Uppdrag att analysera konsekvenser av ett krav på e
Regeringsuppdrag Rapport Uppdrag att analysera konsekvenser av ett krav på e-fakturering till offentlig sektor 2015:44 ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som pdf-fil eller beställas från www.esv.se Datum: 2015-05-29 Dnr: 3.1-138/2015 ESV-nr: 2015:44 Copyright: ESV Rapportansvarig: Mats Goffhé FÖRORD Förord I denna rapport redovisar Ekonomistyrningsverket regeringsuppdraget att analysera konsekvenser av ett krav på e-fakturering1. I detta ärende har generaldirektör Mats Wikström beslutat. Expert Mats Goffhé har varit föredragande. I den slutgiltiga handläggningen har också avdelningschef Eva Lindblom och enhetschef Peter Norén deltagit. Uppdraget har genomförts av en projektgrupp bestående av expert Mats Goffhé, projektledare, utredarna Anderz Petersson, Birgitta Österman och Patrick Freedman. Projektgruppen har samverkat med Konkurrensverket, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Kammarkollegiet. Vi har också fört en löpande dialog har med uppdragsgivaren under genomförandet. 1 N2015/739/EF. 3 INNEHÅLL Innehåll Förord ....................................................................................................................... 3 1 Sammanfattning .................................................................................................. 6 2 Om uppdraget och e-faktura ............................................................................... 8 2.1 Regeringsuppdraget ........................................................................................................ 8 2.2 ESV:s genomförande av uppdraget ................................................................................ 9 2.3 Kort introduktion till e-fakturering..................................................................................... 9 3 Resultat av informationsinhämtning ................................................................ 12 3.1 Vad bör omfattas av en reglering? ................................................................................ 12 3.2 Vad är en lämplig tidplan för ett införande av lagkrav? ................................................. 14 3.3 Vilka kostnader och besparingar kan uppstå? .............................................................. 14 3.4 Vad händer med integriteten och informationssäkerheten? ......................................... 16 3.5 Vilka konsekvenser för miljön kan förslaget få? ............................................................ 17 3.6 Vad har ett lagkrav på e-faktura för påverkan på småföretag? .................................... 18 3.7 Kommer konkurrenssituationen mellan olika leverantörer till offentlig sektor att påverkas? .............................................................................................................................. 19 3.8 Vilka åtgärder behövs för att stötta berörda aktörer vid ett lagkrav? ............................ 20 3.9 Hur bör man följa upp effekterna av ett lagkrav? .......................................................... 22 4 Analys och slutsatser........................................................................................ 23 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns? .................................. 23 4.2 Så påverkar alternativen kostnader, besparingar och effektivitet ................................. 32 4.3 Vilka konsekvenser för miljön kan ett krav på e-faktura få? ......................................... 38 4.4 Hur påverkas de små företagen? .................................................................................. 38 4.5 Åtgärder för att stötta ett genomförande ....................................................................... 45 4.6 Hur kan man säkerställa att effekter och nyttor realiseras?.......................................... 49 4.7 Det kommunala självstyret ............................................................................................ 51 5 Metod och arbetssätt......................................................................................... 52 5.1 Inriktning, prioriteringar och avgränsning ...................................................................... 52 5.2 Arbetsgång..................................................................................................................... 53 5.3 Samråd och samverkan ................................................................................................. 55 Referenser .............................................................................................................. 56 Intervjuer ................................................................................................................................ 56 Dialogmöten ........................................................................................................................... 56 Skriftliga källor........................................................................................................................ 56 Lagar och förordningar .......................................................................................................... 58 Bilaga 1: Regeringsuppdrag ................................................................................. 59 Bilaga 2: Synpunkter från Sveriges Kommuner och Landsting......................... 62 Bilaga 3: Lönsamhetsbedömning ........................................................................ 66 Modell för lönsamhetsbedömningen ..................................................................................... 66 Principer för kalkyluppställningen .......................................................................................... 66 Volymuppgifter och antaganden ............................................................................................ 66 Jämförda alternativ ................................................................................................................ 68 4 INNEHÅLL Bilaga 4: Om referenskontroller vid fakturahantering ........................................ 70 Blandade åsikter om referenskontroller................................................................................. 70 Det är fel att avvisa fakturor enbart på grund av felaktiga referenser................................... 71 Det behövs informationsinsatser för att undvika problem med referenskontroller ............... 72 5 SAMMANFATTNING 1 Sammanfattning Regeringen har gett ESV i uppdrag att analysera konsekvenserna av ett krav på företag att skicka elektroniska fakturor till offentlig sektor. Bakgrunden till uppdraget är bland annat att den svenska lagstiftningen behöver anpassas i förhållande till direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. Det finns då även en möjlighet att se om andra insatser kan göras för att främja ökad elektronisk fakturering. ESV har i uppdraget prioriterat utåtriktade insatser för att inhämta synpunkter och förslag från berörda parter i olika sektorer. ESV bedömer sammantaget att det finns en outnyttjad potential inom offentlig sektor vad gäller kostnadsbesparingar i en övergång till elektronisk fakturering. En övergång bedöms även ha andra positiva effekter, däribland för miljön. ESV bedömer att även varu- och tjänsteleverantörerna har en outnyttjad potential vid en övergång till elektronisk fakturering i form av effektivare rutiner och möjligheter till snabbare betalning. ESV:s uppfattning är att ett lagkrav på varu- och tjänsteleverantörer att skicka elektronisk faktura till offentlig sektor är bra och nödvändigt för att realisera den potential som ligger i ökad elektronisk fakturering. ESV beskriver i rapporten några alternativa tidplaner för införande av ett lagkrav. ESV slutsats är att ett lagkrav bör kunna börja tillämpas från och med november 2018 för hela den offentliga sektorn. Regeringen har enligt direktiv 2014/55/EU en möjlighet att låta direktivet gälla för kommuner och landsting först från och med november 2019. Om regeringen väljer att göra så, bör ett krav på e-faktura till kommuner och landsting koordineras med denna senare tidpunkt. Ett lagkrav bör utgå från den standard som kommer att tas fram knutet till införandet av direktivet om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. ESV anser att det är rimligt att anta att kostnader för små företagen kan komma att uppstå, främst initialt, som en konsekvens av ett lagkrav på e-faktura till offentlig sektor. Dessa kostnader ska dock vägas mot de nyttor i form av förenklad och billigare hantering som uppstår även för de små företagen. ESV bedömer att nyttorna på några års sikt kommer att totalt sett överväga kostnaderna. För att underlätta för de minsta företagen bör regeringen överväga en övergångsregel i form av ett tidsbegränsat undantag för de allra minsta företagen. Undantaget bör kombineras med ekonomiska incitament för de undantagna företagen att ändå skicka e-faktura. 6 SAMMANFATTNING ESV anser att det krävs flera åtgärder för att stötta ett införande av ett krav på efaktura till offentlig sektor. Åtgärderna behövs för att reformen ska bli framgångsrik och ge avsedda effekter. Samtliga berörda grupper bör få tillräcklig information, de berörda grupperna är: varu- och tjänsteleverantörer, med särskilt fokus på små företag offentlig sektor leverantörer av it-stöd och operatörer. Förutom att ge information bör offentligt upphandlande myndigheter och enheter bli skyldiga att kostnadsfritt tillhandahålla en så kallad fakturaportal, för de varu- och tjänsteleverantörer som saknar annan möjlighet att producera e-fakturor enligt fastställda standarder. För att nyttorna, som ligger i en övergång till e-faktura, ska kunna realiseras är det inte tillräckligt med lagkrav och information. Därtill krävs ett samordnat systematiskt arbete med nyttorealisering. ESV anser att ett sådant arbete bör genomföras i enlighet med den process som ESV föreslog regeringen i rapporten Uppföljning av ekonomiska nyttor från e-förvaltningsprojekt, rapport från regeringsuppdrag (ESV 2014:2). Utifrån detta föreslår vi att ESV får ett separat uppdrag inom ramen för sin e-handelsverksamhet som även omfattar att fördjupa analysen och planeringen av hur arbetet med genomförandet bör läggas upp. Det är även viktigt att en samordnad upphandling av ramavtal för it-stöd för e-faktura och e-handel för hela offentliga sektorn kan påbörjas snarast. 7 OM UPPDRAGET OCH E-FAKTURA 2 Om uppdraget och e-faktura 2.1 Regeringsuppdraget Regeringen fattade den 15 januari 2015 beslut om att ge ESV i uppdrag att utreda konsekvenserna av ett krav på företag att skicka fakturor elektroniskt till offentlig sektor. Regeringsuppdraget framgår av bilaga 1. Bakgrunden till regeringsuppdraget är bland annat att elektronisk fakturering anses bidra till högre kvalitet och effektivitet och också kan bidra till att minska miljömässig påverkan. Alla statliga myndigheter och merparten av kommunerna och landstingen kan idag hantera elektroniska fakturor, men andelen pappersfakturor är fortfarande stor. En ökad användning av elektronisk fakturering (e-fakturering) till offentlig sektor kan bli vägledande för en mer utbredd användning av e-fakturor i hela ekonomin. Den svenska lagstiftningen kommer att behöva anpassas i förhållande till det nya direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. Direktivet ska vara implementerat i svensk lagstiftning senast i november 2018. Det medför att det blir obligatoriskt för upphandlande myndigheter och enheter att acceptera elektroniska fakturor i de format som överensstämmer med den nya europeiska standard som kommer att fastställas knutet till direktivet. Med upphandlande myndigheter och enheter avses såväl statliga myndigheter, kommuner, landsting, statliga och kommunala bolag och andra offentligt styrda organ. I samband med att direktivet införs i svensk lag finns även en möjlighet att se om Sverige kan göra ytterligare insatser för att främja ökad elektronisk fakturering. Regeringens initiativ har därmed en tydlig koppling till det arbete som EUkommissionen initierade om e-fakturering i slutet av 2010. Man har bland annat föreslagit att e-fakturering ska bli den dominerande faktureringsmetoden inom EU senast 2020. I Sverige lämnade Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA) genom sitt svenska e-fakturaforum 2013 ett förslag till regeringen med innebörd att den borde se över möjligheten att förbjuda pappersfakturor till offentlig sektor. Ett sådant initiativ sågs av e-fakturaforumet som ett viktigt steg för att öka användningen av e-faktura i hela det svenska samhället. 8 OM UPPDRAGE ET OCH E-FAKTUR RA 2.2 ESV:s genomför g rande av uppdrage et I ESV:s arbete a med reegeringsuppddraget har viiktiga delar varit v intervjuer och dialogmö öten med föreeträdare frånn ett urval berrörda parter. Ett webb-foormulär har funnits tillgängligt påå ESV:s webbbplats där inntresserade haar kunnat läm mna kommenttarer och synnpunkter. En sammanfattning av dennna informatioonsinhämtninng och dialoog finns i kappitel 3 Resulttat av inform mationsinhäm mtning. ppdragets fråågeställningaar finns i kap pitel 4 Analyss ESV:s annalys och slutsatser om up och slutsa atser. o arbetssättt en mer utfförlig beskriv vning av Slutligenn finns i avsnitt 5 Metod och utredninggens arbetssäätt och ställniingstagandenn i metodfråg gor. 2.3 Kort inttroduktion till e-fakturering g E-faktureering kräver till t sin natur någon form av it-stöd. I detta avsnittt presenteras för den läsarre som inte ärr så bekant med m e-faktureering sen tidiigare, en öveersiktlig bild över det samlade s it-sttöd som anväänds av köpaare och säljarre.2 Figur, 1 It-stöd I för e-faktura e m i grönt och kööparen i rött. I figuren ovan redovisas leverantöörens olika möjligheter Olika levverantörer vääljer normalt en del av de olika gröna alternativen som är lämpliga i olika situattioner. För köparen k kan det d däremot vara v nödvänd digt att förfooga över fleraa olika lösninngar. I figureen har en streeckad linje riitats till skannningtjänstenn 2 För den intresserade reko ommenderas som introduktion till om mrådet e-fakturering även skriften E-fakturavägar E – vvad innebär e-fakturering? fram mtagen av Nätverkket för Elektroniska a Affärer (NEA). 9 OM UPPDRAGET OCH E-FAKTURA för att markera att det är ett alternativ där pappersfaktura hanteras. Till de båda portalerna markerar den prickade linjen att dessa kan innebära ett visst manuellt moment i arbetet. De olika delarna i figuren presenteras i nedanstående tabell: Komponent Förklaring Operatör En aktör som erbjuder en tjänst för elektronisk kommunikation för meddelandeutbyte mellan köpare och varu-/tjänsteleverantörer. Tjänsten är tillgänglig både för de motparter som själva anlitar en operatör och de som själva hanterar kommunikationen via en intern meddelandehanteringstjänst. Egen integrationsprogramvara Som alternativ till att använda en operatör enligt ovan kan både köpare och säljare hantera en internt driftad meddelandehanteringstjänst. Mindre vanligt idag. EFH-system alternativt inköpssystem Fakturamottagarens it-stöd för elektronisk fakturahantering avser den interna hanteringen av en faktura i ett elektroniskt arbetsflöde. EFH (Elektronisk FakturaHantering) omfattar intern distribution av fakturor, kontering, attest och arkivering. EFH förutsätter e-fakturor eller skanning och tolkning av pappersfakturor till elektroniskt format. Även ett mer heltäckande it-stöd för e-handel innehåller denna typ av funktionalitet. Affärssystem Avser här varu-/tjänsteleverantörens it-stöd för fakturering och bokföring. Avser ofta en bredare programvarusvit för att stödja såväl administrativa processer som tillverkning och försäljning. Portal Ett webbaserat gränssnitt för varu-/tjänsteleverantör som inte har eget systemstöd kan i vilket leverantören kan skapa e-fakturor som skickas elektroniskt till köparen. Tillhandahålls normalt av köparen för dess leverantörer. Virtuell fakturaskrivare En enklare programvara för leverantörer med enklare faktureringssystem utan inbyggd funktionalitet för e-fakturering. Kostnadseffektiv lösning särskilt vid mindre volymer och begränsningar i att vidareutveckla faktureringssystemet. Skanningtjänst Tjänst för att skanna och tolka leverantörsfakturor. Vanligen hanteras detta via en externt upphandlad tjänst. Kan på sikt fasas ut om pappersfakturor inte längre tillåts. Användning av e-fakturering utgår ofta från en så kallad fyra-hörns-modell. Figuren nedan illustrerar detta: 10 OM UPPDRAGE ET OCH E-FAKTUR RA Figur 2, Fyra-hörns--modellen f modell komm mer av att det finns fyra ak ktörer i modeellen. Det är Namnet fyra-hörns-m förutom leverantören l och köparen n, deras respeektive operattörer. Modelllen kan lite förenklatt sägas grundda sig på prin ncipen att köpparen och lev verantören sjjälva får väljja sin egen operatör som m agerar på sin kunds upppdrag (det vill säga köparren eller leverantöören). Köpareen och leveraantören betallar sina respeektive operattörer för de tjänster man m köper. Med M modellenn skapas ockkså tydliga grränssnitt för ansvarsövvergångar occh servicenivvåer för den elektroniska e kommunikaationen. 