Heile rapporten henter du her
3 Rogaland Revisjon IKS Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Rapporten er et offentlig dokument og skal være tilgjengelig også for media og andre interesserte. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med to nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 1. Innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer 2. Hovedrapporten med innledning, faktabeskrivelse og vurderinger med anbefalinger, samt vedlegg Innhold..................................................................................................................3 Sammendrag ........................................................................................................4 Rådmannens kommentar ..................................................................................7 Rapporten .............................................................................................................8 1 Innledning .............................................................................................9 1.1 1.2 2 Formål og problemstillinger ............................................................... 9 Revisjonskriterier og metode ............................................................ 10 Faktabeskrivelse og vurderinger ......................................................11 2.1 2.2 2.3 God praksis for styring av byggeprosjekter ................................... 11 Kommunens organisering av byggeprosjekter .............................. 13 Kommunens retningslinjer og rutiner ............................................. 17 2.4 2.5 Organisering av Svømmehallen og Landsbyhuset ........................ 20 Oversikter over Svømmehallen og Landsbyhuset ........................ 26 Vedlegg ...............................................................................................................31 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET -3- RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Kommunestyret i Randaberg vedtok på møte 24.04.14 (sak 24/14) at de ville ha utarbeidet en rapport om rehabiliteringen av Svømmehallen samt rehabiliteringen og ombyggingen av Landsbyhuset. Det var store økonomiske overskridelser ved Svømmehallen og ved Landsbyhuset var det mange feil og mangler ved arbeidene. Begge byggeprosjektene hadde også store forsinkelser i framdriften. Hovedbudskap Svømmehallen og Landsbyhuset var kompliserte byggeprosjekter. Dette gjelder både selve arbeidene og den store usikkerheten (særlig til framdrift og økonomi). De uheldige sidene ved organiseringen av Svømmehallen anses å ha spilt en vesentlig rolle når det gjelder årsaker til forsinkelser og overskridelser. I tillegg kan det nevnes at marginer/reserver i byggeprosjektet var svært små til å være et slikt rehabiliteringsprosjekt som en gammel svømmehall er. For Landsbyhuset skyldes forsinkelser at det stadig måtte rettes opp i feil og mangler. Våre funn beskrives i det nedenstående Hvordan har kommunens prosjektstyring vært ved de to byggeprosjektene? Byggekomiteen for byggeprosjektene manglet mandat og retningslinjer. Dette medførte at det ikke var helt klargjort hva som var rollen til byggekomiteen. Manglende gjennomføringsplan for byggeprosjekter på denne tiden reduserte også styringsmulighetene av byggeprosjektene. Det hadde ellers vært en klar fordel om byggekomiteen hadde vært etablert allerede ved etableringen av byggeprosjektene, for på den måten å kunne vært mer involvert i prosjektstyringen innledningsvis. Rehabiliteringsprosjekter er kompliserte og usikre byggeprosjekter. Kommunen var involvert med egen bygge- og prosjektledelse for både Svømmehallen og Landsbyhuset. Det fremkommer at kommunens egne bygge- og prosjektledere ikke hadde særskilt kompetanse vedrørende slike rehabiliteringsprosjekter. Det fremkommer også at byggeprosjektene krevde mye tid, slik at deres kapasitet ble utfordret. For slike byggeprosjekter kan det derfor være særlig fordelaktig med ekstern ekspertise. Kommunen (prosjektadministrasjonen) overtok tidlig i byggefasen selv prosjektledelsen og delvis byggeledelsen av Svømmehallen. Kommunen var ikke fornøyd med valgt prosjekteringsform/organisering. I slutten av byggeprosjektet ble det leid inn ekstern prosjektledelse etter at rådmannen overtok oppfølgingen av byggeprosjektene fra byggekomiteen. Da kommunen delvis overtok byggeledelsen ved Svømmehallen, ble det her to byggeledere (byggeleder 1 og byggeleder 2). Kommunen hadde ikke selv en egen byggeleder med den nødvendige kompetansen til å lede et slikt komplisert byggearbeid, derav ordningen med to byggeledere. Ordningen med to byggeledere ved Svømmehallen anSVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET -4- RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS ses som uheldig. Dette forsterkes av at det ikke var avtale/retningslinjer om ansvarsfordelingen mellom de to byggelederne, og at det skjedde endringer i ansvarsfordelingen underveis i byggeprosjektet. Dette skapte uklare roller vedrørende hvilken byggeleder som hadde ansvar for hva. Det var også uheldig at prosjekterende for Svømmehallen var lite til stede ved byggemøtene. Dette skyldes at disse holdt til i Bergen, og at det var dyrt for kommunen å få dem med på alle byggemøtene. Anbudsbeskrivelsen og anbudsgjennomføringen ble foretatt av eksterne. Her burde imidlertid kommunen selv påsett at reisekostnader eller vekting av tilstedeværelse ble tatt med i anbudsbeskrivelsen. Hvilke endringer bør kommunen foreta for å forbedre prosjektstyringen ved slike byggeprosjekter? Som et resultat av prosessen med byggeprosjektene Svømmehallen og Landsbyhuset, har kommunen selv satt i gang med endringer vedrørende styringen av byggeprosjekter. Kommunen har i november 2013 tatt i bruk en gjennomføringsplan for byggeprosjekter. Retningslinjer for styringsgrupper1 og kommunikasjonsstrategi (politisk behandling av byggeprosjektene) er under arbeid. Rådmannen avventer vår rapport for å sluttføre arbeidet. Gjennomføringsplanen er et internt verktøy til bruk for kommunens prosjektadministrasjon, og det legges ikke opp til at den skal vedtas politisk. I gjennomføringsplanen er rapportering og politisk behandling generelt omtalt. Det er ikke her eksakte regler for når byggeprosjekter skal opp til politisk behandling når det er avvik (hva/når/beløpsgrenser etc.). Dette betinger da også politisk behandling av gjennomføringsplanen. Kommunikasjonsstrategi for prosjekter (politisk behandling av byggeprosjektene) er imidlertid under utarbeidelse. I den sammenheng er det viktig å få med klare regler for den politiske behandlingen av byggeprosjektene. Gjennomføringsplanen inneholder ikke noe om risikovurderinger (marginer/reserver), vurderinger av entrepriseformer eller tilskudds- og refusjonsvurderinger. Dersom marginer/reserver settes for lavt ved usikre byggeprosjekter (eksempelvis rehabiliteringsprosjekter), vil dette kunne føre til større overskridelser fra budsjett/kalkyle. Entrepriseformene vil påvirke økonomien, risikoen, fleksibiliteten og framdriften i byggeprosjektene. Tilskudd- og refusjonsvurderinger er viktige med tanke på å få oversikt over alle aktuelle finansieringsmuligheter. Det er kun ved store byggeprosjekter at styringsgrupper skal benyttes. Store byggeprosjekter er ikke nærmere definert i gjennomføringsplanen. En klarere definering av hva som ligger i store byggeprosjekter anses hensiktsmessig. Kommunen har ikke utarbeidet egne instrukser for bygge- og prosjektleder. Slike instrukser vil klargjøre forventninger og krav til kommunens egne bygge- og prosjektleStyringsgrupper kommer i stedet for byggekomiteer. Det skal tas stilling til styringsgrupper allerede ved etableringen av byggeprosjektene (dvs. så fort formannskapet/kommunestyret har vedtatt disse). 1 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET -5- RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS dere. De vil også dokumentere de rutiner som her gjelder. Det er kanskje ikke lenger så aktuelt med instruks for prosjektleder, ettersom kommunen nå legger opp til at prosjektledelsen vil foretas av eksterne. Instruksene kan imidlertid også anvendes overfor disse. Kommunens kapasitet og kompetanse vedrørende prosjektledelse bedres nå gjennom rammeavtale med ekstern ekspertise. Ekstern prosjektledelse gir imidlertid både fordeler og ulemper. Kommunen vil ikke her ha samme grad av overordnet styring som ved egen prosjektledelse. Det viktigste er likevel at kommunens/rådmannens overordnede kontroll med byggeprosjekter er blitt styrket. Det er også en klar forbedring at det nå er under utarbeidelse retningslinjer for styringsgruppene. Dette vil være med på å bedre kommunens styring av byggeprosjekter. Ordningen med en blanding av administrativ og politisk deltagelse i byggekomiteer/styringsgrupper er ikke uproblematisk. Intensjonen med ordningen er positiv og konstruktiv: Å forhindre budsjettoverskridelser på byggeprosjekter og å styrke kommunikasjonen mellom administrasjon og politikk. Organiseringen skaper imidlertid uklarheter: Er byggekomiteene/styringsgruppene folkevalgte organ eller er de en del av rådmannens saksbehandling? Det kan tolkes som at ordningen er noe midt imellom, og den vil i så fall kunne bryte med viktige prinsipper for saksbehandling og åpenhet i kommunal forvaltning. Vi gir kommunen følgende anbefalinger Kommunikasjonsstrategien bør få med eksakte regler for når byggeprosjekter skal opp til politisk behandling når det er avvik (hva/når/beløpsgrenser etc.). Kommunen bør ta med risikovurderinger, vurderinger av entrepriseformer og tilskudds- og refusjonsvurderinger i gjennomføringsplanen. Kommunen bør ha med en klarere definering av hva som ligger i store byggeprosjekter. Dette kan da være en del av kommunikasjonsstrategien. Kommunen bør vurdere å utarbeide instrukser for bygge- og prosjektleder. Kommunen bør ikke ha utvalg hvor det er en blanding av politisk og administrativ deltagelse. Andre problemer i prosjektstyringen Vi gjør oppmerksom på at en del problemer i prosjektstyringen synes å ha relasjonelle forklaringer. Det fremkommer av rapporten flere steder at samarbeidsklimaet mellom enkelte aktører i byggeprosjektene ikke har vært det beste, uten at vi har gått i dybden på dette. Det har vært et noe anstrengt forhold mellom kommunens prosjektledelse og de politiske representantene i byggekomiteen for byggeprosjektene. For Svømmehallen gjelder det samme mellom kommunens egen bygge- og prosjektledelse og de eksterne prosjekterende og byggeledere. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET -6- RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Vi mottok rådmannens kommentarer 16.01.15. Rådmannen tar Rogaland Revisjon IKS sin rapport fra revisjon av prosjektene svømmehallen og Landsbyhuset til etterretning. Gjennom intervjuer av aktører i prosjektene og dokumentasjon har revisjonen gjort et grundig arbeid, og vurdert organisering, utførelse, fremdrift og økonomi for prosjektene. Rådmannen ser behov for klar ledelse ved utførelse av prosjektene, og det må skje gjennom definert organisasjon med klare mandat og retningslinjer. Det tilstrebes at prosjekter skal gjennomføres som bestilt, på kortest mulig tid og tilfredsstillende kvalitet på en kostnadseffektiv måte. Som et ledd i dette går prosesser parallelt. Dette kan medføre at hindringer i en prosess påvirker andre prosesser, noe som kan medføre forsinkelser og økte kostnader. Ett av funnene i revisjonen er at vurdering av risiko/marginer ikke har vært kvalitetssikret. Dette ser rådmannen og vil vekte dette tyngre. Spesielt i rehabiliteringsprosjekter, der det kan dukke opp flere overraskelser i løpet av byggeperioden. Som det fremgår av rapporten har rådmannen satt i gang et arbeid for kommunens prosjektledelse. Noen endringer er utført, dette er for eksempel gjennomføringsplan, styringsgrupper og rapportering til formannskapet. Det er under utarbeidelse rutiner, beskrivelser og strategier. Forvaltningsrevisjonens rapport legges til grunn for ferdigstilling av arbeidet. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET -7- RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET -8- RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Kommunestyret i Randaberg vedtok på møte 24.04.14 (sak 24/14) at de ville ha utarbeidet en rapport om rehabiliteringen av Svømmehallen samt rehabiliteringen og ombyggingen av Landsbyhuset.2 Det var store økonomiske overskridelser ved Svømmehallen og ved Landsbyhuset var det mange feil og mangler ved arbeidene. Begge byggeprosjektene hadde også store forsinkelser i framdriften. Kommunestyret ba videre i sak 24/14 rådmannen om å utarbeide forslag til retningslinjer for gjennomføring av større byggeprosjekter i kommunen. Retningslinjene skal legges frem for formannskapet til godkjenning. Bruk av byggekomiteer og prosjektgrupper, samt deres mandat og rapporteringslinjer bør klargjøres. Det samme gjelder politisk deltagelse i disse. Prosjektets formål er å få alle forhold vedrørende de to byggeprosjektene belyst, slik at en kan forbedre kommunens håndtering av slike prosjekter senere. Det ses spesielt på anbudsprosessen og økonomistyringen (kostnadsstyringen) ved byggeprosjektene. Det fremgår av kontrollutvalgets bestilling at følgende problemstillinger skal besvares: Hvordan har kommunens prosjektstyring vært ved de to byggeprosjektene? o Anbudsprosessen. o Økonomiske oppfølgings- og rapporteringsrutiner. o Årsaker til forsinkelser, overskridelser, feil og mangler ved byggeprosjektene. o Bygge- og prosjektledelsens rolle. o Kommunens egen kapasitet og kompetanse til å følge opp byggeprosjektene. Hvilke endringer bør kommunen foreta for å forbedre prosjektstyringen ved slike byggeprosjekter? Som et resultat av prosessen med byggeprosjektene Svømmehallen og Landsbyhuset, har kommunen selv satt i gang med endringer vedrørende styringen av byggeprosjekter. Kommunen har i november 2013 tatt i bruk en gjennomføringsplan for byggeprosjekter. Retningslinjer for styringsgrupper og kommunikasjonsstrategi (politisk behandling av byggeprosjektene) er under arbeid. Rådmannen avventer vår rapport for å sluttføre arbeidet. Vedtaket ble gjort i forbindelse med den siste ekstra bevilgningen til Svømmehallen. Svømmehallen er kommunens badeanlegg i Randaberghallen. Landsbyhusets fulle navn er Landsbyhuset 59° N. For enkelthets skyld bruker vi bare navnene Svømmehallen og Landsbyhuset i rapporten. 