Finanspolitikk – tillegg til kap. 6, Konjunkturer og økonomisk aktivitet
September 2015 Finanspolitikk – tillegg til kap. 6, Konjunkturer og økonomisk aktivitet I kapittel 6 viste vi at når det inntreffer et etterspørselssjokk som fører til at BNP endres, er det i teorien mulig å endre G eller zT på en slik måte at det fullstendig motvirker etterspørselssjokket. Dermed kan man stabilisere BNP fullstendig. I praksis er likevel en politikk med fullstendig stabilisering av BNP verken mulig eller ønskelig. Vi ser først på de viktigste problemene med å gjennomføre en stabilisering, og deretter om hvorfor full stabilisering ikke er ønskelig. Noen av de viktigste problemene ved å stabilisere økonomien blir gjerne omtalt med stikkordene timing og dosering. I modellen er tidsaspektet neglisjert, slik at G kan økes samtidig som I reduseres. I en virkelig økonomi er dette ikke mulig. Det kan ta en del tid før en reduksjon i privat etterspørsel blir synlig i statistikken, slik at myndighetene oppdager at privat etterspørsel har falt. Det vil også kunne ta betydelig tid fra man oppdager et behov for økt offentlig bruk av varer og tjenester, til beslutning om og iverksettelse av dette kan gjennomføres. Beslutninger om offentlige bevilgninger i statsbudsjettet tas av Stortinget om høsten året før. Mange av planene for hvilke bevilgninger regjeringen skal foreslå, gjøres i forbindelse med budsjettkonferansen i mars året før. Selv om regjering og Storting hele tiden kan foreslå tilleggsbevilgninger, vil den normal budsjettprosessen innebære at planleggingen skjer et år før bevilgningen skal brukes. Det vil også kunne være forsinkelser i bruken av midlene, fordi virksomhetene i offentlig sektor som skal bruke pengene, også må planlegge og gjennomføre bruken. Samlet innebærer dette en betydelig risiko for at G økes for sent, og dermed først får full effekt når investeringene igjen er på vei opp. I så fall kan resultatet bli at konjunktursvingningene forsterkes, snarere enn dempes. Problemene med timing og dosering er særlig vanskelig når konjunktursituasjon endres. Som drøftet i kapittel 5, ble finanspolitikken i Norge strammet inn i årene 1986-88, for å dempe kostnadsnivået og redusere underskuddet på driftsbalansen. I ettertid synes det klart at nedgangen i økonomien kom raskere enn man trodde, og innstramningspolitikken derfor varte for lenge, og dermed bidro til å forsterke ned kraftige nedgangen i økonomien på slutten av 1980-tallet. Et annet moment er at vår modell innebærer en sterk forenkling av virkeligheten ved at vi antar at myndighetene vet hvor mye G må økes dersom I reduseres. I praksis har myndighetene dessverre høyst usikker kunnskap om økonomiens funksjonsmåte - man kjenner ikke parameterverdiene i modellen nøyaktig. Derfor er det vanskelig å si hvor mye G bør økes dersom I går ned. Et tredje og viktigere problem er at modellen neglisjerer den store heterogeniteten som finnes i en virkelig økonomi, i form av ulike typer bedrifter og arbeidskraft. I en virkelig økonomi har G og I virkning på ulike deler av økonomien, med ulike typer arbeidskraft, og kanskje lokalisert i ulike deler av landet. En økning i G vil derfor i stor grad kunne stimulere 1 andre deler av økonomien enn dem som svekkes hvis I reduseres. Dermed vil det heller ikke være mulig å stabilisere BNP fullstendig. Det er som nevnt også grunner til at det ofte ikke er ønskelig å bruke finanspolitikken til å stabilisere BNP fullstendig. En sentral grunn til dette ligger i de andre hensyn som også må tas i fastsettelsen av G og T. Et av disse hensynene er at det isolert sett er ønskelig med stabilitet i G og T. Offentlige tjenester innen helse og undervisning eller politi er lite egnet til å variere i omfang fra år til år av hensyn til et ønske om å stabilisere konjunkturene. Usikkerhet og variasjon i bevilgningene til offentlige virksomheter kan føre til dårligere planlegging og dermed dårligere bruk av pengene. Tilsvarende kan variasjon i skatte- og avgiftssatser og trygdenivåer også vanskeliggjøre planlegging innen privat sektor. Et annet viktig hensyn er virkningene på den offentlige budsjettbalansen. Som vi har sett over fører en nedgang i BNP til en svekkelse i den offentlige budsjettbalansen, fordi skatteinntektene reduseres. Men hvis myndighetene øker G for å stabilisere BNP, vil dette forsterke svekkelsen i budsjettbalanse. Hvis vi tar utgangspunkt i eksemplet over der eksporten reduseres, dvs. ΔX < 0, og antar at myndighetene bruker G for å stabilisere BNP fullstendig, dvs. ΔY = 0, måtte de som nevnt over sette ΔG = - ΔX. Da blir endringen i den offentlige budsjettbalansen lik B T G t Y G t 0 X X 0 Her har vi brukt at ΔY = 0 når ΔG = -ΔX, i tillegg til at vi har erstattet ΔG med –ΔX. Nå blir svekkelsen i budsjettbalansen slik nedgangen i eksporten, ∆B = ∆T, dvs. at svekkelsen i budsjettbalansen blir forsterket, fordi økningen i G i seg selv fører til svekket budsjettbalanse. Hvis budsjettbalansen i utgangspunktet var svak, kan det bli vanskelig for myndighetene å motvirke nedgangen med ekspansiv finanspolitikk. Tilsvarende effekter gjelder hensynet til handelsbalansen, NX = X – Q, som kan være aktuelt i situasjoner der landet i utgangspunktet har stor utenlandsgjeld eller betydelig underskudd på handelsbalansen. Handelsbalansen svekkes hvis eksporten reduseres. Hvis myndighetene forsøker å