Jag visste inte!” - Juridiska fakulteten
JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Zebastian Liljegren ”Jag visste inte!” En utredning av artskyddet ur ett effektivitetsperspektiv JUEN09 Ekonomisk brottslighet Uppsats på juristprogrammet 15 högskolepoäng Examinator: Helén Örnemark Hansen Termin: HT15 Antal ord: 5515 Innehåll 1 2 INLEDNING 1.1 Syfte, frågeställningar och avgränsning 2 1.2 Metod, material och begrepp 2 1.3 Disposition 3 1.4 Forskningsläge 4 LAGSTIFTNINGENS KONSTRUKTION OCH TILLÄMPNING 5 2.1 Konstruktion 2.1.1 2.1.2 2.1.3 2.2 4 Internationella och gemenskapsrättsliga regler Nationella regler Författarens kommentar Gällande rätt och dess tillämpning 2.2.1 2.2.2 3 2 Förbud Undantag TILLSYN, KONTROLL OCH PÅFÖLJD 5 5 6 7 8 8 10 12 3.1 Aktörer 12 3.2 Brottsupptäckt och påföljd 13 3.3 Organiserad brottslighet 14 ANALYS OCH DISKUSSION 16 4.1 Regleringen av artskyddet 16 4.2 Tillämpningen av reglerna 16 4.3 Brottsförebyggande arbete 17 4.4 Slutsats 17 KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING 19 1 Inledning 1.1 Syfte, frågeställningar och avgränsning Syftet med denna uppsats är att utifrån ett effektivitetsperspektiv redogöra för, samt utreda lagstiftningen kring artskyddet och dess tillämpning. För att kunna göra detta kommer jag besvara följande frågor: - Hur är lagstiftningen konstruerad? - Hur ser gällande rätt och tillämpningen av densamma ut? - Vilka åtgärder tillämpas för att upptäcka brottsligheten? Jag kommer avgränsa uppsatsen omfattning till att endast beröra handel1 med utrotningshotade arter och alltså inte titta närmre på bestämmelser som berör dödande, eller på annat sätt hanterande, av utrotningshotade arter. Jag kommer inte heller gå in på de bestämmelser som rör yrkesmässig handel, djurparker med mera och tillstånd för dessa då uppsatsen har fokus på den brottsliga verksamheten. Jag kommer vidare endast beröra den gemenskapsrättsliga regleringen under redogörelsen av bakgrunden och hålla mig till svensk rätt (förutom då svensk rätt direkt hänvisar till gemenskapsrätten) vid utredningen av gällande rätt och tillämpningen av densamma. Då detta är en uppsats skriven med utgångspunkt i ekonomisk brottslighet kommer mycket av analysen behandla möjligheten att beivra organiserad brottslighet där den ekonomiska vinningen är huvudsyftet med den brottsliga verksamheten. 1.2 Metod, material och begrepp Jag har valt att använda mig av den rättsdogmatiska metoden för att genomföra syftet ovan. Som Jan Kleineman uttrycker det är det en metod som kan framstå som vag och oklar.2 Metoden innebär att jag använt mig av rättskälleläran för att söka svar. Jag har således använt mig av lagtext, förarbeten, praxis och doktrin när jag letat svar på frågeställningarna.3 Den skrivna lagtexten ska beaktas som auktoritetsskäl i juridisk argumentation och därför har lagtext i kombination med Miljöbalken (1998:808) 8 kap. 4 §. Korling, Fredric & Zamboni, Mauro, Juridikens metodlära, 2013, s. 21 3 A.a., s. 21f. 1 2 2 doktrin, som får åberopas som auktoritetsskäl, varit min främsta källa för information.4 Praxis har hämtats från underrätterna då prejudikat från HD i princip helt saknas. Jag har även använt mig av Naturvårdsverkets handbok5 för artskyddsförordningen för att få en kommentar till vissa bestämmelser då lagkommentarer till denna saknas i övrigt. Med begreppet effektivitet ovan menar jag att lagstiftningen är utformad på ett sätt så att den blir lätt att tillämpa, både för tillståndsgivande-, tillsyns- och brottsbekämpande myndighet och för privatpersoner som vill ”göra rätt för sig”. En effektiv lag är i min mening en förutsättning för rättssäkerhet då en del av effektiviteten är att den är lätt att ta till sig och förstå. Jag vill förtydliga att jag med effektiv lagstiftning inte avser en lagstiftning som innebär många fällande domar utan att lagstiftningen, som jag nämnt, är tydlig och avskräckande i sådan mån att den förebygger brottslighet men när brott har begåtts fungerar som ett verktyg för att upptäcka och lagföra de personer som begår brottsligheten. Det är alltså inte effektivitet i det avseendet som Nils Jareborg diskuterar som kan åstadkommas genom exempelvis sänkta beviskrav och en försvagning av rättssäkerheten. Precis som Jareborg anser jag att de höga beviskraven som minskar risken för oskyldigt dömda ska stå fast. Detta är alltså inte effektivitet i motsats till rättssäkerhet.6 1.3 Disposition Jag kommer dela upp uppsatsen i en inledande deskriptiv del där jag kommer redogöra för lagstiftningens uppbyggnad, gällande rätt samt dess tillämpning. Därefter kommer jag övergå till att analysera om lagstiftningen och dess tillämpning uppfyller syftet med regleringen eller om lagstiftningen är ineffektiv. Jag kommer här nedan i andra kapitlet besvara de två första frågeställningarna genom att beskriva uppbyggnaden av lagstiftningen för att sedan redogöra för gällande rätt. Därefter kommer jag i kapitel tre svara på den sista frågeställningen genom att titta på de tillsyns- och kontrollfunktioner som finns för att upptäcka och beivra brott mot artskyddet. I kapitel fyra kommer jag utifrån ett effektivitetsperspektiv analysera den information som framkommit i de föregående kapitlen. Peczenik, Alexander, Juridikens teori och metod, 1995, s. 35, angående auktoritetsskäl. https://www.naturvardsverket.se/hb/Artskyddsforordningen/Start/ hämtad den 20 oktober 2015 6 Jareborg, Nils, Straffrättsideologiska fragment, 1992, s. 91. 