11 RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING 3 Resultat av informationsinhämtning I detta avsnitt sammanfattar vi de synpunkter som vi tagit emot på utredningens frågeställningar. Synpunkterna har kommit vid dialogmöten, intervjuer och via ett formulär som funnits på esv.se. Vi har även fått in synpunkter från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) som genomfört ett så kallat remissmöte. Vårt arbetsätt vid genomförandet av uppdraget beskrivs ytterligare i avsnitt 5 Metod och arbetssätt. 3.1 Vad bör omfattas av en reglering? Överlag en positiv inställning till ett lagkrav De allra flesta som vi har varit i kontakt med är positiva till ett lagkrav på e-faktura till offentlig sektor, däribland de flesta branschföreningar som vi har intervjuat och varit i kontakt med. Organisationen Företagarna är negativa till ett obligatoriskt krav på e-fakturering. Småföretagarnas riksförbund betonar lagkravets utformning som avgörande för de små företagens möjligheter att anpassa sin verksamhet till en sådan förändring. Sveriges Kommuner och landsting (SKL) anser att det är rimligt med ett lagkrav för att e-fakturering ska användas fullt ut och för att effektivitetsvinsterna ska uppnås. Samtidigt pekar de på behov av vissa avgränsningar och undantag samt att, mot bakgrund av olika förutsättningar hos såväl upphandlande myndigheter som företag, behov av stöd kommer att finnas. Av de övriga som har lämnat synpunkter är ett fåtal kritiska mot ett lagkrav och ser hellre andra incitament för att nå ökad andel e-fakturering i samhället, till exempel att krav på e-faktura ställs vid upphandling av varor och tjänster. En stor andel av de vi har fått synpunkter från framhåller vikten av att det finns tydliga, enkla och väl kommunicerade gemensamma standarder för e-faktura för att ett lagkrav ska få positiva effekter. En branschförening menar att det vore bra att i en fortsatt process utgå från globala standarder istället för europeiska sådana. Många menar att det är bra med tydlighet, harmoniseringar och regelverk på europeisk nivå. Standardisering av fakturaformat upplevs också som viktigt, för att effektivitetsvinster ska kunna göras. En annan synpunkt är att de it-stöd som myndigheter och leverantörer använder måste kunna ”tala med varandra”, jämförelser görs med till exempel infrastrukturen för mobiltelefoni och post. 12 RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING Enstaka kritiska röster höjs mot ett lagkrav, om det innebär att en del etablerade standarder inte längre tillåts. Till exempel betonar några företagare att pdf-fakturor borde tillåtas som en av flera standarder. Leverantörer av systemlösningar vill däremot inte ha pdf-lösningar eftersom man upplever dessa som otillräckliga ur effektiviseringshänseende. SKL utgår i sina resonemang från elektroniska fakturor med strukturerad information, dit räknar man inte skannade fakturor eller pdffakturor med ostrukturerad information. Flera förespråkar undantag till lagkravet Många av de vi har varit i kontakt med menar att ett lagkrav bör kompletteras med vissa undantag. Både vissa typer av fakturor och vissa typer av leverantörer nämns. Ibland förespråkar man att undantagen bör gälla under en övergångsperiod, ibland förespråkar man permanenta undantag. Det finns också de som inte tycker det är nödvändigt med undantag eller som inte uttryckt någon åsikt. Sällanleverantörer ett förslag på leverantörer som bör undantas Här pekar många på att engångsleverantörer eller sällanleverantörer till offentlig sektor skulle kunna undantas från ett lagkrav. Man menar att en eller några enstaka fakturor inte motiverar det arbete och de kostnader som man uppfattar krävs för att få in fakturorna i ett elektroniskt flöde. Andra förespråkar en övergångsperiod med en klart definierad bortre horisont när lagkravet ska omfatta alla. De som förespråkar en övergångsperiod anser generellt att den bör omfatta ett fåtal år. Ett större företag menar att de allra minsta företagen ska undantas permanent från ett lagkrav på grund av konkurrensskäl. Många av de vi varit i kontakt med återkommer till att övergångstiden behöver ta hänsyn till både att företag, särskilt små företag, och den offentliga sektorn behöver hinna med att uppgradera eller införskaffa system och lösningar för att kunna hantera e-fakturor. Av landets 290 kommuner vad det år 2013 alltjämt nära 100 som saknade system för e-fakturahantering3. Systemleverantörerna måste också ha tid att stödja systembyten eller uppgraderingar hos sina kunder för att infrastrukturen ska vara på plats från den tidpunkt som ett lagkrav träder i kraft. I våra kontakter lyfts fram att fakturor som innehåller sekretessbelagd information bör undantas, se vidare avsnitt 3.4 Vad händer med integriteten och informationssäkerheten? . 3 Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) 2013. 13 RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING Någon lyfter också fram fakturor från utländska varu- och tjänsteleverantörer som ytterligare ett undantag. 3.2 Vad är en lämplig tidplan för ett införande av lagkrav? Vi har redan nämnt att det finns enstaka röster mot ett lagkrav. Bland övriga som vi har varit i kontakt med finns olika synpunkter på hur en tidplan skulle kunna se ut. Så fort som möjligt är en återkommande synpunkt. En annan vanlig tidshorisont handlar om ett eller ett fåtal år. Några branschföreningar nämner 2017, någon 2017-2018 medan en annan menar att det skulle kunna vara 3-5 år fram i tiden och ytterligare någon annan att det är viktigt med gott om tid för implementering. Någon lyfter fram att systemleverantörerna måste hinna bli redo och att det är viktigt att tidplanen inte är för snäv för de som sitter fast i befintliga systemavtal. En stor del av de övriga som lämnat synpunkter tycker det är svårt att svara på när i tiden en lagstiftning skulle vara lämplig. SKL menar att det är viktigt att synkronisera direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling med en eventuell svensk lagstiftning, men påpekar att det samtidigt finns önskemål bland de som redan börjat med e-fakturering att ett obligatorium införs så snart som möjligt. Några förespråkar ett lagkrav som omfattar alla redan från början, men en vanligare åsikt är att man tänker sig en övergångsperiod på några år. 3.3 Vilka kostnader och besparingar kan uppstå? Ett lagkrav kan innebära investeringsbehov för både offentlig sektor och leverantörer Flera pekar på tillkommande investeringskostnader, både för varu- och tjänsteleverantörer och den offentliga sektorn. Det kan handla om anpassningar av programvara, i förekommande fall även hårdvara samt tidsåtgång för att implementera nya lösningar. Någon pekar på att ett lagkrav indirekt, om det leder till att PEPPOL:s4 infrastruktur används i högre utsträckning än idag, kan leda till förändrade affärsmodeller för operatörerna. En branschförening understryker att en företagare inte ska tvingas att byta ekonomisystem för att kunna leva upp till en reglering. 4 För mer information om PEPPOL se avsnitt 4.4 Hur påverkas de små företagen? samt http://www.esv.se/peppol och http://www.peppol.eu/. 14 RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING En annan branschförening tror att en del ensamföretagare utan datorvana inte mäktar med en sådan förändring och skulle kunna välja att lägga ned sitt företag i förtid. Ytterligare en synpunkt handlar om att låga volymer av e-fakturor leder till kostnader, men inga effektiviseringar. En annan åsikt är att man befarar tidsspillan hos företagen om offentlig sektor använder många olika system eller standarder, alternativt att varu- och tjänsteleverantörerna ska behöva använda många olika portaler som ingång till sina offentliga kunder. En branschförening menar att de besparingar som kan uppstå i form av minskade kostnader för kuvert, porto etc. inte är någonting mot de ökade kostnader i form av tid som små företag drabbas av för att sätta sig in i nya it-lösningar. Förslaget kan leda till höjd kvalitet och besparingar De vi har fått in synpunkter från framhåller även ett antal besparingar och positiva effekter till följd av ett lagkrav. Flera ser kvalitetshöjningar på grund av en effektivare och snabbare fakturahanteringsprocess. Felkällorna minskar och alla parter får en effektivare process där man sparar tid. En av dem som lämnat synpunkter menar att ett lagkrav skulle fungera som en starkt pådrivande kraft i samhället i övrigt mot en högre acceptans och en mer utbredd användning av efakturor. Andra fördelar som kan uppstå enligt de som har lämnat synpunkter är ett bättre kassaflöde ökad säkerhet ökade besparingar i takt med ökade volymer kostnadsbesparingar i takt med att skanning av inkommande fakturor försvinner ökad sökbarhet för fakturor. Många menar att e-faktura ökar effektiviteten men att det gäller att se upp för de fallgropar som finns Överlag menar många av de som vi varit i kontakt med att e-faktura innebär en effektivare fakturahantering. En del i detta är en bättre kontroll av att fakturor har skickats iväg och tagits emot, framhåller en branschförening. SKL påpekar att myndigheterna får ett enda inflöde av fakturor istället för dubbla flöden. Idag har många organisationer ett flöde för pappersfakturor och ett för efakturor. Ett flöde kombinerat med en mer rationell fakturakontroll och mer automatiserade processer skapar ökad effektivitet. 15 RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING En branschförening understryker att det är viktigt att arbeta med attityder och beteenden. De menar att ett införande av e-faktura är ett verksamhetsutvecklingsprojekt och inte ett it-projekt. Det finns också en del återkommande farhågor om faktorer som kan motverka effektivitetsvinster. En sådan farhåga gäller referenser i e-fakturor. En del av dem vi fått in synpunkter från understryker att effektiviteten kan utebli om köpare och säljare inte kan hantera fakturareferenser enhetligt. Kritik framförs även mot det sätt på vilket offentlig sektor ofta kontrollerar dessa referenser. Dessa frågor utvecklas i bilaga 4. En annan aspekt, som flera lyfter fram som ett potentiellt effektivitetsproblem, är att man menar att de administrativa systemen inte har tillräckligt färdiga lösningar för fakturabilagor och långa fakturaspecifikationer. En tredje återkommande farhåga är att leverantörerna av systemlösningar för e-faktura inte ska hinna med att möta efterfrågan eller inte ha tillräckligt bra lösningar. Det i sin tur befarar man kommer att försena och skapa onödig oro i verksamheten. 3.4 Vad händer med integriteten och informationssäkerheten? De synpunkter som har framkommit om integritet och informationssäkerhet har i allt väsentligt lyfts fram av branschföreningarna i våra intervjuer. Flera branschföreningar menar att säkerheten tilltar tack vare en ökad spårbarhet och bättre historik om vem som gjort vad i fakturahanteringen. Några uppenbara integritetshot lyfter man inte fram. I några av intervjuerna framhåller man att fakturor som innehåller sekretessbelagd information bör undantas. Det kan handla om till exempel känsliga personuppgifter och information med koppling till integritetsfrågor, rikets säkerhet och banksekretess. SKL har framfört specifikt att sekretessfakturor bör undantas i ett första skede, men att förutsättningarna för att sådana fakturor också ska kunna omfattas bör utredas. Någon av de vi fått in synpunkter från efterlyser möjligheter att kryptera kommunikationen. Någon menar att det finns andra åtgärder som kan komplettera en e-fakturalösning, en av dem som lämnat synpunkter nämner till exempel att man skulle kunna reglera vilken information som inte får finnas i en faktura. 16 RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING En annan av de svarande menar att i företag utan större datorvana kommer man att behöva varierande grad av kompetenshöjning för att öka kunskapen om integritetsoch säkerhetsfrågor. Några av de svarande uttrycker inte någon uppfattning i frågan. 3.5 Vilka konsekvenser för miljön kan förslaget få? Den vanligaste synpunkten är att en övergång till e-faktura generellt sett är bra för miljön, dock specificerar man inte hur. När mer konkreta synpunkter framkommer nämner de svarande till exempel minskad pappersförbrukning. Det är effekter som märks relativt snabbt. De nämner också minskade utsläpp på grund av färre transporter av pappersfakturor som en effekt som förmodligen märks på längre sikt. En annan av de som lämnat synpunkter understryker att införandet av e-faktura kan bidra till kringeffekter i form av att vi i ökad utsträckning är mottagliga för att använda även andra e-tjänster. Det i sin tur förstärker miljövinsterna. Forskning visar miljövinster med e-faktura Forskare från Kungliga Tekniska Högskolan (KTH) analyserar konsekvenser för miljön av att i Sverige gå från 1,4 miljarder pappersfakturor till lika många elektroniska fakturor, i en forskningsrapport från 2008 (Moberg m.fl.). Man har studerat effekter för så kallad primärenergianvändning samt utsläpp av växthusgaser. Studien är en livscykelanalys och eftersträvar att i möjligaste mån att ta hänsyn till såväl alla ingående resurser som förbrukas som de föroreningar som släpps ut under hela livscykeln (framställning, användning och avfallshantering). En av studiens slutsatser är att det är fördelaktigt att övergå från pappersfakturor till elektroniska fakturor, sett till primärenergianvändning och utsläpp av växthusgaser. Hur stor fördelen är beror delvis på de pappersfakturor som byts ut, men även på hur systemet för elektroniska fakturor utformas. Att undvika att skriva ut elektroniska fakturor samt att införa enkla och effektiva system för att hantera elektroniska fakturor är ett par nyckelfaktorer. Vi har inom ramen för detta uppdrag intervjuat en av forskarna bakom studien som menar att det 2015 finns bättre tillgång till information och data för delar av de system som analyserades i studien 2008, men att de övergripande slutsatser och resonemang som förs i studien fortfarande är relevanta. Idag menar Åsa Moberg att: 17 RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING Om man vill få en verklig effekt måste man ersätta pappersfakturan med efaktura fullt ut inte bara visa att det finns potential att ersätta pappersfakturan med ett annat alternativ. Alla undantag kommer att reducera miljöeffekten, till exempel om e-fakturan skrivs ut på papper för arkivering eller liknande.5 För att beräkna miljöeffekter krävs livscykelanalyser När det gäller försök att kvantifiera miljöeffekter är det i intervjun med Åsa Moberg tydligt att frågan är komplex och mångfacetterad. En av många frågor som behöver beaktas vid denna typ av analyser är enligt Moberg behovet av att arbeta med livscykelperspektiv för de studerade systemen. En annan sak att fundera över är hur samhället bäst kan stötta en utveckling av hållbara it-system. Ytterligare en viktig faktor är att den totala mängd it-system som fakturahantering och annan digitalisering bygger på i sig själv bör påverka miljön så lite som möjligt, med låg energianvändning, lång livslängd och en bra avfallshantering. Det gäller nätverk och servrar likväl som datorer och andra slutanvändarprodukter. På detta sätt kan miljövinsten av en övergång till e-faktura maximeras. Effekten av ett miljöanpassat it-system gynnar dessutom även annan digitalisering menar Moberg. 3.6 Vad har ett lagkrav på e-faktura för påverkan på småföretag? Flera av de vi har haft kontakt med nämner olika typer av tänkbara och troliga effekter vad gäller de små företagen. En av de svarande menar att det under en övergångsperiod kan bli ett merarbete för småföretagen. Flera menar att ett litet företag med små fakturavolymer kan uppleva investeringarna i nödvändig programvara samt i nedlagd tid, som kostsamma. En annan svarande menar att detaljerade tidsstudier borde göras för att säkerställa nyttan med e-faktura för små företag. SKL pekar på att många företag ännu inte har börjat med e-fakturering. Det finns en skillnad i mognadsgrad och det får respekteras. Därför är särskilda informationsinsatser viktiga. En myndighet påpekar att även om det finns portaler för småföretagare som stöd vid e-fakturering så saknas internettäckning på en del platser i landet. Därför befarar man att ett antal företagare kan komma att stå utan en tillfredsställande lösning och den infrastruktur som gör det möjligt att följa ett krav på att skicka e-faktura. 