motvirke nedgangen i BNP ved å øke G, vil dette isolert sett føre til at BNP øker, som fører til at importen øker, og handelsbalansen svekkes ytterligere. Et annet argument mot å bruke finanspolitikken til å stabilisere økonomien, er den iboende risikoen om at den blir asymmetrisk, og dermed fører til svekket budsjettbalanse over tid. I en lavkonjunktur er det lett å argumentere for behovet for å øke de offentlige utgifter eller redusere skattene. Derimot er det politisk vanskeligere å kutte utgifter eller øke skatter i høykonjunkturer. Særlig i forkant av valg ser man at en tendens til at regjeringer øker utgiftene eller kutter skattene, for å øke populariteten hos velgerne og dermed mulighetene for å bli gjenvalgt. Et tredje argument mot å bruke finanspolitikken til å stabilisere økonomien er at i et land med inflasjonsmål, vil pengepolitikken også ta sikte på å stabilisere økonomien. Og i land med 2 inflasjonsmål er det typisk slik at det faktisk er pengepolitikken som er gitt hovedansvaret for stabiliseringspolitikken. Det er tre hovedargumenter for dette. For det første er renten trolig mer egnet som stabiliseringspolitisk instrument enn de fleste budsjettposter er. Renten har en sterk virkning på økonomien ved å påvirke konsum- og investeringsbeslutninger, og fordi husholdninger og bedrifter selv bestemmer hvordan de vil tilpasse seg til renteendringer, er det grunn til å tro at dette vil skje på en smidig måte. Til sammenligning kan det være betydelige kostnader med konjunkturmessig variasjon i budsjettene til offentlige virksomheter, bl.a. fordi hovedparten av utgiftene i offentlige virksomheter er faste, slik at eventuelle kutt vil gå desto sterkere utover de postene som det er mulig å endre på kort sikt. For det andre kan renten endres på kortere varsel, og oftere, enn det vil være mulig og hensiktsmessig å endre de finanspolitiske virkemidlene. Som nevnt over blir finanspolitikken i hovedsak bestemt en gang i året, når statsbudsjettet behandles i nasjonalforsamlingen om høsten året før, og forberedelsene til beslutningene må gjøres mye tidligere på året. Problemer knyttet til timing og dosering vil naturligvis også gjelde for pengepolitikken, men siden renten kan endres raskt, blir det lettere å tilpasse den til konjunktursituasjonen. For det tredje er en uavhengig sentralbank trolig mer egnet til å drive konjunkturstyring enn en politiker-styrt regjering er. Gjennom et fleksibelt inflasjonsmål har sentralbanken fått et klart ansvar for å stabilisere økonomien innenfor de rammer inflasjonsmålet setter, og sentralbanken har også kompetanse til å gjøre dette. For en regjering som har kommet med valgløfter, som ønsker å gjenvelges, og ofte også er avhengig å få støtte fra andre partier i nasjonalforsamlingen, vil stabiliseringspolitiske hensyn bare være ett blant mange hensyn. Hvilke konklusjoner kan vi så trekke om bruk av finanspolitikken for å stabilisere økonomien? For det første er det som nevnt i kapittel 6 viktig å la de automatiske stabilisatorene få virke. Derimot bør man være forsiktig med bruk av aktiv finanspolitikk. Dersom myndighetene forsøker å finstyre økonomien, ved å forhindre alle nedgangskonjunkturer, kan det innebære risiko for destabiliserende virkning hvis man bommer på timingen, og det kan medføre uheldige svingninger i offentlig tjenesteproduksjon. Man kan også risikere at stabiliseringspolitiske argumenter brukes som skalkeskjul for mer populistiske ønsker om å bruke mer penger for å sikre gjenvalg. I land som har et inflasjonsmål for pengepolitikken, er det denne som har hovedansvaret for den aktive stabiliseringspolitikken. På den annen side medfører argumentene ikke at myndighetene aldri bør bruke finanspolitikken for å stabilisere økonomien. I langvarige eller dype lavkonjunkturer, der arbeidsledigheten er høy over lengre tid, er innvendingene om tidsaspektet og at man ikke kjenner økonomiens virkemåte nøyaktig av liten relevans. I en slik situasjon er det også klart at pengepolitikken ikke har lykkes i å stabilisere økonomien. I slike perioder er det behov for å stimulere økonomien, og det har liten betydningen om virkningen av stimulansen ikke kommer nøyaktig på det tidspunkt eller med den styrke som man trodde. Da vil en økning i offentlig bruk av varer og tjenester ha en gunstig virkning ved å føre til økt samlet etterspørsel 3 og dermed høyere produksjon og lavere arbeidsledighet. Derimot er innvendingen om at omfattende aktiv finanspolitikk kan gi uheldig variasjon for offentlig tjenesteyting fortsatt relevant. Det er derfor normalt en forutsetning at man finner egnede tiltak. I lavkonjunkturer med lav privat investeringsaktivitet vil det f.eks. være hensiktsmessig å øke de offentlige investeringene, som infrastruktur eller skolebygg, for å utnytte den ledige kapasiteten i økonomien. Virkningen av finanspolitikk – hva sier empiriske studier? I etterkant av finanskrisen har det vært omfattende forskning om virkningene av finanspolitikken, og det er betydelig variasjon i funnene. Hovedårsaken til variasjonen ligger i en metodisk utfordring i selve problemstillingen, ved at det er kausalitet i begge retninger. Finanspolitikken påvirker økonomien, men samtidig har utviklingen i økonomien betydning for hvilken finanspolitikk som velges. Hvis man finner at BNP øker når offentlig bruk av varer og tjenester, G, øker, skyldes det