4 5 3 1.4 Forskningsläge En del har skrivits om artskyddet i doktrin, men det är då framförallt en beskrivning av lagtexten och dess konstruktion. Brottsförebyggande rådet har däremot genomfört en förstudie där de tittat på artskyddet och den illegala handeln med hotade arter. Studien är inriktad på att kartlägga vilka som begår brottsligheten och i vilken omfattning. Detta innebär att studien även tittar på de myndigheter som ansvarar för upptäckt och utredning av brotten och därför tangerar mitt syfte med att undersöka lagens effektivitet. Jag anser dock inte att de uttryckligen diskuterar effektivitet i det avseendet som jag gör gällande ovan. 4 2 Lagstiftningens konstruktion och tillämpning Regleringen kring artskyddsbrottet består av flera olika komponenter, straffbestämmelsen i MB 29 kap. 2b § är ett blankettstraffbud och rekvisiten för straffansvar hittas i nationell lagstiftning som exempelvis artskyddsförordningen (2007:845) (nedan ”artskyddsförordningen”) och i gemenskapsrättsliga regler som CITES-förordningen7 (nedan ”förordningen”). Övriga materiella skyddsbestämmelser kan hittas i tillexempel Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas föreskrifter.8 Jag kommer här nedan redogöra för bakgrunden till lagstiftningen och dess uppbyggnad för att ge en bild av strukturen innan jag går över till att redogöra för gällande rätt och dess tillämpning. 2.1 Konstruktion 2.1.1 Internationella och gemenskapsrättsliga regler År 1973 upprättades Washingtonkonventionen, eller CITES-konventionen (nedan ”konventionen”), för att reglera den lukrativa handeln med utrotningshotade och hotade arter. Handeln leder i många fall till tjuvjakt och andra brottsliga handlingar och inte sällan med stor påverkan på ekosystemet.9 Konventionen listar i bilagorna till densamma arter som är utrotningshotade (bilaga I), hotade (bilaga II) och hotade i vissa länder (bilaga III). Till följd av principerna om fri rörlighet inom EU gäller inte konventionens krav inom gemenskapen. För att kompensera för den fria rörligheten har man infört särskilda regler i den ovan nämnda CITES-förordningen samt i Kommissionens förordning10. Kommissionens förordning infördes för att bestämmelserna i förordningen skulle kunna genomföras på ett enhetligt sätt. Kommissionens förordning innehåller bland annat detaljerade villkor för undantagen Rådets förordning (EG) 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 8 Träskman, Per Ole, Miljöstraffrätten – miljökontroll, miljöbrott och brottspåföljder, 2010, s. 138. 9 Michanek, Gabriel & Zetterberg, Charlotta, Den svenska miljörätten, 2012, s. 235. 10 Kommissionens förordning (EG) nr 865/2006 av den 4 maj 2006 om närmare föreskrifter för tillämpning av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. 7 5 från bestämmelserna om kontrollen av handel med mera med arter upptagna i bilagorna.11 Förordningen kompenserar den fria rörligheten inom EU med strängare krav för import till och export från gemenskapen. Förordningen listar också de arter som tas upp i konventionen och ytterligare några fler.12 Tillstånd för import och export av de listade arterna krävs enligt artikel 4 och 5 i förordningen. Förordningen har därutöver även bestämmelser som reglerar bland annat innehav, försäljning och kommersiella aktiviteter inom EU och i medlemsländerna.13 Förordningen, precis som konventionen, listar och rangordnar hotade arter i ett antal bilagor, skillnaden är att förordningen ger ett större skydd genom att även uppta flera europeiska arter som skyddas av bland annat fågeldirektivet och habitatdirektivet.14 Förordningen listar i: - Bilaga A: alla de arter som är mycket hotade och helt förbjudna att handla med. - Bilaga B: arter som riskerar att bli utrotningshotade om inte handeln är strikt reglerad. - Bilaga C: arter där ursprungslandet begärt att de ska listas för att kunna kontrollera exporten. - Bilaga D: tar upp sådana arter som inte är upptagna i någon av de övriga bilagorna men på grund av omfattningen av import till EU anses behöva övervakas.15 2.1.2 Nationella regler Förordningarna är direkt tillämpliga i Sverige och hänvisningar till bland annat artikel 8.1 och 8.5 i förordningen görs i straffbestämmelsen i MB 29 kap. 2b § st. 1 p. 4a.16 Regleringen av import, export och handel med mera avseende skyddade arter i