Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och
2016:5 Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete MISSIV DATUM DIARIENR ERT DATUM ER BETECKNING 2016-02-22 2015-03-19 2015/67-5 A2015/927/A (delvis) Regeringen Arbetsmarknadsdepartementet 103 33 Stockholm Uppdrag avseende ledning, styrning och uppföljning inom Arbetsförmedlingen Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera och lämna förslag avseende utvecklingen av Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. Statskontoret ska analysera ändamålsenligheten och utvecklingsbehoven i Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning samt möjligheter och risker i myndighetens pågående förändringsarbete i dessa frågor. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete (2016:5). Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Anna Pauloff och utredare Clas Heinegård, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Mattson Clas Heinegård POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. [email protected] www.statskontoret.se Innehåll Sammanfattning 7 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 Uppdraget till Statskontoret Regeringens beslut Precisering av uppdraget Ledning och styrning vid statliga myndigheter Genomförande av uppdraget Rapportens disposition 11 11 12 13 16 16 2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 Arbetsförmedlingens uppdrag och verksamhet Arbetsförmedlingens uppdrag Regeringens styrning Arbetsförmedlingens verksamhet Arbetsförmedlingens prestationer och resultat Utmaningar på arbetsmarknaden Sammanfattande iakttagelser 19 19 21 23 24 26 27 3 3.1 3.2 3.3 3.4 Arbetsförmedlingens utvecklingsarbete Tidigare problem i styrningen Förnyelseresans inriktning Förnyelseresans genomförande Sammanfattande iakttagelser 29 29 30 34 36 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 Organisation, övergripande styrning och kompetensförsörjning Organisation Intern kommunikation Styrmodell och styrkort Kompetensförsörjning Sammanfattande iakttagelser 39 39 43 45 47 53 5 5.1 5.2 5.3 5.4 Verksamhetsplanering, ekonomistyrning och uppföljning Verksamhetsplanering Ekonomistyrning Uppföljning och analys Sammanfattande iakttagelser 55 55 57 62 67 6 Regelstyrning, intern styrning och kontroll samt arbete mot felaktiga utbetalningar Regelstyrning Processen för intern styrning och kontroll Arbete mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott Sammanfattande iakttagelser 69 69 73 78 83 6.1 6.2 6.3 6.4 5 7 7.1 7.2 7.3 IT-utveckling och upphandling Styrning av IT-utveckling Upphandling av arbetsmarknadstjänster Sammanfattande iakttagelser 85 85 90 95 8 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 Statskontorets slutsatser och rekommendationer Sammanfattande bedömning Ändamålsenligheten i den interna styrningen Möjligheter och risker i det pågående utvecklingsarbetet Utvecklingsbehov i den interna styrningen Regeringens styrning och uppföljning 97 97 97 98 101 105 Referenser 107 Bilagor 1 2 3 4 5 6 Regeringsuppdraget Arbetsförmedlingens strategiska karta Översikt utvecklingsåtgärder Arbetsförmedlingens organisation Enkät och enkätresultat 111 115 117 119 121 Sammanfattning Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. I uppdraget har ingått att analysera möjligheter och risker i Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete. Uppdraget har även innefattat att analysera ändamålsenligheten och utvecklingsbehoven i myndighetens interna styrning. Statskontorets sammanfattande bedömning Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete har en relevant inriktning och är väl förankrat inom myndigheten. Utvecklingsarbetet är dock omfattande och Statskontoret ser vissa risker när det gäller Arbetsförmedlingens förmåga att genomföra alla delar enligt tidsplan. Det gäller särskilt inom IT-utvecklingen och anpassningen av kontorsnätet. Statskontoret bedömer också att Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning utvecklas åt rätt håll, men att det finns betydande kvarstående förbättringsbehov. Arbetet med att minska den detaljerade styrningen och öka delegeringen av verksamhetsansvar är steg i rätt riktning. Dessa förändringar ställer dock höga krav på att Arbetsförmedlingen samtidigt motverkar uppkomsten av omotiverade lokala skillnader i verksamheten, stärker personalens kompetens och utvecklar arbetet med uppföljning och analys. Många tidigare brister på väg att rättas till Statskontorets analys bekräftar i huvudsak Arbetsförmedlingens egen bild av tidigare brister i ledning, styrning och uppföljning. Bland annat saknade Arbetsförmedlingen tidigare långsiktighet i, och tillräcklig helhetssyn på, den interna styrningen. Arbetsförmedlingen bedrev inte heller någon systematisk uppföljning och analys av verksamheten vilket innebar att lärdomar inte i tillräcklig utsträckning fångades upp. Arbetsförmedlingen har vidtagit eller planerar att vidta en rad olika åtgärder för att komma till rätta med de identifierade bristerna. Bland annat har styrningen blivit mer sammanhållen i och med att verksamhetsplaneringsprocessen har fått en mer samordnande roll för myndighetens medelstilldelning, budgetuppföljning, riskhantering och utvecklingsarbete. Arbetsförmedlingen har också förbättrat arbetet med intern styrning och kontroll samt strukturen för upphandling och kontroll av externa aktörer. Statskontorets analys visar dock att det kvarstår betydande utvecklingsbehov i verksamheten, vilket också myndigheten själv har konstaterat. 7 Utvecklingsarbetet är väl strukturerat och förankrat … Arbetsförmedlingens påbörjade 2014 ett utvecklingsarbete benämnt förnyelseresan som sträcker sig fram till 2021. Utvecklingsarbetet rymmer ett brett spektra av frågor, från hur Arbetsförmedlingen ska utveckla sin service till arbetssökande och arbetsgivare till hur myndigheten ska säkerställa en korrekt regeltillämpning och en sund förvaltningskultur. Utvecklingsarbetet omfattar också organisatoriska frågor liksom frågor om personalens förhållningssätt och kompetens. Totalt ska Arbetsförmedlingen genomföra närmare hundra utvecklingsåtgärder, varav de flesta påbörjas under 2015 eller 2016. Statskontorets analys visar att det finns både starka och svaga sidor i utvecklingsarbetet. Till de starka sidorna hör att arbetet har ett långsiktigt tidsperspektiv och en tydlig struktur. Utvecklingsåtgärderna kompletterar varandra och är inriktade på identifierade brister i styrningen. Dessutom ska utvecklingsåtgärderna genomföras i linjeorganisationen, vilket enligt Statskontoret bidrar till ett brett ägarskap för utvecklingsarbetet hos berörda staber och avdelningar. Utvecklingsarbetet framstår också som väl förankrat inom Arbetsförmedlingen. … men IT-utvecklingen och kontorsanpassningen utgör risker Statskontoret bedömer dock att det finns risk för att berörda avdelningar inte har tillräcklig kapacitet för att genomföra de planerade utvecklingsåtgärderna eftersom avdelningarna samtidigt behöver hantera sina ordinarie uppgifter. Statskontorets analys visar exempelvis att Arbetsförmedlingen kan ha underskattat sina tidigare problem med att nå resultat inom IT-området, vilket riskerar att försena myndighetens hela utvecklingsarbete. Statskontoret rekommenderar därför Arbetsförmedlingen att fördjupa analysen av förnyelseresans risker och resursbehov, samt ge högsta prioritet åt att utveckla IT-systemen och styrningen inom IT-verksamheten. Ytterligare en risk rör det hundratal förmedlingskontor som Arbetsförmedlingen har aviserat att avveckla till 2018 i syfte att frigöra resurser till ett mer effektivt arbetssätt. Arbetsförmedlingen har delegerat till sina regiondirektörer att samråda med berörda kommuner och besluta om kontorsstängningar. Hittills har myndigheten beslutat om knappt femtio kontor, företrädesvis obemannade eller med begränsade öppettider. När Arbetsförmedlingen ska stänga resterande femtio kontor kan dock större kontor med fler anställda komma att beröras. Enligt Statskontoret finns det risk för att denna regionala process kan leda till en alltför begränsad kontorsanpassning för att Arbetsförmedlingen ska kunna frigöra de resurser som varit avsikten. Statskontoret rekommenderar därför att Arbetsförmedlingens ledning tar ett större eget ansvar för samråd och beslut om kontorsstängningar. 