at økt G fører til økt BNP, eller at økt BNP gir økte skatteinntekter slik at politikerne kan øke G? For å håndtere dette problemet bruker forskerne ulike metoder, basert på ulike typer forutsetninger som begrenser kausaliteten i begge retninger. Noen forskere ser på virkningen av økte militærutgifter, ut fra en antakelse om at slik utgiftsøkning er knyttet til sikkerhetspolitiske endringer, og ikke gjøres av stabiliseringspolitiske hensyn. Andre forskere forutsetter at finanspolitikken kan ha en umiddelbar virkning på økonomien, mens det vil være en forsinkelse fra en endring i økonomien til finanspolitikken endres. Alle metodene har likevel sine svakheter eller begrensninger. Selv om det er en betydelig variasjon i funnene, er det likevel noen hovedtendenser som springer frem. En viktig konklusjon er at virkningen av finanspolitiske tiltak avhenger av tilstanden i økonomien. For det første er det flere studier som finner at virkningene av finanspolitikken er sterkere i lavkonjunkturer enn i høykonjunkturer (Auerbach, A. J. og Y. Gorodnichenko, 2012b, Holden og Sparrman, 2015 og Nakamura og Steinsson, 2014). Det innebærer for eksempel at økt offentlig sysselsetting har en sterkere effekt på samlet sysselsetting, og dermed på arbeidsledigheten, hvis arbeidsledigheten i utgangspunktet er høy enn hvis den er lav. Hvis arbeidsledigheten er lav, vil personer som ikke får jobb i det offentlige ofte, isteden kunne finne en jobb i privat sektor. Men hvis arbeidsledigheten er høy, er det arbeidsledighet som er alternativet til jobb i det offentlige. Dette betyr at aktiv finanspolitisk stabiliseringspolitikk er mest effektiv når den trengs mest. For det andre finner flere studier at virkningen av finanspolitikken er sterkere ved fast valutakurs, eller for land i en pengeunion, enn ved flytende kurs og inflasjonsmål (Corsetti, Meier og Müller, 2013; Holden og Sparrman, 2015). Dette er i samsvar med IS-RR-PKmodellen i denne boka. Ved inflasjonsmål vil ekspansiv finanspolitikk som fører til økt BNP bli motvirket ved at sentralbanken hever renten, som dermed demper økningen i BNP. Ved fast valutakurs vil renten vanligvis ligge fast, og det blir ingen tilsvarende virkning. Virkningen av finanspolitikken blir typisk enda sterkere hvis renten allerede er senket til 0, og dermed ikke kan reduseres ytterligere. I en slik situasjon vil ekspansiv finanspolitikk 4 vanligvis ikke bli motvirket av økt rente, fordi sentralbanken jo egentlig ønsker å senke renten, samtidig som den finanspolitiske stimulansen kan føre til økt inflasjon slik at realrenten reduseres, noe som ytterligere stimulerer økonomien. Det er større sprik når det gjelder virkningen av ulike typer finanspolitikk. En rekke studier finner at endring i offentlig bruk av varer og tjenester har sterkere virkning enn endring i skattesatsene, se f.eks. Baum, Poplawski-Ribeiro og Weber (2012) og Coenen m.fl . (2012). Det er imidlertid også noen studier som finner at skatteendringer har klart sterkere virkning på økonomien enn endringer i offentlig bruk av varer og tjenester (f.eks. Alesina, Favero og Giavazzi, 2014). I Keynes-modellene i boka her har offentlig bruk sterkere virkning enn skatteendringer, fordi offentlig bruk av varer og tjenester har en direkte etterspørselsvirkning, mens skatteendringer påvirker privat konsum via effekten på privat disponibel inntekt, slik at noe av skatteendringen slår ut i endret sparing istedenfor endret konsum. Alesina m.fl. finner derimot at skatteøkninger kan ha en negativ virkning på fremtidsutsiktene i privat sektor («business confidence»), og dermed en negativ virkning på private investeringer. En slik virkning er ikke tatt med i vår Keynes-modell, men det er åpenbart klare teoretiske argumenter for at en slik effekt kan finnes. Strukturelle DSGE-modeller En begrensning ved empiriske studier er at de bare kan finne virkningen av politikktiltak som faktisk har vært ført. Hvis man skal si noe om virkningen av hvordan politikk kan virke i andre omgivelser, eller se på spesifikke kombinasjoner av politikk, er det nødvendig å bruke en økonomisk modell. En viktig studie som gjør dette, er Coenen m.fl. (2012), som analyserer virkningene av ulike typer finanspolitikk i strukturelle DSGE-modeller brukt av store sentralbanker og internasjonale organisasjoner, samt to modeller utviklet av akademiske forskere. DSGE står for Dynamic Stochastic General Equilibrium. DSGE-modeller blir nå brukt i mange sentralbanker, inklusiv Norges Bank, for å analysere utviklingen i økonomien og virkningene av renteendringer. DSGE-modellene har mange av de samme egenskapene som IS-RR-PK-modellen, inklusiv ligninger som tilsvarer de tre ligningene i IS-RR-PK-modellen. DSGE-modeller bygger også på monopolistisk konkurranse og tregheter i pris- og lønnsfastsettelsen. Men DSGEmodellene har også et mer mikrobasert fundament, med rasjonelle og fremoverskuende aktører, som tilpasser seg til de forventningene de har om fremtidig utvikling i økonomien. Dette innebærer at DSGE-modellene gjerne viser en klar tendens til at økonomien etter noe tid beveger seg mot sitt likevektsnivå, der BNP er lik potensielt BNP. Coenen m.fl. (2012) ser på virkningen av en midlertidig finanspolitisk stimulans av ulike typer, med varighet på 1-2 år. Et viktig skille i analysen er hvilken forutsetning som gjøres om den pengepolitiske reaksjonen