nationell rätt utgår från MB 8 kap. 4 § som stadgar att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter på området. Föreskrifter får meddelas om det krävs för att uppfylla Sveriges internationella åtagande på området eller av andra skäl. Som jag nämnt ovan har man alltså reglerat straffansvaret genom ett blankettstraffbud i MB 29 kap. 2b §. På grund av de många olika rekvisiten för överträdelse av artskyddet har de materiella bestämmelserna utformats i bland annat artskyddsförordningen.17 Fjärde punkten i paragrafen Karlmark, Stefan, Miljörätt ur straffrättsligt perspektiv, 2009, s. 254f. Michanek & Zetterberg, 2012, s. 235f. Se även; Träskman, Per Ole, 2010, s. 140f. 13 Se exempelvis art. 8 i Rådets förordning (EG) 338/97. 14 Karlmark, Stefan, 2009, s. 253. 15 Karlmark, Stefan, 2009, s. 254. 16 Karlmark, Stefan, 2009, s. 253. 17 Träskman, Per Ole, 2010, s. 137. 11 12 6 stadgar att för artskyddsbrott, till böter eller fängelse högst två år, döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet, i strid med bestämmelser i förordningen (CITES) eller i föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av MB 8 kap. 4 §18, exempelvis exporterar, importerar säljer eller förvärvar djur, växt eller del av produkt därav med mera. Bestämmelsen kriminaliserar i andra stycket även grovt artskyddsbrott (fängelse lägst sex månader och högst fyra år). Rekvisiten för att kategorisera brottet som grovt är bland annat om brottet avsett en särskilt hotad art eller om brottet utgjort led i en brottslighet som utövas systematiskt, i stor omfattning eller i vinstsyfte. Kriminaliseringen av grovt brott inriktar sig alltså dels på att beivra organiserad brottslighet.19 Bestämmelsen är subsidiär i förhållande till miljöbrott och grovt miljöbrott i MB 29 kap. 1 §.20 Frågor om otillåten import eller export kan komma att innebära en olovlig förflyttning i enlighet med smugglingslagen21 vilket innebär att bestämmelsen i MB 29 kap. 2b § kan komma i kollision med denna. I MB 29 kap. 11 § 2 st. har detta löst genom att fastställa att ansvar för brott mot vissa bestämmelser i MB 29 kap. istället ska dömas ut enligt bestämmelser i brottsbalken eller smugglingslagen om det där är stadgat samma eller strängare straff än i MB.22 Förbuden mot import, export och handel med hotade arter i de olika regelverken är självklart förenade med ett antal undantag. Dessa kommer jag behandla i nästa avsnitt. 2.1.3 Författarens kommentar Denna korta redogörelse för reglernas uppbyggnad och hur de samverkar anser jag visar på varför jag valt att titta på reglerna utifrån ett effektivitetsperspektiv. Att det är mycket lagstiftning som samverkar och kompletterar varandra är för mig direkt en indikation på att lagstiftningen kan vara svår att överblicka, förstå och tillämpa. Detta visar sig enligt mig tydligt i den fortsatta framställningen av gällande rätt och dess tillämpning. Exempelvis artskyddsförordningen. Träskman, Per Ole, 2010, s. 144. 20 MB 29 kap. 2b § 4 st. 21 Lag om straff för smuggling (2000:1225). 22 Se exempelvis 3 § smugglingslagen. 18 19 7 2.2 Gällande rätt och dess tillämpning Som beskrivet ovan är de bestämmelser som styr artskyddet utspridda i exempelvis artskyddsförordningen och förordningen men även i smugglingslagen. Jag kommer här nedan redogöra för vissa av de bestämmelser som reglerar import, export och handel med hotade arter och dess tillämpning. 2.2.1 Förbud Som beskrivet ovan är det förbjudet att importera, exportera, utbjuda till försäljning eller att köpa djur och växter i strid med bestämmelserna i förordningen eller i föreskrifter utfärdade av regeringen med stöd av MB 8 kap. 4 § (exempelvis artskyddsförordningen).23 Mer konkret innebär bestämmelserna att det är förbjudet att köpa, erbjuda sig att köpa, sälja, inneha för försäljning eller för försäljning transportera exemplar av alla de arter som upptas i bilaga A till förordningen. Vidare gäller förbudet även alla de arter som upptas i bilaga B om den behöriga myndigheten i medlemsstaten inte övertygats om att exemplaret införts i enlighet med gällande lagstiftning för bevarandet av vilda djur och växter.24 Det är i enlighet med bestämmelsen även förbjudet att utan tillstånd förflytta levande exemplar av en art upptagen i bilaga A utan ett godkännande från den administrativa myndigheten i medlemsstaten där exemplaret befinner sig.25 De materiella bestämmelserna för straffbestämmelsen i 29 kap. 2b § 1 st. p. 4b finner man alltså framförallt i artskyddsförordningen. Artskyddsförordningen listar även denna i två bilagor de arter som skyddas, som är fridlysta, och dessa tar upp arter som konventionen och förordningen inte har listat. I bilaga två finns de arter som tidigare fridlyst av Naturvårdsverket och länsstyrelserna men som nu är beslutade av regeringen.26 Artskyddsförordningen förbjuder bland annat införsel, import, export och reexport27 av levande fåglar och ägg med embryo av arter som lever vilt inom Europeiska unionen samt de arter som finns upptagna i bilaga 1 och är markerade med N eller n (arter som är speciellt skyddsvärda). Samma förbud gäller för förvaring och transport samt försäljning och förvaring för försäljning.28 MB 29 kap 2b § 1 st p. 4 a och b. Art. 8.1 och 8.5 i Rådets förordning (EG) 338/97. 