2 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET -9- RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som brukes for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, f.eks. lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet er følgende kriteriegrunnlag anvendt: Standard retningslinjer for styring av byggeprosjekter3 Politiske vedtak for de to konkrete byggeprosjektene Budsjetter, regnskaper og rapporter for de to konkrete byggeprosjektene Lovregler om offentlige anskaffelser Metodisk er det benyttet intervjuer samt gjennomgang av kommunens dokumenter. En nærmere omtale av kriterier, metode og kildehenvisninger ligger i rapportens vedlegg. Vår samlete vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag til å besvare prosjektets formål og de problemstillinger kontrollutvalget vedtok. Vi har tatt utgangspunkt i retningslinjer for styring av byggeprosjekter i kommunene Sola og Sandnes. Oppbyggingen av retningslinjene er her temmelig like. Det vises til oversikter i denne rapportens punkt 2.2. Randaberg kommune hadde ikke utarbeidet retningslinjer for styring av byggeprosjekter på den tiden byggeprosjektene Svømmehallen og Landsbyhuset startet opp. Dette har kommunen gjort nå ved gjennomføringsplan for byggeprosjekter. 3 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 10 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Kommunale byggeprosjekter er et resultat av nye eller endrede behov ved kommunens tjenester overfor brukerne, eller ved sanering/opphør av tidligere bygg. Det er særlig viktig at brukeravdelingen, dvs. den avdeling i kommunen som bestiller et kommunalt byggeprosjekt og skal bruke bygget, deltar aktivt i de innledende faser. Følgende styringsfaktorer anses sentrale ved byggeprosjekter: Egenskaper og kvalitet ved bygget (kvalitetsstyring) Tid/fremdrift for byggingen (fremtidsstyring) Ressurser som medgår til byggingen (ressursstyring) Økonomioppfølging av bygget (økonomistyring) Prosjektet må struktureres. Det må etableres en prosjektorganisasjon og prosjektet må deles opp i deloppgaver (aktiviteter). Planlegging går bl.a. ut på å beskrive innholdet i disse deloppgavene, estimere ressursinnsats og tidsbruk og legge oppgavene ut langs en tidsakse. Planleggingen skal sikre at prosjektet kan gjennomføres i praksis innenfor de mål og rammer som er satt for prosjektet. I forbindelse med planleggingen må det også gjennomføres en risikoanalyse der risikofaktorer identifiseres og analyseres. Det er en allmenn oppfatning i fagmiljøene at en formell inndeling av byggeprosessen i faser og aktiviteter både er hensiktsmessig og nødvendig for å få til en god overordnet styring av byggeprosjekter. En faseinndeling av prosjektet kan bidra til en oppdeling i passende enheter, som hver for seg er overkommelige ut fra en styringsmessig synsvinkel. Kompleksiteten i prosjektet reduseres på denne måten. Det kan skrives mye om prosjektledelse og prosjektstyring. Vi har begrenset innholdet her til en kort oversikt over det vi anser som mest vesentlig. Innholdet er i tråd med anerkjent litteratur i emnene prosjektledelse og prosjektstyring. (Asbjørn Rolstadås, Praktisk prosjektstyring 2006 og Harald Westhagen, Prosjektarbeid – Utviklings- og endringskompetanse 2002) 4 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 11 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Det finnes ingen organisasjonsform som under alle omstendigheter er den beste, den må tilpasses den oppgaven som skal løses og den organisasjonsformen kommunen har. Brukeravdelingens rolle med hensyn til et kommunalt byggeprosjekt vil ofte stå helt sentralt, og spille en dominerende rolle når det gjelder utredning/programmeringsprosessen og prosjekteringsprosessen. Brukeravdelingens uttrykte behov er som regel utgangspunktet for at byggeprosjektet blir igangsatt. Prosjektlederen har ansvar for å planlegge, organisere og gjennomføre prosjektet i samsvar med vedtatte mål.5 Prosjekteringsleder (ved delte entrepriser) tar seg av ledelse og samordning av de ulike fagene som utfører prosjekteringsarbeidet både med hensyn til prosjekteringsløsninger og når det gjelder fremdriften av prosjekteringsprosessen. Prosjekteringsleder rapporterer og forholder seg til prosjektleder. Byggeprosjekter er beheftet med risiko og usikkerhet. Dette gjelder med hensyn til både egenskaper og kvalitet ved bygget, økonomi (kostnader), tid/fremdrift og om det er tilstrekkelige ressurser til å håndtere prosjektet. En risikoanalyse går ut på å anslå hvor stor risiko hver enkelt risikofaktor innebærer. Risikoen og usikkerheten vil bli redusert etter hvert som byggeprosjektet skrider frem, fra start til slutt. Når det gjelder kostnader er det større risiko ved kompliserte bygg (eksempelvis nye byggtyper) og ved rehabiliteringsprosjekter enn for vanlige nybygg. Nye byggtyper kan gjelde både utformingen og formålet med bygget. Ved rehabiliteringsprosjekter kan det dukke opp overraskelser underveis, noe som medfører at kostnadene går opp. For vanlige nybygg - spesielt for bygg en har lang erfaring med - vil risikoen være klart mindre. Til å håndtere risikoen brukes det påslag (marginer/reserver) i prosjektkalkylen. Denne skal dekke uforutsette endringer o.l. samt prisstigning. For kompliserte bygg og rehabiliteringsprosjekter vil det være vanlig å ha et større påslag enn for vanlige nybygg. Det må besluttes når og til hvem det skal rapporteres om utviklingen i prosjektet. Oppfølging fra prosjektleder skjer for de sentrale styringsfaktorene i et prosjekt. Mest sentralt står ofte fremdrift og økonomi. I oppfølgingen vil en identifisere avvik fra mål og planer, forklare årsakene, samt iverksette korrigerende tiltak så langt det er mulig. Byggeleder er ikke en del av prosjektorganisasjonen. Han følger opp byggeprosjektet på byggeplassen og er førstelinjen når det gjelder registrering av feil, mangler, forsinkelser og overskridelser. Rapportering skjer til prosjektleder. 5 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 12 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Administrasjon og prosjektledelse vedrørende kommunens byggeprosjekter ligger i avdeling Prosjektadministrasjon under tjenesteområdet Tekniske tjenester. Tekniske tjenester består ellers av avdelingene Bygg & Eiendom og Teknisk drift.6 Figur 1 Organisering av tjenesteområdet Tekniske tjenester Det er i dag tre årsverk i avdeling Prosjektadministrasjon. Dette er en prosjektleder og to prosjektkoordinatorer. Inntil april 2014 var det to prosjektledere, dvs. fire årsverk. Kommunen står selv for overordnet oppfølging av byggeprosjektene. Kommunen har i tidligere år hatt egen bygge- og prosjektledelse (intern bygge- og prosjektledelse) for enkelte byggeprosjekter. I dag gjelder dette kun byggeledelse, med unntak for prosjektledelse ved ett byggeprosjekt. Kommunen legger nå opp til at prosjektledelsen vil foretas av eksterne. Dagens prosjektleder har de siste årene hatt oppgaver som byggeleder. Den overordnete styringen av byggeprosjekter har gjerne foregått i byggekomiteer. Her deltar prosjektleder, brukerrepresentant (tjenestesjef), teknisk sjef og politiske representanter. Byggeleder blir informert med møtereferat. Endringer fra november 2013 Kommunen har utarbeidet en gjennomføringsplan for byggeprosjekter. Det er her innført bruk av styringsgrupper ved store byggeprosjekter. Styringsgruppene kan være rent administrative eller det kan også være politiske representanter med. Kommunen har i dag kun administrative styringsgrupper for byggeprosjektene, med unntak for nybyggprosjektet Harestad skole og kulturscene. Her er det en politisk representant. I styringsgruppene deltar ellers rådmannen, teknisk sjef og aktuell tjenestesjef. På møte- Bygg & Eiendom har ansvar for drift og vedlikehold av kommunale bygg, samt vedlikehold av kommunale boliger og framleieboliger. Teknisk drift sine oppgaver er forvaltning, drift og vedlikehold av anlegg for vei, vann, avløp, park og renovasjon. 6 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 13 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS ne deltar også prosjektleder og prosjektkoordinator. Styringsgruppene skal ta overordnede beslutninger innenfor de rammer som er vedtatt politisk. De skal også være klart definerte. Med klart definerte menes: Styringsgruppene har møter i forhold til fremdrift i prosjektet, dvs. når det foreligger prosjektrapporter fra de ulike fasene inkl. stadig mer detaljerte prosjektkalkyler. Ellers møter de ved behov for beslutninger som prosjektgruppe og prosjekterende er avhengig av. Retningslinjer for styringsgruppene er under utarbeidelse. I tillegg er det nå tatt i bruk prosjektgrupper for alle byggeprosjekter. Prosjektgruppene skal rådgi i planlegging og praktiske spørsmål knyttet til byggeprosjektene. Her vil gjerne brukerrepresentant (tjenesten), bygg og eiendom, tillitsvalgt og UU kompetanse7 delta. I utgangspunktet er dette en sammensetning av brukerrepresentanter/ressurspersoner for et byggeprosjekt. Størrelsen på prosjektgruppene gjenspeiler omfanget av antall brukere. Det skal tas stilling til styringsgrupper og prosjektgrupper allerede ved etableringen av byggeprosjektene (dvs. så fort formannskapet/kommunestyret har vedtatt disse). Styringsgrupper for styringen og prosjektgrupper for brukermedvirkningen. Kommunen har også inngått rammeavtaler vedrørende prosjektadministrative tjenester (prosjektledelse) og rådgivningstjenester (prosjektering).8 Politisk deltakelse i byggekomiteer/styringsgrupper Kommunen har for enkelte byggeprosjekter valgt å ha politiske representanter i byggekomiteer/styringsgrupper. De politiske representantene er med for å få styringsinformasjon og for å passe på at nye ønsker/tiltak i byggeprosjektene holdes innenfor nøkterne rammer. Ordningen skal også medføre raske politiske avgjørelser vedrørende framdrift og økonomi. De politiske representantene skal ivareta kommunestyrets interesser i byggeprosjektene. Kommunens kapasitet og kompetanse vedrørende prosjektledelse bedres nå gjennom rammeavtale med ekstern ekspertise. Ekstern prosjektledelse gir imidlertid både fordeler og ulemper. Kommunen vil ikke her ha samme grad av overordnet styring som ved egen prosjektledelse. Det viktigste er likevel at kommunens/rådmannens overordnede kontroll med byggeprosjekter er blitt styrket. Det er også en klar forbedring at det nå er under utarbeidelse retningslinjer for styringsgruppene. Dette vil være med på å bedre kommunens styring av byggeprosjekter. UU står for universell utforming. Åpne tilbudskonkurranser gjennomført i 2013/2014. Vi har sett på åpningsprotokoller og evalueringene av tilbudene. Det er beste tilbydere iht. kommunens vekting som ble valgt. 7 8 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 14 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Ordningen med en blanding av administrativ og politisk deltagelse i byggekomiteer/styringsgrupper er ikke uproblematisk.9 Intensjonen med ordningen er positiv og konstruktiv: Å forhindre budsjettoverskridelser på byggeprosjekter og å styrke kommunikasjonen mellom administrasjon og politikk. Organiseringen skaper imidlertid uklarheter: Er byggekomiteene/styringsgruppene folkevalgte organ eller er de en del av rådmannens saksbehandling? Det kan tolkes som at ordningen er noe midt imellom, og den vil i så fall kunne bryte med viktige prinsipper for saksbehandling og åpenhet i kommunal forvaltning. Pr. dato er det imidlertid kun administrative styringsgrupper for byggeprosjektene, med unntak for ett byggprosjekt. Det er ingen byggekomiteer.10 Anbefaling Kommunen bør ikke ha utvalg hvor det er en blanding av politisk og administrativ deltagelse. Nedenfor følger en oversikt over trinnene (fasene) ved byggeprosjekter. Figur 2 Oversikt over trinnene (fasene) ved byggeprosjekter Utredning Oppstart av byggeprosjekter Eventuelt skisseprosjekt Forprosjekt Sak om flere kostnadsalternativ Prosjektering Anbud og kontrakter Byggefase Reklamasjonsfase En slik prosess vil i utgangspunktet også gjelde selv om kommunen ikke har nedtegnet dette skriftlig. Sola kommune hadde tidligere en ordning med politiske representanter i prosjektgrupper. Ordningen ble avviklet i 2012. Prosjektgrupper her er omtrent det samme som Randaberg kaller byggekomiteer/styringsgrupper. Fylkesmannen uttalte til kommunen i mars 2011 at de ulike rollene og samspillet mellom prosjektgruppene og politisk nivå, medførte at kommunen her hadde valgt en organisasjonsform som skapte forvirring og uklare forhold. Den var dessuten i lite samsvar med kommunelovens hovedprinsipp om adskillelse mellom administrativt og politisk nivå. Fylkesmannen anbefalte kommunen å vurdere organisasjonsformen på nytt. 10 Bruken av styringsgrupper og prosjektgrupper antas nå å erstatte tidligere anvendte byggekomiteer. 