 2006
Lapsi_HS 2008
Kuvio 4.6. Vanhus- ja lapsihuoltosuhteet 100 työikäistä kohti ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina
2000–2008. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40).
4.1.4 Ennuste tutkimuskuntien väestökehityksestä
vuoteen 2025
Tilastokeskus on laatinut useita ennusteita kuntien tulevasta väestökehityksestä.
Tässä tarkastellaan nk. Paras-hankkeen vuosien ja ikäryhmien mukaista vuonna 2007
julkaistua ennustetta (ks. taulukko 4.9). Tilastokeskuksen väestöennusteet ovat ns.
demografisia trendilaskelmia, joissa lasketaan, mikä olisi alueen tuleva väestömäärä, jos
viime vuosien väestökehitys jatkuisi samanlaisena. Niissä huomioidaan luonnollinen
väestönlisäys (syntyneet ja kuolleet), kuntien välinen muuttoliike (lähtö- ja tulomuutto)
sekä nettosiirtolaisuus (maahanmuutto ja maastamuutto).11
Ennusteet ovat tavallaan edellisissä luvuissa kuvatun kehityksen trendinomaista
jatkoa vuoteen 2025 saakka. Ennusteen mukaisen muutoksen keskeiset piirteet olisivat siten kuntien välisiä eroja kasvattavia. Väestö keskittyy asutuskeskuksiin ja niiden
vaikutusalueilla oleviin kaupunkiseutukuntiin. Vastaavasti kaukana keskuksista olevissa
kunnissa väestö vähenee ja ikääntyy keskimääräistä nopeammin.
11
Lähde: ”Väestöennuste.” Tilastokeskus. http://tilastokeskus.fi/meta/til/vaenn.html.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
60
Taulukko 4.9. ARTTU-tutkimuskuntien asukasluku 2005 sekä väestöennusteet vuosille 2015
ja 2025 (vuodelta 2007) kuntakokoluokittain tarkasteltuna12 (N = 40).
Kuntakokoluokitus
Asukasluku
v. 2005
Väestöennuste
vuodelle 2015
Väestöennuste
vuodelle 2025
Asukasluvun muutos
v. 2005–2025 (ennuste)
alle 5 001 as.
19 604
18 541
18 099
–7,7 %
5 001–10 000 as.
58 367
54 858
53 464
–8,4 %
130 024
142 427
151 964
16,9 %
10 001–20 000 as.
20 001–50 000 as.
207 912
217 116
224 527
8,0 %
50 001–100 000 as.
520 779
540 314
553 776
6,3 %
9,3 %
yli 100 000 as.
434 069
458 600
474 277
ARTTU-kunnat yht.
1 370 755
1 431 856
1 476 107
7,7 %
Koko maa yht.
5 255 580
5 454 771
5 625 844
7,0 %
Koon mukaan tarkasteltuna ennusteen mukaan väestö vähenisi alle 10 001 asukkaan
kunnissa ja lisääntyisi sitä suuremmissa kunnissa ja kaupungeissa. Voimakkainta väestön vähentyminen olisi 5 001–10 000 asukkaan kuntaluokassa. Vastaavasti väestön
kasvu olisi keskimääräistä voimakkaampaa 10 001–20 000 asukkaan kunnissa ja myös
yli 100 000 asukkaan kaupungeissa. Ennusteen mukainen väestökasvu olisi ARTTUtutkimuskunnissa hieman voimakkaampaa kuin koko maassa keskimäärin.
Väestön määrällisen kehityksen lisäksi huomionarvoista on ikärakenteen ennustettu muutos. Väestön ikääntyminen vaikuttaa voimakkaasti tuleviin palvelutarpeisiin, kuntien käytettävissä olevaan työvoimaan ja toisaalta myös palvelutuotannon
rahoitusmahdollisuuksiin. Väestöennustetta on mahdollista tarkastella myös edellä
määritellyn Paras-huoltosuhteen avulla. Laskenta etenee siten, että ensimmäisessä
vaiheessa lasketaan kuhunkin kuntaluokkaan ja tiettyyn ikäryhmään kuuluvan väestön absoluuttiset määrät ennustevuosilta 2005–2025. Seuraavassa vaiheessa näiden
summalukujen perusteella saadaan Paras-huoltosuhteet ennustevuosille (ks. kuvio 4.7
ja taulukko 4.10).
12
Lähde: ”Paras-hankkeen vuodet ja ikäryhmät.” Tilastokeskuksen Altika-tietokanta.
ACTA
61
Huoltosuhde-ennuste (Paras) 2005-2025
110
40
100
35
Huoltosuhde
25
80
20
70
15
60
Muutos
30
90
10
50
5
40
0
alle 5001 5001 - 10000
10001 20000
20001 50000
50001 100000
yli 100000
Yhteensä
v. 2005
v. 2010
v. 2015
v. 2020
v. 2025
Muut. 2005-15
Muut. 2005-20
Muut. 2005-25
Kuvio 4.7. Huoltosuhde-ennusteet (Paras-hankkeen mukainen) ARTTU-tutkimuskunnille
vuosille 2005–2025. Kuntakokoluokittainen tarkastelu.
Erot kokoluokittain ovat suoraviivaisia ja selkeitä. Huoltosuhde kohoaa ennusteen
mukaan pienissä alle 5 000 asukkaan kunnissa vuonna 2025 selvästi yli sadan, mikä
tarkoittaa passiivi-ikäisten (lapset + ikääntyneet) aktiivi-ikäisiä suurempaa määrää.
Ennusteen mukaan huoltosuhteen muutos tulisi olemaan kaikkein edullisin suurissa
yli 100 000 asukkaan kaupungeissa. Tämä ARTTU-kuntia koskeva tulos on yhtenevä
koko maan kehityksen kanssa.
Taulukko 4.10. Huoltosuhde-ennusteet (100 työikäistä kohti) ARTTU-tutkimuskunnille vuosille
2005–2025. ARTTU-luokituksen ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu. Parashankkeen mukainen huoltosuhde (N = 40).
Ennuste (Paras)
v. 2005
Ennuste (Paras)
v. 2015
52,7
61,9
Ennuste (Paras)
v. 2025
Tilastollinen kuntaryhmitys:
Kaupunkimaiset
73,2
Taajaan asutut
62,1
72,0
84,9
Maaseutumaiset
69,4
81,5
106,1
ARTTU-luokitus:
Liitoskunnat
55,6
65,4
78,1
Yhteistyökunnat
61,8
74,9
89,3
Muut kunnat
58,9
69,6
82,3
Kaupunkiseutukunnat
50,0
57,8
67,9
ARTTU-kunnat yht.
54,5
63,8
75,5
Koko maa yht.
55,7
64,8
76,5
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
62
ARTTU-luokituksen mukaan yhteistyökuntien huoltosuhde tulisi olemaan epäedullisin
(siis korkein) ja vastaavasti kaupunkiseutukuntien edullisin (alhaisin). Liitoskunnat
ja muut kunnat sijoittuisivat näiden väliin. ARTTU-kuntien yhteinen ennuste olisi
hieman edullisempi kuin koko maan ennuste.
Tilastollisen kuntaryhmityksen erot ovat ennusteen mukaan selvästi suurempia
kuin ARTTU-luokituksessa. Maaseutumaisten kuntien huoltosuhde nousisi vuoteen
2025 selvästi yli sadan (100 työikäistä kohti olisi 106 ei-työikäistä). Kaupunkimaisissa
kunnissa huoltosuhteen kehitys on edullisin, ja lisäksi sen nousu vuoteen 2025 mennessä on keskimääräistä hitaampaa.
Huoltosuhde-ennusteen tulosta voi havainnollistaa pisteparvikuvion avulla (ks.
kuvio 4.8). Vuoteen 2025 ulottuvan ennusteen mukaan tuolloin tulisi olemaan useita
kuntia, joissa huoltosuhde olisi yli sadan (100). Tämä tarkoittaa sitä, että lapsia ja
ikääntyneitä olisi enemmän kuin tuottavassa työiässä olevia 17–64-vuotiaita.
Kuvio 4.8. Huoltosuhteen ennusteet (Paras-hankkeen mukainen) vuosille 2005–2025.
4.2
Työpaikat ja työssäkäynti ARTTU-tutkimuskunnissa
Kuntien yhtenä keskeisenä tehtävänä on elinkeinoelämän ja yritysten toimintaedellytysten parantaminen. Kuntia motivoi aktiiviseen elinkeino- ja kehittämispolitiikkaan
ACTA
63
yritysten tarjoamat työpaikat, jotka tuovat kunnan asukkaille uusia toimeentulon
mahdollisuuksia.
Kunnan alueella olevan yritystoiminnan muutokset aiheuttavat yleiseen kehitykseen joko positiivisia tai negatiivisia kerrannaisvaikutuksia, jotka kohdistuvat myös
kuntien toimintaan. Esimerkiksi uuden yrityksen synty tai jo olemassa olevan yrityksen
kasvu luo uusia työpaikkoja, lisää työn ja toimeentulon mahdollisuuksia sekä parantaa
asukkaiden tulotasoa ja ostovoimaa. Kaikki nämä lisäävät kunnan verotuloja. Vastaavasti yritystoiminnan vähentyminen saa aikaan negatiivisten kerrannaisvaikutusten
sarjoja, jotka lisäävät työttömyyttä ja asukkaiden toimeentulo-ongelmia, vähentävät
ostovoimaa ja lisäävät poismuuttoa, joiden seurauksena kunnan saamat verotulot
pienenevät ja vastaavasti menot kasvavat muun muassa asukkaiden lisääntyneiden
ongelmien hoitamisen vuoksi.
4.2.1 Työpaikat tutkimuskunnissa vuosina 2001–2006
Työpaikkakehitystä on mahdollista tarkastella Tilastokeskuksen julkaiseman ”Alueella
työssäkäyvät” -tilaston avulla. Tilastokeskuksen määritelmän mukaan alueella työssäkäyvillä tarkoitetaan kaikkia tällä alueella työssäkäyviä henkilöitä riippumatta heidän
asuinpaikastaan. Alueella työssäkäyvät muodostavat ns. työllisen päiväväestön, jonka
määrää voidaan pitää mittarina alueen työpaikkojen määrälle. Toimialaluokitus on
julkaisun Toimialaluokitus (TOL) 2002 mukainen (ks. taulukko 4.11).13
Taulukko 4.11. Toimialaluokitus 2002 (TOL) ja tarkastelussa käytettävä yhdistelmä.
Toimialaluokitus 2002
Yhdistelmä
Toimialat yhteensä
Toimialat yhteensä
A–B Maa-, riista-, metsä- ja kalatalous
Alkutuotanto (A–B)
C Kaivostoiminta ja louhinta
D Teollisuus
E Sähkö-, kaasu- ja vesihuolto
F Rakentaminen
Teollisuustuotanto (C–F)
G–H Kauppa, majoitus- ja ravitsemistoiminta
I Kuljetus, varastointi ja tietoliikenne
J–K Rahoitus-, vakuutus- ym. toiminta
L–Q Yhteiskunnalliset palvelut
Palvelut (G–Q)
X Toimiala tuntematon
Tuntematon (X)
Tutkimusraportissa kunnan työpaikkoja tarkastellaan taulukon 4.11 yhdistelmä-sarakkeen mukaisesti. Työpaikkojen kokonaismuutoksen lisäksi tarkastelussa käytetään
nk. kolmijakoa, jossa kunnan alueella olevat työpaikat jakautuvat alkutuotannon,
teollisuuden ja palveluiden työpaikkoihin. Tarkempaan toimialaluokituksen mukaiseen
13
Lähde: ”Alueella työssäkäyvät 31.12.” Tilastokeskuksen Altika-tietokanta.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
64
tarkasteluun ei tässä raportissa ole mahdollista mennä.
Ensiksi tarkastelussa ovat työpaikat yhteensä (= toimialat yhteensä) vuosina 2001 ja
2006 sekä työpaikkojen muutos vuosina 2001–2006 (ks. taulukko 4.12). Määrällinen
(absoluuttisiin lukuihin perustuva) tarkastelu etenee kokoluokittain.
Taulukko 4.12. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikat vuosina 2001 ja 2006 sekä muutos 2001–
2006 (N = 40).
Työpaikat
Kuntakokoluokitus
alle 5 000 as.
2001
2006
Muutos
2001–06
Muutos
2001–06, %
6 388
6 440
52
0,81
5 001–10 000 as.
22 194
22 164
-30
-0,14
10 001–20 000 as.
38 576
40 969
2 393
6,20
20 001–50 000 as.
76 260
77 042
782
1,03
50 001–100 000 as.
234 234
249 700
15 466
6,60
yli 100 000 as.
210 296
225 104
14 808
7,04
ARTTU-kunnat yht.
587 948
621 419
33 471
5,69
2 235 317
2 313 788
78 471
3,51
Koko maa yht.
Työpaikkamuutosten kohdalla voidaan ensiksi todeta, että ARTTU-kuntien yhteismuutos on voimakkaammin positiivinen kuin koko maan vastaava muutos. Tämän
perusteella voi sanoa, että ARTTU-kuntien joukossa on suhteessa enemmän positiivisen
muutossuunnan (väkiluku ja työpaikat) kuntia kuin koko maassa.
Kokoluokittain tarkasteltuna tutkimuskuntien työpaikkojen kehitys vuosina
2001–2006 on ollut keskittyvää: pienissä, alle 10 001 asukkaan kunnissa on sijainnista riippuen sekä vähenevän että lisääntyvän työpaikkamuutoksen kuntia. Uurainen,
Vöyri-Maksamaa, Karkkila ja Sodankylä ovat olleet kuntia, joissa työpaikat ovat
lisääntyneet. Yhtenä selittäjänä on edullinen sijainti suhteessa suuriin alue- ja kaupunkikeskuksiin.
Keskisuurissa, 10 001–50 000 asukkaan kunnissa on selvästi enemmän kasvavan
kuin vähenevän työpaikkamuutoksen kuntia. Negatiivisen työpaikkakehityksen kuntia
ovat Mänttä-Vilppula, Hollola, Raasepori, Varkaus ja Äänekoski eli viisi kuntaa ao.
kokoluokkiin kuuluvista 16 kunnasta. Näissä kunnissa saattaa kysymys olla tuotantotoiminnan rakennemuutoksesta, joka on vähentänyt voimakkaasti jonkin toimialan
työpaikkoja (Mänttä-Vilppula, Hollola, Äänekoski).
Suurissa yli 50 000 asukkaan tutkimuskunnissa työpaikkakehitys on ollut kasvavaa.
Toisin sanoen isojen kuntien luokissa ei ole ainuttakaan negatiivisen työpaikkakehityksen kuntaa. Muita voimakkaampaa työpaikkojen suhteellinen lisäys on ollut Hämeenlinnan, Seinäjoen, Kuopion, Jyväskylän ja Oulun kaupungeissa. Tutkimuskuntien
työpaikat vuosina 2001 ja 2006 sekä niiden muutokset on esitetty liitteessä (liite 4).
Tilastollisen kuntaluokituksen mukaan (ks. taulukko 4.13) tutkimuskuntien
työpaikat ovat lisääntyneet vuosina 2001–2006 kaupunkimaisissa kunnissa (kasvu
6,4 % vuodesta 2001) ja taajaan asutuissa kunnissa (kasvu 2,7 %). Maaseutumaisten
kuntien työpaikkakehitys on vastaavasti ollut vähenevää (-2,7 %).
ACTA
65
Taulukko 4.13. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikat vuosina 2001 ja 2006 sekä työpaikkojen
muutos vuosina 2001–2006 (N = 40).
Työpaikat
2001
Työpaikat
2006
Muutos
2001–06
Muutos
2001–06, %
Tilastollinen kuntaryhmitys:
Kaupunkimaiset
507 865
540 155
32 290
6,4
Taajaan asutut
61 700
63 370
1 670
2,7
Maaseutumaiset
18 383
17 894
–489
–2,7
6,3
ARTTU-luokitus:
Liitoskunnat
203 900
216 797
12 897
Yhteistyökunnat
36 568
37 408
840
2,3
Muut kunnat
98 437
101 783
3 346
3,4
Kaupunkiseutu
249 043
265 421
16 388
6,6
Yhteensä
587 948
621 419
33 471
5,7
ARTTU-luokituksen mukaan työpaikkojen kokonaiskehitys kaudella 2001–2006 on
ollut keskimääräistä voimakkaampaa kaupunkiseutukunnissa ja liitoskunnissa. Yhteistyökunnissa ja muissa kunnissa suhteellinen lisäys on ollut keskimääräistä heikompaa
(vain 2,3–3,4 %).
Työpaikkojen muutokset on syytä suhteuttaa vastaavana ajankohtana tapahtuneeseen yleiseen talouskehitykseen. Bruttokansantuotteella mitattuna 2000-luvun alkuvuodet (2001–2006) olivat kohtuullisen hyvää aikaa. Suomen kansantuote suhteutettuna
käypiin hintoihin kasvoi joka vuosi – vuosittain 1,4–6,3 %. Hitainta kansantuotteen
kasvu oli vuonna 2003 (vain 1,4 %) ja voimakkainta vuonna 2006 (6,3 %).14
Kasvusta huolimatta työpaikkojen muutos on ollut negatiivinen useissa tutkimuskunnissa. Näitä ovat työpaikkojen suhteellisen vähennyksen mukaisessa järjestyksessä
seuraavat kunnat:
Taulukko 4.14. Negatiivisen työpaikkojen muutoksen (2001-2006) tutkimuskunnat.
Kunta
Työpaikkojen muutos,
v. 2001–2006, %
Kunta
Työpaikkojen muutos,
v. 2001–2006, %
Kitee
–7,80
Hirvensalmi
–2,91
Hollola
–6,25
Äänekoski
–2,42
Pudasjärvi
–6,23
Varkaus
–2,21
Pello
–5,34
Raasepori
–1,71
Mänttä-Vilppula
–5,11
Kemiönsaari
–1,22
Harjavalta
–4,48
Halsua
–0,80
14
Lähde: ”PX-Web Statfin: Kansantalous / Kansantalouden tilinpito.” Tilastokeskus.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
66
Kuviossa 4.9 esitetään tutkimuskuntien työpaikat vuonna 2006 (X-akseli) sekä työpaikkojen määrässä tapahtunut suhteellinen muutos vuosina 2001–2006 (Y-akseli).
Absoluuttisina lukuina tapahtuneen muutoksen erisuuntaisuus eli polarisaatio tulisi
näkyviin selvästi voimakkaammin, sillä kaikissa isoissa yli 20 000 työpaikan kunnissa
muutos on ollut positiivinen.
Kuvio 4.9. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikat yhteensä vuonna 2006 sekä niiden muutos
vuosina 2001–2006 (%, N = 40).
Työpaikkojen suhteellista muutosta tarkasteltaessa huomio kiinnittyy pienten kuntien
kohdalla suureen hajontaan. Karkkilassa ja Lempäälässä työpaikkojen lisäys on ollut
varsin voimakasta (Karkkilassa +17,8 % ja Lempäälässä +21,3 %). Näiden vastakkaisena
peilikuvana ovat kunnat, joissa työpaikat ovat vähentyneet eniten (Kiteessä -7,8 %,
Hollolassa -6,25 %, Pudasjärvellä -6,23 % ja Pellossa -5,34 %). Kuntakoon ja samalla
työpaikkojen määrän kasvaessa työpaikkamuutokset ovat positiivisia – ts. kaikissa yli
20 000 työpaikan kunnissa.
Yleistäen voidaan sanoa, että asukasluvun ja työpaikkojen kehitys heijastuu pitkällä
aikavälillä kunnan toimintaedellytyksen kehitykseen. Toimintojen sopeuttaminen
muuttuvaan palvelutarpeeseen on vaikeaa. Niin asukasluvun kasvun kuin myös vähentymisen taustalla on kunnan alueella olevien työpaikkojen kehitys. Eräissä kaupunkien
ympäryskunnissa tämä riippuvuus ei ole niin vahva kuin muissa kunnissa.
Ainoastaan kymmenessä tutkimuskunnassa sekä asukasluku ja työpaikat kasvoivat
ACTA
67
vuosina 1988–2004. Karkkilassa kasvoivat työpaikat, mutta asukasluku väheni. Yhdeksässä kunnassa kasvoi asukasluku, mutta työpaikat vähenivät. Muissa tutkimuskunnissa
vähenivät niin asukasluku kuin työpaikatkin.
Vuosien 1990–2004 asukasluvun ja työpaikkojen tarkastelun pohjana on vuoden
2009 kuntarakenne. Asukasluku kasvoi vuosina 1990–2007 kaikissa kaupunkiseutukunnissa (ks. taulukko 4.15). Kuntaliitoskunnissa asukasluku kasvoi Hämeenlinnassa,
Lappeenrannassa, Salossa ja Seinäjoella. Syvenevän yhteistyön kunnista asukasluku
kasvoi Hollolassa ja Lempäälässä. Muissa kunnissa kasvua oli Kirkkonummella ja Sipoossa. Asukasluvun kasvu heijastelee keskittymiskehitystä. Kasvu keskittyy suurempiin
kaupunkeihin ja niiden lähikuntiin.
Taulukko 4.15. ARTTU-tutkimuskunnat asukasluvun ja työpaikkojen muutoksen vuosina
1990–2004 mukaan (N = 40).
Karkkila
Halsua
Hamina
Harjavalta
Hirvensalmi
Juuka
Kajaani
Kemiönsaari
Kitee
Kotka
Kuusamo
Haukipudas
Jyväskylä
Kirkkonummi
Lempäälä
Lieto
Oulu
Salo
Seinäjoki
Sipoo
Vaasa
- Asukasluku
+ Työpaikat
+ Asukasluku
+ Työpaikat
- Asukasluku
- Työpaikat
Lapua
Mänttä-Vilppula
Pello
Pori
Pudasjärvi
Raasepori/Tammisaari
Sodankylä
Varkaus
Vimpeli
Vöyri-Maksamaa
Äänekoski
+ Asukasluku
- Työpaikat
Turku
Mustasaari
Hämeenlinna
Hollola
Lappeenranta
Siilinjärvi
Uurainen
Siilinjärvi
Kuopio
4.2.2 Työpaikkojen toimialoittainen jakautuminen
tutkimuskunnissa
Työpaikkojen jakautumista on syytä tarkastella myös toimialoittain. Seuraavassa tarkastellaan työpaikkojen jakautumia suhteellisina osuuksina vuonna 2006. Tiedot ovat
Tilastokeskuksen toimialaluokituksen (TOL 2002) mukaisia.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
68
Taulukko 4.16. Työpaikkojen jakautuminen toimialoittain koko maassa ja ARTTU-tutkimuskunnissa vuonna 2006.
TOL 2002 toimialaluokituksen
mukaiset toimialat
Työpaikat, %
Koko maa
Työpaikat, %
ARTTU-kunnat
(N = 40)
ARTTU-kuntien ja
koko maan välinen
erotus, %-yksikköä
Maa-, riista-, metsä- ja kalatalous
3,9
2,3
Kaivostoiminta ja louhinta
0,2
0,2
0,0
17,8
19,1
1,2
Sähkö-, kaasu- ja vesihuolto
0,7
0,7
0,0
Rakentaminen
6,4
6,7
0,3
15,3
14,3
–1,0
7,3
7,2
–0,1
Rahoitus-, vakuutus- ym. toiminta
15,0
13,8
–1,1
Yhteiskunnalliset palvelut
32,5
34,9
2,4
1,0
0,8
–0,2
100,0
100,0
0,0
Teollisuus
Kauppa, majoitus- ja ravitsemistoiminta
Kuljetus, varastointi ja tietoliikenne
Toimiala tuntematon
Yhteensä
–1,6
Tutkimuskuntien, samoin kuin koko maan, työpaikkarakenne on voimakkaasti palveluvaltainen ja erityisesti yhteiskunnallisiin palveluihin painottunut. Toisena tulevat
teollisuuden työpaikat. Kokonaisuutena ARTTU-kuntien työpaikkarakenne on koko
maan tilanteeseen verrattuna painottunut hieman enemmän yhteiskunnallisiin palveluihin ja teollisuuteen. Erot eivät kuitenkaan ole kovin suuria.
Yksittäisten tutkimuskuntien työpaikkarakenteessa on huomattavaa vaihtelua, joka
ainakin osaksi on tulosta alueellisesta työnjaosta ja tuotannon erikoistumisesta. Näitä
kuntakohtaisia tuloksia ei tässä raportissa esitetä. Työpaikkojen jakautumista vuoden
2006 tilanteessa on kuitenkin syytä tarkastella ryhmäkeskiarvoina ja niiden muutoksina
a) kokoluokituksen ja b) tilastollisen kuntaluokituksen mukaisesti.
Alkutuotanto, teollisuus ja palvelut -ryhmityksellä työpaikkojen toimialajako
vuoden 2006 tilanteessa ja siinä tapahtuneet suhteelliset muutokset olivat taulukon
4.17 mukaisia. Ensin esitetään tilastollisen kuntaluokituksen mukainen tulos ja sen
jälkeen ARTTU-luokituksen mukainen tulos. Liitteissä 5a ja 5b ovat vastaavat tiedot
kaikista tutkimuskunnista.
ACTA
69
Taulukko 4.17. Työpaikkojen toimialajako vuonna 2006 ja muutos vuosina 2001–2006 ARTTU-kunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen ja ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu (%,
N = 40).
Työpaikkaosuudet v. 2006, %
Alkutuotanto
Teollisuus Palvelut
Muutos v. 2001–2006, %-yksikköä
Alkutuotanto
Teollisuus Palvelut
Tilastollinen kuntaryhmitys:
Kaupunkimaiset
1,6
26,1
72,4
–0,3
–2,2
2,5
Taajaan asutut
5,5
32,5
62,0
–1,4
–0,8
2,3
13,9
29,7
56,5
–2,5
0,7
1,8
Maaseutumaiset
ARTTU-luokitus:
Liitoskunnat
2,9
28,8
68,3
–0,7
–2,4
3,0
Yhteistyökunnat
6,6
34,3
59,2
–1,3
–1,8
3,1
Muut kunnat
2,8
28,1
69,1
–0,7
–0,6
1,2
Kaupunkiseutu
1,0
23,7
75,3
–0,3
–2,1
2,4
Yhteensä
2,3
26,8
70,9
–0,5
–2,0
2,5
Tilastollisen kuntaluokituksen kaupunkimaisten kuntien työpaikat ovat painottuneet
erittäin voimakkaasti palvelualoille, jotka ovat edelleen vahvistuneet 2000-luvun alkuvuosina teollisuustyöpaikkojen kustannuksella. Myös taajaan asutuissa kunnissa on
nähtävissä samansuuntainen painotus ja muutos, joskaan ei aivan yhtä voimakkaana.
Maaseutukuntien luokka on ainoa, jossa palvelutyöpaikkojen lisäksi myös teollisuustuotannon työpaikat ovat kasvattaneet osuuttaan alkutuotannon kustannuksella.
Myös ARTTU-luokituksen mukaisen tarkastelun tulos on samansuuntainen:
kaupunkiseutukunnat ovat voimakkaasti palveluvaltaisia. Laajenevan yhteistyön kuntien kohdalla teollisuuden työpaikkaosuus on keskimääräistä korkeampi ja vastaavasti
palvelualojen keskimääräistä alhaisempi.
Kokonaisuutena vuosien 2001–2006 aikana tapahtunutta työpaikkakehitystä voi
luonnehtia jo pidempään vallinneen kehityssuunnan jatkumisena: tutkimuskunnissa
on asteittain siirrytty teollisuus- ja myös alkutuotannosta palveluvaltaiseen tuotantoon,
jossa merkittävää on ollut yksityisen palvelutuotannon (toimialaluokat J–K) ja erityisesti yhteiskunnallisten palvelualojen (toimialaluokat L–Q) työpaikkojen määrällinen
ja suhteellinen lisääntyminen.
4.2.3 Työllinen työvoima ja työpaikkaomavaraisuus
tutkimuskunnissa
Työlliseen työvoimaan luetaan kaikki 15–74-vuotiaat henkilöt, jotka vuoden viimeisellä
viikolla olivat ansiotyössä eivätkä olleet työttömänä työnhakijana työvoimatoimistossa
tai suorittamassa varusmies- tai siviilipalvelua. Tieto työllisyydestä perustuu työeläke- ja
veroviranomaisten tietoihin. Henkilön toimiala määräytyy hänen työpaikkansa toimialan mukaan. Työpaikan toimiala määritetään kullekin toimipaikalle ja itsenäiselle
ammatinharjoittajalle Tilastokeskuksen toimialaluokituksen 2002 mukaisesti. (Tilastokeskus, Työllinen työvoima 31.12.)
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
70
Työllisen työvoiman ja kunnan alueella olevien työpaikkojen perusteella voidaan
laskea työpaikkaomavaraisuuden tunnusluku, joka siis kuvaa kunnassa sijaitsevien
työpaikkojen (= kunnassa työssä käyvän työllisen työvoiman) suhdetta alueella asuvaan työlliseen työvoimaan (Tilastokeskus). Jos työpaikkaomavaraisuus on yli 100
prosenttia, alueen työpaikkojen lukumäärä on suurempi kuin alueella asuvan työllisen
työvoiman määrä.
Taulukossa 4.18 tarkastellaan työpaikkaomavaraisuutta vuosina 2001–2006 sekä
siinä tapahtuneita muutoksia. Kokoluokittain tarkasteltuna tulokset ovat ennakkooletusten mukaisia.
Taulukko 4.18. ARTTU-kuntien työpaikkaomavaraisuus vuosina 2001, 2004 ja 2006 sekä %muutos vuosina 2001–2006. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N=40).
Työpaikkaomavaraisuus (%)
Kuntakokoluokitus
2001
2004
2006
Muutos 2001–2006,
%-yksikköä
alle 5 000 as.
88,9
87,3
86,7
5 000–10 000 as.
98,3
98,3
99,3
–2,2
0,9
10 001–20 000 as.
71,6
71,4
70,6
–1,0
20 001–50 000 as.
88,3
87,7
86,6
–1,7
50 001–100 000 as.
109,7
110,5
111,3
1,7
yli 100 000 as.
116,9
117,6
117,8
0,9
ARTTU-kunnat yht.
104,3
104,7
105,0
0,6
Työpaikkaomavaraisuus on yli 100 prosentin isoissa 50 001–100 000 asukkaan ja yli
100 000 asukkaan kaupungeissa ja alle 100 prosenttia pienissä alle 50 001 asukkaan
kunnissa. Tulokset eivät kuitenkaan etene lineaarisesti kuntakoon mukaan. Alhaisin
työpaikkaomavaraisuus on yllättäen 10 001–20 000 asukkaan kunnissa, ja tätä pienemmässä kokoluokassa (5 000–10 000 asukasta) työpaikkaomavaraisuus on vain
hieman alle 100 prosentin. Kaikkein korkein työpaikkaomavaraisuus on isoissa yli
100 000 asukkaan kaupungeissa. Työpaikkaomavaraisuuden muutos on ollut isoissa
kaupunkikunnissa positiivinen ja pienissä kunnissa negatiivinen (eniten negatiivinen
pienissä alle 5 000 asukkaan kunnissa).
Työpaikkaomavaraisuus on ollut selvästi yli 100 prosentin kaupunkimaisissa
kunnissa ja lisäksi muutos vuosien 2001–2006 aikana on positiivinen – ts. työpaikkaomavaraisuus on edelleen lisääntynyt (ks. taulukko 4.19). Taajaan asutuissa kunnissa
työpaikkaomavaraisuus on ollut kaikkein alhaisin, noin 80 prosentin luokkaa, ja
muutos on negatiivinen – omavaraisuus on vähentynyt. Näistä kunnista on suuntautunut erityisesti kaupunkimaisiin kuntiin asteittain lisääntynyttä työmatkaliikennettä.
Maaseutumaisten kuntien työpaikkaomavaraisuus on ollut noin 94 prosentin luokkaa,
ja suunta on asteittain aleneva. Maaseutumaisten kuntien pitkähköt etäisyydet suuriin
keskuksiin ja kaupunkimaisiin kuntiin ovat olleet esteenä työmatkaliikenteelle.
ACTA
71
Taulukko 4.19. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikkaomavaraisuus vuosina 2001 ja 2006 sekä
muutos vuosina 2001–2006. Tilastollisen kuntaryhmityksen ja ARTTU-luokituksen mukainen
tarkastelu (luvut ovat koolla painotettuja keskiarvoja) (N = 40).
Työpaikkaomavaraisuus (%)
2001
2006
Muutos 2001–2006,
%-yksikköä
Tilastollinen kuntaryhmitys:
Kaupunkimaiset
108,4
109,3
0,9
Taajaan asutut
81,4
80,4
-1,1
Maaseutumaiset
94,8
93,6
-1,2
104,3
105,2
0,9
86,4
85,5
-0,9
ARTTU-luokitus:
Liitoskunnat
Yhteistyökunnat
Muut kunnat
95,1
94,7
-0,4
Kaupunkiseutukunnat
112,1
113,0
0,9
Yhteensä
104,3
105,0
0,6
ARTTU-luokituksen mukainen tulos on kohtalaisen selvästi kaksijakoinen. Kaupunkiseutukuntien ja liitoskuntien työpaikkaomavaraisuus on yli 100 prosentin (työpaikkoja enemmän kuin työvoimaa), ja muutos on ollut positiivinen. Yhteistyökuntien ja
muiden kuntien työpaikkaomavaraisuus on alle 100 prosentin, ja lisäksi muutos on
negatiivinen eli omavaraisuus on alentunut vuosien 2001–2006 aikana. Omavaraisuus
on ollut kaikkein pienintä yhteistyökunnissa.
Työpaikkaomavaraisuuteen vaikuttaa kunnan alueellinen sijainti, jonka perusteella tutkimuskunnat jakautuvat kolmeen luokkaan: kaukana keskuksista ja lähellä
keskuksia sijaitsevat kunnat sekä alueen keskuskaupungit. Työpaikkaomavaraisuus on
alhainen lähellä keskuksia, ts. niiden vaikutusalueella olevissa kunnissa (esim. taajaan
asutut kunnat), ja korkea alueen keskuskunnissa (kaupunkimaiset kunnat). Vastaavasti
etäällä keskuksista sijaitsevissa kunnissa (maaseutumaiset kunnat) omavaraisuus jää
em. luokkien väliin ollen eräissä tapauksissa suhteellisen lähellä 100 prosenttia (90–95
prosenttia). Kuviossa 4.10 on esitetty vuoden 2006 työpaikkaomavaraisuus (X-akseli)
ja sen muutos vuosina 2001–2006 (Y-akseli). Liitteessä 6 on esitetty tutkimuskuntien
työpaikkaomavaraisuus vuosina 2001, 2004 ja 2006 sekä sen muutokset vuosina
2001–2006.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
72
Kuvio 4.10. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikkaomavaraisuus vuonna 2006 ja muutos vuosina
2001–2006 (%, N = 40).
ARTTU-luokituksessa kaupunkiseutukuntien luokkaa tarkasteltaessa erojen ja työnjaon dynamiikka tulee varsin selvästi esille: keskuskaupungissa työpaikkaomavaraisuus
on korkea (yli 100 % ja kasvava), ja sen vaikutusalueella olevan kuntaparin alhainen
(alle 100 % ja pienenevä). Ainoa huomionarvoinen poikkeus on Turun seutu, jossa
keskuskaupungin (Turun) työpaikkaomavaraisuus on hieman vähentynyt ja vastaavasti
sen kuntaparin (Liedon) kasvanut.
ACTA
73
Heikki Helin
5
ARTTU-tutkimuskuntien talouden
kehitys tilinpäätöstarkastelun
valossa
5.1
Tarkastelun taustaa
Kuntaorganisaation talous on perusluonteeltaan toimeksiantotaloutta, johon luonnollisena piirteenä kuuluu tasapaino. Sillä tarkoitetaan tulojen ja menojen tasapainoa
sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. Kunnan talouden tasapainoon liittyy kunnan
rahoitusasema, jossa keskeinen tekijä on kunnan velkaantuneisuus. Jos kunnan tulot
ja menot eivät ole pitkällä aikavälillä tasapainossa, kunta velkaantuu.
Paras-lain keinojen mukaan on tutkittava tässä vaiheessa, millaiset kunnat ovat
lähteneet tekemään kuntaliitoksia, liittymään yhteistyöalueisiin tai päättäneet jatkaa
yksin. Käytännössä yksin jatkavat kunnat tekevät runsaasti yhteistyötä erityisesti erikoissairaanhoidon palveluiden järjestämisessä. Tutkimuskauden lopussa voidaan katsoa,
miten keinot ovat edistäneet tasapainon ja rahoitusaseman hallintaa.
Talouden tarkastelussa ovat mukana 40 tutkimuskuntaa sekä niihin 1.1.2009
liitetyt 25 kuntaa (jäljempänä tässä luvussa kutsutaan termillä ”liitetyt kunnat”).
Tässä luvussa tarkastelu etenee siten, että ensiksi käsitellään kunnan talouden
tasapainoa eli
„
„
„
„
„
tulorahoituksen riittävyyttä käyttötalousmenoihin, investointeihin ja poistoihin
yli- ja alijäämän kertymistä
veroprosenttien tasoa tulorahoituksessa
harkinnanvaraisia valtionosuuksia tulorahoituksessa
verorahoituksen riittävyyttä peruspalvelumenojen rahoittamiseen.
Toiseksi käsitellään kunnan rahoitusasemaa, jota kuvataan kuntien velkaantumisella.
Kun tulot eivät riitä kaikkiin menoihin, on kuntien otettava lainaa. Kolmanneksi
tarkastellaan useilla muuttujilla kuntien talouden kehitystä tällä vuosituhannella.
5.2
Tulorahoituksen riittävyys: talouden tasapaino
Kuntien talous on tasapainotaloutta, jossa tulojen ja menojen tulisi olla tasapainossa
ja jossa tuloja kerätään vain niin paljon kuin on välttämätöntä menojen kattamiseksi.
Mekanismin voidaan katsoa toimivan myös siten, että menoilla on kuitenkin taipumus
nousta tulojen tasolle ja vähän ylikin. Milloin kuntien talous on sitten tasapainossa?
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
74
Miten paljon kunnan tuloslaskelmassa pitäisi olla vuosikatetta, että sitä olisi riittävästi?
Yleisimmin käytettyjä mittareita on vuosikatteen suhteuttaminen poistoihin ja investointien omahankintamenoihin. Molempiin tapoihin liittyy ongelmia.
Kunnan talouden tasapainoa voidaan tarkastella useammasta näkökulmasta.
Lyhyellä aikavälillä tasapainosta antaa kuvaa vuosikate, jonka suuruutta on arvioitava
seuraavassa luvussa kuvatuissa tilanteissa.
5.2.1 Vuosikate tasapainon kuvaajana
Jos vuosikate on negatiivinen, kunnan juoksevat menot ovat suuremmat kuin tulot
ja käyttömenojen rahoittamiseen joudutaan käyttämään pääomatuloja (omaisuuden
myynti, laina). Pitkän aikavälin vuosittainen tarkastelu antaa yleiskuvan kuntien
talouden tasapainon kehityksestä. Taulukoissa 5.1 ja 5.2 on lueteltu, montako kertaa
kuntien vuosikate on ollut negatiivinen vuosina 1988–2007. Taulukosta voidaan nähdä
kunnat, joiden talous on kohtuullisessa kunnossa (vuosikate ei ole ollut negatiivinen
tai ollut vain muutaman kerran) ja talousvaikeuksissa olleet kunnat (vuosikate on ollut
negatiivinen monta kertaa).
Taulukko 5.1. Negatiivisen vuosikatteen kertojen lukumäärä ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina
1988–2007 (N = 40).
Lappeenranta
Salo
Seinäjoki
Lempäälä
Juuka
Kotka
Kuusamo
Lapua
0
0
0
0
0
0
0
0
Pori
Jyväskylä
Kuopio
Oulu
Turku
Vaasa
Hämeenlinna
Vöyri-Maksamaa
0
0
0
0
0
0
1
1
Halsua
Hamina
Pudasjärvi
Vimpeli
Sipoo
Varkaus
Siilinjärvi
1
1
1
1
1
1
1
Kajaani
Mänttä
Tammisaari
2
2
2
Hollola
Pello
Sodankylä
2
2
2
Lieto
Mustasaari
2
2
Kemiö
Äänekoski
Harjavalta
3
3
3
Hirvensalmi
Karkkila
Kitee
3
3
3
Kirkkonummi
Uurainen
Haukipudas
3
3
3
Taulukko 5.2. Negatiivisen vuosikatteen kertojen lukumäärä ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna
2009 liitetyissä kunnissa vuosina 1988–2007 (N = 25).
Nurmo
Jyväskylän mlk
Ylistaro
0
1
1
Halikko
Joutseno
2
2
Lammi
Vilppula
2
2
Dragsfjärd
Muurla
Perniö
Renko
Karjaa
Kisko
3
3
3
3
4
4
Kuusjoki
Särkisalo
Hauho
Korpilahti
Pertteli
Suomusjärvi
4
4
5
5
5
5
ACTA
Liitetyt kunnat
Tuulos
Västanfjärd
Kalvola
Ylikiiminki
Kiikala
5
6
7
7
8
75
Kaikkiaan 14 tutkimuskuntaa on pystynyt hoitamaan talouttaan niin, ettei vuosikate
ole ollut kertaakaan tai vain yhden kerran15 negatiivinen vuosina 1988–2007. Liitetyissä kunnissa tällaiseen tasapainoon on yltänyt vain kolme: Nurmo, Jyväskylän
maalaiskunta sekä Ylistaro.