25 Art. 9.1 i Rådets förordning (EG) 338/97. 26 Träskman, Per Ole, 2010, s. 138f. Se även; Michanek & Zetterberg, 2012, s. 229 och Karnov Internet, artskyddsförordning (2007:845), kommentar till förordningen, *), den 7 oktober 2015. 27 Återutförsel från Sverige till ett område utanför Europeiska unionen. 28 Jfr 16, 23 och 25 §§ artskyddsförordningen 23 24 8 Med exemplar i förordningen avses även döda djur och delar av dessa, även delar av djur som är del av annan produkt avses.29 I 25 § artskyddsförordningen framgår också att det är förbjudet att förvara för försäljning, ha till försäljning, sälja eller köpa döda djur och växter. I andra stycket samma paragraf framgår att samma förbud gäller produkter som består av delar från djur som är skyddade. Uttrycket ”annan vara” i MB 29 kap. 2b § 1 st. p. 4 motsvarar förordningens ”exemplar”.30 I Blekinge tingsrätts dom den 18 september 2007 i mål B 1212-07 åtalades KS för att han köpt femtio förpackningar plåster där det på den medföljande innehållsförteckningen framgick att de innehöll leopard ben. Tingsrätten fann att, då leoparder är upptagna i bilaga A till förordningen och denna implementerats genom MB 29 kap. 2b §, innehavet omfattades av förbudet i artikel 8.1. Tingsrätten hänvisade till artikel 9.1 och definitionen av exemplar i artikel 2 punkten t i förordningen för att fastställa att förbudet även avsåg del av produkt. KS oaktsamhet vid köpet av produkten kunde inte anses vara så ringa att ansvar ej skulle utkrävas och han dömdes till 30 dagsböter á 100 kr.31 Brott mot 3 § Lag om straff för smuggling (2000:1225) Som påpekat ovan kan smugglingslagens bestämmelser bli tillämpliga vid in- eller utförsel av arter som omfattas av förordningen och artskyddsförordningen. 3 § smugglingslagen stadgar att den som uppsåtligen underlåter att anmäla en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud eller villkor till tullbehandling vid införsel döms för smugglingsbrott till böter eller fängelse i högst två år. Även att lämna en oriktig uppgift i samband med tullbehandling är kriminaliserat. Förbudet gäller även förfarandet att föra ut en vara ur landet utan att anmäla detta när detta är en förutsättning för export. Dock är utförseln inte att anse som smuggling innan varan de facto lämnat landet.32 Fjärde punkten i paragrafen stadgar att ansvar även kan utdömas av den som förfogar över en vara i strid med villkor som uppställts för varans in- eller utförsel. Exempelvis en vara som kräver ett CITES-intyg (se nedan avsnitt 2.2.2).33 I 5 § smugglingslagen stadgas ansvar för grovt smugglingsbrott. Vid avgörande om smugglingen ska anses vara grov är om gärningen ingår i annan brottslighet som utövas systematiskt eller i större omfattning. Ett tecken på grovt smugglingsbrott är när mängden varor som förs in i landet är av sådan mängd att det kan antas att det krävs en organisering för förvaring och försäljning av dem.34 Art. 2 t) i Rådets förordning (EG) 338/97. Prop. 2005/06:182 s. 73. 31 Karlmark, Stefan, 2009, s. 260. Domen i sin helhet; http://databas.infosoc.se/rattsfall/13740/fulltext. Hämtad den 14 oktober 2015. 32 Se Karnov Internet, Lag om straff för smuggling (2000:1225) 3 §, not 19, den 7 oktober 2015. 33 Se 3 § Lag om straff för smuggling (2000:1225). 34 Se Karnov Internet, Lag om straff för smuggling (2000:1225) 5§, not 27, den 7 oktober 2015. 29 30 9 2.2.2 Undantag Precis som med de flesta regler förekommer även i denna reglering undantag från förbuden. Undantagen framgår av bland annat artikel 8.3 i förordningen där det exempelvis i punkten b stadgas att bestämmelsen i artikel 8.1 inte gäller om exemplaret är bearbetat och förvärvat för minst femtio år sedan. Med bearbetade exemplar som förvärvats för mer än femtio år sedan avses: … exemplar vilkas obearbetade naturliga utseende på ett påtagligt sätt har förändrats för att utgöra smycken, prydnads-, konst- eller nyttoföremål, eller musikinstrument, mer än femtio år innan denna förordning trädde i kraft och för vilka den administrativa myndigheten i medlemsstaten i fråga har kunnat försäkra sig om att de förvärvats under sådana villkor …35 EG-domstolen har prövat definitionen efter en begäran om uttalande från Hässleholms tingsrätt. Åtalet gällde flera uppstoppade djur och domstolen fann att djur upptagna i bilaga A som är uppstoppade är bearbetade exemplar.36 Ett sådant exemplar omfattas av undantaget i 8.3 b och enligt artikel 62.3 i kommissionens förordning krävs inget intyg för dessa. Dock krävs det att den administrativa