8 Mer delegerat ansvar ställer nya krav på den interna styrningen En viktig del av Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete är att myndighetens ledning och huvudkontor inte längre i detalj ska styra den lokala verksamhetens arbetssätt och prioriteringar. I stället ska chefer och handläggare på regional och lokal nivå få större utrymme att avgöra vad som behöver göras och hur, utifrån de övergripande målen, regelverket och de lokala förutsättningarna. Det innebär bland annat att verksamhetsplaneringen får en mer central roll, och att styrningen ska utgå från en förstärkt linjeorganisation där nödvändiga avvägningar och preciseringar ska göras på relevant nivå i den formella beslutslinjen. Enligt Statskontoret innebär detta att Arbetsförmedlingen tar steg i rätt riktning, samtidigt som dessa förändringar inte utgör någon garanti för att verksamheten når bättre resultat. En högre grad av delegering av ansvar och befogenheter ställer andra krav på hur Arbetsförmedlingen bör styra och följa upp sin verksamhet. Bland annat har många medarbetare relativt kort anställningstid och har fått bristfällig introduktion, vilket kan göra det svårt att axla ett utökat resultatansvar. Statskontoret rekommenderar därför bland annat att Arbetsförmedlingen stärker sitt arbete med kompetensutveckling och kunskapsstöd till medarbetarna. Statskontoret rekommenderar också att Arbetsförmedlingen inför en sammanhållen styrmodell som visar hur de olika delarna i den interna styrningen hänger ihop. Både möjligheter och risker med organisatoriska förändringar Arbetsförmedlingen har genomfört flera organisationsförändringar, som bland annat innebär att större lokala arbetsförmedlingsenheter har bildats, och att det nu finns två organisationsnivåer på den regionala nivån – regioner och marknadsområden. Statskontoret bedömer att större arbetsförmedlingsenheter möjliggör ökad specialisering för arbetsförmedlarna på varje enhet. På så sätt finns förutsättningar för Arbetsförmedlingen att uppnå ökad effektivitet och kvalitet. Samtidigt kan antalet beslutsnivåer i verksamheten öka risken för oönskade variationer i verksamheten. Statskontoret rekommenderar därför att Arbetsförmedlingen närmare analyserar dessa frågor. Långsiktigt värdegrundsarbete kan stärka organisationen Den tidigare detaljerade styrningen inom Arbetsförmedlingen medförde ett svagt ansvarstagande bland personalen och brist på förtroende mellan olika delar av organisationen. Arbetsförmedlingen har under 2015 fastställt en gemensam värdegrund och en ledarskapsfilosofi för myndigheten. Enligt Statskontoret kan värdegrunden och ledarskapsfilosofin ge viktig vägledning åt medarbetarna om önskvärt förhållningssätt både internt och externt. Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen fortsätter att bedriva ett aktivt arbete med att diskutera och förankra dessa bland sina medarbetare. 9 Fokus på resultat och uppföljning behöver stärkas Enligt Statskontoret behöver Arbetsförmedlingen bli bättre på att bedöma och visa på de resultat som myndigheten åstadkommer. Det förutsätter i sin tur ett förändrat förhållningssätt till uppföljning och resultat inom hela myndigheten och att bedömningar och uppföljningar av effekter görs mer regelmässigt i myndighetens löpande arbete, inte minst i samband med investeringar i ITutvecklingen. Statskontoret rekommenderar därför Arbetsförmedlingen att arbeta långsiktigt med att stärka uppföljningen och analysen, samt föra en dialog med Arbetsmarknadsdepartementet för att utveckla resultatrapporteringen på ett sätt som möter departementets behov. Regeringen bör sträva efter att ge Arbetsförmedlingen goda planeringsförutsättningar Statskontoret menar att regeringen även fortsättningsvis bör hålla fast vid den mindre detaljerade styrning som ger Arbetsförmedlingen mer mandat att avgöra hur målen ska uppnås och tillräckligt handlingsutrymme att utveckla sin verksamhet och sin interna styrning. Regeringen bör därför i första hand inrikta styrningen på strategiska frågor som fokuserar på vad myndigheten bör åstadkomma och vilka resultat den bör uppnå, men så långt som möjligt undvika en alltför detaljerad styrning av hur verksamheten ska bedrivas. Enligt Statskontoret bör regeringen därför hålla fast vid 2015 och 2016 års inriktning som bland annat har inneburit att antalet uppdrag och återrapporteringskrav i Arbetsförmedlingens regleringsbrev minskat. Regeringen bör också sträva efter att ge Arbetsförmedlingen god framförhållning i sin verksamhet, däribland i möjligaste mån undvika stora och kortsiktiga variationer i fråga om Arbetsförmedlingens förvaltningsmedel. Statskontoret rekommenderar dessutom regeringen att följa upp de utvecklingsbehov i Arbetsförmedlingens verksamhet som Statskontoret pekar på i denna rapport, särskilt avseende kompetensförsörjning, uppföljning och analys samt IT-styrning. 10 1 Uppdraget till Statskontoret 1.1 Regeringens beslut Regeringen beslutade den 19 mars 2015 att ge Statskontoret i uppdrag att analysera och lämna förslag avseende utvecklingen av Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. Av regeringens beslut framgår det att Statskontoret ska analysera följande: • Ändamålsenligheten i Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. • Vilka utvecklingsbehov som finns inom Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. • Möjligheter och risker i Arbetsförmedlingens pågående förändringsarbete i dessa frågor. Statskontoret ska vid behov föreslå åtgärder som regeringen eller Arbetsförmedlingen bör vidta för att förbättra förutsättningarna för en fungerande ledning, styrning och uppföljning. Statskontoret ska löpande informera Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet) om hur arbetet fortskrider. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet) senast den 29 februari 2016. 1.1.1 Syftet med Statskontorets uppdrag I sitt beslut framhåller regeringen att Arbetsförmedlingen har en central roll för att kommande utmaningar på den svenska arbetsmarknaden ska kunna mötas framgångsrikt. Enligt regeringen kan och bör myndighetens interna ledning, styrning och uppföljning förbättras för att verksamheten effektivt ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Regeringen pekar på att ärendehandläggningen måste vara rättssäker och att gällande regelverk ska tillämpas korrekt. En väl fungerande kontroll som motverkar felaktiga utbetalningar bidrar enligt regeringen till att stärka förtroendet för myndigheten. Både regeringens styrning och Arbetsförmedlingens interna styrning av myndighetens verksamhet har enligt regeringen varit för detaljerad. Det finns ett behov av att utveckla formerna för regeringens styrning av Arbetsförmedlingen så att den är tydlig och effektiv i förhållande till myndighetens uppdrag. En förändrad styrning från regeringen kräver att processer inom Arbetsförmedlingen anpassas. Enligt regeringen gäller det särskilt att säkerställa att kunskap från uppföljningen av insatsernas resultat och effekter tas 11 till vara i den fortsatta styrningen. Myndigheten har inlett ett flerårigt förändringsarbete som bland annat rör ledningen, styrningen och uppföljningen av verksamheten. Statskontoret kan enligt regeringen stödja utvecklingen genom att analysera möjligheter och risker kring ledning, styrning och uppföljning i förändringsarbetet. 1.2 Precisering av uppdraget Arbetsförmedlingens interna styrning och verksamhetsutveckling är en del i en process som omfattar flera led, se figur 1 nedan. För att underlätta en analys av den interna styrningen och utvecklingsarbetet redogör vi för myndighetens uppdrag och verksamhet samt regeringens styrning och finansiering av myndigheten. Regeringen styrning berörs i analysen endast i den mån den direkt inverkar på myndighetens interna styrning. Figur 1 1.2.1 Statskontorets analys av Arbetsförmedlingens styrning och verksamhetsutveckling Avgränsning Vi belyser i vilken mån Arbetsförmedlingens interna styrning och verksamhetsutveckling bidrar till att skapa förutsättningar för att myndigheten ska åstadkomma resultat. Däremot ingår det inte i uppdraget att analysera effekterna av Arbetsförmedlingens prestationer och resultat på arbetsmarknadens utveckling. Arbetsmarknadens utveckling är till stor del en följd av externa faktorer som Arbetsförmedlingen inte råder över. 12 1.2.2 Analys av ändamålsenligheten och utvecklingsbehoven i den interna styrningen Analysen av ändamålsenligheten och utvecklingsbehoven i Arbetsförmedlingens interna styrning utgår från allmänna bestämmelser om ledning och styrning vid statliga myndigheter. Analysen tar även sin utgångspunkt i vissa andra viktiga aspekter i statliga myndigheters interna styrning. Det gäller särskilt att myndigheter i sin interna styrning behöver ta hänsyn till externa krav, säkerställa framförhållning och helhetssyn, utforma sammanhängande planerings-, genomförande- och analysprocesser samt arbeta aktivt med värdegrundsfrågor och organisationskultur. De allmänna bestämmelserna och de övriga aspekterna redovisas närmare i avsnitt 1.3. Som ett led i analysen har Statskontoret tagit fram en bred bild över ett drygt tiotal komponenter i Arbetsförmedlingens interna styrning. Det rör sig bland annat om organisation, kompetensförsörjning, verksamhetsplanering, ekonomistyrning, uppföljning och analys samt upphandling. Vi belyser respektive styrkomponent utifrån tidigare brister, aktuella utvecklingsinsatser och kvarvarande utvecklingsbehov. 