Kun tulorahoituksen riittävyyttä 2000-luvulla tarkastellaan ARTTU-kuntaluokituksen mukaan, havaitaan, että syvenevän yhteistyön kunnissa vuosikate on ollut
negatiivinen 10 kertaa ja kuntaliitoskunnissa 8 kertaa. Kaupunkiseutukunnissa vuosikate on negatiivinen viidesti ja muissa kunnissa 6 kertaa. Näiden lukujen perusteella
ei voida kuitenkaan tehdä johtopäätöksiä eri ryhmien eroista, koska jokaisessa luokassa
on muutama kunta, joka on muita useammin joutunut turvautumaan käyttötalouden
menojen kattamiseen joko lainalla tai myymällä omaisuuttaan.
Vuosikatteen riittävyys investointeihin
Vuosikate on rahaa, joka kunnissa on käytettävissä investointien tekemiseen ja/tai lainan
lyhentämiseen. Vuosikatteella voidaan myös vahvistaa eri tavoin rahoitusasemaa.
Investoinneista kunnat joutuvat maksamaan omahankintamenon osuuden. Se on
summa, joka kunnalle jää investoinnista maksettavaksi (valtion) rahoitusosuuksien jälkeen. Kun vuosikate ei riitä investointien omahankintamenon kattamiseen, joudutaan
ottamaan velkaa, myymään omaisuutta ja käyttämään mahdollisia kassavaroja.
Vuosikate on riittänyt vain muutamia kertoja investointien omahankintamenon
kattamiseen vuosina 2000–2007. Vuosikate on näin mitaten ollut riittävä 9–18 kertaa
eri kuntaryhmissä. Useimmiten tämä vajaus on katettu velan lisäyksellä.
Vuosikatteen riittävyys poistoihin
Vuosikatetta voidaan verrata myös poistoihin. Vuosikate on vuosina 2000–2007
riittänyt poistoihin eri kuntaluokissa 32–46 kertaa. Useimmiten tämä toteutui kaupunkiseutukunnissa. Liitetyissä kunnissa vuosikate on ollut negatiivinen useammin
kuin niissä kunnissa, joihin ne on liitetty (taulukko 5.2). Kertaakaan vuosikate ei ole
ollut miinusmerkkinen Nurmossa, ja vain kerran se on ollut negatiivinen Jyväskylän
maalaiskunnassa ja Ylistarossa. Lammilla ja Ylikiimingissä vuosikate ei ole kertaakaan
riittänyt poistoihin vuosina 1997–2007.
5.2.2 Taseen ali- tai ylijäämä vuoden 2007 tasapainon
kuvaajana
Kuntien talouden tasapainoa on ryhdytty tulkitsemaan vuosittain tuloslaskelman viimeisen rivin perusteella ja kumulatiivisesti taseen kertyvän ali- tai ylijäämän avulla.
Taseen alijäämästä on muodostunut ratkaisevin kriisikunnan kriteeri. Jos alijäämä
on suurempi kuin 1 000 euroa/asukas, kunta on kriisikuntien joukossa. Taulukoissa 5.3
ja 5.4 on esitetty kuntien taseen kertynyt ali-/ylijäämä euroa/asukas vuonna 2007.
15
Vuonna 2000 kuntien verokirjausta muutettiin, mistä seurasi poikkeuksellisen monien kuntien
vuosikatteiden painuminen miinusmerkkisiksi. Kyse oli enemmän kirjanpidon muutoksesta, ei
kuntien talouden notkahduksesta.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
76
Taulukko 5.3. ARTTU-tutkimuskuntien taseeseen kertynyt ali-/ylijäämä euroa/asukas vuonna
2007 (N = 40).
Oulu
Salo
Jyväskylä
Juuka
Lapua
Lempäälä
Kirkkonummi
Turku
Harjavalta
3 700
3 079
1 139
975
770
698
692
625
604
Lieto
Vöyri-Maksamaa
Lappeenranta
Mustasaari
Kuusamo
Sipoo
Uurainen
Siilinjärvi
Kemiö
523
507
500
499
486
471
362
292
280
Pudasjärvi
Hollola
Seinäjoki
Kuopio
Hämeenlinna
Vaasa
Hirvensalmi
Pori
Karkkila
216
211
205
204
177
88
52
13
11
Sodankylä
Hamina
Vimpeli
Kotka
Tammisaari
-2
-30
-134
-173
-261
Halsua
Kajaani
Kitee
Haukipudas
Äänekoski
-459
-482
-529
-560
-654
Varkaus
Mänttä
Pello
-655
-821
-1 007
Taulukko 5.4. ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitettyjen kuntien taseeseen kertynyt
ali-/ylijäämä euroa/asukas vuonna 2007 (N = 25).
Liitetyt kunnat
Särkisalo
Renko
Kisko
Ylistaro
Tuulos
Dragsfjärd
1 708
1 505
993
912
746
720
Jyväskylän mlk
Halikko
Joutseno
Nurmo
Hauho
Muurla
672
522
486
412
368
343
Kalvola
Suomusjärvi
Pertteli
Vilppula
324
220
105
24
Lammi
Kuusjoki
Kiikala
-78
-244
-508
Västanfjärd
Ylikiiminki
Karjaa
-606
-768
-865
Perniö
Korpilahti
Pohja
-1 057
-1 398
-1 598
Vuonna 2007 kolmentoista tutkimuskunnan taseessa oli alijäämää. ARTTU-luokittain
tarkasteltuna nähdään, että kaupunkiseutujen kuntien talous on ollut näin mitaten
vahvin. Kuntaliitoskuntien keskiarvoa parantaa Salon poikkeuksellisen suuri ylijäämä.
Neljässä kuntaliitoskunnassa, syvenevän yhteistyön kunnassa ja muissa kunnissa oli
alijäämää, mutta vain yhdessä kaupunkiseutujen kunnassa.
Eniten alijäämää oli Pellossa. Alijäämä ei synny yleensä vuodessa, se vaan on pitkäaikaisen kehityksen tulos. Tutkimuskunnista Kajaanissa, Mäntässä, Halsualla ja Pellossa
on alijäämää ollut joka vuosi. Kiteellä ja Tammisaaressa on ollut alijäämää kaikkina
paitsi yhtenä vuonna. Varkauden, Haukiputaan ja Äänekosken alijäämä on kasvanut
voimakkaasti viime vuosina. Näillä kunnilla on melkoisia taloudellisia ongelmia.
ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitetyistä kunnista Pohjassa, Korpilahdella
ja Perniössä taseen alijäämää oli enemmän kuin 1 000 euroa asukasta kohti. Liitetyistä
kunnista alijäämää oli näiden lisäksi Karjaalla, Kiikalassa, Kuusjoella, Västanfjärdissä
ja Ylikiimingissä.
Kansantalouden ajauduttua lamaan on jonkinlaisena kuntatalouden perälautana
ACTA
77
raja taseen kertyneelle alijäämälle 1 000 euroa/asukas. Sen ylittäminen uhkaa monia
aiemmin vahvoja kuntia verotulojen romahdettua.
5.3
Veroprosentit vuonna 2007
Tulojen ja menojen tasapainossa oleellista on se, millaisilla veroprosenteilla kunnat
keräävät tulonsa. Tutkimuskuntien veroprosenteissa ja niiden kehityksessä on suuria
eroja. Taulukoissa 5.5 ja 5.6 on hahmotettu kunnallisveroprosenttien suuruutta koko
maan painotettuun ja aritmeettiseen keskiarvoon verraten. Aritmeettinen keskiarvo
oli pienin kaupunkiseutukunnissa ja toiseksi alin muissa kunnissa. Korkein keskiarvo
oli syvenevän yhteistyön kunnissa.
Vuoden 2007 veroprosentti oli kuudella tutkimuskunnalla ja kolmella liitetyllä
kunnalla pienempi kuin koko maan painotettu keskiarvo. Aritmeettista keskiarvoa
korkeampi veroprosentti oli yhdeksällä tutkimuskunnalla. Mäntän prosentti oli jopa
20,50. Liitetyistä kunnista seitsemässä veroprosentti ylitti aritmeettisen keskiarvon, ja
Karjaan, Pohjan ja Korpilahden prosentti ylitti 20:n.
Taulukko 5.5. ARTTU-tutkimuskuntien veroprosentit vuonna 2007 (N = 40).
17,00
18,00
18,00
18,00
18,00
18,25
Salo
Hämeenlinna
Pori
Oulu
Turku
Kirkkonummi
Koko maan painotettu veroprosentti
2007 18,46
Aritmeettinen ka 19,0018
18,50
18,50
18,50
18,50
18,50
18,75
18,75
18,75
Hirvensalmi
Lempäälä
Lapua
Jyväskylä
Lieto
Kuopio
Siilinjärvi
Mustasaari
18,75
18,75
18,75
18,75
18,75
18,75
19,00
19,00
Lappeenranta
Vöyri-Maksamaa
Harjavalta
Kotka
Kuusamo
Sipoo
Uurainen
Vaasa
19,00
19,00
19,00
19,00
19,00
19,00
19,00
19,00
Kajaani
Kemiö
Seinäjoki
Äänekoski
Hamina
Hollola
Pudasjärvi
Varkaus
19,25
19,50
19,50
19,50
Juuka
Sodankylä
Haukipudas
Kitee
19,50
19,75
19,75
19,75
Pello
Vimpeli
Karkkila
Tammisaari
19,75
20,50
Halsua
Mänttä
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
78
Taulukko 5.6. ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitettyjen kuntien veroprosentit vuonna
2007 (N = 25).
17,75
17,75
18,25
Muurla
Särkisalo
Kisko
18,50
18,50
18,50
18,50
18,75
Halikko
Kiikala
Kuusjoki
Nurmo
Perniö
18,75
19,00
19,00
19,00
19,00
Suomusjärvi
Dragsfjärd
Joutseno
Jyväskylän mlk
Kalvola
19,00
19,00
19,00
19,00
19,00
Pertteli
Renko
Tuulos
Västanfjärd
Ylikiiminki
19,50
19,50
19,50
Hauho
Lammi
Ylistaro
19,75
20,00
Vilppula
Korpilahti
20,00
21,00
Pohja
Karjaa
5.4
Liitetyt kunnat
Harkinnanvaraiset rahoitusavustukset
Harkinnanvaraista rahoitusavustusta voidaan myöntää valtionosuuslain mukaan kunnalle, joka ensisijaisesti poikkeuksellisten tai tilapäisten kunnallistaloudellisten vaikeuksien vuoksi on lisätyn taloudellisen tuen tarpeessa. Tarpeeseen vaikuttavina seikkoina
otetaan huomioon myös paikalliset erityisolot. Rahoitusavustuksen myöntämisen
ehtona on, että kunta on hyväksynyt suunnitelman taloutensa tasapainottamiseksi
tehtävistä toimenpiteistä.
Kun kunta anoo harkinnanvaraista rahoitusavustusta, jota on kutsuttu värikkäämmin myös kuntien köyhäinavuksi, se tunnustaa samalla taloutensa ongelmat.
Avustuksen hakijoita on ollut paljon enemmän kuin avustusta on voitu myöntää.
Taulukkoihin 5.7 ja 5.8 on koottu yhteenveto harkinnanvaraista avustusta saaneiden kuntien määrästä vuosina 1994–2007. Kaikkiaan 21 tutkimuskuntaa on saanut
harkinnanvaraista rahoitusavustusta yhteensä 73 kertaa. Avustukset ovat kasautuneet.
Kunnista seitsemän on saanut avustusta yhteensä 42 kertaa. Toisaalta 19 kuntaa ei
ole saanut kertaakaan avustusta tarkastelukaudella. Halsua on saanut avustusta peräti
10 kertaa. Vuosina 2000–2007 se sai avustusta kaikkina vuosina vuotta 2005 lukuun
ottamatta. Karkkila on saanut avustusta 8 kertaa, mutta 2000-luvulla vain kahdesti
(vuosina 2000 ja 2001). Kuudesti avustusta ovat saaneet Haukipudas, Sodankylä,
Mänttä ja Varkaus.
Liitetyt kunnat ovat saaneet tarkastelukaudella avustusta 81 kertaa. Kriisikunniksi nimetyt Korpilahti, Karjaa ja Pohja saivat avustusta yhteensä 26 kertaa. Kuusi
kuntaa (Halikko, Nurmo, Särkisalo, Kiikala, Kisko ja Muurla) eivät saaneet avustusta
kertaakaan.
ACTA
79
Taulukko 5.7. Harkinnanvaraisten rahoitusavustusten saantikertojen määrä ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 1994–2007 (N = 40).
0
0
0
0
0
0
0
Hämeenlinna
Kemiö
Lappeenranta
Salo
Seinäjoki
Äänekoski
Lempäälä
0
0
0
0
0
0
0
Juuka
Kirkkonummi
Kotka
Kuusamo
Lapua
Pori
Sipoo
0
0
0
0
0
Jyväskylä
Kuopio
Oulu
Turku
Vaasa
1
1
1
Kajaani
Hamina
Hollola
1
1
1
Pudasjärvi
Uurainen
Lieto
1
2
2
Mustasaari
Hirvensalmi
Kitee
3
3
3
3
Tammisaari
Vöyri
Pello
Siilinjärvi
4
5
6
6
Harjavalta
Vimpeli
Mänttä
Sodankylä
6
6
8
10
Varkaus
Haukipudas
Karkkila
Halsua
Taulukko 5.8. Harkinnanvaraisten rahoitusavustusten saantikertojen määrä ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitetyissä kunnissa vuosina 1994–2007 (N = 25).
Liitetyt kunnat
0
Halikko
0
Kiikala
0
Kisko
0
0
Muurla
Nurmo
0
Särkisalo
1
1
1
Joutseno
Jyväskylän mlk
Renko
2
2
Kuusjoki
Lammi
2
2
Pertteli
Ylistaro
3
3
3
4
4
Suomusjärvi
Kalvola
Perniö
Hauho
Tuulos
4
5
6
Vilppula
Dragsfjärd
Västanfjärd
6
8
9
9
Ylikiiminki
Pohja
Karjaa
Korpilahti
5.5
Peruspalvelut ja verorahoitus
Kuvioissa 5.1 ja 5.2 on esitetty verorahoituksen ja peruspalveluiden nettokustannusten
välinen suhde vuonna 2007. Tutkimuskuntien kohdalla kuvio osoittaa sen luonnollisen
asian, että suurimpien menojen kunnissa on myös suurimmat tulot. Tämä johtuu talouden tasapainoperiaatteesta. Toisaalta ko. kuvio osoittaa, että valtionosuusjärjestelmä
tasaa kuntien tuloja melko tehokkaasti.
Suurimmat kustannukset ovat Pudasjärvellä, jossa myös verorahoitus on suurin.
Muita suurten tulojen ja kustannusten kuntia ovat Juuka, Kuusamo, Pello ja Vaasa.
Pienimmät kustannukset ja verorahoitus ovat Hollolassa, Jyväskylässä, Siilinjärvellä,
Lempäälässä, Uuraisilla ja Mustasaaressa.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
80
5 000
Pudasjärvi
Juuka
Sodankylä
4 800
Verorahoitus 2007
4 600
4 400
4 200
4 000
3 800
3 600
Halsua
Kuusamo
Pello
Vimpeli
Vöyri-Maksamaa
Kemiö
Salo Pori
Harjavalta
Turku
Hirvensalmi
Mänttä
Kirkkonummi
Tammisaari
Sipoo
Lapua
Hämeenlinna
Kotka
Varkaus
Kitee
Karkkila
Äänekoski
Seinäjoki
Hamina
Haukipudas
Kuopio
UurainenMustasaari
Lappeenranta
Oulu
Lieto
Vaasa
Lempäälä
Siilinjärvi Jyväskylä
Hollola
3 400
3 200
3 400
3 600
3 800
4 000
Peruspalvelut 2007
4 200
4 400
4 600
Kuvio 5.1. Peruspalvelujen16 nettokustannukset ja verorahoitus (euroa/asukas) ARTTU-tutkimuskunnissa vuonna 2007 (N = 40).
5 000
Dragsfjärd
4 800
4 600
Verorahoitus 2007
Karjaa
Lammi
Särkisalo
Vil ppula
Hauho
Korpilahti
Ylistaro
Västanfjärd
Perniö
4 400
4 200
4 000
Joutseno
Tuulos
Kiikala
Ylikiiminki
Kisko PohjaKalvola
Suomusjärvi
Hali kko
3 800
Kuusjoki
Jyväskylän mlk
3 600
Pertteli
Muurla
Nurmo
Renko
3 400
3 000
3 200
3 400
3 600
3 800
4 000
Peruspalvelut 2007
4 200
4 400
4 600
Kuvio 5.2. Peruspalvelujen nettokustannukset ja verorahoitus (euroa/asukas) ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitetyissä kunnissa vuonna 2007 (N = 25).
16
Peruspalvelut tarkoittavat sosiaali- ja terveystoimen sekä opetus- ja kulttuuritoimen (ml. vapaa-aika)
nettokustannuksia. Kuviosta on poistettu Kajaani, jonka palvelukustannuksista osa on kirjattu
maakunnan tasolle.
ACTA
81
Taulukoissa 5.9 ja 5.10 on kuvattu tutkimuskuntien ja liitettyjen kuntien sosiaali- ja
terveystoimen sekä opetus- ja kulttuuritoimen nettokustannukset euroa/asukas sekä
verorahoitus euroa/asukas vuonna 2007. Kuntien opetustoimi on organisoitu eri tavoin.
Eräillä kaupungeilla on omat ammatilliset oppilaitokset ja jopa ammattikorkeakoulu.
Kaikilla pienimmillä kunnilla ei ole omaa lukiota, ja muutamassa kunnassa on pelkkä
ala-aste. Tämä on otettava huomioon nettokustannusten vertailussa. Suurimmilla
kaupungeilla on omat teatterit, orkesterit ja museot. Niidenkin organisoinneissa on
eroja17.
Tutkimuskuntien ryhmittäiset keskiarvot ovat aritmeettisia keskiarvoja. Lukujen
perusteella ei voi tehdä johtopäätöksiä kuntien toimintojen tasosta eikä tehokkuudesta. Kuntakohtaisten lukujen taustalla ovat erilaiset palvelutarpeet, olosuhteet ja
toimintojen organisointi.
Pienten kustannusten taustalla on usein muita edellisempi väestön ikärakenne ja
kunnan sijainti suuren keskuksen tuntumassa. Kustannuksia taas kasvattavat erilaiset
toimintojen organisointitavat (esimerkiksi Porissa). Samoin kustannuksia lisäävät
yleistyvät isäntäkuntamallit. Ne heijastuvat kuitenkin nimenomaan bruttomenoihin.
Nettomenoissa vaikutus eliminoituu.
Useat pienimpien menojen kunnat sijaitsevat jonkin suuremman kaupungin
läheisyydessä. Pienet kustannukset näyttävät liittyvän sijainnin lisäksi paljolti kunnan
kehitysvaiheeseen ja siitä johtuvaan ikärakenteeseen, jossa nuorten osuus on muita
suurempi ja vanhusten osuus muita pienempi.
Valtionosuusjärjestelmä tasaa eroja tulopohjassa. Kun lasketaan yhteen kunnan verotulot ja valtionosuudet, saadaan verorahoitus. Kun tarkastellaan kuntien
kustannuksia ja verotusta rinnakkain, havaitaan, että verorahoitus on suurin siellä,
missä palvelukustannukset ovat suurimmat. Järjestelmä toimii siis näin tarkastellen
oikeansuuntaisesti.
17
Tätä vertailuongelmaa on sivuttu verkkojulkaisussa Helin, Heikki (2009b) Suurten suuret menot.
Suurten kaupunkien palvelukustannukset 2008. Helsingin kaupungin tietokeskus, tutkimuskatsauksia
2009:3 sekä artikkelissa Helin, Heikki (2010) Kuntien optimaalinen väestöpohja vaihtelee toiminnoittain. Tieto & Trendi 1/2010.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
82
Taulukko 5.9. Sosiaali- ja terveystoimen sekä opetus- ja kulttuuritoimen nettokustannukset
(euroa/asukas) sekä verorahoitus (euroa/asukas) ARTTU-tutkimuskunnissa vuonna 2007 (N
= 40).
Hämeenlinna
Kemiö
Lappeenranta
Mänttä
Tammisaari
Salo
Seinäjoki
Vöyri-Maksamaa
Äänekoski
Kuntaliitoskunnat
Halsua
Hamina
Harjavalta
Hirvensalmi
Hollola
Karkkila
Kitee
Lempäälä
Pudasjärvi
Vimpeli
Syvenevä yhteistyö
Juuka
Kirkkonummi
Kotka
Kuusamo
Lapua
Pello
Pori
Sipoo
Sodankylä
Varkaus
Muut kunnat
Jyväskylä
Uurainen
Kuopio
Siilinjärvi
Oulu
Haukipudas
Turku
Lieto
Vaasa
Mustasaari
Kaupunkiseutukunnat
Koko maa
ACTA
Sosiaali ja terveys
v. 2007
Opetus ja kulttuuri
v. 2007
Peruspalvelut
v. 2007
Verorahoitus
v. 2007
2 711
2 691
2 709
2 818
2 866
2 868
2 604
2 768
2 786
2 758
2 773
2 691
2 777
2 908
2 505
2 795
2 682
2 300
3 170
2 763
2 736
3 304
2 631
2 720
2 804
2 574
3 255
2 554
2 461
2 827
2 704
2 783
2 535
2 359
2 781
2 253
2 562
2 359
2 826
2 363
2 840
2 323
2 520
2 675
939
1 373
1 030
1 023
1 193
1 314
1 152
1 499
1 037
1 173
1 268
938
1 069
1 075
998
883
974
1 140
1 423
1 209
1 098
1 134
1 101
980
1 583
1 149
1 182
1 736
1 290
1 351
947
1 245
961
968
1 081
1 079
1 113
1 179
1 522
1 139
1 738
1 150
1 193
1 353
3 650
4 064
3 739
3 841
4 059
4 182
3 756
4 267
3 823
3 931
4 041
3 629
3 846
3 983
3 503
3 678
3 656
3 440
4 593
3 972
3 834
4 438
3 732
3 700
4 387
3 723
4 437
4 290
3 751
4 178
3 651
4 029
3 496
3 327
3 862
3 332
3 675
3 538
4 348
3 502
4 578
3 473
3 713
4 028
4 111
4 564
3 846
4 345
4 208
4 530
3 977
4 586
3 988
4 239
4 737
3 976
4 484
4 395
3 564
3 989
4 025
3 737
4 930
4 633
4 247
4 849
4 286
4 061
4 722
4 149
4 713
4 560
4 189
4 832
4 056
4 442
3 624
3 846
3 892
3 644
3 823
3 920
4 464
3 817
4 738
3 833
3 960
4 161
83
Taulukko 5.10. Sosiaali- ja terveystoimen sekä opetus- ja kulttuuritoimen nettokustannukset (euroa/asukas) sekä verorahoitus (euroa/asukas) ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009
liitetyissä kunnissa vuonna 2007 (N = 25).
Dragsfjärd
Halikko
Hauho
Joutseno
Jyväskylän mlk
Kalvola
Karjaa
Kiikala
Kisko
Korpilahti
Kuusjoki
Lammi
Muurla
Nurmo
Perniö
Pertteli
Pohja
Renko
Suomusjärvi
Särkisalo
Tuulos
Västanfjärd
Vilppula
Ylikiiminki
Ylistaro
Liitetyt kunnat
5.6
Sosiaali ja terveys
v. 2007
Opetus ja kulttuuri
v. 2007
Peruspalvelut
v. 2007
Verorahoitus
v. 2007
2 781
2 621
2 974
2 488
2 388
2 860
2 887
2 835
2 991
2 783
2 622
2 831
2 307
2 168
2 970
2 479
2 919
2 480
2 792
3 177
2 707
3 131
2 972
2 993
2 635
2 752
1 200
1 060
761
961
1 071
1 007
1 254
662
656
1 077
855
1 218
856
1 077
1 094
735
863
666
842
649
638
777
917
1 280
1 036
928
3 981
3 681
3 735
3 449
3 459
3 867
4 141
3 497
3 647
3 860
3 477
4 049
3 163
3 245
4 064
3 214
3 782
3 146
3 634
3 826
3 345
3 908
3 889
4 273
3 671
3 680
4 811
3 879
4 284
3 938
3 644
3 962
4 498
3 843
3 953
4 241
3 702
4 411
3 543
3 543
4 157
3 591
3 937
3 521
3 894
4 383
3 861
4 185
4 349
4 176
4 226
4 021
Peruskunnan ja konsernin lainat
Tulorahoitus ei käytännössä riitä kaikkien menojen maksamiseen kaikissa kunnissa.
Syyt riittämättömyyteen ovat usein luonnollisia. Kunnat joutuvat tekemään suuriakin
investointeja, joiden käyttöaika voi olla useita vuosikymmeniä. On perusteltua, että
kunnat rahoittavat tämäntapaiset menot lainarahalla.
Kunnan rahoitusasemaa ja -rakennetta kuvataan usein taseesta laskettavien
tunnuslukujen avulla. Nämä luvut kuvaavat muun muassa kunnan omavaraisuutta,
rahoitusvarallisuutta ja velkaisuutta. Niillä on muodostamistapansa takia yhteys, ja ne
antavat samansuuntaisen tuloksen. Seuraavassa laskelmassa käytetään vain peruskunnan
ja konsernin asukaslukuun suhteutettua lainamäärää. Kuntien toimintojen organisoinnin erilaistuessa pelkkä peruskunnan lainamäärä ei kuvaa tilannetta riittävästi, joten
konsernitarkastelu täydentää kuvaa (ks. taulukko 5.11).
Kuvioissa 5.3 ja 5.4 esitetään tutkimuskuntien ja konsernien lainakanta euroina
asukasta kohti vuonna 2007. Kuvioiden ääripäissä ovat kunnat, jotka ovat velkaantuneet muita enemmän, ja vastaavasti toisessa ääripäässä ovat muita vähemmällä velalla
selviytyneet kunnat.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
84
Kotka
7 000
Turk u
Sodankylä
Jyväsk ylä
Kuopio Seinäjoki
6 000
Hamina
Vark aus
Konserni
5 000
Hämeenlinna
Kajaani
Lappeenranta
Vaasa
Äänekosk i Haukipudas
Mänttä
Uurainen
Lapua
4 000
Hirvensalmi
3 000
Oulu
Salo
Kemiö
Kuusam o
Pori
Vimpeli
Pudasjärv
i
Lempäälä
Siilinjärvi
Kirkkonummi
H ollola
2 000
Pello
Lieto
Karkkila
Halsua
Sipoo
Tammisari
Kitee
Juuka
1 000
Mustasaari
Harjavalta
Vöyri-Mak
samaa
0
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
Kunta
3 000
3 500
4 000
4 500
Kuvio 5.3. ARTTU-tutkimuskuntien lainat ja konsernilainat (euroa/asukas) vuonna 2007 (N
= 40).
6 000
Pohja
Korpilahti
5 000
Ylikiiminki
Konserni
4 000
Jyväskylän mlk
Karjaa
Suomusjärvi
Ylistaro
Kalvola
LammiPertteli
Hauho
Perniö
Joutseno
3 000
Tuulos
Nurmo
Dragsfjärd
Kuusjoki
Vilppula
2 000
Kisko
Kiikala
Halikko
RenkoMuurla
1 000
0
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
Kunta
Kuvio 5.4. ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitettyjen kuntien ja konsernien lainat (euroa/asukas) vuonna 2007 (N = 25).
ACTA
85
Taulukko 5.11. Tietoja ARTTU-tutkimuskuntien veroprosentista, vuosikatteesta, taseesta ja
lainakannasta vuosina 2000–2007 (N = 40).
Hämeenlinna
Kajaani
Kemiö
Lappeenranta
Mänttä
Tammisaari
Salo
Seinäjoki
Vöyri-Maksamaa
Äänekoski
Kuntaliitoskunnat
Halsua
Hamina
Harjavalta
Hirvensalmi
Hollola
Karkkila
Kitee
Lempäälä
Pudasjärvi
Vimpeli
Syvenevä yhteistyö
Juuka
Kirkkonummi
Kotka
Kuusamo
Lapua
Pello
Pori
Sipoo
Sodankylä
Varkaus
Muut kunnat
Jyväskylä
Uurainen
Kuopio
Siilinjärvi
Oulu
Haukipudas
Turku
Lieto
Vaasa
Mustasaari
Kaupunkiseutukunnat
Asukasluku
2007
Vero%
2007
Vuosikate
negatiivinen
2000–
2007
48 414
38 089
3 252
59 286
6 413
14 784
25 802
37 336
4 479
20 404
258 259
1 379
21 737
7 646
2 515
21 520
8 996
9 611
19 271
9 142
3 332
105 149
5 832
35 141
54 679
16 899
14 178
4 216
76 255
19 470
8 982
23 405
259 057
85 402
3 265
91 320
20 750
131 585
18 113
175 286
15 607
57 998
17 936
617 262
18,00
19,00
19,00
18,75
20,50
19,75
17,00
19,00
18,75
19,00
18,88
19,75
19,00
18,75
18,50
19,00
19,75
19,50
18,50
19,00
19,75
19,15
19,25
18,25
18,75
18,75
18,50
19,50
18,00
18,75
19,50
19,00
18,83
18,50
19,00
18,75
18,75
18,00
19,50
18,00
18,50
19,00
18,75
18,68
0
0
2
0
1
1
0
0
1
3
8
0
1
1
3
0
1
2
0
1
1
10
0
1
0
0
0
2
0
0
2
1
6
0
3
0
0
0
2
0
0
0
0
5
Vuosikate
> inv.
omahank.meno
20002007
Vuosikate >
poistost
20002007
Taseen
yli-/alijäämä
e/as.
2007
Lainakanta
e/as.
2007
Konsernin
lainakanta
e/as.
2007
0
1
0
0
2
1
3
1
1
0
9
1
0
6
3
1
3
1
1
1
1
18
2
2
1
1
1
1
2
0
2
0
12
0
0
1
2
3
2
1
3
1
2
15
5
2
2
4
2
3
5
3
5
2
33
3
3
6
4
3
5
2
5
2
2
35
4
4
1
6
2
2
4
6
2
1
32
4
4
2
5
8
4
5
4
4
6
46
177
-482
280
500
-821
-261
3 079
205
507
-654
253
-459
-30
604
52
211
11
-529
698
216
-134
64
975
692
-173
486
770
-1 007
13
471
-2
-655
157
1 139
362
204
292
3 700
-560
625
523
88
499
687
1 678
1 601
1 082
1 694
1 403
1 508
459
1 607
308
1 617
1 296
2 677
2 491
256
442
1 065
3 352
974
1 140
1 137
1 540
1 507
0
1 111
3 350
1 043
1 305
2 002
1 584
2 220
1 864
2 396
1 688
1 872
2 047
1 225
1 371
578
2 191
1 956
1 847
1 094
628
1 481
4 348
4 142
3 177
4 101
3 809
2 062
2 323
5 126
701
3 968
3 376
3 038
5 757
726
2 956
2 069
3 615
1 683
2 535
2 588
3 002
2 797
1 117
2 446
6 956
2 929
3 800
3 076
3 221
2 410
5 552
5 324
3 683
5 449
3 809
5 225
2 548
2 401
3 948
5 829
2 517
4 071
789
3 659
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
86
Tutkimuskunnista Juualla ei ole ollut lainaa lainkaan. Muita vähemmän lainaa
on myös Harjavallassa, Vöyri-Maksamaalla, Salossa, Oulussa ja Hirvensalmella. Eniten peruskunnan lainaa on Kotkalla ja Karkkilalla. Suurilla kaupungeilla on paljon
erilaista toimintaa. Tästä syystä niillä on myös konsernilainaa enemmän kuin muilla.
Kotkan konsernilainat olivat 6 956 euroa/asukas. Alle 1 000 euroa konsernilainaa oli
Harjavallassa, Vöyrissä, Maksamaalla ja Mustasaaressa. Juuan konsernilainat ylittivät
niukasti 1 000 euroa/asukas. Liitetyistä kunnista lainakanta ylitti 3 000 euroa/asukas
Korpilahdella, Ylikiimingissä, Pohjassa ja Västanfjärdissä.
5.7
Talouden kehitys kumulatiivisesti laskettuna
vuosina 2000–2007
Kuntien talousluvut vaihtelevat vuosittainen, mutta useamman vuoden kumulatiivisessa
tarkastelussa vuosittaiset hyppäykset eliminoituvat ja kehityksen suuri linja hahmottuu.
Taulukossa 5.12 esitetään tutkimuskuntien eräiden talousmuuttujien kumulatiiviset
arvot vuosina 2000–2007. Taulukossa ovat verotulot, valtionosuudet, toimintakate,
vuosikate, poistot, investointien omahankintamenot, lainakannan muutos, konsernilainojen muutos ja taseen kertyneen ali-/ylijäämän muutos. Taulukossa 5.13 esitetään
kyseiset talouden erät liitettyjen kuntien osalta.
Kuntaluokittain tarkastellen on otettava huomioon asukaslukujen suuret erot.
Tarkastelussa on oleellista verrata keskenään toisaalta verorahoitusta ja toimintakatetta
sekä toisaalta vuosikatetta, poistoja ja investointien omahankintamenoa. Kun vuosikate
ei riitä investointien omahankintamenon kattamiseen, joudutaan ottamaan velkaa,
myymään omaisuutta ja pienentämään kassavaroja, jos se on mahdollista.
ACTA
87
Taulukko 5.12. ARTTU-tutkimuskuntien talouden eriä kumulatiivisina vuosina 2000–2007
(miljoonaa euroa) (N = 40).
Verotulot
Valtionos.
Verorahoitus
Toimintakate
Vuosikate
1 002,4
289,8 1 292,2 -1 224,5
79,4
Hämeenlinna
Kajaani
767,6
403,5 1 171,2 -1 114,4
61,0
Kemiö
55,0
49,1
104,1
-100,5
3,1
Lappeenranta
1 234,4
322,2 1 556,5 -1 470,9
85,6
Mänttä
151,2
47,6
198,7
-189,6
9,2
Tammisaari
310,5
118,2
428,7
-397,3
31,4
Salo
809,0
70,3
879,3
-723,6
155,7
Seinäjoki
760,4
206,9
967,3
-920,0
47,3
Vöyri-Maksamaa
76,8
71,8
148,7
-143,1
5,6
Äänekoski
417,6
146,4
564,0
-547,1
16,9
Kuntaliitoskunnat 5 584,9 1 725,8 7 310,6 -6 831,0
479,7
Halsua
21,4
24,2
45,6
-43,0
2,6
Hamina
464,3
136,7
601,0
-562,6
38,4
Harjavalta
173,6
54,1
227,8
-208,1
19,7
Hirvensalmi
42,5
33,4
75,8
-73,6
2,3
Hollola
409,1
98,8
507,9
-467,6
40,3
Karkkila
182,0
67,1
249,1
-226,3
22,8
Kitee
176,3
103,7
280,0
-271,4
8,6
Lempäälä
347,7
101,7
449,4
-412,4
37,0
Pudasjärvi
139,9
177,6
317,5
-310,3
7,2
Vimpeli
60,6
44,5
105,1
-98,9
6,2
841,9 2 859,2 -2 674,0
185,2
Syvenevä yht.työ 2 017,3
Juuka
94,6
100,4
194,9
-184,8
10,2
Kirkkonummi
810,3
85,2
895,5
-824,8
70,7
Kotka
1 172,8
410,7 1 583,5 -1 466,8
116,7
Kuusamo
280,2
299,0
579,3
-546,4
32,8
Lapua
233,2
164,9
398,1
-374,3
23,8
Pello
73,4
70,4
143,8
-139,0
4,8
Pori
1 488,7
918,8 2 407,5 -2 194,5
213,0
Sipoo
439,0
92,4
531,4
-473,3
58,1
Sodankylä
177,2
156,0
333,2
-316,5
16,8
Varkaus
510,6
196,0
706,7
-677,6
29,1
Muut kunnat
5 280,1 2 493,8 7 773,9 -7 197,9
576,0
Jyväskylä
1 794,8
342,7 2 137,5 -2 029,6
107,9
Uurainen
46,3
39,7
86,0
-83,3
2,8
Kuopio
1 820,1
591,4 2 411,5 -2 193,6
218,0
Siilinjärvi
380,2
136,4
516,7
-469,3
47,4
Oulu
3 057,6
438,7 3 496,3 -2 738,6
757,7
Haukipudas
308,2
147,4
455,6
-426,0
29,6
Turku
3 860,1 1 463,0 5 323,1 -5 044,1
279,1
Lieto
303,6
82,6
386,2
-354,8
31,4
Vaasa
1 384,4
515,1 1 899,5 -1 804,2
95,3
Mustasaari
333,2
130,6
463,9
-421,2
42,7
Kaupunki13 288,7 3 887,7 17 176,4 -15 564,6 1 723,5
seutukunnat
Tutkimuskunnat 26171,0 8949,2 35120,1 -32267,6 2851,3
Koko maa
114,0
36,3
150,3
-137,3
12,4
mrd. euroa
Poistot
Inv.
Kons.
oma- Lainat lainat
hank. muu- muumeno tos
tos
Taseen
ali-/ylijäämän
muutos
70,2
200,2
46,6
110,7
9,2
77,7
101,7
35,8
39,5
-12,1
4,0
9,5
3,2
9,5
0,2
107,1
177,3
59,8
57,8
27,7
-2,1
9,2
11,7
1,9
3,6
23,0
40,4
4,9
1,5
-1,0
74,1
147,9
-6,3
-8,6
51,4
64,9
107,3
10,4
63,2
9,8
5,2
10,3
0,4
0,0
1,4
39,0
52,6
21,7
20,0
-24,3
474,4
859,0
178,4
297,1
60,1
1,5
2,2
0,4
0,9
0,1
54,9
97,2
36,0
76,0
-17,7
10,7
8,8
9,8
-10,4
-11,1
4,0
6,0
1,0
4,3
0,1
35,1
59,8
13,6
19,1
7,9
10,7
20,6
-8,0
-18,5
-1,8
12,5
16,7
6,5
6,6
-2,8
12,3
26,7
64,9
17,1
26,5
17,2
26,8
7,2
10,9
1,0
5,2
8,2
0,9
0,8
-0,7
176,5
312,1
64,3
115,5
9,2
9,9
13,4
0,0
-0,4
3,2
49,8
111,6
30,6
35,1
12,4
120,1
318,8
118,9
176,9
-0,6
28,8
55,0
11,3
12,0
6,7
22,4
47,8
9,1
20,9
12,0
7,6
12,4
5,3
5,8
-1,6
187,9
318,7
38,3
62,8
30,6
12,4
30,2
82,9
26,4
20,8
15,0
22,9
1,3
-0,1
3,0
43,2
86,2
31,1
61,3
-13,9
514,7
1 069,7
272,4
395,2
64,1
174,4
280,3
57,3
151,5
104,6
3,3
13,9
6,5
6,7
0,6
234,6
385,2
87,4
235,2
36,3
28,1
52,8
7,7
10,3
12,0
366,3
841,3
4,8
71,0
384,3
21,8
53,6
26,7
23,1
-10,2
369,0
780,8
190,2
307,8
-3,6
20,5
51,8
19,4
21,8
7,9
132,9
196,6
17,1
109,3
11,1
27,1
46,7
2,2
1,1
14,4
1 378,1
2 703,0
419,5
937,9
557,1
2543,8
4943,8
934,6
1745,6
690,5
10,9
20,9
4,3
7,0
2,9
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
88
Taulukko 5.13. ARTTU-tutkimuskuntiin vuonna 2009 liitettyjen kuntien talouden eriä kumulatiivisina vuosina 2000–2007 (miljoonaa euroa) (N = 25).
Dragsfjärd
Halikko
Hauho
Joutseno
Jyväskylän mlk
Kalvola
Karjaa
Kiikala
Kisko
Korpilahti
Kuusjoki
Lammi
Muurla
Nurmo
Perniö
Pertteli
Pohja
Renko
Suomusjärvi
Särkisalo
Tuulos
Västanfjärd
Vilppula
Ylikiiminki
Ylistaro
Yhteensä
Verotulot
Valtionos.