myndigheten (se nedan avsnitt 3.1) beretts tillfälle att undersöka att ett bearbetat exemplar, som är mer än femtio år gammalt, har förvärvats på laglig väg och motsvarar kraven i artikel 2 w i förordningen. I Svea HovR dom den 14 februari 2006 i mål B 7317-05 åtalades HB för att ha uppdragit åt en annan att sälja en elfenbensstatyett för hans räkning. HB hade köpt statyetten på Malta av en kvinna som fått den av sin man strax efter andra världskriget. Det gick att med kol-14 metoden fastställa att elfenbenet togs ur sin naturliga miljö innan 1947. Statyetten omfattades av undantaget i artikel 8.3 b i förordningen, men eftersom HB inte kontaktat Jordbruksverket så de kunnat försäkra sig om att statyetten uppfyllde kraven i artikel 2 w i förordningen så hade han i vart fall förfarit oaktsamt i förhållande till förbudet i artikel 8.1 förordningen. Tingsrätten ansåg att på grund av den bristfälliga informationen till allmänheten så kunde HB anses ha saknat möjlighet att få kännedom om straffbestämmelsen. Svea HovR gjorde däremot bedömningen att 35 36 Art. 2 w i Rådets förordning Karlmark, Stefan, 2009, s. 255. 10 ansvarsfrihet på grund av straffrättsvillfarelse inte kan anses föreligga enbart på grund av HB:s påstående om okunnighet. HB dömdes för brott mot miljöbalken till 30 dagsböter á 70 kr.37 I förordningen undantas, från förbudet i artikel 8.1, exemplar som har förvärvats eller införts innan bestämmelserna, om de arter som upptas i bilaga A till förordningen och bilaga I till konventionen, blev tillämpliga på de aktuella exemplaren. Även exemplar som införs enligt de regler om import som stadgas i förordningen och kommer att användas på ett sätt som inte hotar artens överlevnad.38 För handel med de arter som upptas i bilaga A krävs vid utfärdat undantag ett CITES-intyg som ska kunna uppvisas. Intyget är endast giltigt inom EU och ett bevis på att man kommit över exemplaret på laglig väg.39 Exemplar som, när det gäller djur, fötts och fötts upp i fångenskap eller, när det rör sig om växter, förökats artificiellt omfattas också av ett undantag. För dessa exemplar gäller samma regler som vid bearbetade exemplar ovan och intyg behöver inte utfärdas.40 I 30 § artskyddsförordningen undantas bland annat djur som dödats eller fångats i enlighet med jaktlagen (1987:259) eller döda djur och levande eller döda växter som insamlats innan artskyddsförordningen och miljöbalken trädde ikraft (1 januari 1999) med mera från förbudet i 25 § artskyddsförordningen. Undantaget gäller inte de arter som upptagits i bilagorna till förordningen då detta regleras i artikel 8.3 i förordningen.41 Karlmark, Stefan, 2009, s. 256f. Se även domen i sin helhet; http://juridikidag.wolterskluwer.se/delegate/scion/doc?id=AD35879E23C1F77FC125711500544BE8&anchor=&p rovider=SPORe, Hämtad den 14 oktober 2015. 38 Jfr art. 8.3 a och c i Rådets förordning. 39 Karlmark, Stefan, 2009, s. 256. Se även; http://www.naturvardsverket.se/hb/Artskyddsforordningen/Tillstanddispens/Handel-med-djur-ochvaxter/CITES--internationell-reglering-av-arter-som-hotas-av-handel/ hämtad den 13 oktober 2015. 40 Jfr art. 8.3 d Rådets förordning och art. 62.1 och 2 Kommissionens förordning. 41https://www.naturvardsverket.se/hb/Artskyddsforordningen/Lagtolkningar/Artskyddsforordningen/28-34--AFUndantag-fran-16-18-och-23-27-/, 30 §, hämtad den 8 oktober 2015. 37 11 3 Tillsyn, kontroll och påföljd För att kunna kontrollera, upptäcka, utreda och lagföra brott mot bestämmelserna ovan krävs att det utövas tillsyn och kontroll. Här nedan kommer jag kort gå genom vissa av de aktörerna som har en betydande roll för upprätthållande av miljöbalkens straffbestämmelser. Vidare kommer jag här utreda i vilken utsträckning anmälningar om brott mot bestämmelsen i 29 kap. 2 b § kommer in och i vilken mån det är organiserad brottslighet som ligger bakom brotten. 3.1 Aktörer I förordningen och i kommissionens förordning nämns flera gånger benämningen administrativ myndighet och vetenskaplig myndighet.42 I Sverige är Jordbruksverket administrativ myndighet och Naturvårdsverket den vetenskapliga myndigheten.43 Jordbruksverket ansvarar för att utfärda tillstånd och intyg för import och export i enlighet med förordningen och konventionen. De har även ansvaret för genomförandet av konventionen i landet. Naturvårdsverkets roll som vetenskaplig myndighet är bland annat att ansvara för fridlysning av arter i landet. De har även ansvar för utfärdande av tillstånd för handel med arter samt förfaranden med förverkade djur och växter.44 Länsstyrelserna fungerar bland annat som tillståndsgivande myndighet och den myndighet man vänder sig till för information. En viktig funktion för länsstyrelserna är deras roll som tillsynsmyndighet och därför också den myndighet som lättast kan upptäcka brott mot bestämmelserna i miljöbalken.45 Som brottsupptäckande myndighet fyller också Tullverket en viktig funktion. Tullverket har kompetens att bevaka importer från tredje land då hotade arter inte faller inom den kompetens som Tullverket har gentemot andra medlemsländer.46 Tullverket utreder också de brott mot artskyddet som är av enkel beskaffenhet, andra fall hanteras av allmän åklagare. Tullverket är den Art. 2 g och q i Rådets förordning. 