9 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 15 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Sentrale aktører vil være styringsgrupper, prosjektgrupper, prosjektledelse og byggeledelse. I tillegg kommer eksterne konsulenter som arkitekter og rådgivende ingeniører ved prosjektering. På overordnet nivå vil det være rådmannen, formannskapet og kommunestyret. Prosjektlederen har ansvar for å planlegge, organisere og gjennomføre prosjektet i samsvar med vedtatte mål. I en byggeinstruks e.l. vil det være med hvordan byggeprosjektene godkjennes av formannskapet/kommunestyret i økonomiplanen, og senere skisseprosjekt, forprosjekt/byggeprogram, detaljprosjekt/hovedprosjekt og kostnad etter anbud. Kostnadsanslagene skal i prinsippet bli sikrere og sikrere på disse fem trinnene, men rehabiliteringsprosjekter kan gi en del «overraskelser» underveis i byggefasen. Nedenfor følger en oversikt over aktiviteter og dokumenter ved de forskjellige trinnene (fasene).11 Tabell 1 Aktiviteter og dokumenter ved de forskjellige trinnene (fasene) Utredning av byggeprosjekt o Behovsvurderinger o Vurderinger av mulige tilskudd/refusjoner o Vurderinger av risikoer (marginer/reserver)12 Prosjektering o Forprosjekt/byggeprogram o Vurdering av flere kostnadsalternativer o Vurdering og valg av entrepriseform o Detaljprosjekt/hovedprosjekt Anbudsprosessen o Anbudsinnbydelser, anbudsprotokoller og anbudsevalueringer Budsjett/kalkyle (etter anbud) Tidsplan/fremdriftsplan Kontrahering (kontrakt), sikkerhetstillelse/bankgaranti og garantitid/reklamasjonstid Oppfølging av byggeprosjekt (fremdrift, kvalitet og økonomi) o Byggekomite/styringsgruppe og prosjektgruppe o Bygge- og prosjektledelse o Rådmannen o Rapportering (tertial/årsrapportering) o Avviksrapportering (større avvik) Avslutning av byggeprosjekt o Byggeregnskap (sluttregnskap) o Sluttrapport o Ferdigbefaringer o Garantibefaringer (årlige) Det er dette som har vært vårt utgangspunkt vedrørende innsamlingen av detaljdokumentasjon (jf. tabellene i punktene 2.5). Detaljprosjekt/hovedprosjekt gjelder større byggeprosjekter. Ved særlig store byggeprosjekter vil det gjerne også utarbeides skisseprosjekter. 12 Dette gjelder den økonomiske risikoen (risikoen for større overskridelser). Risikovurderinger (marginer/reserver) vil foretas i flere trinn (faser) og skal i prinsippet bli sikrere og sikrere for hvert trinn (fase). 11 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 16 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Kommunen har i november 2013 tatt i bruk en gjennomføringsplan for byggeprosjektene. Planen har blitt brukt for nye byggeprosjekter fra dette tidspunkt. Den har ikke blitt benyttet ved Svømmehallen og Landsbyhuset. Gjennomføringsplanen er et internt verktøy til bruk for kommunens prosjektadministrasjon, og det legges ikke opp til at den skal vedtas politisk. Dokumentet gir en overordnet plan for gjennomføring av prosjektet med henvisning til aktuelle prosedyrer, sjekklister, maler etc. Gjennomføringsplanen skal også brukes for å loggføre viktige hendelser i prosjektet og slik gi en oversikt over prosjektets historie. Gjennomføringsplanen skal sammen med dokument 03-04 Sjekkliste prosjekt, være et «levende dokument» gjennom hele prosjektet. Tabell 2 Innholdsfortegnelsen til gjennomføringsplan 1 2 3 3.1 4 5 5.1 5.2 5.3 6 7 7.1 7.2 7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.4 8 9 9.1 9.2 9.3 10 10.1 10.2 10.3 11 12 12.1 12.2 12.3 13 BESKRIVELSE MILEPÆLER MILEPÆLSDATOER GENERELT Definere prosjektet RAPPORTERING OG POLITISK BEHANDLING ØKONOMI Byggeregnskap og fakturabehandling Endringer og tillegg innenfor mandat Endringer og tillegg utenfor mandat FRAMDRIFT ORGANISERING Styringsgruppe Prosjektgruppe Brukerinvolvering Fagpersonen UU-personen Andre interessegrupper Plan for brukerinvolvering ANSKAFFELSER/INNKJØP FORHOLD TIL TREDJEPART Påvirkning fra tredjepart Tredjepart og utførelsesfasen Tredjepart og ferdig prosjekt MYNDIGHETER Regulering og byggesak Arbeidstilsynet Andre myndigheter SIKKERHET, HELSE OG ARBEIDSMILJØ (SHA) ANDRE FORHOLD Eiendomsforhold Eksisterende bygg/anlegg Dokumentlagring og arkivering OVERSIKT PROSEDYRER, MALER, SJEKKLISTER, ETC SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 17 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Gjennom alle fasene skal byggeprosjektet kontrolleres mot det definerte innholdet og forutsetninger. Fra første fase i byggeprosjektet skal det gjøres kalkyle og budsjettvurderinger. Videre skal økonomien fortløpende vurderes. Enhver endring i byggeprosjektet som medfører kostnadskonsekvens, skal dokumenteres. Fra første fase i byggeprosjektet skal det også lages framdriftsplan. Denne vurderes fortløpende, revideres og detaljeres etter som byggeprosjektet skrider fram. Vi har i vedlegg tatt med hele gjennomføringsplanen. Kommunen har kommunikasjonsstrategi for prosjekter under utarbeidelse. Denne vil si noe om politisk behandling av byggeprosjektene. Noen byggeprosjekter har hatt mange politiske vedtak, mens andre kun har vedtak i forbindelse med budsjett. Kommunen ønsker at strategien skal gi en forutsigbar politisk behandling av byggeprosjektene. Kommunen sine rutiner for internrapportering gjelder fra 2014 også rapportering av byggeprosjektene. Internrapportering til administrativt nivå/tjenestesjef foretas hver annen måned.13 Den lovmessige tertial/årsrapporteringen til formannskapet og kommunestyret inngår her. Det er dessuten en veileder for internrapportering. Veilederen og gjennomføringsplanen har samme regler når det gjelder selve rapporteringen. Veilederen omtaler rent praktisk hvordan økonomirapporteringen skal foregå (innsamling av data og presentasjon). Tjenestesjefene koordinerer rapporteringen innen eget ansvarsområde, slik at det kun legges fram én samlet rapport for hvert tjenesteområde. Denne skal innledes med kort oppsummering av hovedpunktene i rapporten. Rapporteringen skjer til økonomisjef. Frister for innlevering av tertialrapportene er satt i forhold til ordinære skrivefrister, slik at det blir tid til å oppsummere rapportene fra tjenesteområdene i en rapport til politikerne, med full versjon fra tjenesteområdene som vedlegg: Periode Innleveringsfrist F.o.m. januar t.o.m. februar 14. mars F.o.m. januar t.o.m. april (1. tertial) 15. mai (skrivefrist 22.05) F.o.m. januar t.o.m. juni 15. august F.o.m. januar t.o.m. august (2. tertial) 15. september (skrivefrist 18.09) F.o.m. januar t.o.m. oktober 14. november Regnskapsavslutning I forbindelse med årsmelding 2014 13 Rådmannen (prosjektadministrasjonen) har tidligere sporadisk hatt møter vedrørende alle byggeprosjektene. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 18 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS I gjennomføringsplanen er rapportering og politisk behandling generelt omtalt. Det er ikke her eksakte regler for når byggeprosjekter skal opp til politisk behandling når det er avvik (hva/når/beløpsgrenser etc.). Dette betinger da også politisk behandling av gjennomføringsplanen. Kommunikasjonsstrategi for prosjekter (politisk behandling av byggeprosjektene) er imidlertid under utarbeidelse. I den sammenheng er det viktig å få med klare regler for den politiske behandlingen av byggeprosjektene. Gjennomføringsplanen inneholder ikke noe om risikovurderinger (marginer/reserver), vurderinger av entrepriseformer eller tilskudds- og refusjonsvurderinger. 14 Dersom marginer/reserver settes for lavt ved usikre byggeprosjekter (eksempelvis rehabiliteringsprosjekter), vil dette kunne føre til større overskridelser fra budsjett/kalkyle. Entrepriseformene vil påvirke økonomien, risikoen, fleksibiliteten og framdriften i byggeprosjektene. Tilskudd- og refusjonsvurderinger er viktige med tanke på å få oversikt over alle aktuelle finansieringsmuligheter. Det er kun ved store byggeprosjekter at styringsgrupper skal benyttes. Store byggeprosjekter er ikke nærmere definert i gjennomføringsplanen.15 En klarere definering av hva som ligger i store byggeprosjekter anses hensiktsmessig. Kommunen har ikke utarbeidet egne instrukser for bygge- og prosjektleder. Slike instrukser vil klargjøre forventninger og krav til kommunens egne bygge- og prosjektledere.16 De vil også dokumentere de rutiner som her gjelder. Det er kanskje ikke lenger så aktuelt med instruks for prosjektleder, ettersom kommunen nå legger opp til at prosjektledelsen vil foretas av eksterne. Instruksene kan imidlertid også anvendes overfor disse. Anbefalinger Kommunikasjonsstrategien bør få med eksakte regler for når byggeprosjekter skal opp til politisk behandling når det er avvik (hva/når/beløpsgrenser etc.). Kommunen bør ta med risikovurderinger, vurderinger av entrepriseformer og tilskudds- og refusjonsvurderinger i gjennomføringsplanen. Kommunen bør ha med en klarere definering av hva som ligger i store byggeprosjekter. Dette kan da være en del av kommunikasjonsstrategien. Kommunen bør vurdere å utarbeide instrukser for bygge- og prosjektleder. Kommunen foretar vurderinger av entrepriseformer for hvert byggeprosjekt. De har sett behovet for at denne vurderingen inkluderes i gjennomføringsplanen og at valget dokumenteres. Marginer/reserver settes av i prosjektkalkyler og størrelsene vurderes der. Kommunen vil vurdere om at også dette skal dokumenteres i gjennomføringsplanen. 15 Kommunen har for tiden to byggeprosjekter uten styringsgruppe. Begge byggeprosjektenes verdi er under 10 mill. kr. 16 Vi har tatt med eksempler på slike instrukser i vedlegg til rapporten. 14 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 19 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Bygge- og prosjektledelsen ved Svømmehallen Svømmehallen hadde både intern og ekstern bygge- og prosjektledelse. Opprinnelig var Multiconsult engasjert til både prosjekteringsledelse, prosjektledelse og byggeledelse. Multiconsult trakk seg fra prosjekteringsledelsen da de ikke hadde spesiell kompetanse på rehabilitering av svømmehaller, og anbefalte kommunen her å innhente anbud fra andre. Kommunen (prosjektadministrasjonen) overtok tidlig i byggefasen selv prosjektledelsen og delvis byggeledelsen. Kommunen var ikke fornøyd med valgt prosjekteringsform/organisering. I slutten av byggeprosjektet ble det leid inn ekstern prosjektledelse etter at rådmannen overtok oppfølgingen av byggeprosjektene fra byggekomiteen. Prosjekterende (arkitekt og rådgivende ingeniører)18 for Svømmehallen holdt til i Bergen. Det ble dermed dyrt å få disse til kommunen. De prosjekterende var derfor lite til stede ved byggemøtene. Anbudsbeskrivelsen19 for de prosjekterende hadde ikke med angivelse av reisekostnader eller kriterier med vekting for tilstedeværelse. Da kommunen delvis overtok byggeledelsen ved Svømmehallen, ble det her to byggeledere (byggeleder 1 og byggeleder 2).20 Kommunen hadde ikke selv en egen byggeleder med den nødvendige kompetansen til å lede et slikt komplisert byggearbeid, derav ordningen med to byggeledere. Det ble ikke utarbeidet avtale/retningslinjer om ansvarsfordelingen mellom byggeleder 1 og 2. Kommunen presiserer imidlertid at Multiconsult iht. kontrakten skulle ha selve byggeledelsen av arbeidene. Byggeleder 1 (kommunens egen byggeleder) var primært kommunens representant på byggemøter og på byggeplass, og var også kommunens/byggherrens SHAkoordinator21 på byggeprosjektet. Byggeleder 2 (Multiconsult) hadde ansvaret for å lede byggearbeidet, samt lede og føre referat fra byggemøtene. Byggeleder 2 førte også byggeregnskapet. Byggeleder 1 hadde kontakt opp mot brukerne i hallen, og løpende kontakt med prosjektleder mellom byggemøtene, der innspill om manglende prosjektering eller manglende budsjetter ble en av oppgavene. Det var også byggeleder 1 som hadde mye av kontakten med prosjekterende vedrørende saker22 som angikk elektro, renseanlegg og VVS, og også på arkitekt og RIB og RIBr.23 Etter hvert i prosessen delte kommunen og Multiconsult det slik at byggeleder 1 i hovedsak ledet byggingen av I vedlegg har vi tatt med en oversikt over kommunens organisering av byggeprosjektene. Arkitektur og Norconsult. 19 Anbudsbeskrivelsen og anbudsgjennomføringen ble foretatt av Multiconsult. 20 Titlene byggeleder 1 og 2 representerer ikke noen rangordning der eksempelvis byggeleder 1 står over byggeleder 2. 21 SHA-koordinator: Koordinator for sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- og anleggsplasser. 22 I hovedsak er dette saker som skulle vært løst i prosjekteringen. En kan spørre om entreprenørene ikke forsto prosjekteringen, eller om prosjekteringen var for dårlig. 23 RIB står for rådgivende ingeniør bygg, mens RIBr står for rådgivende ingeniør brann. 