Høringsnotat
Lovavdelingen
Oktober 2015
Snr. 15/7243
Høring – forslag til endringer i reglene om tidspunktet for garantistillelse
etter bustadoppføringslova § 12
1
Innledning
I notatet her sendes på høring forslag til endringer i lov 13. juni 1997 nr. 43 om
avtalar med forbrukar om oppføring av ny bustad m.m. (bustadoppføringslova)
§ 12.
Det følger av bustadoppføringslova § 12 at entreprenører som inngår avtaler med
forbrukere om oppføring av ny bolig «skal stille garanti for oppfyllinga av
avtalen». Lovteksten gir ikke noen nærmere anvisning på når plikten til å stille
garanti inntrer, men det må på bakgrunn av lovens forarbeider og formålet med
bestemmelsen legges til grunn at entreprenøren plikter å stille garanti umiddelbart
etter avtaleinngåelsen.
I avtaler mellom entreprenører og forbrukere om oppføring av bolig er det vanlig
at entreprenøren tar visse forbehold, som for eksempel at et visst antall boliger må
være solgt og at igangsettelsestillatelse må være gitt for at byggearbeidene skal
igangsettes. Før forbeholdene er avklart vil forbrukeren normalt bare ha innbetalt
et forskudd av kjøpesummen. Dersom forbeholdene blir aktuelle (for eksempel at
igangsettingstillatelse ikke gis), har forbrukeren rett til å få forskuddet
tilbakebetalt, og partene blir ellers ubundet av avtalen.
I høringsnotatet her vurderes det om entreprenøren alltid må stille garanti ved
avtaleinngåelsen eller om det bør være adgang til å utsette garantistillelsen til
forbeholdene er frafalt og det er avklart om byggingen skal igangsettes.
Det fremgår av regjeringens Strategi for boligmarkedet, som ble lagt fram 15. juni
2015, at regjeringen vil foreta en vurdering av stiftelsestidspunktet for garantien
etter bustadoppføringslova § 12. Det skal vurderes om entreprenørens plikt til å
stille garanti bør inntre først når forbeholdene i avtalen er frafalt og det er klart at
avtalen skal gjennomføres, for å kunne redusere kostnader for utbyggere og
forbrukere.
Departementet foreslår i dette høringsnotatet at bustadoppføringslova § 12 endres
slik at det fastsettes uttrykkelig i bestemmelsen når garantien skal stilles.
Departementet sender på høring et utkast til lovendring om at hovedregelen
fortsatt skal være at garantien må stilles ved avtaleinngåelsen, men at det i avtaler
hvor entreprenøren har tatt forbehold som har direkte betydning for igangsetting
av byggingen, kan avtales at plikten til å stille garanti først inntrer når
forbeholdene er frafalt. Under enhver omstendighet skal garantien være stilt før
byggearbeidene igangsettes.
Et utvalg som skal foreta en helhetlig vurdering av garantiordningen i
bustadoppføringslova § 12 ble oppnevnt 19. juni 2015, og skal avgi sin utredning
innen 1. juli 2016. Dette høringsnotatet gjelder bare tidspunktet for garantistillelse,
ikke andre forslag til endringer i bustadoppføringslova § 12.
2
Gjeldende rett
Etter bustadoppføringslova § 12 første ledd første punktum skal entreprenører som
inngår avtaler med forbrukere om oppføring av ny bolig, som hovedregel «stille
garanti for oppfyllinga av avtalen». Garantikravet gjelder ikke ved arbeider der
vederlaget kan forventes å være under to ganger folketrygdens grunnbeløp
(180 136 kroner i 2015).
Formålet med garantien er å sikre forbrukerens pengekrav mot entreprenøren i
tilfelle kontraktsbrudd. Krav kan blant annet oppstå ved manglende fullføring eller
mangelfullt arbeid, og forbrukeren kan ha krav på erstatning for merkostnader som
følge av forsinkelse. Garantien skal også sikre forskuddsbetalte beløp ved konkurs
eller betalingsproblemer hos entreprenøren. Garantien gir dermed forbrukeren en
sikkerhet mot useriøse entreprenører, mangelfullt arbeid og uventede hindringer
som kan oppstå under byggearbeidene.