1.2.3 Analys av möjligheter och risker i det pågående utvecklingsarbetet För analysen av möjligheter och risker i det pågående utvecklingsarbetet har Statskontoret tagit fram en övergripande beskrivning av hur Arbetsförmedlingen bedriver sin verksamhetsutveckling. Vår analys fokuserar på om det pågående utvecklingsarbetet har en relevant inriktning och om arbetet genomförs på ett effektivt sätt. Även denna analys grundar sig på vissa allmänna bestämmelser och de övriga aspekter som redovisas i avsnitt 1.3. Arbetsförmedlingens utvecklingsarbete sträcker sig fram till 2021 men omfattar ett flertal utvecklingsinsatser som påbörjas redan under 2015 och 2016. Statskontoret har i huvudsak beaktat innehållet i de utvecklingsinsatser som Arbetsförmedlingen beslutade före den 1 december 2015. 1.3 Ledning och styrning vid statliga myndigheter 1.3.1 Allmänna bestämmelser Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndighetens ledning se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges EU-medlemskap. Verksamheten ska redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och myndigheten ska hushålla väl med statens medel. Myndighetens ledning ska bland annat besluta om en arbetsordning och en verksamhetsplan för myndigheten. Myndighetsledningen ska även säkerställa att det finns intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Myndighetsförordningen anger också att varje myndighet fortlöpande ska utveckla sin verksamhet, verka för samarbete med andra myndigheter och andra, tillhandhålla information om sin verksamhet samt följa omvärldsförhållanden som har betydelse för verksamheten. 13 Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll anger att intern styrning och kontroll är den process som syftar till att en myndighet med rimlig säkerhet fullgör sitt ledningsansvar enligt de krav som anges i myndighetsförordningen. Processen omfattar momenten riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. 1.3.2 Intern styrning i praktiken En statlig myndighet har utifrån de allmänna bestämmelserna stort utrymme att utforma den praktiska ledningen, styrningen och uppföljningen av verksamheten. Statskontoret har i tidigare sammanhang konstaterat att det finns förhållandevis begränsade samlade erfarenheter av hur den interna styrningens utformning påverkar myndigheters verksamhet och resultat. 1 Statskontoret genomför dock löpande myndighetsanalyser där myndigheternas interna förhållanden ingår som en del av analysmodellen. 2 Vidare har Ekonomistyrningsverket gett ut vägledningar för verksamhetsstyrning vid statliga myndigheter. 3 Det finns även statsvetenskaplig och organisationsteoretisk litteratur om förändringsprocesser i offentliga organisationer. 4 Utifrån dessa kunskapsunderlag går det att identifiera vissa aspekter av den interna styrningen och verksamhetsutvecklingen som spelar en viktig roll för att statliga myndigheter ska kunna bedriva en effektiv verksamhet. Externa och interna faktorer påverkar styrningen En aspekt av den interna styrningen är att den behöver anpassas till verksamhetens viktigaste externa och interna faktorer. Vissa externa förhållanden utgör i stort sett givna förutsättningar för myndighetens interna styrning, särskilt de mål och regler som gäller för verksamheten. En myndighet behöver även ha god kunskap om vilka krav som andra omvärldsfaktorer ställer på verksamheten, till exempel målgruppers behov eller antalet handläggningsärenden. Myndighetens förmåga att hantera externa krav beror på olika interna faktorer såsom verksamhetens ekonomiska ramar och lokalisering samt personalens kompetens. Styrningen bör utgå från en helhetssyn En näraliggande aspekt gäller att den interna styrningen bör utgå från en tydlig helhetssyn. På en övergripande nivå bör det finnas en styrmodell eller styrfilosofi som lägger en principiell grund för den interna styrningens praktiska utformning. Den interna styrningen behöver utformas så att de olika 1 Se bland annat Statskontoret skrift om offentlig sektor (2015), Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar. 2 Analysmodell redovisas i Statskontoret 2008:17, Modell för myndighetsanalyser. 3 Se bland annat ESV 2014:49, Att få saker att hända – Verksamhetsstyrning i statliga myndigheter. 4 Exempelvis Christensen m.fl. (2005), Organisationsteori för offentlig sektor. 14 styrformerna kompletterar varandra, till exempel ekonomistyrning, regelstyrning och resultatstyrning. På en mer konkret verksamhetsnivå utgörs den interna styrningen av en rad olika praktiska styrmedel och styrinstrument. Ledning, styrning och uppföljning är en kontinuerlig process Statliga myndigheters interna ledning, styrning och uppföljning är en kontinuerlig process som består av vissa återkommande aktiviteter. I en inledande planeringsfas behöver en myndighet fastställa vad som ska åstadkommas i verksamheten inom en viss tid och med hjälp av vissa resurser. Under en efterföljande genomförandefas vidtar myndigheten de fastställda åtgärderna och samlar in relevanta uppgifter om åtgärdernas resultat. I nästa steg följer myndigheten upp och analyserar hur det faktiska resultatet förhåller sig till det förväntade resultatet. Om det faktiska och det förväntade resultatet inte överensstämmer med varandra finns det ofta skäl att utveckla verksamheten vilket innebär att planeringen behöver förändras. Verksamhetsutveckling är en del av styrningen I intern styrning ingår således att kontinuerligt utveckla verksamheten. För att utvecklingsarbetet ska vara relevant behöver det utgå från målen för verksamheten och vara inriktat på att lösa identifierade brister i den interna styrningen. För att utvecklingsarbetet ska genomföras på ett effektivt sätt behöver det vara väl förankrat såväl i ledningen som bland medarbetarna. Utvecklingsinsatserna bör vidare vila på en tydlig ansvarsfördelning och en realistisk tidsoch resursplanering. Samtidigt bör planeringen vara så pass flexibel att genomförandet vid behov går att anpassa. Styrning har både strukturella och kulturella sidor Intern styrning vid statliga myndigheter handlar alltså i betydande grad om att utforma ändamålsenliga strukturella system, rutiner och roller i verksamheten. De strukturella inslagen i verksamheten hänger även samman med och är beroende av verksamhetens kulturella sidor. De kulturella sidorna handlar bland annat om att en myndighet behöver tydliggöra en gemensam värdegrund som medarbetarna känner sig delaktiga i. En del av den interna styrningen behöver därför inriktas på att skapa förståelse och engagemang bland medarbetarna för vilken roll som deras agerande spelar för att verksamhetens mål ska kunna nås. Den interna styrningen är unik för varje myndighet Den interna styrningen består av en del styrkomponenter som är centrala inslag vid i stort sett alla myndigheter, bland annat verksamhetsplanering och ekonomistyrning. Andra styrkomponenter beror på varje myndighets specifika uppdrag och rådande verksamhetssituation. Exempelvis behöver en myndighet som vänder sig till många medborgare särskilt fokusera på god service och digitala tjänster i sin interna styrning. En myndighet som regelbundet anlitar externa utförare för att genomföra sitt uppdrag behöver ha en genomtänkt strategi och fungerande rutiner för att upphandla tjänster. 15 1.4 Genomförande av uppdraget 1.4.1 Underlag till rapporten Till grund för analysen ligger olika skriftliga underlag såsom utredningsrapporter, offentligt tryck och Arbetsförmedlingens styrdokument. Analysen grundar sig även på dokument som Arbetsförmedlingen har tagit fram inom ramen för sitt pågående utvecklingsarbete. Statskontoret har också låtit en konsult ta fram en analys av Arbetsförmedlingens styrning av IT-utvecklingen. Rapporten bygger även på erfarenheter som har inhämtas genom intervjuer med chefer och medarbetare inom Arbetsförmedlingen. På huvudkontoret har vi intervjuat generaldirektören, biträdande generaldirektören, de tre regiondirektörerna samt medarbetare vid ledningsstaben, analysavdelningen, avdelningen för digitala tjänster, förmedlingsavdelningen, förvaltningsavdelningen, kommunikationsavdelningen och avdelningen för rehabilitering till arbete. Vi har även inhämtat synpunkter från vissa regionala och lokala ledningar och staber samt handläggare i fyra marknadsområden (Södra Norrland, Södra Mälardalen och Östergötland, Stockholm och Gotland samt Västra Götaland). Statskontoret har även intervjuat företrädare för Regeringskansliet, Försäkringskassan och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Sammanlagt har vi genomfört drygt trettio intervjuer. Underlag till rapporten utgörs dessutom av en enkätundersökning till arbetsförmedlare, se bilaga 5 för närmare beskrivning. 