til den finanspolitiske stimulansen. I modellsimuleringene der det antas at sentralbanken svarer ved å heve renten for å dempe veksten, i tråd med det vanlige reaksjonsmønsteret ved et fleksibelt inflasjonsmål, finner Coenen m.fl. typisk en multiplikator ved økt offentlig konsum på mellom 0,7-1, dvs. at BNP øker med mellom 0,7 og 5 1 prosent dersom offentlig konsum øker med tilsvarende 1 prosent av BNP. Multiplikatoren er betydelig større i simuleringene der renten holdes fast, og ligger i intervallet 1,2-2,2, med gjennomsnitt på 1,5. Coenen m.fl. finner tilsvarende størrelse på multiplikatoren ved økte offentlige investeringer, og ved økning i overføringer (trygder) til husholdninger som er lånebeskranket, og derfor vil ha en særlig høy marginal konsumtilbøylighet. Multiplikatoren er derimot betydelig mindre ved økning i generelle overføringer og ulike typer skattelette, med multiplikatorer mer i størrelsesorden 0,2-0,65. Coenen m.fl. ser også på virkningen av permanent finanspolitisk stimulans, og finner at den er mye mindre, fordi en permanent økning i offentlige utgifter også må innebære en permanent økning i skattenivået, som vil ha en betydelig dempende virkning på økonomien. Finanspolitiske innstramninger i Europa Finanskrisen i 2008-09 førte til en kraftig nedgang i økonomien i de aller fleste vestlige land, og mange land brukte aktive finanspolitiske tiltak som skattekutt og økte offentlige investeringer for å motvirke nedgangen i økonomien. Men dessverre hadde mange land for svake statsfinanser på forhånd. Til tross for svært gode tider i Europa i årene før finanskrisen, hadde mange land fortsatt høy offentlig gjeld, samtidig som det var underskudd eller bare et lite overskudd på den offentlige budsjettbalanse. De svake offentlige finansene i mange land hadde flere årsaker. For det første feilvurderte både de nasjonale myndighetene og internasjonale organer som OECD og EU-kommisjonen tilstanden i de offentlige finansene i en del land (Lane, 2012). I perioden 2003-2007 var det gode tider med høy økonomisk vekst og kraftig økning i skatteinntektene i mange land. Men både nasjonale myndigheter og internasjonale eksperter feilvurderte i hvor stor grad de økte skatteinntektene hang sammen med en midlertidig høykonjunktur. For å kunne vurdere den underliggende situasjonen i offentlige finanser, bruker man den strukturelle budsjettbalansen, som viser hva budsjettbalansen ville vært i en normal konjunktursituasjon (se boks 12.1 nedenfor om hvordan dette gjøres i Norge). Man forsøker dermed å beregne hvor stor del av de høye skatteinntektene som skyldes høykonjunkturen, og som derfor ville falle bort i en normal konjunktursituasjon. Men i beregningene undervurderte man hvor stor betydning den kraftige veksten i økonomien og veksten i den finansielle sektoren hadde for skatteinntektene, så den strukturelle budsjettbalansen ble beregnet til å være betydelig bedre enn det som var den reelle situasjonen. Politikerne i mange land hadde dermed et feilaktig, og for positivt syn på budsjettsituasjonen i landet. For det andre var finanspolitikken i en del land også betydelig mer ekspansiv enn den burde vært, selv basert på det feilaktige og for positive synet på budsjettsituasjonen. Konsekvensen var at mange land reelt sett førte en ekspansiv finanspolitikk i en høykonjunktur der de burde hatt betydelig overskudd på budsjettet og nedbetalt deler av sin gjeld. 6 Nedgangen i økonomien under finanskrisen førte til en kraftig reduksjon i skatteinntektene, og kombinert med den ekspansive finanspolitikken innebar dette store budsjettunderskudd og rask økning i offentlig gjeld, blant annet i Portugal, Irland, Italia, Hellas og Spania (de såkalte PIIGS-landene, etter forbokstavene i landenes navn på engelsk.). I 2010 og 2011 måtte Hellas, Irland og Portugal få kriselån fra de andre eurolandene, og også Spania og Italia har vært avhengige av støtte gjennom obligasjonskjøp fra Den europeiske sentralbanken. Gjeldsproblemene førte til at eurolandene innførte ny regelverk for finanspolitikken. Det nye regelverket skulle forhindre at slike problemer oppstår i framtiden, samtidig som det skulle sikre at lånene som gis til kriselandene, ikke førte til at landene unnlot å stramme tilstrekkelig inn i de offentlige budsjettene. Det nye regelverket innebar en betydelig innstramning på viktige områder. Alle eurolandene forplikter seg til at det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet ikke skal overstige 0,5 prosent av BNP. Hensikten med å sette en grense for det strukturelle budsjettunderskuddet, og ikke det ukorrigerte, er å ha strengere krav i høykonjunkturer, og mindre strenge i lavkonjunkturer. Hvis gjelden overstiger grensen på 60 prosent av BNP, må gjelden reduseres med 1/20 hvert år. For Italia, som i 2012 hadde en gjeld på drøyt 120 prosent av BNP, innebærer dette at gjelden må reduseres med (120 – 60)/20 = 3 prosent av BNP hvert år. Regelverket innebærer også klare sanksjoner, slik at land som har for stort underskudd eller gjeld, må betale bøter til eurosystemet. En viktig lærdom fra gjeldsproblemene i Europa er betydningen av at finanspolitikken er tilstrekkelig stram i gode tider. I gode tider er skatteinntektene høye, og optimismen gjerne stor. Da er det lett å sette i gang mange utgiftskrevende vedtak. Men når økonomien før eller senere svekkes, vil det da bli behov for å stramme inn. Finanspolitikken blir dermed medsyklisk, dvs at den forsterker konjunktursvingningene. Erfaringene med medsyklisk finanspolitikk viste at det var behov for et nytt regelverk som var strammere enn det gamle, i hvert fall i gode tider. Men den raske innstramningen førte likevel til at mange av eurolandene måtte stramme inn i finanspolitikken til tross for en svak konjunktursituasjon og høy arbeidsledighet. Innstramningspolitikken forsterket dermed lavkonjunkturen i flere av eurolandene. I neste avsnitt ser vi nærmere på hvordan en finanspolitisk innstramning virker i en lavkonjunktur. 