5 18 Intervju med Åsa Moberg, forskare, CESC, KTH. RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING En småföretagare menar att det är en djungel av olika system och därför svårt att ta beslut om vad man ska göra. En annan kommentar är att det finns en risk att offentlig sektor utestänger mindre företag från offentliga upphandlingar, därför behövs övergångslösningar. I kontakterna med olika intressenter, och med tydlig koppling till bland annat de små företagens situation, är enkelhet ett återkommande önskemål. Detta har förts fram av många deltagare i dialogmöten och i skriftliga svar. Det upplevs många gånger som ett problem att e-fakturor idag trots att de baseras på standarder inte tillämpas enhetligt. Avvikelser måste diskuteras och stämmas av mellan leverantör och köpare. Om dessutom tester behöver göras innan man kan börja skicka e-faktura upplevs det som ännu ett hinder. Ett annat område som återkommer är problemen att överenskommelser om samtrafik6 saknas mellan vissa operatörer och att det omöjliggör överföring av efaktura i vissa affärsrelationer eller kräver åtminstone särskilda insatser för att få till stånd överföring av e-faktura. De som redan använder e-fakturor för fram önskemål om att kunna fortsätta använda dessa lösningar och inte behöva förändra eller anskaffa nya it-stöd. PEPPOL ses av flera som ett intressant initiativ som skulle kunna underlätta i flera av de områden som idag upplevs som problematiska. 3.7 Kommer konkurrenssituationen mellan olika leverantörer till offentlig sektor att påverkas? En del av de vi har varit i kontakt med framhåller att de företag som inte har en nödvändig infrastruktur på plats eller på annat sätt tillgänglig, inledningsvis kan hamna i en sämre konkurrenssituation. Några av dem som gett synpunkter påpekar att framför allt mindre företag kan få en försämrad konkurrenssituation, lite beroende på hur lagkravet ser ut och om övergångsperioder tillåts. 6 Samtrafik innebär att operatörer kommer överens om att utbyta affärsmeddelanden sig emellan för sina respektive kunders räkning. Detta formaliseras ofta i avtal mellan operatörerna som kan innefatta vilka format, kommunikationssätt, servicenivåer och kontaktvägar som ska gälla. Dessa avtal kan också reglera ekonomisk ersättning för trafik mellan operatörer på motsvarande sätt som de så kallade roamingavtal som förekommer mellan teleoperatörer. Via exempelvis Nätverket för elektroniska affärer (NEA) bedrivs ett arbete med att ta fram gemensamma samtrafikavtal bland operatörer på den svenska marknaden, se http://www.nea.nu/arbetsgrupper/operatorsamverkan. PEPPOL erbjuder en alternativ lösning på detta. 19 RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING SKL menar att konkurrenssituationen troligen inte behöver påverkas, men det beror på om kraven ställs så att de går att uppfylla på olika sätt. Till exempel framhåller SKL de portaler som är kostnadsfria upp till ett visst antal fakturor. En branschförening understryker att det finns risk för negativ påverkan på konkurrenssituationen mellan olika leverantörer, om man inte under en betydande övergångsperiod tillåter pappersfakturor. 3.8 Vilka åtgärder behövs för att stötta berörda aktörer vid ett lagkrav? Det har i våra kontakter framkommit ett antal olika förslag, till stor del från branschföreningarna, på stöttande åtgärder knutet till införande av ett lagkrav. Vi har valt att klassificera dem i stödjande information, koordinering och stöd om lagar och regler. Man kan notera att många av de som har lämnat synpunkter i vårt öppna webbformulär inte anser sig behöva något särskilt stöd knutet till ett eventuellt lagkrav, dock är det värt att observera att det till exempel enbart är ett fåtal av dessa som kan anses representera små företag. SKL har framhållit att det kommer att behövas stöd för såväl små- och medelstora företag som upphandlande myndigheter som inte börjat med e-fakturering. SKL menar att om ESV:s utredning resulterar i att reglering förordas bör finansieringen av sådant stöd närmare utredas. Stödjande information via olika kanaler De som gett synpunkter framhåller olika sätt att nå fram med information, till exempel telefonsupport, webbinformation, frågor-och-svar samt i övrigt en tydlighet vad gäller vem som ansvarar för stödet och hur kontaktvägarna ser ut. SKL tycker att stöd behövs särskilt för små- och medelstora företag, men även för upphandlande myndigheter som inte börjat med e-fakturering. Någon av de svarande menar att stöd också bör finnas utanför kontorsarbetstid, eftersom till exempel småföretagare ofta arbetar med administration på kvällar och helger. En annan framhåller att det är viktigt att man kan ställa frågor när som helst, även om svaret inte behöver vara tillgängligt omedelbart. Det nämns att stödet bör vara sammanhängande och finnas under en längre tid. Flera av dem som lämnat synpunkter påtalar att kommunikationen bör ske på olika sätt, bland annat på olika språk, med bilder och ”kartor” över vad som händer och vad som ska ske, man menar att olika människor behöver olika gränssnitt. Klarspråk är viktigt menar en av de svarande. 20 RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING En branschförening föreslår appar till smarta telefoner, eftersom småföretagare ofta använder smarta telefoner som arbetsredskap, medan datorerna kan vara av äldre modell. Koordinering för att hinna i tid En avgörande faktor, påtalar flera av de svarande, är att systemleverantörerna hinner med att möta behovet av lösningar för e-faktura. Jämför resonemangen i avsnitt 3.3 Vilka kostnader och besparingar kan uppstå? där man har farhågor för att lösningar inte kan levereras i tid. Flera av dem som kommit med synpunkter efterlyser tydliga besked om standarder. Tydliga tidsramar är viktigt menar en annan av de svarande. SKL anser att det är viktigt att systemleverantörerna är redo för de ökade behoven av stöd och support som en reglering kommer att medföra. Erfarenheter från införandet av kassalagstiftningen, menar en branschförening, är att det var ogenomtänkt att man överlät till marknaden att tillhandhålla lösningar, en marknad som då inte var redo för leverans. Flera synpunkter från olika svarande handlar om att någon bör genomföra en kartläggning och föra en diskussion med de företag som tillhandahåller lösningar för e-fakturahantering. Någon föreslår att man ska hjälpa små företag att få kontakt med lämpliga leverantörer av it-stöd för e-faktura. En annan svarande föreslår att det bör finnas en koordinerande instans som hanterar generella problem och felaktigheter. En branschförening betonar att systemen behöver vara kompatibla och kunna kommunicera med varandra utan att det enskilda företaget ska behöva investera i olika tekniska lösningar. Stöd om lagar och regler för att tydliggöra kraven Ett större företag menar att det behövs ett klargörande om lagstiftningen för arkivering av e-fakturor. Likaså menar de att det behövs ett klargörande om var en efaktura vid digital lagring får finnas geografiskt. SKL framhåller behovet av att känna till vilka konsekvenser som uppkommer för de leverantörer som fortsätter skicka pappersfakturor trots ett eventuellt lagkrav. Vilka sanktioner kommer att finnas? På vilken nivå ska eventuella sanktioner hanteras? 21 RESULTAT AV INFORMATIONSINHÄMTNING 3.9 Hur bör man följa upp effekterna av ett lagkrav? Några branschföreningar anser att det borde vara någon form av uppföljning av efakturavolymer före och efter införande av ett lagkrav. Tankar förs även fram på att fastställa och följa upp mot någon form av nationella miljömål på makronivå. 22 ANALYS OCH SLUTSATSER 4 Analys och slutsatser I detta kapitel finns ESV:s analys och slutsatser om uppdragets frågeställningar. Analysen utgår från det som redovisats i kapitel 3 Resultat av informationsinhämtning och från det som i övrigt framkommit i arbetet. Kapitlet är disponerat utifrån centrala frågeställningar och innehåller för varje frågeställning en redogörelse för olika tänkbara handlingsalternativ, konsekvenser av dessa och i förekommande fall även ESV:s slutsatser. 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns? Lagkrav bör få positiva effekter Generellt sett har synen på ett lagkrav till stor del varit positiv i de kontakter som utredningen har haft, även om undantag finns. Många nämner fördelar i form av minskade kostnader, miljöfördelar och snabbare hantering av fakturor. ESV har kvantifierat nyttorna av obligatorisk e-faktura, vilket vi redovisar i avsnitt 4.2 Så påverkar alternativen kostnader, besparingar och effektivitet. Sammanfattningsvis bedömer ESV att den kvarvarande och ännu ej realiserade potentialen med e-faktura är stor, även om det finns flera osäkerhetsfaktorer, som oftast i denna typ av kalkyl. Utöver de nyttor som kvantifieras i avsnitt 4.2 Så påverkar alternativen kostnader, besparingar och effektivitet har många nämnt nyttor som är svåra att kvantifiera, men inte desto mindre kan antas vara betydande. Detta handlar om till exempel de miljönyttor som uppstår som en direkt konsekvens av en övergång till elektronisk fakturering till offentlig sektor. Det handlar också om de positiva spridningseffekter som kan antas uppkomma i övriga delar av samhället, som en indirekt konsekvens av en övergång till e-fakturering i offentlig sektor. Ett exempel på detta kan vara att företag som skaffar sig kapacitet att skicka e-faktura till offentlig sektor kan använda dessa lösningar även för andra kunder. Frågan om det finns andra vägar till målet ”hög andel e-faktura i offentlig sektor” än att införa lagkrav på att skicka e-faktura till offentlig sektor har legat utanför vårt arbete (se även avsnitt 5.1 Inriktning, prioriteringar och avgränsning). Vi konstaterar dock rent allmänt att alternativ baserade på frivillighet från upphandlande myndigheters sida, har prövats i många år med visst resultat. Enligt vår sammantagna bedömning är resultatet dock inte tillfredställande. 23 ANALYS OCH SLUTSATSER En viktig erfarenhet från statens införande av elektronisk fakturahantering 2008 är att upphandlande myndigheters kapacitet att ta emot e-faktura i sig inte med automatik leder till att andelen e-faktura ökar, mer än i relativt begränsad omfattning. Sju år efter statens införande av elektronisk fakturahantering är därför andelen e-faktura i staten fortfarande begränsad till uppskattningsvis i genomsnitt 40 procent. Den genomsnittliga andelen för kommuner och landsting totalt bedöms inte vara högre än för staten, se vidare bilaga 3. Vi anser alltså att det finns starka indikationer på att offentlig sektors kapacitet att ta emot e-faktura i sig inte räcker för att potentialen med en övergång till e-faktura ska realiseras. I och med den kommande implementeringen av direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling i svensk lagstiftning kommer de offentliga upphandlande myndigheter och enheter som idag inte kan ta emot efaktura, tvingas skaffa it-stöd för att kunna göra det. Ett krav på att skicka e-faktura till offentlig sektor blir då, som SKL framhåller, ett sätt att säkerställa att it-stödet faktiskt används, att kostnaden för it-stödet täcks och att möjliga nyttor kan realiseras. I sammanhanget konstaterar vi att ett eventuellt införande av ett krav på e-faktura till offentlig sektor i Sverige inte är någon specifikt svensk företeelse. I Europa har Danmark och Spanien infört krav lagkrav på e-faktura till offentlig sektor, många andra länder har därtill krav riktade mot fakturamottagarna på att ta emot faktura elektroniskt.7 Den av SKL väckta frågan om att fastställa vilka konsekvenser som uppkommer för de leverantörer som fortsätter skicka pappersfakturor trots ett eventuellt lagkrav bör omhändertas i ett fortsatt arbete. Gemensam standard viktigt för att lyckas Bland de synpunkter vi har fått in är det många som framhåller vikten av en för offentlig sektor gemensam standard, som tydligt anknyter till europeisk och internationell standard. Resultatet av det pågående arbetet med att ta fram den standard som ska knytas till direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling ska vara färdigt och publiceras senast i maj 2017. Året därpå ska standarden med tillhörande meddelandeformat vara implementerad i de lagkrav som ska tillämpas av offentligt upphandlande myndigheter och enheter. 7 24 E-procurement uptake, final report, april 2015 sid 56-57. ANALYS OCH SLUTSATSER Tre alternativ för att införa lagkrav på att skicka e-faktura Utifrån vår informationsinhämtning och det skriftliga material vi tagit del av, har vi kunnat se tre huvudsakliga alternativ för hur och när ett krav på e-faktura till offentlig sektor skulle kunna införas: A. Krav från 2016 eller 2017 B. Krav från november 2018 C. Krav från januari 2018 till de som är redo Alternativen beskrivs och analyseras nedan. A. Krav från 2016 eller 2017 Alternativet innebär ett krav på alla varu- och tjänsteleverantörer att skicka e-faktura till offentlig sektor så snart det är möjligt. När detta alternativ diskuteras vid dialogmöten framförs ibland önskemål om en väldigt snabb process, till exempel att detta borde göras redan nu i sommar. Andra nämner 2016 eller 2017 som tänkbara tidpunkter för när ett krav bör införas. Vi ser några olika faktorer som gör en så snabb tidplan svår, vilka vi beskriver nedan. Den standard som hör till direktiv 2014/55/EU ska vara färdig och publiceras i maj 2017. Det kan då förefalla som att det är svårt att ha lagstiftning riktad mot varu- och tjänsteleverantörerna implementerad redan innan maj 2017. Här bör man dock observera att direktivet tillåter att offentlig sektor tar emot även andra e-fakturaformat än de som ingår i standarden. Det skulle alltså vara teoretiskt möjligt att införa lagkrav på att skicka e-faktura till offentlig sektor redan innan standarden är publicerad. Det förutsätter att såväl offentlig sektor som dess varu- och tjänsteleverantörer hinner med att få nödvändigt systemstöd på plats. Enligt SKL hade ca 100 kommuner år 2013 inte kapacitet att ta emot e-faktura. För att dessa ska ha möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt anskaffa nödvändigt it-stöd, kan ESV upphandla ramavtal som kan avropas. En sådan upphandling, inklusive nödvändiga marginaler för eventuell överprövning, beräknas ta cirka 2,5 år. Därefter måste det finnas tid för att genomföra avrop från ramavtalen och att införa systemlösningarna. En ramavtalsupphandling ger även kommuner, landsting och statliga myndigheter som redan har it-stöd för e-faktura, men som av någon anledning behöver uppdatera detta, en chans att göra det. Vi konstaterar också att själva den formella lagstiftningsprocessen tar tid, även om det ligger utanför ESV:s uppdrag att bedöma exakt hur lång tid detta kan ta. Det är dock en faktor som i sig påverkar hur snabbt ett införande kan ske. 25 ANALYS A OCH SLUT TSATSER Tidssambbanden illusttreras översikktligt i figureen nedan. I bilden b har en uppskattningg gjorts om m att det tar cirka c 1,5 år föör de kommuuner som idaag inte har kaapacitet att taa emot e-faaktura, att koomma igång med m detta. Den D ljusgrönaa färgen illusstrerar en möjlighett att börja meed förberedeelser redan nuu. I bilden haar även illusttrerats ett snabbt annammande avv PEPPOL:ss infrastruktuur för att undeerlätta den ökade efakturavoolymen vid ett e krav på e-faktura till offentlig o sektor. Detta innnebär konkrett ett krav på p de statligaa myndigheteerna via föresskrift att klarra av att hanttera PEPPOL L:s infrastrukktur. Se vidare avsnitt 4.44 Hur påverkkas de små företagen? fö fö ör mer om PEPPOL L:s roll i dettaa sammanhanng. v på e-fakturra enligt dennna ESV:s saammantagna slutsats är attt ett införandde av ett krav typ av tid dplan, är svårrt att genomfföra och föreenat med storra risker. Figur 3, Krav från 20 016 eller 201 17 mber 2018 B. Krav från novem Detta alteernativ innebbär ett krav på p alla varu- och tjänsteleeverantörer att a skicka e-fakturaa till offentligg sektor från och med denn tidpunkt dåå offentligt upphandlande u e myndigheter och enheter ska klara av att ta em mot elektroniisk faktura en nligt direktivvet 2014/55/E EU om elekttronisk faktuurering vid offfentlig upphhandling. l s vara klarr senast i nov ska vember 2018. EU-direkktivet innebärr att svensk lagstiftning Det finnss dock en mööjlighet för reegeringen attt skjuta upp tillämpninge t n ytterligare ett 26 ANALYS OCH SLUTSATSER år för kommuner och landsting. Det betyder att direktivet eventuellt kan komma att gälla för kommuner och landsting först från och med november 2019. Utifrån detta skulle en lämplig tidpunkt för när ett lagkrav på att skicka e-faktura till offentlig sektor ska börja tillämpas, kunna vara 1 november 2018. Alternativt, om tillämpningen för kommuner och landsting senareläggs ett år, den 1 november 2018 för fakturor till statliga myndigheter och den 1 november 2019 för fakturor till kommuner och landsting. ESV anser att detta alternativ av många aktörer troligen uppfattas som en rimlig tidplan som alla klarar av. Detta tror vi bidrar till att upprätthålla en positiv grundsyn till förändringen. I detta alternativ finns inbyggt en stegvis övergång till PEPPOL. Ett första steg i detta är att ESV under 2015 eller 2016 skulle kunna anpassa föreskrifterna till förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte för att åstadkomma ett delvis ökat fokus på PEPPOL. Senare skulle ESV kunna föreskriva ett krav för statliga myndigheter att vara anslutna till PEPPOL. Ett sådant krav bör träda ikraft senast vid samma tidpunkt som ett krav på e-faktura till offentlig sektor träder ikraft. Vi är dock i nuläget tveksamma till att ställa ett lagkrav riktat mot kommuner och landsting på att vara ansluten till PEPPOL. Se vidare avsnitt 4.4 Hur påverkas de små företagen? för mer om PEPPOL:s roll i detta sammanhang. ESV bedömer att det med detta alternativ finns en rimlig möjlighet att hinna med en ramavtalsupphandling av it-stöd för e-faktura och e-handel för hela offentlig sektorn inklusive kommuner och landsting. En sådan upphandling utgör den kritiska linjen för hela arbetet och bör påbörjas så fort som möjligt. Upphandlingen ger de 100 kommuner som ännu inte har möjlighet att ta emot e-faktura nödvändigt it-stöd. Den kan även, vid behov, ge andra upphandlande myndigheter och enheter möjlighet att avropa it-stöd som kan hantera PEPPOL:s infrastruktur och som gör det möjligt för även kommuner och landsting att erbjuda sina varu- och tjänsteleverantörer, för dessa kostnadsfria, portaler. Alternativets baksida är att en senareläggning ger i viss mån uteblivna effekter, se lönsamhetsbedömningen i avsnitt 4.2 Så påverkar alternativen kostnader, besparingar och effektivitet. ESV:s sammantagna slutsats är att ett införande av ett krav på e-faktura enligt denna typ av tidplan, är det mest lämpliga av de analyserade alternativen. 