Verorahoitus
Toimintakate
68,6
192,8
66,4
233,8
658,4
62,5
188,5
30,9
29,4
87,0
28,5
98,8
29,1
220,2
112,1
67,9
107,7
41,2
22,4
18,8
26,6
14,2
107,3
44,7
87,1
2 645
42,1
55,5
44,8
62,6
218,4
30,4
94,0
13,0
20,0
63,9
16,6
67,4
6,6
70,3
56,3
19,9
29,2
16,1
12,9
4,2
13,8
9,1
51,8
57,4
73,6
1 150
110,8
248,3
111,2
296,3
876,8
92,9
282,5
43,9
49,4
151,0
45,1
166,3
35,7
290,5
168,4
87,8
136,9
57,3
35,2
23,0
40,4
23,3
159,1
102,1
160,7
3 794,8
-101,4
-234,4
-107,2
-282,2
-808,3
-93,1
-270,8
-45,2
-49,3
-145,9
-43,0
-162,3
-34,6
-268,6
-164,6
-86,1
-136,4
-56,0
-35,2
-21,7
-39,8
-22,8
-152,3
-102,0
-153,6
-3 617
Vuosi- Poiskate
tot
Inv.
omahank.
meno
Lainat
muutos
Kons.
lainat
muutos
Taseen
ali-/ylijäämän
muutos
8,0
13,5
2,4
12,6
67,5
-0,8
5,9
-1,4
0,0
0,5
1,0
2,5
1,1
17,6
1,5
0,6
-2,8
1,6
-0,2
1,4
0,3
0,2
4,5
-1,7
5,4
141
9,3
28,3
10,6
22,2
124,9
11,4
22,4
1,5
4,4
15,6
2,0
15,1
2,3
29,1
13,8
13,4
12,4
5,6
2,9
2,8
6,4
3,7
11,9
14,1
20,5
406
1,4
9,1
3,1
1,0
21,1
7,2
7,4
0,7
0,6
16,4
0,6
9,3
0,5
6,8
7,0
8,7
10,3
-0,1
1,8
0,0
2,6
2,4
1,9
11,8
5,9
138
2,0
1,5
4,5
11,7
60,2
7,0
6,8
1,4
1,3
17,4
1,2
10,2
0,8
6,9
10,5
9,4
12,7
0,0
2,2
0,0
2,5
-0,1
1,5
12,4
10,0
194
3,1
-2,0
2,4
9,8
21,5
0,7
-1,7
-0,7
0,7
-5,4
-0,4
0,4
0,1
5,1
-5,0
0,2
-6,8
2,2
-0,3
-0,2
1,6
-0,6
0,5
-4,6
-2,4
18
4,3
12,6
3,8
10,1
67,8
2,9
9,8
1,5
1,5
6,0
1,4
6,8
1,4
13,4
8,2
2,9
5,1
1,9
1,2
1,3
2,2
1,1
7,3
3,4
8,0
186
Kumulatiivinen vuosikate on vuosina 2000–2007 poistoja suurempi muissa kuin
syvenevän yhteistyön ryhmässä ja muissa kunnissa. Jos kuntaliitoskuntien luokasta
poistetaan muita selkeästi vahvemman talouden Salo, ei senkään vuosikate riittäisi
poistoihin. Näin arvioiden talous oli kaupunkiseutukunnissa muita paremmin tasapainossa.
Seuraavissa tutkimuskunnissa kumulatiivinen vuosikate oli poistoja suurempi:
Hämeenlinna, Tammisaari, Salo, Harjavalta, Karkkila, Lempäälä, Juuka, Kirkkonummi, Kuusamo, Sipoo, Siilinjärvi, Oulu, Turku, Lieto, Vaasa ja Mustasaari. Liitetyistä
kunnista vastaava tilanne oli seuraavissa kunnissa: Dragsfjärd, Halikko, Joutseno ja
Nurmo. Ainoastaan Salon kumulatiivinen vuosikate oli kumulatiivista investointien
omahankintamenoa suurempi.
Liitetyissä kunnissa kumulatiivinen vuosikate oli poistoja suurempi Dragsfjärdissä, Halikossa, Jyväskylän maalaiskunnassa, Nurmossa ja Särkisalossa. Melkoisista
ongelmista kielii se, että Kalvolan, Kiikalan, Pohjan, Suomusjärven ja Ylikiimingin
kumulatiivinen vuosikate vuosilta 2000–2007 oli miinusmerkkinen. Minkään liitetyn
kunnan vuosikate ei riittänyt investointien omahankintamenon kattamiseen. Tästä
johtui, että lainat kasvoivat kaikissa kunnissa Renkoa ja Särkisaloa lukuun ottamatta.
(Ks. taulukko 5.13.)
ACTA
89
5.8
Yhteenveto tutkimuskuntien talouden
kehityksestä
Paras-arviointitutkimusohjelman valikoituneet tutkimuskunnat ovat otos Suomen
kunnista. Niiden talouden kehitys heijastelee koko kunnallistalouden kehitystä.
Kansantalouden kehitys on heijastunut suoraan kuntien talouteen. 1990-luvulla jonkin kunnan talouden tunnusluvut saattoivat jonain vuonna olla maan parhaimpien
joukossa ja parin vuoden päästä heikoimpien joukossa. 2000-luvulla muutokset eivät
ole olleet yhtä jyrkkiä.
Valtio on vaikuttanut päätöksillään merkittävästi kuntien talouteen. Kokonaisuudessaan päätökset ovat heikentäneet kuntien talouden tasapainoa. Verotusta on kevennetty kuntien kustannuksella, ja valtionosuuksia on leikattu monin eri tavoin. Kunnille
on sälytetty uusia velvoitteita, joiden kustannuksiin valtio on osallistunut keskimäärin
kolmasosalla. Tällaisesta ei voi seurata muu kuin talouden kiristyminen.
Osalla tutkimuskunnissa menee heikosti, osalla vähän paremmin. Heikon talouden kunnalle ovat tyypillisiä seuraavat piirteet, joita tässä on tarkasteltu: asukasluku
ja työpaikat vähenevät, veroprosentti on korkea, vuosikate on usein negatiivinen,
taseeseen on kertynyt alijäämää, kunta on velkaantunut ja kunta on saanut useita
kertoja harkinnanvaraista rahoitusavustusta. Taloudeltaan vahvalla kunnalla kehitys
on päinvastainen. Tässä ei ole kuitenkaan tarkoitus nimetä taloudeltaan heikkoja ja
vahvoja kuntia, vaikkakin ne selviävät kuvioista.
Osassa tutkimuskunnista vuosikate on ollut miinusmerkkinen monta kertaa.
Tämä kertoo ongelmista kuntien taloudessa. Eräät tutkimuskunnat ovat pystyneet
hoitamaan talouttaan niin, että vuosikate ei ole ollut kertaakaan negatiivinen vuosina
1988–2007. Liitetyissä kunnissa vuosikate on ollut negatiivinen useammin.
Kuntien talouden luvut vaihtelevat vuosittain. Tämän takia pidemmän aikavälin tarkastelu antaa luotettavamman kuvan kehityksestä. Tässä on käytetty vuosien
2000–2007 kumulatiivisia lukuja. Muutamilla liitoskunnilla vuosien 2000–2007
kumulatiivinen vuosikate oli negatiivinen. Useilla kunnilla vuosikate ei riittänyt
poistoihin.
Vain 13 tutkimuskunnan taseeseen oli kertynyt alijäämää. Liitetyillä kunnilla
sitä oli yhdeksässä kunnassa. Liitetyistä kunnista kolmen talous heikkeni niin, että ne
määriteltiin kriisikunniksi. Talouden kiristymistä kuvaa veroprosenttien korotukset
ja lainamäärän kasvu.
Kun kunta hakee ja saa harkinnanvaraista rahoitusavustusta, on sen taloudessa
ongelmia. 21 tutkimuskuntaa on saanut harkinnanvaraista rahoitusavustusta yhteensä
76 kertaa. Avustukset ovat kasautuneet. Kuusi kuntaa on saanut avustusta yhteensä
42 kertaa. Toisaalta 19 kuntaa ei ole saanut kertaakaan avustusta tarkastelukaudella.
Liitetyt kunnat ovat saaneet tarkastelukaudella avustusta 78 kertaa. Seitsemän kuntaa
ei saanut avustusta kertaakaan.
Työpaikkojen kehitys heijastelee kuntien taloudellisten edellytysten kehitystä asukasluvun ohella. Kunnan perusta ovat kuntalaiset. Karkealla tasolla kuntien asukasluvun
kehitys antaa yleiskuvan kunnan kehityksestä. Kasvu kuvaa elinvoimaa ja väheneminen
sen heikkenemistä. Asukasluvun kehitys on samansuuntainen kuin kunnan verotulojen kehitys, vaikka verotulojen kehitys ei ole 2000-luvulla täysin heijastellut kunnassa
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
90
tapahtuvan taloudellisen toimeliaisuuden muutosta. 22 tutkimuskunnassa asukasluku
on kasvanut vuosina 2000–200718.
Kunnallistalous on tasapainotaloutta. Kaikkiaan 16 tutkimuskunnan kumulatiivinen vuosikate vuosina 2000–2007 oli poistoja suurempi. Näistä 13 kunnan
asukasluku kasvoi vuosina 1990–2004. Asukasluku väheni 18 kunnassa. Näistä vain
kolmessa kumulatiivinen vuosikate oli poistoja suurempi. Taulukossa 5.14 kuvataan
asukasluvun muutosta sekä kumulatiivista vuosikatetta poistoilla vähennettynä vuosina
2000–2007.
Taulukko 5.14. Asukasluvun muutos ja kumulatiivinen vuosikate - poistot ARTTU-tutkimuskunnissa vuosina 2000–2007 (N = 40).
Vuosikate-poistot (kumulatiivisesti 2000 - 2007)
Vuosikate<poistot
Asukasluku
kasvoi
2000-2007
Asukasluku
Väheni
2000-2007
Vuosikate>poistot
Uurainen
Lapua
Seinäjoki
Pori
Kuopio
Jyväskylä
Haukipudas
Hollola
Lappeenranta
Hamina
Vimpeli
Kajaani
Sodankylä
Kotka
Halsua
Äänekoski
Kitee
Vöyri-MaksamaMänttä
Varkaus
Pudasjärvi
Hirvensalmi
Pello
Kemiö
Kirkkonummi
Sipoo
Oulu
Lempäälä
Siilinjärvi
Lieto
Turku
9
13
15
3
Mustasaari
Salo
Vaasa
Hämeenlinna
Karkkila
Tammisaari
Kuusamo
Harjavalta
Juuka
Asukasluvun kasvu näyttää vaikuttavan kuntien talouslukuihin. Vahvoja kuntia on
muita enemmän kaupunkiseutukunnissa ja eri ryhmissä olevissa kaupunkien ympäristökunnissa ja suurten maakuntakeskusten läheisyydessä sijaitsevissa kunnissa, joiden
palveluiden tuotantokustannukset ovat muita pienemmät. Tähän vaikuttaa edullinen
ikärakenne ja nojautuminen läheisen keskuksen palveluihin.
Kunnallistalous on muita kireämpi useilla vanhoilla teollisuuspaikkakunnilla, joita
rakennemuutos on koetellut ja työpaikat ja sen myötä myös asukasluku on vähentynyt. Samanlainen tilanne on monissa kaukana maakunnan keskuksista sijaitsevissa
maaseutukunnissa.
18
Väkiluvun kehitys oli keskeinen kuntien kehitystä kuvaava tekijä vuonna 2005 laaditussa
kuntatyypittelyssä. Kuntien ryhmittelyn perustana oli sellaisia kuntien ominaisuuksia,
joiden avulla yhteiskunnallisen rakennemuutoksen alueelliset ilmenemismuodot voitiin
saada keskitetysti ja mahdollisimman niukkalukuisesti analyysin taustalle. (Martikainen
& Helin 2005.)
ACTA
91
Jari Tammi
6
Kustannusrakenteiden ja
tuloksellisuuden kehitys
ARTTU-tutkimuskunnissa
Kuntien toimintamenot ovat kasvaneet viime vuosina nopeasti, ja niiden ennakoidaan
kasvavan tulevaisuudessa erilaisten palvelutarpeiden lisääntymisen vuoksi. Kuntatalouden tasapainon jatkuvuus edellyttää sitä, että menot eivät kasva tuloja nopeammin.
Paras-hankkeen toimenpiteillä, kuntaliitoksilla ja yhteistyöllä sekä uusilla toimintatavoilla oletetaan syntyvän hyötyjä, joiden pitäisi hillitä kuntien menojen kasvua. Kasvun
hillintä voi perustua palveluiden järjestämisen taloudellisuuden parantumiseen tai
palveluiden karsimiseen. Taloudellisuuden parantuminen voi johtua
„
„
suuruuden ekonomian hyödyntämisestä tai
tehokkaampien toimintatapojen käytöstä.
Voidaan myös olettaa, että Paras-lain tarjoamat pääkeinot, kuntaliitokset ja yhteistoiminta-alueet vaikuttavat eri tavalla menojen kasvun hillintään ja toiminnan taloudellisuuteen. Kuntaliitos koskee kunnan kaikkia toimintoja, mutta yhteistoiminta-alueet
vain yhtä tai kahta sektoria, sosiaali- ja terveyspalveluja tai toisen asteen koulutusta.
Tärkeää on selvittää, miten eri keinot edistävät menojen kasvun hillintää.
6.1
Mitä laskelmien tulkinnassa on otettava
huomioon?
Tässä luvussa etsitään vastausta seuraaviin kysymyksiin:
a) Mikä on talouden tilanne, kun kunta on lähtenyt Paras-hankkeeseen vuonna
2006?
b) Millainen kehitys on edeltänyt tätä vaihetta vuosina 2000–2006?
c) Mitä on tapahtunut alkutilannetta seuraavina vuosina 2006–2008?
Paras-hankkeen taloudellisten vaikutusten arvioinnin kannalta kustannuksien vertailussa tärkeä on pitkittäisvertailu, jolla pyritään selvittämään, millainen kunnan
kustannusten kehityssuunta on ollut ja miten se on muuttunut Paras-hankkeen seurauksena. Poikittaisvertailuja tehdään sen selvittämiseksi, miten kunnan kustannukset
ja kustannusrakenne suhtautuvat toisiin kuntiin. Poikittaisvertailua tehdään kuvan
saamiseksi kuntien ja kuntaryhmien kehityksen suunnasta ja lähtökohtatilanteesta.
Poikittaisvertailussa käytetään valtakunnallisia keskiarvoja, mutta kuntaryhmiä verraMATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
92
taan myös keskenään. Vertailussa ei ensisijaisesti pyritä selvittämään, miten tehokkaasti
kunta toimii verrattuna vertailuryhmiin. Tässä selvityksessä kustannusrakenteen ja
kustannuskehityksen suunnan selvittäminen on tärkeämpi kuin kuntien toiminnan
taloudellisuuden vertailu.
Kuntien toimenpiteiden vaikutusten oletetaan siis näkyvän koko kunnan kustannusten kasvun hillintänä. Tärkeää ja mielenkiintoista on selvittää, missä mahdollista
kustannusten kasvun hillintää on tapahtunut. Tämän vuoksi kunnan kustannuksia
tarkastellaan hierarkkisesti toimialoittain, tehtäväkokonaisuuksittain ja tehtäväkohtaisesti. Kustannuslajitarkastelu antaa kuvan erityisesti siitä, lisäävätkö kunnat esimerkiksi
ostopalveluiden käyttöä.
Koska kunnat ovat erilaisia, jonkinlaisen vertailukelpoisuuden aikaansaamiseksi
kustannuksia on suhteutettava yhteisiin tekijöihin. Yleisesti tilastoissa käytetään
mittareita euroa/asukas, euroa/asiakas tai euroa/suorite. Näillä mittareilla lasketut
tunnusluvut kertovat eri asioista. Euroa/asukas antaa kuvaa sitä, paljonko kunta käyttää rahaa tiettyyn toimintoon asukasta kohti (esim. lasten päivähoidon kustannukset
asukasta kohti). Useimmissa tapauksissa myös euroa/asiakas kertoo siitä, paljonko
rahaa käytetään asiakasta kohti (esim. 0–6-vuotiaiden lasten päivähoidossa). Näillä
mittareilla ei voida yleensä kuvata toiminnan taloudellisuutta. Toiminnan taloudellista
järjestämistä kuvaa mittari euroa/suorite.
Tilastoissa esitetään toimintojen brutto- ja nettokustannuksia. Kun halutaan
selvittää kustannusten kasvun hillintää ja sen osana taloudellisuutta, käytetään tässä
tutkimuksessa bruttokustannuksia. Nettokustannukset eivät useinkaan anna varmaa
pohjaa kustannusten kasvun hillinnän ja taloudellisuuden tarkastelulle siitä syystä,
että bruttokustannuksista on vähennetty mm. asiakasmaksut. Asiakasmaksujen
nostaminen saattaa hillitä kunnan nettokustannuksien kasvua, vaikka toiminnan
todelliset bruttokustannukset kasvavat. Esimerkiksi lasten päivähoidossa suurituloiset
lasten huoltajat maksavat pienempituloisia korkeampia päivähoitomaksuja, jolloin
alhaisemmat nettokustannukset eivät selity toiminnan tehokkuudella vaan korkeammilla asiakasmaksuilla. Nettokustannukset vastaavatkin kysymykseen, paljonko ao.
toimintoon käytetään verorahoitusta sen jälkeen, kun asiakkaat ja mahdollisesti muut
yhteistyökunnat ovat maksaneet oman osuutensa. Näistä syistä tässä tutkimuksessa
käytetään bruttokustannuksia.
Kiinnostuksen kohteena on se, miten kustannukset käyttäytyvät, kun kunnat
tekevät Paras-hankkeen aikana hallinnollisia ja toiminnallisia ratkaisuja esimerkiksi
uudistamalla palveluverkkoa ja toimintatapoja. ARTTU-kunnat edustavat erilaisia
toimenpidemuotoja, ja ne ovat keskenään myös monilla muilla tavoin, kuten väestöpohjaltaan, sijainniltaan ja taloudellisilta voimavaroiltaan, sangen erilaisia, mikä
tarjoaa kiinnostavia vertailuasetelmia. Toisaalta suuret erot kuntien lähtötilanteissa
johtavat siihen, että muutosten yleisen tason merkittävyyden arviointi palveluiden
vaikuttavuuden osalta heikkenee. Kehityksen suuntaa voidaan kuitenkin ennakoida
tilastoaineistojen perusteella, mutta vaikutukset toiminnan sisältömuutoksiin ovat
tässä vaiheessa vaikeammin arvioitavissa. Esimerkiksi Paras-hankkeen alussa jonkun
kunnan alhaiset kustannukset tietyn palvelun kohdalla voivat selittyä sillä, että palvelua
on ollut kunnan toimesta peräti niukasti tarjolla ja pienikin parannus tässä tarjonnassa
osoittaa tilastollisissa laskelmissa kustannusten suuresti kasvaneen (prosenttimuutos).
ACTA
93
Kyseinen kunta on saattanut Paras-hankkeen myötä päätyä lisäämään palvelutarjontaansa vastamaan muiden kuntien tasoa, ja näin kustannukset käyttäytyvät niin, että ne
näkyvät ”tilastollisena hyppäyksenä”, vaikka todellinen muutos toiminnan sisällössä on
aikaisempia puutteita korjaava. Mikäli näin on tapahtunut, olisi Paras-hankkeen yksi
keskeinen tavoite ”kehittää palvelurakennetta kattavammaksi varmistaen laadukkaat ja
tasapuolisesti asukkaiden saatavilla olevat palvelut koko maassa” lähtenyt toteutumaan
(vrt. Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007).
Lähtötaso on tärkeä tunnistaa, kun arvioidaan muutoksia. Joissakin tutkimuksen
kohdekunnissa on perinteisesti ollut korkea kustannustaso eräiden palveluiden kohdalla,
ja niissä tapahtuvat pienetkin kustannusrakenteiden suhteelliset muutokset saattavat
olla kuitenkin absoluuttisina lukuina koko kunnan taloudelle hyvin merkittäviä. Näin
ollen joudutaan useilla toiminnan tasoilla kiinnittämään huomiota sekä suhteellisiin
että absoluuttisesti merkittäviin muutoksiin.
Käytettävissä olevat tilastot asettavat tutkimukselle rajoitteensa. Kunnat toimivat
eri tavoin: ne tarjoavat erilaisen määrän eri laatuisia toimintoja ja ne on myös järjestetty
eri tavoin. Toiminnan erilainen organisointi näyttäytyy laskelmissa usealla eri tavalla
(Aaltonen ym. 2009). Sosiaali- ja terveydenhuollon sisällä ja samoin koulutoimessa
on erilaisia menojen ja tulojen kirjaamismenettelyjä, jotka aiheuttavat ongelmia palvelukustannusten laskennassa (emt.). Myös tulopuolella nähdään pulmia mm. valtionosuuksien kohdalla. Helinin (2008; 2009a, 19) mukaan opetus- ja kulttuuritoimen
valtionosuusjärjestelmästä johtuen kuntien valtionosuuksien vertailu antaa väärän
kuvan. Kun jossain kaupungissa koko ammatillinen koulutus on siirretty kuntayhtymän hoidettavaksi (Lahti), ovat valtionosuudet pienemmät kuin kaupungissa, jossa
koko maakunnallinen ammatillinen koulutus ja ammattikorkeakoulu ovat kaupungin organisaatiossa (Pori). Suurimmat mahdollisuudet tehdä virheellisiä tulkintoja
liittyvät Helinin näkemyksen mukaan vuosikatteeseen ja liiketoiminnan vaikutuksiin
arvioitaessa toiminnan tulosta vuosikatteen avulla. Helin kiinnittää huomiota myös
isojen kuntien laajaan liiketoimintaan sekä niiden tapaan hoitaa osa rakennuskustannuksistaan yksityisen rahoituksen turvin (tämä vaikuttaa kunnan laskelmissa vieraan
pääoman kokonaismäärään).
Paras-hanke koskee kuitenkin koko Suomea, ja laskelmissa turvaudutaan olemassa
olevaan tilastoaineistoon tunnistaen em. epävarmuustekijät. Vertailu tehdään usean
mittarin avulla, sillä yksittäinen luku voi johtaa virhetulkintaan. Arviointityössä käytetään useita eri taustamuuttujia, tarkastelutasoja, ja tehdään niiden avulla kustannuslajivertailuja. Tutkimuksessa arvioidaan nyt vain kustannustasoja ja niiden kehityssuuntia
eikä lähdetä toimintojen sisällölliseen tarkasteluun kaikkien 40 kunnan osalta.
Laskelmissa on otettu huomioon toteutuneet kuntaliitokset siten, että käytettävät
tunnusluvut vastaavat vuoden 2010 kuntajakoa.
6.2
Kustannusten analysointi tasoittain ja
kuntaluokittain
Koko kunta ja keskeiset sektorit arvioinnin kohteina
Kustannuksia arvioidaan tässä luvussa aluksi koko kunnan talouden kannalta ja tämän
jälkeen keskeisten toimialojen osalta yleisesti. Seuraavassa luvussa 6.3 kustannuksia
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
94
tarkastellaan tarkemmin liitos- ja yhteistyökunnat sekä muut kunnat -luokkien osilta
sekä sitä, miten palvelukustannukset heijastuvat kuntalaiskyselyyn vastanneiden kuntalaisten tyytyväisyyteen. Luvussa 6.4 kustannuksia tarkastellaan kuntakoon ja tilastollisen
kuntaryhmityksen mukaisesti. Luvussa 6.5 tarkastelu on menolajikohtainen.
Kuntien kannalta ovat keskeisessä asemassa opetustoimi sekä sosiaali- ja terveystoimi. Ne ovat tärkeitä itse toimintana, mutta myös kustannuserinä, kuten myös
niiden toiminnassa ja kustannuksissa tapahtuvat muutokset. Näiden sektorien kustannukset muodostavat noin 75 prosenttia kuntien kokonaismenoista. Tästä johtuen
vaiheittain syvenevä kustannusten analyysi kohdennetaan juuri kyseisiin toimialoihin.
Kustannuksia eritellään myös lajeittain, jolloin voidaan nähdä se, miten esimerkiksi
henkilöstömenot muuttuvat ja kuinka paljon kunnat ostavat palveluja ulkopuolisilta
toimijoilta.
Kuntien käyttötalousmenoja analysoidaan kunkin muuttujan (ARTTU-luokitus,
kuntakokoluokitus ja tilastollinen kuntaryhmitys) osalta tarkastelutasoittain seuraavasti: koko kunta (taso 1), toimialat (taso 2), palvelukokonaisuudet (taso 3) ja palvelut
(taso 4). Mittarina koko kunta- ja toimialatasoilla käytetään käyttötalousmenoja euroa/
asukas. Palvelukokonaisuuksien tasolla mittareina toimivat päivähoidon osalta käyttömenot euroa/päivähoidossa ollut lapsi ja euroa/hoitopäivä sekä perusterveydenhuollon
ja erikoissairaanhoidon osalta euroa/asukas. Palveluiden tasolla mittareina toimivat
suorite- tai palvelukohtaiset käyttömenot sekä asiakas- tai palvelun käyttäjäkohtaiset
käyttömenot.
Kuntien taloudessa toteutuneet muutokset:
kokonaistilanne (taso 1 ja taso 2)
Valtakunnallisesti käyttötalousmenot (brutto) asukasta kohden ovat kasvaneet vuodesta 2000 Paras-hankeen lähtötilannevuoteen 2006 tultaessa keskimäärin lähes 5
prosenttia vuodessa. Vuosina 2006–2008 kasvu on voimistunut prosentin verran sekä
koko maassa että tutkimuksen kohdekunnissa (ARTTU-kunnat). Seuraava, taulukon
6.1 mukainen laskelma on tehty siten, että kunkin vuoden bruttokäyttötalousmenot
on jaettu kyseisen vuoden asukasluvulla ja vuotuinen muutosprosentti muodostuu
tarkasteluvuosien aritmeettisesta keskiarvosta.
Taulukko 6.1. Asukaskohtaiset käyttötalousmenot vuonna 2006 sekä vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa ja koko maassa vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 (N = 40).
Koko kunnan käyttömenot €/asukas v. 2006 sekä vuotuinen muutos v. 2000–06 ja 2006–08:
ARTTU-kunnat
Koko maa
5 339
5 425
5,0
4,9
6,1
6,1
Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot €/asukas v. 2006 ja vuotuinen muutos v. 2000–06 ja 2006–08:
ARTTU-kunnat
Koko maa
2 823
2 887
5,8
5,6
7,3
6,8
Opetustoimen käyttömenot €/asukas v. 2006 ja vuotuinen muutos v. 2000–2006 ja 2006–2008:
ARTTU-kunnat
Koko maa
ACTA
977
961
3,7
4,1
4,0
4,5
95
Sosiaali- ja terveystoimen kasvu on ollut kuntien kokonaismenojen lisäystä voimakkaampaa, ja kasvu on voimistunut erityisesti ARTTU-kunnissa vuoden 2006 jälkeen.
Opetustoimen menot ovat yleisesti ottaen kasvaneet koko maan kokonaiskustannuksia
maltillisemmin, mutta ARTTU-kunnissa on vuoden 2006 jälkeen toteutunut voimakas menolisäys, kun vastaavasti vuosikymmen alkupuolella bruttomenojen kasvu on
ollut pientä suhteessa kokonaismenokehitykseen yleensä ja erityisesti opetustoimessa.
Myös Aaltonen ym. (2009, 8) ovat kuntaliitosten syitä tutkiessaan kiinnittäneet huomiota kuntien voimakkaaseen menokehitykseen. Tutkiessaan vuosina 1996–2007
toteutunutta kuntien käyttämien panosten hinnannousua, on se heidän laskelmiensa
mukaan ollut 1) yleistä hintakehitystä (elinkustannusindeksin muutos) nopeampaa
sekä myös 2) koko kansantalouden hintakehitystä (bruttokansantuotteen hintaindeksi)
nopeampaa. Tutkimusten tekijöiden keskeinen havainto onkin, että kuntapalveluiden
tuotantohinnat ovat nousseet muuta taloutta nopeammin.
Aaltonen ym. (2009, 8) ovat todenneet, että kaikkien kuntien menot ovat viimeisen
kymmenen vuoden aikana nimellisesti kasvaneet. Syitä ovat (emt.) yleinen hintojen
nousu sekä inflaatio. Tutkijat arvioivat, että kuntien menojen nimellisarvon kasvu voi
johtua joko niiden omista toimista, mikäli käytetyt panokset, kuten työvoimakustannukset, kasvavat ja ne nousevat yleistä hintatasoa nopeammin tai sitten siitä, että
panoksia käytetään aikaisempaa enemmän.
ARTTU-kunnat ovat tulleet vuoteen 2006 siten, että niiden bruttomenot ovat
hieman alle maan keskiarvolukujen (86 euroa). Vuotuinen kasvu (3,7 %) opetustoimen
menoissa näyttää maltilliselta, mutta vuosi 2006 osoittaa, että asukaskohtainen meno
on 16 euroa korkeampi kuin maan keskiarvo. Tämä merkitsee sitä, että alkujaan ARTTU-kunnissa on lähdetty liikkeelle muuta maata korkeammin kustannuksin. Kehitys
on jatkunut parina seuraavana vuonna, jolloin kasvu on ollut 4 prosenttia ja siten
pienempää kuin kokonaismenojen kasvu. Vastaava opetustoimen luku koko maassa on
puolestaan ARTTU-kuntia korkeampi eli 4,5 prosenttia. Sosiaali- ja terveystoimessa on
lähtötilanne tutkimuksen kohdekunnissa vuonna 2000 selvästi alle maan keskiarvon, ja
vielä vuonna 2006 on toimittu 64 euroa pienemmin kustannuksin kuin koko maassa,
mutta pari seuraavaa vuotta osoittaa ARTTU-kuntien menokasvun olevan sosiaali- ja
terveystoimessa voimakasta: vuotuinen lisäys on peräti 7,3 prosenttia.
Kuntakohtaiset muutokset ja niiden asukaskohtaisten käyttömenojen
muutos ennen vuotta 2006 ja kaksi vuotta sen jälkeen
Kuviossa 6.1 ovat mukana kaikki tutkimuksen kohdekunnat vuoden 2010 tilanteen
mukaan. Kuviossa on esitetty asukaskohtaiset käyttömenot vuonna 2006 sekä keskiarvot
menojen vuotuisista prosenttimuutoksista vuosina 2000–2006 ja 2006–2008.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
96
0
bruttomenot 2006 €/as
Vuotuinen muutos % 2000-2006
Vuotuinen muutos % 2006-2008
Pudasjärvi
Kuusamo
Sodankylä
Pori
Vaasa
Turku
Varkaus
Pello
Juuka
Vöyri-Maksamaa
Kotka
Vimpeli
Hamina
Lappeenranta
Koko maa
Kitee
Halsua
Salo
Lapua
Kuopio
Kemiönsaari
Mänttä-Vilppula
Hirvensalmi
Hämeenlinna
Raasepori
Harjavalta
Sipoo
Karkkila
Äänekoski
Oulu
Kajaani0,6
Kirkkonummi
Haukipudas
Seinäjoki
Lempäälä
Jyväskylä
Mustasaari
Lieto
Uurainen
Hollola
Siilinjärvi
0
Käyttömenot euroa / asukas (brutto)
2 000 3 000 4 000 5 000 6 000
1 000
7 000
6 741
6,8
5,6
6 680
3,3 5,4
6 477
6,2
1,5
3,0
6 454
6,6
3,1
6 424
7,2
5,6
6 369
5,6
6 028
4,3
2,8
4,6
6 024
6,0
5,4
5 894
6,2
59,5
574
5,2
3,3
6,1
6,1
5 572
6,0
5 559
7,5
6,0
5 502
5 510
4,6 3,9
4,9
5 425
6,1
6,6
4,8
5 393
7,7
5 384
5,7
5 340
6,65,5
5,0
5 326
5,1
4,5
5 322
4,8
5,8
5,2
5,2
6,9
5 284
7,0
5 249
5 151
5,7
5,3
5 132
6,0
3,9
5 121
7,4
7,7 5 119
5 111
3,1
5,2
5,3
5,3
5,2
5 085
5 010
4,9
12,1
4 954
3,9
2,2
4 941
6,8
7,94 932
5,8
4 820
3,75,7
4,0
4 809
5,5
7,44 707
5,6
3,0
4 696
6,6
7,1 4 689
5,4
6,3
6,4
4 499
4 461
8,3
4,2
5,4
5,7
4
4 336
4 300 8,8
4,7
2
8 000
6
8
10
12
14
Vuotuinen muutos %
Kuvio 6.1. ARTTU-tutkimuskuntien käyttömenot vuonna 2006 ja vuotuiset muutosprosentit
2000–2006 ja 2006–2008 (euroa/asukas, brutto, N = 40).
ACTA
97
Kuviossa 6.1 on muutamia tilastollisia hyppäyksiä, jotka selittyvät hallinnollisilla
ratkaisuilla (ks. Kajaani, Vöyri-Maksamaa sekä Äänekoski).
Kuntia luokitellaan analyysissä sen perusteella, ovatko niiden asukaskohtaiset
käyttömenot yli vai alle maan keskiarvon. Lisäksi tarkastellaan sitä, miten kustannukset
ovat suhteellisesti muuttuneet ennen ja jälkeen vuotta 2006.
Kolmasosassa tutkimuskuntia asukaskohtaiset käyttömenot ovat vuonna 2006
korkeammat kuin koko maassa keskimäärin. Kun koko maan asukaskohtainen luku
oli 5 425 euroa/asukas, niin ARTTU-kunnista Pudasjärvellä luku oli 1 300 euroa
korkeampi (6 741). Vastaavasti pienimmillä asukaskohtaisilla kustannuksilla (4 300
euroa) selvisi tuolloin Siilinjärvi, jonka kustannukset olivat 1 100 euroa maan keskiarvoa pienemmät.
Korkeimmat käyttökustannukset ovat kolmessa Lapin läänin kunnassa: Pudasjärvellä, Kuusamossa ja Sodankylässä sekä kolmessa rannikkokaupungissa: Porissa, Vaasassa
ja Turussa. Kyseiset Lapin kunnat ovat päätyneet vuoden 2006 tilanteessa korkeisiin
kustannuksiin maan keskiarvot ylittävin vuotuisin kasvuprosentein, mutta ovat siirtyneet tiukan talouskurin linjalle vuosina 2006–2008. Vastaavasti taas rannikon vanhat
kaupungit ovat kasvattaneet menojaan 2000-luvun alkupuolella hitaasti, sillä niiden
kustannustaso on jo vuonna 2000 ollut varsin korkea. Porin ja Vaasan asukaskohtainen
käyttötalousmenojen kasvu on vuoden 2006 jälkeen ollut voimakasta ylittäen maan
keskiarvon. Turun menot ovat kasvaneet maltillisen tasaisesti ollen kuitenkin vuonna
2006 runsaat 900 euroa/asukas maan keskiarvon yläpuolella.
Edellisestä voi päätellä, että pieni yksikkö pystyy sopeutumaan pakon edessä;
isoissa keskuksissa toiminta monipuolistuu, sillä niihin keskitetään alueellisia tehtäviä,
ja tämä näkyy kustannuksissa.
Käyttökustannuksiltaan alle maan keskiarvon toimivat kunnat voidaan luokitella
kuvion 6.1 perusteella siten, että osa on noudattanut melko tarkkaan valtakunnallista
menojen kasvukehitystä sekä ennen että jälkeen vuoden 2006. Keskiarvokehityksen
kuntina voidaan pitää seuraavia kuntia: Halsua, Salo, Lapua, Kuopio, Hirvensalmi,
Hämeenlinna, Sipoo, ja Karkkila. Kyseisistä kunnista 2/3 on joko liitoskuntien tai
yhteistyökuntien luokkaan kuuluvia.
Toisen luokan muodostavat alle maan keskiarvon, mutta vuoden 2006 jälkeen
voimakkaan kasvun kunnat, kuten Kitee, Kemiönsaari, Mänttä-Vilppula, Raasepori ja
Äänekoski. Menojen kasvu on nyt parin viime vuoden kuluessa kiihtynyt – toimenpiteitä on tehty. Kaikki muut paitsi Kitee kuuluvat luokkaan liitoskunnat.
Kuntien tilanne vuonna 2006
Kun ARTTU-kuntia ryhmitellään sen perusteella, ovatko ne käynnistämässä Parashankkeen mukaisia toimenpiteitä, ts. ovatko ne yhteistyö- tai liitoskuntia vai kuuluvatko
ne luokkaan ”muut kunnat”, niin valtakunnallisen käyttömenot/asukas -keskiarvon
yläpuolella olevista 14 tutkimuksen kohdekunnasta on seitsemän muut kunnat -luokkaan kuuluvaa kuntaa. Kyseisiä kuntia on tutkimusaineistossa vain 10, joten suurin
osa (7/10) muista kunnista sijoittuu jo alkujaan korkeiden kustannusten ryhmään.
Mainituista kunnista (ei-Paras-hankkeen toimenpiteitä) ainoastaan Lapua, Sipoo ja
Kirkkonummi ovat olleet käyttökustannusten kehitykseltään maltillisia jääden alle
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
98
maan keskiarvojen. Tosin Kirkkonummen menojen kasvu on ollut sittemmin vuosina
2006–2008 suhteellisen voimakasta.
Vuonna 2006 vielä suhteellisen alhaisen kustannustason kunnat kuuluvat tutkimusluokituksessa luokkaan ”kaupunkiseutu”. Ne ovat toimineet suhteellisen alhaisen
menokasvun kuntina (käyttötalousmenot alle 5 000 euroa/asukas) aina vuoteen 2006
saakka. Tämän jälkeen ovat menot myös niissä alkaneet kasvaa aikaisempaa nopeammin. Näitä kuntia ovat mm. Siilinjärvi, Mustasaari, Uurainen ja Jyväskylä sekä Lieto.
Mainitut kunnat kuuluvat ARTTU-luokituksessa kaupunkiseudut -luokkaan.
Havaintona todettakoon, että maaseutukunnat säästävät pakon edessä, palvelutarve muuttuu ja ne supistavat toimintoja. Kaupunkikunnat joutuvat panostamaan
kehittämistyöhön, mutta samalla kustannukset asukasta kohti kasvavat. Aaltonen
ym. (2009) ovatkin todenneet, että kuntien yhteistyöhakuisuus ei selity niiden kustannusrakenteella, vaan muilla tekijöillä. Mainitut tutkijat havaitsivat kuntaliitoksia
analysoidessaan, että ”liitospäätökset selittyvät pääsääntöisesti muilla kuin palvelukustannuksiin tai taloudelliseen tilanteeseen liittyvillä tekijöillä”. Toiminnan tehokkuutta
arvioidessaan he toteavat vielä sen, että ”liitoksiin hakeutuneet kunnat eivät ole olleet
muita kuntia tehottomampia”.
Toimialanäkökulma
Toimialoittaisen analyysin kohteina ovat sekä opetustoimi että sosiaali- ja terveystoimi
(ks. kuviot 6.2 ja 6.3). Kun kuntien menot kasvoivat noin 5 %, niin opetustoimen
kasvu oli 4,1 %. Erityisesti opetustoimen käyttökustannusten prosentuaalinen kasvu
näyttää riippuvan kustannusten lähtötasosta. Ne kunnat, joissa kasvuprosentit ovat
korkeita, eivät välttämättä edes vuoteen 2006 mennessä saavuta koko maan kustannusten keskiarvoa. Korkeita kasvuprosentteja on esimerkiksi Vimpelissä ja Sodankylässä (Kajaanissa tilastoepätarkkuus selittänee ilmiön). Aaltonen ym. (2009, 10) ovat
liitoskuntia tutkiessaan tulleet siihen tulokseen että ”opetus- ja kulttuuritoimen menot
olivat liitoskunnissa kaikkina vuosina (1997–2007) alhaisemmat kuin muissa kunnissa
keskimäärin.” Tämä ei päde ARTTU-kunta-aineistoon, sillä vuosi 2000 määrittää
tilannetta: on lähdetty liikkeelle koko maata korkeammalta kustannustasolta ja siksi
kasvu on maltillista.
Opetustoimen menot asukaslukuun suhteutettuna vuonna 2006 ovat Sodankylässä noin 800 euroa korkeammat kuin Hämeenlinnassa, joka on käyttänyt kyseiseen tarkoitukseen noin 700 euroa asukasta kohden. Tässä tapauksessa ero kaikkein
korkeimpien ja kaikkein matalimpien kustannusten kuntien välillä on huomattava.
Vertailua vaikeuttaa kuntien erilaiset rahavirtojen kirjaamiskäytännöt. Esimerkiksi
Porin sijoittumista ensimmäiselle sijalle (kuvio 6.2) tässä kustannusvertailussa selittää
jo aiemmin mainittu ammattiopetuksen kuntayhtymärahoituksen kanavointi yhden
kunnan, tässä Porin ”kassan kautta”.
ACTA
99
0
2006
Vuotuinen muutos % 2000-2006
Vuotuinen muutos % 2006-2008
Pori
Sodankylä
Vaasa
Vöyri-Maksamaa
Kuusamo
Turku
Pudasjärvi
Halsua
Sipoo
Pello
Kemiönsaari
Vimpeli
Raasepori
Mustasaari
Haukipudas
Juuka
Harjavalta
Lempäälä
Koko maa
Lapua
Lieto
Uurainen
Kirkkonummi
Siilinjärvi
Kitee
Hollola
Salo
Hirvensalmi
Seinäjoki
Oulu
Kuopio
Äänekoski
Mänttä-Vilppula
Lappeenranta
Varkaus
Kajaani
Jyväskylä
Karkkila
Hamina
Kotka
Hämeenlinna
200
400
€/asukas (brutto)
800 1 000 1 200 1 400 1 600 1 800
600
1 566
1 556
3,6
4,4
3,8
-10,9
1 540
2,4
5,1
1 458
5,2
1 433
5,5
3,3
-7,0
1 318
5,0 3,3
1 228
4,2 3,0
1 114
4,7
0,5
1 078
7,0 4,6
1 055
2,3
-1,2
1 036
4,6
1 025
5,1
4,0 2,5
1 009
4,6
-0,2
1 006
3,7
1 000
4,5
6,3 3,9
992
2,8
979
3,6
0,8
5,5
978
6,6
961
4,1
958
0,5
5,3
952
5,5
951
5,7
1,1
947
7,1
5,3 3,6
913
3,2 2,0
895
6,7
3,3
887
3,4
3,7
875
6,9
872
6,7
2,2
5,7
814
6,3
810
3,0
798
6,0
2,8
4,2
781
9,3
3,4
781
7,5
4,92,4
777
-2,7
3,4
-7,4
23,0
744
3,5
725
4,6
720
4,9
3,6
8,7
3,7
716
-2,1
4,6
704
-15
6,0
2,6
929
757
7,1
4,5
3,7
-10
-5
0
5,2
5
10
15
20
25
Vuotuinen muutos %
Kuvio 6.2. Opetustoimen käyttömenot vuonna 2006 ja vuotuiset muutosprosentit ARTTUtutkimuskunnissa (euroa/asukas, brutto, N = 40).