7 Finanspolitiske innstramninger i lavkonjunktur Som vi har sett, har store budsjettunderskudd og voksende statsgjeld ført til at mange land har valgt, eller blitt tvunget til, å stramme inn i finanspolitikken i en lavkonjunktur. Hva blir virkningen av det? Her vil vi vise hva Keynes-modellen i kapittel 6 sier om dette. For å være konkret antar vi at myndighetene kutter offentlig bruk av varer og tjenester, G, så mye at budsjettbalansen ikke svekkes, til tross for nedgangen i økonomien. LIkevektsverdien for BNP i Keynes-modellen for en åpen økonomi i kapittel 6 er (12.1) Y 1 z C c1 zT z I G X 1 c1 (1 t ) b1 a Vi ser på en reduksjon i realinvesteringene, ∆ z I < 0, som fører til at BNP faller med: (12.2) Y 1 z I 0 1 c1 (1 t ) b1 a Budsjettbalansen er B = T – G, der nettoskattebeløpt er T = zT + tY. Nedgangen i Y fører til at skatteinntektene reduseres med ∆T = t∆Y, slik at B reduseres med (12.3) B tY t z I 0 1 c1 (1 t ) b1 a Myndighetene ønsker nå å justere sin bruk av varer og tjenester, G, slik at svekkelsen av budsjettbalansen blir motvirket, dvs ∆B = 0. Med andre ord, den samlede virkningen av endringen i Y og G på budsjettbalansen skal være lik null (12.4) B tY G 0 Her kan vi imidlertid ikke sette inn for ∆Y fra (12.2), fordi i (12.2) tok vi bare hensyn til endringen i investeringene. Endringen i G vil også ha en virkning på BNP, og vi finner denne ved å ta (12.1) på tilvekstform, der G og zI endres, mens andre eksogene størrelser holdes konstante (12.5) Y 1 z I G 1 c1 (1 t ) b1 a Uttrykket for ΔY fra (12.5) settes inn i (12.4): (12.6) B tY G t z I G G 0 1 c1 (1 t ) b1 a Siste likheten i (12.6) kan omskrives til (12.7) t z I G G 1 c1 (1 t ) b1 a 8 Her multipliserer vi med uttrykket i nevneren, 1-c1(1-t)-b1 a , på begge sider av likhetstegnet, slik at vi etter en del mellomregning (se vedlegg 12.1) kan løse for ΔG. (12.8) G t z I 0 (1 c1 )(1 t ) b1 a For å unngå at budsjettbalansen svekkes må G reduseres, dvs. ΔG< 0. Den samlede virkningen på BNP, av reduserte investeringer og redusert offentlig bruk av varer og tjenester, finner vi ved å sette inn for ΔG fra (12.8) i (12.5), som gir oss (se vedlegg 12.1) Y (12.9) 1 z I G 1 c1 (1 t ) b1 a I 1 t 1 z I z I 0 z 1 c1 (1 t ) b1 a (1 c1 )(1 t ) b1 a (1 c1 )(1 t ) b1 a Vi ser at kuttet i offentlig bruk av varer og tjenester forsterker nedgangen i BNP som fulgte av reduserte investeringer. Effekten kan bli stor. Hvis vi f.eks. har c1 = 0,6, t= 0,5, b1 = 0,1 og a= 0,4, får vi fra (12.8) at ΔG = 0,5/((1-0,6)(1-0,5)-0,1+0,4)ΔzI = ΔzI, dvs. at G må reduseres like mye som den eksogene nedgangen i zI. Nedgangen i BNP blir fra (12.9) ΔY = 2ΔzI, dvs. dobbelt så stor som den eksogene nedgangen i investeringene. Hva er politikk-implikasjonene av dette? En åpenbar konklusjon er at myndighetene bør forsøke å unngå å komme i en situasjon der man må stramme inn i en lavkonjunktur. Den beste måten å unngå dette på, er å føre en tilstrekkelig stram finanspolitikk med tilstrekkelig overskudd på budsjettbalansen i gode tider, slik at bedrer offentlige finanser og kan tåle en nedgangskonjunktur. Men et slikt råd er naturligvis mindre verdt i etterkant, når nedgangskonjunkturen allerede har inntruffet. 9 Finanspolitikken i Norge Norge har i mange år hatt store inntekter fra petroleumssektoren, og mesteparten av disse inntektene tilfaller staten gjennom skatter og eierandeler på sokkelen. Siden 2000 har staten dermed hatt årlige nettoinntekter fra petroleumssektoren, dvs. løpende inntekter minus løpende utgifter, tilsvarende 15-20 prosent av BNP for Fastlands-Norge, se figur 6.3. I Nasjonalbudsjettet 2015 ble statens netto kontantstrøm (dvs inntekter minus utgifter det året) anslått til 297 mrd kroner i 2014, noe som svarer til nesten 10 pst av BNP. Skatter og avgifter til Staten utgjorde 60 prosent av nettokontantstrømmen, og statens direkte eierandel (SDØE) utgjorde 35 prosent. Petroleumsforekomsten er en sentral årsak til det norske statens gode finansielle situasjon. Dersom petroleumsinntektene skulle brukes nå, gjennom kraftig reduksjon i skatter og avgifter, og kraftig økning i de offentlige utgifter, ville dette føre til store ubalanser i norsk økonomi. Det ville også innebære at dagens generasjoner brukte opp inntektene av naturressursen, istedenfor å dele med fremtidige generasjoner ved å spare nå. Siden 2001 har ulike regjeringer valgt å la bruken av petroleumsinntektene følge den såkalte handlingsregelen for finanspolitikken. Dette innebærer at Statens inntekter fra petroleumssektoren (netto kontantstrøm) overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland Statens pensjonsfond utland investeres i aksjer og obligasjoner i utlandet Bruken av petroleumsinntekter fra Pensjonsfondet skal tilsvare om lag forventet