1.4.2 Projektgrupp och kvalitetssäkring Uppdraget har genomförts av en projektgrupp bestående av utredarna Henrik Elmefur, Clas Heinegård, projektledare, och Jonas Pålsson. En intern referensgrupp har bidragit i kvalitetssäkringen av uppdraget. Projektgruppen har vid tre tillfällen informerat företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet om frågor rörande uppdragets genomförande. Arbetsförmedlingen har faktagranskat ett utkast till denna rapport. 1.5 Rapportens disposition I kapitel 2 redovisar vi huvuddragen i Arbetsförmedlingens uppdrag och verksamhet, regeringens styrning av myndigheten samt vissa betydelsefulla omvärldsfaktorer. I kapitel 3 beskriver vi översiktligt Arbetsförmedlingens verksamhetsutveckling. Avsikten är att ge en bakgrund till de specifika utvecklingsinsatser som behandlas i kapitel 4–7. 16 I kapitel 4 analyserar vi organisation, kommunikation, övergripande styrning samt kompetensförsörjning. I kapitel 5 analyserar vi verksamhetsplanering, ekonomistyrning samt uppföljning och analys. I kapitel 6 analyserar vi regelstyrning, arbetet med intern styrning och kontroll samt arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. I kapitel 7 analyserar vi styrning av IT-utveckling och upphandling av arbetsmarknadstjänster. I kapitel 8 redovisar vi Statskontorets slutsatser och rekommendationer. 17 18 2 Arbetsförmedlingens uppdrag och verksamhet 2.1 Arbetsförmedlingens uppdrag Arbetsförmedlingen bildades 2008 genom en sammanslagning av de tidigare länsarbetsnämnderna samt den dåvarande chefsmyndigheten Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), som alla utgjorde separata myndigheter. 2.1.1 Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt Arbetsförmedlingen ansvarar enligt sin instruktion för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Enligt instruktionen är myndighetens övergripande uppdrag att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att 1. effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft 2. prioritera dem som står långt från arbetsmarknaden 3. bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. 5 Detta uppdrag specificeras närmare i myndighetens instruktion men också i ett fyrtiotal andra författningar. Nedan följer en översiktlig genomgång av Arbetsförmedlingens mer framträdande uppgifter, så som de framgår av instruktionen och andra författningar som reglerar verksamheten. 2.1.2 En rad olika matchningsverktyg och program Arbetsförmedlingen har en rad olika uppgifter och verktyg för att sammanföra och matcha arbetssökande och arbetsgivare. Utöver att förmedla lediga platser till arbetssökande och att hjälpa arbetsgivare att hitta lämpliga sökande består den arbetsmarknadspolitiska verksamheten också av bland annat de arbetsmarknadspolitiska programmen. 6 Exempel på arbetsmarknadspolitiska program är arbetsmarknadsutbildning, arbetspraktik och olika slags subventionerade anställningar, dvs. anställningsstöd. Arbetsförmedlingen kan anvisa den arbetssökande till ett program, i syfte att stärka hans eller hennes möjligheter att få eller behålla ett arbete. I förordning är det bland annat reglerat 5 6 2 § förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 19 hur länge en arbetssökande ska ha varit arbetslös för att kunna ta del av respektive program, eventuella åldersgränser samt storleken på eventuella stöd till arbetsgivare eller anordnare. 2.1.3 Kontroll inom arbetslöshetsförsäkringen Arbetsförmedlingens instruktion anger att myndigheten ska säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. Arbetsförmedlingen ska skyndsamt underrätta den sökandes a-kassa och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) om det kan misstänkas att den sökande missköter arbetssökandet, själv orsakar arbetslösheten, förlänger tiden i arbetslöshet eller inte uppfyller villkoren för ersättning. 7 Ett viktigt verktyg i Arbetsförmedlingens kontrollarbete är sedan 2013 de sökandes månatliga aktivitetsrapporter, där de sökande ska visa vilka åtgärder de vidtagit för att bryta arbetslösheten. Det är därmed individens eget ansvar att visa aktivitet i arbetssökandet. 2.1.4 Särskilt ansvar för nyanländas etablering på arbetsmarknaden Sedan 2010 har Arbetsförmedlingen enligt sin instruktion ett särskilt ansvar för att nyanlända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb och effektiv etablering på arbetsmarknaden. Myndigheten ska samordna etableringsinsatser som syftar till att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet, samt vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. Till uppdraget hör att Arbetsförmedlingen ska genomföra etableringssamtal, upprätta en individuell etableringsplan och tillhandahålla aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Arbetsförmedlingen ska också besluta om etableringsersättning för individen samt vid behov anvisa plats för bosättning. 8 2.1.5 Ytterligare uppgifter som följer av författning Utöver de uppgifter som har nämnts i avsnitt 2.1.1–2.1.4 ska Arbetsförmedlingen bland annat också göra följande: • Ha ett sektorsansvar för personer med funktionsnedsättning inom arbetsmarknadspolitiken. Till sitt förfogande har Arbetsförmedlingen bland annat ett flertal insatser och subventionerade anställningsformer som riktar sig särskilt till personer med funktionsnedsättning. • Upphandla kompletterande aktörer, se även avsnitt 7.2. • Arbeta mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. 7 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Se 6–6a §§ förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen samt 13 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 8 20 • Fullgöra uppgifter som följer av vissa EU-förordningar, bland annat om informationssamarbete med motsvarande myndigheter i andra medlemsstater. 2.2 Regeringens styrning 2.2.1 Regleringsbrevet har blivit mindre detaljerat Många och detaljerade uppdrag 2012–2014 Under de första åren efter enmyndighetsreformen 2008 var Arbetsförmedlingens regleringsbrev relativt kortfattade. Verksamhetsdelen i regleringsbreven blev därefter allt mer detaljerad, och dess omfattning ökade successivt. Under 2012–2014 hade Arbetsförmedlingen ungefär ett trettiotal uppdrag i regleringsbrevet, sorterade under ungefär femton rubriker. Uppdragen var som regel förenade med krav på återrapportering, ibland så ofta som varje tertial eller varje månad. Merparten av uppdragen i regleringsbreven var i praktiken närmare anvisningar för hur Arbetsförmedlingens författningsenliga uppgifter skulle utföras. Särskilt framträdande i regleringsbreven 2012–2014 var det nya arbetssätt som infördes 2012 och som specificerade hur Arbetsförmedlingen skulle arbeta med olika grupper av nyinskrivna. Andra uppdrag i regleringsbreven handlade om nya eller tillfälliga uppgifter. Fyra verksamhetsmål infördes 2015 Till skillnad från tidigare år angav regeringen verksamhetsmål i Arbetsförmedlingens regleringsbrev för 2015: • Matchningen på arbetsmarknaden ska förbättras. Förmedlingsverksamheten ska, utifrån gällande regelverk, bättre anpassas till arbetsgivares och arbetssökandes enskilda behov. • Ungdomsarbetslösheten ska minska. • Långtidsarbetslösheten ska minska. • Andelen nyanlända som lämnar etableringsuppdraget för arbete eller studier ska öka. I regleringsbrevet för 2016 har målens lydelse modifierats något, men de handlar fortfarande om samma områden. Färre anvisningar om hur verksamheten ska bedrivas Regleringsbrevens omfattning har minskat under 2015 och 2016 jämfört med tidigare år. Detta beror framför allt på att regleringsbrevet innehåller färre uppdrag än tidigare. Totalt innehåller regleringsbrevet för 2016 ett tiotal uppdrag. Återrapporteringskraven är också färre och mindre detaljerade jämfört med tidigare. En annan skillnad är också att uppdragen innehåller få anvisningar om hur den operativa matchningsverksamheten ska bedrivas. Mer- 21 parten av de kvarstående uppdragen handlar i stället antingen om att Arbetsförmedlingen ska ta fram vissa rapporter eller samverka med andra aktörer i olika frågor. 2.2.2 Anslag om 68 miljarder kronor 2015 Under 2015 har Arbetsförmedlingen disponerat drygt 68 miljarder kronor på sju olika anslag. Av dessa har ett anslag avsett förvaltningskostnader, två har avsett olika slags transfereringar till individer, medan fyra har varit sakanslag, se tabell 1. Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag uppgick till närmare 7,5 miljarder kronor. Inför 2016 har myndighetens totala anslag utökats med drygt 10 miljarder kronor. Två tredjedelar av detta tillskott är dock en rent teknisk justering där två tidigare skatteutgifter flyttas till utgiftssidan av budgeten. 9 Tabell 1 Anslag som Arbetsförmedlingen har disponerat under 2015 Anslag Ändamål Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader Utgiftsområde 14, anslag 1:1 Förvaltning 7 445 600 Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd Utgiftsområde 14, anslag 1:2 Transfereringar 31 290 800 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser Utgiftsområde 14, anslag 1:3 Sak 9 605 500 Lönebidrag och Samhall m.m. Utgiftsområde 14, anslag 1:4 Sak 13 217 200 Etableringsersättning till vissa nyanlända invandrare Utgiftsområde 13, anslag 1:3 Transfereringar 4 029 000 Ersättning till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare Utgiftsområde 13, anslag 1:4 Sak 2 580 000 Åtgärder för den nationella minoriteten romer Utgiftsområde 1, anslag 7:2 Sak 700 SUMMA Anslag (tkr) 68 168 800 Hur medlen är fördelade på olika anslag hänger delvis samman med Arbetsförmedlingens olika målgrupper. Utöver finansieringen av den ordinarie matchningsverksamheten disponerar Arbetsförmedlingen särskilda medel för huvudsakligen två olika ändamål: etablering av nyanlända respektive insatser 9 Prop. 2015/16:1, Budgetpropositionen för 2016. Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. 22 för individer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Dessa medel ges helt eller delvis på separata anslag eller anslagsposter. Anslagsvillkoren har få bindande ramar Inom respektive anslagspost har Arbetsförmedlingen relativt stor frihet i fråga om hur tilldelade medel får användas. I de flesta fall anger regleringsbrevets anslagsvillkor inga begränsningar i fråga om hur stor del av medlen som får användas för respektive insats. Vissa maxbelopp som fanns tidigare togs bort 2015. 2.2.3 Omfattande löpande dialog mellan departementet och myndigheten Utöver författningar, regleringsbrev och finansiell styrning hålls en formell myndighetsdialog varje vår mellan Arbetsmarknadsdepartementet och Arbetsförmedlingen. Syftet är att följa upp myndighetens verksamhet för det gångna året, och att utifrån detta diskutera den framtida verksamheten. Myndighetsdialogen leds av statsråd eller statssekreterare. Arbetsförmedlingen representeras normalt av styrelsens ordförande och myndighetens generaldirektör. Vid sidan av myndighetsdialogen har Arbetsmarknadsdepartementet och Arbetsförmedlingen omfattande löpande kontakter. Möten på ledningsnivå mellan departementets politiska ledning och generaldirektören hålls i genomsnitt ungefär varannan månad. Därutöver träffas departementet och myndigheten med tätare intervaller på tjänstemannanivå. 2.3 Arbetsförmedlingens verksamhet Sedan 2008 är Arbetsförmedlingen en sammanhållen enmyndighet som leds av en styrelse. Styrelsen består av nio ledamöter, inklusive generaldirektören. Generaldirektören är myndighetschef och ansvarar för verksamheten inför styrelsen. Nuvarande generaldirektör tillträdde i mars 2014. 2.3.1 Verksamhet i hela landet Arbetsförmedlingens huvudkontor finns i Stockholm, även om viss verksamhet som tillhör huvudkontoret bedrivs på andra orter. Huvudkontoret har ett sammanhållande ansvar för ledning, styrning och uppföljning av verksamheten. Den del av Arbetsförmedlingens verksamhet som riktar sig direkt till arbetssökande och arbetsgivare bedrivs i huvudsak i myndighetens så kallade marknadsorganisation, som bland annat består av cirka 290 förmedlingskontor runt om i landet. I augusti 2015 hade Arbetsförmedlingen 13 600 anställda, motsvarande cirka 12 000 årsarbetskrafter. Av dessa arbetade drygt 80 procent i Arbetsförmedlingens marknadsorganisation. 23 2.3.2 Personalkostnader utgör tre fjärdedelar av kostnaderna Intäkterna till Arbetsförmedlingens förvaltning uppgick under 2014 till 8 152 miljoner kronor. Den stora merparten av detta, 92 procent, bestod av anslagsmedel. Dessa medel kom huvudsakligen från förvaltningsanslaget men även från vissa poster på övriga anslag som får användas för utgifter av förvaltningskaraktär. Övriga medel bestod främst av intäkter från bidrag, bland annat från Försäkringskassan, samt vissa avgiftsintäkter. De totala förvaltningskostnaderna uppgick till 8 130 miljoner kronor. Personalkostnader utgjorde drygt tre fjärdedelar av detta, medan lokalkostnader stod för 8 procent och ”övriga driftskostnader” för 13 procent. I den sistnämnda kostnadsposten ingår bland annat resor och telefoni, men också IT-utveckling. 2.4 Arbetsförmedlingens prestationer och resultat De två huvudsakliga målgrupperna för Arbetsförmedlingens verksamhet är arbetssökande och arbetsgivare. Inom Arbetsförmedlingen benämns båda dessa grupper som kunder. Myndighetens operativa verksamhet handlar i stor utsträckning om att tillhandahålla service och tjänster samt i viss utsträckning utöva kontroll gentemot dessa båda grupper, i syfte att fullgöra myndighetens övergripande matchningsuppdrag. 2.4.1 En miljon sökande varje år Varje år är ungefär 1 miljon arbetssökande i kontakt med Arbetsförmedlingen på ett eller annat sätt. För att få stöd i arbetssökandet och kunna ta del av Arbetsförmedlingens aktiva insatser och program behöver den sökande skriva in sig som arbetssökande. Det är också ett krav för att få arbetslöshetsersättning, om individen i övrigt är berättigad till sådan. De senaste åren har antalet inskrivna som arbetslösa eller programdeltagare uppgått till ungefär 400 000, med relativt små årliga variationer. Sedan 2011 har också drygt 40 procent av de sökande varje år gått vidare till arbete, medan knappt 5 procent har gått vidare till utbildning inom det reguljära utbildningssystemet. 10 Antalet arbetsgivare som vänder sig till Arbetsförmedlingen för att rekrytera varierar med konjunkturen. Ju bättre konjunkturläge, desto svårare är det för arbetsgivarna att få tag på arbetskraft, och desto fler anmäler därför lediga platser till Arbetsförmedlingen. De anmälda platserna publiceras i Platsbanken, som är fritt tillgänglig på Arbetsförmedlingens webbplats. Under 2014 anmäldes 796 000 lediga platser. Trenden har de senaste åren varit att allt fler arbetsgivare har anmält platser, allteftersom konjunkturen har förbättrats. 10 Arbetsförmedlingen (2015), Årsredovisning 2014; Arbetsförmedlingen (2014) Årsredovisning 2013. 24 2.4.2 Kundkontakterna ökar, men mötena blir färre Arbetsförmedlingen har i sin resultatredovisning valt att redovisa prestationer i form av kundkontakter, det vill säga kontakter med arbetsgivare respektive arbetssökande. Under 2015 hade Arbetsförmedlingen i genomsnitt 211 kundkontakter per handläggare och månad. Det innebar en viss minskning jämfört med 2014, men var högre än 2013, se tabell 2. Knappt var fjärde kundkontakt avsåg arbetsgivare, resten avsåg arbetssökande. Antalet kontakter som sker genom personliga möten har minskat de senaste åren, samtidigt som kontakterna per e-post och telefon har ökat. Arbetsförmedlingen bedömde i årsredovisningen för 2014 att de förändrade kommunikationsmönstren är en samhällstrend, men också att arbetsförmedlarna kan ha bedömt att personliga möten kan ersättas med andra typer av kontakter. Tabell 2 Antal kundkontakter per handläggare i genomsnitt per månad Totalt Arbetsgivare varav personliga möten Arbetssökande varav personliga möten 2013 2014 2015 193 226 211 40 47 48 10 9 8 153 178 163 71 61 54 Källa: Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2014. 2.4.3 Arbetsmarknadsutvecklingen har flera orsaker Utvecklingen på arbetsmarknaden beskrivs oftast genom förändringar i mått som sysselsättning och arbetslöshet. Det är dock svårt att på ett entydigt sätt mäta vilken betydelse Arbetsförmedlingens verksamhet har för denna typ av mått. Hur många sökande hos Arbetsförmedlingen som går vidare till arbete beror exempelvis inte bara på hur väl Arbetsförmedlingens verksamhet fungerar, utan också på många andra strukturella och konjunkturella faktorer. Forskningen visar över huvud taget att aktiv arbetsmarknadspolitik har begränsade varaktiga effekter på sysselsättning och arbetslöshet. 11 I Arbetsförmedlingens årliga arbetsmarknadsrapport ger myndigheten en sammanvägd bild av forskningsläget och resonerar utifrån olika indikatorer om hur olika delar av Arbetsförmedlingens verksamhet påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Däremot är det svårt att ange ett enda eller ett fåtal effektmått 11 Se exempelvis Konjunkturinstitutet (2015), Lönebildningsrapporten 2015 eller SOU 2010:88 Vägen till arbete – arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration. Bilaga 1–4 till Långtidsutredningen 2011. 