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
100
ARTTU-tutkimuskuntien menot ovat kaiken kaikkiaan vuonna 2006 hieman suuremmat kuin maassa keskimäärin. Vaikka edellä mainittu ryhmäkeskiarvo ylittää
maan keskiarvon, niin panostus koskee kuitenkin vain tiettyä osaa ARTTU-kuntia,
sillä lukumääräisesti laskettuna hieman yli puolet kunnista (22/40) on vuonna 2006
käyttänyt opetustoimeen vähemmän varoja kuin suomalainen keskiarvokunta.
Yli 1 000 euroa/asukas opetustoimeen käyttäneistä 15 kunnasta valtaosa on
lisäksi selvinnyt maan keskiarvoa pienemmillä kasvuprosenteilla tultaessa vuoteen
2006, ja ne jatkavat samalla maltillisen kasvun linjalla. Poikkeuksen tekevät kuitenkin
Vöyri-Maksamaa, Sipoo ja Kemiönsaari, joissa kasvu on merkittävää vuodesta 2006
lähtien. Näistä osin ruotsinkielisistä rannikkoseudun kunnista kaksi kuuluu ryhmään
liitoskunnat. ARTTU-kuntien opetustoimen matillista kehitystä vuoden 2000 jälkeen
selittää parhaiten se, että osa niistä on alkujaankin panostanut muita kuntia enemmän
opetustoimeen. Opetustoimen kustannuskehitys on näissä ollut vakaata muuhun
kuntatalouden kustannuskehitykseen verrattuna.
Sosiaali- ja terveystoimi
Sosiaali- ja terveystoimen käyttötalousmenojen vuotuinen kasvu on ARTTU-kunnissa
ollut keskiarvolukuja voimakkaampaa. Tutkimuskunnat jakaantuvat tasaisesti maan
keskiarvolukujen molemmin puolin (19/21). Valtaosa kaupunkiseutukunnista hoitaa
sosiaali- ja terveyspalvelunsa alle maan keskiarvon.
Tutkimuksen kohdekuntien sosiaali- ja terveydenhuollon asukaskohtaisissa käyttömenoissa on 1 200 euron ero: Pello on vuonna 2006 käyttänyt asukasta kohden
3 562 euroa ja Siilinjärvi 2 273 euroa ko. toimintoihin maan keskiarvon ollessa 2887
euroa/asukas. Kahdeksan eniten rahaa käyttävän kunnan menojen kasvu on selvästi
ylittänyt maan keskiarvot ennen vuotta 2006, ja sama kehitys näyttää jatkuvan vielä
parina seuraavana vuonna. Mainittujen kahdeksan kunnan ryhmään sisältyy viisi sellaista kuntaa, jotka eivät ole toistaiseksi rakentaneet yhteistyötä tai liitoksia.
Hitaasti sosiaali- ja terveystoimen menojaan ennen vuotta 2006 ovat kasvattaneet
Vaasa, Kotka ja Raasepori. Samalla tavalla aikaisemmin matillisia ja hieman maan euromääräisen keskiarvon ylittäviä ovat Vimpeli ja Kemiönsaari. Maltillista kasvua ennen
vuotta 2006 selittää jo alkuaan korkea kustannusten asukaskohtainen määrä.
ACTA
101
0
500
€/asukas 2006
Vuotuinen muutos % 2000-2006
Vuotuinen muutos % 2006-2008
Pello 3 562
Juuka 3 513
Pudasjärvi 3 445
Varkaus 3 297
Kuusamo 3 218
Turku 3 190
Sodankylä 3 149
Mänttä-Vilppula 3 109
Vaasa 3 061
Kotka 3 045
Raasepori 3 040
Halsua 3 011
Kuopio 3 002
Vöyri-Maksamaa 2 995
Hirvensalmi 2 953
Hamina 2 945
Karkkila 2 922
Harjavalta 2 906
Vimpeli 2 906
Kemiönsaari 2 888
Koko maa 2 887
Hämeenlinna 2 861
Lappeenranta 2 860
Äänekoski 2 849
Lapua 2 829
Salo 2 826
Kitee 2 819
Pori 2 779
Kirkkonummi 2 768
Oulu 2 735
Jyväskylä 2 708
Sipoo 2 652
Haukipudas 2 602
Uurainen 2 583
Seinäjoki 2 549
Mustasaari 2 468
Lieto 2 456
Hollola 2 450
Lempäälä 2 362
Siilinjärvi 2 273
2 008
Kajaani 1,1
0
€/asukas (brutto)
1 500 2 000 2 500
1 000
6,2
3 000
3 500
4 000
6,5
7,2
5,6
7,4
9,5
7,1
3,8
6,8
5,8
8,3
6,2
7,0
5,1
7,3 6,7
4,1
8,3
5,6
7,5
4,3
8,8
7,2
7,1
6,55,5
6,2
15,0
5,54,3
5,7
5,6
7,5 6,8
6,0
8,9
4,8
7,6
4,5
6,1
5,6
6,8
6,1
8,4
6,4
8,0
6,2
13,0
6,8
6,9
6,4
6,7
7,2
5,5
11,5
6,8
6,8
7,9
5,7
8,4
5,1
4,6
6,7
4,3
5,9
3,9
5,0
6,5
5,9
6,7
5,1
8,3
7,2
7,9
6,4 5,5
5,6
8,1
5,4
9,6
9,4
2
4
6
8
10
12
14
16
Vuotuinen muutos %
Kuvio 6.3. Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot vuonna 2006 ja vuotuiset muutosprosentit
ARTTU-tutkimuskunnissa. (euroa/asukas, brutto, N = 40).
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
102
Opetustoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen välinen suhde
vuonna 2006 ja vertailu maan keskiarvoon
Tutkimuksen kohdekunnista 15 sijoittuu luokkaan, jossa sekä opetustoimen että
sosiaali- ja terveystoimen asukaskohtaiset kustannukset ovat pienemmät kuin keskivertokunnassa. Tällöin nämä kunnat kuuluvat samalla luokkaan, jossa myös kokonaiskustannukset asukasta kohti jäävät keskiarvon alapuolelle (poikkeuksen tekee
Lappeenranta). Vastaavasti taas niitä kuntia, joissa molemmat sektorit ylittävät keskiarvot on 12, mutta niistä kolme (Halsua, Kemiönsaari ja Raasepori) on sellaisia, että
niiden kokonaismenot jäävät kuitenkin maan kokonaismenojen keskiarvon alapuolelle.
Kaikissa kolmessa kunnassa on päätetty ryhtyä tai on jo ryhdytty Paras-hankkeen
mukaisiin toimenpiteisiin.
Kuntien keskiarvoa suurempia asukaslukukohtaisia kustannuksia selittävät parhaiten juuri sosiaali- ja terveystoimen sekä opetustoimen kustannukset. Ne eivät ole
tutkimuksen kohdekunnissa keskenään vaihtoehtoisia: ne ovat kumpikin joko alle
maan keskiarvon samanaikaisesti (15) tai yli keskiarvolukujen (12). Yhteensä 40 tutkimuskunnasta joko/tai -tapauksia (korkeat opetustoimen kustannukset, mutta alhaiset
sosiaali- ja terveystoimen kustannukset tai sitten päinvastoin) on yhteensä 13.
Havaintona todettakoon, että kuntien menojen kasvu on kaikissa Suomen kunnissa ollut voimakasta suhteessa muuhun talouskehitykseen. Kunnat, jotka eivät ole
päättäneet Paras-hankkeen mukaisista liitos- tai yhteistyötoimenpiteistä, ovat käyttäneet
vuonna 2006 enemmän rahaa asukasta kohden kuin ne kunnat, jotka ovat ryhtyneet
yhteistyöhön tai tehneet liitossopimuksia. Liitos- ja yhteistyökuntien kustannukset
ovat kasvaneet voimakkaasti vuoden 2006 jälkeen.
6.3
Kustannukset ARTTU-luokituksen mukaan
sekä kuntalaisten tyytyväisyysarviot
suhteutettuna kustannuksiin
Edellisessä luvussa on yleisesti käsitelty kustannuksia, mutta tässä alaluvussa huomio
suunnataan Paras-hankkeen suuntaisiin toimenpiteisiin ryhtyneisiin liitos- ja yhteistyökuntiin sekä vertailuryhmään ”muut kunnat” eli niihin kuntiin, jotka eivät ole
käynnistäneet mainittuja toimenpiteitä.
Kuviossa 6.4 käytetty ARTTU-luokitus on tehty vuoden 2010 tilanteen mukaan,
ja siinä on eroteltu yhteistyökunnat, liitoskunnat, muut kunnat ja kaupunkiseudut.
Vertailutietona esitetään lisäksi koko maan asukaskohtaiset luvut.
Kuvion 6.4 mukaan kuntaluokittainen koko kunnan käyttötalousmenojen asukaskohtainen vertailu osoittaa, että luokka muut kunnat on selvästi liitos- ja yhteistyökuntia kalliimpi sekä netto- että bruttokustannuksin mitattuna (erot ovat 5,5–11,9 %).
ACTA
103
Käyttömenot 2006 ja muutos %
8
6 000
6,1
6,1
5 600
5 400
7
4,9
5,3
5,1
4,8
4,6
6,1
6
4,9
5
4
5 200
3
5 000
2
4 800
Vuotuinen muutos %
€/asukas (brutto)
5 800
7,3
1
5 196
5 298
5 850
5 053
5 425
0
4 600
Liitoskunnat Yhteistyökunnat Muut kunnat Kaupunkiseudut
Käyttömenot 2006 €/asukas
Vuotuinen muutos % 2006-2008
Koko maa
Vuotuinen muutos % 2000-2006
Kuvio 6.4. ARTTU-tutkimuskuntien käyttömenot yhteensä (euroa/asukas, brutto) vuonna
2006 ja kustannusten vuotuinen muutosprosentti. ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu
(N = 40).
Seuraavassa tarkastelussa käydään läpi kaikki organisaatiotasot. Aluksi esitetään tiivistetysti liitos- ja yhteistyökunnat, muut kunnat sekä kaupunkiseudut kaikki organisaatiotasot kattavassa taulukossa. Tämän jälkeen siirrytään tarkastelemaan kustannuksia
palvelukohtaisesti (taso 4) sekä vuoden 2006 kustannuksia opetustoimen ja sosiaali- ja
terveystoimen osalta.
Opetustoimen sekä sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot euroa/asukas ovat
vuonna 2006 liitos- ja yhteistyökunnissa merkittävästi pienemmät kuin luokassa muut
kunnat. Taulukko 6.2 kuvaa myös näiden toimialojen palvelukustannusten eron eri
ARTTU-kuntaluokkien välillä.
Liitos- ja yhteistyökuntien asukaskasta kohden laskettu vuotuinen kustannuskehitys on vuosina 2000–2006 ollut lähellä maan ja muiden kuntien keskiarvolukuja,
mutta vuosina 2006–2008 kustannukset ovat kasvaneet juuri näissä kuntaryhmissä
(kuvio 6.4).
Kokoava, kustannuseroja eri kuntaryhmien välillä esittävä taulukko 6.2 osoittaa,
että eroja yhteistyö- ja liitoskunnat sekä muut kunnat -luokkien välillä on olemassa.
Ero on ensiksi mainittujen eduksi. Kustannuseroja laskettaessa jo kokonaismenot
euroa/asukas kertoo sen, että muut kunnat -luokka toimii kalliimmin. Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenojen kohdalla ero on samaa suuruusluokkaa, mutta opetustoimen
käyttömenoissa ero on vielä suurempi. Tehtäväalueittain vain perusopetuksen ja lukioopetuksen kohdalla muut kunnat -luokka toimi hieman pienemmillä oppilaskohtaisilla
kustannuksilla. Vastaavasti niiden järjestämä esiopetus on melko kallista.
Sosiaali- ja terveystoimen kohdalla merkittävät kustannuserot näyttävät paikanMATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
104
tuvan perusterveydenhuoltoon, perhepäivähoitoon sekä kotipalvelun järjestämiseen.
Muut kunnat -luokka käyttää näihin tehtäviin merkittävästi enemmän varoja kuin
liitos- ja yhteistyökunnat.
Taulukko 6.2. Opetustoimen ja sosiaali- ja terveystoimen palvelujen käyttömenot ARTTUtutkimuskunnissa vuonna 2006. Liitos- ja yhteistyökuntien vertailu muihin kuntiin (tasoilta
3 ja 4) (N = 40).
Liitoskunnat
Käyttömenot €/asukas
Yhteistyökunnat
Muut
kunnat
Kaupunkiseudut
6 196
5 298
5 850
908
945
1 108
1 006
Esiopetus (opetus- ja sosiaalitoimessa) €/oppilas
4 591
5 132
6 171
4 411
Perusopetus €/oppilas
6 796
6 772
6 622
6 561
Lukiokoulutus €/oppilas
6 230
6 166
5 812
5 311
Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot €/asukas
2 652
2 872
3 081
2 708
Perusterveydenhuollon käyttömenot €/asukas
504
616
729
530
Erikoissairaanhoidon käyttömenot €/asukas
845
832
865
799
10 350
10 293
11 542
10 921
Opetustoimen käyttömenot €/asukas
5 053
Lasten ja lapsiperheiden palvelut
Lasten päivähoito € / päivähoidossa ollut lapsi
Lasten päiväkotihoito € / päiväkotihoidossa
ollut lapsi
8 409
8 262
8 865
8 213
Perhepäivähoito € / perhepäivähoidossa ollut lapsi
8 735
7 737
9 662
8 626
250
613
808
701
60
63
74
67
140
130
170
151
63
63
76
74
42 807
41 886
46 083
44 409
5 056
3 687
4 600
4 392
Kotipalvelut € / kodinhoitoapua saanut lapsiperhe
Perusterveydenhuollon palvelut
Perusterveydenhuolto €/avohoitokäynti
Perusterveydenhuollon vuodeosastohoito
€/hoitopäivä
Hammashuolto €/käynti
Ikääntyneiden palvelut
Vanhusten laitospalvelut € / vanhainkodissa ollut
Kotipalvelut € / kodinhoitoapua saanut
vanhuskotitalous
Opetustoimen kuntaryhmittäinen ja tehtäväkohtainen vertailu
Seuraavaksi kustannusten kuntaryhmäkohtaisten erojen tarkastelu siirretään tehtävien
tasolle. Samalla kuvataan myös jo tapahtunutta kehitystä sekä poikkileikkausvuoden
2006 jälkeen toteutuneita muutoksia. (Ks. taulukko 6.3.)
Opetustoimen käyttömenoissa asukasta kohti laskettuna on jo edellä todettu
olevan suuri, lähes 20 prosentin ero liitos- ja yhteistyökuntien eduksi verrattuna muut
kunnat -luokkaan. Tilanne muuttuu, kun vertailua tehdään oppilaskohtaisin laskelmin.
Taulukko 6.3. havainnollistaa sen, että suurimmat erot vuonna 2006 muodostuvat
esiopetuksen järjestämisestä. Sen kustannukset luokassa muut kunnat ovat kuluneen
vuosikymmen alkupuolella kasvaneet suhteellisen nopeasti, mutta kehitys on kääntynyt
ACTA
105
laskuun vuoden 2006 kohdalla. Kuntaryhmäluokituksen mukaiset kaupunkiseudut
ovat järjestäneet esiopetuksensa edullisimmin, ja kustannuskehitys on ollut niillä hyvin
maltillista vuosikymmenen alkupuolella, mutta kehitys on kääntynyt tämän jälkeen
huomattavaan nousuun. Sama kehitys näyttää vallitsevan myös liitos- ja yhteistyökunnissa, joissa oppilaskohtaiset kustannukset näyttävät lähteneen kasvuun vuoden 2006
jälkeen, mutta ei niin voimakkaaseen kuin kaupunkiseuduilla.
Taulukko 6.3. Opetustoimen palveluiden oppilaskohtaiset käyttömenot vuonna 2006 (brutto)
sekä muutokset vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. ARTTU-luokituksen mukainen tarkastelu (N = 40).
ARTTUluokka
Esiopetus (yht. sote ja opetus)
Käyttö- Vuotuin. Vuotuin.
menot
muutos- muutosv. 2006 % v.
% v.
€/opp.
01-06* 06–08
Perusopetus
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 2006 % v.
€/opp.
00–06
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Lukiokoulutus
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 2006 % v.
€/opp.
00–06
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Liitoskunnat
4 591
6,5
10,1
6 796
5,6
7,9
6 230
6,8
6,6
Yhteistyökunnat
5 132
10,3
16,5
6 772
5,5
5,3
6 166
7,7
6,8
Muut kunnat
6 171
12,7
-2,4
6 622
4,9
6,3
5 812
6,7
10,8
Kaupunkiseudut
4 411
2,2
8,0
6 561
6,0
6,4
5 311
6,6
4,9
Koko maa
4 697
6,5
5,5
6 648
5,7
7,1
5 580
6,0
5,9
* Esiopetus on otettu mukaan vasta vuodesta 2001, jotta tilastointi olisi vertailukelpoinen.
Perusopetuksen oppilaskohtaiset käyttömenot ovat kaikkein alhaisimmat luokassa
kaupunkiseudut. Myös luokassa muut kunnat tuotetaan tämä palvelu pienemmillä
oppilaskohtaisilla panostuksilla kuin maassa keskimäärin ja erityisesti liitos- ja yhteistyökunnissa. Menojen kehitys on vuoden 2006 jälkeen koko maassa vuositasolla
voimakasta (7,1 %), kaikkien ARTTU-kuntien menokasvun jäädessä maan keskiarvoja
pienemmiksi, vaikka niissäkin kaikissa menot kasvat enemmän kuin ennen vuotta
2006.
Lukio-opetus näyttää edellyttävän keskimääräistä enemmän rahoitusta juuri liitosja yhteistyökunnissa. Kasvuprosentit ovat olleet vuosikymmenen alkupuolella korkeita.
Muut kunnat -luokassa on puolestaan selvitty keskiarvoa alhaisemmin kustannuksin
vuoteen 2006, mutta tämän jälkeen kasvu näyttää voimakkaalta (yli 10 %).
Opetustoimen kustannusvertailu osoittaa, että asukaslukuperusteinen ja oppilaskohtainen laskelma tarjoavat aidosti eri näkökulman. Liitos- ja yhteistyökunnissa
menot ovat muut kunnat -luokan lukuja suuremmat sekä perus- että lukio-opetuksessa.
Esiopetus aiheuttaa sen sijaan huomattavasti enemmän menoja juuri muut kunnat
luokassa.
Sosiaali- ja terveystoimi
Kun katsotaan sitä, onko kunnissa päätetty ryhtyä Paras-hankkeen mukaisiin toimenpiteisiin vai ei, niin liitos- ja yhteistyökunnat selviävät edullisimmin perusterveydenMATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
106
huollostaan, kuten myös kaupunkiseudut (vrt. Aaltonen ym. 2009, yhteenveto). Eniten
terveydenhuollon kustannukset rasittavat muut kunnat -luokkaan kuuluvia kuntia.
Näin on sekä perusterveydenhuollossa että erikoissairaanhoidossa (ks. taulukko 6.4).
Kyseisessä luokassa on kuitenkin kustannuskehitystä hillitty perusterveydenhuollon
osalta muita kuntaluokkia tiukemmin, mutta erikoissairaanhoidon kohdalla sama
tiukka linja on ollut vaikeammin toteutettavissa. Vuotuinen menokasvu noudattelee
tämänkin taustamuuttujan suhteen edellisiä, mutta erikoissairaanhoidossa kasvun
hidastumista on tapahtunut muut kunnat -luokassa lähes neljä prosenttiyksikköä.
Liitos- ja yhteistyökuntien menokasvu on sen sijaan lisääntynyt.
Taulukko 6.4. Perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon käyttömenot vuonna 2006 sekä
muutokset vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. ARTTU-luokituksen
mukainen tarkastelu (N = 40).
ARTTU-luokka
Perusterveydenhuolto
KäyttöVuotuinen
menot
muutos-%
v. 2006
v.
€/asukas
2000–2006
Vuotuinen
muutos-%
v.
2006–2008
Erikoissairaanhoito
KäyttöVuotuinen
menot
muutos-%
v. 2006
v.
€/asukas
2000–2006
Vuotuinen
muutos-%
v.
2006–2008
Liitoskunnat
504
3,2
11,4
845
6,0
8,6
Yhteistyökunnat
616
4,8
6,0
832
7,5
8,2
Muut kunnat
729
2,6
5,2
865
8,4
4,6
Kaupunkiseudut
530
3,7
6,7
799
6,0
6,9
Koko maa
592
1,9
7,3
812
6,1
6,2
Päivähoidon palvelukohtaisia kustannuksia laskettaessa havaitaan, että liitos- ja yhteistyökunnat hoitavat nämä tehtävät varsin edullisesti verrattuna koko maan ja muut
kunnat -luokan saamiin vastaaviin lukuihin (ks. taulukko 6.5). Päiväkotihoidossa kustannuserot ovat melko samankaltaiset kuin koko tehtäväalueella, mutta niiden kasvu
vuoden 2006 jälkeen on hillitympää, paitsi kaupunkiseuduilla (vuotuinen kasvuprosentti yli 6 %). Vuotuinen kustannusten kasvu vähenee liitos- ja yhteistyökunnissa sekä
muut kunnat -luokassa vuoden 2006 kohdalla. Kun katsotaan vielä perhepäivähoidon
kustannuksia ja kehitystä, niin sekin on kalleinta luokassa muut kunnat ja jonkin verran
muita luokkia kalliimpaa kaupunkiseuduilla. Vuotuinen kustannusten kasvu lisääntyy
vuoden 2006 jälkeen hieman koko maassa sekä liitos- ja yhteistyökunnissa, kun kasvu samaan aikaan vähenee muut kunnat -luokassa. Kaupunkiseutujen menokehitys
näyttää kaikkien palveluiden osalta olleen voimakasta vuoden 2006 jälkeen, vaikka se
ei kotipalvelua lukuun ottamatta yllä euromäärinä luokan muut kunnat tasolle. Koko
maassahan kyseistä toimintaa on rahoitettu aikaisempaa niukemmin, kun lasketaan
euroa / kodinhoitoapua saanut lapsiperhe.
ACTA
107
Taulukko 6.5. Lapsiperheiden palveluiden käyttömenot vuonna 2006 (brutto) sekä muutokset
vuosina 2000–2005 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. ARTTU-luokituksen mukainen
tarkastelu (N = 40).
ARTTUluokka
Päiväkotihoito
€/
Vuotuin.
hoidossa muutosollut
% v.
lapsi
00-06
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Perhepäivähoito*
€/
Vuotuin.
hoidossa muutosollut
% v.
lapsi
00–05
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Lapsiperheitten kotipalvelu
€/
Vuotuin. Vuotuin.
hoidossa muutos- muutosollut
% v.
% v.
lapsi
00–06
06–08
Liitoskunnat
8 409
28,1
4,8
8 735
5,3
10,4
750
6,2
7,5
Yhteistyökunnat
8 262
6,2
4,3
7 737
6,3
3,3
613
37,8
3,6
Muut kunnat
8 865
6,5
3,9
9 662
6,2
2,8
808
35,4
22,3
Kaupunkiseudut
8 213
5,5
6,4
8 626
7,3
8,7
702
16,5
24,0
Koko maa
9 144
3,4
4,2
8 571
5,5
5,7
514
35,9
-6,3
* Perhepäivähoito on vuodesta 2006 erotettu tilastossa omaksi palveluksi. Siitä syystä tämän päivähoitomuodon aiempi vuotuinen muutoskehitys on esitetty luokan ”muu päivähoito” mukaisesti vuoteen 2005
ja vasta vuodesta 2006 eteenpäin omana luokkanaan. Perhepäivähoito tilastoitiin aiemmin muuhun päivähoitoon.
Terveystoimessa kuntaluokittaisia eroja selittää parhaiten perusterveydenhuolto sekä
hieman myös erikoissairaanhoito. Asukaskohtaisesti lasketut perusterveydenhuollon
kustannukset ovat muut kunnat -luokassa merkittävästi liitos- ja yhteistyökuntia suuremmat ja erikoissairaanhoidonkin osalta jonkin verran.
Perusterveydenhuollossa avohoitokäyntien menovertailu (ks. taulukko 6.6)
osoittaa, että liitos- ja yhteistyökunnat ovat hoitaneet tämän toiminnon suhteellisen
edullisesti, vaikka kustannusten kasvu on ollut suurta. Sama tilanne on kaupunkiseuduilla. Kyseiset kunnat ovat hoitaneet myös vuodeosastoja melko edullisesti. Muut
kunnat ovat olleet pakotettuja rahoittamaan näitäkin toimintoja muita kuntaryhmiä
kalliimmin. Myös hammashuollon muut kunnat -luokka hoitaa koko maan keskiarvoa ja liitos-/yhteistyökuntia kalliimmalla. Avohoitokäynnin kustannusten vuotuinen
kasvu on pienentynyt 3,5 prosenttiyksikköä sekä liitos-/yhteistyökunnissa että muissa
kunnissa vuoden 2006 jälkeen verrattuna tilanteeseen ennen poikkileikkausvuotta.
Vuodeosastohoidon osalta vuotuinen kasvu on vuoden 2006 kohdalla pienentynyt
voimakkaasti koko maan sekä liitos- ja yhteistyökuntien osalta, mutta kasvanut muut
kunnat -luokassa. Hammashuollon vuotuinen kustannusten kasvu on vuoden 2006
kohdalla vähentynyt kaikissa luokissa.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
108
Taulukko 6.6. Perusterveydenhuollon palveluiden suoritekohtaiset käyttömenot vuonna 2006
(brutto) sekä muutokset vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. ARTTUluokituksen mukainen tarkastelu (N = 40).
ARTTUluokka
Avohoitokäynti
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 06 €/ % v.
käyntik. 00-06
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Vuodeosastohoito
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 06 €/ % v.
hoitopv. 00–06
Liitoskunnat
60
8,0
140
6,4
48,7
Vuotuin.
muutos% v.
06–07
9,0
Hammashuolto
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 06 €/ % v.
käyntik. 00–06
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
63
12,1
9,5
Yhteistyökunnat
63
9,1
0,8
130
15,9
3,8
63
10,6
9,8
Muut kunnat
74
5,1
1,6
170
13,3
19,2
76
7,6
4,8
Kaupunkiseudut
67
8,2
2,8
151
12,5
8,9
74
8,7
4,9
Koko maa
70
7,7
5,1
141
19,8
9,6
73
9,7
5,8
Vanhusten hoitoa on arvioitu kahden tehtäväalueen: laitospalveluiden ja kotihoidon
avulla (ks. taulukko 6.7). Laitospalveluiden kohdalla vuotuinen muutos on ylittänyt
kuntien kokonaismenojen kasvun. Laitoshoidossa olevan vanhuksen euromääräinen
vuotuinen hoitokustannus on ollut koko maassa hieman alle 44 000 euroa. Tämäkin
toiminta on kalleinta luokassa muut kunnat, ja sama pätee mitattaessa menoja kodinhoitoavun suhteen. Vuotuinen lisäys vanhusten kotiin tarjottavan avun kohdalla
näyttää olevan kaupunkiseudulla sekä yhteistyö- ja liitoskunnissa voimakasta jo ennen
vuotta 2006. Sama voimakas menokasvukehitys on toteutunut yhteistyökunnissa myös
vuoden 2006 jälkeen.
Taulukko 6.7. Vanhustenhuollon palveluiden suoritekohtaiset käyttömenot vuonna 2006
(brutto) sekä muutokset vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. ARTTUluokituksen mukainen tarkastelu (N = 40).
Vanhusten laitospalveluiden käyttömenot v. 2006
€/laitoshoidossa
ollut
vanhus
Vuotuin.
muutos% v.
00–06
Liitoskunnat
42 807
6,2
Yhteistyökunnat
41 886
Muut kunnat
46 083
Kaupunkiseudut
Koko maa
Vuotuin.
muutos- €/
% v.
hoito06–08
päivä
ARTTUluokka
ACTA
Vanhusten kodinhoidon
käyttömenot v. 2006
Vuotuin. Vuotuin. €/kodin- Vuotuin. Vuotuin.
muutos- muutos- hoitomuutos- muutos% v.
% v.
apua
% v.
% v.
00–06
06–08
saanut
00-06
06–08
vanhuskotitalous
6,4
114
5,9
6,4
5 056
11,6
1,3
4,5
25,2
122
5,4
12,7
126
6,1
8,3
3 687
13,4
21,8
5,7
11,2
4 600
6,7
14,1
44 409
5,9
7,2
43 946
5,9
6,5
115
5,6
5,9
4 392
11,0
14,7
120
6,1
6,0
4 136
9,0
4,9
109
Laitoshoidossa kasvu on yhteistyökuntien luokassa voimistunut koko maata voimakkaammin vuoden 2006 jälkeen verrattuna edeltävään ajanjaksoon. Vanhusten
palveluiden kustannukset näyttävät olevan niitä, jotka näyttäisivät selittävän liitos- ja
yhteistyökuntien menojen kasvun kiihtymisen vuoden 2006 jälkeen. Tämä edellyttää
jatkossa lisää analysointia.
Kuntalaisten tyytyväisyys palveluihin suhteessa palveluiden
kustannuksiin
ARTTU-tutkimusohjelman puitteissa syksyllä 2008 tehdyn laajan kuntalaiskyselyn
avulla on kartoitettu kuntalaisten näkemyksiä kunnallisten palvelujen hoidosta. Tässä
alaluvussa analysoidaan sitä, onko kustannusten tason ja tyytyväisyyden asteen välillä
havaittavissa yhteyttä. (Kuntaliitto 2010; ks. kuntalaisten ja asiakkaiden palvelutyytyväisyydestä laajemmin esim. Pekola-Sjöblom 2006; Nakari & Sjöblom 2009)
Kun tarkastellaan korrelaatioita niistä palveluista, joiden kustannuksille on
olemassa vastinpari ARTTU-kuntalaiskyselyn aineistossa, havaitaan, että perusterveydenhuollon avohoitokäyntikohtaisten käyttökustannusten ja lukiokoulutuksen
oppilaskohtaisten käyttökustannusten kohdalla on nähtävissä positiivista yhteyttä kuntalaisten palvelutyytyväisyyteen. Laskelmassa niiden merkitsevyystaso on suurempi kuin
vähäinen. Perusterveydenhuollon osalta selitysaste on 6 prosenttia ja lukiokoulutuksen
5 prosenttia. Muiden palveluiden osalta riippuvuus ei ole merkitsevää. Mielenkiintoista
on se, että perusterveydenhuollon osalta korrelaatio on negatiivinen, eli tyytyväisyys
on sitä suurempi, mitä pienemmillä kustannuksilla palvelu tuotetaan. Sama koskee
myös esiopetusta, mutta merkitsevyys on siinä vähäistä.
Kuntalaiskyselyn 65 kuntaa käsittävästä aineistosta on laskettu kaksisuuntainen
Pearsonin korrelaatio, jossa toisena muuttujana on ollut palvelua melko tai erittäin
hyvänä pitävien kuntalaisten prosenttiosuus (kuntalaiskyselyn kysymys 15B1) ja toisena itse palvelu kustannustietoineen (lasten päivähoito euroa / hoidossa ollut lapsi,
esiopetus euroa/oppilas, perusopetus euroa/oppilas, lukiokoulutus euroa/oppilas, perusterveydenhuolto euroa/avohoitokäynti, perusterveydenhuollon vuodeosastohoito
euroa/hoitopäivä, vanhusten laitospalvelut euroa/hoitopäivä ja kotipalvelut euroa /
kodinhoitoapua saanut vanhuskotitalous).
Korrelaatiotarkastelujen perusteella voidaan havaita lineaarista riippuvuutta lasten
päivähoidossa. Laskettaessa päivähoidon kustannukset euroa / hoidossa oleva lapsi yhteyttä tyytyväisyyteen, näyttää näiden välillä olevan merkitsevä lineaarinen negatiivinen
riippuvuus (-,394, joka x²-testillä vastaa lähes 16 % selitysastetta). Riippuvuuden tekee
tässäkin mielenkiintoiseksi sen miinusmerkkinen suunta: mitä pienemmät palvelun
tuottamiseen käytetyt rahalliset panostukset ovat, sitä tyytyväisempiä päivähoitoon
ollaan. Tyytyväisyyttä voi selittää se, että palvelun olemassaolo sinällään on jo tärkeää,
ei niinkään se, kuinka paljon sitä on saatavilla.
1
Kys 15B: Miten kuntanne järjestämiä palveluja on mielestänne hoidettu? Arvioikaa palvelujen/toimien hoitamista asteikolla 1 (erittäin huonosti) – 5 (erittäin hyvin).
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
110
Kunnan talouden keskeiset tunnusluvut suhteessa kuntalaisten arvioon
kuntansa talouden hoidosta
Voitaisiin olettaa, että kunnan taloudellisen tilan (varakas/köyhä) sekä kuntalaiskyselyyn osallistuneitten kuntalaisten tyytyväisyyden välillä vallitsisi jonkinasteinen yhteys.
ARTTU-ohjelman aineistot tarjoavat mainittuun teemaan suppean analyysimahdollisuuden.
Tarkasteltaessa tyytyväisyyttä suhteessa eräisiin yleisesti käytössä oleviin talouden
tunnuslukuihin, havaitaan, että käyttötalouden bruttokustannuksilla ei ole suurta
selitysastetta. Sen sijaan tyytyväisyydellä on kaikkein suurin riippuvuus rahoitusvarallisuuden ja konsernilainamäärän suhteen. Se ei silti välttämättä tarkoita kausaalisuhdetta
siten, että kuntalaiset olisivat erityisen perehtyneitä asuinkuntansa rahoitustilanteeseen
ja kotikunnan hyvästä rahoitusasemasta seuraisi tyytyväisyyttä, vaan samaan aikaan
tiettyjen tunnuslukujen kohdalla esiintyy myös voimakkaasti tyytyväisyyttä. Esimerkiksi
yli- tai alijäämällä sekä veroprosentilla ei näytä olevan suurta lineaarista riippuvuutta
sen kanssa, miten tyytyväisiä ollaan kunnan talouden hoitamiseen, vaikka niidenkin
selitysasteet ovat merkitseviä.
ARTTU-kuntalaiskyselyn 65 kunnan aineistosta on laskettu kaksisuuntainen
Pearsonin korrelaatio, jossa toisena muuttujana on ollut väittämän ”kunnan taloutta
on hoidettu hyvin” (kuntalaiskyselyn kysymys 282) kanssa samaa mieltä olevien osuus
ja toisena rahoitusvarallisuus euroa/asukas, lainakanta euroa/asukas, omavaraisuusaste%, kertynyt ali- tai ylijäämä euroa/asukas, tuloveroprosentti, rahavarat euroa/asukas,
vuosikate euroa/asukas, käyttötalouden nettokustannukset yhteensä euroa/asukas,
valtionosuudet euroa/asukas sekä verotulot euroa/asukas.
Kuntalaiskyselyyn vastanneiden tyytyväisyys tai tyytymättömyys kunnan palveluihin eivät ole suoraan riippuvaisia palveluun käytetyistä voimavaroista. Iso rahallinen
panostus tiettyyn palveluun ei merkitse sitä, että siihen oltaisiin myös erittäin tyytyväisiä
tai päinvastoin. Kyse on monimutkaisemmasta asiasta, jota on tarve analysoida myöhemmin. Toisin sanoen: millainen yhteys on kuntien palvelutuotannon tehostamisella
ja palvelutyytyväisyydellä?
6.4
Onko suuruudesta ja kaupunkimaisuudesta etua?
Kustannusten analysointi kokoluokittain ja
tilastollisen kuntaluokituksen mukaan
Kustannusten ja kuntakoon välistä yhteyttä on meillä Suomessa pohdittu jo aikaisemminkin. Tuolloin on todettu muun muassa, että ”pääosin verorahoitteisesta toiminnasta puuttuu kannusteita kustannusvaikuttavalle toiminnalle”. Tutkijat (Luoma &
Moisio 2005; Loikkanen & Susiluoto 2005) ovat korostaneet vielä, että kuntakoolla
ei ole yksiselitteistä vaikutusta yksikkökustannuksiin, ”vaikka suurempi kuntakoko
nostaa kustannustehokkuutta” (Aaltonen ym. 2009, 1; vrt. Holzer ym. 2009). Em.
2
Kys 28.1: Mitä mieltä olette seuraavasta väittämästä Kuntani talous on hyvin hoidettu? Arvioikaa
asteikolla 1 (täysin eri mieltä) – 5 (täysin samaa mieltä).
ACTA
111
tutkijat mainitsevat myös, että ”kuntaliitokset avaavat monia mahdollisuuksia parantaa
kuntatalouden kustannustehokkuutta”. Toisaalta aiempi tutkimus osoittaa myös, että
arvioitaessa asiaa toiminnoittain tilanne mutkistuu: esimerkiksi päivähoidossa kunnan
koolla ja yksikkökustannuksilla ei ole havaittu yhteyttä (Kangasharju & Aaltonen 2006).
ARTTU-tutkimusaineisto tarjoaa tilaisuuden analysoida kuntaluokittain käyttökustannuksia kokonaisuutena, toimialoittain ja tiettyjen tehtäväryhmien osalta.
Koko kunnan asukaskohtaiset käyttömenot kuntakokoluokituksen ja
tilastollisen kuntaluokituksen mukaan
Tässä luvussa käytettävät kuntakokoluokat sekä niihin sisältyvät kunnat esitellään
liitteessä 7. Kuvio 6.5 osoittaa, että vuonna 2006 kokoluokittain katsottuna alhaisimpia käyttökustannuksia asukasta kohden on luokassa 20 001–50 000 asukasta.
Myös luokassa 10 001–20 000 on selvitty suhteellisen pienin kustannuksin. Kaikkein
kalleinta (käyttökustannukset euroa/asukas) toiminta näyttäisi olevan 5 000–10 000
ja 50 001–100 000 asukkaan kunnissa. Vuotuinen käyttömenojen asukaskohtainen
kasvu näyttäisi kuitenkin tasaavan kustannuseroja. Suhteellinen menolisäys on ollut
suurinta juuri niissä kuntaryhmissä, jotka aiemmin ovat olleet edullisimpia, ja pienintä
korkeimpien kustannusten luokassa. Vuotuinen menokasvu on lisääntynyt poikkileikkausvuoden jälkeen 1–2 prosenttiyksikköä kaikissa muissa kokoluokissa paitsi
5 000–10 000 ja yli 100 000 asukkaan kunnissa, joissa kasvun lisäys on ollut vain pari
prosenttiyksikön kymmenystä.
Käyttömenot 2006 ja muutos %
8
5 800
7
6,9
6,4
5,8
5,6
€/asukas (brutto)
5 400
6,2
6,0
6,1
6
4,9
5
5,4
5,0
4,8
4,7
4,2
5 200
4,2
4
3
Vuotuinen muutos %
5 600
5 000
2
4 800
1
5 359
5 713
5 121
5 024
Alle 5 001
asukasta
5 001 - 10 000
asukasta
10 001 - 20 000
asukasta
5 569
5 340
5 425
Yli 100 000
asukasta
Koko maa
4 600
0
Käyttömenot 2006 €/asukas
20 001 - 50 000 50 001 - 100 000
asukasta
asukasta
Vuotuinen muutos % 2000-2006
Vuotuinen muutos % 2006-2008
Kuvio 6.5. Kunnan käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja
2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40).
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
112
Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen analyysi osoittaa selviä eroja suhteessa
koko maan keskiarvolukuihin. Taajaan asutut kunnat ovat pystyneet vuonna 2006
hoitamaan toimintansa edullisemmin kuin maaseutumaiset ja kaupunkimaiset kunnat
(kuvio 6.6).
Käyttömenot 2006 ja muutos %
5 800
8
7
6,8
6,3
€/asukas (brutto)
5 400
5,5
6,1
6
4,9
5
5,5
5,2
4,3
5 200
4
3
Vuotuinen muutos %
5 600
5 000
2
4 800
1
5 426
4 983
5 631
5 425
Kaupunkimaiset
Taajaan asutut
Maaseutumaiset
Koko maa
4 600
0
Käyttömenot 2006 €/asukas
Vuotuinen muutos % 2000-2006
Vuotuinen muutos % 2006-2008
Kuvio 6.6. Koko kunnan käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006
ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu
(N = 40).
Kustannusten muutos ennen vuotta 2006 ja sen jälkeen näyttää olevan maaseutukunnissa suurempaa kuin koko maassa keskimäärin. Oleellista on se, että kehitys on
jatkunut vuoden 2006 jälkeen yhtä korkein prosentein kuin muissakin kuntaryhmissä,
vaikka kustannukset ylittävät 250 euroa/asukas maan keskiarvotason jo poikkileikkausvuonna 2006.
Keskeisten toimialojen käyttömenot kuntakokoluokituksen ja
tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan
Opetustoimen käyttömenot
Opetustoimen kohdalla kustannukset asukasta kohden määrittyvät paljolti sen
perusteella, kuinka kunnat järjestävät tähän toimialaan sisältyvät erilaiset palvelut.
Esimerkiksi kuntaliitoskunnissa on muita kuntia useammin vain ala-asteen opetusta
(Aaltonen ym. 2009, yhteenveto). Samoin oma lukio on liitoskunnissa harvinaisempi
kuin muissa kunnissa (emt.).