realavkastning i fondet, dvs. den avkastning som man vil få i et ”normalår”, justert for prisstigning. Finansdepartementet har anslått forventet realavkastning til 4 prosent. Bruken av oljepenger måles ved underskuddet på den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen, dvs underskuddet på statsbudsjettet korrigert for inntekter og utgifter knyttet til olje, og korrigert for konjunktursituasjonen og ekstraordinære inntekter og utgifter. Hensikten med handlingsregelen er at man skal kunne ha en jevn bruk av oljeinntektene i lang tid fremover. Hvert år vil man kunne bruke oljeinntekter tilsvarende 4 prosent av verdien av Pensjonsfondet ved inngangen til året. Hvis man følger denne regelen, og realavkastningen faktisk viser seg å bli om lag 4 prosent, vil oljeinntektene aldri ta slutt. Mens Pensjonsfondet vokser på grunn av nye inntekter fra utvinning av olje og gass, vil forventet avkastning fra fondet også øke, slik at man kan øke bruken av oljepenger. Deretter, når fondet ikke vokser mer, vil bruken av oljepenger, dvs. avkastning fra fondet, i teorien være om lag konstant til evig tid. Figur 12.3 viser statens inntekter og bruk av oljepengene, både historisk fram til nå, og hva man forventer fremover. Vi ser at mens oljeinntektene har variert kraftig over tid, og forventes å falle i årene fremover, viser forventet fremtidig realavkastning fra fondet (stiplet linje, beregnet som 4 prosent av forventet størrelse på fondet), en betydelig jevnere bane. Med en oljepengebruk lik forventet realavkastning blir oljepengebruken dermed mye jevnere enn oljeinntektene. I Nasjonalbudsjettet 2015, som ble lagt fram høsten 2014, anslås bruken av oljeinntekter i 2015 fra Pensjonsfondet til ca 6,5 prosent av BNP for Fastlands-Norge, og tilsvarende 3 10 prosent av kapitalen på Pensjonsfondet. Årsaken til at vi bruker 3 prosent av fondet, og ikke 4 prosent av fondet, er at fondet har vokst raskt de siste årene pga store oljeinntekter, og man da ønsker en mer gradvis økning i oljepengebruken. Vi ser at forventet realavkastning fra fondet anslås til å utgjøre 8-9 prosent av Fastlands-BNP i lang tid fremover. Men fordi BNP vokser og inntektene fra ny oljeutvinning blir mindre, vil avkastningen fra Pensjonsfondet målt som andel av BNP bli mindre etter hvert som vi kommer lengre ut i dette århundret. Figur 12.3 11 Boks 12.1 Den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen Den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen viser hva budsjettbalansen ville vært ved en «normal konjunktursituasjon», der man også fjerner alle inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten, Dette tallet beregnes i Finansdepartementet, basert på hva departementet tror er normale nivåer for de store inntektspostene for staten, som inntektsskatt, arbeidsgiveravgift og merverdiavgift. Den strukturelle budsjettbalansen er mye mer stabil over konjunkturene, fordi man ser bort fra de «ekstra» skatteinntektene som kommer i høykonjunkturer. F.eks. var det oljekorrigerte budsjettet i balanse i 2007 (rød kurve), fordi den kraftige høykonjunkturen ga store skatteinntekter til det offentlige. Men når finansdepartementet beregnet den oljekorrigerte, strukturelle budsjettbalansen, trakk de fra de ekstra skatteinntektene som skyldes høykonjunkturen, og fant da et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på om lag 3 prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge. Figur 12.4 Kilde: Revidert nasjonalbudsjett 2014 Med vår skattefunksjon der nettoskattebeløpet er T = zT + tY, blir det strukturelle nivået på nettoskattebeløpet lik Tn = zT + tYn, dvs. det nettoskattenivået ville vært dersom BNP var lik sitt potensielle nivå. Da blir den strukturelle budsjettbalansen Bn T n G zT tY n G . Den faktiske budsjettbalansen kan dermed splittes opp i et strukturelt budsjettoverskudd Bn, og den del av budsjettoverskuddet som skyldes konjunktursituasjonen, ofte omtalt som aktivitetskorrigeringen, BK = t(Y –Yn). I en lavkonjunktur er BNP lavere enn potensielt BNP, slik at aktivitetskorrigeringen er negativ, dvs. t(Y –Yn) = BK < 0. Det betyr at det strukturelle budsjettunderskuddet er større enn det faktiske budsjettunderskuddet i lavkonjunkturer, som på begynnelsen av 1990-tallet. 12 Hensikten med å måle bruken av oljepenger med underskuddet på den strukturelle budsjettbalansen er å unngå en medsyklisk bruk av oljepengene. Hvis pengebruken skulle måles ved det ukorrigerte underskuddet, ville det ført til at man måtte bruke mer penger i høykonjunkturer, noe som forsterket høykonjunkturen. Som vist i figur 12.4, var den ukorrigerte budsjettbalansen lik 0 under høykonjunkturen i 2007. Hvis man i 2007 skulle brukt mer oljepenger slik at den ukorrigerte budsjettbalansen ble lik 3 eller 4 prosent av Pensjonsfondet, ville dette forsterket høykonjunkturen og dermed bidratt til en medsyklisk finanspolitikk. Finanspolitiske regler og finanspolitisk råd I mange land har det offentlige svært høy gjeld. Høy gjeld innebærer store framtidige utgifter for staten i form av renter og avdrag, noe som krever høyere skatter og fører til mindre offentlig forbruk enn man ellers kunne hatt. For noen land har gjelden blitt så stor at det kan bli svært vanskelig å betale den tilbake. Fordi banker og andre investorer var redde for at de ikke skulle få pengene tilbake, ble det som nevnt umulig for Hellas, Irland