25 som kan användas för att fortlöpande följa resultatutvecklingen i Arbetsförmedlingens verksamhet som helhet. 2.5 Utmaningar på arbetsmarknaden I detta avsnitt redogör vi kortfattat för viktiga utmaningar på arbetsmarknaden som Arbetsförmedlingen står inför de närmaste åren. Avsikten är dock inte att presentera en heltäckande redovisning. 2.5.1 Tecken på försämrad matchning En utmaning för Arbetsförmedlingen är att arbetsmarknadens återhämtning efter 2008 års ekonomiska kris har gått långsamt och inte kommit alla grupper till del. Trots att sysselsättningen har ökat har arbetslösheten legat kvar runt 8 procent och långtidsarbetslösheten har ökat betydligt. Över huvud taget finns tecken på att matchningen på arbetsmarknaden som helhet har försämrats de senaste åren. 12 Detta innebär att antalet lediga jobb vid en given arbetslöshetsnivå har ökat. Annorlunda uttryckt har de individer som står till arbetsmarknadens förfogande fått det svårare att få de lediga jobben. Rekryteringstiderna på arbetsmarknaden som helhet har förlängts och utflödet till jobb från Arbetsförmedlingen har inte förbättrats i motsvarande takt som det makroekonomiska läget. Arbetsförmedlingen menar att en viktig orsak till denna utveckling under de senaste åren är att en allt större andel av de arbetslösa tillhör grupper med svagare arbetsmarknadsutsikter. Till dessa grupper räknar Arbetsförmedlingen personer som inte har fullständig gymnasieutbildning, äldre (över 55 år), utomeuropeiskt födda och personer med funktionsnedsättning. Under en tioårsperiod har dessa gruppers andel av samtliga sökande ökat från 47 till 64 procent. Det innebär att Arbetsförmedlingen har allt svårare att matcha de arbetssökande till arbete. 13 2.5.2 Utvecklingen väntas fortsätta under kommande år Under de kommande åren väntas dessutom andelen sökande som tillhör grupper med svagare arbetsmarknadsutsikter fortsätta öka. Detta hänger bland annat samman med att nya arbetstillfällen till stor del väntas uppstå i yrken på eftergymnasial nivå, vilket inte överensstämmer med hur sammansättningen av de arbetslösa ser ut. Snarare har andelen arbetslösa som har ofullständig eller ingen gymnasieutbildning ökat under flera år. Arbetsförmedlingen anser sig ha begränsade verktyg för att stödja denna grupp och menar 12 Prop. 2015/16, Budgetpropositionen för 2016. Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv; Konjunkturinstitutet (2015), Lönebildningsrapporten 2015; Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsmarknadsrapport 2015. 13 Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsmarknadsrapport 2015; Arbetsförmedlingen (2015), Budgetunderlag 2016–2018. 26 att den behöver helt nya vägar till arbete via det reguljära utbildningsväsendet. 14 Enligt myndighetens bedömning våren 2015 väntas andelen individer med svagare arbetsmarknadsutsikter bland de arbetslösa sammantaget närma sig 75 procent under 2016. Enligt Arbetsförmedlingen är det stora inflödet i etableringsuppdraget huvudförklaringen till ökningen. 15 Sedan denna bedömning gjordes har antalet asylsökande i Sverige dessutom ökat kraftigt. Detta kommer på sikt att innebära ett kraftigt ökat inflöde i etableringsuppdraget. Arbetsförmedlingen menar att myndigheten inte fullt ut förfogar över verktygen för att lösa de nyanländas arbetsmarknadssituation. Enligt myndigheten krävs bland annat en rad förändringar i befintliga regelverk för både etableringsuppdraget och andra insatser. Myndigheten pekar också på att möjligheterna att nå framgång är beroende av tillgång till bostäder framöver och av kommunernas vilja och förmåga att ta emot nyanlända. 16 2.6 Sammanfattande iakttagelser Brett och mångfacetterat uppdrag Arbetsförmedlingen har ett brett och mångfacetterat uppdrag att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt. Inom ramen för detta har myndigheten ett flertal särskilda uppgifter. Till sin hjälp har Arbetsförmedlingen ett stort antal författningsreglerade verktyg och program. Regeringens prioriteringar har blivit tydligare Före 2015 innehöll regleringsbreven många och ofta detaljerade anvisningar om verksamheten. Att regleringsbrevet har blivit kortare och mindre detaljerat innebär inte någon nämnvärd minskning av uppdragets totala omfattning eller antalet uppgifter. Däremot har Arbetsförmedlingen färre krav att rätta sig efter när det gäller hur uppgifterna ska genomföras. I och med verksamhetsmålen i regleringsbrevet har regeringens prioriteringar också blivit färre och tydligare. Allt svårare sökandegrupp försvårar matchningen De senaste årens försämrade matchning på arbetsmarknaden utgör en utmaning för Arbetsförmedlingen. Sökandegruppen har i låg utsträckning de kvalifikationer som arbetsgivarna väntas efterfråga framöver. Den kraftiga ökningen av antalet asylsökande i Sverige under hösten 2015 kommer att innebära ytterligare en utmaning i form av ett påtagligt ökat inflöde i etableringsuppdraget. 14 Arbetsförmedlingen (2015) Budgetunderlag 2016–2018. Arbetsförmedlingen (2015) Budgetunderlag 2016–2018. 16 Arbetsförmedlingen (2015) Budgetunderlag 2016–2018. 15 27 28 3 Arbetsförmedlingens utvecklingsarbete 3.1 Tidigare problem i styrningen 3.1.1 Ett försummat utvecklingsarbete Arbetsförmedlingen har genom åren vidtagit olika åtgärder för att utveckla sin verksamhet. Myndigheten tog exempelvis under 2010 fram en strategi med en målbild för 2015 i syfte att genomföra ett långsiktigt utvecklingsarbete. Det har dock i olika sammanhang framförts att Arbetsförmedlingens verksamhetsutveckling har bedrivits i för liten uträckning och på ett ostrukturerat sätt. Exempelvis har Arbetsförmedlingens styrelse framhållit att styrningen av utvecklingsverksamheten brustit genom att den inte säkerställt att förvaltnings-, utvecklings- och IT-verksamheten bedrivs utifrån ett helhetsperspektiv. 17 3.1.2 En verksamhet med omfattande problem Av en konsultrapport som togs fram på uppdrag av Arbetsförmedlingen 2014 framgår att myndigheten sitter fast i föråldrade ledningssystem, organisatoriska strukturer och digitala system. I rapporten framhölls att Arbetsförmedlingen visserligen har vidtagit utvecklingsåtgärder men att dessa inte räcker. Myndigheten rekommenderades därför att genomföra ett genomgripande och uthålligt förnyelsearbete. 18 Arbetsförmedlingen tog under 2014 också fram en egen problembeskrivning som visar att det fanns omfattande problem i verksamheten. 19 Av beskrivningen framgår det att de tjänster som Arbetsförmedlingen erbjöd de arbetssökande och arbetsgivarna inte hade genomgått någon genomgripande utveckling sedan början på 2000-talet. Vidare ägnade arbetsförmedlarna för mycket tid åt arbetsuppgifter som var onödigt krångliga, vilket bland annat berodde på att utvecklingen av digitala tjänster och interna IT-verktyg var eftersatt. Problembeskrivningen visar dessutom att myndigheten präglades av en omfattande detaljstyrning, vilket ledde till långa beslutsprocesser, en överprövningskultur och en otydlighet i styrningen. Arbetsförmedlingen hade vidare ingen stark gemensam organisationskultur. Det yttrade sig genom en 17 Arbetsförmedlingen (2013), Årsredovisning 2013. InterPares och Svennerstål & Partners (2014), Förnyelse av Arbetsförmedlingen – strategisk analys. 19 Arbetsförmedlingens intranät 2014-09-26, Var befinner vi oss idag? 18 29 ”vi och dom-känsla” i form av misstänksamhet och syndabockstänkande mellan olika delar av myndigheten. 3.1.3 Behov av ett genomgripande förnyelsearbete Under hösten 2014 uttalade Arbetsförmedlingens generaldirektör att det krävs ett långsiktigt förnyelsearbete för att kunna vända den nedåtgående förtroendekurvan för Arbetsförmedlingen och skapa en effektiv myndighet som ger större samhällsnytta. Generaldirektören framhöll att problemen är av sådan allvarlig karaktär att ”Arbetsförmedlingen måste reformeras grundligt”. 20 Mot denna bakgrund aviserade generaldirektören att åtgärder kommer att vidtas inom ett flertal områden, bland annat för att stärka kontakterna med arbetsgivarna och för att utveckla myndighetens e-tjänster. 3.2 Förnyelseresans inriktning För att komma till rätta med problemen i verksamheten har Arbetsförmedlingen påbörjat ett omfattande utvecklingsarbete som fått benämningen förnyelseresan och som sträcker sig till 2021. Under 2014 och 2015 har myndigheten successivt konkretiserat utvecklingsarbetets inriktning och genomförande. 3.2.1 Verksamhetsutvecklingen förutsätter effektiviseringar genom IT Under hösten 2014 tog Arbetsförmedlingen fram en strategi för att utveckla sina tjänster utifrån ett kundperspektiv. 