Opetustoimen kuntakokoluokituksen mukainen tarkastelu (kuvio 6.7) osoittaa,
että edullisimmin tämän toiminnan järjestävät kunnat kokoluokassa 20 001–50 000
asukasta. Menojen kasvu on ollut maltillista vuosikymmenen alkupuolella, tilanne on
kuitenkin myös tässä luokassa muuttumassa.
ACTA
113
Opetustoimen käyttömenot 2006 ja muutos %
1 200
7
6,3
6
1 000
4,8
5
4,9
4,7
4,6
4,5
4,5
4,2
600
4,1
Vuotuinen muutos %
€/asukas (brutto)
800
4
3,4
3
400
2,6
2,5
2,5
2
1,7
200
1
1 080
1 061
998
862
984
958
961
alle 5 001
asukasta
5 001-10 000
asukasta
10 001-20 000
asukasta
20 001-50 000
asukasta
50 001-100 000
asukasta
yli 100 000
asukasta
Koko maa
0
0
Käyttömenot 2006
Vuotuinen muutos % 2000-2006
Vuotuinen muutos % 2006-2008
Kuvio 6.7. Opetustoimen käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006
ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40).
Tilastollinen kuntaryhmitys kuviossa 6.8 havainnollistaa sen, että kuntien välillä on
opetustoimessa menoissa eroja: kaupunkimaiset ja taajaan asutut kunnat selviävät tästä
toiminnasta maaseutumaisia kuntia edullisemmin.
Opetustoimen käyttömenot 2006 ja muutos %
1 150
6
5,6
1 100
5
4,5
4,5
4,1
€/asukas (brutto)
3,9
4
1 000
3
2,7
950
Vuotuinen muutos %
4,3
1 050
2
900
1,6
1
850
927
976
1 109
961
Kaupunkimaiset kunnat
Taajaanasutut kunnat
Maaseutumaiset kunnat
Koko maa
800
0
Käyttömenot €/asukas 2006
Vuotuinen muutos % 2000-2005
Vuotuinen muutos % 2006-2007
Kuvio 6.8. Opetustoimen käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006
ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu
(N = 40).
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
114
Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen kuntaluokituksen mukaan
Tällä toimialalla käyttökustannukset ovat olleet korkeimmat 5 001–10 000 asukkaan
kunnissa, kun tilannetta tarkastellaan vuoden 2006 lukujen mukaan (kuvio 6.9). Vuotuinen kasvu on tasaantunut hyvin samansuuntaiseksi kaikissa kokoluokissa vuoden
2006 jälkeen. Kasvu on kuitenkin lisääntynyt kaikissa kokoluokissa 1–2 prosenttiyksikköä verrattuna ennen ja jälkeen vuoden 2006. Edullisimmin palvelut tuotettiin
20 001–50 000 asukkaan kunnissa. Menojen kasvukehitys on kuitenkin voimistunut
lähtökohtavuoden 2006 jälkeen kivuten lähes 7 prosentin vuotuiseen kasvuun.
Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot 2006 ja muutos %
9
3 500
7,8
8
7,6
7,4
6,8
6,7
2 500
7,3
6,2
6,8
7
6
5,9
5,8
€/asukas (brutto)
7,1
5,5
5,6
2 000
5
4,1
1 500
4
Vuotuinen muutos %
3 000
3
1 000
2
500
1
3 002
3 092
2 727
2 474
2 873
2 878
2 887
alle 5 001
asukasta
5 001-10 000
asukasta
10 001-20 000
asukasta
20 001-50 000
asukasta
50 001-100 000
asukasta
yli 100 000
asukasta
Koko maa
0
0
Käyttömenot 2006
Vuotuinen muutos % 2000-2006
Vuotuinen muutos % 2006-2008
Kuvio 6.9. Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu
(N = 40).
Sosiaali- ja terveystoimen kustannusten kuntaluokittainen (kuvio 6.10) osoittaa, että
maaseutumaisten kuntien taloutta kuormittaa juuri tämä toimiala. Erot kuntaryhmien
välillä ovat selvät. Vaikka taajan asutuissa kunnissa menot näyttävät kasvan lähes yhtä
voimakkaasti kuin maaseutumaisissa, selviävät ne kuitenkin alemmasta lähtötasosta
johtuen huomattavasti pienemmin kustannuksin.
ACTA
115
Käyttömenot 2006 ja muutos %
3 200
9
8
7,9
7,7
6,8
6,8
3 000
6,2
€/asukas (brutto)
6,1
7
6
2 900
5,6
5,2
5
2 800
4
2 700
Vuotuinen muutos %
3 100
3
2 600
2
2 500
1
2 766
2 691
3 075
2 887
Kaupunkimaiset
Taajaanasutut
Maaseutumaiset
Koko maa
0
2 400
Käyttömenot €/asukas 2006
Vuotuinen muutos % 2000-2006
Vuotuinen muutos % 2006-2008
Kuvio 6.10. Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti
vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen
mukainen tarkastelu (N = 40).
Terveydenhuollon palvelukokonaisuuksien käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen
kuntaluokituksen mukaan
Taulukossa 6.8 esitetään perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon käyttömenot
vuonna 2006 ja muutosprosentti kuntakokoluokittain.
Taulukko 6.8. Perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon käyttömenot vuonna 2006 ja
muutosprosentti ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40).
Kuntakokoluokka:
Perusterveydenhuolto
KäyttöVuotuinen
menot
muutos-%
v. 2006
v. 2000–
€/asukas
2006
Vuotuinen
muutos-%
v. 2006–
2008
Erikoissairaanhoito
KäyttöVuotuinen
menot
muutos-%
v. 2006
v. 2000–
€/asukas
2006
Vuotuinen
muutos-%
v. 2006–
2008
alle 5 000 as.
608
3,7
5,5
819
6,5
8,0
5 000–10 000 as.
773
3,5
6,9
880
7,8
6,3
10 001–20 000 as.
605
3,6
7,0
765
7,9
6,8
20 001–50 000 as.
433
2,4
13,6
880
7,4
7,1
50 001–100 000 as.
569
4,3
3,9
855
5,8
7,8
yli 100 000 as.
566
4,2
7,3
829
5,5
5,3
Koko maa
592
1,9
7,3
812
6,1
6,2
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
116
Kun verrataan perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon asukaskohtaisia kustannuksia (taulukko 6.8), havaitaan, että panostukset perusterveydenhuoltoon eivät
välttämättä johda siihen, että erikoissairaanhoidon kustannuksissa pystyttäisiin säästämään. Erikoissairaanhoidon kustannukset eivät paljoakaan eroa eri kuntaryhmissä.
Yksittäinen havainto on kuitenkin perusterveydenhuollon kohdalla se, että luokassa
20 001–50 000 asukasta on käytetty keskimääristä vähemmän rahaa perusterveydenhuoltoon, mutta menokehitys on sittemmin liudentamassa edullista asemaa. Vuotuinen
menokasvu on perusterveydenhuollossa kasvanut vuoden 2006 jälkeen verrattuna tätä
vuotta edeltäneeseen tilanteeseen. Samalla kuitenkin erikoissairaanhoidon kustannukset
ovat 5 001–10 000, 10 001–20 000, 20 001–50 000 ja yli 100 000 asukkaan kuntien
luokissa kääntyneet laskuun. Pienissä alle 5 001 ja 50 001–100 000 asukkaan kunnissa
kasvu on hieman lisääntynyt.
Taulukko 6.9. Perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon käyttömenot vuonna 2006 ja
muutosprosentti ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaluokituksen mukainen tarkastelu (N = 40).
Tilastollinen
kuntaryhmitys:
Perusterveydenhuolto
KäyttöVuotuinen
menot
muutos-%
v. 2006
v. 2000–
€/asukas
2006
Vuotuinen
muutos-%
v. 2006–
2008
Erikoissairaanhoito
KäyttöVuotuinen
menot
muutos-%
v. 2006
v. 2000–
€/asukas
2006
Vuotuinen
muutos-%
v. 2006–
2008
Kaupunkimaiset
kunnat
540
3,4
8,0
882
6,6
6,7
Taajaan asutut
kunnat
565
3,9
7,2
768
7,4
7,5
Maaseutumaiset
kunnat
712
3,5
6,4
840
7,2
7,0
Koko maa
592
1,9
7,3
812
6,1
6,2
Kun tilannetta arvioidaan tilastollisen kuntaluokituksen mukaan, niin perusterveydenhuollon korkeat kustannukset maaseutukunnissa erottuvat muista. Ne käyttävät
varojaan myös erikoissairaanhoitoon, kuten myös kaupunkiseudut, jotka kuitenkin
selviävät perusterveydenhuollostaan pienemmin panostuksin. Vuotuinen menokasvu
on perusterveydenhuollon osalta lisääntynyt vuoden 2006 kohdalla samalla tavalla
kuin kuntakokoluokkienkin osalta, mutta erikoissairaanhoidossa kasvun vähenemistä
on tapahtunut vain maaseutumaisten kuntien osalta.
Lasten ja lapsiperheiden palveluiden käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen
kuntaryhmityksen mukaan
Päivähoidon käyttömenot hoidossa ollutta lasta kohti laskettuna ovat olleet korkeimmat
yli 100 000 asukkaan kunnissa (kuvio 6.11). Alle 20 000 asukkaan kunnat näyttäisivät selviävän tästä tehtäväkentästä isoja edullisemmin. Analyysi edellyttää tarkempaa
organisointitapaa valottavaa selvitystyötä, sillä myös Aaltonen ym. (2009) korostavat,
että lasten päivähoidossa olevat kustannuserot selittyvät palvelurakenteessa ja olosuh-
ACTA
117
detekijöissä olevilla eroilla (osa-aikaisen päivähoidon osuus ja ikärakenne). Vuotuinen
menokasvu on hieman pienentynyt muissa kokoluokissa vuoden 2006 kohdalla paitsi
aivan pienissä alle 5 000 asukkaan kunnissa, joissa on samaan aikaan tapahtunut vajaan
kolmen prosenttiyksikön kasvun lisäys.
Päivähoidon käyttömenot 2006 ja muutos %
8
12 000
7,3
7
11 500
11 000
5
4,6
4,6
4,1
10 500
4,0
3,8
3,5
4
3,7
3,4
3,0
2,9
3,4
3,1
3
Vuotuinen muutos %
€/hoidossa ollut lapsi (brutto)
6
10 000
2
1,7
9 500
1
10 329
10 090
10 620
11 337
10 901
11 685
11 462
alle 5 001 asukasta
5 001-10 000
asukasta
10 001-20 000
asukasta
20 001-50 000
asukasta
50 001-100 000
asukasta
yli 100 000
asukasta
Koko maa
9 000
0
Käyttömenot 2006
Vuotuinen muutos % 2000-2006
Vuotuinen muutos % 2006-2008
Kuvio 6.11. Päivähoidon käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006
ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40).
Tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan tarkasteltuna (kuvio 6.12) päivähoidon kustannukset sekä hoidossa ollutta lasta että hoitopäivää kohti laskettuna ovat kaikkein
korkeimmat kaupunkimaisissa kunnissa. Vuotuinen menokasvu näissä on kuitenkin
vähentynyt vuoden 2006 kohdalla 4 prosentista 2 prosenttiin.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
118
Päivähoidon käyttömenot 2006 ja muutos %
6
11 600
11 400
5,1
4,8
11 200
5
11 000
4
4,0
3,7
10 800
3,4
3,1
10 600
3
10 400
Vuotuinen muutos %
€/hoidossa ollut lapsi (brutto)
4,5
2
2,0
10 200
10 000
1
9 800
11 252
10 601
10 232
11 462
Kaupunkimaiset kunnat
Taajaanasutut kunnat
Maaseutumaiset kunnat
Koko maa
9 600
0
Käyttömenot €/asukas 2006
Vuotuinen muutos % 2000-2006
Vuotuinen muutos % 2006-2008
Kuvio 6.12. Päivähoidon käyttömenot vuonna 2006 sekä muutosprosentti vuosina 2000–2006
ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu
(N = 40).
Kun päivähoidon laskelmia tarkennetaan palvelukohtaiselle tasolle (taso 4), havainnoinnin kohteina ovat päiväkotihoito ja lasten perhepäivähoito (taulukko 6.10).
ARTTU-kunnat selviävät päiväkotihoidon kustannuksista kaikissa kuntakokoluokissa
muuta maata halvemmalla. Hoidossa ollutta lasta kohti lasketuilla kustannuksilla
mitaten päiväkotihoito on ollut kalleinta kolmessa suurimmassa kuntaluokassa. Perhepäivähoidon osalta vastaavat kustannukset näyttävät hyvin samankaltaisilta kuin
päiväkotihoitokin. Lapsiperheiden kotipalvelu kotipalveluapua saanutta lapsiperhettä
kohden on kalleinta suurissa kaupungeissa. Vuotuinen menokasvu on päiväkotihoidon
osalta pienentynyt kaikissa kokoluokissa poikkileikkausvuoden kohdalla samalla, kun
koko maan vuotuinen menokasvu on lisääntynyt. Perhepäivähoidon osalta kasvu on
lisääntynyt vuoden 2006 jälkeen alle 5 000, 10 001–20 000 ja yli 100 000 asukkaan
kuntaluokissa, kuten myös koko maassa keskimäärin. Samaan aikaan 20 001–50 000
ja 50 001–100 000 asukkaan kuntaluokissa menokasvu on merkittävästi pienentynyt.
Kotipalvelun menokasvu on kääntynyt laskuun muissa luokissa paitsi 10 001–20 000
ja 20 001–50 000 asukkaan kuntaluokissa.
ACTA
119
Taulukko 6.10. Päiväkoti- ja perhepäivähoidon käyttömenot vuonna 2006 ja vuotuinen
muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40).
Päiväkotihoito
€/hoiVuotuin.
dossa
muutosollut
% v.
lapsi
00–06
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Perhepäivähoito
€/hoiVuotuin.
dossa
muutosollut
% v.
lapsi
00–05
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
alle 5 000 as.
8 477
8,8
5,6
8 099
5,3
15,7
290
40,6
-13,7
5 000–
10 000 as.
7 558
10,9
5,4
8 520
3,5
2,7
672
59,9
-12,2
10 001–
20 000 as.
8 181
6,2
4,6
8 646
5,9
6,4
727
5,1
32,0
20 001–
50 000 as.
9 040
7,0
6,8
9 492
7,4
3,4
669
28,5
71,8
50 001–
100 000 as.
Kuntakoko
Lapsiperheiden kotipalvelu
€/kodin- Vuotuin. Vuotuin.
hoitomuutos- muutosapua
% v.
% v.
saanut
00-06
06–08
lapsiperhe
8 736
26,3
5,1
8 489
8,0
3,9
578
-1,0
-14,2
yli 100 000 as. 8 890
9,7
2,5
8 736
7,1
8,7
826
31,2
18,0
Koko maa
3,4
4,2
8 571
5,5
5,7
514
35,9
-6,3
9 144
Kaupunkimaiset kunnat käyttävät kuitenkin eniten varoja hoidossa olevaa lasta kohden
sekä päiväkotihoidossa että perhepäivähoidossa.
ARTTU-kunnissa päivähoidon kustannukset ovat olleet alhaisemmat kuin koko
maan keskiarvoluvut, ja tämä vaikuttaa omalta osaltaan analyysin tekemiseen (otoksen
ja perusjoukon vastaavuusongelma). Ainostaan kaupunkimaiset kunnat yltävät eri
mittareilla laskettaessa maan keskiarvolukujen tasolle (taulukko 6.11). Perhepäivähoidon osalta taajaan asutuissa kunnissa kustannukset nousevat selvästi maan keskiarvoa
ylemmäs. Päiväkotihoidon vuotuinen menokasvu on koko maassa ja taajaan asutuissa
kunnissa lisääntynyt ja kaupunkimaisissa ja maaseutumaisissa vähentynyt hieman
vuoden 2006 kohdalla. Perhepäivähoidon menokasvu on kaupunkimaisia kuntia lukuun ottamatta lisääntynyt kaikissa kuntaluokissa. Lapsiperheiden kotipalvelun osalta
yksittäisten kuntien menot vaihtelevat vuosittain huomattavasti.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
120
Taulukko 6.11. Päiväkoti- ja perhepäivähoidon käyttömenot vuonna 2006 ja vuotuinen
muutosprosentti vuosina 2000–2006 ja 2006–2008 ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen
kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40).
Päiväkotihoito
€/hoiVuotuin.
dossa
muutosollut
% v.
lapsi
00–06
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Perhepäivähoito
€/hoiVuotuin.
dossa
muutosollut
% v.
lapsi
00–05
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Tilastollinen
kuntaryhmitys
Lapsiperheiden kotipalvelu
€/kodin- Vuotuin. Vuotuin.
hoitomuutos- muutosapua
% v.
% v.
saanut
00-06
06–08
lapsiperhe
Kaupunkimaiset kunnat 8 866
16,4
3,2
8 959
7,3
2,9
490
10,5
-1,0
Taajaan asutut
kunnat
8 161
5,9
6,4
8 684
6,3
8,1
961
18,2
58,4
Maaseutumaiset kunnat 8 057
10,5
5,9
8 281
4,6
9,6
364
51,5
-13,0
3,4
4,2
8 571
5,5
5,7
514
35,9
-6,3
Koko maa
9 144
Perusterveydenhuollon palveluiden käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen
kuntaryhmityksen mukaan
Perusterveydenhuollon avohoitokäynnin käyttömenot käyntikertaa kohti ovat olleet
kaikkein suurimmat yli 100 000 asukkaan kunnissa (taulukko 6.12). Edullisimmin ovat
selvinneet 20 001–50 000 ja 50 001–100 000 asukkaan kunnat. Perusterveydenhuollon avohoitokäynnin käyttökustannusten vuotuinen muutos eri kokoluokan kunnissa
sisältää suuria vaihteluja, mutta menokasvu on kuitenkin lähtenyt pienenemään vuoden
2006 kohdalla kaikissa kokoluokissa 10 001–20 000 asukkaan kuntia lukuun ottamatta.
Pienimmät, alle 5 000 asukkaan kunnat sekä 10 001–20 000 asukkaan kokoluokan
kunnat ovat kasvattaneet menojaan 6–7 prosenttia, kun ryhmissä 5 000–10 000 ja
20 001–50 000 asukasta kustannukset ovat pysyneet samana tai lähteneet laskemaan
vuodesta 2006. Myös kaikkein suurimmissa kuntakokoluokissa kasvu on ollut koko
maahan verrattuna maltillista.
ACTA
121
Taulukko 6.12. Perusterveydenhuollon avohoitokäynnin ja vuodeosastohoidon käyttömenot
vuonna 2006 (brutto) sekä vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40).
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Vuodeosastohoito
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 2006 % v.
€/
00–06
hoitopv.
Vuotuin.
muutos% v.
06–07
Hammashuolto
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 2006 % v.
€/
00-06
käyntik.
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Kuntakoko
Avohoitokäynti
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 2006 % v.
€/
00–06
käyntik.
alle
5 000 as.
65
7,7
7,5
132
9,5
-2,3
76
8,9
5,1
5 000–
10 000 as.
71
7,9
0,0
130
12,5
12,1
61
10,2
6,2
10 001–
20 000 as.
68
5,5
6,5
178
13,5
25,9
72
10,2
9,5
20 001–
50 000 as.
62
7,2
-2,0
125
20,3
4,5
62
9,6
9,3
50 001–
100 000 as.
62
7,9
3,3
146
36,7
5,4
69
11,1
5,0
yli 100 000 as. 81
7,4
2,2
186
12,8
11,1
80
6,0
7,1
Koko maa
7,7
5,1
141
19,8
9,6
73
9,7
5,8
70
Perusterveydenhuollon vuodeosastohoidon hoitopäiväkohtaiset käyttömenot ovat
vuonna 2006 olleet korkeimmat kaikkein suurimmissa sekä 10 001–20 000 asukkaan
kunnissa. Yli 100 000 asukkaan kunnissa kustannukset ovat jopa yli 20 prosenttia koko
maan keskiarvoa korkeammat, alle 5 000 asukkaan kunnissakin noin 6,4 prosenttia
alhaisemmat. Kaikkein edullisimmin kustannuksin vuodeosastohoidosta selviävät
20 001–50 000 asukkaan kunnat. Korkeimmat vuotuiset kasvuprosentit vuosina
2006–2008 ovat kuitenkin keskikokoisissa 10 001–20 000 asukkaan kunnissa. Vuodeosastohoidon vuotuinen menokasvu on avohoidon tavoin lähtenyt pienenemään
vuoden 2006 kohdalla muissa paitsi 10 001–20 000 asukkaan kuntaluokassa.
Hammashuollon käyntikertakohtaiset käyttömenot ovat olleet kaikkein suurimmat
yli 100 000 asukkaan kunnissa. Kustannukset ovat 8,8 prosenttia koko maan keskiarvoa korkeammat. Myös alle 5 000 asukkaan kunnissa kustannukset ovat hieman koko
maata korkeammat. Kaikki muut luokat selviävät alle maan keskiarvon. Kasvuprosentit
ovat olleet kaikissa kuntaluokissa vuosina 2000–2006 suuria kuntia lukuun ottamatta
lähes koko maan tasolla, mutta vuoden 2006 jälkeen kustannusten kasvu pienentyi yli
100 000 asukkaan kuntia lukuun ottamatta kaikissa kokoluokissa. Hammashuollon
vuotuinen menokasvu on pienentynyt vuoden 2006 kohdalla kaikissa kokoluokissa.
Perusterveydenhuollon avohoidon kustannukset tilastollisen kuntaryhmityksen
luokissa laskettuna terveyskeskuskäyntiä kohden olivat vuonna 2006 kaikkein suurimmat maaseutumaisissa kunnissa (taulukko 6.13). Silti kasvu on maaseutumaisissa
kunnissa koko maata ja muita kuntaluokkia pienempi. Kaupunkimaisissa ja taajaan
asutuissa kunnissa kustannukset olivat noin 15–19 prosenttia pienemmät. Kustannusten vuotuinen kasvu vuosina 2006–2008 on maaseutumaisissa kunnissa lähellä koko
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
122
maan keskiarvoa, kun se kaupunkimaisissa kunnissa on yli kuusi prosenttiyksikköä
suurempi. Avohoidon vuotuinen menokasvu on huomattavasti pienempi vuoden 2006
jälkeen muissa paitsi kaupunkimaisissa kunnissa verrattuna vuosikymmenen alkuun
ennen vuotta 2006.
Taulukko 6.13. Perusterveydenhuollon avohoidon, vuodeosastohoidon ja hammashuollon
käyttömenot vuonna 2006 sekä vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40).
Tilastollinen
kuntaryhmitys
Avohoitokäynti
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 2006 % v.
€/
00–06
käyntik.
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Vuodeosastohoito
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 2006 % v.
€/
00–06
hoitopv.
Hammashuolto
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 2006 % v.
€/
00-06
käyntik.
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Kaupunkimaiset
60
6,4
8,0
140
48,7
9,0
63
12,1
9,5
Taajaan asutut 63
9,1
0,8
130
Maaseutumaiset
15,9
3,8
63
10,6
9,8
74
5,1
1,6
170
13,3
19,2
76
7,6
4,8
Koko maa
67
8,2
2,8
151
12,5
8,9
74
8,7
4,9
Vuotuin.
muutos% v.
06–07
Myös perusterveydenhuollon vuodeosastohoito on kalleinta maaseutumaisissa kunnissa.
Se on 12,6 prosenttia koko maan keskiarvoa kalliimpaa. Sen sijaan kaupunkimaisten
kuntien vuodeosastohoito on 7,3 prosenttia koko maan keskiarvoa halvempaa ja taajaan asuttujen kuntien jopa 14 prosenttia. Koko maassa ja maaseutumaisissa kunnissa
vuodeosastohoidon kustannukset ovat lähteneet kasvamaan avohoitoa enemmän.
Kaupunkimaisissa kunnissa menojen kasvu on lähes samansuuruinen avo- ja vuodeosastohoidossa. Vuodeosastohoidon vuotuinen menokasvu on vuoden 2006 jälkeen
pienempi kuin ennen ko. vuotta muissa paitsi maaseutumaisissa kunnissa.
Perusterveydenhuollon hammashuolto on samalla tavoin kalleinta maaseutumaisissa kunnissa, mutta menot ovat vain vähän koko maan keskiarvoa korkeammat. Vuotuinen menokasvu on pienentynyt kaikissa kuntaluokissa vuoden 2006 kohdalla.
Ikääntyneiden ihmisten palveluiden käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen
kuntaryhmityksen mukaan
Vanhusten laitospalveluiden hoidossa ollutta vanhusta kohti lasketut käyttömenot
lähtötilannevuonna 2006 ovat olleet suurimmat (yli 6 %) 10 001–20 000 ja yli
100 000 asukkaan kunnissa ja siten 3,5 prosenttia koko maan keskiarvoa suuremmat
(taulukko 6.14). Edullisimmin ovat selvinneet 50 001–100 000 asukkaan kunnat.
Myös 5 000–10 000 ja 20 001–50 000 asukkaan kunnat ovat vanhusten laitoshuollon
osalta muita luokkia edullisempia. Kun tarkastellaan muutosprosentteja lähtötilannevuodesta eteenpäin, huomataan, että kaikissa muissa kokoluokissa kasvu on ollut varsin
maltillista, mutta kaikkein pienimpien kuntien osalta hoidokkikohtaiset kustannukset
ovat kohonneet vuodessa yli 36 prosenttia, mikä nostaa alle 5 001 asukkaan kunnat
ACTA
123
kaikkein kalleimpiin vuoden 2006 jälkeen. Myös luokassa 50 001–100 000 kasvu on
kaksinumeroista. Vuotuinen kasvu on lisääntynyt vuoden 2006 jälkeen verrattuna
tilanteeseen ennen ko. vuotta muissa kokoluokissa paitsi luokissa 20 001–50 000 ja
yli 100 000 asukasta.
Taulukko 6.14. Vanhusten laitospalvelujen ja kotihoidon käyttömenot vuonna 2006 vuotuiset
muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40).
Vanhusten laitospalveluiden käyttömenot v. 2006
€/laitoshoidossa
ollut
vanhus
Vuotuin.
muutos% v.
00–06
Vuotuin.
muutos- €/
% v.
hoito06–08
päivä
Vanhusten kodinhoidon
käyttömenot v. 2006
Vuotuin. Vuotuin. €/kodin- Vuotuin. Vuotuin.
muutos- muutos- hoitomuutos- muutos% v.
% v.
apua
% v.
% v.
00–06
06–08
saanut
00-06
06–08
vanhuskotitalous
alle
5 000 as.
44 140
6,3
36,7
130
7,0
11,7
4 667
11,2
-4,3
5 000–
10 000 as.
42 930
4,7
5,4
110
5,0
7,0
5 146
9,6
15,9
10 001–
20 000 as.
46 649
5,8
7,2
129
6,8
2,9
3 963
6,6
19,0
20 001–
50 000 as.
42 619
5,9
5,7
111
5,0
6,9
4 421
14,1
18,0
50 001–
100 000 as.
Kuntakoko
41 327
4,8
12,1
112
4,9
12,6
3 897
8,0
17,0
yli 100 000 as. 45 370
6,8
5,3
125
7,0
6,6
5 616
22,0
0,1
Koko maa
5,9
6,5
120
6,1
6,0
4 136
9,0
4,9
43 946
Kun tarkastellaan laitoshoitoa hoitopäiväkustannuksin, kuntakokoluokkien kustannukset ovat eri luokissa hyvin samansuuruisia. Kaikkein kalleimmaksi nousee kuitenkin 10 001–20 000 asukkaan kuntaryhmä. Vuotuinen kasvu luokissa alle 5 001 ja
50 001–100 000 asukasta on kuitenkin muita voimakkaampaa. Vuotuinen menokasvu
kuitenkin lisääntyy vuoden 2006 kohdalla muissa paitsi 10 001–20 000 ja yli 100 000
asukkaan kuntaluokissa sekä koko maassa keskimäärin.
Vanhusten kotipalveluiden kotipalvelua saaneiden vanhuskotitalouksien suhteen lasketut käyttömenot olivat vuonna 2006 kaikkein suurimmat yli 100 000 ja
5 001–10 000 asukkaan kunnissa. Kustannukset näyttäisivät laskevan vuodesta 2006
kaikkein pienimmissä kunnissa, ja suurimmissa kunnissa kasvu on pudonnut lähelle
nollaa. Kotipalveluiden kustannukset ovat kasvaneet vuodesta 2006 laitospalveluiden
kustannuksia enemmän muissa kokoluokissa paitsi kaikkein suurimmissa ja pienimmissä kunnissa. Verrattuna tilanteeseen ennen vuotta 2006 menokasvu on kuitenkin
lisääntynyt muissa kokoluokissa lukuun ottamatta pieniä alle 5 001 asukkaan kuntia
ja suuria yli 100 000 asukkaan kuntia sekä koko maan keskiarvoa.
Tarkasteltuna tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan vanhusten laitoshoito on
vuonna 2006 ollut kalleinta taajaan asutuissa kunnissa (taulukko 6.15). Tosin ero
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
124
kalleimmasta edullisimpaan on 11,6 prosenttia ja vuotuinen kasvu halvimmassa kaupunkimaisten kuntien luokassa 11,9 prosenttia, kun se samaan aikaan taajaan asutuissa
kunnissa on vain kolme prosenttia. Maaseutumaisten kuntien varsin suurta kasvuprosenttia selittää Hirvensalmen vanhainkodissa hoidossa olevien väheneminen puoleen,
mutta kustannusten säilyminen samalla tasolla. Hoitopäivien suhteen mitattuna taajaan
asuttujen kuntien kustannukset nousevat yli koko maan keskiarvon, mutta vuotuiset
muutosprosentit ovat suuremmat kaupunkimaisissa ja maaseutumaisissa. Vuotuinen
menokasvu on vuoden 2006 kohdalla lähtenyt pienenemään selvästi ainoastaan taajaan
asutuissa kunnissa.
Taulukko 6.15. Vanhusten laitospalvelujen ja kotihoidon käyttömenot vuonna 2006 sekä
vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen tarkastelu (N = 40).
Vanhusten laitospalveluiden käyttömenot vuonna 2006
Vanhusten kodinhoidon
käyttömenot vuonna 2006
Vuotuin. Vuotuin. € / koVuotuin. Vuotuin.
muutos- muutos- dinhoito- muutos- muutos% v.
% v.
apua
% v.
% v.
2000–
2006–
saanut
2000–
2006–
2006
2008
vanhus- 2006
2008
kotitalous
€/
laitoshoidossa
ollut
vanhus
Vuotuin.
muutos% v.
2000–
2006
Vuotuin. € /
muutos- hoito% v.
päivä
2006–
2008
Kaupunkimaiset
41 679
4,8
11,9
113
5,2
10,3
5 056
11,6
1,3
Taajaan
asutut
47 146
6,9
3,0
127
6,7
2,9
3 687
13,4
21,8
Maaseutumaiset
43 259
5,7
24,3
121
6,1
10,0
4 600
6,7
14,1
Koko maa
43 946
5,9
6,5
120
6,1
6,0
4 392
11,0
14,7
Tilastollinen
kuntaryhmitys
Vanhusten kotipalvelun kustannukset kodinhoitoapua saanutta vanhuskotitaloutta
kohti laskettuna ovat suurimmat kaupunkimaisissa kunnissa, mutta maaseutumaisten
kustannukset ovat vain 9 prosenttia pienemmät, kun ero taajaan asuttuihin kuntiin on
27 prosenttia. Alle koko maan keskiarvon pääsevät vain taajaan asutut kunnat, mutta
ne menettävät kustannusetumatkaansa jatkossa johtuen menojen muita nopeammasta
lisääntymisestä. Menokasvu onkin pienentynyt ainoastaan kaupunkimaisissa kunnissa
vuoden 2006 kohdalla.
Opetustoimen palveluiden käyttömenot kuntakokoluokituksen ja tilastollisen
kuntaluokituksen mukaan
Palvelukohtainen kustannusten mittaaminen osoittaa, että kuntakoosta riippuen kustannukset hakeutuvat tietylle tasolle (ks. taulukko 6.16). Ne näyttävät eräissä palveluissa
noudattavan vähitellen U-käyrää.
ACTA
125
Taulukko 6.16. Opetustoimen palvelukohtaiset kustannukset vuonna 2006 sekä vuotuiset
muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa. Kuntakokoluokittainen tarkastelu (N = 40).
Perusopetus
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 2006 % v.
€/
00–06
oppilas
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Lukiokoulutus
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 2006 % v.
€/
00-06
oppilas
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Kuntakoko
Esiopetus (yht. sote ja opetus)
Käyttö- Vuotuin. Vuotuin.
menot
muutos- muutosv. 2006 % v.
% v.
€/
01–06
06–08
oppilas
alle 5 000 as.
6 300
12,5
15,3
7 706
5,2
5,8
8 225
12,3
5,5
5 000–
10 000 as.
5 437
10,8
10,9
7 380
5,5
6,8
6 698
6,6
9,0
10 001–
20 000 as.
4 710
7,2
4,0
6 282
5,3
7,2
5 528
6,2
9,0
20 001–
50 000 as.
4 661
5,9
7,3
6 245
5,5
5,5
5 503
6,2
5,6
50 001–
100 000 as.
4 676
5,7
7,3
6 259
5,4
6,3
5 343
6,6
6,9
yli 100 000 as. 4 923
5,1
8,8
6 810
6,8
8,0
5 145
7,0
6,6
Koko maa
6,5
5,5
6 648
5,7
7,1
5 580
6,0
5,9
4 697
Esiopetuksen oppilaskohtaiset käyttömenot sekä opetustoimen että sosiaali- ja terveystoimen osalta yhteenlaskettuna ovat olleet vuonna 2006 korkeimmat kaikkein
pienimmissä kunnissa (alle 5 000 asukasta). Kaikkein edullisimmin tämän toiminnan
järjestävät kuntakokoluokan keskivaiheille sijoittuvat kunnat (kokoluokat 20 001–
50 000 ja 50 001–100 000). Näiden kokoluokkien kunnissa myös kustannuskehitys
on ollut sekä ennen että jälkeen vuoden 2006 muita matillisempaa.
Perusopetus on vuoden 2006 kustannustietojen mukaan kaikkein kalleinta pienimmissä, alle 5 000 asukkaan kunnissa. Maan keskiarvo ylitetään myös sitä seuraavassa kuntaluokassa (5 000–10 000) sekä suurimmissa yli 100 000 asukkaan kunnissa.
Kokoluokituksen keskivaiheille sijoittuvissa kunnissa (luokat 10 001–100 000) on
peruskoulujen oppilaskohtaisten menojen määrä muita pienempi ja kasvuprosentti
on ollut vuoteen 2006 tultaessa myös maltillisempaa kuin maassa keskimäärin. Samaa
maltillista, alle maan keskiarvon kasvua ovat noudattaneet kaikki muutkin ARTTUkunnat lukuun ottamatta aivan suurimpia yli 100 000 asukkaan kuntia. Vuoden 2006
jälkeen vuotuinen menojen kasvu on niissä voimistunut samoin kuin 10 001–20 000
asukkaan kunnissa ja koko maassa.
Lukio-opetus on edullisinta kokoluokituksen keskivaiheille sijoittuvissa kunnissa
(luokissa 10 001–100 000). Mikäli alle 5 000 asukkaan kunnassa on lukio, ovat oppilaskohtaiset kustannukset yli 2 500 euroa korkeammat kuin maan keskiarvoluku.
Lukiokustannusten vertailua vaikeuttaa se, että osa kunnista ostaa opetuksen naapurikunnalta.
Kun oppilaskohtaisia menoja tarkastellaan kuntakokoluokituksen mukaan, muodostuu U-käyrä, jossa molempien ääripäiden kustannukset ovat keskimmäisiä luokkia
korkeammat. Eniten oppilaskohtaisia menoja on pienimmissä ja aivan suurimmassa
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
126
kokoluokassa.
Esiopetuksen oppilas- ja opetustuntikohtaiset kustannukset ovat suurimmat
maaseutumaisissa kunnissa (taulukko 6.17). Myös kustannusten vuotuinen kasvu
sekä ennen että jälkeen vuoden 2006 on suurinta maaseutumaisissa kunnissa. Menokasvu kiihtyy niissä vuoden 2006 kohdalla, kun se muissa luokissa ja koko maassa
vähenee.
Taulukko 6.17. Opetustoimen palvelukohtaiset kustannukset vuonna 2006 ja vuotuiset muutosprosentit ARTTU-tutkimuskunnissa vuonna 2006. Tilastollisen kuntaryhmityksen mukainen
tarkastelu (N = 40).
Tilastollinen
kuntaryhmitys
Esiopetus (yht. sote ja opetus)
Käyttö- Vuotuin. Vuotuin.
menot
muutos- muutosv. 2006 % v.
% v.
€/
01–06
06–08
oppilas
Perusopetus
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 2006 % v.
€/
00–06
oppilas
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Lukiokoulutus
Käyttö- Vuotuin.
menot
muutosv. 2006 % v.
€/
00-06
oppilas
Vuotuin.
muutos% v.
06–08
Kaupunkimaiset kunnat 4 858
7,0
6,7
6 304
5,6
6,4
5 356
6,6
6,2
Taajaan
asutut kunnat 4 545
6,1
6,0
6 304
5,6
6,6
5 521
5,8
8,3
Maaseutumaiset kunnat 5 994
11,4
14,0
7 701
5,2
6,4
7 422
9,2
8,4
6,5
5,5
6 648
5,7
7,1
5 580
6,0
5,9
Koko maa
4 697
Perusopetus on kalleinta maaseutumaisissa kunnissa – mitattiinpa sitä oppilaskohtaisin tai opetustuntikohtaisin kustannuksin. Vuotuinen menokasvu on sekä ennen että
jälkeen vuoden 2006 kaikissa luokissa hyvin samantasoista. Sen sijaan koko maan
keskiarvo lähtee vuoden 2006 jälkeen voimakkaampaan kasvuun.
Samoin lukiokoulutuksen kustannukset nousevat maaseutumaisissa kunnissa
merkittävästi yli muiden kuntaluokkien. Myös kustannusten kasvu on maaseutumaisissa, mutta myös taajaan asutuissa kunnissa kaupunkimaisia kuntia ja koko maan
keskiarvoa suurempaa vuoden 2006 jälkeen. Tätä ennen vuotuinen menokasvu oli
pienintä taajaan asutuissa kunnissa. Kasvu kuitenkin voimistui vuoden 2006 jälkeen
samalle tasolle maaseutumaisten kuntien kanssa.
6.5
Menolajeittainen tarkastelu
Menolajit ja niissä toteutuvat muutokset kertovat paitsi määrärahojen kohdentamisista
myös välillisesti toiminnan järjestämistapojen uudistumisista. Tilastoinnissa näkyy
esimerkiksi se, että kunnat ostavat asukkailleen palveluja sekä julkisyhteisöiltä että
yksityisiltä. Ne ostavat palveluja myös oman toiminnan panoksiksi (muiden palveluiden ostot) ja lisäksi vielä konkreettisia kappaletavaroita (aineet, tarvikkeet ja tavarat).
Ne maksavat myös vuokria ulkopuolisille, mutta perivät itse myös sisäisiä vuokria.
ACTA
127
Tämä tarkastelutapa muodostaa lähtökohdan tulevalle muutostarkastelulle vuosina
2009–2011.
Tämä analysointivaihe (taulukko 6.18) koskee lähtötilannevuotta 2006, ja tarkastelun kohteena ovat keskeiset kustannuslajit: henkilöstömenot, asiakaspalveluiden
ostot julkisyhteisöiltä (valtio, kunnat, kuntayhtymät), asiakaspalveluiden ostot muilta,
muiden palveluiden ostot, materiaaliostot, avustukset, vuokrat (sisäiset ja ulkoiset) sekä
muut ostot. Tarkastelun kohteena ovat koko kunnan bruttomenot euroina asukasta
kohden laskettuna.
Taulukko 6.18. Asukaskohtaisten menolajien %-osuudet kaikista käyttömenoista ARTTUtutkimuskunnissa vuonna 2006 (brutto). Kuntakokoluokittainen, ARTTU-luokituksen sekä
tilastollisen kuntaluokituksen mukainen tarkastelu (N = 40).
AsiakasHenkipalvelöstöluiden
menojen ostojen
osuus
osuus*
Asiakaspalveluiden
ostot
muilta
-osuus
Muiden
palveluiden
ostojen
osuus
Aineiden,
tarvikkeiden
ja taAvusvaroiden tusten
osuus
osuus
Ulk.
Sis.
Muiden
vuokrien vuokrien menojen
osuus
osuus
osuus
alle 5 001 as.
44,6
26,9
2,1
12,6
6,5
4,7
1,1
1,0
0,5
5 001–
10 000 as.
42,5
22,7
4,0
14,1
5,9
5,5
0,6
4,1
0,7
10 001–
20 000 as.
43,5
21,4
4,3
13,5
5,8
5,6
0,7
4,9
0,4
20 001–
50 000 as.
40,3
17,3
4,6
20,1
5,4
5,4
0,8
4,8
0,4
50 001–
100 000 as.