Garantien etter § 12 kommer i tillegg til en selvskyldnergaranti for forskuddsbeløp
etter bustadoppføringslova § 47 tredje ledd, som entreprenøren plikter å stille
dersom det kreves forskuddsbetaling fra forbrukeren før byggearbeidene er
påbegynt.
Plikten til å stille garanti etter § 12 første ledd kan ikke fravikes ved avtale til
ugunst for forbrukeren, jf. bustadoppføringslova § 3.
Spørsmålet om når plikten til å stille garanti etter bustadoppføringslova § 12
inntrer, har blitt forelagt Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet. I
tolkningsuttalelse 6. oktober 2006 (jnr. 2006-07145) antok Lovavdelingen at
entreprenøren plikter å stille garanti umiddelbart etter inngåelsen av avtalen. Det
ble vist til at det fremgår av lovteksten at formålet med garantien er at den skal
gjelde for «oppfyllinga av avtalen», og at for å ivareta dette formålet er det
avgjørende at garantien stilles på et så tidlig tidspunkt at den kan dekke blant
annet erstatningskrav ved mislighold av avtalen fra entreprenørens side. Videre ble
det vist til at lovens forarbeider syntes å støtte en slik forståelse. I en annen
tolkningsuttalelse 18. mai 2011 (jnr. 2011-3562A) fastholdt Lovavdelingen at
entreprenøren plikter å stille garanti umiddelbart etter avtaleinngåelsen også der
det er tatt forbehold i kontrakten, så lenge kontrakten er bindende for partene. I en
tredje tolkningsuttalelse 5. september 2013 (jnr. 2011-3562B) presiserte
Lovavdelingen på samme måte at det ikke har noen betydning for garantiplikten
om det er tatt forbehold i kontrakten, så lenge kontrakten er bindene for partene,
og at entreprenøren plikter å stille garanti umiddelbart etter inngått kontrakt.
Lovavdelingen ble her forelagt spørsmålet om plikten til å stille garanti inntrer når
bindende avtale blir inngått, altså ved aksept av tilbud, eller når avtalen blir
formalisert gjennom signering av kontrakt på et noe senere tidspunkt.
Lovavdelingen uttalte at plikten til å stille garanti inntrer ved avtalebinding, noe
som i de fleste tilfellene vil være når et bud blir akseptert av selger.
2
3
Bakgrunnen for forslaget
Fra eiendoms- og utbyggerbransjen har det over en tid vært tatt til orde for at det
ikke bør være plikt til å stille garanti for oppfylling av avtalen før eventuelle
forbehold i avtalen er frafalt og det er avklart at utbygging skal igangsettes. Den
typen forbehold som er aktuelle i avtaler om oppføring av bolig, er særlig
forbehold om at det må selges et visst antall boliger før byggearbeidene
igangsettes, at det blir gitt Husbankfinansiering, eller forbehold om at det må gis
igangsettingstillatelse. Ofte krever bankene at et visst antall boliger er solgt før
byggelån åpnes. Det kan ta tid før forbeholdene er avklart. Etter det opplyste kan
det ta inntil et år før slike forbehold er avklart. Forbrukeren vil vanligvis allerede
ved avtaleinngåelsen innbetale et forskuddsbeløp av kjøpesummen.
Garantistillelsen innebærer for utbyggeren at det bindes opp noe kapital i perioden
frem til det er avklart om utbygging skal igangsettes.
Etter det departementet har fått opplyst, er noen byggeblanketter/standardavtaler i
bransjen utformet slik at entreprenøren først plikter å stille garanti etter at
forbeholdene er avklart. I andre standardavtaler er partene gitt avtalefrihet med
hensyn til tidspunktet for plikten til å stille garanti. Finanstilsynet legger til grunn
gjeldende rett om at plikten til å stille garanti etter bustadoppføringslova § 12
inntrer umiddelbart etter avtaleinngåelsen, og eiendomsmeglere plikter derfor å
informere forbrukeren om entreprenørens manglende overholdelse av plikten når
entreprenøren ikke etterkommer dette på eiendomsmeglerens oppfordring.
Bransjeaktører har overfor departementet gitt uttrykk for at dette skaper usikkerhet
både i bransjen og for forbrukerne.