21 I denna så kallade kund- och kanalstrategi framhålls att myndighetens tjänster ska utvecklas så att de huvudsakligen kan levereras via digitala kanaler. Genom att utveckla det digitala utbudet av tjänster samt minska medarbetarnas administrativa börda ska verksamheten kunna utvecklas så att ett tidigt och kvalitativt stöd ska kunna erbjudas de arbetssökande utifrån deras behov. Mest kraft ska läggas på dem som mest behöver myndighetens stöd och mötena med kunderna ska kunna ske där kunderna själva befinner sig. Analysen av förnyelseresans inriktningsdokument visar att måluppfyllelsen i hög grad är beroende av nyttohemtagning från investeringar i utvecklade ITsystem. Genom att effektivisera de digitala tjänsterna och de interna IT-stöden ska handläggarnas administrativa börda minskas och därmed tid frigöras till arbetsgivarkontakter och till de arbetssökande som behöver mer stöd. Myndigheten framhåller vikten av en kunddriven verksamhetsutveckling med 20 21 Dagens Nyheter 2014-10-29, Vi storsatsar för att stärka kontakter med arbetsgivare. Arbetsförmedlingens PM 2014-10-24, Arbetsförmedlingens kund- och kanalstrategi. 30 målet att Arbetsförmedlingens tjänster ska ge ett tydligt värde för kunden och att leveransen av tjänsterna ska ske i sammanhängande flöden. 22 3.2.2 Styrningen ska präglas av en gemensam värdegrund och en ny ledningsfilosofi Arbetsförmedlingen presenterade i maj 2015 förnyelseresans vision och värdegrund. Arbetsförmedlingens nya långsiktiga vision lyder: ”Vi gör Sverige rikare genom att få människor och företag att växa”. Myndigheten anger att den stora utmaningen i förnyelseresan är att få till en kultur där detaljstyrning blir överflödig och där allas kompetens, ansvarstagande och kreativitet frigörs för att utveckla verksamheten och tillföra arbetsmarknaden och medborgarna större nytta utifrån ett helhetsperspektiv. Arbetsförmedlingen anger också att det är viktigt att myndighetens personal drivs av samma värderingar för att det ska vara möjligt att nå förnyelseresans vision. Myndigheten har därför formulerat en gemensam värdegrund som sammanfattas i de tre värdeorden professionell, inspirerande och förtroendeingivande, vilka ska vara vägledande för hur personalen bemöter varandra och omvärlden. 23 Arbetsförmedlingen har även gett ledarskapsfrågor en viktig plats i förnyelseresan. Myndigheten har tagit fram en ny ledningsfilosofi, under benämningen självledarskap, som bygger på att medarbetarna ska känna mening, sammanhang och motivation i uppdraget. 24 I Statskontorets intervjuer framhålls att det krävs en värdegrundsbaserad styrning för att nå resultat, att styrningen i stora organisationer med många anställda, såsom Arbetsförmedlingen, behöver fokusera på kultur och beteenden. Myndigheten har också vidtagit åtgärder för att nå ut med sin värdegrund och sin ledningsfilosofi. Bland annat har myndighetens chefer deltagit på särskilda seminarier och informerat om värdegrunden och det nya självledarskapet på arbetsplatsträffar. Dessutom har ett så kallat dialogrum skapats på intranätet för diskussion och reflektion kring värdegrunden. Statskontorets enkätundersökning visar också att arbetsförmedlarna har god kännedom om värdegrunden, vilket illustreras i diagram 1 nedan. 22 Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsförmedlingen 2021. Inriktning och innehåll i myndighetens förnyelseresa. 23 Med professionell avses bland annat att myndighetens arbetssätt ska präglas av rättssäkerhet, effektivitet och samverkan. Med inspirerande avses bland annat att mötena med de arbetssökande ska ge motivation och inspiration till nya möjligheter. Och med förtroendeingivande avses bland annat att myndigheten ska se till alla människors lika värde och respektera olikheter. 24 Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsförmedlingen 2021. Inriktning och innehåll i myndighetens förnyelseresa. 31 Diagram 1 Andel av arbetsförmedlarna som känner till Arbetsförmedlingens nya värdegrund (1 = Instämmer inte alls, 5 = instämmer helt) 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1 2 3 4 5 Osäker/Vet ej Ej svar 3.2.3 Utvecklingsarbetets mål utgår från en strategisk plan Arbetsförmedlingens tog under 2015 fram en strategisk plan för utvecklingsarbetets närmare inriktning. Myndigheten anger att den vill styra mot tydliga mål och minska detaljstyrningen och att den för att uppnå detta arbetar med fleråriga strategiska planer samt en planeringsprocess som skapar förutsättningar för självledarskap. 25 Planen består av en strategisk karta, se vidare bilaga 2, som beslutades av myndighetens styrelse i april 2015 samt strategiska åtgärder. 26 Den strategiska planen är uppbyggd kring följande struktur: • • • • • vision strategiska mål utvecklingsperspektiv önskvärda tillstånd strategiska åtgärder. Arbetsförmedlingens målbild uttrycks som att Arbetsförmedlingen 2021 ska vara den ledande matchningsaktören i Sverige. 27 Utifrån sin vision och målbild har Arbetsförmedlingen formulerat strategiska mål: Arbetsförmedlingen som ledande matchningsaktör ska vara • • • • • 25 en offensiv och efterfrågad partner en innovativ tjänsteutvecklare en självklar expertmyndighet en attraktiv och utmanande arbetsgivare en myndighet med god förvaltningskultur. Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsförmedlingen 2021. Inriktning och innehåll i myndighetens förnyelseresa. 26 Den strategiska planen med karta och åtgärderna redovisas i Arbetsförmedlingen (2015), Planeringsförutsättningar inför Verksamhetsplan 2016. 27 Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsförmedlingen 2021. Inriktning och innehåll i myndighetens förnyelseresa. 32 I syfte att uppnå målen har ett antal utvecklingsperspektiv formulerats utifrån en bred ansats. Till varje perspektiv hör också långsiktiga tillstånd, se tabell 3 nedan. Tabell 3 Förnyelseresans utvecklingsperspektiv och långsiktiga tillstånd Utvecklingsperspektiv Långsiktiga tillstånd Erbjudanden och tjänster Insatser levereras i rätt tid till rätt kund. Självledarskap och kultur En kreativ och lärande kultur och med personligt ansvar för verksamhetens leveranser. God förvaltning Stolthet över förvaltningskulturen. Styrning Ledning och styrning bygger på ledningsfilosofin och strategiska prioriteringar får genomslag i verksamheten. Kund- och samhällsnytta En ökad samhällsnytta stärker påtagligt myndighetens förtroende. Statskontoret kan konstatera att utvecklingsarbetet rymmer ett brett spektra av frågor, från hur Arbetsförmedlingen ska utveckla sin service till arbetssökande och arbetsgivare till hur myndigheten ska säkerställa en korrekt regeltillämpning och en sund förvaltningskultur. Utvecklingsarbetet omfattar också strukturella och organisatoriska styrprocesser samt mer kulturella och individnära aspekter på styrningen. Den strategiska planen ger även överblick över vilka tillstånd myndigheten eftersträvar på några års sikt. 3.2.4 Ett stort antal utvecklingsåtgärder ska genomföras Under de olika utvecklingsperspektiven ska ett antal utvecklingsåtgärder genomföras som ska resultera i ett antal önskvärda tillstånd, se vidare bilaga 3. Totalt ska 49 tillstånd uppnås genom 96 utvecklingsåtgärder. Merparten av utvecklingsåtgärderna (89 av 96), påbörjas under 2015 och 2016. Flest antal åtgärder ska vara genomförda under 2016 (42) för att stegvist minska under 2017 och 2018 (30 respektive 24). Totalt har 11 avdelningar eller motsvarande fått ansvar för de olika utvecklingsåtgärderna. Tillstånden och utvecklingsåtgärderna är till stor del formulerade på en övergripande nivå. I tabell 4 nedan redovisas tre typiska exempel på angivna tillstånd och utvecklingsåtgärder för 2016 för utvecklingsperspektivet styrning. 33 Tabell 4 Exempel på önskvärda tillstånd och utvecklingsåtgärder för 2016 gällande utvecklingsperspektivet Styrning Tillstånd Vi följer upp vår verksamhet med hjälp av få och relevanta mått. Styrningen av organisationen sker på ett samordnat sätt. Styrningen utgår från utvärderingar och analys av effekter. Åtgärder • Ta fram ett samlat uppföljningspaket mot bakgrund av förnyelseresan. • Ta fram en styrmodell som tydliggör och stärker behovet av helhetssyn och ansvarstagande. • Utveckla arbetet med utvärdering och analys av effekter av våra erbjudanden och tjänster. • Utveckla formerna för uppföljning och utvärdering utifrån styrmodell och uppföljningspaket. • Ta fram en samlad modell för IT-styrning både för förvaltning och innovation. • Utveckla en modell för utveckling av erbjudanden och tjänster baserat på utvärdering och analys av effekter. • Ta fram en strategi för kommunicering av styrning genom att skapa verktyg och processer så att alla ledningsgrupper kommunicerar enhetligt. Sammantaget inriktar sig myndighetens åtgärdsplan på identifierade brister i den interna styrningen. Samtidigt kan Statskontoret konstatera att ett stort antal utvecklingsåtgärder ska genomföras inom en begränsad tidsrymd vilket ställer stora krav på ett effektivt genomförande. Detta förhållande innebär också att det finns risk för att berörda avdelningar inom myndigheten inte lyckas genomföra alla dessa åtgärder enligt den tidsplan som fastställts och därmed behöver göra sina egna prioriteringar bland åtgärderna. 