68 § artskyddsförordningen. 44 Brottsförebyggande rådet, 2008:14 – Illegal handel med hotade djur- och växtarter – En förstudie, s. 30. 45 A.a. 46 3 § Lag (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen é contrario. 42 43 12 myndighet som gör flest beslag av exemplar varje år.47 Polismyndigheten48 upptäcker även de en del brott mot artskyddet och då framförallt genom spaning över internet. Polisen är annars främst brottsutredande och har särskilda miljöbrottsutredare som utreder ärenden som inkommer från åklagare efter anmälan från länsstyrelserna. Rikskriminalpolisen utreder även miljöbrott med huvudfokus på organiserad brottslighet. Inom Rikskriminalpolisen finns en miljöbrottsrotel som ansvarar nationellt för underrättelseverksamheten för miljöbrott. Inom Åklagarmyndigheten finns idag 23 särskilt utbildade miljöbrottsåklagare som hanterar ärenden om artskyddet.49 Det förekommer andra aktörer med betydelse för bekämpandet av den illegala handeln med hotade arter. Bland annat Naturhistoriska museet, världsnaturfonden, TRAFFIC50 med flera. Dessa kommer dock inte behandlas i denna framställning. 3.2 Brottsupptäckt och påföljd Hur upptäcks brotten? Artskyddsbrotten är, som Brå benämner det i sin förstudie, brott som ”anmäler sig själva”51. De flesta brotten upptäcks genom att privatpersoner öppet annonserar om försäljning av en vara som omfattas av förbudet eller att tillsynsmyndigheter vid annan tillsyn upptäcker ett brott. Brå konstaterar i sin studie att det upptäcks få fall av illegal handel med hotade arter och de flesta är fall där den åtalade inte ens vetat om att försäljningen varit olaglig (se exempelvis ovan dom i mål B 7317-05).52 I HD:s dom i mål B 3272-10 meddelad den 9 maj 2012 åtalades J-A S för brott mot artskyddet genom att ha sålt en uppstoppad duvhök efter annonsering på Blocket.se. J-A S menade att han inte var intresserad av jakt och därför inte hade någon kunskap om reglerna för försäljning av djur. Han visste inte heller att duvhöken var en skyddad art och hävdade att han aldrig skulle sålt den om han visste om detta. J-A S dömdes till 30 dagsböter á 80 kr.53 Brå rapport 2008:14, s. 31. I Brås rapport 2008:14: ”polismyndigheterna” då denna skrevs innan polisen blev En myndighet. 49 Brå rapport 2008:14, s. 31f. 50 Trade Records Analysis of Flora and Fauna In Commerce, för mer information se; Brå 2008:14, s. 33. 51 Brå rapport 2008:14, s. 55. 52 A.a. 53 http://zeteo.wolterskluwer.se/docview?state=59073, hämtad den 15 oktober 2015. 47 48 13 Polisen bedriver som nämnts ovan endast viss spaning mot artskyddsbrott. Inga större resursers läggs ner på utredningar av brott mot artskyddet. Även om 58 procent av anmälarna av brott är polisen så framgår det i förundersökningarna att det oftast är privatpersoner eller länsstyrelserna som lämnat tips till polisen.54 Ett sätt att upptäcka brottslighet är, som vi sett ovan, att länsstyrelserna genomför kontroller inom tillståndspliktiga verksamheter. Ett problem verkar dock vara att dessa kontroller görs allt för sällan och att de oftast är föranmälda. Som Brå konstaterar innebär detta att de som anmäls är de som inte vet att de begår en brottslig handling och åtalas för oaktsamhetsbrott.55 Som jag nämnde ovan är Tullverken den myndighet som gör flest beslag varje år och de upptäcker ändå bara tio till tjugo fall av misstänkt införsel. Detta kan bero på prioritering men även lagstiftningens utformning som begränsar tulltjänstemännens befogenheter att arbeta mot denna typ av brottslighet.56 Vilken påföljd döms ut? I samtliga fall jag tittat på har påföljden endast blivit dagsböter förutom vid ett fall där fängelse dömdes ut men då på grund av att den åtalade begått annan brottslighet som föranledde fängelsestraff.57 Brå konstaterar i sin studie att straffvärdet i en övervägande del av de avkunnade domarna ligger mellan 30 och 40 dagsböter. En anledning till detta kan vara det faktum att de flesta fall som åtalas är som vi sett ovan brott som begås av personer utan uppsåt och i väldigt begränsad omfattning.58 3.3 Organiserad brottslighet Som vi ser på framställningen ovan är upptäckten av brott som begås uppsåtligen och i stor skala i princip obefintlig. Jag har inte hittat ett enda fall av grovt artskyddsbrott i domstolarna. Beror detta på att det inte bedrivs organiserad illegal handel med hotade arter i Sverige eller är det bristen på spaning, kunskap och resurser som är anledningen? I Sverige finns det inte mycket som tyder på att det finns någon större organiserad illegal handel. Det finns som vi sett inga domar som tyder på organisation och de beslag som görs är oftast souvenirer som tas med hem från utlandet. 