27 ANALYS A OCH SLUT TSATSER Figur 4, Krav från no ovember 20 018 C. Krav från januari ri 2018 till de e som är redo Detta alteernativ innebbär ett krav på p alla varu- och tjänsteleeverantörer att a skicka efaktura tiill offentlig sektor s från occh med 1 jannuari 2018. Vid V den tidpuunkten är docck sannolikhheten stor attt ett antal kom mmuner ännnu inte har skkaffat it-stöd för e-fakturaa. Detta innnebär att kravvet måste varra förenat meed ett undanttag på att e-ffaktura inte skka skickas tiill de till de kommuner k soom ännu intee är redo att ta t emot. En fördell med detta alternativ a är att a effekternaa i viss mån kan k komma tidigare än enligt alteernativ B, see avsnitt 4.2 Så S påverkar alternativen kostnader, besparingar b och effekktivitet. En annann fördel med detta, och evventuella anddra alternativv som har meer än en tidpunkt för när ett laagkrav om attt skicka e-fakktura börjar gälla, är att det d kan leda till unktioner kann spridas ut att belastningen på syystemleveranntörer och cenntrala stödfu över en läängre tid. V svårigheteer med detta alternativ. Det D handlar om m Trots att det finns förrdelar ser ESV p ett bra och enkelt sätt ska kunna skkilja ut de offfentligt upphhandlande hur man på enheter tiill vilka varuu- och tjänsteeleverantörerr ska skicka e-faktura e i ettt senare skedde. Alternativ vet riskerar att a uppfattas som rörigt och o svårbegriipligt, alternaativ B Krav 28 ANALYSS OCH SLUTSATSE ER från noveember 2018, uppfattas trooligen som enklare att förrstå, inte minnst för varuoch tjänsteleverantöreerna. m men är ESV:s saammantagna slutsats är attt en tidplan av denna typp kan vara möjlig förenad med m risker. Figur 5, Krav från ja anuari 2018 till de som är ä redo ag kan vara a nödvändiga Undanta Ovanståeende analys av a alternativeen för hur occh när ett gen nerellt krav på p e-faktura ttill offentlig sektor kan innföras, behöv ver komplettteras med stäällningstagan nden till om g för vissa kaategorier av leverantörer eller e fakturorr är lämpligaa. undantag unnat se följaande huvudallternativ vadd gäller eventtuella undanttag för Vi har ku leverantöörer: Unddantag för enngångs- eller sällanleveraantörer till offfentlig sektoor. Unddantag för levverantörer soom inte behäärskar, kan tilllgodogöra siig eller har tillg gång till nödvvändig inform mationsteknoologi, till exeempel dator eller e mobbiltelefon, elller tillhörandde infrastrukttur, till exem mpel internetuuppkoppling. Unddantag för fakkturor från utländska u varru- och tjänstteleverantöreer. 29 ANALYS OCH SLUTSATSER Undantaget kan vara generellt för en definierad grupp eller baserat på ansökan. Undantaget kan också vara permanent eller tidsbegränsat. För att bedöma om det är lämpligt med undantag anser vi att man bör beakta följande: Möjligheten att på ett förutsebart, transparent, tydligt, begripligt och uppföljningsbart sätt avgränsa den grupp av aktörer, situationer etc. som ska undantas. Hur enkelt och kostnadseffektivt det i praktiken är att hantera undantaget. En aspekt på detta är att undantag baserat på ansökan, jämfört med generella undantag, leder till kostnader för hantering, både för den som ansöker och den som ska bedöma ansökan. Att frågan om hur det offentliga ska hantera digitalt utanförskap i samhället är politisk och måste avgöras på politisk nivå. Det har också att göra med att förhållandet inte är statiskt utan förändras över tid. Brist på internettillgång som underlag för ett undantag anser vi bör ses i ljuset av utbyggnadsplanerna för bredband och internettillgång under de kommande åren. Det finns aktörer bland de som har lämnat synpunkter, som menar att dagens mål för bredbandsutbyggnad inte är tillräckliga. Om det finns alternativ till undantag för att uppnå dels målet att tillvarata de identifierade gruppernas behov av att inte tyngas av alltför stora krav, dels målet med e-fakturering till den offentliga sektorn. Här kan man tänka sig att en kombination av ett generellt undantag kopplat till ekonomiska incitament kan vara en väg framåt. Utöver ovanstående har bland de som har lämnat synpunkter lyfts fram att fakturor som innehåller sekretessbelagd information kan behöva undantas. Det kan handla om till exempel känsliga personuppgifter och information med koppling till integritetsfrågor eller rikets säkerhet. Det har inte legat inom ramen för denna utredning att analysera dessa frågor närmare, ESV anser dock att det är viktigt att de utreds vidare. När detta görs bör regeringen ta ställning till om Offentlighets- och sekretesslagen redan i nuläget gör de undantag som är nödvändiga eller om det bör tydliggöras ytterligare även på annat sätt. Även frågor om tillgänglighet enligt diskrimineringslagen behöver hanteras i ett fortsatt arbete. ESV:s förslag till reglering och hantering av undantag ESV:s uppfattning är att ett lagkrav på varu- och tjänsteleverantörer att skicka elektronisk faktura till offentlig sektor är ett bra och nödvändigt sätt för att realisera den potential som finns i ökad elektronisk fakturering. 30 ANALYS OCH SLUTSATSER ESV anser att ett lagkrav som utgår från den standard som kommer att gälla i och med EU-direktivet 2014/55 om e-fakturering vid offentlig upphandling, bör kunna börja tillämpas från och med 1 november 2018 för hela offentliga sektorn (det vill säga enligt alternativ B. Krav från november 2018 som beskrivs tidigare i detta kapitel). För att minimera risken för flaskhalsar för bland annat stödjande enheter och systemleverantörer kan regeringen eventuellt överväga att låta kravet gälla för andra delar av offentlig sektor än statsförvaltningen ett år senare. För att de positiva effekterna med ett införande ska realiseras är det viktigt att standarderna bygger på strukturerad och maskinellt bearbetningsbar information och att lösningar som innebär att fakturautställare skickar enbart bilder av fakturor, till exempel i pdf-format, inte tillåts. ESV ser praktiska problem med tillämpning och uppföljning av ett undantag för engångs- eller sällanleverantörer till offentlig sektor. ESV anser att regeringen istället bör överväga en övergångsregel i form av ett tidsbegränsat undantag under förslagsvis högst två år för de allra minsta företagen. Gränsen skulle kunna sättas vid företag med högst 5 anställda.8 Undantaget bör ges i kombination med ekonomiska incitament som gör att de undantagna företagen ändå lockas att skicka e-faktura. Detta skulle kunna utformas så att det för dessa företag tillfälligt blir tillåtet att skicka pappersfaktura till en av den upphandlande organisationen tillhandahållen skanningcentral. Ett sätt att skapa incitament för de undantagna företagen skulle hypotetiskt kunna vara att ge fakturamottagaren rätt att dra ett schablonbelopp som täcker kostnaden för skanning-hanteringen från fakturabeloppet. Vi bedömer dock att detta kan bli komplicerat och dyrt att hantera. Ett bättre alternativ för att skapa ekonomiska incitament för de undantagna företagen att börja skicka e-faktura så snart som möjligt, kan vara att den offentliga sektorn generellt erbjuder de små företagen snabbare betalningsvillkor om de skickar e-faktura än om de skickar pappersfaktura. Frågor om den närmre utformningen av ett eventuellt undantag bör utredas vidare. Bortsett från de eventuella undantag som har beskrivits ovan anser ESV att ett lagkrav bör omfatta samtliga fakturor till offentlig sektor och inte enbart de som till exempel baseras på upphandlingar över tröskelvärdena. ESV anser att ett framgångsrikt införande av ett lagkrav ställer krav på en snabb fortsatt process och ett snabbt regeringsbeslut i frågan om lagkrav, ett beslut som blir förutsättningen för det som måste ske i nästa led i form av etablering av stöd, 8 Enligt statistik från företaget DoubleCheck AB står leverantörer med 1-5 anställda för ca 12 % av antalet fakturor till den offentliga sektorn. 31 ANALYS OCH SLUTSATSER upphandling av ramavtal och, inte minst, genomförande av långsiktiga informationsinsatser så att de berörda aktörerna kan förbereda sig i god tid. 4.2 Så påverkar alternativen kostnader, besparingar och effektivitet För att bättre kunna bedöma konsekvenserna av ett lagkrav enligt de olika alternativ som beskrivits i avsnitt 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns? har vi gjort en översiktlig lönsamhetskalkyl. Vår slutsats är att offentlig förvaltning skulle tjäna på ett lagkrav. Kalkylen visar ekonomiska nyttor och kostnader Kalkylen omfattar alternativ B Krav från november 2018 och C Krav från januari 2018 till de som är redo, vilka beskrivs i avsnitt 4.1. Kalkylen omfattar inte alternativ A Krav från 2016 eller 2017 eftersom vi ser det som mycket svårgenomförbart. I kalkylen finns bedömningar av vilka ekonomiskt kvantifierbara nyttor och kostnader som kan uppstå för statsförvaltningen, kommuner och landsting samt varu- och tjänsteleverantörer till offentlig sektor om krav på e-faktura införs. I kalkylen har vi också tagit med de centrala stödinsatser som är en förutsättning för ett framgångsrikt införande av ett lagkrav på e-faktura. Kalkylen har upprättats i två versioner: 1. Kalkyl avseende alternativ B Krav från november 2018 i avsnitt 4.1. I denna beskriver och kvantifierar vi de mernyttor och merkostnader som vi ser uppstår som konsekvens av ett lagkrav på e-faktura från och med 1 november 2018, jämfört med om ett sådant beslut inte tas. 2. Kalkyl avseende alternativ C Krav från januari 2018 till de som är redo i avsnitt 4.1. I denna beskriver och kvantifierar vi de mernyttor och merkostnader som vi ser uppstår som konsekvens av ett lagkrav på e-faktura från och med 1 januari 2018 med undantag för de kommuner som inte är redo, jämfört med om ett sådant beslut inte tas. I respektive kalkyl görs alltså jämförelsen med ett tänkt läge där inget beslut fattas om att införa ett lagkrav på e-faktura till offentlig sektor. Det är viktigt att observera att offentlig sektor även i ett läge där lagkrav på att skicka e-faktura inte införs, måste anskaffa it-stöd för att kunna ta emot e-faktura, i den mån man inte redan har sådant. Detta är en konsekvens av de kommande lagkrav som blir en följd av kraven i direktiv 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. 32 ANALYSS OCH SLUTSATSE ER Kalkyl avseende altternativ B: krav k från no ovember 20 018 Belopp i mkr m Summa nuvärde A. Statliga a myndigheter Nyttor mkr m 434 der mkr 21 Kostnad Nettony ytta 412 B. Kommu uner och lands sting* 1 444 Nyttor der 107 Kostnad Nettony ytta 1 336 C. Central samordnande e funktion 0 Nyttor der 34 Kostnad Nettony ytta -34 Offentlig sektor s totalt (A A-C) Nettony ytta 1 714 Summa nuvärde D. Varu- och o tjänsteleve erantörer 460 Nyttor der 246 Kostnad Nettony ytta 213 2015 2016 2017 2018 2 2019 2020 2 2021 0 0 0 0 1 -1 0 2 -2 0 8 -8 185 8 177 157 2 155 135 2 133 0 0 0 0 4 -4 0 10 -10 0 41 -41 572 41 531 528 10 518 493 10 482 0 0 0 0 5 -5 0 7 -7 0 8 -8 0 7 -7 0 6 -6 0 5 -5 0 0 -19 -56 702 668 610 2015 2016 2017 2018 2 2019 2020 2 2021 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 27 -27 184 94 89 168 77 91 155 72 83 *Inklusive kommunala bollag, regioner Diagram m, offentlig sektor s vid krrav från nov vember 2018 8 33 ANALYS A OCH SLUT TSATSER Diagram m, varu- och tjänsteleverrantörer vid d krav från november 20 018 Kalkyl av vseende alte ernativ C: krav k från januari 2018 tilll de som ärr redo Belopp i mkr m Summa nuvärde A. Statliga a myndigheter 638 Nyttor der 23 Kostnad Nettony ytta 615 B. Kommu uner och lands sting* 1 912 Nyttor der 115 Kostnad Nettony ytta 1 798 C. Central samordnande e funktion 0 Nyttor der 37 Kostnad Nettony ytta -37 Offentlig sektor s totalt (A A-C) Nettony ytta 2 376 Summa nuvärde D. Varu- och o tjänsteleve erantörer 631 Nyttor der 309 Kostnad Nettony ytta 322 *Inklusive kommunala bollag, regioner 34 2015 2016 2017 2018 2 2019 2020 2 2021 0 0 0 0 2 -2 0 8 -8 217 8 209 185 2 183 157 2 155 135 2 133 0 0 0 0 10 -10 0 41 -41 497 41 457 572 10 562 528 10 518 493 10 482 0 5 -5 0 7 -7 0 8 -8 0 7 -7 0 6 -6 0 5 -5 0 3 -3 0 0 -56 659 739 668 613 2015 2016 2017 2018 2 2019 2020 2 2021 0 0 0 0 0 0 0 12 -12 181 93 88 184 83 101 168 77 91 155 72 83 ANALYSS OCH SLUTSATSE ER Diagram m, offentlig sektor s vid krrav från janu uari 2018 tilll de som är redo Diagram m, varu- och tjänsteleverrantörer vid d krav från ja anuari 2018 till de som är ä redo Slutsats s: Kalkylern na visar en n stor kvarv varande po otential förr offentlig sektor i övergång till e-faktura En kalkyl innebär allttid förenklingar av en komplex situattion. I detta ligger också ett e mått av osäkerhet o ochh bedömninggar. Mer ingåående inform mation om kalkylen samt 35 ANALYS OCH SLUTSATSER vilka principer, volymuppgifter och antaganden med mera vi använt framgår av Bilaga 3: Lönsamhetsbedömning. Oavsett de osäkerhetsfaktorer som finns ser vi tydligt i kalkylen att offentlig sektor skulle kunna spara pengar och ta hem andra nyttor genom att gå från helt manuell hantering eller skanning av leverantörsfakturor till e-faktura. Potentialen handlar till övervägande del om frigjord arbetstid. Helt centralt är att vi i kalkylen har förutsatt att den arbetstid som den offentliga sektorn frigör i och med en övergång till att enbart ta emot e-faktura, följs av beslut om att den tiden ska användas på annat sätt, till exempel för andra arbetsuppgifter eller för att antalet medarbetare ska minska. Om detta inte sker kan denna stora del av nyttan inte anses vara en ekonomisk nytta. I sådana fall bör den ekonomiska nyttan av förslaget reduceras kraftigt. För att komma åt potentialen är ett lagkrav på e-faktura en viktig komponent, men lagkravet måste kombineras med bland annat omfattande stöd- och informationsåtgärder. En stor del av de bedömda kostnaderna på den offentliga sidan handlar om insatser för att informera, lämna stöd och svara på frågor från enskilda varu- och tjänsteleverantörer. Vi har genomfört en översiktlig känslighetsanalys av den upprättade kalkylen och det blir då tydligt att kalkylen är känslig för omfattningen av dessa stödinsatser från offentlig sektor, särskilt omfattningen av de insatser som varje enskild myndighet behöver genomföra. En tydlig satsning på målgruppsanpassad och väl dimensionerad central information samt stöd är en viktig del i ett införande. ESV bedömer att kostnaderna för den offentliga sektorn för att anskaffa it-stöd för att kunna leva upp till ett krav på e-faktura till offentlig sektor är förhållandevis begränsade. Huvudorsaken till detta är att oavsett vad som beslutas vad gäller ett lagkrav på företag att skicka e-faktura till offentlig sektor, så kommer direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling att ställa krav på samtliga offentliga upphandlande myndigheter och enheter att anskaffa sådant it-stöd. Detta är alltså redan ett faktum och inte något som påverkas av ett eventuellt beslut att införa ett krav riktat mot varu- och tjänsteleverantörerna. Ett krav på att skicka e-faktura till offentlig sektor får därmed snarare karaktären av en åtgärd som säkerställer att it-investeringarna faktiskt används och att de eftersträvade nyttorna kan realiseras. ESV anser att även varu- och tjänsteleverantörerna har en kvarvarande och outnyttjad potential om de går från att skicka pappersfakturor till att skicka e-fakturor. Flera nyttor i form av enklare och billigare hantering har nämnts i kapitel 3. En övergång kommer dock att innebära vissa kostnader för de varu- och tjänsteleverantörer som inte idag fakturerar elektroniskt. De måste skaffa it-stöd och lära sig använda det 36 ANALYS OCH SLUTSATSER eller lära sig använda sådant it-stöd som vi bedömer bör tillhandahållas kostnadsfritt av offentliga sektorn (portaler). Det ska tilläggas att det i bedömningen av dessa kostnaders omfattning finns ett mått av osäkerhet. Vår sammantagna bedömning är oaktat detta att nyttorna för varu- och tjänsteleverantörerna kommer att överstiga kostnaderna, i vart fall på några års sikt. Att införa ett lagkrav och ge stöd realiserar inte i sig den nyttopotential som ligger i en övergång till e-faktura. För att detta ska ske krävs ett systematiskt arbete från offentlig sektor med planering och genomförande av nyttorealisering, se vidare avsnitt 4.6 Hur kan man säkerställa att effekter och nyttor realiseras?. I ett sådant arbete bör de identifierade nyttorna och kostnaderna analyseras och verifieras. Det är inte minst viktigt att verifiera om de identifierade nyttorna vad gäller frigjord arbetstid verkligen bör betraktas som en ekonomisk och realiserbar nytta. Vad gäller tidpunkten för ett införande av ett lagkrav kopplat till de olika alternativ som har beskrivits i avsnitt 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns?Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns? konstaterar vi att skillnaden mellan de två kalkylerna vad gäller i ackumulerad nuvärdeberäknad nettonytta för offentlig sektor, är drygt 600 mkr. För kategorin varu- och tjänsteleverantörer är den drygt 100 mkr. Trots detta resultat anser ESV att de sammantagna fördelarna med ett införande av lagkrav i november 2018 (alternativ B i avsnitt 4.1) tydligt överväger och det är detta alternativ som ESV förordar. Vad gäller stat, kommun och landsting är vår sammantagna bedömning att konsekvenserna av ett krav på e-faktura till offentlig sektor bör kunna hanteras inom ramen för befintliga resurser. För att de enskilda myndigheterna, kommunerna och landstingen ska kunna realisera nyttorna behöver dock centrala samordnande insatser för bland annat stöd och information, skapas. För dessa krävs separat finansiering. 37 ANALYS OCH SLUTSATSER 4.3 Vilka konsekvenser för miljön kan ett krav på efaktura få? De slutsatser som forskarna på KTH dragit och som förstärks i vårt uppföljande samtal med en av forskarna, tydliggör och verifierar att det finns stor potential vad gäller positiv miljöpåverkan vid en övergång till e-faktura. I en artikel från Aalto University School of Economics ”Assessing the Carbon Footprint of Paper vs. Electronic Invoicing” (Tenhunen, Penttinen) konstaterar forskarna att: Our findings suggest that the reduction in manual work and the elimination of the use of paper products and transportation in invoicing reduces the carbon footprint of invoicing process significantly. According to our findings, the difference is around 63% in favour of the electronic invoice life cycle.9 Vi konstaterar med utgångspunkt i de synpunkter vi har fått in och det material vi tagit del av att potentialen för positiva miljöeffekter framstår som stor med en övergång till e-faktura. Sambanden är dock komplexa och mångfacetterade och det har inte varit möjligt för oss att fördjupa slutsatserna eller att kvantifiera de bedömda miljörelaterade effekterna av ett införande av ett krav på e-faktura till offentlig sektor. För mer information hänvisar vi till de studier som refereras till i denna rapport. 4.4 Hur påverkas de små företagen? I de synpunkter som har kommit in och som berör hur ett krav på e-faktura eventuellt skulle kunna påverka vissa företags konkurrenssituation, framkommer vissa farhågor för små företags situation, se avsnitt 3.6 ovan. De grupper de svarande nämner i detta sammanhang, benämns växelvis som små företag, engångs- eller sällanleverantörer, it-omogna företag och äldre företagare. Kostnader kan uppstå ESV anser att det är rimligt att anta att kostnader för dessa grupper kan komma att uppstå, främst initialt, som en konsekvens av ett lagkrav på e-faktura till offentlig sektor. Det finns idag billiga lösningar för att producera och skicka e-faktura och en del i ett kommande krav på e-faktura bör vara att varu- och tjänsteleverantörer erbjuds kostnadsfria portallösningar. Trots detta kommer kostnader att finnas för att ställa om sig och lära sig nya rutiner och även, för vissa av de små företagen, skaffa eller uppgradera programvara. Dessa kostnader ska vägas mot de nyttor i form av 9 38 Penttinen, Tenhunen, Assessing the Carbon Footprint of Paper vs.Eelectronic Invoicing, sid. 8-9. ANALYS OCH SLUTSATSER förenklad och billigare hantering som uppstår även för de små företagen och ESV bedömer att dessa på några års sikt kommer att totalt sett överväga kostnaderna. Det finns också en gråzon som handlar om att, kanske främst små, företag ibland inte tror sig ha till exempel teknisk förmåga att skicka e-faktura, men där en närmare undersökning ger vid handen att denna kapacitet finns redan idag. Det handlar i dessa fall – som vi inte vet hur vanligt förekommande de i praktiken är – mer om att det behövs till exempel stödjande informationsinsatser än om att man har it-system som behöver bytas ut. Krav på e-faktura del i större samhällsförändring En annan faktor som måste vägas in är att ett eventuellt krav på e-faktura till offentlig sektor är en del i den pågående breda och omfattande samhällsomvandling som digitaliseringen innebär. Krav på e-faktura är inte det enda krav som under de närmsta åren kommer att möta de företag som vill vara varu- och tjänsteleverantörer till offentlig sektor. Kraven på samtliga leverantörer till offentlig sektor, att kommunicera elektroniskt med köparen, kommer att under de närmsta åren generellt sett öka även av andra skäl. De direktiv (2014/23/EU och 2014/24/EU) om offentlig upphandling som nu håller på att implementeras i svensk lagstiftning innehåller ett obligatorium som innebär bland annat krav på att leverantörer ger in anbud på elektronisk väg. Ett krav på e-faktura till offentlig sektor blir alltså, sett ur detta perspektiv, en del i en större pågående samhällsförändring där företagen möts och framöver kommer att mötas av krav på att hantera situationer på nya sätt. När det gäller de små företagens situation så bör man även reflektera över den påverkan ett lagkrav kan tänkas ha på den marknad som tillhandahåller tjänster och liknande för e-faktura. Att ett lagkrav kanske kan bidra till framväxten av nya tjänster riktade till mindre företag som syftar till att ta hand om deras fakturering eller på annat sätt underlätta e-fakturahanteringen är till stor del en gissning, men det kan nog inte uteslutas. Vad gäller åtgärder för att underlätta för de små företagen har flera exempel nämnts i de kontakter vi har haft och de synpunkter vi har fått. Frågan om eventuella undantag berörs i avsnitt 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns? och frågan om vilka olika typer av stödinsatser som kan vara motiverade tas upp i avsnitt 4.5 Åtgärder för att stötta ett genomförande. 39 ANALYS OCH SLUTSATSER Slutsats: nyttorna kommer på några års sikt överväga kostnaderna ESV anser att det är rimligt att anta att kostnader för små företagen kan komma att uppstå, främst initialt, som en konsekvens av ett lagkrav på e-faktura till offentlig sektor. Dessa kostnader ska dock vägas mot de nyttor i form av förenklad och billigare hantering som uppstår även för de små företagen. ESV bedömer att nyttorna på några års sikt kommer att totalt sett överväga kostnaderna. För att underlätta i övergången för de små företagen anser ESV att det kan vara lämpligt med ett kortare, tidsbegränsat undantag i kombination med ekonomiska incitament för att stärka införandet av e-faktura. Det är också avgörande med väl utformade och riktade stödjande informationsåtgärder mot små företag, se vidare avsnitt 4.5 Åtgärder för att stötta ett genomförande. Det bör vidare införas en skyldighet för offentligt upphandlande myndigheter och enheter att kostnadsfritt tillhandahålla en portal för de varu- och tjänsteleverantörer som saknar annan möjlighet att producera och skicka e-fakturor enligt föreskriven standard. Vi ser att det även finns andra åtgärder som skulle kunna underlätta för bland annat små företag vid en övergång till e-faktura. En sådan är åtgärder som underlättar när en leverantör ska börja skicka e-fakturor till en ny kund. Här bedömer ESV att det är angeläget att under de kommande åren vidta åtgärder som ökar användningen av PEPPOL på den svenska marknaden. Anledningen och bakgrunden till detta beskrivs nedan. Beskrivningen tar avstamp i en beskrivning av utvecklingen i Danmark.10 10 Presentation från Helle Schade-Sørensen, Chief Consultant, NemHandel An e-invoicing platform - open and free to use, Digitaliseringsstyrelsen, Danmark. 40 ANALYS OCH SLUTSATSER Det danska exemplet I Danmark har det varit obligatoriskt att skicka e-faktura till offentlig sektor sedan februari 2005. Leverantörerna gavs vid införandet två möjligheter för att skicka fakturor: att köpa tjänster av en operatör och skicka e-faktura eller att fortsätta att skicka pappersfakturor till en leverantör av skanningtjänster. Om företaget valde den senare vägen fick man själv betala skanningkostnaden. Ett år efter att obligatoriet trätt i kraft togs 98 procent av alla fakturor mot elektroniskt av den danska offentliga sektorn. Ungefär 30 procent av fakturorna levererades via skanningleverantörer, något som bland annat ledde till viss extra manuell hantering på mottagarsidan. Trots att mer än 95 procent av de små och medelstora leverantörerna hade internettillgång och att många av dem även hade it-system som kunde producera efakturor med det korrekta XML-formatet, fortsatte många företag att använda skanning. Den danska ansvariga myndigheten, Digitaliseringsstyrelsen, menar att en av de bakomliggande orsakerna var att de på marknaden tillgängliga efakturalösningarna inte var integrerade med billig och enkel standardprogramvara. Andra orsaker var att det upplevdes som för dyrt och tekniskt komplicerat att anlita en operatör och att varu- och tjänsteleverantörerna, genom att fortsätta att skicka pappersfakturor till en skanningleverantör, slapp ändra sina arbetssätt. Danska staten ansåg att det var önskvärt att öka andelen e-faktura och minska andelen skanning hos de små och medelstora företagen. Man konstaterade att enkelhet var ett nyckelord för att åstadkomma detta, det var nödvändigt att det var lika enkelt att skicka en e-faktura som att skicka e-post. Den danska lösningen var skapandet av NemHandel, en gemensam och säker infrastruktur över internet för att kunna utbyta XML-dokument som order, faktura och produktkataloger. NemHandel är obligatoriskt sedan 2011 och alla offentliga organisationer finns nu i NemHandels register. Digitaliseringsstyrelsen menar att det idag finns ett brett utbud av e-fakturalösningar, baserade på NemHandel, som erbjuds marknaden. Det spänner över såväl fullt integrerade ERP-system som lösningar som använder e-post för fakturadistributionen och portallösningar. Att varu- och tjänsteleverantörerna, inklusive även de minsta företagen, idag erbjuds lämpliga it-lösningar menar man på Digitaliseringsstyrelsen är en viktig anledning till att andelen skannade fakturor idag har sjunkit till cirka 10 procent. Man menar vidare att det måste vara väldigt enkelt att e-fakturera för att de små företagens behov ska tillgodoses. Digitaliseringsstyrelsen anser att det kanske viktigaste argumentet för de små företagen att övergå till e-fakturering är de möjligheter detta innebär att få betalt snabbare. Det är ett starkare argument än att ändra sina egna arbetssätt. 41 ANALYS OCH SLUTSATSER Beskrivningen av det danska exemplet tydliggör att tillgången till infrastruktur som underlättar e-fakturering kan spela stor roll. Den infrastruktur och de komponenter som idag ingår i PEPPOL11 har stora likheter med den danska infrastrukturen (som för övrigt idag är kopplad till PEPPOL). Samtidigt som vi ser att ökat nyttjande av PEPPOL:s infrastruktur kan underlätta vid en övergång till e-fakturering, är det också viktigt att vara tydlig med att den svenska situationen idag och den danska för 10 år sedan skiljer sig åt: mycket annat har hänt på marknaden för e-fakturalösningar de senaste tio åren och det finns idag enkla lösningar att tillgå. Enkelhet handlar ytterst om interoperabilitet När önskemål om enkelhet kommer upp har det ofta en nära koppling till behov av god interoperabilitet, det vill säga god förmåga att få olika it-system att fungera tillsammans och kommunicera med varandra. Ett sätt att beskriva interoperabilitet görs i det europeiska ramverket för interoperabilitet där nedanstående modell presenteras12: Figur 6, Nivåer för interoperabilitet För att olika it-system och de verksamhetsprocesser de stödjer, ska fungera väl tillsammans, behöver interoperabiliteten vara god på samtliga dessa nivåer. Förutom att de olika it-stöden behöver kunna fungera tillsammans rent tekniskt, behöver man även säkerställa att informationen är begriplig och har en koordinerad och enhetlig betydelse. De berörda aktörernas verksamhetsprocesser behöver vara utformade så 11 12 42 För mer information se http://www.esv.se/amnesomraden/E-handel/PEPPOL/ och http://www.peppol.eu/. Europeiska kommissionen, Towards interoperability for European public services, bilaga 2. ANALYSS OCH SLUTSATSE ER att de fun ngerar väl tilllsammans occh lagstiftninng och regelvverk får inte omöjliggöra o samverkaan. Problem kring samtraafik kan till eexempel iblannd ha inslag av tekniska frågeställlningar, menn ofta är probblemen mer av a organisatoorisk och legaal karaktär. God interroperabilitet i e-fakturalö ösningar kan generellt säg gas handla om m att ha godd öppenhett och goda föörutsättningar för samverrkan på samtlliga dessa niv våer. PEPPOL L – ett sätt att riva ba arriärer Ett initiattiv som lyfts fram av flerra vid dialogm möten och in ntervjuer medd mer är PEPPOL L. PEPPOL ärr resultatet av a ett EU-proojekt som syfftade till att underlätta u e-handel i den europeeiska offentliiga sektorn ooch som geno omfördes 20009-2012. v i förvaaltningsorgan nisationen OP PENPEPPOL L Resultateet av projekteet förvaltas vidare med mer än 130 medlemmar i ett stort antal euuropeiska lännder som bådde representterar offentligg och privat sektor. Initiaalt var PEPPOL ett projek kt drivet av offentlig sektor, men sedan projekktet avslutaddes har ambittionen varit att a göra det tiill ett samarrbete mellan offentlig ochh privat sektoor. n ger en förenklad beeskrivning avv PEPPOL: Figuren nedan Figur 7, Fördelar me ed PEPPOL::s infrastruk ktur L:s infrastrukttur togs fram m med en visiion om att skkapa en öppeen infrastrukttur PEPPOL som rev de d barriärer som s då, och uppenbarligeen även idag g, existerar. Syftet S var att skapa bätttre interoperrabilitet på fllera olika nivvåer. Punktlistan ovan suummerar någrra av de vik ktigaste grunddbultarna i PEPPOL. P 43 ANALYS OCH SLUTSATSER Här är det särskilt intressant att lyfta fram några egenskaper hos PEPPOL: Det blir enklare att ansluta leverantörer och det administrativa arbetet minskas vid uppsättning av nya affärsflöden. Nytänkande kring samtrafikavtal som innebär att operatörerna inte behöver sluta bilaterala avtal sinsemellan utan att det istället räcker för varje operatörer att sluta avtal en gång med PEPPOL. Operatören förbinder sig då att kommunicera med alla, att inte ta ut så kallade roamingavgifter och att agera i enlighet med fastlagda Service Level Agreements (SLA). Gemensamma registerfunktioner som gör det lätt att hitta adresser till alla mottagare via PEPPOL-nätverket och där det framgår vilka olika typer av meddelanden som mottagaren har kapacitet att ta emot. Öppna flöden för alla som innebär att alla som registrerar sig som mottagare i PEPPOL dels ska stödja de gemensamma standardiserade meddelandeformaten, dels att man inte får neka e-fakturor av andra. Det är alltså inte nödvändigt med avtal och testförfaranden. Det har visat sig att det blir lättare för nya typer av it-företag att etablera nya tjänster då de släpps in i infrastrukturen bland etablerade aktörer. PEPPOL:s öppna infrastrukturer gör det enklare att gå över till e-faktura Vi bedömer att en ökad användning av PEPPOL i Sverige bör sänka trösklarna och göra det enklare att använda e-faktura. Knutet till ett krav på att skicka e-faktura till offentlig sektor anser vi därför att det är angeläget att vidta åtgärder som ökar användningen av PEPPOL på den svenska marknaden de kommande åren. En åtgärd i detta är att den offentliga sektorn går före och själva anammar PEPPOL fullt ut på det sätt som vi sett att man har gjort i Norge gjort de senaste åren och som man gjort i Danmark med Nemhandel som är en föregångare till PEPPOL. Nedan beskrivs några olika tänkbara steg i detta. ESV, SKL och KKV rekommenderar redan idag genom SFTI-samarbetet13 PEPPOL:s lösningar för den offentliga sektorns e-handel. Om man vill gå vidare i riktning mot ökad användning av PEPPOL kan ESV i ett första steg genom formella krav i föreskifter ålägga statliga myndigheter att inom en given tidsram säkerställa att de kan använda PEPPOL för sin e-handel. ESV skulle redan 2015 kunna anpassa föreskrifterna knutna till förordningen om myndigheters elektroniska informationsutbyte till att omfatta krav på att ha kapacitet att använda PEPPOL för statliga myndigheter. Ett sådant krav kan träda i kraft 2017/2018, men bör då 13 Single Face To Industry (SFTI) är benämningen på det samarbete som drivs av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), ESV och Konkurrensverket för att främja förutsättningarna för elektronisk handel och för att skapa kostnadseffektivare hantering av inköpsprocesserna. Arbetet inriktas på framtagande och rekommendationer av öppna standarder för elektronisk affärskommunikation. SFTI är en etablerad samverkansform sedan 1998 och i arbetet ingår även att ge information och vägledning, stöd till användare och tekniskt stöd till målgrupperna offentlig sektor, dess varu- och tjänsteleverantörer och de it-företag som erbjuder produkter inom området. Mer information finns på www.sfti.se. 44 ANALYS OCH SLUTSATSER kommuniceras redan 2015 för att ge myndigheter möjligheten att förbereda sig. Stöd finns redan idag för PEPPOL via de statliga ramavtalen för e-handelstjänst. Främst är det myndigheter som inte använder de statliga ramavtalen som står inför anpassningar av sina it-stöd. För kommuner och landsting bedömer vi att det kan vara tillräckligt med tydliga rekommendationer från SFTI och att lagstiftning om att kunna hantera PEPPOL:s infrastruktur inte behövs i nuläget. Om statliga myndigheter får formella krav på sig bedömer vi att detta kommer att vara en faktor som bidrar till att många kommuner och landsting implementerar stöd för PEPPOL även utan lagstiftning. Det är framöver viktigt att det, i kommande upphandlingar av it-stöd inom inköpsområdet för den offentliga sektorn, ställs krav på att PEPPOL:s infrastruktur ska kunna hanteras. Här har ESV en central roll som ansvarig för administrativa system i statsförvaltningen. Det är också viktigt att nyckelaktörer som Statens servicecenter är redo att anamma PEPPOL för att stödja sina kunder i deras arbete. Med ökad användning kommer ytterligare satsningar behöva göras för att säkerställa robusthet i PEPPOL:s infrastruktur och för att ge stöd för användare. PEPPOL fungerar bra idag, men behöver stärkas framöver för att klara av framtida krav. ESV ser det som nödvändigt att öka insatserna kommande år för att stödja PEPPOL, både i det europeiska arbetet och i stöd till svenska användare. 