17 18 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 20 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS tekniske anlegg, mens byggeleder 2 ledet det byggfaglige. Denne delingen var dog ikke absolutt, og var forskjellig i ulike faser av byggingen.24 Multiconsult skiftet ekstern byggeleder tre ganger underveis i byggeprosjektet. Dette var uheldig. Det medførte at neste byggeleder ikke alltid hadde historikken på hva som var gjort/skulle gjøres. Det første skiftet skyldes at Multiconsult oppfattet det slik at de skulle være mindre involvert i byggeledelsen. Kommunen er ikke enig i dette. Det andre skiftet skyldes at vedkommende byggeleder sluttet i Multiconsult. Kommunen mener at her burde Multiconsult satt inn den første byggelederen igjen. Etter at Nyland Byggeadministrasjon/Kraftværk 25 overtok som prosjektleder vinteren/våren 2014, ble byggeleder 1 ganske tidlig mindre involvert i byggeprosjektet, og etter hvert heller ikke innkalt på alle byggemøter som ble holdt. Samtidig fungerte Nyland Byggeadministrasjon/Kraftværk også som prosjekteringsleder etter at de ble involvert i byggeprosjektet. Samtidig fortsatte byggeleder 2 som byggeleder på byggeprosjektet. Bygge- og prosjektledelsen ved Landsbyhuset Landsbyhuset hadde kun intern bygge- og prosjektledelse. Byggeledelsen vedrørende murer- og innvendige arbeider var krevende, ettersom det her var et utenlandsk firma som hadde fått anbudene (Bauplatz). Dette gjaldt særlig kulturforskjeller og språkproblemer.26 Kommunen var til dels forberedt på dette, men ikke at en måtte være så veldig «på» som en ble ved oppfølgingen. Kommunens egen kapasitet og kompetanse til å følge opp byggeprosjektene Svømmehallen og Landsbyhuset var kompliserte byggeprosjekter. Dette gjelder både selve arbeidene og den store usikkerheten (særlig til framdrift og økonomi). Kommunens egne bygge- og prosjektledere hadde ikke særskilt kompetanse vedrørende slike rehabiliteringsprosjekter. Byggeprosjektene krevde også mye tid, slik at deres kapasitet ble utfordret. Kommunens gjennomføringsplan og rutiner for rapportering På denne tiden var ikke kommunens gjennomføringsplan for byggeprosjekter og nye rutiner for intern rapportering satt i verk. Kommunen foretok den lovmessige tertial/årsrapporteringen til formannskapet/kommunestyret. Det var ellers ikke noen klare regler for når avvik ved et byggeprosjekt skulle opp til politisk behandling på nytt. I dag får formannskapet på hvert møte presentert en oversikt over status for alle byggeprosjektene. Delingen gjelder i hovedsak en periode vår-høst 2013 da det ble utredet om en skulle skifte tak over svømmehallen. Nyland Byggeadministrasjon fikk i oppdrag å sluttføre Svømmehallen. Nyland Byggeadministrasjon samarbeider med Kraftværk ved en del byggeprosjekter (herunder Svømmehallen). 26 Bauplatz hadde latviske og russiske arbeider som i liten grad snakket norsk/engelsk. Firmaet hadde norsk kontaktperson, men han var ikke så mye til stede som forventet. Han hadde heller ingen særskilt myndighet vedrørende avklaringer av forhold (feil/mangler etc.) videre. For murerarbeider var det kun Bauplatz som leverte inn anbud. 24 25 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 21 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Det var en felles byggekomite for begge byggeprosjektene. Byggekomiteen kom først i gang med sitt arbeid i utførelsesfasen (byggefasen). På dette tidspunkt var det meste vedrørende byggeprosjektene allerede besluttet. Det var ikke utarbeidet mandat og retningslinjer for byggekomiteen. Byggekomiteen skulle gjøre beslutninger innenfor de rammer som var vedtatt politisk. Grovt sett var «mandatet» +/- 2 millioner kroner i justeringer for byggeprosjektene. Møter i byggekomiteen for Svømmehallen og Landsbyhuset 2012-2013: Tabell 3 Oversikt over møter i byggekomiteen (med kommentarer til framdrift og økonomi) Kilde: Møtereferater fra byggekomiteen Møtereferat Dato Møte nr. 1 Møte nr. 2 Møte nr. 3 27.09.12 06.11.12 11.12.12 Møte nr. 4 29.01.13 Møte nr. 5 13.03.13 Møte nr. 6 18.06.13 Orientering FSK 05.09.13 Interpellasjon KST 19.09.13 Møte nr. 7 13.10.13 Møte nr. 8 19.12.13 Utdrag fra omtalte forhold i møtereferatene (samt orientering i FSK og interpellasjon i KST) Begge prosjektene er usikre pga. at det er rehabiliteringsprosjekter. Endringsvarsler Svømmehallen. En del forsinkelser Landsbyhuset. Oversikt over endrings- og tilleggsønsker Svømmehallen. Forsinkelser murerarbeider Landsbyhuset. Oversikt over endrings- og tilleggsønsker Svømmehallen. Forsinkelser Landsbyhuset. Det blir etterspurt frister og fremdriftsplaner fra politiske representanter. Rehabilitering tak Svømmehallen gir forsinkelser og usikre kostnader. Oversikt over endrings- og tilleggsønsker Svømmehallen. Forsinkelser Landsbyhuset. Byggekomiteen har fortsatt ikke fått fremlagt fremdriftsplaner. Det skal lages fremdriftsplan Svømmehallen. Forsinkelser og noen overskridelser (prosjekteringen) Landsbyhuset. Dørterskelproblematikk. Store forsinkelser og overskridelser Svømmehallen. Ferdigbefaring og noen overskridelser Landsbyhuset. Kostnadsoversikter begge prosjektene. Kommunestyret ber rådmannen komme med en sak til førstkommende formannskapsmøte om rapporteringsform og mandat for fremtidige byggeprosjekter.27 Flere forsinkelser og overskridelser Svømmehallen. Fremdriftsplan fortsatt ikke lagt fram for byggekomiteen. Landsbyhuset er tatt i bruk. Oppfølging av feil og mangler. Flere forsinkelser og overskridelser Svømmehallen. Fremdriftsplan fortsatt ikke lagt fram for byggekomiteen. Landsbyhuset er tatt i bruk. Oppfølging av feil og mangler. Byggekomiteen hadde sitt siste møte i desember 2013. På bakgrunn av de store forsinkelsene og overskridelsene, ba de politiske representantene i byggekomiteen rådmannen om å overta oppfølgingen av byggeprosjektene. Byggekomiteen ble dermed avviklet. Rådmannen engasjerte Nyland Byggeadministrasjon til å fullføre Svømmehallen. Landsbyhuset var på den tid tatt i bruk. Det er for tiden ingen byggekomiteer i kommunen etter at byggekomiteen for Svømmehallen og Landsbyhuset ble avviklet. Det er i stedet benyttet styringsgrupper.28 Foreløpig rapport for rehabiliteringen av Svømmehallen (utvidet prosjektrapport) ble lagt fram for formannskapet i oktober 2013 (formannskapssak 71/13 fra 31.10.13). Vedtak: Formannskapet tar foreløpig rapport til orientering, og avventer endelig sluttrapport. Videre forutsetter formannskapet at rådmannen innarbeider erfaringene som er gjort ved organisering av framtidige byggeprosjekt. 28 Vi har i punkt 2.2. omtalt og vurdert kommunens bruk av byggekomiteer/styringsgrupper. 27 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 22 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Byggekomiteen hadde tre politiske representanter. Det var ikke noen formell oppnevnelse av politikere. Tidligere representanter i byggekomiteer fortsatte her. En representant ble særskilt forespurt om å være med. Vedkommende hadde teknisk bakgrunn og hadde derfor et godt grunnlag for dette vervet. Han overtok etter Sverre Nergård som tidligere hadde trukket seg fra deltagelse i byggekomiteer. De politiske representantene fikk ved gjentagende anledninger innsyn i overskridelser som ikke var kommet med ved kommunens økonomiske tertialrapporteringer. Dette skjedde bare dager i forkant av melding til formannskapet/kommunestyret. Byggekomiteen var derfor alltid i etterkant og hadde små eller ingen muligheter til å «flagge» overskridelser. Det blir her som eksempel vist til at byggekomiteen fikk varsel om store overskridelser 19.06.13, dvs. dagen før kommunestyremøte 20.06.13. Ifølge de politiske representantene manglet byggeprosjektene både kontraktsstyring, risikostyring og ansvarsstyring. Det er likevel ikke sikkert at kommunen hadde kommet så mye bedre ut økonomisk, men det hadde blitt en ryddigere prosess. Under hele tiden byggekomiteen eksisterte, ble det etterlyst mandat/retningslinjer og framdriftsplaner/prosjektplaner for byggeprosjektene. Dette ble ikke forelagt av kommunen/prosjektleder. Marginer/reserver i byggeprosjektene var svært små til å være rehabiliteringsprosjekter. De politiske representantene mente også kommunens egen prosjektleder styrte for mye av prosessen av byggeprosjektene selv. Arbeidet med taket i Svømmehallen ga store avbrudd/forsinkelser. Dette arbeidet kunne nok ha vært gjort enklere og billigere. Utførende ved Landsbyhuset var også selv prosjekterende. Bauplatz hadde ikke denne kompetansen ved murerarbeidene. Kommunen måtte engasjere annet firma som prosjekterende, men den økte kostnaden her ble fratrukket oppgjørene med Bauplatz. De politiske representantene mente ellers at kommunen/rådmannen burde hatt en formening om hvilket mandat og hvilket styringssystem en skulle anvendt for byggeprosjektene i tillegg til selve resultatene av byggeprosjektene. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 23 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Vi har spurt kommunens brukerrepresentanter29 i byggekomiteen om hvordan brukerbehovene er håndtert i byggeprosjektene. Tabell 4 Tilbakemelding fra brukerrepresentantene i byggekomiteen (utdrag) Svømmehallen Landsbyhuset Brukerbehovene ble godt ivaretatt i byggekomiteen. Men driftspersonellet er ikke helt tilfreds med prosjektet. Dette skyldes at de har opplevd det som krevende å få gjennomslag for deres ønsker og innspill. Det burde vært bedre veiledning angående hvilket tidspunkt driftspersonellet skulle komme med ønsker og innspill. Det burde vært satt av tid til å gå gjennom forprosjektet med driftspersonellet før det ble helt ferdigstilt. Det samme burde vært gjort etter detaljprosjekteringen. Sluttbrukerne er nok i all hovedsak mest fornøyd med at Svømmehallen nå er åpnet igjen. Det virker også som at de i all hovedsak er fornøyd med Svømmehallen. Brukerbehovene ble godt ivaretatt. Det ble tidlig etablert en arbeidsgruppe med representanter for hovedbrukerne på Landsbyhuset. Komplekst byggeprosjekt med mange behov og interesser. Det måtte derfor inngås kompromisser. Kafedriver burde vært avklart tidligere for å få avklart viktige problemstillinger rundt løsninger i dette arealet (men kommunen fikk her ingen aktuelle drivere ved første utlysning). Mest utfordrende i hele prosessen var nok å opprettholde ordinær drift samtidig som byggeprosjektet pågikk. Forsinkelsene forsterket dette. Hovedinntrykket er at kommunen har fått et kultursenter som hovedbrukerne er fornøyde med og som får mye positiv respons fra både publikum/brukere i kommunen og tilreisende utenfra. Byggekomiteen for byggeprosjektene manglet mandat og retningslinjer. Dette medførte at det ikke var helt klargjort hva som var rollen til byggekomiteen.30 Manglende gjennomføringsplan for byggeprosjekter på denne tiden reduserte også styringsmulighetene av byggeprosjektene. Det hadde ellers vært en klar fordel om byggekomiteen hadde vært etablert allerede ved etableringen av byggeprosjektene, for på den måten å kunne vært mer involvert i prosjektstyringen innledningsvis.31 Rehabiliteringsprosjekter er kompliserte og usikre byggeprosjekter. Kommunen var involvert med egen bygge- og prosjektledelse for både Svømmehallen og Landsbyhuset. Det fremkommer at kommunens egne bygge- og prosjektledere ikke hadde særskilt kompetanse vedrørende slike rehabiliteringsprosjekter. Det fremkommer også at byggeprosjektene krevde mye tid, slik at deres kapasitet ble utfordret. For slike byggeprosjekter kan det derfor være særlig fordelaktig med ekstern ekspertise.32 Ordningen med to byggeledere ved Svømmehallen anses som uheldig. Dette forsterkes av at det ikke var avtale/retningslinjer om ansvarsfordelingen mellom de to byggele- Avdelingsleder idrett (Svømmehallen) og kultursjef (Landsbyhuset). Dette forholdet bedres nå ettersom kommunen har under utarbeidelse retningslinjer for styringsgruppene. Styringsgrupper kommer i stedet for byggekomiteer. 31 I dag skal det tas stilling til styringsgrupper og prosjektgrupper allerede ved etableringen av byggeprosjektene (dvs. så fort formannskapet/kommunestyret har vedtatt disse). Styringsgrupper for styringen og prosjektgrupper for brukermedvirkningen. 32 Kommunen har nylig inngått rammeavtaler vedrørende prosjektadministrative tjenester (prosjektledelse) og prosjektering/rådgivningstjenester. 29 30 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 24 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS derne, og at det skjedde endringer i ansvarsfordelingen underveis i byggeprosjektet. Dette skapte uklare roller vedrørende hvilken byggeleder som hadde ansvar for hva. Det var også uheldig at prosjekterende for Svømmehallen var lite til stede ved byggemøtene. Dette skyldes at disse holdt til i Bergen, og at det var dyrt for kommunen å få dem med på alle byggemøtene. Anbudsbeskrivelsen og anbudsgjennomføringen ble foretatt av eksterne. Her burde imidlertid kommunen selv påsett at reisekostnader eller vekting av tilstedeværelse ble tatt med i anbudsbeskrivelsen. Konkrete årsaker til forsinkelser, overskridelser, feil og mangler ved byggeprosjektene har vi kommentert under punkt 2.5, men de uheldige sidene ved organiseringen av Svømmehallen anses også å ha spilt en vesentlig rolle her. Vi ser ellers at de politiske representantene i byggekomiteen underveis i byggeprosjektene har etterlyst prosjektdokumentasjon uten at de har fått dette, og at overskridelser ble sent gjort kjent for dem. De bemerker også at kommunens prosjektleder styrte for mye av prosessen av byggeprosjektene selv, og at kommunen/rådmannen burde hatt et forhold til hvilket mandat og hvilket styringssystem en skulle anvendt for byggeprosjektene. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 25 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Rehabilitering av bygg inneholder vesentlig usikkerhet. Marginer/reserver må derfor vanligvis settes en god del høyere enn ved nybygg. En viss risikovurdering vil alltid gjøres innledningsvis. Taket i Svømmehallen ble eksempelvis vurdert til å holde enda noen år ved tilstandsanalysen. Det viste seg i ettertid ikke å stemme. Iht. kommunen var ikke oppdeling av anbud på hhv. murerarbeider og innvendig ombygging ved Landsbyhuset et godt valg. Dette burde vært et samlet anbud for arbeidet. De var nært forbundet. (Dette gjelder selv om det var samme firma som fikk begge disse anbudene) Kommunens prosjektledelse forventet at anbudsbeskrivelsene og de inngåtte kontraktene skulle være dekkende for å få byggeprosjektene ferdigstilt innen kostnadsrammene. Det ble antatt at tilleggene som måtte komme, kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettering som la opp til 10 % marginer/reserver. Kommunen utarbeider i dag sluttrapporter for alle større byggeprosjekter, uavhengig av hvordan sluttresultatet/sluttregnskapet blir.33 Dette gjelder da Svømmehallen og Landsbyhuset. Her skal det da tas med en beskrivelse av årsakene til større avvik (fremdrift, kvalitet og økonomi/overskridelser) og ev. andre vesentlige forhold. Rehabiliteringen av Svømmehallen i Randaberghallen hadde som formål å gi en videre tilfredsstillende drift av kommunens største badeanlegg. Arbeidet dekket også en del tiltak i idrettshallen som nye dusjer i garderober, brannalarmanlegg og nødlysanlegg. Sommeren 2012 ble svømmebassenget tappet for vann og rehabiliteringsarbeidet startet. Det er bl.a. blitt lagt nytt dekk og fliser på golvet i hallen, det er satt inn nye yttervegger for bedre isolasjon og redusert energibruk, installert nytt anlegg for bedre vannkvalitet og nytt elektrisk anlegg og lys, det er satt inn nytt brannalarmanlegg, nytt luftanlegg, nye sanitær- og varmeanlegg, nytt tak, nye trapper og rekkverk til stupetårn, nye startpaller og nytt billettsystem. Svømmehallen nyåpnet i august 2014. Dette var rundt to år etter at renoveringsarbeidet tok til, og ca. et år etter ferdigstillelsen i den første framdriftsplanen. Tilleggsarbeider medførte store forsinkelser og merkostnader. Arbeidet ble en god del dyrere enn det som først var budsjettert, og det måtte underveis flere ganger bevilges mer penger til byggeprosjektet. Vi har foran i rapporten anbefalt at kommunen bør ha med en klarere definering av hva som ligger i store byggeprosjekter. 33 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 26 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS I tabellen nedenfor har vi listet opp en oversikt over byggeprosjektet. Det foreligger ikke endelig byggeregnskap (sluttregnskap) for Svømmehallen. Men ut fra sluttrapporten (desember 2014) synes prosjektkostnaden å ende på snaut 48,9 millioner kroner (eks. mva). Dette er 15,2 millioner kroner mer enn det som er beregnet i forprosjektet. Vi har ikke fått oss forelagt budsjett/kalkyle etter anbud. Byggeprosjekt Type prosjekt Svømmehallen Rehabilitering Byggeregnskap (endelig) Budsjetterte utgifter Regnskapsførte utgifter Mer (-)/mindreforbruk (+) Tilskudd/refusjoner Tall i tusen kr - Utredning av byggeprosjekt Behovsvurderinger/tilstandsrapport (2010) Tilskudd/refusjoner (innvilget/tilsagn) Risikovurderinger (marginer/reserver) 21,6 mill kr Innvilget 2,25 mill (svømmehaller) Standard reserver (10 %) Prosjektering Forprosjekt/byggeprogram (2011) Flere kostnadsalternativer vurdert Valg av entrepriseform Detaljprosjekt/hovedprosjekt 33,7 mill kr (eks. mva) Tre alternativer34 Delte entrepriser IA35 Anbudsprosessen Anbudsinnbydelser Anbudsprotokoller Anbudsevalueringer Tre største faggrupper36 JA JA JA Budsjett/kalkyle (etter anbud) Kontraktssum + marginer/reserver Tidsplan/fremdriftsplan JA37 Kontrahering (kontrakt) Sikkerhetsstillelse/bankgaranti Garantitid/reklamasjonstid NS Norsk standard NS Norsk standard NS Norsk standard Oppfølging av byggeprosjekt (fremdrift, kvalitet og økonomi) Byggekomiteen 8 møter (sept. 2012-des. 2013) Prosjektleder/byggekomiteen Løpende og byggekomiteen Byggeleder/byggemøter Løpende og byggemøter (hver 14. dag) Rådmannen (prosjektadministrasjonen) Formannskapet/kommunestyret Formannskapet/kommunestyret Sporadiske møter Tertial/årsrapportering Avviksrapportering (større avvik) Avslutning av byggeprosjekt Byggeregnskap (sluttregnskap) Sluttrapport Ikke ferdig (pr medio januar 2015) JA Ferdigbefaringer Garantibefaringer (årlige) JA 2015 Full rehabilitering ble vedtatt av kommunestyret. Entreprenørene/utførende faggrupper stod selv for detaljprosjekteringen. 36 Bygning, VVS-installasjoner og EL-installasjoner. Dette gjelder anbudsinnbydelser som gikk på bygningsfag, sanitær og varme, luftbehandlingsanlegg og elektroarbeider. 37 Vi har mottatt framdriftsplaner fra perioden 31.08.12 til 07.02.14. 34 35 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 27 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Kommentarer til byggeprosjektet/tabellen Det var avsatt 10 % til marginer/reserver. Dette synes lite for et slikt rehabiliteringsprosjekt som en gammel svømmehall er.38 Kommunen/rådmannen kjenner ikke til at marginer/reserver i byggeprosjektet ble diskutert særskilt. Marginer/reserver i byggeprosjekter vurderes i samarbeid mellom kommunen og eksterne rådgivere, men hvor endelig beslutning foretas av kommunen (prosjektadministrasjonen). Det viste seg at installasjoner og konstruksjoner som var bestemt inntatt i byggeprosjektet, ikke var prosjektert fullt ut og medregnet i entreprenørenes kontrakter. Kommunen forbeholder seg derfor retten til å vurdere eventuelt erstatningsansvar mot de prosjekterende. Konkrete årsaker til forsinkelser var endringer i prosjektert løsning av yttervegg og rehabilitering av taket. Konkrete årsaker til overskridelser var nytt tak, kostnader ved forlenget drift av byggeplass, økte kostnader vedrørende prosjektadministrasjon og prosjektering samt tiltak gitt tilleggsbevilgninger.39 På toppen av dette kommer lønnsog prisstiging og økte marginer/reserver. Vi viser til kommunens utvidede prosjektrapport fra 16.10.13 hvor det gis en status for Svømmehallen. Som en del av høringssvaret fra kommunen, fikk vi tilsendt sluttrapporten for Svømmehallen. Den støtter opp om de vurderinger som vi selv har i denne rapporten. Når det gjelder anbudsinnbydelsene ble disse lagt ut på Doffin (Database for offentlige innkjøp). For alle anbudene ble det valgt lavbyder. Bygningsfag hadde kun en anbyder. Landsbyhuset ligger i det gamle bankbygget ved torget i sentrum. Kommunen kjøpte bankbygget i 2006 for at dette skulle omformes til kommunens nye kulturhus. Her finner en blant annet bibliotek, kulturskole, frivilligsentral, ungdomstilbud, Små Øyeblikk kaffebar og møtelokaler for lag og foreninger. Kafeen leier lokaler. Det er tidvis litt utleie av andre lokaler. Rehabiliterings- og ombyggingsarbeidet startet i august 2012. Landsbyhuset åpnet i september 2013. Dette gir en fordobling av byggetiden i forhold til den første framdriftsplanen som hadde ferdigstillelse 01.02.14. Her kan vi nevne at Sola kommunes byggeinstruks har 10-30 % marginer/reserver for rehabiliteringsprosjekter. 20-30 % i prosjekteringsfasen og 10-30 % i byggefasen. 39 Drukningsalarm, minuttklokker, startpaller, vannsklie, dørautomatikk garderober og dusjer garderober idrettshall. 38 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 28 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS I tabellen nedenfor har vi listet opp en oversikt over byggeprosjektet. Det foreligger ikke endelig byggeregnskap (sluttregnskap) og sluttrapport for Landsbyhuset. Kommunen kunne ikke gi oss noe anslag for hva prosjektkostnaden ende på, men det skal visstnok ikke være større overskridelser her. Vi har heller ikke her fått oss forelagt budsjett/kalkyle etter anbud. Byggeprosjekt Type prosjekt Svømmehallen Rehabilitering og ombygging Byggeregnskap (endelig) Budsjetterte utgifter Regnskapsførte utgifter Mer (-)/mindreforbruk (+) Tilskudd/refusjoner Tall i tusen kr - Utredning av byggeprosjekt Behovsvurderinger/mulighetsstudie (2011) Tilskudd/refusjoner (innvilget/tilsagn) Risikovurderinger (marginer/reserver) Ca. 5,5 mill kr (enkel rehab og omb) Tilsagn 1 mill (lokale kulturbygg) Standard reserver (10 %) Prosjektering Forprosjekt/byggeprogram (2011) Flere kostnadsalternativer vurdert Valg av entrepriseform Detaljprosjekt/hovedprosjekt 13,1 mill kr (eks. mva) Tre alternativer40 Delte entrepriser IA41 Anbudsprosessen Anbudsinnbydelser Anbudsprotokoller Anbudsevalueringer To utvalgte kjøp42 JA JA JA/NEI Budsjett/kalkyle (etter anbud) Kontraktssum + marginer/reserver Tidsplan/fremdriftsplan JA43 Kontrahering (kontrakt) Sikkerhetsstillelse/bankgaranti Garantitid/reklamasjonstid NS Norsk standard NS Norsk standard NS Norsk standard Oppfølging av byggeprosjekt (fremdrift, kvalitet og økonomi) Byggekomiteen 8 møter (sept. 2012-des. 2013) Prosjektleder/byggekomiteen Løpende og byggekomiteen Byggeleder/byggemøter Løpende og byggemøter (hver 14. dag) Rådmannen (prosjektadministrasjonen) Formannskapet/kommunestyret Formannskapet/kommunestyret Sporadiske møter Tertial/årsrapportering Avviksrapportering (større avvik) Avslutning av byggeprosjekt Byggeregnskap (sluttregnskap) Sluttrapport Ikke ferdig (pr medio januar 2015) Ikke ferdig (pr medio januar 2015) Ferdigbefaringer Garantibefaringer (årlige) JA JA44 Full rehabilitering og ombygging ble vedtatt av kommunestyret. Entreprenørene/utførende faggrupper stod selv for detaljprosjekteringen. 42 Arkitekttjenester/forprosjekt og inventar. 43 Vi har mottatt framdriftsplaner fra perioden 03.07.12 til 11.04.13. 44 Vi får opplyst fra kommunen at garantibefaring ble avholdt november 2014. Referat er under arbeid i kommunen. 40 41 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 29 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Kommentarer til byggeprosjektet/tabellen Ved kommunens overtakelse av bygget ble det konstatert mange feil og mangler ved arbeidene. Dette fremkommer av ferdigbefaringene. Kommunen følte at det utenlandske firmaet (murerarbeider og innvendig ombygging) tok noe «lett på» arbeidene. De mange feilene og manglene ved overtakelsen skyldes delvis at kommunen presset på for å ferdigstille/åpne Landsbyhuset. Flere av forholdene var kjente fra før ved ferdigbefaringene. Utbedring av feil og mangler etter overtakelse ble fulgt tett opp. Det ble også sett på mulige utbedringer knyttet til tilgjengelighet; Innvendige terskler og større lysåpninger i skyvedører i dobbeltfasaden. Sluttoppgjør ble utsatt til feilene og manglene var utbedret. Byggeregnskap (sluttregnskap) og sluttrapport er derfor sterkt forsinket. Selv om det ikke skal være de store overskridelsene her, påløpte det økte internkostnader som følge av den økte oppfølgingen av byggeprosjektet. Når det gjelder anbudsinnbydelsene ble disse lagt ut på Doffin (Database for offentlige innkjøp). Det var ikke lavbyder som fikk tildelt arkitektoppdraget. Kommunens vekting medførte en annen tildeling. Men de to leverte anbudene var beløpsmessig og vektmessig ganske like. Det var heller ikke lavbyder som fikk tildelt oppdraget med leveringen av møbler, men nestlavbyder. Her var imidlertid lavbyder mye billigere enn de to andre leverandørene. Dette fremkommer av kommunens oppsett over anbudene. Kommunen har ikke klart å finne evalueringen av møbelkonkurransen. Vi har derfor ikke kjennskap til hvorfor lavbyder ikke ble valgt. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 30 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 31 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS I kommunelovens § 77.4 pålegges kontrollutvalgene i fylkeskommunene og kommunene å påse at det gjennomføres forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon innebærer systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra fylkestingets/kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i revisjonsforskriftens kapittel 3 og kontrollutvalgsforskriftens kapittel 5. Revisjon i norsk offentlig sektor omfatter både regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon, i motsetning til i privat sektor hvor kun regnskapsrevisjon (finansiell-) er obligatorisk. Rogaland Revisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på oppdrag fra kontrollutvalget i kommunen. Arbeidet er gjennomført i henhold til NKRF sin standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Les mer på www.rogaland-revisjon.no. Denne rapporten er utarbeidet av forvaltningsrevisor Rune Eskeland under ledelse av fagansvarlig for forvaltningsrevisjon Bernt Mæland, og gjennomgått av oppdragsleder Tove Gunn Moen. Mandat for gjennomføring av prosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget i møte 10.06.14. Revisjonskriteriene er krav eller forventninger som revisjonen bruker for å vurdere funnene i undersøkelsene. Revisjonskriteriene skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, f.eks. lovverk og politiske vedtak. I dette prosjektet er følgende kriterier anvendt: Standard retningslinjer for styring av byggeprosjekter45 Politiske vedtak for de to konkrete byggeprosjektene Budsjetter, regnskaper og rapporter for de to konkrete byggeprosjektene Lovregler om offentlige anskaffelser Politiske vedtak for de to konkrete byggeprosjektene kan finnes på kommunens nettsider. Lovregler om offentlige anskaffelser er på Lovdata sine nettsider. Vi har også sett på det som står om rehabiliteringen og ombyggingen av Svømmehallen og Landsbyhuset i Bygdebladet og Aftenbladet de to siste årene. Tilnærmingen er basert på intervjuer med aktuelle ledere i kommunen og gjennomgang av kommunens dokumenter. Vi har intervjuet rådmannen, økonomisjef og teknisk sjef. Vi har videre intervjuet kommunens interne bygge- og prosjektledere samt de politiske representantene i byggekomiteen (dette gjelder da begge byggeprosjektene). Teknisk sjef og prosjektleder var også medlemmer av byggekomiteen. Brukerrepresentantene i byggekomiteen er kontaktet med spørsmålsmail. For Svømmehallen hvor det også var ekstern byggeledelse, har vi intervjuet Multiconsult (to byggeledere). Vi har ellers sett noe på det arbeid som Nyland Byggeadministrasjon har gjort for kommunen. De har i sluttrapporten for Svømmehallen tatt opp de forhold som har «gått galt» fra prosjektet ble kalkulert til ferdigstillelse. Nyland Byggeadministrasjon kom inn som prosjektledelse i sluttfasen av byggeprosjektet for å for å fullføre byggeprosjektet. Vi har tatt utgangspunkt i retningslinjer for styring av byggeprosjekter i kommunene Sola og Sandnes. Oppbyggingen av retningslinjene er her temmelig like. Det vises til denne rapportens punkt 2.2. Randaberg kommune hadde ikke utarbeidet retningslinjer for styring av byggeprosjekter på den tiden byggeprosjektene Svømmehallen og Landsbyhuset startet opp. Det har kommunen gjort nå ved gjennomføringsplan for byggeprosjekter. 