I regjeringens Strategi for boligmarkedet fremgår det at regjeringen vil legge
forholdene til rette for raskere, enklere og billigere boligbygging, for å bidra til å
dempe veksten i boligpriser og gjeld. I strategien ble det lagt fram to tiltak som
omhandler garantireglene etter bustadoppføringslova § 12. Det ene tiltaket gjelder
en helhetlig evaluering av garantireglene ved nedsettelse av et lovutvalg, ledet av
førsteamanuensis Herman Bruserud, som skal avgi sin utredning innen 1. juli
2016. Det andre tiltaket, som omhandles i dette høringsnotatet, er at regjeringen
skal gjøre en vurdering av om garantistiftelsestidspunktet etter
bustadoppføringslova § 12 skal endres.
4
Forslag til endring i bustadoppføringslova § 12
Etter det departementet kan se av rettspraksis, har ikke spørsmålet om tidspunktet
for garantistillelsen kommet på spissen i konkrete saker for domstolene hvor
entreprenøren har misligholdt kontrakten.
Departementet antar at dagens rettstilstand kan skape usikkerhet for partene i
forbrukerentrepriser, herunder for forbrukerne, som er den svake kontraktsparten i
entrepriseforhold. Dette skyldes at tidspunktet for når plikten til å stille garanti
inntrer ikke i dag kan leses direkte ut av ordlyden i § 12. Selv om Lovavdelingen
har avgitt tolkningsuttalelser om spørsmålet, vil rettstilstanden for en forbruker
som ønsker å sette seg inn i bustadoppføringslovas regler kunne fremstå som
uklar. Videre er den gjeldende avtalepraksisen med på å gjøre rettstilstanden uklar
for forbrukerne, ved at bransjen anvender standardkontrakter/byggeblanketter der
entreprenørens plikt til å stille garanti er fastsatt til et senere tidspunkt enn det som
kreves etter gjeldende rett. Det kan være vanskelig for forbrukerne å vite om dette
er i tråd med gjeldende rett, og det kan antas at forbrukere gjerne legger til grunn
3
at vilkårene i standardkontraktene er i tråd med gjeldende rett. I tilfellene hvor
eiendomsmegler opplyser om at utbyggerne bryter loven ved ikke å stille garanti
fra tidspunktet for avtaleinngåelsen, kan dette også skape usikkerhet for
forbrukeren.
Departementet foreslår at ordlyden i bustadoppføringslova § 12 første ledd første
punktum endres, slik at det fremgår av lovens ordlyd når garantien skal stilles.
Det neste spørsmålet er om det bør åpnes for at garantien kan stilles på et senere
tidspunkt.
Det har blitt påpekt fra utbyggerhold at det vil være begrenset risiko for at
kontrakten blir misligholdt i perioden fra avtaleinngåelse og fram til forbehold om
igangsettingstillatelse, salg av et visst antall boliger mv. er avklart. Når
byggearbeidene ikke igangsettes før forbeholdene er avklart, vil det ikke være
aktuelt med noe mangelsansvar for entreprenøren. Det er derfor tatt til orde for at
kravet til garantistillelse for oppfylling av avtalen først bør inntre etter at
forbeholdene er frafalt. (I forarbeidene til bustadoppføringslova § 12 er
kostnadene ved å stille garanti anslått til 3 000 kroner per 500 000 kroner i
garantibeløp). Departementet har ikke opplysninger om hvorvidt dette er et riktig
kostnadsanslag også i dag, men det kan uansett legges til grunn at noe kapital
bindes for entreprenørene ved garantistillelse fra avtaletidspunktet.
Et viktig spørsmål ved vurderingen av tidspunktet for garantistillelsen, er hvilke
konsekvenser det vil få for forbrukeren om garantistillelsen utsettes.
Entreprenøren skal etter bustadoppføringslova § 12 stille garanti for «oppfyllinga
av avtalen». I et byggeprosjekt kan det oppstå flere former for mislighold, på
bakgrunn av mangelfullt arbeid og uventede hindringer som kan oppstå under
byggearbeidene. Mislighold kan gi forbrukeren krav på prisavslag, dagmulkt og
erstatning. Om slike krav ikke blir betalt av entreprenøren, kan forbrukeren kreve
den dekket under garantien. Garantien sikrer også forbrukerens krav på
tilbakebetaling av innbetalte forskuddsbeløp av kjøpesummen.