og Portugal å låne penger i 2010 og 2011. I 2012 måtte Hellas restrukturere deler av sin gjeld, det vil si at en del av gjelden ble nedskrevet slik at långiverne bare fikk tilbake under 40 prosent av de pengene som de skulle hatt. Andre land har lavere gjeld, men også her er det utfordringer med store framtidige forpliktelser i form av pensjoner til en stadig mer aldrende befolkning. Hvorfor er statsgjelden høy i så mange land? Mange økonomer hevder at det er en tendens i finanspolitikken til at staten bruker for mye penger i forhold til hva den evner å ta inn gjennom skatter og avgifter. I faglitteraturen trekkes det fram to hovedårsaker til at man ofte bruker for mye penger i finanspolitikken: • Dagens behov tillegges for stor vekt. Underskuddet på statsbudsjettet er i stor grad et valg mellom forbruk nå eller forbruk i framtiden. Vi kan bruke mer penger nå til skoler og sykehus, eller vi kan spare pengene til framtiden. I slike beslutninger, enten det gjelder skoleelevers bruk av lommepenger eller statens bruk av skatteinntekter, blir det lett slik at dagens behov får størst oppmerksomhet og dermed blir prioritert. Problemet kan bli forsterket ved at framtidige generasjoner, barn og ufødte, ikke har muligheten til å selv å ivareta sine interesser i politiske valg og beslutninger. De er derfor avhengige av at de voksne stemmeberettigede gjør dette. • Politiske spill og ønske om gjenvalg. Undersøkelser fra mange land viser klare tendenser til at folk «stemmer etter lommeboka», det vil si at de gjerne stemmer på regjeringspartiet/partiene dersom det går bra i økonomien. Dette kan gjøre det mulig for regjeringspartiene å påvirke valgutfallet. Ved å redusere skattene og øke offentlige utgifter kan regjeringen på kort sikt gjøre det bedre for velgerne, som slik får lavere skatter og mer velferd. Kostnadene på lengre sikt i form av økte renteutgifter for staten er mindre synlige. For å motvirke tendensen til underskudd på statsbudsjettet og for å redusere størrelsen på offentlig gjeld har mange land valgt å innføre finanspolitiske regler. Et eksempel på dette er stabilitetspakten innenfor EU, der medlemslandene i Den europeiske økonomiske og monetære union har forpliktet seg til å unngå store underskudd på statsbudsjettet og at gjelden 13 blir for stor. Men som omtalt ovenfor greide stabilitetspakten ikke å forhindre store gjeldsproblemer i flere av eurolandene, og i ettertid er pakten blitt strammet inn på flere punkter. Den norske handlingsregelen for finanspolitikken, som ble omtalt ovenfor, er at annet eksempel på en finanspolitisk regel. Selv om svært mange land har ulike typer finanspolitiske regler for å understøtte en fornuftig finanspolitikk, har man ofte erfart at regelverket ikke lykkes i å nå formålet. Derfor har en del land, bl.a. Sverige, også opprettet en eller annen form for finanspolitisk råd, som er et uavhengig organ med formål om å overvåke og vurdere finanspolitikken. Finanspolitiske råd er finansiert av det offentlige, men de består gjerne av uavhengige eksperter. Det er betydelig variasjon i utformingen av de finanspolitiske råd i ulike land, både i størrelse og hvilke oppgaver som rådet har, men det er også noen felles trekk. Rådet vurderer vanligvis arbeidet som gjøres i landets finansdepartement, f.eks. om prognosene for den økonomiske utviklingen er realistiske. Erfaringer fra mange land tyder på at prognoser for den økonomiske utviklingen ofte er alt for optimistiske, noe som kan føre til at myndighetene bruker mer penger enn de egentlig burde gjort. Finanspolitiske råd kan også bidra til at finanspolitiske regler fungerer bedre, f.eks. ved å overvåke om reglene blir fulgt, eller, i noen tilfeller, gi anbefalinger om at det kan være nødvendig med unntak fra en finanspolitisk regel. 14 Hva har du lært? Den automatiske stabiliseringen ved at skatteinntektene øker i oppgangskonjunkturer har en viktig funksjon i å dempe konjunkturbevegelsene. I land med inflasjonsmål er det pengepolitikken som har hovedansvaret for den aktive stabiliseringspolitikken. Det skyldes at renten trolig er mer egnet som stabiliseringspolitisk instrument enn de fleste budsjettposter er, at renten kan endres på kortere varsel enn det er normalt er mulig i finanspolitikken, og at en uavhengig sentralbank er mer egnet til å drive stabiliseringspolitikk enn det regjeringen er. Aktiv finanspolitikk kan likevel ha en nyttig stabiliserende funksjon, særlig i situasjoner der pengepolitikken ikke er tilstrekkelig til å motvirke konjunktursvingningene. Egnede virkemidler kan f.eks. være offentlige investeringer og vedlikehold, eller midlertidige og målrettede endringer i skatte- og trygderegler, som fradragsrett for investeringsutgifter eller varighet av ledighetstrygd. Empiriske studier tyder på at virkningene av aktiv finanspolitikk, særlig endringer i offentlig konsum og investeringer, er større i lavkonjunkturer enn i høykonjunkturer, og større i land med fast valutakurs eller som er medlem av en pengeunion, der virkningene av finanspolitikken ikke blir dempet av renteendringer, slik den blir i land med inflasjonsmål. Aktiv finanspolitikk er trolig særlig effektivt i en kraftig lavkonjunktur der renten er satt til null. Empiriske studier tyder også på at endring i offentlig konsum og investeringer har sterkere virkning enn endring i skatter og avgifter, selv om det