59 Brå har dock i sin rapport genom intervjuer fått fram uppgifter som tyder på att det i utlandet finns personer med större organisation bakom sig som kontaktas av eller kontaktar personer i Sverige Brå rapport, 2008:14, s. 55. Brå rapport, 2008:14, s. 56. 56 A.a. 57 Östersunds tingsrätt, mål B 1047-06. 58 Brå rapport, 2008:14, s. 56f. 59 Brå rapport, 2008:14, s. 47. 54 55 14 för att erbjuda sig att köpa eller sälja arter. Detta tyder på att det finns någon form av organisation som kan införskaffa och smuggla in hotade arter till Europa. Det konstaterade fallet som finns med organiserad handel med varor från utrotningshotade djur är handeln med störrom som polis och myndigheter vet begås av kriminella från Ryssland.60 Som en polis i en intervju med Brå uttryckte det så innebär ju det faktum att brott inte anmäls och utreds att de inte finns. För det som är skrämmande, det som talar emot det som jag sade nyss att vi har en låg brottslighet … det är ju det att så fort vi tittar efter brottslighet, som vi gjorde med störrom, så hittar vi den. 61 Personal på länsstyrelserna vittnar om samma sak att när de genomför tillsyn så upptäcker de brott. Det som krävs för att upptäcka brott är att det finns resurser och kunskap.62 A.a. Brå rapport, 2008:14, s. 61. 62 Brå rapport, 2008:14, s. 62. 60 61 15 4 Analys och diskussion 4.1 Regleringen av artskyddet Som man kan se i redogörelsen för regleringen av artskyddet så är det den gemenskapsrättsliga och nationella rätten som har en direkt inverkan på rätten i Sverige. Den internationella regleringen (konventionen) får en indirekt verkan genom att förordningens bestämmelser är grundade på konventionen. Det andra man kan se är som jag kommenterat ovan att regleringens korshänvisningar mellan miljöbalken, förordningen, artskyddsförordningen med mera gör regleringen svåröverskådlig. Att snabbt ta reda på vilka regler som gäller för handel med en viss art låter sig knappast göras. Det faktum att fler arter upptas i artskyddsförordningen än i förordningen, samma sak med förordningen kontra konventionen, gör att man måste veta i vilken av regleringarna man ska titta för att vara helt säker på att arten inte upptas i någon av bilagorna. Regleringens otydlighet kan anas i de domar som jag tittat på då den åtalade i nästan alla fall hävdat okunskap om att de begått ett brott och de därför dömts för att ha begått brottet av oaktsamhet. Konstateras kan efter att ha suttit och tittat på lagstiftningen att det krävs en del arbete för att hitta samtliga regler som kan vara av betydelse vid import, export eller handel med en hotad art. 4.2 Tillämpningen av reglerna Som vi sett ovan är det väldigt få fall som leder till strängare påföljd än dagsböter. Detta på grund av de flesta fallen bedöms som begångna av oaktsamhet. Oaktsamheten beror oftast på att personer helt enkelt inte vet om vilka regler som gäller. Detta resonemang om någon slags rättsvillfarelse som lindrande skäl vid bedömningen av brottet känns främmande. Att hävda att man inte visste att det var förbjudet att slå någon skulle nog aldrig innebära att misshandeln bedöms som vållande till kroppsskada. Anledningen bör vara att till och med domstolen anser att reglerna om artskyddet är så pass svårtolkade att det inte kan förväntas av gemeneman att känna till dem. Man har förvisso avskrivit rättsvillfarelse som ansvarsfrihetsgrund (se avsnitt 2.2.2 ovan, Svea HovR dom i mål B 7317-05) men det verkar vara en förmildrande omständighet i valet mellan uppsåt eller oaktsamhet. Att bevisa uppsåt blir då väldigt svårt för åklagaren. 16 4.3 Brottsförebyggande arbete Jag kan konstatera, utifrån antalet domar och det material jag avhandlat ovan, att det inte läggs några större resurser på upptäckt och kontroll av den illegala handeln med hotade arter. Utifrån det jag läst framstår arbetet med att förebygga just denna brottslighet ganska sporadiskt. Att Tullverket, som är den myndighet som beslagtar flest exemplar varje år, endast har tio till tjugo beslag per år tyder på att ärendena inte är prioriterade. Om man aktivt sökt efter exemplar som förs in i landet, uppsåtligen eller på grund av oaktsamhet av semesterfirare, borde den summan vara högre. Att Tullverket prioriterar annan brottslighet som narkotika- och vapensmuggling är självklart. Frågan är om det endast handlar om en prioriterings fråga eller om det även handlar om kunskapsbrist. Om en tullinspektör inte hela tiden tänker på att hindra införsel av hotade arter och har kunskap om dessa så kommer hen troligen missa en stor del av det som förs in. Ett paket med plåster från Kina är ju inte särskilt uppseendeväckande om man inte har kunskapen om att de kan innehålla leopard ben.63 Som vi sett ovan är det oftast de som tror att de gör rätt som blir åtalade, om länsstyrelserna föranmäler sina besök i verksamheter kommer de som begår brottsligheten uppsåtligen sällan bli ertappade. 