I avtaler hvor det er tatt forbehold om gjennomføring av byggeprosjektet, kan
forbrukeren oppleve at prosjektet ikke blir realisert, fordi det ikke blir solgt nok
boliger, ikke blir gitt tilstrekkelig finansiering eller ikke gis igangsettingstillatelse.
Normalsituasjonen for forbrukeren vil i slike tilfeller være at forbrukeren da har
betalt forskudd på vederlag for byggearbeidet, som kan kreves tilbakebetalt om
prosjektet ikke blir realisert.
I tillegg til kravet om garantistillelse etter bustadoppføringslova § 12, er det etter
bustadoppføringslova § 47 tredje ledd krav om at entreprenøren stiller
selvskyldnergaranti fra en finansinstitusjon som sikkerhet for forbrukerens
innbetalte forskudd, med tillegg av renter. Dette innebærer at forbrukeren ikke
risikerer å tape sitt innbetalte forskudd, selv om tidspunktet for garantistillelsen
etter § 12 utskytes. For øvrig kreves det at entreprenøren stiller sikkerhet etter
bustadoppføringslova § 47 tredje ledd også for ytterligere avdrag som forbrukeren
betaler ut over forskuddet, før overtakelse.
Det vil være lavere risiko for mislighold av kontrakten i perioden før forbeholdene
er avklart. Før byggearbeidene igangsettes vil entreprenøren ikke kunne pådra seg
krav som følge av mangler. Faren for at det skal oppstå andre erstatningskrav på
forbrukerens hånd er størst etter at byggingen er påbegynt.
4
Det vil kunne oppstå økonomisk tap for forbrukeren i tiden mellom
kontraktsinngåelse og byggestart som realiseres dersom byggeprosjektet ikke blir
gjennomført. Slikt tap kan oppstå for eksempel dersom forbrukeren i perioden
mellom avtaleinngåelsen og byggestart har disponert ut fra at byggeprosjektet vil
bli gjennomført. Forbrukeren kan lide økonomisk tap som ikke ville påløpt dersom
kontrakten ble gjennomført, for eksempel i form av merutgifter til leie av bolig
eller innflytting i midlertidig bolig, kostnader til lagring av møbler, og merutgifter
til finansiering. Tap vil kunne oppstå ved dekningskjøp av ny bolig, hvor
prisstigning kan ha ført til at forbrukeren må betale et høyere vederlag enn for
boligen som ikke blir bygget. Forbrukeren vil også kunne ha kostnader i
forbindelse med avtaleinngåelsen, for eksempel utgifter til rådgivere og gebyrer.
Den gjeldende garantiregelen i bustadoppføringslova § 12, med en garantistillelse
som gjelder fra avtaleinngåelsen, vil gi vern som sikkerhet for forbrukerens
økonomiske tap i denne perioden dersom entreprenøren etter
kontraktserstatningsretten er erstatningsansvarlig for forbrukerens tap. Slikt
erstatningstap vil være aktuelt hvis entreprenøren har utvist uaktsomhet eller
forsett som innebærer brudd på lojalitetsplikten etter kontrakten, for eksempel ved
bevisst å styre sitt selskap mot konkurs før igangsettelsestillatelse er avklart eller
bevisst la være å søke om igangsettelsestillatelse. Forbrukeren kan da ha lidt tap
som følge av å ha stolt på kontrakten eller at bygget ikke har blitt oppført. Etter
det departementet kan se er det bare i slike tilfeller at forbrukeren kan ha usikrede
krav dersom garantien fra entreprenøren ikke er stilt på tidspunktet for
avtaleinngåelsen.