4.5 Åtgärder för att stötta ett genomförande Utifrån beskrivningen i avsnitt 3.8 Vilka åtgärder behövs för att stötta berörda aktörer vid ett lagkrav?, sammanfattar vi i detta avsnitt tänkbara åtgärder för att stötta ett genomförande. Beskrivningen fokuserar på det som i avsnitt 3.8 rubriceras som stödjande information. De delar som handlar om koordinering och stöd om lagar och regler (se avsnitt 3.8) bör även dessa hanteras i det fall regeringen väljer att gå vidare med ett krav på e-faktura. Det handlar här till stor del om övergripande fortsatta planerings- och utredningsinsatser som behöver genomföras av centrala instanser. Observera att, vad gäller de stödjande informationsinsatser som beskrivs nedan, så genomförs flera av dessa aktiviteter redan idag inom ramen för Sveriges Kommuner och Landstings (SKL), Ekonomistyrningsverkets och Konkurrensverkets samverkan SFTI, dock i en mindre omfattning än vad som skulle vara nödvändigt vid ett krav på e-faktura. 1. Central flerårig informationsinsats En central myndighet inom offentlig sektor bör få i uppdrag att planera en nationell informationsinsats riktad mot de målgrupper som berörs av ett lagkrav. Satsningen 45 ANALYS OCH SLUTSATSER bör vara flerårig och rikta sig mot samtliga målgrupper som berörs. De mest uppenbara är varu- och tjänsteleverantörer till offentlig sektor – både nuvarande och potentiella (anbudsgivare i upphandlingar) offentlig sektor i sin helhet leverantörer av it-stöd för e-faktura operatörer Andra målgrupper kan självfallet tillkomma efter fortsatt analys. Effektiviteten i den centrala informationsinsatsen kommer sannolikt att vara avgörande för efterlevnaden av ett kommande lagkrav och för hur införandet av ett krav upplevs, inte minst av gruppen småföretag. Även systemleverantörerna behöver i ett tidigt skede nås av information, detta för att kunna hantera de ökade behoven av stöd och support som ett krav på e-faktura kommer att medföra. 2. Lokala Informationsinsatser Enskilda statliga myndigheter, kommuner, landsting och övriga berörda upphandlande myndigheter och enheter kommer sannolikt att behöva gå ut med riktad information till sina varu- och tjänsteleverantörer. Detta arbete kan underlättas genom att det centralt tas fram standardiserat informationsmaterial som den enskilda myndigheten eller kommunen kan dra nytta av i sitt informationsarbete. 3. Lokalt tillgängligt stöd Man kan överväga möjligheten för offentlig sektor att samlat erbjuda någon form av fysisk plats för information till varu- och tjänsteleverantörer. Det skulle kunna handla om Skatteverkets lokala servicekontor eller respektive kommuns lokaler. 4. Central stödfunktion via SFTI för att besvara frågor Det är viktigt med ett centralt leverantörsoberoende kunskapsnav i offentlig sektors regi för att samordnat kunna hantera mer komplexa frågor. Funktionen bör också kunna omhänderta utredningsbehov med inriktning mot bland annat teknik, juridik och e-fakturastandarder. SFTI:s tekniska kansli har denna roll redan idag och kan lätt förstärkas för att även kunna axla ett utvidgat uppdrag knutet till ett införande av krav på e-faktura. Knutet till ett krav på e-faktura finns flera enskilda områden och frågor där behov av kvalificerat stöd och information sannolikt kommer att finnas. Exempel på detta är informationsinsatser kring de legala förutsättningarna vid användning av tjänster för kontroller av fakturareferenser (se bilaga 4), hantering av fakturabilagor och långa fakturaspecifikationer, frågor om arkivering av e-fakturor samt frågor om var en e-faktura får befinna sig och lagras ur ett geografiskt perspektiv. 46 ANALYS OCH SLUTSATSER 5. Webbplats via SFTI med stöd Det bör finnas en centralt samordnad webbplats med målgruppsanpassad information, frågor och svar till samtliga målgrupper och med god tillgänglighet via såväl dator, mobiltelefon och eventuellt andra gränssnitt. SFTI:s webbplats fungerar redan idag som en sådan för offentlig sektors information om e-handel och kan anpassas till de behov som uppstår knutet till ett krav på e-faktura. I sammanhanget påminner vi också om vad flera av de svarande påtalar i intervjuer med mera: att kommunikationen bör ske på olika sätt, bland annat på olika språk, med bilder och ”kartor” över vad som händer och vad som ska ske och att klarspråk är viktigt. 6. Utbildningar Vi tror även att det krävs fördjupade utbildningsinsatser i e-fakturafrågor med alla dess aspekter (teknik, juridik, arkivering, standarder med mera). Utbildningsinsatserna bör vara riktade mot systemleverantörer, offentlig sektor och större fakturautställare, liknande det som idag tillhandahålls inom ramen för SFTI. Dessa utbildningar finansieras idag via avgifter. Utöver denna typ av insatser skulle man eventuellt kunna tänka sig någon form av standardiserade utbildningar på bred front till, främst mindre, varu- och tjänsteleverantörer. 7. Telefonsupport Om det är lämpligt att etablera och upprätthålla en telefonsupport eller inte är till stor del en fråga om kostnad jämfört med nytta. Det är i nuläget en svårbedömd fråga. Enligt SCB har Sverige cirka 1 158 000 företag14 och enligt uppgift från Konkurrensverket har offentlig sektor cirka 212 000 leverantörer15. Totalt sett berörs alltså drygt 18 procent av alla svenska företag av ett krav. Omfattningen skulle kunna anses motivera även denna typ av stödåtgärd, men frågan behöver utredas vidare. Om denna typ av stöd övervägs är det viktigt att beakta den synpunkt som framkommit om att många små företag ofta utför administrativa uppgifter utanför vanlig kontorstid och då behöver kunna få tillgång till stöd. 8. Central valideringstjänst och stöd till systemleverantörerna Med valideringstjänst menar vi en via webben åtkomlig tjänst där aktörer kan testa och verifiera att affärsmeddelanden, till exempel e-fakturameddelanden, är korrekta och uppfyller de krav som ställs i standarder och deras tillhörande tekniska specifikationer. Aktörerna kan vara till exempel leverantörer av it-stöd till fakturautställare och fakturamottagare, men även fakturautställare själva. ESV:s 14 Statistiska centralbyrån, Företagsregistret, 2015, http://www.scb.se/foretagsregistret/ (Hämtad 2015-05-14). Arnek m.fl. på uppdrag av Konkurrensverket, Den offentliga marknaden i Sverige, en empirisk analys av den offentliga sektorns samlade inköp, Uppdragsforskningsrapport 2015:4. 15 47 ANALYS OCH SLUTSATSER uppfattning är att denna typ av tjänst är viktig för att säkerställa ett effektivt utbyte av e-fakturameddelanden mellan parterna. Idag tillhandahåller SFTI en sådan tjänst, se www.sfti.se/verifiering. Ett stort antal meddelanden verifieras via tjänsten årligen. Utöver en valideringstjänst kan även annat stöd gentemot systemleverantörerna behövas, till exempel vägledningar och riktlinjer och öppen programvara. 9. ESV kan upphandla och tillhandahålla ramavtal för it-stöd för e-faktura till offentlig sektor Som en konsekvens av kraven enligt direktivet 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling, kommer offentlig sektor att behöva anskaffa it-stöd för att hantera inkommande e-fakturor, i den mån man inte redan har det. It-stödet behöver vara produktionssatt absolut senast vid den tidpunkt då lagkraven som följer av direktivet träder i kraft. I Statskontorets utredning En effektivare statlig inköpssamordning – analys och förslag16 om den statliga inköpssamordningen konstaterar man sammanfattningsvis att: ”Den statliga inköpssamordningen medför sannolikt betydande besparingar för staten som helhet”17. I enlighet med bland annat detta och även utifrån ESV:s erfarenheter av arbete med upphandling av statliga ramavtal för administrativa system konstaterar vi att det sannolikt är generellt sett lönsamt att upphandla ramavtal för it-stöd för e-faktura och e-handel för offentlig sektor. Dessa ramavtal bör kommuner, landsting och även statliga myndigheter kunna avropa. Det bör möjliggöra att de kan hantera såväl förändringen till följd av EU-direktivet som den förändring som ett krav på e-faktura till offentlig sektor innebär. Ramavtalen bör ge tillgång till PEPPOL:s infrastruktur och ge den offentliga sektorn möjlighet att erbjuda fakturautställarna kostnadsfri portal. Ett arbete med att upphandla och tillhandahålla ramavtal för it-stöd för e-faktura och e-handel för hela offentliga sektorn är en tidskrävande process som innehåller flera osäkerhetsmoment, inte minst risker för överprövning och de förseningar sådana kan leda till. ESV har under 2014-2015 genomfört en förstudie om att upphandla sådana ramavtal. I förstudien föreslås att ramavtalen görs möjliga att avropa även för kommuner och landsting. ESV står för närvarande inför beslut om att starta en sådan ramavtalsupphandling. För att kunna påbörja ett sådant arbete behöver dock finansieringen säkerställas. Som framgår av analysen om lämplig tidpunkt för ett lagkrav på e-faktura till offentlig sektor i avsnitt 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns? är det av stor vikt att ett sådant kan påbörjas snarast. 16 17 48 Statskontoret 2009:12. Statskontoret 2009:12 sid 125. ANALYS OCH SLUTSATSER Slutsats: Ett brett spektrum av stödjande åtgärder behövs och behöver planeras i tid ESV anser att ett brett spektrum av åtgärder krävs för att stödja ett krav på e-faktura till offentlig sektor, för att det ska bli framgångsrikt och ge avsedda effekter. Ett antal av dessa åtgärder sammanfattas här ovanför. Det är viktigt att poängtera att flera av åtgärderna kräver separat finansiering och måste påbörjas flera år innan ett krav på att skicka e-faktura ska börja tillämpas. En fortsatt väg framåt kan vara att regeringen ger ESV i uppdrag att fördjupa analysen och planera hur arbetet med genomförandet inklusive bland annat stöttande informationsåtgärder bör läggas upp. Ett sådant arbete bör ske i samverkan med SKL, Upphandlingsmyndigheten (från och med 1 september 2015) och eventuellt också med Skatteverket. Arbetet bör även omfatta fördjupad analys av hinder och risker med ett införande samt nödvändiga insatser för analys och planering av nyttorealisering, se vidare avsnitt 4.6 Hur kan man säkerställa att effekter och nyttor realiseras?. Kostnaderna för detta bedöms inte kunna hanteras inom befintliga resursramar. 4.6 Hur kan man säkerställa att effekter och nyttor realiseras? Det krävs ett systematiskt arbete med nyttorealisering för att den bedömda potential som ligger i en övergång till e-faktura ska kunna realiseras. ESV föreslog en process och en nyttostruktur för att följa upp nyttor från gemensamma e-förvaltningsinitiativ, i rapporten Uppföljning av ekonomiska nyttor från e-förvaltningsprojekt, rapport från regeringsuppdrag18. I rapporten föreslår ESV också att regeringen ger ESV i uppdrag att vidareutveckla uppföljningsmodellen. Regeringen gav i april 2015 ESV i uppdrag att stötta satsningen på e-förvaltning. En del i detta är att ESV ska vidareutveckla och tillhandahålla metodstöd för nyttorealisering. Enligt regeringsuppdraget ska ESV bygga upp verksamheten under 2015. ESV anser att utgångspunkter för hur effekter och kostnader ska kunna realiseras och följas upp bör hämtas ur förslagen i rapporten om att följa upp ekonomiska nyttor. Vi föreslår att man använder den process för uppföljning av nyttor från gemensamma eförvaltningsinitiativ som sammanfattas i rapportens figur 5. En utgångspunkt blir därmed bland annat följande: Att kunna finna bra sätt att disponera ekonomiska nyttor från de verksamheter där de faktiskt realiserats förutsätter att nyttor beräknas och 18 ESV 2014:2. 49 ANALYS OCH SLUTSATSER mäts inte bara på aggregerad nivå för statlig förvaltning utan också i respektive verksamhet, och att de nyttoanalyser som tas fram i större grad återspeglar de förutsättningar som råder för varje verksamhet. Modellen förutsätter att det är medverkande myndigheter som tar fram, förankrar och följer upp specifika nyttoanalyser. Nyttoanalyserna behöver genomföras på ett likartat sätt för att göra det möjligt att konsolidera utfall på ett bra sätt.19 samt att Ansvaret för att realisera nyttor i form av besparingar och kvalitetshöjningar bör ytterst ligga hos myndighetsledningen för respektive myndighet. Generaldirektören/styrelsen bör därmed ansvara inför regeringen även för de nyttor som ska realiseras från gemensamma e-förvaltningsinitiativ.20 Den beskrivna processen fokuserar på statsförvaltningen. Hur kommuner och landsting bör delta i en (samordnad) process för nyttorealisering behöver utredas vidare, se även avsnitt 4.6 Hur kan man säkerställa att effekter och nyttor realiseras?. Fortsatt arbete bör utgå från myndigheternas nyttoanalyser I denna rapport om ett krav på e-faktura till offentlig sektor, har vi gjort en konsekvens- och nyttoanalys utifrån huvudsakligen ett top-down-perspektiv. Enligt den process som föreslås i rapporten om realisering av ekonomiska nyttor bör man utifrån resultaten av denna nyttoanalys fatta beslut om att gå vidare med en fördjupad analys. Under en fördjupad analys bör top-down nyttoanalysen utvecklas och förankras genom att ett antal myndigheter genomför en egen nyttoanalys utifrån sina specifika förutsättningar. I detta arbete bör man bland annat verifiera i vilken utsträckning frigjord arbetstid faktiskt kan anses vara en ekonomisk nytta. (En förutsättning för att frigjord arbetstid ska räknas som en ekonomisk nytta är att organisationen fattar beslut om hur den frigjorda tiden faktiskt ska användas. För att tiden ska kunna räknas som en realiserbar ekonomisk nytta måste man fatta beslut om att den inbesparade tidsåtgången per faktura ska leda till att medarbetare till exempel ska göra andra arbetsuppgifter eller att medarbetarantalet ska minskas.) Även övriga viktiga antaganden, parametrar och volymuppgifter i den lönsamhetsbedömning och analys vi gjort i denna rapport bör verifieras. Dessa 19 20 50 ESV 2014:2 sid. 25-26. ESV 2014:2 sid. 26. ANALYS OCH SLUTSATSER analyser konsolideras sedan till en bottom-up-analys, som ligger till grund för beslut om att införa lagkrav på e-faktura. ESV skulle kunna ansvara för konsolidering av en sammanhållen bottom-up nyttoanalys, ett separat uppdrag om detta skulle kunna ges till ESV inom ramen för sitt e-handelsarbete. Arbetet ryms inte inom befintliga ekonomiska ramar. Uppdraget bör handla om att samordna ett fortsatt arbete med fokus på en konsoliderad nyttoanalys enligt en bottom-up-ansats. Nyttoanalysen bör i sin tur ligga till grund för ett slutligt beslut om att införa krav på e-faktura till offentlig sektor. En sådan analys bör, enligt den föreslagna processen i rapporten om ekonomiska nyttor ligga till grund för ett beslut om införande av ett lagkrav. Ett beslut om genomförande ska också innehålla ett beslut om hur de besparingar som realiseras ska disponeras samt hur finansiering av kostnader för medverkande myndigheter ska ske. Efterföljande steg i nyttorealiseringsprocessen beskrivs i rapporten om ekonomiska nyttor så här: När beslut om genomförande är fattat vidtar planeringsfasen. Den samordnande funktionen ansvarar här för att ta fram en förvaltningsgemensam plan för nyttorealisering, som ligger till grund för planer för respektive myndighet. Under planeringsfasen tas ett gemensamt nyttoregister fram. Nyttoregistret beskriver kvalitativa och ekonomiska nyttor för deltagande myndigheter och för statsförvaltningen som helhet och beskriver också status för nyttorealiseringen vid varje givet tillfälle. Därpå följer realiserings- och uppföljningsfaserna som syftar till att säkerställa att de identifierade nyttorna realiseras. 