45 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 32 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Vi henviser til følgende kilder: Aktuelle lovregler og sentrale veiledninger Plan- og bygningsloven av 27. juni 2008 Kommunal- og moderniseringsdepartementet: Forskrift om byggesak (byggesaksforskriften) av 26. mars 2010 Kommunal- og moderniseringsdepartementet: Forskrift om tekniske krav til byggverk (byggteknisk forskrift) av 26. mars 2010 Arbeids- og sosialdepartementet: Forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser (byggherreforskriften) av 3. august 2009 Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 Nærings- og fiskeridepartementet: Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 Fornyings- og administrasjonsdepartementet (gammelt departementsnavn): Veileder til reglene om offentlige anskaffelser fra november 2006 (sist oppdatert desember 2013) Interne kilder (Randaberg kommune) Informasjon om Svømmehallen og Landsbyhuset på kommunens nettsider Informasjon om Svømmehallen og Landsbyhuset i kommunens årsmelding for 2013 Svømmehall - Rehabilitering (kommunestyresak 23/11 fra 26.05.11) Svømmehall – Rehabilitering – Foreløpig rapport (formannskapssak 71/13 fra 31.10.13) Rehabilitering av Svømmehall - Ekstrabevilgning (kommunestyresak 24/14 fra 24.04.14) Randaberg kultursenter (kommunestyresak 84/10 fra 18.11.10) Randaberg kultursenter (kommunestyresak 45/11 fra 08.09.11) Interpellasjon fra representanten Sverre Nergaard (kommunestyresak 57/13 fra 19.09.13) Kommunens gjennomføringsplan for byggeprosjekter (versjon 06.11.13) Kommunens veileder for internrapportering 2014 (08.01.14) Nyland Byggeadministrasjon: Sluttrapport for Svømmehallen (desember 2014) Annet materiell og dokumentasjon vedrørende Svømmehallen og Landsbyhuset (ikke spesifisert) Andre kilder Bygdebladet og Aftenbladet: Oppslag om rehabiliteringen og ombyggingen av Svømmehallen og Landsbyhuset de to siste årene (saker i tidsrommet juni 2013-mai 2014) Rogaland Revisjon IKS: Styring av byggeprosjekter i Sola og Sandnes kommuner (forvaltningsrevisjonsrapporter fra hhv. februar 2013 og desember 2011) SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 33 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Navn Audun Ekroll John Peder Samdal Jan Berge Rune Magne Johannessen Audun skansen Steinar Omland Firma Randaberg kommune Randaberg Kommune Nyland BA/Kraftværk Multiconsult Multiconsult Multiconsult Funksjon Byggeleder 1 Prosjektleder Prosjektleder (fra mars 2014) Byggeleder 2 (oppstarten/to måneder) Byggeleder 2 (ca. ½ år) Byggeleder 2 (resten av tiden) Prosjekterende (forprosjektet) var Arkitektur (arkitekt) og Norconsult (rådgivende ingeniører). Entreprenørene/utførende faggrupper var selv prosjekterende (detaljprosjekteringen). For bygge- og prosjektledelsen var opprinnelig Multiconsult engasjert. Kommunen overtok tidlig i byggefasen selv prosjektledelsen og delvis byggeledelsen. Multiconsult hadde også opprinnelig prosjekteringsledelsen, men etter deres anbefaling ble prosjekteringsgruppen kontrahert som én enhet, inkludert prosjekteringsledelse. Navn Audun Ekroll John Peder Samdal Firma Randaberg kommune Randaberg Kommune Funksjon Byggeleder Prosjektleder Prosjekterende (forprosjektet) var Helen & Hard (arkitekt). Entreprenørene/utførende faggrupper var selv prosjekterende (detaljprosjekteringen). Kommunen hadde selv bygge- og prosjektledelsen. Navn Jarle Bø Øystein Stjern Anita Egeli Anders Jaarvik Erik Knudsen Jorunn Bogevik John Peder Samdal Audun Ekroll Funksjon Politisk representant Politisk representant Politisk representant Kultursjef (brukerrepresentant Landsbyhuset) Avdelingsleder idrett (brukerrepresentant Svømmehallen) Teknisk sjef Kommunens prosjektleder (referent) Kommunens byggeleder (kun som mottaker av møtereferater) Rehabiliteringen av Svømmehallen var ferdig i august 2014, mens rehabiliteringen og ombyggingen av Landsbyhuset var ferdig i september 2013. Kommunens interne prosjektleder sluttet i kommunen før rehabiliteringen av Svømmehallen var ferdig. Nyland Byggeadministrasjon fikk i oppdrag å sluttføre Svømmehallen. Nyland Byggeadministrasjon samarbeider med Kraftværk ved en del byggeprosjekter (herunder Svømmehallen). SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 34 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Rapport utarbeidet av kommunens prosjektleder 16.10.13 Hovedkonklusjon/sammendrag Prosjektet har i stor grad blitt preget av at prosjekterte løsninger har blitt endret etter at arbeidene har kommet til utførelse. Dette er generelt meget uheldig både med tanke på framdrift og økonomi. Veien frem til rehabilitering av taket Det er i svømmehall-prosjektet benyttet anerkjente rådgivningsfirma til planlegging og oppfølging av prosjektet. Randaberg kommune har hatt to kontraktsparter på rådgivningssiden; 1) Prosjektadministrasjon (ProAdm) som er kontrahert for å ivareta oppgaver innen prosjektledelse, prosjekteringsledelse og byggeledelse. 2) Prosjekteringsgruppen (ProGrp) som består av arkitekt og rådgivende ingeniører som skal utrede, tegne og beskrive arbeidene med rehabiliteringen. Rehabiliteringen har tatt utgangspunkt i en tilstandsanalyse som ble utarbeidet av ekstern rådgiver (ProAdm) våren 2010. Her var hverken yttervegger eller tak vurdert til å ha større rehabiliteringsbehov. Prosjekteringsgruppen ble kontrahert på grunnlag av denne rapporten. Når prosjekteringsgruppen startet sitt arbeid kom de etterhvert med anbefalinger om å også å foreta større rehabiliteringer på yttervegger og tak. Dette ble utredet og vurdert både av ProGrp og ProAdm. Resultatet ble etterhvert den løsningen som lå til grunn ved oppstart av arbeidene på svømmehallen. I utførelsesfasen kom det nye vurderinger og delvis nye momenter inn, noe som medførte anbefalinger om endringer både i yttervegg og i tak. Randaberg kommunes prosjektledelse så det som uansvarlig å gjøre noe annet enn å følge anbefalingene. Konsekvensen av dette har blitt store forsinkelser og overskridelser på prosjektet. Hvordan kunne dette skje? Spørsmålet er hvorfor nivået på rehabiliteringen ikke ble lagt på et riktigere nivå på et langt tidligere stadium? Det er vår vurdering at dette skyldes flere forhold, men for å trekke ut de viktigste kan nevnes forventninger formet av tilstandsrapportene og organiseringen av prosjektet. Tilstandsrapport Første overslag på omfang av prosjektet ble gjort i 2005, her ble prosjektkostnad for rehabiliteringen kalkulert til ca. 6 mill. kr. eks mva. ProAdm foretok en grundigere tilstandsvurdering i 2010 og kalkulerte prosjektkostnad til ca. 22 mill. kr. eks mva. Dette var en kraftig økning i forhold til tidligere anslag og medførte at prosjektet allerede her var kommet ut over de økonomiske rammer og forventninger. Denne tilstandsrapporten dannet premissene for videre prosjekt og det var fra prosjektledelsens side klare forventninger om at denne la til grunn et riktig nivå på rehabiliteringen. Når det da på et senere tidspunkt kom anbefalinger om endringer på prosjektet, så satt det langt inne hos prosjektledelsen å foreta ytterligere utvidelser av prosjektet. Organisering Eksternt rådgivningsfirma (ProAdm) ble engasjert for å ivareta prosjektledelse, prosjekteringsledelse og byggeledelse på prosjektet, altså være Randaberg kommunes høyre hånd. Etter ProAdms anbefaling ble imidlertid prosjekteringsgruppen kontrahert som én enhet, inkludert prosjekteringsledelse. Konsekvensen av denne organiseringen ble at Randaberg kommune som prosjekteiere i liten grad hadde innsyn i og føling med hva som foregikk i prosjekteringsgruppen. Samtidig ble det to fagmiljø som ikke alltid hadde samme vurdering av tingenes tilstand. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 35 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Kommunikasjonen mellom de sentrale aktørene i prosjektet har tidvis vært for dårlig og det har vært vanskelig for oss som byggherre å vite hvem vi til enhver tid bør lytte til. Foreløpig konklusjon Gjennom en bedre organisering av de sentrale aktørene i prosjektet er det prosjektledelsens vurdering at nivå på rehabiliteringen tidligere kunne blitt korrigert til et riktig nivå. Disse erfaringene fra svømmehallprosjektet har allerede gitt konsekvens for andre større prosjekter hvor Randaberg kommunes egen prosjektansvarlig i mye større grad legger føringer for organisering av prosjektet. Spørsmål til avdelingsleder idrett (Svømmehallen) og kultursjef (Landsbyhuset). Svømmehallen og Landsbyhuset (spørsmål til brukerrepresentantene byggekomiteen) Brukeravdelingene bør/skal være leverandør av premisser og krav for bygget innenfor realistiske økonomiske rammer basert på erfaringsinformasjon fra tidligere tilsvarende bygg og prosjektkalkylen i økonomiplan. Brukerne skal ha tilstrekkelig tid for å fremme sine interesser. Det må også tas høyde for vurdering av alternative brukerønsker. Det er avgjørende for den videre utvikling i prosjektet at det oppnås god balanse mellom de forventninger brukerne har og det produkt som leveres ved ferdigstillelse av prosjektet. Svømmehallen Spørsmål Svar (vi har satt inn noen kommentarer i kursiv som kan skrives over) 1 I hvilken grad er du fornøyd med brukerbehovenes innflytelse i dette byggeprosjektet? Brukerbehovenes innflytelse stopper i prinsippet opp etter programfasen (forprosjektet), men det kan foretas enkelte tilpasninger underveis. 2 Er det særlige forhold du mener kunne vært bedre håndtert når det gjelder brukerbehovenes innflytelse? I så fall hvilke og hvorfor? 3 Hvordan er «sluttbrukerne» fornøyd med byggeprosjektet? Spørsmålet gjelder i den grad det finnes dokumentasjon på dette. Med «sluttbrukerne» mener vi her de som bygget er til for, dvs. publikum/innbyggerne. Landsbyhuset Spørsmål Svar (vi har satt inn noen kommentarer i kursiv som kan skrives over) 1 I hvilken grad er du fornøyd med brukerbehovenes innflytelse i dette byggeprosjektet? Brukerbehovenes innflytelse stopper i prinsippet opp etter programfasen (forprosjektet), men det kan foretas enkelte tilpasninger underveis. 2 Er det særlige forhold du mener kunne vært bedre håndtert når det gjelder brukerbehovenes innflytelse? I så fall hvilke og hvorfor? 3 Hvordan er «sluttbrukerne» fornøyd med byggeprosjektet? Spørsmålet gjelder i den grad det finnes dokumentasjon på dette. Med «sluttbrukerne» mener vi her de som bygget er til for, dvs. publikum/innbyggerne. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 36 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS KOMMUNENS GJENNOMFØRINGSPLAN FOR BYGGEPROSJEKTER Versjon 06.11.13 Prosjektnr. og Prosjektnavn 1. BESKRIVELSE AV MILEPÆLER Prosjektarbeidet er delt inn i ulike faser hvor overgang fra en fase til en annen utgjør milepæler i prosjektet. A. Prosjektetablering: Vi overtar ansvaret for prosjektet og legger det inn i våre systemer; e-sak og prosjektmappe/Sharepoint. Tidspunktet kan variere, men stort sett er det først etter at det er gjort et budsjettvedtak at vi engasjeres og overtar ansvaret for videre framdrift. B. Prosjekt utredes: «Hvem, hva, hvor-fasen», vi utreder hva som skal bygges og hvor det skal bygges. C. Skisseprosjekt: Avklarer hovedprinsipp for bygget. Tegner opp bygget, plasserer gjerne funksjonene rundt i bygget, avklarer atkomst, varelevering etc. D. Forprosjekt: Videre detaljering av skisseprosjektet. Rom tegnes inn. Forprosjekt kan flyte over i tilliggende faser, både mot skisseprosjekt og detaljprosjekt. Vil i en del tilfeller kunne utgå som egen fase. E. Detaljprosjekt: Ytterligere detaljering av skisse- og forprosjekt. Prosjektet detaljprosjekteres og gjøres klart til utførelse. F. Utførelse: Perioden hvor selve byggearbeidene pågår. G. Avslutning og reklamasjon: Bygget overtas av byggherre og tas i bruk. 2. MILEPÆLSDATOER Tidspunkt for når en ny fase i prosjektet igangsettes og ferdigstilles skal markeres. TABELL 0-1 LOGG PÅ MILEPÆLSDATOER Milepæl Igangsatt dato Nådd dato Kommentar Prosjektetablering Prosjekt utredes Skisseprosjekt Forprosjekt Detaljprosjekt Utførelse Avslutning og reklamasjon 3. GENERELT 3.1 Definere prosjektet Det er av vesentlig betydning at prosjektet blir tydelig definert. Hva er forutsetningene for prosjektet? Hvilket innhold skal puttes inn i prosjektet? Hva er det som skal løses i prosjektet? Gjennom alle fasene må prosjektet kontrolleres mot det definerte innhold og forutsetninger. Dersom det er en utvikling her må dette dokumenteres og det må avklares om endringene/utvikling er ønskelig og om det følger bruksmessige, økonomiske eller framdriftsmessige forhold med. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 37 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS TABELL 0-2 LOGG PÅ ENDRINGER I PROSJEKTETS INNHOLD Registrert dato Kontrollert av Definer prosjekt og dokumenter eventuelle endringer 4. RAPPORTERING OG POLITISK BEHANDLING Generelt skal alle prosjekter inngå i rapportering til tjenestesjef slik det fremgår av tabell. Se vedlagt skjema for prosjektrapport. De fleste prosjekt vil også på et stadium inngå i tertialrapportering og gå til politisk behandling i formannskapet. Formannskapet er beslutningsmyndighet for tilleggsbevilgninger. Periode Innleveringsfrist46 per 28.februar ca. 10.mars per 30.april (1. Tertial) ca. 10.mai per 31.juli ca. 10.august per 31.august (2. Tertial) ca. 10.september per 31.oktober ca. 10.november per 31.desember (3. Tertial) ca. 10.januar (årsmelding) Sluttrapport skal til politisk behandling så snart kostnadsbildet er godt avklart. Det vil i en del prosjekt også være nødvendig med politisk forankring underveis i prosjektet. Det kan typisk være at skisseprosjekt eller forprosjekt forelegges politisk godkjenning før en går videre. TABELL 0-3 LOGG PÅ RAPPORTER OG POLITISKE VEDTAK Sak-/ rapport nr Innlevert dato Vedtaksdato Vedtak/kommentarer 13/121 19.09.13 17.10.13 Eksempel politisk behandling 5. ØKONOMI Fra første fase i prosjektet skal det gjøres kalkyle og budsjettvurderinger på prosjektet. Videre skal økonomien fortløpende vurderes. Enhver endring i prosjektet som medfører kostnadskonsekvens skal dokumenteres. 5.1 Byggeregnskap og fakturabehandling Byggeregnskap føres i Facilit. Fakturabehandling dobbeltføres, Agresso + Facilit. I enkelte prosjekt vil fakturabehandling skje via ekstern prosjektleder som godkjenner faktura før det videresendes til oss. Prosjektkoordinator på prosjektet vil normalt være den som attesterer i Agresso og som fører byggeregnskap i Facilit. I enkelte tilfeller kan det vurderes om ekstern part får tilgang i vårt system for føring av Årsak til at det ikke er satt de samme fristene her som i kommunens internrapportering er at avdelinger og prosjektledelsen skal rapportere til teknisk sjef (tjenestesjef), som skal sette sammen alt til en felles rapport før dette går videre. 46 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 38 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS byggeregnskap. I slike tilfeller skal prosjektkoordinator attestere i Agresso og kontrollere det som er ført i Facilit. Prosjektansvarlig vil normalt anvise i Agresso. 5.2 Endringer og tillegg innenfor mandat Endringer og tillegg som ligger innenfor mandat skal fortløpende føres i Facilit. Dokumenter hva det gjelder. Gjøre foreløpige vurderinger av kostnadsbildet. Dokumenter oppdatert informasjon etc på endringene/tilleggene. 5.3 Endringer og tillegg utenfor mandat Endringer og tillegg som kommer opp og som det ikke er mandat for i prosjektet skal fortløpende dokumenteres og føres på «ønskeliste». «Ønskeliste» kan danne grunnlag for sak om tilleggsbevilgninger. Om mulig føres denne oversikten/»ønskelista» i Facilit. TABELL 0-4 LOGG ØKONOMI (BUDSJETTVEDTAK, KALKYLER, TILLEGGSBEVILGNINGER ETC) Registret dato Budsj, kalkyler, bevilgn, tilskudd, .. Kr. eks mva Kommentar / forklaring 09.10.13 Vedtatt budsjett 10 000 000,- Eksempel 09.10.13 Foreløpig kalkyle 11 000 000,- Eksempel 6. FRAMDRIFT Fra første fase i prosjektet skal det lages framdriftsplan. Denne vurderes fortløpende, revideres og detaljeres etter som prosjektet skrider fram. TABELL 0-5 GJELDENDE FRAMDRIFTSPLAN Gjeldende framdriftsplan TABELL 0-6 LOGG FRAMDRIFT (ENDRINGER I FRAMDRIFTSPLAN ETC) Registret dato Planlagt milepæl Dato / punkt tids- 09.10.13 Ferdigstilling Apr 2014 Framdriftsplan rev.A (Eksempel) 10.11.13 Ferdigstilling Des 2014 Framdriftsplan rev.B. (Eksempel) Kommentar / forklaring 7. ORGANISERING Fra første fase i prosjektet skal det lages oversikt over interne og eksterne aktører i prosjektet. I første omgang kan denne oversikt føres i loggen nedenfor, men etterhvert kan det formaliseres i en organisasjonsplan som viser aktørene, beslutningslinjer og eventuelt kommunikasjonslinjer i prosjektet. Roller som må avklares i organisasjonsplan er prosjektansvarlig, prosjektkoordinator, styringsgruppe, prosjektgruppe, brukerinvolvering; for å sikre råd i planlegging og praktiske spørsmål gitt fra et brukerperspektiv. Brukerinvolvering kan skje direkte i prosjektgruppe eller gjennom egen organisering dersom brukerperspektivet er bredt sammensatt. Se forøvrig eget kapittel om brukerinvolvering. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 39 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Eksterne aktører Prosjektadministrasjon (prosjektledelse, prosjekteringsledelse, byggeledelse) Arkitekt og rådgivere Entreprenører Det skal utarbeides møteplan for all formell møtevirksomhet i prosjektet. Organisasjonsplan og møteplan må fortløpende revideres etter som prosjektet skrider fram og nye aktører kommer til. TABELL 0-7 LOGG ORGANISERING AV PROSJEKTET Registret dato Hendelse Kommentar 09.10.13 Styringsgruppe opprettes ikke XX og YY sier det ikke opprettes styringsgruppe for prosjektet. XX og YY ivaretar selv denne funksjon(Eksempel) 7.1 Styringsgruppe Alle prosjekter har behov for en sammenheng hvor det tas beslutninger på prinsipielt nivå. I større prosjekt vil dette gjerne være organisert i en klart definert styringsgruppe. I mindre prosjekt vil slike beslutninger gjerne tas i mer uformelle fora hvor de aktuelle sjefer er involvert. Det vil også være mulig å definere rådmannens ledergruppe som styringsgruppe for prosjekter. 7.2 Prosjektgruppe En prosjektgruppe vil være aktuelt å få på plass i de aller fleste prosjekter. Prosjektgruppen skal rådgi i planlegging og praktiske spørsmål knyttet til prosjektet. Inkluderer gjerne brukerrepresentant, bygg og eiendom, tillitsvalgt, UU-kompetanse. I utgangspunktet er dette en sammensetning av ressurspersoner for prosjektet. 7.3 Brukerinvolvering – Perspektiv: forme et godt prosjekt Med bruker menes alle direkte brukere av bygget, både ansatte, beboere, elever, besøkende osv. Det er behovene til denne gruppen bygget skal ivareta og det er av avgjørende betydning med et godt system for å få råd og innspill fra denne gruppen. Brukerne kan imidlertid være en svært sammensatt gruppe, med sprikende tanker og ønsker. Det er derfor nødvendig å sluse innspill, tanker og ønsker gjennom noen få personer som skal representere hele brukergruppen. Normalt vil brukerrepresentantene bli medlemmer i prosjektgruppen, men ved stor og sammensatt gruppe av brukere kan det være nødvendig med organisering av brukerne i egne brukergrupper. Typiske brukerrepresentanter i prosjektet: 7.3.1 Fagpersonen Fagpersonen skal alltid være involvert i prosjektet. Fagpersonen er typisk en avdelingsleder; Erik for svømmehallen, Dorete for Torset osv. Med bredt sammensatt brukergruppe kan imidlertid dette samles på en eller færre personer igjen. For eksempel er det for Landsbyhuset mange brukergrupper som samles på Anders som felles fagperson. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 40 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Fagpersonen skal være en brukerrepresentant som evner å se helheten, ivareta alle brukernes behov og veie ulike brukerønsker opp mot hverandre. 7.3.2 UU-personen UU-personen skal alltid være involvert i prosjektet. UU-personen skal være en kapasitet på tilgjengelighet (UU=universell tilrettelegging) og skal ivareta behov til brukere med særskilte behov i forhold til tilgjengelighet og tilrettelegging. UU-personen kan være en av kommunens ergoterapeuter, rådgiver (Jan Kåre) eller representant oppnevnt av Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne (MNF). 7.3.3 Andre grupper og personer Avhengig av prosjekt vil det også være aktuelt med andre personer og grupper som kan involveres; Eldrerådet, Barnas representant (Ingunn Moa), Folkehelsekoordinator (Grete Lind), Verneombud, Tillitsvalgte (Samarbeidsutvalget), Arbeidsmiljøutvalget (AMU), og helt sikkert andre som kan være aktuelle som ikke er nevnt her – viktig med tidlig kartlegging! 7.4 Plan for brukerinvolvering Det skal i tabell nedenfor lages en plan for brukerinvolvering i prosjektet. Denne planen skal ferdigstilles ved etablering av prosjektet, og eventuelle endringer føres i logg (se egen tabell). Plan for brukerinvolvering skal si noe om: 1. Organisering av brukerne; brukerrepresentanter etc. 2. Forventninger og input som ligger fra brukerne. Stemmer det med rammene for prosjektet? 3. Spesielle «konfliktområder», motstridende interesser og lignende i tilknytning til brukerne. 4. Når og hvordan brukerne skal informeres om hva som skjer i prosjektet. TABELL 0-8 PLAN FOR BRUKERINVOLVERING (FRDIGSTILLES TIDLIG I PROSJEKTET, ENDRINGER FØRES I LOGG I NESTE TABELL) Kartlegges ved prosjektoppstart: Dato registrert: <sett inn dato> Organisering og brukerrepr.: Forventninger og input: Potensielle «konfliktområder»: Informasjonsplan: TABELL 0-9 LOGG BRUKERINVOLVERING (ENDRINGSBEHANDLING I FORHOLD TIL PLAN) Registret dato Hendelse Kommentar 8. ANSKAFFELSER/INNKJØP Det må tidlig i prosjektet lages en foreløpig strategi for anskaffelser, føres i tabell nedenfor. Særlig er entrepriseform avgjørende for hvordan vi legger opp videre løp. TABELL 0-10 GJELDENDE STRATEGI FOR ANSKAFFELSER Strategi for anskaffelser SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 41 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Ekstern prosjektadministrasjon skal normalt engasjeres på et tidlig stadium. Det er vår overordnete strategi at vi på alle byggeprosjekt av en viss størrelse har eksterne som bidrar med prosjektledelse, prosjekteringsledelse og byggeledelse. Altså at vi har en profesjonell aktør som ivaretar kontakten mot de andre eksterne aktørene (rådgivere og entreprenører). Det er ønskelig å få på plass en rammeavtale for prosjektadministrative tjenester – det er av avgjørende betydning at denne oppgaven ivaretas på en god måte. Engasjement av arkitekt, rådgivere og entreprenører vil avhenge av hvilken anskaffelsesstrategi som velges. TABELL 0-11 LOGG ANSKAFFELSER / INNKJØP Bestilt dato Anskaffelse/ innkjøp Leverandør/ foretak Kommentar 09.10.13 TØM Torset Byggemannen AS Anbud med forhandling (Eksempel) 9. UØNSKEDE KONSEKVENSER FOR BRUKERE OG TREDJEPART Ethvert prosjekt vil i større eller mindre grad ha uønskede konsekvenser for brukere og/eller tredjepart. Uønskede konsekvenser kan være knyttet til selve prosjektet, til prosjektets byggeperiode eller til endringer prosjektet medfører for omgivelsene. Tredjepart er alle som av ulike grunner har interesse av prosjektet eller blir berørt av prosjektet, men som ikke er definert som brukere. Det kan være naboer, interesseorganisasjoner, tjenesteutøvelse, media osv. Dato Part Hendelse Kommentar 09.10.13 Nabo i nord Avholdt infomøte (Eksempel) 09.10.13 Alle Revidert analyse (Eksempel) konsekvens- 9.1 Påvirkning fra tredjepart Alle som har interesse av prosjektet er i prinsippet i posisjon til å direkte eller indirekte påvirke prosjektet. Prosjektet kan indirekte påvirkes gjennom påvirkning av de som har beslutningsmyndighet i prosjektet, det kan være både politikere og administrasjon. I de tilfeller prosjektet har behov for avtaler eller samarbeid med tredjepart kan prosjektet påvirkes direkte gjennom at tredjepart er i forhandlingsposisjon i forhold til det nødvendige samarbeidet. Det er nyttig å ha en best mulig oversikt over om det er tredjeparter i prosjektet med ønske om og mulighet for å påvirke. Det er imidlertid ingen regel om at dette må bli et problem, generelt kommer vi langt med å informere godt, være vennlige og ærlige. 9.2 Utførelsesfasen - konsekvensanalyse I forhold til ivaretakelse av tredjepart i utførelsesperioden skal det utarbeides en konsekvensanalyse på prosjektet. Denne skal tidlig igangsettes og skal være et «levende» dokument gjennom utrednings- og prosjekteringsfaser. Før prosjektet skal ut på anbud skal konsekvensanalysen ferdigstilles med svar på de utfordringer man venter å møte i utførelsesfasen. Ved behov skal den revideres i utførelsesfasen. 9.3 Uønskede konsekvenser av ferdig prosjekt Uønskede konsekvenser for tredjepart etter ferdig prosjekt må avdekkes så tidlig som mulig. Dette er moment som kan «stikke kjepper i hjulene» for prosjektet. F.eks. en nabo vi er avhengige av å få på plass SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 42 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS en avtale med blir gjerne lite samarbeidsvillig dersom prosjektet gir vedkommende negative konsekvenser. Dette kan ofte ikke unngås, men er forhold vi hele tiden må ha oversikt på. Det skal derfor lages en oversikt over forhold knyttet til tredjepart som kan medføre vansker for prosjektgjennomføringen. 10. MYNDIGHETER Det er en rekke myndigheter som regulerer eller bestemmer over områder vi er berøring med i prosjektene. Det skal tidlig i prosjektet lages en oversikt over hvilke myndigheter som muligens vil bli involvert og på hvilket nivå. TABELL 0-12 LOGG VEDTAK OG FØRINGER FRA MYNDIGHETER Dato Myndighet Vedtak eller føring Kommentar 09.10.13 Byggesak (PBL) Rammetillatelse (Eksempel) 10.1 Regulering og byggesak Problem med regulering og byggetillatelse kan potensielt bety utsettelser og endringer i prosjektet. Er reguleringsplan på plass og ivaretar den våre behov? Sjekk reguleringsbestemmelser, ha kaffidrøs og eventuelt formøte med byggesak. Er det behov for dispensasjoner? Byggesaksskjema for «Gjennomføringsplan» kan med fordel hentes fram på et tidlig tidspunkt. Dette vil være med å bevisstgjøre i forhold til ansvarsforhold og vil kunne gi input til anskaffelsesstrategi, anbudskonkurranser etc. På mindre prosjekt kan vi selv ta ansvar for byggesøknad. På større prosjekt ivaretar gjerne arkitekt søkerrollen, men også da kan vi vurdere å være behjelpelig med å skaffe nødvendig dokumentasjon etc. I alle tilfeller er det viktig at vi har et bevisst forhold til byggesaksprosessen og kan stille arkitekt de nødvendige kontrollspørsmål og gi de rette input. 