4.4 Slutsats Lagstiftningen kring artskyddet är omfattande och kriminaliserar många olika handlingar. Den reglerar även förfarandet vid tillståndsansökan med mera. Frågan kvarstår dock om den utgör ett bra skydd för de arter som listas i bilagorna till de olika regleringarna. Som jag nämnt ovan innebär en effektiv lagstiftning att den är lätt att tillämpa och förstå. Den blir genom att den är lätt att förstå och tillgodogöra sig preventiv i det avseendet att de människor som ”vill göra rätt för sig” mest troligt inte kommer begå brotten. Som vi sett i domar menar de tilltalade (troligtvis ärligt) att de inte begått handlingen om de vetat om att den var olaglig. En sådan ordning är olämplig både ur ett effektivitetsperspektiv men även ur rättssäkerhetssynpunkt. En lagstiftning som hade sållat bort dessa oaktsamhetsbrott hade frigjort mer resurser till annan brottsutredning bland annat. Ur ett preventivt syfte framstår lagstiftningen, på grund av sin komplexitet, som ytterst ineffektiv och ganska rättsosäker för allmänheten. 63 Se ovan avsnitt 2.2.1. 17 Å andra sidan är kanske behovet av en tydligare lagstiftning begränsat. Sett till antalet domar och upptäckta brott verkar inte problemet med handel med hotade arter vara särskilt stort. Ett omfattande lagstiftningsarbete för att göra lagstiftningen enklare kan svårligen motiveras om brottsligheten är så låg. Är det så att denna typ av brottslighet inte begås, en brottslighet som sägs vara väldigt lukrativ och omsätta mycket pengar, i någon större omfattning i Sverige? Jag tvivlar. Precis som citatet ovan konstaterar (avsnitt 3.3) så är det ju ofta så att om man letar efter brottsligheten så hittar man den. Ökad kunskap och ökad prioritering av bekämpandet av denna typ av brottslighet hade säkert kunnat leda till ett uppsving av utredningar och domar av densamma. Det är tydligt att kunskapen och prioriteringen är låg, både hos tillsyns- och tillståndsmyndigheterna som hos de brottsbekämpande när det rör denna typ av brottslighet. Detta är kanske naturligt då det rör sig om en brottslighet som inte direkt påverkar medborgarna i landet och inte i sig orsakar så stora skador i samhället. Det är enligt mig ingen brottslighet som anses vara så moraliskt förkastlig enligt många personer. Frågan om effektivitet är svår, är det så att vi har ett så litet antal domar och upptäckta brott eftersom lagstiftningen är så pass effektiv att den är förebyggande och avskräckande eller har vi så få domar och upptäckta brott eftersom den är så ineffektiv att den inte används? Jag kan nog dra slutsatsen att det är det sistnämnda. En mer konkret och samlad lagstiftning hade varit önskvärd. En ordning där en bestämmelse är förenade med ytterligare en eller två för att veta vad som är tillåtet eller inte är förenlig med en rättssäker och effektiv lagstiftning. 18 Käll- och litteraturförteckning Offentligt tryck Regeringens proposition 2005/06:182 – Miljöbalkens sanktionssystem, m.m. Rättsfall Svea HovR dom i mål B 7317-05 meddelad den 14 februari 2006. Östersunds TR dom i mål B 1047-06 meddelad den 5 mars 2007. Blekinge TR dom i mål B 1212-07 meddelad den 18 september 2007. Högsta domstolens dom i mål B 3272-10 meddelad den 9 maj 2012 Myndighetspublikationer Brottsförebyggande rådet 2008:14, Illegal handel med hotade djur- och växtarter – En förstudie. Litteratur Jareborg, Nils, Straffrättsideologiska fragment, Iustus förlag AB, Uppsala, 1992. Peczenik, Aleksander, Juridikens teori och metod: en introduktion till allmän rättslära, första upplagan, Fritze, Stockholm, 1995 Karlmark, Stefan, Miljörätt ur ett straffrättsligt perspektiv, tredje upplagan, Norstedts juridik, Stockholm, 2009. Träskman, Per Ole, Miljöstraffrätten – Miljökontroll, miljöbrott och brottspåföljder, Norstedts juridik, Stockholm, 2010. Michanek, Gabriel & Zetterberg, Charlotta, Den svenska miljörätten, tredje upplagan, Iustus, Uppsala, 2012 Kleineman, Jan, Rättsdogmatisk metod. I: Korling, Fredric & Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, första upplagan, Studentlitteratur, Lund, 2013. Bengtsson, Bertil, Artskyddsförordningen (2007:845), kommentaren till förordningen, not *), i Karnov internet, hämtad den 7 oktober 2015. Åberg, Kazimir, Lag om straff för smuggling (2000:1225), kommentar till 3 och 5 §§, not 19 och 27, i Karnov internet, hämtad den 7 oktober 2015. Elektroniska källor https://www.naturvardsverket.se/hb/Artskyddsforordningen/Start/, Naturvårdsverkets handbok för artskyddsförordningen, hämtad den 20 oktober 2015. 19 http://databas.infosoc.se/rattsfall/13740/fulltext, hämtad den 14 oktober 2015. http://juridikidag.wolterskluwer.se/delegate/scion/doc?id=AD35879E23C1F77FC12571150054 4BE8&anchor=&provider=SPORe, Hämtad den 14 oktober 2015. 20
© Copyright 2024