Når forbrukeren har inngått en avtale hvor det er tatt forbehold om
gjennomføringen av avtalen og byggeprosjektet fra entreprenørens side, er det
nærliggende å forvente at forbrukeren vil avvente disposisjoner som vil kunne
påføre tap dersom entreprenøren gjør forbeholdene gjeldende og byggeprosjektet
ikke realiseres. Avhengig av hvor stor usikkerhet det er med hensyn til om
forbeholdene blir aktuelle, vil forbrukeren gjerne avvente salg av nåværende bolig,
inngåelse av leiekontrakt for midlertidig bolig og lignende. Risikoen for
økonomisk tap i form av erstatningskrav for slike disposisjoner på forbrukerens
hånd i perioden mellom avtaleinngåelse og fram til forbeholdene i avtalen er
avklart må derfor kunne sies å være av en mer teoretisk art. Mer aktuelt vil det
være at forbrukeren har hatt utgifter i forbindelse med inngåelsen av avtalen som
kan kreves erstattet, det vil si utgifter til gebyrer, rådgivning mv. Skal
entreprenøren bli ansvarlig for slike utgifter, forutsetter også det at entreprenæren
har opptrådt illojalt eller uaktsomt.
Ved vurderingen av om garantien etter § 12 skal gjelde fra avtaleinngåelsen eller
om det skal være anledning til å utsette garantistillelsen til forbeholdene i avtalen
er frafalt, må hensynet til ønsket om å redusere kostnader for utbyggerne veies opp
mot hensynet til beskyttelse av forbrukerne.
Som nevnt ovenfor medfører plikten til å stille garanti fra avtaletidspunktet en
oppbinding av kapital hos utbyggeren og det påløper kostnader for utbyggeren ved
å stille garanti i perioden frem til det er klart om byggeprosjektet vil
gjennomføres. Dette er kostnader som utbyggeren i kontrakten med forbrukeren
kan ta høyde for ved fastsettelse av vederlaget, men som omgjøres til et rent tap på
utbyggerens hånd dersom prosjektet ikke blir realisert fordi forbeholdene slår til.
5
Slike kostnader vil igjen veltes over på forbrukere gjennom høyere prissetting av
boligprosjekter, for at utbyggerne skal oppnå balanse mellom inntekter og utgifter.
Lovgivningen søker å ivareta hensynet til forbrukerne høyt i forhold knyttet til
kjøp av ny bolig. For forbrukeren angår kontraktene deres eget hjem, og for de
fleste husholdningene er boligen det formuesobjektet en bruker mest penger på
gjennom livet. Regjeringens mål er å minimere risiko for forbrukeren ved
bolighandel for å gjøre det attraktivt å kjøpe nye boliger i Norge.
Samtidig som hensynet til forbrukervernet står sterkt, er det ikke nødvendigvis slik
at behovet for vern av forbrukerdisposisjoner er like stort i alle tilfeller.
Departementet ber om høringsinstansenes syn på om det er tilstrekkelig behov for
en garanti for oppfylling av avtalen i den perioden hvor det er uavklart hvorvidt
byggeprosjektet vil bli iverksatt og gjennomført. Som nevnt er forbrukerens
forskuddsbetaling sikret gjennom selvskyldnergaranti. I kontraktsforhold med
normalt forløp, det vil si der hvor entreprenøren ikke opptrer på en illojal eller
uaktsom måte i perioden fram til forbeholdene er avklart, vil garantien etter
bustadoppføringslova § 12 uansett ikke tjene som vern for en forbruker som har
lidt tap som følge av disposisjoner foretatt i perioden før kontrakten er avklart.
Av hensyn til klarhet i regelverket mener departementet at tidspunktet for
garantistillelse bør fremkomme av lovens ordlyd.
Lovteksten må for det første gi uttrykk for det som fortsatt skal være hovedregelen
etter loven, nemlig at entreprenøren plikter å stille garanti straks etter at avtalen er
inngått. Departementet ser ikke behov for en nærmere regulering av når
forbrukerentreprisekontrakter anses inngått og er bindende for partene.
Tidspunktet for avtaleinngåelsen må fastsettes etter alminnelig avtalerett. Normalt
vil avtalen anses inngått på tidspunktet for aksept av et tilbud.
Departementet antar at vilkåret «straks etter» ikke vil by på tolkningsproblemer.
Det er klart at entreprenøren vil måtte bruke noe tid på det praktiske knyttet til
garantistillelse, men entreprenøren bør ikke innrømmes en lengre frist enn den
tiden det normalt tar å komme i kontakt med en finansinstitusjon, signere de
nødvendige papirer og lignende.