Kuntakoko
41,3
20,9
4,2
14,2
5,8
6,9
1,3
4,9
0,5
yli 100 000 as. 41,3
16,1
4,3
15,8
4,6
7,7
1,0
7,9
1,3
Koko maa
18,8
5,0
15,4
5,3
7,0
1,3
5,6
0,6
41,2
* ostot valtiolta, kunnilta ja kuntayhtymiltä
ARTTU-luokitus
Liitoskunnat
39,0
24,8
3,9
16,8
5,6
5,8
0,9
2,6
0,5
Yhteistyökunnat
41,1
24,4
4,0
14,2
5,7
4,9
0,8
3,5
0,6
Muut kunnat
46,8
15,2
4,2
15,0
6,7
5,9
0,8
4,9
0,5
Kaupunkiseudut
42,4
20,5
3,7
13,6
5,0
6,7
1,0
6,5
0,7
Koko maa
41,2
18,8
5,0
15,4
5,3
7,0
1,3
5,6
0,6
Tilastollinen kuntaluokitus
Kaupunkimaiset
41,1
18,9
3,9
16,9
5,5
6,3
1,0
5,3
0,6
Taajaan asutut 42,2
21,6
5,2
13,6
5,5
5,9
0,8
4,8
0,4
Maaseutumaiset
44,3
24,4
2,7
13,2
6,4
5,1
0,9
2,5
0,6
Koko maa
41,2
18,8
5,0
15,4
5,3
7,0
1,3
5,6
0,6
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
128
Henkilöstömenot
Kuntien henkilöstömenojen suhteellisen osuuden tiedetään olevan varsin korkea:
vuonna 2006 keskimäärin koko maassa 2 122 euroa/asukas. Kun ARTTU-kunnissa
asiaa analysoidaan kuntakoon mukaan, näyttäisi siltä, että pienempien kuntakokojen
asukaskohtaiset henkilöstömenot ovat kaikkein suurimmat. Pienimmät kustannukset
ovat 20 001–50 000 asukkaan kunnissa. Liitos- ja yhteistyökunnissa henkilöstömenot ovat merkittävästi muut kunnat -luokkaa ja koko maan keskiarvoa pienemmät.
Maaseutumaisissa kunnissa henkilöstömenot ovat suurimmat ja kaupunkimaisissa
pienimmät.
Asiakaspalveluiden ostot
Asiakaspalveluiden ostot sisältävät asiakkaalle eli kuntalaiselle osoitettujen palveluiden ostot valtiolta, muilta kunnilta ja kuntayhtymiltä. Ostot muilta (yrityksiltä) on
laskettu erikseen. Asiakaspalveluiden (ostot julkisyhteisöiltä) ostojen keskiarvo koko
maassa vuonna 2006 on 970 euroa asukasta kohden. Aivan pienissä, alle 5 000 asukkaan kunnissa ostetaan eniten, 1 335 euroa/asukas. Vähiten ostopalveluja käytetään
suurissa yli 100 000 asukkaan kunnissa. Suuret kunnat pystyvät turvautumaan omaan
tuotantoon ja pienet puolestaan hoitavat osan kunnan järjestämisvastuulla olevista
palveluista ostoina ulkopuolisilta. Asiakaspalveluja on ostettu selvästi enemmän liitos- ja yhteistyökunnissa kuin muut kunnat -luokassa sekä eniten maaseutumaisissa
ja vähiten kaupunkimaisissa kunnissa.
Asiakaspalveluiden ostot muilta
Muilta kuin julkisyhteisöiltä hankittuja palveluita on eniten suurissa kunnissa ja
kaikkein vähiten pienissä alle 5 000 asukkaan kunnissa. Pienissä kunnissa hankinnat
yrityksiltä ovat puolta pienemmät kuin muissa kuntaryhmissä. Pienet kunnat tuottavat
joko itse (suuri henkilöstömenojen osuus) tai hankkivat muilta julkisyhteisöiltä (toisilta
kunnilta tai kuntayhtymiltä), ja suuret kunnat ostavat palveluyrityksiltä. Liitos- ja
yhteistyökunnilla on ollut hieman muita kuntia vähemmän ostoja, mutta kumpikin
ryhmä on selvästi alle koko maan keskiarvon. Eniten ostoja muilta kuin julkisyhteisöiltä
on ollut taajaan asutuissa kunnissa ja vähiten maaseutumaisissa kunnissa.
Muiden palveluiden ostot
Muita palveluita ovat ne, joita kunta käyttää omassa palvelutuotannossaan. Eniten
muiden palveluiden ostoja on keskisuurissa 20 001–50 000 asukkaan kunnissa: 969
euroa/asukas. Kaikkein pienimmillä kunnilla ostojen osuus on suhteellisesti pienin.
Muiden palveluiden ostot eivät poikkea liitos-/yhteistyökunnissa, muissa kunnissa tai
koko maan osalta toisistaan. Sen sijaan kaupunkimaisissa kunnissa ostoja on jonkin
verran maaseutumaisia ja taajaan asuttuja kuntia enemmän.
Aineet, tarvikkeet ja tavarat
Kaikkien kuntien keskiarvo aineiden, tarvikkeiden ja tavaroiden ostossa vuonna 2006
on 273 euroa asukasta kohden. Kahdessa pienimmässä kuntakokoluokassa tämän
kustannuslajin merkitys on suurin: ARTTU-kuntaluokkien tai tilastollisen kuntaryhmityksen luokkien välillä ei ole merkittäviä eroja.
ACTA
129
Avustukset
Avustuksia on vuonna 2006 myönnetty kaikissa kunnissa keskimäärin 359 euroa/asukas. ARTTU-kunnista maan keskiarvon ylittävät vain yli 100 000 asukkaan kunnat.
Korkeimmat asukaskohtaiset menot ovat suurimmassa kuntaluokassa: 390 euroa.
ARTTU-kuntaluokkien tai tilastollisen kuntaluokituksen luokkien välillä ei ole merkittäviä eroja.
Vuokrat
Ulkoisia vuokria on maksettu eniten toisaalta kaikkein suurimmissa kuntaluokissa ja
toisaalta aivan pienissä kunnissa. Sisäisten vuokrien osuus on kaikkein pienimmässä kuntaryhmässä alle neljännes muiden luokkien vuokrakuluista. Suurin sisäisten
vuokrien osuus on yli 100 000 asukkaan kuntaryhmässä. ARTTU-kuntaluokkien tai
tilastollisen kuntaluokituksen luokkien välillä ei ole merkittäviä eroja.
Muut menot
Maan keskiarvo vuonna 2006 muiden menojen osalta on 29 euroa/asukas. ARTTUkunnista tämä ylitetään kokoluokissa yli 100 000 asukasta ja 5 000–10 000 asukasta.
ARTTU-kuntaluokkien tai tilastollisen kuntaluokituksen luokkien välillä ei ole merkittäviä eroja.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
130
7
Päätelmät
ARTTU-tutkimusohjelman talousmodulin tehtävänä on tarkastella Paras-reformin
aikaisia muutoksia kuntien taloudelliseen asemaan, paikallistalouteen ja palvelutuotannon tuottavuuteen ja tuloksellisuuteen. Tämä raportti käsittelee kuntien lähtötilannetta ensisijaisesti vuonna 2006 ja sitä edeltänyttä kehitystä vuosina 2000–2006.
Aikaisemman kehityssuunnan selvittäminen on erityisen tärkeää siksi, että kunnat ovat
kehittyneet eri tavoin joko omien toimenpiteiden tai ulkoisten tapahtumien vuoksi.
Paras-hankkeen toimenpiteiden kehittämispotentiaali voi siis erota merkittävästi ARTTU-kunnissa. Aineiston salliessa tässä raportissa käsitellään myös talouden kehitystä
Paras-reformin vuosilta 2006–2008.
Tämä tutkimusraportti on määritellyt tutkimuskuntien talouden lähtökohtaisen
tilanteen sekä kuntia koskevan muutostarkastelun peruskriteerit. Näiden samojen
peruskriteereiden mukaisesti ARTTU-tutkimuksen toisessa vaiheessa analysoidaan
kunnissa tapahtuneita muutoksia vuosina 2006–2012. Seuraavaksi esitellään raportin
keskeisiä tuloksia valitulla kolmella tarkastelutasolla: paikallistalous, kuntaorganisaation
talous sekä kustannusrakenne ja tuloksellisuus. Päätelmien toisessa osassa kuvataan
muutostutkimuksen asetelma, jonka puitteissa ARTTU-kuntia tutkimusajanjaksolla
seurataan.
7.1
Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat
ARTTU-tutkimuskunnissa
Paikallistalouden olosuhteet eriytyvät ARTTU-kunnissa
Puitelain yksi tavoite on saada aikaan elinvoimaisia kuntia, mikä tarkoittaa tämän
tutkimuksen viitekehyksessä sekä kuntaa organisaatiotalouden yksikkönä että paikallistalouden toimijana. Kunnat vaikuttavat alueensa kehitykseen erityisesti tekemällä
toimintojen sijoittamispäätöksiä, kaavoittamalla alueita, tekemällä liikennejärjestelyjä
sekä harjoittamalla elinkeino- ja asuntopolitiikkaa.
Paikallistalouden näkökulmasta Paras-hankkeen esittämillä keinoilla on jo lähtökohdiltaan erilainen merkitys. Kuntaliitoksilla suurennetaan sekä kuntaorganisaation
että kunnan alueen, paikallistalouden, kokoa ja päätöksenteon järjestelmää. Yhteistoimintakuntien tai yksin jatkavien kuntien paikallistalous ja sitä koskeva päätöksenteko
jatkavat entisellään. Kaupunkiseutukuntien pyrkimykset kohdistuvat nimenomaan
paikallistalouden toimivuuden parantamiseen, mutta kuitenkin niin, että kaupunkiseudun kunnat toimivat itsenäisesti. Näillä vaihtoehdoilla voidaan olettaa olevan erilainen
ACTA
131
merkitys paikallistalouden kehitykselle ja elinvoimaisen kunnan syntymiselle.
ARTTU-kuntien paikallistalouden olosuhteet eriytyvät voimakkaasti. Tämä
koskee sekä väestön rakenteellisia muutoksia että työpaikkojen ja alueellisen työnjaon
organisoitumista. Paikallistalouden polarisaatiokehitys on jatkunut 2000-luvun alkuvuosina, ja se on nähtävissä myös vuoden 2006 poikkileikkaustilanteessa. Kehitys
ilmenee ennen muuta jaottelussa kaupunkimaiset vs. maaseutumaiset kunnat, ei niin
selkeästi ARTTU-luokituksen mukaisessa jaottelussa. Pienimuotoisia eroja voidaan
nähdä, kun kuntaliitoskuntien ja yhteistyökuntien tilannetta verrataan muiden kuntaluokkien tilanteeseen.
Tutkimuskunnissa, kuten koko Suomessa, väestö on alueellisesti keskittynyt suurehkoihin kaupunkeihin ja niiden lähikuntiin. Vallitsevana kehityssuuntana vuosien
2000–2006 aikana on ollut kaupungistuminen. Tutkimuksessa käytetyn tilastollisen
kuntaluokituksen mukaan kaupunkimaisten kuntien (luokka 1) väestö on edelleen
kasvanut ja vastaavasti maaseutumaisten kuntien (luokka 3) vähentynyt. Keskeisiä
väestömuutokseen vaikuttavia tekijöitä ovat olleet kuntien välinen nettomuutto ja
luonnollinen väestönlisäys. Myös maahanmuutosta on tullut useissa tutkimuskunnissa
merkittävä väestöä lisäävä muutostekijä.
Toisaalta hallitsevana muutossuuntana koko maassa ja myös tutkimuskunnissa
on väestön asteittainen ikääntyminen. Huoltosuhde on edullisin kaupunkimaisissa
kunnissa ja erityisesti suurissa yli 100 000 asukkaan kaupungeissa ja vastaavasti heikoin maaseutumaisissa kunnissa. Huoltosuhteen muutokset vuosina 2000–2006 ovat
kohtalaisen pieniä. Tutkimuksessa käytettyjen tilastomuuttujien osalta suoritettiin
herkkyystarkastelua kaikkien kuntien vastaavilla tiedoilla tilastollisen kuntaluokituksen
mukaisesti. Koko maan (kaikki kunnat) ja ARTTU-kuntien tulokset olivat samansuuntaisia, joten paikallistaloutta koskevilla tuloksilla on myös laajempaa yleistettävyyttä.
Asukkaiden toimeentulo on pitkälti riippuvainen kunnassa (tai sen lähialueella)
olevista työpaikoista. Työpaikat ja työssäkäynti lisäävät verotuksen kautta myös kuntien
käytettävissä olevia tuloja (kunnallisverotulo). Tutkimuskuntien työpaikat ovat kaudella
2001–2006 kehittyneet suotuisasti; lisäystä on yhteensä yli 33 000 työpaikkaa. Työpaikkamuutos on ollut voimakkaasti keskittyvää: kaupunkimaisissa kunnissa on tapahtunut
voimakasta kasvua ja vastaavasti maaseutumaisissa kunnissa vähentymistä.
Tuotannon ja työpaikkojen toimialojen kohdalla on havaittavissa palveluvaltaisuuden, erityisesti yhteiskunnallisten palveluiden, voimakas lisääntyminen ja vastaavasti
alkutuotannon ja teollisuuden työpaikkojen vähentyminen. Palvelutuotannolle ensiarvoisen tärkeää on hyvä saavutettavuus, ja tästä syystä niiden työpaikat ja erityisesti
uudet työpaikat ovat syntyneet suuriin keskuksiin. Näiden lähialueilla sijaitsevat kunnat
ovat myös hyötyneet tapahtuneesta keskittymisestä. Erilaiset olosuhteet näkyvät muun
muassa keskuskuntien ja sen vaikutusalueella olevien kuntien työpaikkaomavaraisuudessa ja sen muutoksissa. Vastaavasti kaikkein heikoimmassa asemassa ovat ne maaseutumaiset kunnat, jotka sijaitsevat kaukana edellä mainituista isoista keskuksista.
Tutkimustulosten perusteella voidaan suuntaa-antavasti todeta, että palvelut ja niiden
työpaikat ovat olleet keskushakuisempia kuin teollisuustuotanto ja sen työpaikat.
Tämä keskushakuisuus näkyy työpaikkojen erisuuntaisena, polarisoivana muutoksena
kaupunkimaisten ja toisaalta maaseutumaisten kuntien kohdalla.
Paikallistalouden olosuhteiden valossa ARTTU-kuntien lähtökohdat ovat siis
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
132
merkittävästi toisistaan poikkeavia. Parhaassa asemassa ovat talousalueensa keskuksena
olevat isot kaupungit sekä niiden vaikutusalueilla sijaitsevat kaupunkimaiset ja taajaan
asutut kunnat. Näissä kunnissa väestö on 2000-luvun alkuvuosina lisääntynyt ja väestön
ikärakenne on keskimääräistä nuorempaa. Lisäksi työllistä työvoimaa on keskimääräistä
enemmän suhteessa kunnan koko asukaslukuun. Näiden kuntien potentiaaliset mahdollisuudet ovat paikallistalouden osalta hyvät ja tulevaisuudennäkymät valoisat.
Etäällä keskuksista sijaitsevat maaseutumaiset kunnat ovat vastakohta edellä mainituille kunnille. Niissä 2000-luvun alkuvuosien muutos on kulkenut negatiiviseen
suuntaan. Väestö on vähentynyt ja asukkaat ovat keskimääräistä iäkkäämpiä. Myös tuotantotoiminnan rakennemuutos palvelupainotteiseen suuntaan on lisännyt vaikeuksia:
alkutuotannon ja osin myös teollisuuden työpaikat ovat vähentyneet, eikä palvelualoille
ole syntynyt riittävästi korvaavia työpaikkoja. Työ- ja ansiomahdollisuuksien heikentyminen on lisännyt poismuuttoa. Kuntien välinen nettomuutto on ollut negatiivista
nuorten ja työikäisten poismuuton vuoksi. Näiden syrjäisten maaseutumaisten kuntien
mahdollisuudet tuleviin haasteisiin vastaamiseen ovat heikot.
Lähtökohtaiset mahdollisuudet hyödyntää Paras-hankkeen luomaa kehittämispotentiaalia ovat maaseutumaisissa kunnissa selvästi heikommat kuin kaupunkimaisissa
ja taajaan asutuissa kunnissa. Toisaalta voi olla niin, että paikallistalouden elinvoimaisuuden lähtökohtia on kehitettävä erilaiselta perustalta, koska ongelmat ovat hyvin
erilaisia. ARTTU-talousmodulin tutkimusasetelman kannalta tämä merkitsee sitä,
että kunnissa tutkimuskautena toteutuvat kunta- ja palvelutalouden muutokset on
pystyttävä suhteuttamaan niihin reaalisiin paikallisiin olosuhteisiin, joissa erilaiset
ARTTU-kunnat palveluja järjestävät ja tuottavat. On huomattava, että tämän raportin
tarkastelu kohdistuu paikallistalouden tilaan vuonna 2006 ja sen kehitykseen vuosina
2000–2006 sellaisena kun se avautuu tilastojen valossa. Kuntien päätöksiä, kuten alueen
käyttöä koskevia ratkaisuja, elinkeino- tai asuntopolitiikkaa ei ole käsitelty.
Mitä tilinpäätösindikaattorit kertovat ARTTU-kuntien talouden
kehityksestä?
Riippumatta paikallistalouden olosuhteista, ml. väestö- ja työpaikkakehityksestä, kuntien pitää sopeuttaa menonsa käytettävissä oleviin tuloihin. Kuntien toiminta on toimeksiantotaloutta, jossa menoilla on taipumus nousta tulojen tasolle ja ylittää ne. Vain
osa tutkimuskunnista on onnistunut ylläpitämään tulojen ja menojen tasapainoa.
Taloudeltaan heikoille kunnille on tyypillistä vuosikatteen painuminen negatiiviseksi. Siihen liittyvät muut taloudellisiin vaikeuksiin ajautuneiden kuntien piirteet:
korkea veroprosentti, taseeseen kertynyt alijäämä ja lainamäärän kasvu, mikä on johtanut harkinnanvaraiseen rahoitusavustukseen turvautumiseen useana vuonna. Taustalla
on verorahoituksen riittämättömyys suhteessa palveluiden kustannuksiin.
Tutkimuskunnat ovat edustava otos Suomen kunnista. Niinpä niiden talouden
kehitys on heijastellut koko kunnallistalouden kehitystä Suomessa. 1990-luvulla jonkin kunnan talouden tunnusluvut saattoivat jonain vuonna olla maan parhaimpien
joukossa ja parin vuoden päästä heikoimpien joukossa. Näyttää siltä, että kuntakohtaiset muutokset eivät ole 2000-luvulla olleet yhtä suuria. Ennemminkin on niin,
että kuntatalouden tasapainoltaan vahvat ovat pysyneet vahvoina ja vastaavasti heikot
ACTA
133
heikkoina. Jonkinlainen hyppäys oli vuoden 2002 ”kuntatalouden vakautus”, jossa
paljon yhteisöveroa saaneiden kuntien rahoja siirrettiin muille kunnille. Toisaalta
voidaan myös havaita, että kuntien tehtävien ja rahoituksen välinen suhde on tarkasteluajanjaksolla muuttunut. Kiristymisen taustalla on siis myös valtio-kuntasuhteen
talouden muutos.
Kaikkiaan 16 tutkimuskunnan kumulatiivinen vuosikate vuosina 2000–2007 oli
kumulatiivisia poistoja suurempi. Näistä 13 kunnan asukasluku kasvoi. Asukasluku
väheni 18 kunnassa. Näistä vain kolmessa kunnassa kumulatiivinen vuosikate oli
poistoja suurempi.
Asukasluvun kasvu heijastuu kuntien tilinpäätösten tunnuslukuihin. Se on samansuuntainen kuin kunnan verotulojen kehitys, vaikka verotulojen kehitys ei täysin ole
2000-luvulla heijastellut kunnassa tapahtuvan taloudellisen toimeliaisuuden muutosta.
Vahvoja kuntia on muita enemmän kaupunkiseutukunnissa ja eri luokissa olevissa
kaupunkien ympäristökunnissa. Suurten maakuntakeskusten läheisyydessä sijaitsevien
kuntien palveluiden tuotantokustannukset ovat muita pienemmät. Tähän vaikuttaa
edullinen ikärakenne ja nojautuminen läheisen keskuksen palveluihin. Talous on muita
kireämpi useilla vanhoilla teollisuuspaikkakunnilla, joita rakennemuutos on koetellut
ja työpaikat ja sen myötä myös asukasluku on vähentynyt. Samanlainen tilanne on
monissa kaukana maakunnan keskuksesta sijaitsevissa maaseutukunnissa. Toisaalta
heikkojen kuntien liitosten tuloksena ei näytä automaattisesti syntyvän talouden
tasapainoltaan vahvaa kuntaa.
Toimeksiantotaloutena kuntien talouden tasapaino on välttämätön pitkällä aikavälillä. Voidaan olettaa, että tulevaisuudessa kuntien tulot kasvavat, mutta menot
pyrkivät kasvamaan tuloja nopeammin. Kun kunnat saavat suurimman osan tuloistaan
veroina, kohdistuu veroprosenttien korotukseen suuria paineita. Tulevaisuus näyttää,
miten valtio osallistuu kuntien palvelutoiminnan rahoittamiseen. Kuntien verotulot
riippuvat myös kansantalouden kehityksestä, mihin kunnat voivat vaikuttaa hyvin
rajallisesti. Talouskasvu tuo automaattisesti kunnille lisää verotuloja, minkä vuoksi
talouskasvu on oleellinen tekijä kuntien tulokehityksen kannalta.
Kun tulojen kasvumahdollisuudet ovat rajalliset, tasapainotuspaineet kohdistuvat tulevaisuudessa kuntien menoihin ja niiden kasvun hillitsemiseen. Kunnat voivat
periaatteessa hillitä menojen kasvua kahdella tavalla: karsimalla sellaisia tehtäviä, joilla
on menovaikutuksia tai tehostamalla olemassa olevia toimintoja. Paras-hankkeen toimenpiteillä tavoitellaan ensisijaisesti toiminnan tehostamista. On myös korostettava,
että toiminnan tehostamistoimenpiteet tapahtuvat reaalitalouden puolella, mutta ne
näkyvät osittain rahatalouden mittareilla lasketuissa tunnusluvuissa. ARTTU-tutkimusohjelmassa reaalitalouden tilaa kuvataan erityisesti palvelumodulien (sosiaali- ja
terveyspalveluiden ja koulutuspalveluiden) raporteissa. Tutkimusohjelman toisessa
vaiheessa modulien välisiä rajapintoja analysoidaan erityisinä tapaustarkasteluina.
Miten pitkä matka tuottavampaan kuntatalouteen? Tuottavuuden ja
tuloksellisuuden lähtökohta ARTTU-kunnissa
Paras-hankkeen lähtökohtana on taloudellisesti elinvoimainen ja palvelut tehokkaasti
järjestävä kuntarakenne, jossa tuottavuutta etsitään kuntaliitoksilla ja kuntien yhteistyöMATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
134
menettelyillä. Lähtökohta on sidoksissa siihen, millaiset kunnat lähtevät toteuttamaan
yhteistyötä. Tämän raportin perusteella voidaan nähdä, että lähtökohtatilanteessa
kustannukset ovat useilla muuttujilla korkeammat niissä kunnissa, jotka eivät ole
päättäneet ryhtyä kuntaliitoksiin tai yhteistyömenettelyihin. Ne ARTTU-kunnat, jotka
jäävät huomattavasti alle keskiarvomenojen, ovat jo kaikki pääsääntöisesti toteuttamassa
Paras-toimenpiteitä (paitsi Kitee). Vastaavasti menokehityksen keskiarvoluvut ylittävien
kuntien luokkaan sijoittuu suurin osa (7/10) niistä kunnista, jotka eivät ole Paras-uudistusten piirissä. Ne siis kuuluvat jo alkuaan korkeiden kustannusten luokkaan. Tulos
pätee erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluihin, joissa niin kaupunkimaiset, taajaan asutut
kuin maaseutumaiset kunnat selviävät sosiaali- ja terveydenhuollossa pienemmillä
asukaskohtaisilla käyttökustannuksilla kuin ne kunnat, joissa ei ole ryhdytty Parashankkeen mukaisiin toimenpiteisiin. Opetustoimessa tämä ei näy yhtä selkeästi.
Tämä on tärkeä asia monestakin näkökulmasta. Ensiksi, se korostaa Parashankkeen jossain määrin ongelmallista asetelmaa. Millaisiin kuntiin huomio täytyisi
kiinnittää kunta- ja palvelurakenteen uudistamisessa: sellaisiin, joissa tehostamisen
tarvetta on suhteellisesti ottaen enemmän vai niihin, joissa tilanne on jo lähtökohtaisesti parempi? Tämä havainto asettaa vaikean ongelman poliittiselle päätöksenteolle.
Miten se kykenee käynnistämään tuottavuuden parantamisen prosessit kuntakentässä
laajasti, mutta erityisesti myös niissä kunnissa, joissa näille on eniten tarvetta ajatellen peruspalveluiden turvaamista? Tämä tutkimus on osoittanut, että tuottavuuden
parantaminen on tarpeellista ja myös mahdollista kaikissa Suomen kunnissa, mutta
tuottavuusparannusten mahdollisuudet ovat suhteellisesti ottaen suurempia taloudellisuudeltaan heikommin toimivissa kunnissa. Toiseksi, kyse on myös kuntien omista
tuottavuuden parantamista koskevista tavoitteista. Kuten aiemmin on todettu, kunta
pyrkii loppujen lopuksi parantamaan tuottavuuttaan suhteessa sen projektille määrittämään omaan tavoitteeseen, ei niinkään ulkoisiin vaateisiin tai paineisiin. Toisaalta
kuntaorganisaatio ei esimerkiksi systemaattisesti ylitä tavoitetta, koska se altistaa itsensä
keskustelulle siitä, ovatko tavoitteet liian alhaisella tasolla. Tosiasiallinen tuloksellisuuden parantamisen potentiaali määrittyy siis paljolti sen mukaisesti, miten kunnat itse
tulkitsevat muutoksen ja muutostarpeen. Kolmanneksi, tuottavuuden parantamista
kunnassa ohjaa kehittämishistoriallinen perinne. Se keskittyy aiemmin jo opittujen
asioiden toistamiseen ja olettaa näin syntyvän tuloksellisuusvaikutuksia. Tämä päätöksenteon heuristiikka korostaa oikeaoppisesti aiemman historian merkitystä, mutta voi
olla sokea sille, että joskus tarvitaan erityisiä tuottavuushyppyjä. Polkuriippuvuudet
voivat ohjata toimintaa hyvinkin voimakkaasti. Tässä viitekehyksessä juuri tuottavuuskehittämisen lähtökohtainen tilanne luo pohjan Paras-hankkeen tehokkuuspotentiaalin
hyödyntämiselle.
ARTTU-tutkimusaineiston mukaan näyttäisi olevan niin, että hyvin suuret ja
hyvin pienet kunnat hoitavat palvelut muita kuntaluokkia korkeammin kustannuksin.
Tämä pätee erityisesti peruskoulutukseen, lukiokoulutukseen ja päivähoitoon, jossain
määrin myös vanhushuoltoon ja perusterveydenhuoltoon. Yksi Paras-prosessin taloudellinen argumentti, lisääntyvien skaalatuottojen olettamus, voi olla siis monitulkintaisempi kuin ajatellaan. Palvelutarve voi olla monipuolisempi suurissa kunnissa. Näin
ollen myös palveluvalikoima on usein laajempi, mikä voi heijastua palvelutuotannon
kustannuksissa. Kuitenkin, asukasluvulla mitatussa suuressa kunnassa voi myös olla
ACTA
135
pieniä palvelutuotantoyksikköjä.
Mielenkiintoinen yhteys näyttäisi olevan palvelutuotannon tuloksellisuuden elementeillä: erityisesti taloudellisuudella ja toisaalta palvelutyytyväisyydellä. Esimerkiksi
päivähoitopalveluissa yksikkökustannuksiltaan edullisissa ARTTU-kunnissa voi olla
myös suhteellisesti korkeampi palvelutyytyväisyys. Tämä voi olla kuntataloutta koskevan arki-intuition vastaista. Toisin sanoen, voi siis olla niin, että joissakin kunnissa
palvelutuotannon resurssien kasvattaminen ei paranna palvelutyytyväisyyttä, koska
kuntalaiset eivät ehkä ”vaadi” enempää ja monipuolisempaa palvelua. Toinen selitys voi
olla muissakin, esimerkiksi Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen, selvityksissä tehty
havainto, että joissakin kunnissa palvelutuotanto on samanaikaisesti tehokkaampaa
ja kuntalaisten mielestä laadukkaampaa kuin verrokkikunnissa. On siis tärkeä tietää,
kasautuvatko palvelutuotannon tuloksellisuusongelmat laaja-alaisesti tiettyihin kuntiin ja vastaavasti, ovatko kuntapalveluiden ”parhaat” käytännöt kokonaisvaltaisesti
parempia kuin muiden kuntien.
Talousmodulin tutkimusasetelman kannalta mielenkiintoista on tietysti se, ”kasvaako nälkä syödessä” eli muuttaako kuntapalveluiden resursointi myös palveluihin
kohdistuvia odotuksia. Tämähän voi olla ongelma kunnissa, jos palvelutyytyväisyyden
parantamiseen pyritään taloudellisten resurssien uudelleenkohdistamisella, mutta se
saakin aikaan lähinnä odotusten kasvua, ja ehkä mitatun tyytyväisyyden heikkenemistä. Tällä voi olla merkitystä esimerkiksi kuntaliitosten vaikutusten arvioinnissa.
Jos kuntapalveluihin kohdistetut odotukset pysyvät muuttumattomina, ja liitoksen
avulla kyetään tehostamaan kunnan palvelutuotantoa, kuntaliitos voisi parhaimmillaan parantaa taloudellisuutta ja tyytyväisyyttä samanaikaisesti. Muutostutkimuksen
kannalta on tärkeä ymmärtää taloudellisuuden ja tyytyväisyyden välinen monipuolinen
vuorovaikutus.
Suuruuden ekonomian näkökulmat kunta- ja paikallistaloudessa
Raportti on osoittanut, että on nykyistä tarkemmin ymmärrettävä Paras-hankkeen
erään keskeisen olettamuksen merkityssisältö: Mitä kuntakoon kasvattaminen lopulta
tarkoittaa? Millaisissa ja minkä kokoisissa kunnissa mittakaavaetujen hyödyt voidaan
parhaiten hyödyntää? Millaisissa ympäristöissä mittakaavahaitat nousevat tärkeään
rooliin? Miten kuntien koon muutoksessa huomioidaan väestöpohjan ja maantieteellisten etäisyyksien välinen suhde? Minkä tyyppisissä kuntapalveluissa mittakaavaedut
ilmenevät parhaiten (pääoma- vs. työvoimaintensiivinen palvelutuotanto, sosiaali- ja
terveyspalvelut, sivistyspalvelut)? Miten kuntakoon muuttaminen näkyy organisaatiotalouden ja kustannusrakenteen kannalta tärkeämmällä alueella: kuntaorganisaation
yksikkörakenteessa ja palveluverkossa? Esitetyt teoreettiset ja empiiriset havainnot
kuntien koon, mittakaavaetujen ja tuloksellisuuden parantamisen välisestä suhteesta
antavat lähtökohdan ymmärtää tätä nykyisen kuntakehittämisen kannalta keskeistä
olettamusta. Toisaalta se on eräs keskeisen muutostutkimuksen kohde ARTTU-tutkimusohjelman aikana. Kunta- ja palvelurakenteen uudistamista koskeva poliittishallinnollinen päätöksenteko joutuu luonnollisesti etsimään jonkinlaisen ratkaisun
edellä kuvattuihin ongelmiin.
Tämä tutkimus on lähestynyt mittakaavaetujen ja -haittojen ongelmaa kunta- ja
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
136
paikallistalouden eri osa-alueilla. Paikallistalouden olosuhteet ovat erilaisia erikokoisissa
kunnissa. Suurempi kunta voi harjoittaa laaja-alaisempaa elinkeinopolitiikkaa ja ottaa
myös suurempia riskejä. Se voi myös tehdä tarkoituksenmukaisempia maankäytön
ratkaisuja ja liikennejärjestelyjä. On huomattava, että paikallistalouden mahdolliset
hyödyt syntyvät kuntaliitoksissa, mutta eivät helposti yhteistoiminta-alueilla, koska
ne liittyvät lähinnä sosiaali- ja terveyspalveluihin, eivät esimerkiksi kaavoitukseen tai
asunto- ja elinkeinopolitiikkaan. Toisaalta suuruuden ekonomia luo mahdollisuuden
ylläpitää helpommin talouden tasapainoa ja hallita kustannuskehitykseen liittyviä
riskejä. Esimerkiksi makrotalouden suhdannevaihtelujen ja yksittäisten yritysten
sijoittumispäätösten vaikutukset kuntatalouteen ovat helpommin hallittavissa suuremmassa kunnassa. On kuitenkin tärkeä muistaa tämän raportin eräs keskeinen havainto
ARTTU-kuntien palvelutuotannon tuloksellisuudesta: yksikkökoon kasvattamisen
ja palvelutuotannon tuloksellisuuden välillä ei ole systemaattista yhteyttä. Nykyistä
enemmän olisi kiinnitettävä huomiota ei vain kuntien koon kasvattamiseen, vaan myös
kuntaorganisaation palveluyksiköiden mittakaavaetujen ja -haittojen kysymyksiin.
Suuruuden ekonomian aiheuttamia hyötyjä ja haittoja on punnittava tasapuolisesti
ja kaikilla tässä tutkimuksessa kuvatuilla osa-alueilla.
7.2
Muutostutkimuksen asetelma
Paras-hankkeen
jälkeen
V uotuinen muutos
2000 – 2006/07
V uotui nen muutos
2006/07 – 2010/12
2
Ennen Parashanketta
2
Taloustutkimuksen ensimmäisessä tutkimusraportissa on määritelty muutos- ja
vaikutustutkimuksen tutkimusasetelma. Ensimmäisessä raportissa on tarkasteltu
toimintaympäristöä, kunnan ja kuntakonsernin taloutta, keskeisten palvelualojen
tuloksellisuutta yksikkökustannusten avulla sekä näissä tapahtuneita muutoksia 2000luvun alkuvuosina. Kyse on siis ajasta ennen Paras-hankkeen alkua. Saadut tulokset
muodostavat lähtökohdan ennen ja jälkeen -tutkimukselle, jossa tarkastellaan Paraskauden aikana tapahtuneita muutoksia. Lähtökohtatiedot muodostuvat tapahtuneista
muutoksista vuosina 2000–2006/07 (pitkittäistarkastelun tulos) ja vuoden 2006/07
taloustilanteesta (poikittaistarkastelun tulos). Mainittuja asioita seurataan samoilla
muuttujilla (ja mittareilla) Paras-kauden aikana vuoteen 2012 saakka. Ennen ja jälkeen
-tilanteiden vertailujen (luokka- tai jopa kuntakohtaisesti) tulosten perusteella voidaan
tehdä päätelmiä Paras-hankkeen toteuttamisen vaikutuksista tutkimuskunnissa. Kuviossa 7.1 hahmotetaan edellä kuvattua jatkotutkimuksen asetelmaa.
1 Tilanne 2006/07
1. Onko parantunut vai
huonontunut ja kuinka paljon?
2. Onko muutoksen suunnassa
ja voimakkuudessa eroja?
1 Tilanne 2010/12
Johtopäätökset muutoksista ja
arvio Paras-hankkeen
osuudesta siinä
Kuvio 7.1. ARTTU-taloustutkimuksen ennen ja jälkeen -tutkimusasetelma.
ACTA
137
Kuviossa 7.1 on molempien vaiheiden tulokset pelkistetty X–Y-kuvioiksi, joissa X-akseli
kuvaa poikittaistutkimuksen tuloksia (tilanne vuosina 2006/07 ja 2010/12) ja Y-akseli
pitkittäistutkimuksessa analysoituja muutoksia. Ennen ja jälkeen -vertailujen perusteella
voidaan vastata kuviossa mainittuihin kysymyksiin: 1) onko tilanne parantunut vai
heikentynyt ja mikä on muutoksen suuntaa-antava laajuus (vrt. keskustelu tutkimuksen teoreettis-metodologisista rajoitteista) ja 2) onko muutosten suunnissa (ennen
ja jälkeen -kausilla) eroja? Vastausten esittämisen jälkeen lienee mahdollista arvioida
jollakin tarkkuudella sitä, mikä osa muutoksista on yhteydessä Paras-hankkeeseen ja
minkä voidaan katsoa johtuvan muista tekijöistä, esimerkiksi yleisen talouskehityksen
suhdannevaihteluista, tutkimuskuntien erilaisesta muutosvalmiudesta ja -aktiivisuudesta kunta- ja paikallistalouden olosuhteiden parantamisessa sekä kuntaorganisaatioiden
ei-vaikutettavissa olevien tekijöiden merkityksestä (esimerkiksi kansalaisten omaehtoiset
kuntapalveluja koskevat ratkaisut).
Edellä kuvatun muutostutkimuksen asetelman toteuttamiseksi on määriteltävä
paikallistalouden, tilinpäätösanalyysin sekä palveluiden kustannusten ja tuloksellisuuden osalta asiat, muuttujat (ja tunnusluvut), joiden muutosta seurataan. Tässä
talousmodulin lähtökohtatilanteen kartoituksessa kuvatut asiat (muuttujat ja mittarit)
muodostavat pohjan myös toisen vaiheen tutkimukselle, jossa hankitaan tietoa a) tilanteesta vuonna 2010/12 ja b) tapahtuneesta muutoksesta vuosina 2006/07–2010/12
(ks. taulukko 7.1).
Taulukko 7.1. ARTTU-taloustutkimuksen toisessa vaiheessa käytettävät muuttujat ja tunnusluvut
Asiakokonaisuus
Muuttujat (tunnusluvut)
Tilanne | muutos
1. Paikallistalous
- väestö
- työpaikat
määrä, ikärakenne, huoltosuhde
määrä, toimiala, työpaikkaomavaraisuus
2011 | 2007–2011
2010 | 2007–2010
2. Kunnan talous (tilinpäätös)
- tulorahoitus
vuosikate > poistoista, vuosikate > investointien
omahankintameno, negatiivinen vuosikate
- ali-/ylijäämä
kertynyt ali-/ylijäämä €/asukas
- lainat
Peruskunnan ja konsernin lainat €/asukas
- peruspalvelut ,verorahoitus
Peruspalvelut ja verorahoitus €/asukas (suhde)
2011 | 2007–2011
2011 | 2007–2011
2011 | 2007–2011
2011 | 2007–2011
3. Palveluiden taloudellisuus ja kustannusrakenne
- taso 1 käyttömenot
menot €/asukas, menolajit
- taso 2 opetus, sote
menot €/asukas
- taso 3 palvelukokonaisuus
menot € / ikr-asukas* tai käyttäjä
- taso 4 palvelu
menot €/suorite, menolajit
2011 | 2007–2011
2011 | 2007–2011
2011 | 2007–2011
2011 | 2007–2011
*tiettyyn ikäryhmään kuuluva asukas
Näiden taulukossa kuvattujen muuttujien muutostarkastelu on relevantti kohde sinällään talousmodulin sisällä, kun pyritään identifioimaan toteutunutta muutosta ja
yhdistämään sitä niihin toimenpiteisiin, joita ARTTU-kunnat ovat tehneet tai jättäneet
tekemättä. Toisaalta, tarkastelua on yhdistettävä muuhun ARTTU-kunnista kerättävään tietoon. On esimerkiksi tärkeä havainnoida, miten ARTTU-kunnat pyrkiessään
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
138
parantamaan toiminnan tuottavuutta ja tilinpäätöksen tasapainoa ottavat huomioon
palveluiden saatavuuden, laadun ja vaikuttavuuden. Tätä ristikkäistarkastelua on tarkoitus tehdä muiden tutkimusmodulien, erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluja sekä
koulutuspalveluja tutkivien modulien kanssa.
ACTA
139
Lähteet
Aaltonen, Juho, Kangasharju, Aki & Moisio, Antti (2009): Vuoden 2009 kuntaliitokset – Kuvailutietoa kunnista. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. VATT-muistiot 1.
Banker, Rajiv D. (1984): Estimating Most Productive Scale Size Using Data Envelopment
Analysis. European Journal of Operational Research 17, s. 35–44.
Banker, Rajiv D. & Maindiratta, A. (1988): Nonparametric Analysis of Technical and Allocative
Efficiencies in Production. Econometrica 56:6, s. 1315–1332.
Capello, Roberta & Camagni, Roberto (2000): Beyond Optimal City Size: An Evaluation of
Alternative Urban Growth Patterns. Urban Studies 37:9, s. 1479–1496.
Dollery, Brian, Byrnes, Joel & Crase, Lin (2008): Australian Local Government Amalgamation:
A Conceptual Analysis, Population Size and Scale Economies in Municipal Service Provision.
Australasian Journal of Regional Studies 14:2, s. 167–175.
Farrell, M. J. (1957): The Measurement of Productive Efficiency. Journal of the Royal Statistical
Society 120, Series A, s. 253–290.
Fountain, Jane E. (2001): Paradoxes of Public Sector Customer Service. Governance: An International Journal of Policy and Administration 14:1, s. 55–73.
Gigerenzer, Gerd (2000): Adaptive Thinking. Rationality in the Real World. Oxford: Oxford
University Press.
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta sekä laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja varainsiirtoverolain muuttamisesta. HE 155/2006 vp.
Helin, Heikki (2008): Tapausten kulku. Valtionosuus- ja verouudistukset ja uudistussuunnitelmat 1990–2006 ja valtion toimenpiteiden vaikutus kuntien talouteen. Helsingin kaupungin
tietokeskus. Tutkimuksia 2008:8.