21 I arbetet ingår också att fastställa bland annat vem som ska följa upp nyttan, hur ofta det ska göras, vilka mätningar som ska göras, med vilka indikatorer. Dessutom måste man bestämma hur en så kallad nollmätning ska genomföras och vilka som är ansvariga för nyttorealiseringen. 4.7 Det kommunala självstyret I regeringsuppdraget anges att vi ska beakta det kommunala självstyret. Vi anser här att det är viktigt att i ett fortsatt arbete fastställa om, och i så fall hur, kommunerna och landstingen ska delta i ett samordnat arbete om nyttorealisering, se föregående avsnitt. Utöver detta har det inte i övrigt framkommit någon information med konkret bäring på det kommunala självstyret, se i sammanhanget dock SKL:s inlägg bilaga 2. 21 ESV 2014:2 sid. 30. 51 METOD OCH ARBETSSÄTT 5 Metod och arbetssätt I detta kapitel redogör vi för hur vi har planerat och genomfört regeringsuppdraget. 5.1 Inriktning, prioriteringar och avgränsning Regeringsuppdraget vilar på en hypotes om att e-fakturering totalt sett har fördelar jämfört med traditionell pappersbaserad fakturering. En del av arbetet med regeringsuppdraget består av att pröva denna hypotes i sina olika delar. Vi har också undersökt olika alternativa handlingsalternativ för en eventuellt kommande reglering, med syfte att kunna verifiera eller avfärda dessa. Arbetet har genomförts under en relativt kort given tids- och resursram och ambitionsnivån för såväl informationsinhämtning som analys har därför behövt anpassas till detta. Utåtriktade insatser för att inhämta synpunkter och förslag från berörda i olika sektorer har vi ansett vara viktiga och vi har därför prioriterat dem tidigt i arbetet. Arbetet och regeringsuppdraget har varit avgränsat till fakturering som omfattas av de olika lagarna om offentlig upphandling. Det innebär att arbetet har omfattat fakturaflöden från leverantörer av varor och tjänster till kommuner, landsting och statliga myndigheter samt till andra offentliga myndigheter och enheter som lyder under upphandlingslagstiftningen. Arbetet omfattar alltså inte fakturaflöden inom den offentliga sektorn, till exempel mellan kommuner, landsting och statliga myndigheter. Arbetet omfattar inte heller den fakturering som görs till kunder och motsvarande av statliga myndigheter, kommuner och landsting eller bolag i den offentliga sektorn. Arbetet ska enligt regeringsuppdraget och den efterföljande dialog som vi har haft med Näringsdepartementet, utmynna i en analys av ett lagkrav på e-faktura till offentlig sektor. Arbetet har inte omfattat analys och ställningstagande till andra vägar än lagkrav för att uppnå målet med hög andel e-faktura inom offentlig sektor, till exempel ökad användning av krav på e-faktura i offentlig upphandling av varor och tjänster, även om vissa kommentarer kring detta ändå finns i rapporten. 52 METOD OCH ARBETSSÄTT 5.2 Arbetsgång Tidigt i projektet letade vi efter skriftliga källor för att få övergripande kunskap om effekter av e-fakturering och för att kunna problematisera frågeställningen. Vi genomförde också en initial intressentanalys, där vi identifierade de viktigaste aktörerna som bedöms beröras av ett lagkrav22: Fakturautställare: leverantörer av varor och tjänster till statliga myndigheter, kommuner och landsting samt andra aktörer som lyder under upphandlingslagstiftningen. Fakturamottagare: statliga myndigheter, kommuner, landsting och andra aktörer som lyder under upphandlingslagstiftningen. Operatörer, det vill säga aktörer som förmedlar kommunikationen mellan fakturautställare och fakturamottagare. Operatörer kallas även ibland efakturaväxel eller Service provider. Man kan dela in operatörerna i tre olika grupper: – Traditionella it-företag som erbjuder VAN-tjänster (Value-added Network) med många olika meddelandesorter, till exempel både order- och fakturameddelanden. – Banker som erbjuder e-fakturatjänster i samband med sina finansiella tjänster. – Specialiserade operatörer som bara fokuserar på e-fakturameddelanden. Leverantörer av fakturautställarnas affärssystem Leverantörer av fakturamottagarnas affärssystem Övriga: bransch- och företagarorganisationer, inklusive organisationer som företräder småföretagare, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Nätverket för elektroniska affärer (NEA), Bankföreningen. Intervjuer Vi identifierade några aktörer som vi företräder de mest berörda grupperna. Via Branschkansliet (www.branschkansliet.se) fick vi hjälp med att identifiera ytterligare aktörer. Vi kontaktade sedan ett urval av dessa organisationer och genomförde intervjuer med företrädare för organisationerna, se vidare avsnittet Referenser nedan. Intervjuerna har vi gjort med hjälp av öppna frågor enligt en utarbetad intervjuguide. För att beakta och belysa de miljökonsekvenser som ett krav på e-faktura kan få har vi tagit del av studien Effects of a total change from paper invoicing to electronic invoicing in Sweden. A screening life cycle assessment focusing on greenhouse gas 22 I arbetet tog vi hjälp av ett utkast till den i maj 2015 av Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA) publicerade skriften E-fakturavägar – vad innebär e-fakturering? varifrån delar av beskrivningarna i listan är tagen. 53 METOD OCH ARBETSSÄTT emissions and cumulative energy demand från 2008. Vi har också gjort en uppföljningsintervju med en av författarna Åsa Moberg. Dialogmöten För att fånga upp synpunkter mer brett har ESV arrangerat två dialogmöten. Inbjudan skickade vi ut via: esv.se utskick från NEA adresser i SFTI:s Partsregister23 NEA:s och ESV:s sidor på linkedin.com mejl till ett urval av leverantörer som har ramavtal med Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet Vid dessa möten deltog 19 respektive 37 deltagare. Av dessa totalt 56 deltagare var cirka en tredjedel operatörer, en tredjedel varu- och tjänsteleverantörer och resten upphandlandande myndigheter samt några representanter för olika intresseorganisationer och några från den finansiella sektorn. Vid dialogmötena informerade vi i sakfrågorna och efterfrågade sedan synpunkter från deltagarna. I samband med det första dialogmötet öppnade vi också ett webbformulär på esv.se. Där har man kunnat lämna synpunkter på utredningens frågeställningar. Information om formuläret har gått ut via: esv.se dialogmötena utskick från NEA adresser i SFTI:s Partsregister24 NEA:s och ESV:s sidor på linkedin.com mejl till ett urval av leverantörer som har ramavtal med Statens inköpscentral vid Kammarkollegiet mejl till deltagarna på SKL:s remissmöte Därtill har vi informerat de personer och organisationer som intervjuats samt de som ESV samverkar med inom ramen för uppdraget, om formuläret. De har också fått möjlighet att sprida informationen vidare. Formuläret har varit öppet från den 10 mars till och med 21 april. Totalt har 26 personer eller organisationer lämnat 23 Single Face To Industry (SFTI), SFTI Partsregister för e-handel, 2015, https://partsregister.sfti.se/Unsecure/Pages/MainPage.aspx?ReturnUrl=%2f. 24 Single Face To Industry (SFTI), SFTI Partsregister för e-handel, 2015, https://partsregister.sfti.se/Unsecure/Pages/MainPage.aspx?ReturnUrl=%2f. 54 METOD OCH ARBETSSÄTT synpunkter. Av dessa var 14 varu- och tjänsteleverantörer, 6 operatörer eller systemleverantörer och 7 upphandlande myndigheter eller enheter. Övriga källor Vid ett informationsmöte om PEPPOL deltog 70 personer, varav ca en tredjedel av deltagare från kommuner, landsting och regioner, en knapp tredjedel var operatörer, en knapp fjärdedel varu- och tjänsteleverantörer och övriga kom från upphandlande myndigheter och den finansiella sektorn. SKL genomförde den 9 mars ett så kallat remissmöte med företrädare för kommuner och landsting. Där diskuterade man frågorna som tas upp i ESV:s regeringsuppdrag. Därefter har SKL skickat in en särskild skrivelse till ESV, se bilaga 2. Sammanställning av rapporten Resultatet av ovanstående i form av information och synpunkter har sammanfattats i avsnitt 3 ovan. Ambitionen har varit att tydliggöra vanligt förekommande synpunkter och åsikter. Vi har dock även tagit med vissa synpunkter som förts fram av enbart någon eller några enstaka aktörer, som vi bedömt vara väsentliga att de lyfts fram. Inom ramen för detta uppdrag har vi inte genomfört någon kvantitativ informationsinsamling eller undersökning. Vi har sammanställt analyserande texter om olika tänkbara alternativ och konsekvenser samt, i förekommande fall, ESV:s slutsatser i kapitel 4 Analys och slutsatser. 5.3 Samråd och samverkan ESV ska enligt regeringsuppdraget samråda med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och samverka med Konkurrensverket och Kammarkollegiet. Vi har träffat Konkurrensverket vid två tillfällen i mars och april. Vi det första tillfället beskrev vi uppdraget och vår planering för genomförandet. Vid det andra tillfället beskrev vi genomförandet samt redogjorde för ett antal iakttagelser från dialogmöten, intervjuer med mer. Vi har träffat Kammarkollegiet vid två tillfällen i februari och maj. Upplägget vid dessa möten motsvarade upplägget vid mötena med Konkurrensverket. Vi har träffat Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) vid ett tillfälle i februari samt därutöver deltagit vid deras interna remissmöte i mars. SKL:s samlade synpunkter redovisas i bilaga 2. 55 REFERENSER Referenser Intervjuer Bankföreningen, Leif Trogen, intervju, 6 mars. Företagarna, Ulrika Dyrke och Annika Fritsch, e-post-intervju, 9 mars. IT & Telekomföretagen, ett av 7 förbund som utgör Almega, Ellinor Bjennbacke och Mikael von Otter, intervju, 3 mars. NEA Nätverket för Elektroniska Affärer, information och diskussion vid det svenska e-fakturaforumet, 5 mars. Serviceentreprenörerna, Ari Kouvonen, telefonintervju, 24 april. Småföretagarnas riksförbund, Erik Sjölander, intervju, 10 mars. Svenskt näringsliv, Birgitta Laurent, intervju, 4 mars. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Kerstin Wiss Holmdahl, den 23 februari. Swedish Medtech, Anna Lefevre Skjöldebrand och Louise Reuterhagen, intervju, 18 mars. Dialogmöten 10 mars, 19 deltagare från 17 olika företag och organisationer, den största gruppen av deltagare var varu- och tjänsteleverantörer (9 stycken). 20 mars, 37 deltagare från 29 olika företag och organisationer, den största gruppen av deltagare var företag som levererade it-produkter och it-tjänster (15 stycken). Skriftliga källor Arnek, Magnus, Modén, Karl-Markus, Sidholm, Stefan, Tamm, Fredrik, Wahlman, Björn på uppdrag av Konkurrensverket, Den offentliga marknaden i Sverige, en empirisk analys av den offentliga sektorns samlade inköp, Uppdragsforskningsrapport 2015:4. Borggren, Clara, Finnveden, Göran, Moberg, Åsa, Tyskeng, Sara, Effects of a total change from paper invoicing to electronic invoicing in Sweden. A screening life cycle assessment focusing on greenhouse gas emissions and cumulative energy demand, 56 REFERENSER Report from the KTH Centre for Sustainable Communications, TRITA-SUS 2008:3, (2008). Buyse, Audrey, Dewyngaert, Natach, Loozen, Nicolas, Lopez Potes, Monica, Simons, Guillaume Ziemyte, Ada, Procurement Uptake Final Report, (2015). E-delegationen, Vägledning i nyttorealisering ver 2.0. ESV 2013:50, Uppdrag att analysera konsekvenser av EU-kommissionens förslag till direktiv om e-fakturering i offentlig sektor”, Stockholm. ESV 2004:24, Räkna på lönsamheten, Stockholm. ESV 2005:21, Förstudie om e-fakturering för statliga myndigheter, Stockholm. ESV 2007:12, Handledning för myndigheters hantering av rättsfrågor vid elektronisk fakturering, Stockholm. ESV 2008:14, Införandet av elektroniska inköp i staten, Stockholm. ESV 2008:20, Införande av elektroniska beställningar i staten, Stockholm. ESV 2014:2, Uppföljning av ekonomiska nyttor från e-förvaltningsprojekt, Stockholm. Europeiska kommissionen, COM(2010) 744 av den16 december 2010, Annex 2 to the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of Regions Towards interoperability for European public services, http://ec.europa.eu/isa/documents/isa_annex_ii_eif_en.pdf, hämtad maj 2015. Koch, Bruno, Die E-Rechnung für die Bundesverwaltung Nutzen, Voraussetzungen und Vorgehen für ein Obligatorium, Eine Studie im Auftrag der Eidgenössischen Finanzverwaltung, Billentis, (2013). Koch, Bruno, E-invoicing/e-billing, Key stakeholders as game changers, Billentis, (2014). Koch, Bruno, Nutzenpotenziale der E-Rechnung, Eine Studie im Auftrag des ECenters der Wirtschaftskammer Österreich, Billentis, (2011). 57 REFERENSER Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA), E-fakturavägar – vad innebär efakturering?, Stockholm, 2015. Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA), NEA-index Q2 2014, http://www.nea.nu/e-affarer/nea-index/ (Hämtad mars och april 2015). Nätverket för Elektroniska Affärer (NEA), Svensk strategi för ökad eFakturering, Stockholm, 2013. Penttinen, Esko, Tenhunen, Maija, Assessing the carbon footprint of paper vs. electronic invoicing, ACIS 2010 Proceedings. Paper 95, (2010). Portland, Stephen, Electronic invoicing – the next steps towards digital government, 2014. Regeringsbeslut, N2015/3210/EF, Uppdrag att ge stöd till regeringens satsning på e-förvaltning, Näringsdepartementet, 2015. Schade-Sørensen, Helle, NemHandel An e-invoicing platform - open and free to use, powerpointpresentation, Digitaliseringsstyrelsen, Danmark, 2014. Statskontoret 2009:12, En effektivare statlig inköpssamordning – analys och förslag, Stockholm. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Införande av e-handel och e-fakturering i kommuner och landsting – enkätundersökning 2013, (2013). Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Synpunkter vad avser utredningen om efakturering till hela offentliga sektorn, (2015). Lagar och förordningar Arkivlag (1990:782). Direktiv 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. Direktiv 2014/23/EU om offentlig upphandling. Direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling. Diskrimineringslag (2008:567). Förordning (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). Tryckfrihetsförordningen (1949:105) 58 ~ I ---1--- Regeringsbesl ut 1112 REGERINGEN 2015-01-15 N2015/ 739/ EF Näri ngsdepartementet Ekonomistyrningsverket Box 45316 10430 Stockholm EKONOMISTYRNINGSVERKET Registrator 2015 -01- 2 3 Dnr: 1 1-- J 3 g/t9.,o) [)-' 1 Uppdrag att analysera konsekvenser av ett krav på e-fakturering Regeringens beslut Regeringen uppdrar åt Ekonomistyrningsverket (ESV) att i enlighet med vad som anges nedan under rubriken Närmare om uppdraget analysera konsekvenser av eventuellt införande av ett krav på e-fakturering för fakturor som skickas till staten och till övrig offentlig sektor. ESV ska ta fram alternativa förslag till reglering. Förslagen ska precisera hur krav kan utformas och vilka typer av undantag som är lämpliga att införa i kommande lagstiftning. I uppdraget ingår inte att ta fram förslag till lagtext eller hur dagens förordningsreglering för statliga myndigheter ska anpassas. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Näringsdepartementet) senast den 31 maj 2015. Bakgrund De allmänt erkända fördelarna med e-fakturering har fått flera EUmedlemsstater att kräva att e-fakturor skickas vid upphandling i hela eller delar av den offentliga sektorn. Sedan 2008 ställs krav på statliga • myndigheter att kunna hantera elektroniska fakturor från leverantörer. En enkätundersökning gjord 2013 av Sveriges Kommuner och Landsting (Införande ave-handel och e-fakturering i kommuner och landsting, SKL, 2013) visar att närmare 70 procent av kommuner och landsting hanterar e-faktura. En studie vid Kungliga Tekniska Högskolan 2008 gjorde en livscykelanalys av effekterna aven komplett övergång i Sverige från pappersbaserad fakturering till elektronisk fakturering. I studien estimeras att Postadress 10333 Stockholm Telefonväxel 08-4051000 Besöksadress Mäster Samuelsgatan 70 Telefax 08-411 3 6 16 E-post, n. registrator@regerin gskansliet.se 2 det årligen skickas totalt 1,4 miljarder fakturor i Sverige. Studien konkluderar att det finns positiva miljömässiga konsekvenser aven övergång till elektronisk fakturering. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/55/EU av den 16 april 2014 om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling antogs den 16 april 2014. Direktivet gör det obligatoriskt för upphandlande myndigheter och enheter att acceptera elektroniska fakturor i format som överensstämmer med en europeisk standard. EU-kommissionen menar att direktivet kan undanröja hinder för marknads tillträde vid offentlig upphandling, att det kan ge den offentliga sektorn en ledarroll på området och bli vägledande för en mer utbredd användning ave-fakturor inom EU. Regeringen uppdrog 2013 åt ESV att analysera konsekvenserna av direktivet om elektronisk fakturering. ESV gjorde bl.a. en mindre enkät i vilken det framkom från både upphandlande myndigheter och företag att det är viktigt med incitament för att öka e-faktureringen. Direktivet ställer inte några direkta krav på leverantörerna och svaren i enkäten pekar på att det finns en risk att ett brett införande av e-fakturering uteblir om inte kraven är tydliga. Därmed uppnås inte de effektivitetsvinster som EU-kommissionen lyft fram. Det står medlemsländerna fritt att införa mer långtgående regler kring e-fakturering än vad som krävs i direktivet. Danmark införde ett motsvarande obligatorium för e-fakturering redan 2005 och nu följer flera länder efter. I Sverige finns goda förutsättningar för att gå ett steg längre än vad direktivet kräver. Skälen för regeringens beslut Elektronisk fakturering bidrar till högre kvalitet och effektivitet i verksamheten och kan också bidra till att minska miljömässig påverkan. Alla statliga myndigheter och merparten av kommuner och landsting kan hantera e-fakturor, men andelen pappers fakturor är fortfarande stor. En ökad användning ave-fakturering till offentlig sektor kan bli vägledande för en mer utbredd användning ave-fakturor i hela ekonomin. Den svenska lagstiftningen behöver anpassas i förhållande till direktivet om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. Det finns då en god möjlighet att se om andra insatser kan göras för att främja ökad elektronisk fakturering. 3 Närmare om uppdraget U töver att beskriva förslagen i form av de formella kraven i en kommande lag ska ESV också beskriva åtgärder som kan behöva vidtas för att stötta genomförandet. ESV ska analysera förslagen utifrån deras påverkan på statliga och kommunala myndigheter, och olika typer av leverantörer. Analysen ska bl.a. omfatta konsekvenser för effektivitet och miljö, vad som bör omfattas av kravet, samt hur eventuella undantag kan hanteras. Kostnader och besparingar för olika parter ska särskilt belysas. ESV ska också analysera om förslagen påverkar konkurrenssituationen mellan olika leverantörer och särskilt belysa effekter och villkor för små företag. Därtill ska analysen omfatta hur man ska kunna följa att önskade effekter realiseras, om det kan uppstå kostnader för det offentliga och om detta kan hanteras inom befintliga resurs ramar. Det är viktigt att i analysen av vad som bör omfattas av ett krav på elektronisk fakturering beakta det kommunala självstyret, den personliga integriteten och informationssäkerhet. ESV ska i arbetet samråda med Sveriges Kommuner och Landsting och samverka med Konkurrensverket och Kammarkollegiet samt inhämta synpunkter från berörda aktörer och intressenter. På regeringens vägnar Mehmet Kaplan Kopia till Statsrådsberedningen/SAM Finansdepartementet/ BA, KSÄ, MSS, SFÖ och UR Milj ödepartemen tet/R Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Kammarkollegiet Konkurrensverket Tillväxtverket Sveriges Kommuner och Landsting Svenska Bankföreningen BILAGA 3: LÖNSAMHETSBEDÖMNING Bilaga 3: Lönsamhetsbedömning Modell för lönsamhetsbedömningen För att illustrera konsekvenserna av ett krav på e-faktura från varu- och tjänsteleverantörer till offentlig sektor, har vi nedan sammanställt en kvantifierad bedömning av konsekvenser vad gäller ekonomiska nyttor och kostnader. Bedömningen har vi gjort för de två olika huvudalternativen B Krav från november 2018 och C Krav från januari 2018 till de som är redo som beskrivs i avsnitt 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns?. Alternativen och förutsättningarna för dem ur ett kalkylperspektiv beskriver vi nedan. En sammanfattning av resultatet av lönsamhetsbedömningen finns i avsnitt 4.2 Så påverkar alternativen kostnader, besparingar och effektivitet. Principer för kalkyluppställningen Här redovisar vi vilka principer och kalkylparametrar som tillämpats i kalkylerna. Parameter Värde Kalkylperiod Kalkylränta Internpriser, offentlig sektor 7 år 2 procent 500 kr/timme Internpris, företag 500 kr/timme Årsarbetstid 1 600 timmar Prisnivå 2015 Inflation Beaktas inte Volymuppgifter och antaganden Vi har använt följande volymuppgifter: Volymuppgift 66 Värde Totalt antal leverantörsfakturor till statsförvaltningen per år 5 500 000 st Totalt antal leverantörsfakturor till kommuner och landsting inklusive kommunala bolag per år. 27 500 000 st Kommentar Uppskattning utifrån uppgifter från DoubleCheck AB och Riksgäldskontoret. Uppskattning utifrån uppgifter från DoubleCheck AB samt uppgifter från bland andra enskilda kommuner och Konkurrensverket. Andel e-faktura till statsförvaltningen 2015 40 procent Sammantagen bedömning utifrån uppgifter från olika aktörer. Andel e-faktura till kommuner, kommunala bolag, landsting 2015 30 procent Sammantagen bedömning utifrån uppgifter från olika aktörer. Kommuners och landstings andel av mottagna pappersfakturor, som inte skannas utan hanteras helt manuellt 20 procent Grov skattning. BILAGA 3: LÖNSAMHETSBEDÖMNING Antalet leverantörer till offentlig sektor totalt har bedömts till cirka 212 00025 och till statsförvaltningen ca 90 00026. Vidare har vi använt följande estimat och antaganden vad gäller priser och tidsbesparingar. Nyckeltal Nytta per faktura Specificering Kostnad för utkontrakterad fakturaskanning, inklusive postmottagning och tolkning för statliga myndigheter, estimat kr/hanterad faktura. 5 kr Estimat utifrån genomsnittliga fasta priser enligt ESV:s statliga ramavtal för e-handelstjänst. Tidsbesparing för upphandlande myndigheter, hantering av pappersfaktura som inte skannas, besparing vid övergång till e-fakturering. 22 min Moment försvinner i ankomsthantering, beredning, arkivering och återsökning. Uppgift från ESV 2005:21 Förstudie om e-fakturering för statliga myndigheter. Tidsbesparing för upphandlande myndigheter/enheter, hantering av pappersfaktura som skannas externt, besparing vid övergång till e-fakturering. 11 min Uppgift från ESV 2005:21 Förstudie om e-fakturering för statliga myndigheter där uppgiften kommenterades med att i förhållande till e-fakturor så kvarstår vissa kontroller och därför lägre nytta för de fakturor som kommer via skanningcentral. 11,50 kr Uppskattning, i ESV 2005:21 Förstudie om e-fakturering för statliga myndigheter, antogs motsvarande kostnad vara 10 kr, därtill kostnad för några ytterligare moment. Uppräkning har skett av kostnaden motsvarande uppgång av porto för ekonomibrev från 5,00 kr 2005 till 6,50 kr 2015. Kostnad för varu-/tjänsteleverantör för utskrift, kuvertering och porto vid övergång från manuell fakturahantering till e-faktura, kr per faktura. Tidsåtgång för registrering av faktura i portal 2 min Uppskattning. Utöver vad som framgår i tabellen har vi bortsett från en eventuell kostnadsbesparing hos fakturamottagaren vid övergång från hantering av papperfakturor till e-fakturor för intern distribution mellan lokalkontor etc. Nyttor för säljaren som handlar om att varu- och tjänsteleverantörers fakturor når köpande myndighet snabbare, kan vara stora men är svåra att kvantifiera och har därför inte tagits med i kalkylen. Hastigheten kan till exempel leda till en möjlighet till snabbare fakturabetalningar. Det kan dels handla om kortare ledtider i hanteringen, som de facto ger snabbare betalning även om betalningsvillkoren är 25 Arnek m.fl. på uppdrag av Konkurrensverket, Den offentliga marknaden i Sverige, en empirisk analys av den offentliga sektorns samlade inköp, Uppdragsforskningsrapport 2015:4. 26 Uppgift från DoubleCheck AB. 67 BILAGA 3: LÖNSAMHETSBEDÖMNING oförändrade, till exempel 30 dagar. Därutöver kan man eventuellt även överväga att mer aktivt införa mer förmånliga betalningsvillkor för de, kanske främst små, företag som skickar e-faktura, se även våra slutsatser och förslag i avsnitt 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns?. Ingen samhällsekonomisk kalkyl Kalkylen gäller offentlig sektor i rollen som fakturamottagare och de centralt samordnade och stöttande uppgifter ESV bedömer behövs i anslutning till ett lagkrav. Kalkylen gäller även den bedömda påverkan på varu- och tjänsteleverantörerna. Någon bredare samhällsekonomisk kalkyl har inte varit möjlig att göra inom ramen för detta arbete. Således har vi till exempel inte analyserat och kvantifierat dessa tänkbara konsekvenser av ett lagkrav på e-faktura: Ekonomiska och miljömässiga konsekvenser av minskad förbrukning av papper på grund av färre pappersfakturor och färre transporter av pappersfakturor. Kostnader för samhället för att ytterligare säkerställa tillgången till internet i hela landet. Jämförda alternativ Vi har identifierat, beskrivit och jämfört två alternativa sätt att införa ett krav på efaktura i offentlig sektor som beskrivits i avsnitt 4.1 Hur kan en reglering se ut och vilket behov av undantag finns?. Kalkyl avseende alternativ B: krav från november 2018 I denna kalkyl beskriver och kvantifierar vi de mernyttor och merkostnader som vi ser uppstår som konsekvens av ett beslut om att införa ett lagkrav på e-faktura till hela offentliga sektorn från och med 1 november 2018, jämfört med om ett sådant beslut inte tas. Kalkyl avseende alternativ C: krav från januari 2018 till de som är redo I denna kalkyl beskriver och kvantifierar vi de mernyttor och merkostnader som vi ser uppstår som konsekvens av ett beslut om att införa ett lagkrav på e-faktura till hela den offentliga sektorn från och med 1 januari 2018 men med undantag för de kommuner som inte är redo, jämfört med om ett sådant beslut inte tas (basläget). I kalkylerna görs jämförelsen med alternativet att inget lagkrav införs I respektive kalkyl enligt ovan görs alltså jämförelsen med ett tänkt läge där inget beslut fattas om att införa ett lagkrav på e-faktura till offentlig sektor. Det är viktigt att observera att offentlig sektor även i ett läge där lagkrav på att skicka e-faktura inte införs, måste anskaffa it-stöd för att kunna ta emot e-faktura, i den mån man inte 68 BILAGA 3: LÖNSAMHETSBEDÖMNING redan har sådant. Detta är en konsekvens av de kommande lagkrav som blir en följd av kraven i direktiv 2014/55/EU om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. I kalkylerna har vi antagit att andelen e-faktura i offentlig sektor fortsätter att i viss mån öka årligen även utan ett lagkrav på att skicka e-faktura till offentlig sektor. Vi har dock antagit att ökningen av antalet e-fakturor i relation till det totala antalet fakturor avtar något med tiden. (Vi har bedömt detta med utgångspunkt i den historiska ökningen av antal e-fakturameddelanden enligt NEAindex Q2 2014.) 69 BILAGA 4: OM REFERENSKONTROLLER VID FAKTURAHANTERING Bilaga 4: Om referenskontroller vid fakturahantering I kapitel 3 och 4 nämns på några ställen farhågor kring hanteringen av fakturareferenser i samband med en övergång till e-faktura. Detta beskrivs mer utförligt i denna bilaga. Blandade åsikter om referenskontroller I elektroniska fakturor finns möjlighet att använda olika former av identiteter för att referera till en beställare hos köparen, till en order eller till ett avtal. Ofta går det också att i fakturan ange delar av mottagarens konteringsinformation, till exempel ett kostnadsställe som underlättar bokföringen för köparen. Referensinformation till beställare, order eller avtal används för att i köparens it-system styra fakturan rätt eller utföra kontroller med automatik. Flera offentliga köpare har bland annat i dialogmötena lyft fram att det är av mycket stort värde för dem att få korrekta referensuppgifter i fakturorna. Annars behöver de vidta manuellt arbete för att hantera fakturorna i sitt fakturahanteringssystem. Idag erbjuder flera operatörer på den svenska marknaden mervärdestjänster för köparen som innebär att operatören med automatik kontrollerar att fakturor har korrekt referensinformation. Dessa tjänster används av flera offentliga köpare. Ofta hanteras fel som upptäcks i dessa tjänster så att fakturan avvisas med automatik av operatören och leverantören informeras om att korrigera fakturan för att mottagaren ska ta emot den. Bland de synpunkter ESV fått från leverantörer till offentlig sektor är flera mycket kritiska mot denna hantering. Det försvårar e-fakturering och ger dem merarbete. De framhåller att brister i beställarreferenser ofta beror på att köparen inte lämnar dessa uppgifter vid beställningen. Att man kräver detta med högre noggrannhet än för pappersfakturor upplevs av flera tveksamt. Vissa ifrågasätter också om det är korrekt ur ett legalt perspektiv att avvisa en korrekt utställd faktura bara för att en referens inte är helt korrekt. 70 BILAGA 4: OM REFERENSKONTROLLER VID FAKTURAHANTERING Det är fel att avvisa fakturor enbart på grund av felaktiga referenser Att avvisa e-fakturor på grund av felaktiga referenser förekommer redan idag och har ingenting med nya krav på e-fakturering att göra. Inom SFTI-samarbetet togs 2007 en vägledning fram som belyste rättsfrågor vid e-fakturering som kan vara till hjälp att analysera denna frågeställning. I denna vägledning framgår att 27: En e-faktura anses ha kommit en myndighet/köpare till handa när den har nått den funktion för automatiserad behandling som myndigheten/köparen har anvisat som mottagningsställe för sådana försändelser (mottagningsfunktionen). Den som ställer ut en e-faktura står för risken för försändelsen till dess den har kommit mottagaren till handa. Därför bör mottagningsfunktionen ges en sådan plats och utformning i mottagarens system att risken för avsändaren begränsas. Om en myndighets mottagningsfunktion finns hos en mellanaktör i stället för hos myndigheten, kommer en e-faktura till handa redan när den nått mottagningsfunktionen hos mellanaktören. På motsvarande sätt vidtar mellanaktören åtgärden att sända en e-faktura för sin huvudmans räkning. Frågan om referenskontroller var inte aktuell 2007 då ovanstående vägledning togs fram. Att i stegen efter att ha tagit emot en faktura avvisa fakturan, istället för att själv vidta manuella åtgärder för att kunna hantera fakturan i fakturahanteringssystemet måste anses fel. Man skulle kunna utreda om det är möjligt att få avvisa felaktiga fakturor om det finns en överenskommelse mellan köpare och säljare att fakturor alltid ska innehålla en viss information som därmed saknas. Samtidigt är regelverket kring såväl inkomna handlingar som bokföring av inkomna fakturor tydliga kring hur man ska hantera sådana som inkommer men behöver korrigeras i något avseende. För offentliga aktörer ska en mottagen faktura ses som en inkommen handling även om referenser visar sig felaktiga. Utifrån bestämmelserna om allmänna handlingar enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen (1949:105) och arkivlagen (1990:782) är det därför fel att avvisa sådana fakturor. I regelverken för bokföring finns krav att bokföring av fakturor ska ske så snart som möjligt. Där klargörs också under vilka omständigheter rättelser får göras av fakturor. Om offentliga aktörer vill använda den typen av tjänster för referenskontroller som beskrivs ovan är det därför viktigt att tjänsten innefattar hantering och möjlighet till korrigering av fakturan i enlighet med bokföringslagens bestämmelser och att inte fakturan med automatik enbart avvisas. 27 ESV 2007:12. 71 BILAGA 4: OM REFERENSKONTROLLER VID FAKTURAHANTERING Det behövs informationsinsatser för att undvika problem med referenskontroller ESV kan genom Single Face To Industry (SFTI) ge riktad information till statliga myndigheter, kommuner och landsting kring legala förutsättningar i hantering av e-fakturor och de fall då tjänster för referenskontroller används. Via SFTI kan också information ges till operatörer samt leverantörer till den offentliga sektorn. Inom SFTI finns det även anledning att uppdatera vägledningen om rättsfrågor vid e-fakturering för att belysa detta och andra frågeställningar som idag är aktuella. En insats av detta slag kan genomföras i SFTI:s löpande verksamhet. 72 ESV gör Sverige rikare –Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen och granskar Sveriges EU-medel. –Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna. Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 Box 45316 104 30 Stockholm Tfn 08-690 43 00 Fax 08-690 43 50 www.esv.se ISSN: ISBN:
© Copyright 2024