Dersom loven skal gi mulighet for senere garantistillelse, bør det etter
departementets oppfatning fremgå av lovteksten hvilke forbehold som gir
anledning til å utsette garantistillelsen. Ikke hvilket som helst forbehold vil være
relevant i denne sammenheng. Utbyggeren bør ikke kunne utsette garantikravet
ved å oppstille ymse forbehold i kontrakten. Regelen bør begrenses til å omhandle
de forbeholdene som har betydning for igangsettelsen av byggingen. Forbehold om
igangsettingstillatelse, om salg av et visst antall boliger og forbehold om åpning av
byggelån vil være de mest relevante forbeholdene som har direkte betydning for
igangsettingen av byggingen. Departementet ber om høringsinstansenes innspill på
om flere forbehold eventuelt bør omfattes av unntaksregelen.
Det foreslås at det under enhver omstendighet skal stilles garanti etter § 12 før
byggingen settes i gang. Dette må ikke tolkes antitetisk.
Dersom garantien ikke blir stilt etter at forbeholdene er avklart eller etter at
byggearbeidene er igangsatt, må det gi forbrukeren en umiddelbar rett til å heve
avtalen og kreve forskuddsbeløp tilbakebetalt. Det følger av bustadoppføringslova
§ 12 åttende ledd at forbrukeren har rett til å holde tilbake alt vederlag til garanti
etter § 12 er stilt. Bustadoppføringslova har imidlertid ikke noen bestemmelser om
6
andre rettsvirkninger av brudd på sideforpliktelser, som garantistillelse. Dersom
det innføres en bestemmelsen om adgang til utsatt garantistillelse, bør det derfor
etter departementets syn også fremgå av § 12 at forbrukeren har rett til å heve
avtalen dersom garanti ikke blir stilt. Det vises til forslaget til § 12 nytt annet ledd
tredje punktum.
Bestemmelsen om tidspunktet for garantistillelse foreslås inntatt som et nytt annet
ledd i bustadoppføringslova § 12. Gjeldende § 12 annet til åttende ledd blir tredje
til niende ledd. Henvisningene til § 12 femte og sjette ledd i § 47 tredje ledd må da
endres til en henvisning til sjette og sjuende ledd.
5
Økonomiske og administrative konsekvenser
Bustadoppføringslova regulerer forholdet mellom utbygger og forbruker i
forbrukerentreprisekontrakter. Endringsforslaget vil ikke ha noen økonomiske
eller administrative konsekvenser for det offentlige.
For utbyggerne antas at forslaget vil redusere kostnadene i byggeprosjekter ved at
tidspunktet for garantistillelsen kan utsettes, og ved at risikoen for at utbyggerne
blir påført tap i form av garantikostnader for byggeprosjekter som ikke realiseres,
reduseres. Dette vil igjen kunne gi lavere priser på nye boliger, ettersom
utbyggerne ikke lenger må fordele kostnadene ved de uvirksomme garantiene på
andre byggeprosjekter.
Innsparingen for utbyggerne kan ha positiv effekt på boligprisene sett fra
forbrukernes ståsted. I noen spesielle tilfelle vil endringen kunne medføre at
erstatningskrav på forbrukerens hånd ikke er sikret av garantien, noe som vil
kunne påføre forbrukerne tap.
6
Forslag til endringer i bustadoppføringslova
I lov 13. juni 1997 nr. 43 om avtaler med forbrukar om oppføring av ny bustad
m.m. gjøres følgende endringer:
§ 12 nytt annet ledd skal lyde:
Entreprenøren skal stille garanti straks etter avtaleinngåinga, likevel slik at i
avtalar med atterhald om opning av byggjelån, sal av et visst tal bustader eller
løyve om igangsetjing, krevs det ikkje at garanti vert stilt før atterhalda fell bort. I
alle høve skal entreprenøren stille garanti før bygginga tek til. Vert det ikkje stilt
garanti til dei tider som er fastsett i første og andre punktum, kan forbrukaren
heve avtalen.
Annet til åttende ledd blir tredje til niende ledd.
§ 47 tredje ledd annet punktum skal lyde:
§ 12 sjette og sjuende ledd gjeld tilsvarande.
7