Helin, Heikki (2009a): Parasta ennen. Kuntien talouden kehityksestä 2000-luvulla. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 1. Saatavilla osoitteessa: http://www.kunnat.net/attachment.
asp?path=1;29;348;31540;148166;129938;129947;130013;157851 25.2.2010.
Helin, Heikki (2009b): Suurten suuret menot. Suurten kaupunkien palvelukustannukset
2008. Helsingin kaupungin tietokeskus. Tutkimuskatsauksia 2009:3. Saatavilla osoitteesta:
http://www.hel2.fi/Tietokeskus/julkaisut/pdf/09_12_07_Tutkimuskatsaus_8_Helin.pdf
25.2.2010.
Helin, Heikki (2010): Kuntien optimaalinen väestöpohja vaihtelee toiminnoittain. Tieto &
Trendi 1/2010.
Holzer, Marc, Fry, John, Charbonneau, Etienne, van Ryzin, Gregg, Wang, Tiankai & Burnash,
Eileen (2009): Literature Review and Analysis Related to Optimal Municipal Size and Efficiency.
Newark: Rutgers University. School of Public Affairs and Administration.
Kahneman, Daniel (2002): Maps of Bounded Rationality. A Perspective on Intuitive Judgement
and Choice. Nobel Prize Lecture in Economics, December.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
140
Kahneman, Daniel, Slovic, Paul & Tversky, Amos (1982): Judgment under Uncertainty:
Heuristics and Biases. New York: Cambridge University Press.
Kangasharju, Aki & Aaltonen, Juho (2006): Kunnallisen päivähoidon yksikkökustannukset.
Miksi kunnat ovat niin erilaisia? Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. VATT-tutkimuksia
119. Helsinki.
Kirjavainen, Tanja & Loikkanen, Heikki (1993): Lukioiden tehokkuuseroista – DEA-menetelmän sovellus lukioiden tehokkuuserojen arvioimiseksi. Helsinki: Valtion taloudellinen
tutkimuskeskus. VATT-tutkimuksia 16.
Kunnat.netin WWW-sivusto. http://www.kunnat.net/k_etusivu.asp?path=1 25.2.2010.
Kuntaliitto (2009): Rakennemuutoskatsaus 1/2009. Helsinki.
Kuntaliitto (2010): ARTTU-kuntalaiskysely, alustavat tulokset ARTTU-kyselyn kuntalaisten
palveluarvioista. Kuntaliiton mediatiedotteet 18.2. ja 20.3.2010 ja niiden liitteenä olevat
diapaketit.
Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 169/2007.
Lawrence, Paul R. & Lorsch, Jay W. (1969): Organizations and Environments. Homewood,
IL: Richard D. Irwin.
Loikkanen, Heikki A. & Susiluoto, Ilkka (2005): Paljonko verorahoilla saa? Kuntien peruspalvelutarjonnan kustannustehokkuuden erot ja niitä selittävät tekijät vuosina 1994–2002. Helsinki:
Kunnallisalan kehittämissäätiö. Kunnallisalan kehittämissäätiön julkaisuja, no. 50.
Luoma, Kalevi & Moisio, Antti (2005): Kuntakoko, kuntien menot ja palvelutuotannon tehokkuuserot. Helsinki: Valtion taloudellinen tutkimuskeskus. VATT-muistioita 69.
March, James G. (1982): Mundane Organizations and Heroic Leaders, paper presented at “La
Conferencia sobre Administracion Universitaria, Centro de Ensenanza Technica y Superior,
March 24–26, 1982.
March, James G. (1994): A Primer on Decision Making. How Decisions Happen. New York:
The Free Press.
Martikainen, Tuomo & Helin, Heikki (2005): Kuntatyypit ja talouskehitys. Helsingin kaupungin tietokeskuksen tutkimuksia 2005:6.
Meklin, Pentti (2008). Tuottavuuden mittaaminen verorahoitteisessa toiminnassa. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 36:4, s. 386–395.
Meklin, Pentti, Rajala, Tuija, Sinervo, Lotta-Maria & Vakkuri, Jarmo (2009): Kunta hyvinvointipalvelujen järjestäjänä – Rajallisten voimavarojen tehokkaan hallinnan ongelma. Teoksessa
Karppi, Ilari & Sinervo, Lotta-Maria (toim.), Governance – uuden hallintatavan jäsentyminen.
Tampereen yliopisto: Hallintotieteiden keskus.
Moomaw, Ronald L. (1981): Productivity and City Size: A Critique of the Evidence. The
Quarterly Journal of Economics 96:4, s. 675–688.
Nakari, Risto & Sjöblom, Stefan (2009): Toimiva kunnallinen palveluorganisaatio. Työelämän
laadun, asiakastyytyväisyyden ja palvelukustannusten väliset yhteydet strategisen henkilöstöjohtamisen näkökulmasta. Acta nro 209. Helsinki: Suomen Kuntaliitto.
Orlikowski, Wanda J. (2000): Using Technology and Constituting Structures: A Practice Lens
for Studying Technology in Organizations. Organization Science 11:4, s. 404–428.
Orlikowski, Wanda J. (2002): Knowing in Practice: Enacting a Collective Capability in Distributed Organizing. Organization Science 13:3, s. 249–73.
ACTA
141
Percy, Allan M. (2003): Why Smaller Councils Make Sense. Australian Journal of Public
Administration 62:3, s. 74–81.
Pekola-Sjöblom, Marianne (2006): Kuntalaiset ja palvelut. Teoksessa Helander, Voitto, Pekola-Sjöblom, Marianne & Sjöblom, Stefan (toim.), Kuntalainen – kansalainen. Tutkimus
kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996–2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro
56. Acta nro 182. Helsinki: Suomen Kuntaliitto, Svenska social- och kommunalhögskolan
vid HU & Åbo Akademi.
Rajala, Tuija, Tammi, Jari & Meklin, Pentti (2008): Kilpailutuksen näkyvät ja näkymättömät
kustannukset. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Vammala.
Sloman, John (2000): Economics. Edinburgh: Pearson Education Ltd.
Segal, David (1976): Are There Returns to Scale in City Size? The Review of Economics and
Statistics 58:3, s. 339–350.
Simon, Herbert A. (1955): A Behavioral Model of Rational Choice. Quarterly Journal of
Economics 69:1, s. 99–118.
Staw, Barry M. & Epstein, Lisa D. (2000): What Bandwagons Bring: Effects of Popular Management Techniques on Corporate Performance, Reputation, and CEO Pay. Administrative
Science Quarterly 45, s. 523–556.
Stenvall, Jari, Vakkala, Hanna, Syväjärvi, Antti, Leinonen, Jaana, Juntunen, Pekka, Oulasvirta,
Lasse & Tiilikainen, Aaro (2009): Parasta nyt. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen suunnitteluvaiheen loppuraportti. Valtiovarainministeriön julkaisuja 11/2009.
Sueyoshi, Toshiyuki (1992): Measuring Technical, Allocative and Overall Efficiencies Using
DEA Algorithm. Journal of Operational Research Society 43:2, s. 141–155.
Tammi, Jari (2006): Toimintolaskennan käyttömahdollisuudet ja hyödyt kunnan johtamistyössä. Tampere: Tampereen Yliopistopaino Oy – Juvenes Print. Acta Universitatis Tamperensis,
1152.
Tilastokeskuksen Aluetietokanta Altikan www-sivusto. http://www.stat.fi/tup/altika/index.
html 25.2.2010.
Tilastokeskuksen WWW-sivusto. http://tilastokeskus.fi/til/index.html 25.2.2010.
Tuomala, Matti (1997): Julkistalous. Helsinki: Gaudeamus.
Vakkuri, Jarmo (1998): Tehokkuuden rajoilla – Data Envelopment Analysis -menetelmä tulosmittauksessa, esimerkkikohteena yliopistojen ainelaitokset. Vammala: Vammalan Kirjapaino.
Acta Universitatis Tamperensis, 635.
Vakkuri, Jarmo (2008): Kuntien tuottavuus – lääke ongelmaan vai itse ongelma. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 36:4, s. 357–362.
Vakkuri, Jarmo (toim.) (2009): Paras mahdollinen julkishallinto? Tehokkuuden monet tulkinnat. Helsinki: Gaudeamus.
Valtiovarainministeriö (22/2009). Toimiva kaupunkiseutu – kuntalaisten, kuntien ja seudun
etu. Helsinki.
van Ryzin, Gregg (2004): Expectations, Performance and Citizen Satisfaction with Urban
Services. Journal of Policy Analysis and Management 23:3, s. 433–448.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
142
Liite 1. ARTTU-tutkimuskunnat eri luokituksissa
Tutkimuskunnat ARTTU-luokan, tilastollisen kuntaryhmityksen ja kuntakokoluokan mukaan.
Kunta
ARTTUluokka
Tilastollinen kuntaryhmitys
Kuntakokoluokka
Kunta
ARTTUluokka
Tilastollinen kuntaryhmitys
Kuntakokoluokka
Halsua
2
3
1
Lieto
4
2
3
Hamina
2
Harjavalta
2
1
4
Mustasaari
4
2
3
1
2
Mänttä-Vilppula
1
2
3
Haukipudas
Hirvensalmi
4
1
3
Oulu
4
1
6
2
3
1
Pori
3
1
Hollola
5
2
1
4
Pudasjärvi
2
3
2
Hämeenlinna
1
1
5
Raasepori
1
2
4
Juuka
3
3
2
Salo
1
1
5
Jyväskylä
4 (1)
1
6
Seinäjoki
1
1
5
Kajaani
1
1
4
Siilinjärvi
4
2
4
Karkkila
2
2
2
Sipoo
3
2
3
Kirkkonummi
3
1
4
Sodankylä
3
2
2
Kitee
2
3
2
Turku
4
1
6
Kotka
3
1
5
Pello
3
3
1
Kuopio
4
1
5
Uurainen
4
3
1
Kuusamo
3
2
3
Vaasa
4
1
5
Kemiönsaari
1
3
2
Varkaus
3
1
4
Lappeenranta
1
1
5
Vimpeli
2
3
1
Lapua
3
2
3
Vöyri-Maksamaa 1
3
1
Lempäälä
2
1
3
Äänekoski
2
4
1
ARTTU-luokitus:
1 = Liitoskunnat, 2 = Laajenevan yhteistyön kunnat, 3 = Muut kunnat, 4= Kaupunkiseutukunnat
Kuntakokoluokitus:
1 = alle 5 001 as., 2 = 5 001–10 000 as., 3 = 10 001–20 000 as., 4 = 20 001–50 000 as, 5 = 50 001–100 000
as, 6 = yli 100 000 as.
Tilastollinen kuntaryhmitys:
1 = Kaupunkimaiset kunnat, 2 = Taajaan asutut kunnat, 3 = Maaseutumaiset kunnat
[vaihtoehtona viittaus luvussa 2.4 esitettyihin perusluokituksiin]
ARTTU-luokituksen, joka siis pohjautuu ao. kuntien alkuvaiheen valintoihin, ja
tilastollisen kuntaluokituksen yhdistelmän eli ristiintaulukoinnin tuloksena saadaan
12 kuntaluokkaa (ks. seuraava taulukko), joissa havaintojen lukumäärät jäävät pieniksi (1–6). Tämä on ongelma ryhmäkeskiarvoihin ja niiden eroihin perustuvassa
tarkastelussa.
ACTA
143
Tutkimuskunnat ARTTU-luokan ja tilastollisen kuntaryhmityksen mukaan
Kaupunkimaiset
Taajaan asutut
Maaseutumaiset
Liitoskunnat
Hämeenlinna, Jyväskylä,
Kajaani, Lappeenranta,
Salo, Seinäjoki
Mänttä-Vilppula,
Raasepori,
Äänekoski
Kemiönsaari,
Vöyri-Maksamaa
Yhteistyökunnat
Hamina, Harjavalta,
Hollola, Lempäälä
Karkkila
Halsua, Hirvensalmi,
Kitee, Pudasjärvi,
Vimpeli
Muut kunnat
Kirkkonummi, Kotka,
Pori, Varkaus
Kuusamo, Lapua,
Sipoo, Sodankylä
Juuka, Pello
Kaupunkiseutu
Haukipudas, Jyväskylä,
Kuopio, Oulu, Turku, Vaasa
Lieto, Mustasaari,
Siilinjärvi
Uurainen
Taulukkoa tarkasteltaessa on syytä muistaa, että siinä esitetty luokitus perustuu vuoden
2009 kuntajakoon. Toisin sanoen liitoskuntien kohdalla on näkyvissä toteutuneiden
liitosten tulokset.
Kaupunkimaisissa liitoskunnissa (N = 6) uusi kunta on muodostunut oman
talousalueensa keskuksesta, johon on yhdistynyt yksi tai useampi kunta. Jyväskylä
kuului alussa kaupunkiseutukuntien luokkaan (Jyväskylä-Uurainen-kuntapari), mutta
vuoden 2008 aikana syntyi ratkaisu Jyväskylän kaupungin, Jyväskylän maalaiskunnan
ja Korpilahden kuntaliitoksesta. Hämeenlinnan, Salon ja Seinäjoen kuntaliitokset ovat
nk. monikuntaliitoksia, jotka tapahtuivat pitkälti samaan seutukuntaan kuuluvien
kuntien välillä.
Taajaan asutuissa liitoskunnissa (N = 3) Äänekosken liitos toteutui vuonna 2007
Sumiaisten ja Suolahden yhdistyessä Äänekosken kaupunkiin. Vuoden 2009 alussa
syntyi Karjaan, Pohjan ja Tammisaaren yhdistymisen tuloksena Raaseporin kunta.
Samoin vuoden 2009 alussa toteutui Mäntän ja Vilppulan kuntaliitos. Näissä kuntaliitoksissa yhdistymiset tapahtuivat suurehkon talousalueen keskusten ulkopuolella.
Tämän luokan uudet kunnat ovat selvästi pienempiä (12 000–30 000 asukasta) kuin
edellä tarkastellut kaupunkimaiset liitoskunnat.
Maaseutumaisia liitokuntia (N = 2) ovat Kemiönsaari ja Vöyri-Maksamaa. Näistä
Vöyri-Maksamaan liitos toteutui vuonna 2007 ja Kemiönsaaren (Dragsfjärd, Kemiö
ja Västanfjärd) liitos vuoden 2009 alussa. Liitokset tapahtuivat harvan asutuksen maaseudulla, ja niiden tuloksena olivat selvästi alle 10 000 asukkaan uudet kunnat.
Kaupunkimaisten yhteistyökuntien (N = 4) sijainti suurempien keskusten vaikutusalueella on kohtalaisen edullinen. Kunnat/kaupungit ovat yhtä poikkeusta lukuun
ottamatta noin 20 000 asukkaan suuruisia ja merkittäviä tekijöitä terveydenhuollon
ja siihen liittyvien sosiaalihuollon palveluiden yhteistyöalueiden muodostamisessa.
Poikkeuksena on Harjavalta, jossa on vajaat 7 700 asukasta. Karkkilan kaupunki on
ainoa taajaan asuttu yhteistyökunta. Siellä asukkaita on noin 8 900.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
144
Maaseutumaisille yhteistyökunnille (N = 5) on tyypillistä suhteellisen pieni koko
(1 400–9 700 asukasta). Paras-lain mukaan perusterveydenhuollon ja siihen liittyvien
sosiaalitoimen palveluiden tuottajilta vaaditaan 20 000 asukkaan väestöpohja, joten
alueellinen yhteistyö näiden palveluiden tuottamisessa jää ainoaksi mahdollisuudeksi.
Lisäksi tunnusomaista luokan kunnille on väestön vähentyminen 2000-luvun alkuvuosina.
Kaupunkimaisille muille kunnille (N = 4) on tyypillistä selvästi yli 20 000 asukkaan väestöpohja; Kotkassa ja Porissa on jopa yli 50 000 asukasta. Paras-lainsäädännön määrittämää pakkoa perusterveydenhuollon yhteistyöhön ei siis ole. Yksittäisissä
tapauksissa neuvottelut kuntaliitoksesta tai yhteistyöstä naapurikuntien kanssa eivät
vuoden 2008 aikana johtaneet syystä tai toisesta suotuisaan lopputulokseen. Vuoden
2009 aikana tilanne on muuttunut ainakin Porin kohdalla, sillä Porin ja Noormarkun
kuntaliitos toteutuu vuoden 2010 alussa. Myös Ulvila on neuvottelemassa Porin kanssa
perusterveydenhuoltoa koskevasta yhteistyöstä (vaihtoehtona nauhakaupunkisuunnitelmalle).
Taajaan asutut muut kunnat (N = 4) ovat hieman alle 20 000 asukkaan kuntia.
Poikkeuksena on Sodankylä, jossa koko jää noin 9 000 asukkaaseen. Kuusamo ja
etenkin Sodankylä ovat pitkien etäisyyksien kuntia, joissa vaihtoehdot sopivien yhteistyökumppanien löytämiseksi ovat vähäiset.
Maaseutumaisia muita kuntia (N = 2) ovat Juuka ja Pello, jotka ovat kooltaan
5 000–6 000 asukkaan kuntia. Näitä kuntia, samoin kuin edellä tarkasteltuja taajaan
asuttuja muita kuntia, velvoittaa 20 000 asukkaan väestöpohjavaatimus perusterveydenhuollon ja sosiaalitoimen palveluiden järjestämisessä. Todennäköisesti lähivuosina
on odotettavissa yhteistyöratkaisuja, jotka ”siirtävät” osan näistä kunnista yhteistyökuntien luokkaan.
Taulukossa viimeisenä ovat kaupunkiseutukuntien kuntaparit (keskuskaupunki ja
sen vaikutusalueella oleva kunta). Kaikki kaupungit ovat luonnollisesti kaupunkimaisia
kuntia, johon luokkaan sijoittuu lisäksi Oulun vaikutusalueella oleva Haukiputaan
kunta (meneillään on myös laaja kuntaliitosselvitys: Oulu, Haukipudas, Kiiminki,
Muhos, Oulunsalo ja Yli-Ii). Muut keskuskaupunkien vertailuparit (Lieto, Mustasaari ja Siilinjärvi) ovat taajaan asuttuja kuntia Uuraista lukuun ottamatta, joka on
maaseutumainen kunta.
Kaksivaiheisen luokituksen ongelmana on havaintojen pieni lukumäärä. Muun
muassa taajaan asututtu yhteistyökunta -luokkaan, samoin kuin kaupunkiseudun maaseutumainen -luokkaan tulee vain yksi kunta. Tällöin luokan keskiarvon laskemisessa
ei ole mieltä. Samansuuntaisia ongelmia on myös maaseutumaisten liitoskuntien ja
maaseutumaisten muiden kuntien luokissa, joissa kummassakin on vain kaksi havaintoyksikköä (kuntaa). Myöskään näissä luokissa keskiarvoihin perustuva tarkastelu ei
käytännössä ole mahdollinen.
ACTA
145
Liite 2. ARTTU-tutkimuskuntien asukasluvut vuosina 2000 ja
2006 sekä muutos vuosina 2000–2006
Kuntanro
Kunta
Asukasluku
v. 2000
Asukasluku
v. 2006
074
075
079
084
097
098
109
176
179
205
224
257
260
285
297
305
322
405
408
418
423
499
508
564
609
615
710
734
743
749
753
758
853
854
892
905
915
934
945
992
Halsua
Hamina
Harjavalta
Haukipudas
Hirvensalmi
Hollola
Hämeenlinna
Juuka
Jyväskylä
Kajaani
Karkkila
Kirkkonummi
Kitee
Kotka
Kuopio
Kuusamo
Kemiönsaari
Lappeenranta
Lapua
Lempäälä
Lieto
Mustasaari
Mänttä-Vilppula
Oulu
Pori
Pudasjärvi
Raasepori
Salo
Seinäjoki
Siilinjärvi
Sipoo
Sodankylä
Turku
Pello
Uurainen
Vaasa
Varkaus
Vimpeli
Vöyri-Maksamaa
Äänekoski
1 547
21 847
7 877
15 779
2 666
20 378
63 033
6 583
11 6519
38 912
8 753
29 694
10 412
54 846
88 796
17 729
7 663
69 046
14 055
16 331
14 169
16 614
12 738
124 063
75 994
10 044
28 436
52 604
50 670
19 742
17 477
9 922
172 561
4 830
3 125
56 737
24 890
3 553
4 645
20 713
1 405
21 826
7 700
17 810
2 569
21 292
64 905
5 940
125 221
38 027
8 920
34 389
9 667
54 607
90 960
17 000
7 425
69 969
14 100
18 702
15 415
17 641
11 881
133 592
76 185
9 217
28 531
54 082
54 616
20 609
19 060
9 081
175 354
4 361
3 157
57 622
23 643
3 387
4 508
20 341
-142
-21
-177
2031
-97
914
1872
-643
8702
-885
167
4695
-745
-239
2164
-729
-238
923
45
2371
1246
1027
-857
9529
191
-827
95
1478
3946
867
1583
-841
2793
-469
32
885
-1247
-166
-137
-372
-9,2 %
-0,1 %
-2,2 %
12,9 %
-3,6 %
4,5 %
3,0 %
-9,8 %
7,5 %
-2,3 %
1,9 %
15,8 %
-7,2 %
-0,4 %
2,4 %
-4,1 %
-3,1 %
1,3 %
0,3 %
14,5 %
8,8 %
6,2 %
-6,7 %
7,7 %
0,3 %
-8,2 %
0,3 %
2,8 %
7,8 %
4,4 %
9,1 %
-8,5 %
1,6 %
-9,7 %
1,0 %
1,6 %
-5,0 %
-4,7 %
-2,9 %
-1,8 %
1 335 993
5 181 115
1 374 717
5 276 955
38724
95840
2,9 %
1,8 %
ARTTU-kunnat
Koko maa
Muutos
v. 2000–2006
MATKALLA
Muutos, %
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
146
Liite 3. ARTTU-tutkimuskuntien väestö vuonna 2000 sekä
väestömuutoksen keskeiset osatekijät vuosina 2000–2006
Kuntanro
Kunta
074
075
079
084
097
098
109
176
179
205
224
257
260
285
297
305
322
405
408
418
423
499
508
564
609
615
710
734
743
749
753
758
853
854
892
905
915
934
945
992
Halsua
Hamina
Harjavalta
Haukipudas
Hirvensalmi
Hollola
Hämeenlinna
Juuka
Jyväskylä
Kajaani
Karkkila
Kirkkonummi
Kitee
Kotka
Kuopio
Kuusamo
Kemiönsaari
Lappeenranta
Lapua
Lempäälä
Lieto
Mustasaari
Mänttä-Vilppula
Oulu
Pori
Pudasjärvi
Raasepori
Salo
Seinäjoki
Siilinjärvi
Sipoo
Sodankylä
Turku
Pello
Uurainen
Vaasa
Varkaus
Vimpeli
Vöyri-Maksamaa
Äänekoski
ARTTU-kunnat
Koko maa
ACTA
Asukasluku
v. 2000
Luonnollinen
väestönlisäys
Kuntien välinen
nettomuutto
Nettosiirtolaisuus
-6
248
15
41
1
88
442
66
992
716
89
327
125
240
416
74
25
889
44
58
45
-13
19
770
450
23
397
147
209
56
79
41
253
-10
1
427
82
6
-11
105
1 547
21 847
7 877
15 779
2 666
20 378
63 033
6 583
116 519
38 912
8 753
29 694
10 412
54 846
88 796
17 729
7 663
69 046
14 055
16 331
14 169
16 614
12 738
124 063
75 994
10 044
28 436
52 604
50 670
19 742
17 477
9 922
172 561
4 830
3 125
56 737
24 890
3 553
4 645
20 713
-21
-278
-62
1 171
-196
766
-388
-331
4 178
634
-65
2 137
-295
-1 258
1 877
201
-450
64
25
770
504
470
-306
7 254
-242
-100
-531
64
1 776
885
591
-112
307
-210
12
1 208
-344
-60
-153
109
-176
-130
-268
1 069
79
257
1 872
-472
5 153
-2 575
147
2 606
-702
-581
-119
-1 179
136
290
-184
1 900
1 010
637
-748
4 458
-176
-945
291
638
2 090
113
1 239
-979
743
-385
29
-1 608
-1 218
-172
-31
-772
1 335 993
5 181 115
19 601
59 563
11 337
0
1
1
2
1
12 966
45 370
147
Liite 4. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikat vuosina 2001 ja 2006
sekä muutos vuosina 2001–2006
Kuntanro
Kunta
Kokoluokka
074
075
079
084
097
098
109
176
179
205
224
257
260
285
297
305
322
405
408
418
423
499
508
564
609
615
710
734
743
749
753
758
853
854
892
905
915
934
945
992
Halsua
Hamina
Harjavalta
Haukipudas
Hirvensalmi
Hollola
Hämeenlinna
Juuka
Jyväskylä
Kajaani
Karkkila
Kirkkonummi
Kitee
Kotka
Kuopio
Kuusamo
Kemiönsaari
Lappeenranta
Lapua
Lempäälä
Lieto
Mustasaari
Mänttä-Vilppula
Oulu
Pori
Pudasjärvi
Raasepori
Salo
Seinäjoki
Siilinjärvi
Sipoo
Sodankylä
Turku
Pello
Uurainen
Vaasa
Varkaus
Vimpeli
Vöyri-Maksamaa
Äänekoski
1
4
2
3
1
4
5
2
6
4
2
4
2
5
5
3
2
5
3
3
3
3
3
6
5
2
4
5
5
4
3
2
6
1
1
5
4
1
1
4
ARTTU-kunnat
Koko maa
Työpaikat
v. 2001
Työpaikat
v. 2006
Muutos
v. 2001–2006
Muutos,
%
499
8 132
4 019
4 080
756
7 054
27 008
2 164
52 814
14 914
3 053
9 754
4 130
22 716
39 365
6 092
2 698
30 228
4 690
4 738
4 506
4 538
5 045
65 457
32 902
3 003
11 202
25 198
24 538
5 998
4 887
3 127
92 025
1 461
795
32 279
10 644
1 184
1 693
8 562
495
8 575
3 839
4 370
734
6 613
29 926
2 165
57 910
15 459
3 597
10 341
3 808
23 676
42 898
6 337
2 665
31 295
4 892
5 745
4 973
4 705
4 787
71 558
34 146
2 816
11 010
26 440
27 150
6 280
5 160
3 274
95 636
1 383
842
34 169
10 409
1 186
1 800
8 355
-4
443
-180
290
-22
-441
2 918
1
5 096
545
544
587
-322
960
3 533
245
-33
1 067
202
1 007
467
167
-258
6 101
1 244
-187
-192
1 242
2 612
282
273
147
3 611
-78
47
1 890
-235
2
107
-207
-0,8 %
5,4 %
-4,5 %
7,1 %
-2,9 %
-6,3 %
10,8 %
0,0 %
9,6 %
3,7 %
17,8 %
6,0 %
-7,8 %
4,2 %
9,0 %
4,0 %
-1,2 %
3,5 %
4,3 %
21,3 %
10,4 %
3,7 %
-5,1 %
9,3 %
3,8 %
-6,2 %
-1,7 %
4,9 %
10,6 %
4,7 %
5,6 %
4,7 %
3,9 %
-5,3 %
5,9 %
5,9 %
-2,2 %
0,2 %
6,3 %
-2,4 %
587 948
2 235 317
621 419
2 313 788
33 471
78 471
5,7 %
3,5 %
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
148
Liite 5a. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikat toimialoittain
vuonna 2006 kolmijaon mukaan (TOL 2002)
Kuntanro
Kunta
074
075
079
084
097
098
109
176
179
205
224
257
260
285
297
305
322
405
408
418
423
499
508
564
609
615
710
734
743
749
753
758
853
854
892
905
915
934
945
992
Halsua
Hamina
Harjavalta
Haukipudas
Hirvensalmi
Hollola
Hämeenlinna
Juuka
Jyväskylä
Kajaani
Karkkila
Kirkkonummi
Kitee
Kotka
Kuopio
Kuusamo
Kemiönsaari
Lappeenranta
Lapua
Lempäälä
Lieto
Mustasaari
Mänttä-Vilppula
Oulu
Pori
Pudasjärvi
Raasepori
Salo
Seinäjoki
Siilinjärvi
Sipoo
Sodankylä
Turku
Pello
Uurainen
Vaasa
Varkaus
Vimpeli
Vöyri-Maksamaa
Äänekoski
ARTTU-kunnat
Koko maa
ACTA
Työpaikat
v. 2006
Alkutuotanto
Teollisuus
Palvelut
Tuntematon
495
8 575
3 839
4 370
734
6 613
29 926
2 165
57 910
15 459
3 597
10 341
3 808
23 676
42 898
6 337
2 665
31 295
4 892
5 745
4 973
4 705
4 787
71 558
34 146
2 816
11 010
26 440
27 150
6 280
5 160
3 274
95 636
1 383
842
34 169
10 409
1 186
1 800
8 355
30,9 %
4,3 %
1,8 %
1,4 %
21,1 %
6,2 %
3,3 %
13,5 %
1,0 %
3,1 %
2,6 %
1,2 %
12,9 %
0,8 %
1,7 %
8,4 %
9,2 %
2,2 %
10,5 %
2,9 %
3,7 %
8,5 %
2,8 %
0,6 %
0,9 %
14,4 %
4,4 %
4,8 %
3,5 %
5,4 %
3,9 %
10,4 %
0,4 %
10,9 %
16,5 %
0,3 %
1,7 %
9,4 %
16,2 %
2,9 %
20,2 %
25,1 %
41,7 %
33,9 %
29,4 %
39,5 %
25,7 %
41,5 %
23,7 %
21,2 %
48,3 %
21,7 %
30,3 %
27,4 %
17,3 %
18,1 %
27,9 %
27,5 %
33,1 %
35,1 %
39,2 %
28,2 %
44,0 %
24,6 %
27,8 %
21,8 %
24,3 %
43,3 %
25,8 %
29,3 %
29,0 %
14,3 %
21,4 %
20,7 %
23,2 %
29,9 %
40,4 %
38,7 %
30,7 %
47,3 %
47,3 %
69,5 %
56,0 %
63,3 %
46,5 %
52,9 %
70,4 %
43,4 %
74,4 %
74,9 %
48,2 %
75,6 %
55,9 %
71,1 %
80,3 %
72,1 %
61,1 %
69,5 %
55,3 %
60,6 %
56,2 %
61,3 %
52,6 %
74,2 %
70,7 %
62,0 %
69,7 %
51,1 %
69,9 %
63,9 %
65,4 %
73,5 %
77,7 %
65,3 %
58,1 %
69,3 %
56,9 %
50,3 %
51,1 %
48,8 %
1,6 %
1,0 %
0,5 %
1,5 %
3,0 %
1,3 %
0,6 %
1,5 %
0,8 %
0,8 %
1,0 %
1,5 %
0,9 %
0,7 %
0,7 %
1,4 %
1,8 %
0,8 %
1,1 %
1,5 %
1,0 %
1,9 %
0,6 %
0,5 %
0,7 %
1,8 %
1,6 %
0,8 %
0,7 %
1,4 %
1,6 %
1,8 %
0,6 %
3,1 %
2,3 %
0,5 %
0,9 %
1,7 %
1,9 %
1,0 %
621 419
2 313 788
2,3 %
3,9 %
26,6 %
25,1 %
70,3 %
70,1 %
0,8 %
1,0 %
149
Liite 5b. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikkojen muutos sekä
suhteelliset muutokset toimialoittain vuosina 2001–2006
kolmijaon mukaan (TOL 2002), prosenttiyksikköä
Kuntanro
Kunta
074
075
079
084
097
098
109
176
179
205
224
257
260
285
297
305
322
405
408
418
423
499
508
564
609
615
710
734
743
749
753
758
853
854
892
905
915
934
945
992
Halsua
Hamina
Harjavalta
Haukipudas
Hirvensalmi
Hollola
Hämeenlinna
Juuka
Jyväskylä
Kajaani
Karkkila
Kirkkonummi
Kitee
Kotka
Kuopio
Kuusamo
Kemiönsaari
Lappeenranta
Lapua
Lempäälä
Lieto
Mustasaari
Mänttä-Vilppula
Oulu
Pori
Pudasjärvi
Raasepori
Salo
Seinäjoki
Siilinjärvi
Sipoo
Sodankylä
Turku
Pello
Uurainen
Vaasa
Varkaus
Vimpeli
Vöyri-Maksamaa
Äänekoski
ARTTU-kunnat
Koko maa
Tp-muutos
v. 2001–2006
Alkutuotanto,
muutos, %-yks.
Teollisuus,
muutos, %-yks.
Palvelut,
muutos, %-yks.
-4,0
443,0
-180,0
290,0
-22,0
-441,0
2 918,0
1,0
5 096,0
545,0
544,0
587,0
-322,0
960,0
3 533,0
245,0
-33,0
1 067,0
202,0
1 007,0
467,0
167,0
-258,0
6 101,0
1 244,0
-187,0
-192,0
1 242,0
2 612,0
282,0
273,0
147,0
3 611,0
-78,0
47,0
1 890,0
-235,0
2,0
107,0
-207,0
-6,6 %
-0,7 %
0,4 %
-0,1 %
-6,4 %
-0,3 %
-0,9 %
-2,2 %
-0,1 %
0,4 %
-2,4 %
-0,4 %
-0,4 %
-0,3 %
-0,4 %
-1,9 %
-3,2 %
-0,5 %
-2,9 %
-1,0 %
-0,9 %
-3,0 %
-0,9 %
-0,1 %
-0,2 %
-1,2 %
-0,6 %
-1,4 %
-0,7 %
-0,8 %
-1,6 %
-2,2 %
-0,1 %
1,5 %
-3,9 %
-0,4 %
0,0 %
-2,2 %
-6,2 %
-0,4 %
7,4 %
-1,7 %
-2,9 %
-2,4 %
5,6 %
-5,1 %
-1,2 %
5,3 %
-2,3 %
-2,1 %
4,1 %
1,2 %
-3,4 %
-0,8 %
-1,6 %
3,1 %
-0,7 %
-2,3 %
2,5 %
-1,6 %
-5,9 %
-1,6 %
-2,7 %
-2,4 %
-1,8 %
0,6 %
-4,4 %
-3,2 %
-0,8 %
2,4 %
0,0 %
2,1 %
-2,4 %
-0,5 %
2,7 %
-0,7 %
-0,9 %
2,8 %
6,2 %
0,0 %
1,6 %
2,7 %
3,6 %
3,3 %
1,5 %
6,0 %
3,0 %
-1,2 %
2,9 %
2,4 %
-0,7 %
-0,3 %
5,7 %
1,4 %
2,7 %
-0,4 %
5,1 %
3,5 %
2,1 %
3,5 %
7,6 %
6,2 %
4,5 %
3,0 %
2,8 %
3,3 %
5,3 %
5,2 %
2,2 %
-0,7 %
2,8 %
1,2 %
2,9 %
1,6 %
5,1 %
1,8 %
1,4 %
-0,8 %
0,6 %
1,0 %
33 471,0
78 471,0
-0,5 %
-0,8 %
-1,7 %
-1,2 %
3,0 %
2,8 %
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
150
Liite 6. ARTTU-tutkimuskuntien työpaikkaomavaraisuus vuosina
2001 ja 2006 sekä muutos prosenttiyksiköissä
Kuntanro
Kunta
Tp-omavar.
v. 2001
074
075
079
084
097
098
109
176
179
205
224
257
260
285
297
305
322
405
408
418
423
499
508
564
609
615
710
734
743
749
753
758
853
854
892
905
915
934
945
992
Halsua
Hamina
Harjavalta
Haukipudas
Hirvensalmi
Hollola
Hämeenlinna
Juuka
Jyväskylä
Kajaani
Karkkila
Kirkkonummi
Kitee
Kotka
Kuopio
Kuusamo
Kemiönsaari
Lappeenranta
Lapua
Lempäälä
Lieto
Mustasaari
Mänttä-Vilppula
Oulu
Pori
Pudasjärvi
Raasepori
Salo
Seinäjoki
Siilinjärvi
Sipoo
Sodankylä
Turku
Pello
Uurainen
Vaasa
Varkaus
Vimpeli
Vöyri-Maksamaa
Äänekoski
90,6 %
91,4 %
126,9 %
62,9 %
90,3 %
76,0 %
103,2 %
102,2 %
105,8 %
101,6 %
79,1 %
63,1 %
107,0 %
105,3 %
107,7 %
97,5 %
87,0 %
107,0 %
84,2 %
63,4 %
66,2 %
58,2 %
102,6 %
118,9 %
110,5 %
96,2 %
91,5 %
105,4 %
109,8 %
71,6 %
57,0 %
93,6 %
122,8 %
100,3 %
69,6 %
129,0 %
112,7 %
92,8 %
88,0 %
106,9 %
89,6 %
93,5 %
119,4 %
64,3 %
84,5 %
74,0 %
104,4 %
101,6 %
107,4 %
102,9 %
84,5 %
63,1 %
106,3 %
106,6 %
109,5 %
98,1 %
88,8 %
106,7 %
84,6 %
62,8 %
64,6 %
57,2 %
100,9 %
120,1 %
113,0 %
93,4 %
90,5 %
105,4 %
109,0 %
71,5 %
59,5 %
97,2 %
122,8 %
95,9 %
68,0 %
129,7 %
112,9 %
91,6 %
90,1 %
103,8 %
94,6 %
94,7 %
124,1 %
59,4 %
82,2 %
70,2 %
106,0 %
106,5 %
106,8 %
103,5 %
87,4 %
60,3 %
104,6 %
106,2 %
111,1 %
100,1 %
87,4 %
107,1 %
83,1 %
65,7 %
68,0 %
55,1 %
101,7 %
121,9 %
111,0 %
95,2 %
88,5 %
107,7 %
109,9 %
69,9 %
56,4 %
95,4 %
122,4 %
95,8 %
67,6 %
131,6 %
115,1 %
90,5 %
89,4 %
104,9 %
4,1 %
3,3 %
-2,8 %
-3,5 %
-8,1 %
-5,8 %
2,8 %
4,3 %
1,0 %
1,9 %
8,3 %
-2,8 %
-2,5 %
0,9 %
3,5 %
2,6 %
0,4 %
0,1 %
-1,1 %
2,3 %
1,9 %
-3,1 %
-0,9 %
3,0 %
0,4 %
-1,0 %
-3,0 %
2,3 %
0,1 %
-1,7 %
-0,6 %
1,8 %
-0,4 %
-4,6 %
-2,0 %
2,6 %
2,4 %
-2,3 %
1,4 %
-2,0 %
ARTTU-kunnat
Koko maa
104,3 %
100,0 %
104,7 %
100,0 %
105,0 %
100,0 %
0,6 %
0,0 %
ACTA
Tp-omavar.
v. 2004
Tp-omavar.
v. 2006
Muutos
v. 2001–2006, %-yks.
151
Liite 7. Luvussa 6.4 käytettävät luokitukset sekä luokkiin
sisältyvät ARTTU-tutkimuskunnat
Kuntakokoluokat sisältävät seuraavat kunnat:
Alle 5 001 asukasta (6): Halsua, Hirvensalmi, Pello, Uurainen, Vimpeli jaVöyriMaksamaa
5 001–10 000 asukasta (7): Harjavalta, Juuka, Karkkila, Kemiönsaari, Kitee, Pudasjärvi ja Sodankylä
10 001–20 000 asukasta (9): Haukipudas, Kuusamo, Lapua, Lempäälä, Lieto, Mustasaari, Mänttä-Vilppula, Sipoo ja Äänekoski
20 001–50 000 asukasta (7): Hamina, Hollola, Kajaani, Kirkkonummi, Raasepori,
Siilinjärvi ja Varkaus
50 001–100 000 asukasta (8): Hämeenlinna, Kotka, Kuopio, Lappeenranta, Pori,
Salo, Seinäjoki ja Vaasa
Yli 100 000 asukasta (3): Jyväskylä, Oulu ja Turku.