også er en del studier som finner det motsatte resultatet. Før finanskrisen 2008-09 hadde mange europeiske land relativt høy offentlig gjeld og underskudd eller lite overskudd på budsjettbalansen, til tross for gode tider med høye skatteinntekter. Dermed var landene meget sårbare da krisen førte til økonomisk tilbakeslag og kraftig reduksjon i skatteinntektene. Store budsjettunderskudd og økende gjeld har ført til at mange land har strammet inn i finanspolitikken i løpet av lavkonjunkturen, noe som har forsterket nedgangen i økonomien. Handlingsregelen for finanspolitikken i Norge innebærer at Statens inntekter fra petroleumssektoren overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland, som investerer pengene i aksjer og obligasjoner i utlandet Bruken av inntekter fra Pensjonsfondet skal tilsvare om lag forventet realavkastning i fondet, som Finansdepartementet har anslått til 4 prosent. De siste årene har man brukt rundt 3 prosent, fordi fondet har vokst så raskt. Bruken av oljepenger måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, for å forhindre at bruken av oljepenger blir medsyklisk og dermed forsterker konjunktursvingningene. Hensikten med handlingsregelen er å ha en jevn bruk av oljeinntektene i overskuelig fremtid. Hvis faktisk realavkastning blir like høy som forventet, vil oljepengene aldri ta slutt. I Nasjonalbudsjettet 2015, som ble lagt fram høsten 2014, anslås bruken av oljeinntekter i 2015 15 fra Pensjonsfondet til ca 6,5 prosent av BNP for Fastlands-Norge, og tilsvarende 3 prosent av kapitalen på Pensjonsfondet. Forventet realavkastning fra fondet anslås til å utgjøre 8-9 prosent av Fastlands-BNP i lang tid fremover. I de aller fleste land er det en underliggende tendens til at staten bruker for mye penger i forhold til hva den evner å ta inn gjennom skatter og avgifter. I faglitteraturen blir dette gjerne forklart med at • Dagens behov tillegges for stor vekt. Politikere og folk flest er mest opptatt av dagens behov, og kan lett undervurdere betydningene av fremtidige behov. Framtidige generasjoner, barn og ufødte, kan heller ikke ivareta sine interesser i politiske valg og beslutninger. • Politiske spill og ønske om gjenvalg. For politikerne er det fristende å redusere skattene og øke offentlige utgifter før valg, i håp om at det kan øke mulighetene for gjenvalg. For å motvirke tendensen til underskudd på statsbudsjettet og økende statsgjeld, har mange land valgt å innføre finanspolitiske regler, som stabilitetspakten innenfor EU og handlingsregelen i Norge. Finanspolitiske regler kan likevel være utilstrekkelig, og mange land, bl.a. Sverige, har derfor opprettet en eller annen form for finanspolitisk råd, som er et uavhengig organ med eksperter, som har til formål å overvåke og vurdere finanspolitikken i landet. Typisk har et slikt råd bl.a. i oppgave å vurdere om prognosene i budsjettene er realistiske, og om budsjettene er i tråd med eventuelle finanspolitiske regler eller retningslinjer som landet har. Litteratur Alesina, A. , C. Favero og F. Giavazzi (2015). The output effect of fiscal consolidation plans. Auerbach, A. J. og Y. Gorodnichenko (2012b). Measuring the output responses to fiscal policy. American Economic Journal: Economic Policy 4(2), 1-27, BaumA. , M. Poplawski-Ribeiro og A. Weber (2012). Fiscal multipliers and the state of the economy. IMF working paper 286/12. Coenen, G., C. J. Erceg, C. Freedman, D. Furceri, M. Kumhof, R. Lalonde, D. Laxton, J. Lindé, A. Mourougane, D. Muir, S. Mursula, C. de Resende, J. Roberts, W. Roeger, S. Snudden, M. Trabandt, and J. in't Veld (2012). Effects of Fiscal Stimulus in Structural Models. American Economic Journal: Macroeconomics, 4(1): 22-68. Corsetti, G., A. Meier og G.J. Müller (2013). What determines the government spending multiplier? Holden, S. og V. Sparrman (2014). The effect of government purchases on unemployment. Mimeo, University of Oslo, IMF (2015) Fiscal monitor – now is the time: Fiscal policies for sustainable growth. 16 Lane, P. (2012). The European sovereign debt crisis. Journal of Economic Perspectives, 26 (3), 49-68. http://pubs.aeaweb.org/doi/pdfplus/10.1257/jep.26.3.49 Nakamura og Steinsson (2014). Fiscal stimulus in a monetary unions. Evidence from U.S. regions. American Economic Review 104 (3), 753-792. Vedlegg Vedlegg 12.1 Utregning til (12.8) og (12.9) I hovedteksten fant vi at den siste likheten i (12.6) kan omskrives til t z I G G 1 c1 (1 t ) b1 a (12.9) Her multipliserer vi med uttrykket i nevneren, 1-c1(1-t)-b1 a , på begge sider av likhetstegnet, slik at vi etter en del mellomregning kan løse for ΔG. t z I G G 1 c1 (1 t ) b1 a t z I G (1 c1 (1 t ) b1 a )G (12.10) t z I t G G c1 (1 t )G b1G aG t z I G c1 (1 t )G b1G aG t G t z I G (1 c1 )(1 t ) b1 a G t z I 0 (1 c1 )(1 t ) b1 a G må reduseres med ΔG gitt ved siste linje i (12.8). Den samlede virkningen på BNP, av reduserte investeringer og redusert offentlig bruk av varer og tjenester, finner vi ved å sette inn for ΔG fra (12.8) i (12.5), som gir oss (12.9) Y I 1 t 1 t z I z 1 z 1 c1 (1 t ) b1 a (1 c1 )(1 t ) b1 a 1 c1 (1 t ) b1 a (1 c1 )(1 t ) b1 a (1 c1 )(1 t ) b1 a I 1 t z 1 c1 (1 t ) b1 a (1 c1 )(1 t ) b1 a (1 c1 )(1 t ) b1 a 1 c1 (1 t ) b1 a I 1 z 1 c1 (1 t ) b1 a (1 c1 )(1 t ) b1 a 1 c1 (1 t ) b1 a I 1 z 1 c1 (1 t ) b1 a (1 c1 )(1 t ) b1 a 1 z I 0 (1 c1 )(1 t ) b1 a 17
© Copyright 2024