10.2 Arbeidstilsynet Alle bygge- og anleggsprosjekt skal i prinsippet meldes til Arbeidstilsynet gjennom Forhåndsmelding av arbeidsplass hvor det utføres midlertidig eller skiftende bygge- eller anleggsarbeid. Skjema skal være innsendt per epost før oppstart på byggeplass. Dersom tiltaket berører arbeidsplasser skal det gis forhåndsgodkjenning av tiltaket fra Arbeidstilsynet. Vi vil normalt selv sørge for å få på plass Arbeidstilsynets forhåndsgodkjenning. Dette skjer omtrent parallelt med byggesaken. Byggesøknaden skal følge med som vedlegg når saken sendes til Arbeidstilsynet. Viktig i forbindelse med Arbeidstilsynets forhåndsgodkjenning er en gjennomgang av prosjektet med Arbeidsmiljøutvalgets arbeidsutvalg. Dette fungerer på mange måter også som en kvalitetssikring av prosjektet. 10.3 Andre myndigheter Mattilsynet må involveres dersom produksjonskjøkken, kafekjøkken etc. er med i prosjektet. Vegvesenet må gi tillatelser ved behov for midlertidig stenging, omlegging etc. av fylkesveier. Fylkeskommunen må gi tillatelse ved tiltak på vernede bygg. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 43 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS 11. SIKKERHET, HELSE OG ARBEIDSMILJØ (SHA) Alle bygge- og anleggsprosjekt er underlagt Byggherreforskriften. Det skal oppnevnes SHA-koordinator for både prosjekteringsfasen og for utførelsesfasen. Det skal lages SHA-plan for alle prosjekter. TABELL 0-13 LOGG MILEPÆLER SHA Dato Hendelse Kommentar 09.10.13 Jens Jensen utnevnt til SHA-koordinator PRO (Eksempel) 12. ANDRE FORHOLD 12.1 Eiendomsforhold Kontroller eiendomsforhold, grenser etc. 12.2 Eksisterende bygg/anlegg Kartlegg tidlig hva som finnes av tegninger og annen informasjon om eksisterende forhold. Informasjon kan finnes hos vaktmester, på bygget det gjelder, i byggesaksarkiv, avtalearkiv, teknisk drift (VA), hos eksterne rådgivere/arkitekt, ESAK, og sikkert enda flere steder. 12.3 Dokumentlagring og arkivering Prosjekt skal opprettes i ESA, saksnr. i ESA benyttes også som referanse på prosjektet i andre systemer (f.eks. Sharepoint). Prosjektdokument som skal arkiveres i ESA fremgår av egen oversikt (se vedlagt). Prosjekt skal opprettes i Sharepoint. 13. OVERSIKT PROSEDYRER, MALER, SJEKKLISTER, ETC. Er tatt ut som eget dokument; «Gjennomføringsplan – vedleggsliste» SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 44 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Vedlegg til gjennomføringsplan Dok.nr 03.01 03.02 03.03 03.04 03.05 Kapittel/tema Generelt Generelt Generelt Generelt Generelt (utgår?) Dokument Prosjektoversikt Tidsplanlegging prosjekt Personlig tidsbruk prosjekt Sjekkliste prosjekt Definere prosjekt Type dokument Oversikt Oversikt Mal Oversikt/sjekkliste Prosedyre/sjekkliste 04.01 Rapporteringsrutiner Prosedyre/sjekkliste 04.02 04.03 Rapportering går?) Rapportering Rapportering Prosjektrapport Sluttrapport Mal Mal 05.01 05.02 05.03 05.04 Økonomi Økonomi Økonomi Økonomi Prosjektøkonomi, Facilit og Agresso Kontoplan Endringshåndtering Attestering og anvisning på prosjekt Prosedyre/sjekkliste Mal Prosedyre Oversikt 06.01 Framdrift Overordnet framdriftsplan Mal eller eksempel? 07.01 07.02 Organisering Organisering Organisasjonsplan Møteplan Mal eller eksempel? Mal eller eksempel? 8.01 Anskaffelser Prosedyre/sjekkliste 8.02 8.03 8.04 8.05 8.06 Anskaffelser Anskaffelser Anskaffelser Anskaffelser Anskaffelser 8.07 8.08 8.09 8.10 8.11 8.12 8.13 Anskaffelser Anskaffelser Anskaffelser Anskaffelser Anskaffelser Anskaffelser Anskaffelser Valg av prosess, utlysning og utlysningsperiode Konkurransegrunnlag, generell del Tilbudsskjema Skjema for minikonkurranse Referat fra anbudsbefaring Anbudsåpning, evaluering, tildeling og kontraktsinngåelse Protokoll anbudsåpning Referat fra forhandlingsmøte Brev om tildeling Referat fra kontraktsmøte Avtaledokument Protokoll for anskaffelse Kjøp under terskelverdi/mindre innkjøp 9.01 9.02 9.03 9.04 Tredjepart Tredjepart Tredjepart Tredjepart Hvordan forholde seg til tredjepart? Konsekvensanalyse Oversikt potensielt vanskelige forhold Grunneieravtaler Prosedyre Mal eller eksempel? Mal Mal 10.01 10.02 10.03 10.04 Myndighet Myndighet Myndighet Myndighet 10.05 Myndighet Oversikt Prosedyre/sjekkliste Skjema på dibk.no Skjema på arbeidstilsynet.no Prosedyre/sjekkliste 10.06 10.07 Myndighet Myndighet 10.08 Myndighet Oversikt kontaktpersoner Ivareta regulering og byggesak Skjema for gjennomføringsplan Forhåndsmelding av arbeidsplass hvor det utføres midlertidig bygge- eller anleggsarbeid Hvordan få arbeidstilsynets forhåndsgodkjenning? Søknad om Arbeidstilsynets samtykke Søknad om Arbeidstilsynets samtykke, vedlegg: Dokumentasjon for ivaretakelse av HMS (AMU) Søknad om Arbeidstilsynets samtykke, vedlegg: Referat fra møte i arbeidsutvalget (AMU) 11.01 11.02 SHA SHA SHA-arbeid i prosjektet SHA-plan Prosedyre/sjekkliste Mal 12.01 12.02 Andre forhold Andre forhold Oversikt arkivverdige prosjektdokument Prosedyre Sharepoint Oversikt Prosedyre (ut- SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 45 - Mal Mal Mal Mal Prosedyre/sjekkliste Mal Mal Mal Mal Mal Mal Prosedyre Skjema på dibk.no Skjema fra AMU Mal/sjekkliste fra AMU RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Tabell V1 Rutiner for kommunale byggesaker 1. VIRKEOMRÅDE 2. KVALITETSKRAV 3. POLITISK OG OFFENTLIG GODKJENNING 3.1 Politisk godkjenning 3.2 Offentlig godkjenning 4. OFFENTLIGE ANSKAFFELSER 4.1 Regelverk generelt 4.2 Beregning av anskaffelsens verdi 4.3 Krav til kunngjøring 5. 6. STANDARDISERING ORGANISERING AV ARBEIDET 6.1 Faser, aktiviteter og ansvar 6.2 Organisering av byggeprosjekter 6.3 Helse, miljø og sikkerhet 6.4 Oppdragsmelding - oppnevning av prosjektgruppe 7. INNHOLD OG AKTØRER I DE FORSKJELLIGE FASENE 7.1 Utredning/programmering 7.1.1 Godkjenning av behovsanalyse 7.2 Forprosjekt 7.2.1 Godkjenning av romprogram, funksjonskrav, tomt, tidsramme og økonomisk ramme 7.3 Prosjekteringsfase 7.4 Byggefase/byggeprosjektet 7.4.1 Rapportering om fremdrift og kostnad 7.4.2 Ferdigbefaring/overtakelse av bygg 8. OVERLEVERING AV BYGG 9. REKLAMASJONSFASE 10. ØKONOMISTYRING 10.1 Kostnadskontroll 10.2 Endringsrutiner (byggefase) 10.3 Prosjektregnskap 10.4 Indeksregulering 11. KOMMUNIKASJON 11.1 Møter - skriftlig dokumentasjon 11.1.1 Forprosjekt 11.1.2 Prosjekteringsfasen 11.1.3 Byggefasen 11.1.4 Generelt 11.2 Rapportering 11.3 Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) - Sikkerhet 12. PROSJEKTAVSLUTNING 12.1 Sluttrapport 12.2 Evaluering, drift, reklamasjoner 12.3 Regnskapsavslutning SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 46 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Tabell V2 Instruks for prosjektleder ADMINISTRASJON 0.0 Generelt 1.0 Organisering 2.0 Møter, Referater 3.0 Prosjektering 4.0 Kontrahering 5.0 Entreprisekontrakter 6.0 Oppstart entrepriser 7.0 Ferdigbefaring 8.0 Overtakelse 9.0 Reklamasjonsperioden 10.0 Rapporter 11.0 Off. Tillatelser ØKONOMI 12.0 13.0 14.0 15.0 Kostnadsstyring Fakturabehandling Endringer Mengdekontroll FREMDRIFT 16.0 Fremdriftsstyring KVALITETSSIKRING 17.0 Kvalitetsplan 18.0 Kvalitetsstyring 19.0 Kvalitetskontroll 20.0 Avvik HELSE, MILJØ, 21.0 22.0 23.0 24.0 25.0 26.0 SIKKERHET Byggherreforskriften HMS Koordinator HMS Avtale HMS-Plan Miljø, Sikkerhet Arbeidstilsynet PLAN- OG BYGNINGSLOVEN 27.0 Ansvarlig søker Under de enkelte punkter er det henvisninger til aktuelle maler, rutiner, skjemaer og sjekklister. GENERELT (innholdet i instruksens punkt 0.0) Prosjektlederen er prosjektgruppens47 representant overfor alle aktører i prosjektet og leder prosjektorganisasjonens daglige arbeid. Prosjektleder skal påse at prosjektene gjennomføres iht. “Instruks for utvikling av kommunale byggeprosjekter” vedtatt av kommunestyret. Prosjektleder skal på vegne av prosjektgruppen planlegge, organisere, styre og kontrollere de samlede aktiviteter som omfattes av oppdraget i hele prosessen og i alle faser, fra utredning/programmering til avslutning av reklamasjonsarbeidene. Prosjektlederen representerer prosjektgruppen og kommunens interesser, og han skal opptre på prosjektgruppens vegne overfor alle andre parter i prosjektorganisasjonen, men er samtidig deltaker i prosjektgruppen og i prosjektarbeidet. Rådmannen kan tildele prosjektlederen andre oppgaver som sikrer kommunens interesser. Prosjektlederen er underlagt prosjektgruppen og rapporterer direkte til denne. Prosjektgruppe i Sola tilsvarer omtrent det samme som byggekomite/styringsgruppe i Randaberg. Men Sola har også med brukerrepresentantene. I gjennomføringsplanen til Randaberg er dette skilt ut som egen gruppe (ref. punkt 7.2). 47 SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 47 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Generelt utfører prosjektleder de oppgaver han er bemyndiget til å utføre, og som er nødvendige for å dra omsorg for gjennomføring av prosjektet innenfor de avtalte tidsmessige, økonomiske og kvalitetsmessige rammer. Kommunes instruks for gjennomføring av byggeprosjekter fastlegger prosjektlederens fullmakter og bemyndigelser. Prosjektlederen skal opprettholde et arkiv som dokumenterer saks- og handlingsforløpet gjennom hele oppdragsperioden. Arkivet skal kunne danne grunnlaget for dokumentasjon i tilfelle av tvister med entreprenører, rådgivere eller andre. Prosjektlederens hovedoppgaver er å: Klarlegge rammene for prosjektet. Styre, lede og kontrollere prosjektorganisasjonens arbeid med hensyn til fremdrift, økonomi og kvalitet. Sørge for at beslutninger blir tatt i rett tid. Arbeide for at prosjektet gjennomføres med størst mulig smidighet innenfor kommunens rammer, og at konflikter med de øvrige aktører unngås. Håndheve kommunens avtaler og kontrakter med øvrige aktører i prosjektet. Granske berettigelsen av eventuelle tilleggskrav fra øvrige aktører ut fra inngåtte avtaler og kontrakter. Rapportere til formannskapet via rådmannen. Instruks for byggeleder Overordnet: Prosjektleder Underordnet: Entreprenør Stedfortreder: Prosjektleder Ansvarsområde: • Byggeleder er byggherrens representant i på byggeplassen. Han rapporterer til prosjektleder og står direkte ansvarlig ovenfor han. • Byggeleder skal påse at byggearbeidene blir utført og kontrollert i samsvar med kontraktsfestede spesifikasjoner og at byggherrens forpliktelser i avtaler og kontrakter oppfylles. • Byggeleder skal påse at fremdriftsplaner og produksjons- og leveranseplaner blir utarbeidet, fulgt og ajourholdt. • Byggeleder skal ivareta byggherrens varslingsplikt iht. inngåtte entreprisekontrakter. • Byggeleder har fullmakt til å rekvirere tilleggsarbeider i samsvar med budsjett og i samarbeid med prosjektleder. • Byggeleder er koordinator for HMS i utførelsesfasen • Oppfølging og kontroll av at kontraktørvirksomhet ikke forekommer. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 48 - RANDABERG KOMMUNE Rogaland Revisjon IKS Av spesielle arbeidsoppgaver nevnes: Produksjon Bistå byggherren i kontraktsspørsmål Føre dagbok Utarbeide byggerapporter Kontrollere at offentlige tillatelser for utførelse etc. innehas Kontrollere vernetjenesten Framdriftsrapportering Vurdere framdriftskonsekvenser ved endringer og tillegg Kontrollere utført arbeid med grunnlag i tegninger og beskrivelser. Føre attestasjonsregnskap for prosjektet og rapportere hver måned til prosjektleder Fakturabehandling, kontrollere fakturaer mot kontrakt/bestilling og oversikt over mottatte varer og tjenester Fakturaer (fakturaer stemples med dato når de mottas) og rapporterer med begrunnelse faktura som holdes tilbake. Fakturaer skal sendes videre til regnskap for registrering senest 14 dager før forfall. Gjennomgå, innstille og sørge for oppretting/videreføring av meldte avvik og oversikt over utført arbeid. Vurdere og eventuelt utarbeide utbetalingsprognoser. Kontrollere, attestere og behandle alle entreprenørfakturaer. Koordinere kontroller på byggeplassen i samarbeid med eventuelle byggherreombud for tekniske fag. Overlevering Administrere og følge opp alle befaringer. Påse varslingsfrister. Utarbeide protokoller for overtakelse av alle fagområder. Påse at alle foreskrevne prøve-/måle-/funksjonstester utføres med tilhørende protokoller. Påse at kontraktsfestet sluttdokumentasjon leveres og gjennomgå denne. Koordinere igangkjøring og driftsopplæring. Administrere sluttkontroller. Delta i gjennomgang av økonomisk sluttoppgjør. I samarbeid med byggherren administrere og kontrollere leveranse av løst inventar og utstyr. Reklamasjonsperioden Følge opp at reklamasjonsarbeider blir utført innenfor avtale. Administrere ett- års reklamasjonsbefaring samt befaring før utløpet av reklamasjonstiden. Møtedeltakelse Delta i møter arrangert av byggherren for nødvendig avklaring av eget fagområde mot byggherreorganisasjonen (prosjekt- og faggruppe). Delta i møter med entreprenøren for avklaringer som vedrører eget fagområde. Delta i entreprenørens drifts/byggemøter etter behov. SVØMMEHALLEN OG LANDSBYHUSET - 49 - RANDABERG KOMMUNE Regnskapsrevisjon Forvaltningsrevisjon Selskapskontroll Rogaland Revisjon IKS Lagårdsveien 78 4010 Stavanger Tlf 40 00 52 00 Faks 51 53 40 03 www.rogaland-revisjon.no www.rogaland-revisjon.no Andre tjenester
© Copyright 2024