Tilastollisen kuntaryhmityksen mukaisten luokkien sisältämät kunnat ovat seuraavat:
Kaupunkimaiset kunnat (17): Hamina, Harjavalta, Haukipudas, Hämeenlinna, Jyväskylä, Kajaani, Kotka, Kuopio, Lappeenranta, Mänttä-Vilppula, Oulu, Pori, Salo,
Seinäjoki, Turku, Vaasa ja Varkaus
Taajaan asutut kunnat (12): Hollola, Karkkila, Kirkkonummi, Kuusamo, Lapua,
Lempäälä, Lieto, Mustasaari, Raasepori, Siilinjärvi, Sipoo ja Äänekoski
Maaseutumaiset kunnat (11): Halsua, Hirvensalmi, Juuka, Kemiönsaari, Kitee, Pello,
Pudasjärvi, Sodankylä, Uurainen, Vimpeli ja Vöyri-Maksamaa.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
152
Liite 8. ARTTU-tutkimuskuntien perusterveydenhuollon ja
erikoissairaanhoidon käyttömenot euroa/asukas (brutto)
vuonna 2006 sekä vuotuinen kasvu 2000–2006 ja 2006–2008
Kuntanro
Kunta
Perusterveydenhuolto
KäyttöVuotuimenot
nen
€/asukas
muutos-%
2006
2000–2006
Vuotuinen
muutos-%
2006–2008
074
075
079
084
097
098
109
176
179
205
224
322
257
260
285
297
305
405
408
418
423
499
508
564
854
609
615
710
734
743
749
753
758
853
892
905
915
934
945
992
631
566
591
541
685
450
464
1 170
578
14
645
692
468
593
622
502
909
672
688
471
491
534
632
479
775
659
835
524
483
439
414
522
889
640
408
711
592
688
463
657
7,8 %
9,7 %
7,5 %
0,3 %
7,5 %
6,0 %
4,6 %
0,2 %
1,8 %
-14,6 %
1,7 %
5,0 %
9,6 %
6,5 %
0,7 %
3,4 %
-2,3 %
-0,1 %
0,4 %
1,7 %
9,1 %
0,0 %
9,4 %
6,9 %
-1,7 %
8,9 %
0,0 %
0,7 %
7,5 %
8,2 %
6,2 %
6,9 %
4,0 %
3,9 %
4,2 %
1,0 %
-0,6 %
0,0 %
4,6 %
6,9 %
21,1 %
5,9 %
5,9 %
4,5 %
-19,7 %
7,4 %
4,3 %
2,9 %
2,1 %
59,7 %
5,2 %
6,8 %
9,7 %
20,0 %
-2,0 %
11,0 %
8,2 %
5,0 %
4,7 %
6,2 %
4,4 %
5,5 %
6,0 %
11,9 %
12,0 %
5,6 %
3,7 %
5,4 %
4,5 %
-2,3 %
6,3 %
5,6 %
4,2 %
7,8 %
8,1 %
5,0 %
0,6 %
4,0 %
7,4 %
17,6 %
1,9 %
3,6 %
7,3 %
7,3 %
Halsua
Hamina
Harjavalta
Haukipudas
Hirvensalmi
Hollola
Hämeenlinna*
Juuka
Jyväskylä*
Kajaani**
Karkkila
Kemiönsaari*
Kirkkonummi
Kitee
Kotka
Kuopio
Kuusamo
Lappeenranta*
Lapua
Lempäälä
Lieto
Mustasaari
Mänttä-Vilppula*
Oulu*
Pello
Pori*
Pudasjärvi
Raasepori*
Salo*
Seinäjoki*
Siilinjärvi
Sipoo
Sodankylä
Turku
Uurainen
Vaasa
Varkaus
Vimpeli
Vöyri-Maksamaa*
Äänekoski
Koko maa
Arttu -kunnat
592
595
Erikoissairaanhoito
KäyttöVuotuimenot
nen
€/asukas
muutos-%
2006
2000–2006
668
921
897
745
984
673
843
946
705
936
891
742
822
883
1 030
785
769
847
672
684
756
925
818
835
818
906
940
848
793
701
739
759
963
725
858
1 301
845
859
735
5,4 %
6,8 %
6,6 %
7,0 %
8,5 %
7,7 %
6,0 %
9,6 %
5,4 %
7,8 %
7,6 %
6,9 %
6,4 %
8,0 %
7,1 %
7,7 %
22,5 %
6,1 %
7,4 %
6,2 %
7,1 %
5,5 %
6,6 %
4,8 %
4,5 %
2,8 %
9,7 %
3,9 %
7,4 %
4,6 %
5,4 %
3,8 %
5,9 %
6,3 %
6,3 %
4,9 %
13,6 %
8,6 %
5,3 %
5,4 %
812
835
6,1 %
7,0 %
Vuotuinen
muutos-%
2006–2008
20,2 %
6,3 %
9,6 %
3,1 %
0,8 %
9,5 %
8,4 %
2,4 %
5,2 %
5,2 %
2,6 %
3,0 %
10,7 %
10,0 %
1,3 %
3,8 %
11,2 %
4,9 %
6,7 %
9,5 %
10,9 %
6,3 %
4,7 %
4,3 %
4,8 %
9,2 %
10,7 %
5,3 %
10,5 %
9,6 %
5,2 %
4,6 %
5,9 %
7,0 %
11,3 %
3,4 %
3,8 %
11,7 %
11,0 %
6,2
7,0
* Vuosina 2006–2010 kuntaliitoksissa liitetyt kunnat laskettu mukaan vuodesta 2000 lähtien
** Kajaani on mukana Kainuun maakuntakokeilussa eivätkä sosiaali- ja terveydenhuollon (ilman päivähoitoa) sekä lukiokoulutuksen menot ole vertailukelpoisia muiden ARTTU-kuntien kanssa.
ACTA
153
Liite 9. ARTTU-tutkimuskuntien vanhusten laitospalveluiden
ja kotipalvelun käyttömenot euroa/hoidossa ollut (brutto)
vuonna 2006 sekä vuotuinen kasvu 2000–2006 ja 2006–2008
Vanhusten laitospalvelut
KäyttöVuotuiVuotuimenot
nen
nen
€/laitosmuutos-% muutos-%
hoidossa
2000–2005 2006–2007
ollut 2006
Kotipalvelut
Käyttömenot
€/kodinhoitoapua saanut vanhuskotitalous
2006
59 200
39 532
46 016
43 588
29 286
35 881
40 801
15,1 %
2,8 %
3,0 %
-1,7 %
-4,1 %
2,2 %
4,8 %
10,1 %
12,1 %
10,6 %
38,1 %
129,0 %
3,8 %
8,9 %
41 812
5,7 %
10,5 %
14,6 %
1 376
7 090
1 825
2 802
6 771
2 365
4 299
5 064
6 374
41 471
42 604
39 966
39 652
40 121
4,9 %
3,0 %
5,2 %
4,1 %
8,3 %
3,6 %
17,8 %
42 741
36 063
40 632
42 184
45 447
36 352
48 056
41 870
44 178
44 578
47 237
38 937
42 860
52 480
83 700
42 618
42 684
40 708
3,1 %
10,0 %
6,6 %
5,9 %
4,0 %
2,9 %
7,8 %
22,7 %
5,9 %
3,9 %
-9,0 %
6,0 %
10,1 %
1,2 %
-17,6 %
3,5 %
2,8 %
-2,6 %
37 983
6,2 %
7,0 %
5,8 %
8,6 %
6,4 %
4,5 %
6,6 %
7,1 %
3,5 %
6,3 %
9,5 %
5,6 %
1,5 %
10,4 %
11,7 %
3,9 %
6,7 %
2,8 %
4,3 %
3,0 %
49 636
45 230
10,4 %
3,9 %
43 946
43 766
5,9 %
5,6 %
Vuotuinen
muutos-%
2000–2005
Vuotuinen
muutos-%
2006–2007
10,7 %
36,0 %
20,7 %
32,1 %
5,2 %
38,6 %
24,6 %
9,9 %
9,1 %
24,4 %
7,3 %
5 460
4 688
3 821
2 271
3 443
1 914
3 701
3 399
2 269
2 119
3 410
7 687
4 951
5 854
6 583
3 815
5 861
6 239
5 031
4 877
3 018
3 182
7 532
5 378
5 067
4 396
6 589
1 728
6 475
5 545
13,0 %
26,3 %
19,8 %
-0,7 %
21,7 %
4,1 %
6,6 %
15,8 %
40,2 %
21,2 %
-4,4 %
9,4 %
14,2 %
7,6 %
1,3 %
9,3 %
7,9 %
3,8 %
-0,4 %
17,6 %
11,4 %
9,5 %
6,6 %
11,0 %
0,8 %
5,4 %
14,3 %
15,1 %
10,8 %
17,7 %
3,2 %
-2,5 %
14,9 %
2,8 %
2,2 %
8,9 %
9,2 %
14,5 %
15,1 %
9,8 %
57,3 %
-6,9 %
31,1 %
41,4 %
6,4 %
69,3 %
23,2 %
-4,5 %
7,5 %
0,2 %
-3,0 %
3,9 %
17,4 %
-5,5 %
-7,5 %
-3,9 %
3,7 %
-11,5 %
7,2 %
11,8 %
23,1 %
96,2 %
-10,1 %
5,7 %
-18,1 %
24,9 %
-11,8 %
3,7 %
-20,0 %
-6,5 %
6,5 %
12,2 %
4 136
4 418
9,0 %
10,7 %
4,9 %
13,2 %
Kuntanro
Kunta
074
075
079
084
097
098
109
176
179
205
224
322
257
260
285
297
305
405
408
418
423
499
508
564
854
609
615
710
734
743
749
753
758
853
892
905
915
934
945
992
Halsua
Hamina
Harjavalta
Haukipudas
Hirvensalmi
Hollola
Hämeenlinna*
Juuka
Jyväskylä*
Kajaani**
Karkkila
Kemiönsaari*
Kirkkonummi
Kitee
Kotka
Kuopio
Kuusamo
Lappeenranta*
Lapua
Lempäälä
Lieto
Mustasaari
Mänttä-Vilppula*
Oulu*
Pello
Pori*
Pudasjärvi
Raasepori*
Salo*
Seinäjoki*
Siilinjärvi
Sipoo
Sodankylä
Turku
Uurainen
Vaasa
Varkaus
Vimpeli
Vöyri-Maksamaa*
Äänekoski
Koko maa
Arttu -kunnat
50,8 %
0,0 %
8,1 %
* Vuosina 2006–2010 kuntaliitoksissa liitetyt kunnat laskettu mukaan vuodesta 2000 lähtien
** Kajaani on mukana Kainuun maakuntakokeilussa eivätkä sosiaali- ja terveydenhuollon (ilman päivähoitoa) sekä lukiokoulutuksen menot ole vertailukelpoisia muiden ARTTU-kuntien kanssa.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
154
Liite 10. ARTTU-tutkimuskuntien lasten päivähoidon ja
esiopetuksen (yht. sote ja opetustoimi) käyttömenot euroa/
lapsi (brutto) vuonna 2006 sekä vuotuinen kasvu 2000–2006 ja
2006–2008
Kuntanro
Kunta
Lasten päivähoito
Käyttömenot €/
Vuotuipäivähoid. nen
ollut lapsi
muutos-%
2006
2000–2005
Esiopetus (yht. sote ja opetus)
074
075
079
084
097
098
109
176
179
205
224
322
257
260
285
297
305
405
408
418
423
499
508
564
854
609
615
710
734
743
749
753
758
853
892
905
915
934
945
992
Halsua
Hamina
Harjavalta
Haukipudas
Hirvensalmi
Hollola
Hämeenlinna*
Juuka
Jyväskylä*
Kajaani
Karkkila
Kemiönsaari*
Kirkkonummi
Kitee
Kotka
Kuopio
Kuusamo
Lappeenranta*
Lapua
Lempäälä
Lieto
Mustasaari
Mänttä-Vilppula*
Oulu*
Pello
Pori*
Pudasjärvi
Raasepori*
Salo*
Seinäjoki*
Siilinjärvi
Sipoo
Sodankylä
Turku
Uurainen
Vaasa
Varkaus
Vimpeli
Vöyri-Maksamaa*
Äänekoski
3 326
5 677
4 131
4 417
4 876
5 149
5 211
4 048
5 197
4 712
4 339
5 030
6 017
4 457
5 492
5 718
3 773
5 185
4 704
5 056
5 416
4 694
4 513
5 077
5 732
4 153
3 122
5 352
6 011
4 695
4 649
6 499
4 713
5 653
3 835
5 921
5 503
3 798
4 924
4 184
5,6 %
2,1 %
3,7 %
4,0 %
9,4 %
3,6 %
2,7 %
3,4 %
3,9 %
2,2 %
4,0 %
4,0 %
3,5 %
3,7 %
3,3 %
4,4 %
2,0 %
3,5 %
4,5 %
2,8 %
5,5 %
3,8 %
3,9 %
2,0 %
2,6 %
1,1 %
3,0 %
4,6 %
5,0 %
2,9 %
4,6 %
7,2 %
5,8 %
2,8 %
1,4 %
2,6 %
2,7 %
1,5 %
3,1 %
5,4 %
6,0 %
-0,8 %
10,1 %
3,1 %
18,6 %
7,5 %
4,9 %
-1,3 %
6,4 %
5,4 %
-1,5 %
5,8 %
10,4 %
-2,6 %
-0,1 %
2,2 %
1,6 %
4,2 %
4,3 %
6,8 %
4,3 %
5,0 %
6,4 %
6,5 %
3,8 %
7,3 %
11,3 %
4,5 %
5,3 %
4,6 %
12,0 %
2,3 %
0,9 %
2,6 %
2,5 %
8,6 %
-0,4 %
7,1 %
7,6 %
6 111
4 919
4 800
5 164
4 000
5 091
4 589
8 000
5 377
5 153
5 128
5 784
4 159
3 194
4 896
4 184
6 176
5 055
4 536
3 728
4 706
4 089
5 000
4 666
8 875
6 588
2 600
4 014
4 078
4 493
3 923
4 560
8 555
4 726
3 750
3 526
5 368
11 750
3 313
4 434
Koko maa
Arttu -kunnat
5 399
4 874
3,2 %
3,7 %
4,5 %
5,0 %
4 697
5 076
Vuotuinen
muutos-%
2006–2007
Käyttömenot
€/oppilas
2006
Vuotuinen
muutos-%
2001–2006
7,4 %
9,1 %
12,0 %
13,5 %
9,5 %
9,1 %
10,1 %
13,7 %
5,7 %
4,2 %
13,0 %
11,6 %
3,9 %
6,4 %
5,4 %
-5,6 %
12,0 %
3,2 %
10,3 %
3,1 %
6,7 %
-3,0 %
12,5 %
6,2 %
27,8 %
18,9 %
-5,0 %
8,3 %
8,3 %
7,2 %
0,3 %
4,9 %
24,2 %
3,5 %
-3,6 %
-1,7 %
6,2 %
38,5 %
-4,6 %
4,8 %
-0,7 %
72,6 %
5,2 %
12,1 %
20,7 %
18,0 %
-8,4 %
-23,8 %
17,2 %
15,1 %
9,2 %
2,8 %
-24,3 %
16,6 %
16,8 %
6,5 %
7,9 %
5,5 %
8,3 %
* Vuosina 2006–2010 kuntaliitoksissa liitetyt kunnat laskettu mukaan vuodesta 2000 lähtien
ACTA
Vuotuinen
muutos-%
2006–2008
11,3 %
4,6 %
13,9 %
-5,0 %
58,1 %
0,1 %
2,8 %
-5,0 %
4,0 %
5,2 %
-0,9 %
3,9 %
15,3 %
15,5 %
-5,4 %
8,6 %
-0,9 %
11,1 %
4,3 %
13,7 %
-0,2 %
8,5 %
6,9 %
5,1 %
155
Liite 11. ARTTU-tutkimuskuntien perusopetuksen ja
lukiokoulutuksen käyttömenot euroa/oppilas (brutto) vuonna
2006 sekä vuotuinen kasvu 2000–2006 ja 2006–2008
Kuntanro
Kunta
Peruopetus
Käyttömenot
€/oppilas
2006
Vuotuinen
muutos-%
2000–2006
Vuotuinen
muutos-%
2006–2008
074
075
079
084
097
098
109
176
179
205
224
322
257
260
285
297
305
405
408
418
423
499
508
564
854
609
615
710
734
743
749
753
758
853
892
905
915
934
945
992
Halsua
Hamina
Harjavalta
Haukipudas
Hirvensalmi
Hollola
Hämeenlinna*
Juuka
Jyväskylä*
Kajaani**
Karkkila
Kemiönsaari*
Kirkkonummi
Kitee
Kotka
Kuopio
Kuusamo
Lappeenranta*
Lapua
Lempäälä
Lieto
Mustasaari
Mänttä-Vilppula*
Oulu*
Pello
Pori*
Pudasjärvi
Raasepori*
Salo*
Seinäjoki*
Siilinjärvi
Sipoo
Sodankylä
Turku
Uurainen
Vaasa
Varkaus
Vimpeli
Vöyri-Maksamaa*
Äänekoski
8 305
5 898
6 168
5 865
7 745
6 433
5 739
7 193
6 720
6 398
5 801
8 458
5 894
6 743
5 827
6 329
6 999
6 641
6 293
6 063
5 708
7 382
6 472
6 607
7 776
6 022
7 866
7 354
6 749
6 140
5 961
6 147
8 216
7 103
7 309
6 627
5 856
6 696
8 404
5 610
6,1 %
4,4 %
3,2 %
6,5 %
5,0 %
7,3 %
5,5 %
3,8 %
6,4 %
6,1 %
7,7 %
4,1 %
4,2 %
5,6 %
4,6 %
5,7 %
5,7 %
6,7 %
3,5 %
6,9 %
5,9 %
4,9 %
4,8 %
7,5 %
4,6 %
5,1 %
5,7 %
6,3 %
6,0 %
5,5 %
6,1 %
4,8 %
6,3 %
6,3 %
6,4 %
4,0 %
6,6 %
2,9 %
6,2 %
4,6 %
2,3 %
5,0 %
6,7 %
4,8 %
1,7 %
6,9 %
7,6 %
8,1 %
7,5 %
7,0 %
4,7 %
8,1 %
8,0 %
6,3 %
6,1 %
6,2 %
5,7 %
5,6 %
5,7 %
9,1 %
8,8 %
6,3 %
6,6 %
8,9 %
7,5 %
5,1 %
6,8 %
1,9 %
5,2 %
6,0 %
4,4 %
5,5 %
6,7 %
7,5 %
1,7 %
8,4 %
4,4 %
3,4 %
18,1 %
12,8 %
Koko maa
Arttu -kunnat
6 648
6 688
5,7 %
5,5 %
7,1 %
6,5 %
Lukiokoulutus
KäyttöVuotuimenot
nen
€/oppilas
muutos-%
2006
2000–2005
Vuotuinen
muutos-%
2006–2007
4 805
6 852
5 842
4,4 %
7,0 %
10,1 %
3,4 %
10,7 %
0,2 %
5 788
4 773
6 789
5 053
13,9 %
5,3 %
4,2 %
10,0 %
5 490
8 438
5 440
5 787
5 695
4 879
5 557
5 607
5 505
5 012
6 063
5 907
5 596
5 453
8 129
5 232
7 767
6 055
6 238
5 820
5 168
5 444
5 918
4 930
6,4 %
6,3 %
6,2 %
7,6 %
4,7 %
3,0 %
6,7 %
5,8 %
9,6 %
6,8 %
5,0 %
6,4 %
8,2 %
6,5 %
6,1 %
4,6 %
6,2 %
7,8 %
7,1 %
12,1 %
7,7 %
7,9 %
7,0 %
8,0 %
7,8 %
9,8 %
4,7 %
6,1 %
6,3 %
3,7 %
3,8 %
6,5 %
17,5 %
10,6 %
4,1 %
10,9 %
3,8 %
7,1 %
5,1 %
-0,5 %
1,2 %
8,0 %
5,0 %
1,9 %
3,7 %
-6,4 %
-1,4 %
4,9 %
7,6 %
3,9 %
29,4 %
31,5 %
4,9 %
4 503
4 413
7 829
8 719
4 821
2,8 %
4,7 %
17,0 %
7,6 %
3,5 %
14,8 %
2,3 %
6,6 %
8,0 %
19,7 %
5 580
5 870
6,0 %
6,9 %
5,9 %
7,4 %
* Vuosina 2006–2010 kuntaliitoksissa liitetyt kunnat laskettu mukaan vuodesta 2000 lähtien
** Kajaani on mukana Kainuun maakuntakokeilussa eivätkä sosiaali- ja terveydenhuollon (ilman päivähoitoa) sekä lukiokoulutuksen menot ole vertailukelpoisia muiden ARTTU-kuntien kanssa.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
156
Acta-sarjassa vuodesta 2008 lähtien
ilmestyneet julkaisut
Aiemmin ilmestyneet Acta-sarjan julkaisut osoitteessa: http://www.kunnat.net -> Toimialat -> Kuntakehitys ja tutkimus -> Acta-tutkimusjulkaisut
199 Inga Nyholm: Keskijohto kuntamuutoksen näkijänä ja kokijana. Seutuyhteistyö muutosprosessina
kuntien keskijohton näkökulmasta. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509196.
200 Vesa Harmaakorpi, Helinä Melkas (toim.): Innovaatiopolitiikkaa järjestelmien välimaastossa. 2008.
Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509202.
201 Heidi Lavento: KISA – kuntien viestinnän seuranta- ja arviointijärjestelmä. 2008. Hinta 25 euroa.
Tilausnumero 509201.
202 Kaisu Anttonen, Katri Laihosalo, Helena Leino (toim.): Kaupunki kasvaa, miten käy ympäristön?
Ympäristönäkökulmia Tampereen kaupungin toimintaan. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero
509209.
203 Arto Koski: Monikuntaliitokset. Taitavasta toteutuksesta hyviin käytäntöihin. 2008. Hinta 25 euroa.
Tilausnumero 509210.
204 Jari Stenvall, Antti Syväjärvi, Hanna Vakkala: ”Kun romppeet ovat paikoillaan”. Onnistunut kuntafuusio – pehmeä vai kova henkilöstövoimavarojen johtaminen. 2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero
509242.
205 Pekka Kuusela & Titta Jääskeläinen (toim.): Oppimisverkosto kehittämisympäristönä. Oppiminen,
työhyvinvointi ja henkilöstöjohtaminen kunta-alan työorganisaatioissa. 2008. Hinta 25 euroa.
Tilausnumero 509243.
206 Hannele Seeck, Heidi Lavento, Salli Hakala: Kriisijohtaminen ja viestintä. Tapaus Nokian vesikriisi.
2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509244.
207 Isto Halinen, Sirpa Korhonen: Parasta tuottavuutta. Kuntatuottavuus-hankkeen loppuraportti.
2008. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509247.
208 Pekka Juntunen, Veli-Pekka Nurmi, Jari Stenvall: Kuntien varautuminen ja turvallisuuden hallinta
muuttuvissa hallinto- ja palvelurakenteissa. Perinteisen suomalaisen yhteiskunnan ”lintukoto”ajattelun aika on ohi. Erilaiset yhteiskunnan ja kuntien toimintoihin liittyvät uhkakuvat ovat
lisääntyneet. Siksi on yhä tärkeämpää pohtia, millä tavoin yhteiskunta eri toimijoineen kykenee
varautumaan erilaisiin häiriötilanteisiin. Myös kuntien varautumisen ja turvallisuuden hallinnan
toimintojen on seurattava aikaansa. Tässä tutkimuksessa tarkastellaan kuntien varautumista ja turvallisuuden hallintaa muuttuvassa kuntien toimintaympäristössä. Tutkijat tarkastelevat kriittisellä
tavalla tämänhetkistä suomalaisten kuntien varautumispotentiaalia ja tuovat esiin uutta yhteiskunnallista turvallisuuden hallinnan viitekehystä. Raportissa annetaan myös ehdotuksia kuntien
varautumistoimintojen kehittämiseksi. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509267.
209 Risto Nakari, Stefan Sjöblom: Toimiva kunnallinen palveluorganisaatio. Työelämän laadun,
asiakastyytyväisyyden ja palvelukustannusten väliset yhteydet strategisen henkilöstöjohtamisen
näkökulmasta. Julkisten palvelujen tuottavuuden ja työelämän laadun kehittäminen on ollut keskeisenä tavoitteena 1990-luvun alusta lähtien. Kehittämisen hankaluutena on ollut kuitenkin se,
millä tavalla palvelujen laadun, tuottavuuden ja työhyvinvoinnin väliset riippuvuudet määrittyvät.
Kyse on siten ennen kaikkea siitä, miten palveluorganisaatioiden toimintatavat vaikuttavat näihin
riippuvuuksiin. Mitkä ovat ne kriittiset ehdot, joiden on eri toiminnoissa toteuduttava, jotta
kunnalliset palvelut olisivat kuntalaisen, asiakkaan, henkilöstön ja talouden kannalta tuloksellisia?
Tutkimuksessa analysoidaan palvelukustannusten, työelämän laadun ja asiakastyytyväisyyden välisiä
riippuvuuksia henkilöstöjohtamisen näkökulmasta. Tutkimuksen pääkohteena ovat ne kunnalliset
ydinpalvelut, jotka asiakkaan näkökulmasta kattavat elämänkaaren keskeisiä vaiheita lapsiperheiden
palveluista ikäihmisten palveluihin, eli lasten päiväkodit, yläasteet, lukiot sekä vanhainkodit ja
kotihoito. Tulokset osoittavat, että johtamiskäytännöillä on olennainen vaikutus palveluyksiköiden
tuloksellisuudelle. Näin ollen myös kunta- ja palvelurakenneuudistuksen tavoitteiden saavuttaminen on pitkälti riippuvainen niistä toimintatavallisista ratkaisuista, joita uusissa palvelurakenteissa
saadaan aikaiseksi. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509269.
210 Kari Ahokas: Kasvukunnan johtajana. Kuntien toimintaympäristössä on samanaikaisesti käynnissä
useita eri suuntiin meneviä muutosprosesseja, jotka ovat voimakkaita ja yllätyksellisiä. Etenkin
kasvukunnissa muutosta ja ympäristön reaktioita ei voida luotettavasti ennustaa, eikä niihin voida
ACTA
157
211
212
213
214
varautua kattavasti etukäteen. Kuntayhteisössä on käytettävissä entistä enemmän tietoa, kokemusta
ja osaamista monilta eri toimialoilta. Onko kunnanjohtajan tehtävänä luoda edellytyksiä näiden
henkisten voimavarojen hyödyntämiselle? Onko valtuutetuille järjestettävä mahdollisuuksia päästä
hyödyntämään omaa koulutuksensa ja kokemuksensa tuomaa osaamista kunnan kokonaiskehittämisessä? Perinteinen päätöksentekoon pohjautuva hallintomalli antaa varsin vähän mahdollisuuksia valtuutettujen henkisten voimavarojen hyödyntämiseen. Valtuutetut kokevat olevansa
kumileimasimia kuntien dualistisen johtamistavan kulttuurissa, jossa valmistelijat valmistelevat ja
päättäjät päättävät. Tämä lisensiaatintyö ”Kasvukunnan johtajana” on tutkimus kunnanjohtajana
kasvamisesta ja kasvukunnan johtajana olemisesta sekä henkisten voimavarojen huomioon ottamisen
merkityksestä kasvukunnan johtajan näkökulmasta. Tutkimuksessa käydään läpi kunnanjohtajajärjestelmän historiaa, kehittymistä ja kunnanjohtajan juridista asemaa. Tutkimus antaa vastauksia
mitä kunnanjohtaja voi tehdä valtuutettujen roolin kehittämiseksi ja oman tietoisuuden vahvistamiseksi sekä mikä merkitys tällä työllä on. Lopuksi esitellään Kempeleen uusi toimintamalli sekä
valtiovarainministeriön kuntajohtamisen kehittämishankkeen loppuraportin 20/2009 tekstiä, joka
käsittelee johtopäätöksiä valiokuntamallin kehittämiseksi. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero
509272.
Jari Stenvall, Jenni Airaksinen: Manse mallillaan – Tampereen mallin arviointi ja palveluinnovaatiot. Tampereen malli on yksi radikaaleimmista kokonaisuudistuksista suomalaisessa kunnallishallinnossa. Uudistus on tarkoittanut pormestarimallin, tilaaja- ja tuottajamallin sekä asiakaslähtöisen
prosessimallin käyttöönottoa Tampereen kaupungissa. Tampereen malli haastaakin pohtimaan
suomalaisen kunnallishallinnon tulevaisuutta. Tässä tutkimusraportissa arvioidaan sitä, miten
Tampereen malli toimii kokonaisuutena erityisesti hyvinvointipalveluiden palveluinnovaatioiden
näkökulmasta. Julkaisu on osa kuntapalveluiden järjestämisen uudet innovaatiot -tutkimus- ja
kehittämishanketta. Tutkimus nostaa esille sen, miten Tampereen malli on luonut edellytyksiä
käsitellä monimutkaisia ja ennakoimattomia ongelmia. Malli on avannut aiemmin hierarkkista
toiminutta kaupunginhallintoa niin markkinoiden, poliittisen päätöksenteon kuin kuntalaisten
suuntaan. Verkostomainen toimintatapa on vahvistunut. Samalla malliin sisältyy myös haasteita,
joista keskeisimmät liittyvät muun muassa kokemuksiin toiminnan pirstaleisuudesta ja kokonaisuuden koossa pysymisen vaikeudesta. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509279.
Santtu von Bruun, Torsti Kirvelä: Suurten kaupunkien tulevaisuus ja tulevaisuuden kaupunkipolitiikka. Suomalaisen yhteiskunnan hyvinvoinnin ja tulevaisuuden kannalta suurten kaupunkien ja
kaupunkiseutujen merkitys kasvaa koko ajan. Niiden merkitys globaalissa taloudessa on jatkuvasti
korostunut. Yhä suurempi osa väestöstä asuu kaupunkiseuduilla ja ne ovat myös paikkoja, joissa
uudet ilmiöt, elämäntavat ja toimintamallit nousevat ensimmäisinä esiin. Hankkeen tavoitteena on
ollut ennakoida suurten kaupunkiseutujen kannalta merkittäviä toimintaympäristön muutoksia,
mahdollisia tulevaisuuspolkuja ja auttaa hahmottamaan kaupunkipolitiikan sisältöjä ja painopisteitä.
Hankkeen tulokset ovat joiltain osin pessimistisiä ja uhkaavia tai ainakin niihin sisältyy merkittäviä
haasteita. Tulevaisuus ei ole kuitenkaan ennalta määrätty. Siihen voidaan ainakin jossain määrin
vaikuttaa nykyhetkessä tehtävillä toimenpiteillä, paikallisella kehittämisellä ja kansallisella politiikalla.
2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509283.
Anne Korhonen: Yksityisyys ja henkilötietojen suoja kunnallisessa virantäytössä. Työntekijän
sopivuuden, pätevyyden ja osaamisen selvittämiseen liittyy aina erilaisten henkilötietojen käsittelyä.
Tämän päivän työelämässä vaatimukset ovat kasvaneet ja samalla keinot työntekijöiden arvioimiseen
ja testaamiseen monipuolistuneet. Henkilötietojen suojan merkitys voidaan nähdä entistä tärkeämmäksi. Aiheen ajankohtaisuudesta kertoo myös työelämän tietosuojaa koskevan sääntelyn uutuus ja
nopea kehittyminen. Kun työnantaja on viranomainen, työntekijän henkilötietojen suojaa rajoittaa
paitsi työnantajan mahdollisuus hankkia tietoja myös viranomaistoiminnan julkisuus. Tutkimuksessa tarkastellaan voimassa olevan oikeuden näkökulmasta yksityisyyttä ja henkilötietojen suojaa
kunnallisessa virantäytössä. Tarkasteltavana ovat sekä henkilötietojen käsittelyyn liittyvät työnantajan
oikeudet ja velvollisuudet että henkilötietojen suojaan liittyvät viranhakijan oikeudet. Tutkimuksen
tarkoituksena on selvittää, mitä viranhakijaa koskevia tietoja työnantaja saa kerätä, mistä tietoja saa
hankkia ja miten tietoja pitää käsitellä. Aihetta tarkastellaan virantäyttömenettelyn eri vaiheiden
mukaisesti viranhakuilmoituksen julkaisemisesta virkasuhteeseen ottamiseen ja päätöksen tiedoksiantoon saakka. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509285.
Marjukka Weide: Ulkomailla syntyneenä suomalaisessa kunnallispolitiikassa. Maahanmuuttotaustaisten kunnanvaltuutettujen edustajuuskäsitykset, motivaatio sekä suhde maahan-
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
158
muutto- ja kulttuuritaustaansa puheessa politiikassa toimimisesta. Yhä useammassa suomalaisessa
kunnassa osa kunnallisvaalien osallistujista, niin valitsijoista kuin ehdolle asetetuista, on ulkomaan
kansalaisia ja kansalaistamisen kautta Suomen kansalaisuuden saaneita. Miltä näyttää suomalainen
kunnallispolitiikka sellaisen kunnanvaltuutetun silmissä, jonka kuva politiikasta on ennen Suomeen
tuloa ehtinyt muotoutua toisessa maassa? Mikä motivoi maahan muuttaneita kuntalaisia luottamustehtävässään? Onko valtaväestöstä poikkeava etninen tausta taakka vai resurssi kunnallispolitiikassa?
Tässä pro gradu -opinnäytetyössä pohditaan kahdentoista valtuutetun ja yhden varavaltuutetun
teemahaastattelujen avulla ”maahanmuuttaneena” olemisen ja kunnallispolitiikassa toimimisen
mahdollisia leikkauspintoja. Haastateltujen joukkoon mahtuu niin ”maahanmuuttajapoliitikkoja”
kuin niitä, joille oma maahanmuuttotausta ei politiikassa merkitse mitään. Tutkimuksen tulokset
antavat aihetta jättää suoraviivaiset oletukset maahanmuuttaneista politiikassa, ja kuunnella herkällä korvalla ulkomailla syntyneiden poliitikkojen määritelmiä itsestään edustajana ja poliittisena
toimijana. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509297.
215 Anni Jäntti & Marianne Pekola-Sjöblom (toim.): Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuustokaudella 2005–2008. Tässä tutkimusraportissa kuvataan kuntademokratian ja -johtamisen
ajankohtaisia teemoja kuntalaisten, kuntaorganisaatioiden sekä kuntajohtamisen näkökulmista.
Raportti perustuu Kuntaliitossa valtuustokaudella 2005–2008 tehtyihin tutkimuksiin ja selvityksiin.
Raportti sisältää tiivistä ja kuvailevaa tietoa kuntalaisten osallistumisesta, kunnallisista toimielimistä
ja luottamushenkilöistä, luottamushenkilötyön edellytyksistä sekä toimielinten erilaisista toiminta- ja työskentelytavoista. Lisäksi tarkastellaan kuntien poliittista johtamista sekä johtamistyötä
kunnanjohtajan näkökulmasta. Raportissa luodaan myös katsaus valtuustokaudella 2005–2008
käynnistyneisiin demokratiaan ja johtamiseen liittyviin hankkeisiin, selvityksiin ja kokeiluihin.
Kuntademokratian ja -johtamisen tulevaisuutta analysoidaan tarkastelemalla kuntakenttään kohdistuvia haasteita. Näin raportti luo kattavan kokonaiskuvan kuntademokratian ja -johtamisen tilasta.
2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509300.
216 Ilpo Laitinen: Tietoperustainen johtaminen – Case Helsinki. Tiedosta ja tietämyksen kehittämisestä
on tullut nykyaikaisten organisaatioiden selviytymisen ehto. Julkinen sektori ei tee tästä poikkeusta. Viime vuosikymmenen aikana organisaatioteorioissa ja johtamisen kirjallisuuden keskiöön on
noussut tieto ja tietämyksen hallinta. Organisaation oppimisen rinnalle on ilmaantunut sosiaalista
pääomaa, tunneälykkyyttä, innovatiivisuutta, informaatiojohtamista ja tiedon hallintaa sekä uutta
johtamista esitteleviä malleja. Ne ovat rakentaneet niin sanottua tiedon ja tietämyksen taloutta.
Monissa mainittuja teemoja esittelevissä teoksissa organisaatio ja ihmisten välinen vuorovaikutus
esitetään systeemiajattelun osana. Organisaatio on niissä rakenne, johon inhimillinen vuorovaikutus
asemoidaan. Tässä tutkimusraportissa tarkastellaan uutta julkista johtamista sekä tiedon ja tietämyksen johtamisen haasteita. Teos arvioi kriittisesti systeemistä ajattelua ja esittelee oppimisen ja tiedon
jakamisen monitasoisena organisaation prosessina. Prosessi ei ole vain tiedon järjellistä hallintaa,
vaan liittyy myös esimerkiksi valtarakenteisiin ja tunteisiin. Menestyvä organisaatio on kykenevä
tunnistamaan toiminnassaan mainittuja piirteitä ja kykenee kehittämään itseään jalostamalla ja laadullistamalla vuorovaikutusta. Teoksessa on tutkittu Helsingin kaupungin johtamista. Sen keskeiset
havainnot ja niitä tukeva teoriatausta ovat yleisiä ja tunnistettavia kaikissa organisaatioissa. 2009.
Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509309.
217 Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska Simanainen: Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Viiden kaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa. Paras-ARTTU-ohjelman
tutkimuksia nro 2. Raportissa tarkastellaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (Paras-hanke)
toteutuksen lähtöasetelmia kaupunkiseuduilla yhdyskuntarakenteen toimivuuden näkökulmasta.
Tutkimukseen valituilla kaupunkiseuduilla tarkastelu kohdistuu erityisesti keskuskaupungin ja sen
yhden kehyskunnan maankäytön toimintakulttuureihin ja niiden muutoksiin. Kuntien keskinäisiä
suhteita peilataan laajempaan kaupunkiseudun kehitykseen. Tutkitut keskuskaupunki-kehyskuntaparit ovat Jyväskylä/Uurainen, Kuopio/Siilinjärvi, Oulu/Haukipudas, Turku/Lieto ja Vaasa/Mustasaari. Kaupunkiseutujen reagointia Paras-hankkeeseen on selvitetty huomioiden niiden lähihistorian
suunnitteluyhteistyö, laaditut suunnitelmat, ohjelmat ja strategiat sekä yhdyskuntarakenteen muutoksen ”kehityspolut”. Onko näköpiirissä, että Paras-hankkeen myötä nämä polut alkavat muuttaa
suuntaansa? Entä mitä tämä muutos merkitsisi yhdyskuntarakenteen toimivuudelle? Tutkimuksesta
on vastannut Aalto-yliopiston teknillisen korkeakoulun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksen tutkimusryhmä osana Kuntaliiton koordinoimaa Paras-arviointitutkimusohjelmaa
(ARTTU).2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509310.
ACTA
159
218 Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin & Heikki Helin: Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Paras-hankkeessa Paras-ARTTU-ohjelman
tutkimuksia nro 3. Talousajattelun merkitys korostuu julkisen hallinnon toiminnassa. Tämä ilmenee
myös Paras-uudistuksessa, jonka tavoitteet nivoutuvat monella tavalla taloudellisen ajattelun ympärille. Uudistuksen keskeisenä syynä on se, että useat kunnat eivät pysty järjestämään käytettävissä
olevilla voimavaroilla riittäviä palveluja ja toimivia elämisen olosuhteita kuntalaisille ja erilaisille
organisaatioille. Tässä tutkimusraportissa, joka on toteutettu osana Paras-arviointitutkimusohjelmaa
(ARTTU), analysoidaan ARTTU-ohjelmassa mukana olevien tutkimuskuntien taloutta uudistuksen
lähtötilanteessa. Tutkimuksessa kunta nähdään sekä organisaatiotaloutena, joka järjestää ja tuottaa
palveluja kuntalaisille että paikallistaloutena, joka vaikuttaa paikallisen yhteisön taloudellisiin ja
muihin toimintaedellytyksiin. Tutkimuksessa tarkastellaan myös Paras-uudistuksen keskeistä olettamusta, suuruuden ekonomian ajattelutapaa. Mitä kuntakoon kasvattaminen lopulta tarkoittaa?
Millaisissa kunnissa mittakaavaedut voidaan parhaiten hyödyntää? Miten kuntakoon kasvattaminen
näkyy lopulta kuntaorganisaation toimipisteiden rakenteessa ja palveluverkossa? 2010. Hinta 25
euroa. Tilausnumero 509313.
MATKALLA
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?
160
Acta-julkaisusarjan kestotilaus
Ennakoivaa, soveltavaa ja ajankohtaista
tutkimustietoa kunnista
Acta-julkaisusarja on tarkoitettu Sinulle, joka haluat käyttöösi tutkittua tietoa kuntien
nykytilasta ja kehityksestä. Tutkitulla tiedolla tehdään tulevaisuutta.
Acta on Suomen Kuntaliiton tutkimustoiminnan julkaisusarja. Sarjassa ilmestyy
vuosittain vähintään yhdeksän kunta-alaa monipuolisesti käsittelevää julkaisua. Actasarja tarjoaa ajankohtaista ja soveltavaa tutkimustietoa kunnista sekä ennakoi kuntien
toimintaympäristön tulevia muutoksia.
Sarjan julkaisut käsittelevät mm. kuntien hallintoa, johtamista, demokratiaa ja
palveluita. Kirjat sisältävät suomen-, ruotsin- ja englanninkielisen tiivistelmän.
Tarjoamme Acta-julkaisusarjan kestotilausta
Voit tilata Acta-julkaisusarjan kestotilauksena, jolloin saat kaikki sarjassa vuosittain
ilmestyvät kirjat edulliseen hintaan.
– Kestotilauksen hinta on 200 euroa/vuosi (sis. alv.).
– Yksittäisen Acta-julkaisun hinta on 25 euroa (sis. alv).
– Sarjassa ilmestyy vähintään yhdeksän kirjaa.
– Kestotilaajilta ei peritä toimitusmaksuja.
– Kestotilauksen hinta laskutetaan vuosittain keväällä.
Lisätietoja kestotilauksesta:
Elna Nissinen ja Kaija Majoinen/Suomen Kuntaliitto
puh. (09) 7711, faksi (09) 771 2726
Lisätietoja Acta-julkaisusarjasta löydät kotisivultamme:
http://www.kunnat.net -> Toimialat -> Kuntakehitys ja tutkimus -> Acta-tutkimusjulkaisut
ACTA
MATKALLA
Julkaisujen toimitusosoite, ellei sama kuin yllä
Päiväys ja allekirjoitus
Puhelinnumero
Postinumero ja -toimipaikka
Lähiosoite
Yhteisö/yritys
Tilaaja
En tällä kertaa tee kestotilausta, mutta tilaan seuraavat ACTA-sarjan julkaisut:
Tilaan ACTA-sarjan kestotilauksena edulliseen hintaan 200 euroa/vuosikerta (sis. alv.)
00003 HELSINKI
Vastauslähetyssopimus
00530/75
Suomen Kuntaliitto
Kuntakehitys ja tutkimus
vastaanottaja
maksaa
postimaksun
161
KOHTI SUURUUDEN EKONOMIAA?