3.3 Förnyelseresans genomförande 3.3.1 Utvecklingsarbetet bedrivs integrerat med ordinarie verksamhet Arbetsförmedlingen har beslutat att inte tillsätta en särskild ledningsorganisation för utvecklingsarbetet. Ledningen av förnyelsearbetet integreras i stället med övrigt ledningsarbete. Som ett viktigt skäl till detta anges att förnyelsearbetet innehåller alla områden som är strategiskt viktiga för myndigheten under de kommande åren. Förnyelseresan leds ytterst av generaldirektören. Vid myndigheten finns en mindre grupp som under ledning av organisationschefen ansvarar för att samordna arbetet med förnyelseresan. För varje enskild utvecklingsåtgärd som ska genomföras har en ansvarig avdelning eller motsvarande utsetts. Arbetsförmedlingens verksamhetsplaneringsprocess ska säkerställa att planeringen för alla delar av verksamheten följer myndighetens strategiska inriktning och aktuella prioriteringar. Förnyelseresans åtgärder operationaliseras i verksamhetsplaneringen 2016 genom att de åtgärdsansvariga avdelningarna, 34 efter dialog med övriga berörda verksamheter, anvisas att bryta ned förnyelseresans tillstånd och åtgärder i aktiviteter. 28 3.3.2 Förnyelseresan är väl förankrad hos handläggarna Arbetsförmedlingen framhåller i sitt inriktningsdokument för förnyelseresan att chefer och medarbetare behöver vara delaktiga och engagerade under hela förnyelseresan. 29 Arbetsförmedlingen har också genomfört insatser för att kommunicera och förankra förnyelseresan hos medarbetarna, se vidare avsnitt 3.2.2. Av Statskontorets enkätundersökning framgår också att merparten av de tillfrågade arbetsförmedlarna känner till vad förnyelseresan innebär. Hela 81 procent anger att de instämmer helt (svarsalternativ 5) eller i hög grad (svarsalternativ 4) i påståendet att de känner till vad förnyelseresan är och vad den i stora drag innebär. Diagram 2 Andel av arbetsförmedlarna som känner till vad förnyelseresan är och i stora drag vad den innebär respektive instämmer i att förnyelseresan möter Arbetsförmedlingens utvecklingsbehov (1 = Instämmer inte alls, 5 = instämmer helt) 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 Osäker/Vet ej Jag känner till vad förnyelseresan är och i stora drag vad den innebär. Ej svar Utvecklingsarbetet inom förnyelseresan möter de utvecklingsbehov som myndigheten har. Det finns, i huvudsak, även en samsyn om att förnyelseresan möter de utvecklingsbehov som myndigheten har. Av de tillfrågade handläggarna anger 59 procent att de instämmer helt eller i hög grad i påståendet om att förnyelseresan möter Arbetsförmedlingens utvecklingsbehov. Endast cirka åtta procent av handläggarna instämmer i liten grad eller inte alls med att förnyelseresan möter utvecklingsbehoven. 28 Arbetsförmedlingen (2015), Planeringsförutsättningar för Verksamhetsplan 2016. Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsförmedlingen 2021. Inriktning och innehåll i myndighetens förnyelseresa. 29 35 3.3.3 Förnyelseresan följs upp mot verksamhetsplaneringen I huvudsak ska de årliga tillstånden i den strategiska planen följas upp inom ramen för den ordinarie uppföljningen av verksamhetsplanen. Undantaget är effektmålen inom utvecklingsperspektivet kund- och samhällsnytta som ska följas upp med indikatorer inom ramen för en samlad månadsrapport som även visar hur myndigheten uppfyller uppdraget och målen från regeringen, se vidare avsnitt 5.3. Myndigheten har dock inte tagit fram några indikatorer som konkret kopplar till förnyelseresans övergripande målbild – att Arbetsförmedlingen 2021 ska vara den ledande matchningsaktören i Sverige. Myndigheten redovisar inte heller några närmare beskrivningar av nuläget eller målläget i förhållande till målbilden, vilket innebär att det saknas förutsättningar för att mäta måluppfyllelsen på ett strukturerat sätt. 3.3.4 Myndigheten har inte genomfört någon särskild kostnads- eller riskanalys av förnyelseresan Förnyelseresans utvecklingsarbete bedrivs alltså integrerat med myndighetens övriga styrning, planering och uppföljning. Genom denna ordning tydliggörs att reformarbetet berör verksamheten i alla dess delar. Riskanalyser och kostnadsberäkningar för förnyelseresans olika åtgärder genomförs också inom ramen för ordinarie verksamhetsplanering och budgetarbete. Arbetsförmedlingen har dock inte genomfört någon särskild riskanalys eller kostnadsberäkning av hela förnyelseresan. Det innebär att risker som rör utvecklingsarbetets övergripande inriktning eller fleråriga genomförande inte har analyserats på ett strukturerat och transparent sätt. Detta försämrar förutsättningarna för att förebygga eller tidigt identifiera sådana problem som i väsentlig grad skulle kunna störa förnyelseresans genomförande. En särskild riskanalys av hela förnyelsearbetet är enligt Statskontoret viktig, eftersom många av utvecklingsåtgärderna är beroende av varandra. Problem i vissa delar kan därmed även påverka andra delar samt utvecklingsarbetet i sin helhet. Exempelvis kan omvärldsförändringar såsom det ökade antalet nyanlända, se avsnitt 2.5, behöva analyseras närmare utifrån dess påverkan på myndighetens förutsättningar att genomföra utvecklingsarbetet. 3.4 Sammanfattande iakttagelser Utvecklingsåtgärderna är inriktade på identifierade brister i styrningen Arbetsförmedlingen genomför nu ett långsiktigt och genomgripande utvecklingsarbete. Myndigheten vidtar åtgärder inom områdena erbjudanden och tjänster, självledarskap och kultur, god förvaltning samt styrning för att utveckla en verksamhet som ger större kund- och samhällsnytta. Enligt Statskontoret kompletterar dessa utvecklingsperspektiv varandra på ett ändamålsenligt sätt och utvecklingsåtgärderna inriktar sig på identifierade brister i den interna styrningen. 36 Utvecklingsarbetet utgår från en stabil genomförandestruktur Arbetsförmedlingens utvecklingsarbete grundas på en stabil genomförandestruktur i form av långsiktiga mål, en tidshorisont i treåriga etapper, utvecklingsperspektiv med önskvärda tillstånd och konkreta åtgärder. Genom att åtgärderna operationaliseras i verksamhetsplaneringen skapas goda förutsättningar för att åstadkomma konkreta resultat. Åtgärderna genomförs i linjeorganisationen enligt ordinarie ansvars- och arbetsfördelning vilket bidrar till ett brett ägarskap för utvecklingsarbetet inom myndigheten. Statskontorets enkätundersökning visar också att myndighetens arbetsförmedlare har god kännedom om förnyelseresan och vad den innebär. Utvecklingsarbetet är förenat med risker Förnyelseresan omfattar nästan hundra utvecklingsåtgärder av vilka merparten ska vara genomförda under 2016 och 2017. Det ställer höga krav på ett effektivt genomförande. Det innebär samtidigt att det finns risk för att de ansvariga avdelningarna inte klarar av att leva upp till dessa krav och därmed behöver göra egna prioriteringar bland åtgärderna. Statskontoret kan också konstatera att förnyelseresans mål är beroende av en effektiv IT-utveckling, vilket innebär att styrningen på detta område blir helt avgörande för att goda resultat i sin helhet ska kunna uppnås. Myndigheten har inte genomfört någon särskild riskanalys av förnyelseresan Utvecklingsarbetet bedrivs i den ordinarie verksamheten och riskanalyser och kostnadsberäkningar för förnyelseresans olika åtgärder görs inom ramen för denna ordinarie verksamhet. Arbetsförmedlingen har dock inte genomfört någon särskild riskanalys eller kostnadsberäkning av hela förnyelseresan. Det innebär att risker som rör utvecklingsarbetets övergripande inriktning eller fleråriga genomförande inte har analyserats på ett strukturerat och transparent sätt. Det ökade antalet nyanlända som behöver stöd i etableringen utgör exempel på en omvärldsförändring som kan behöva analyseras närmare utifrån dess påverkan på förnyelseresan och de olika utvecklingsåtgärderna. 37 38 4 Organisation, övergripande styrning och kompetensförsörjning 4.1 Organisation Organisering handlar om att få till stånd en tydlig arbetsfördelning och därmed lägga en grund för ledningen och styrningen av verksamheten. Det gäller bland annat hur specialiserad respektive integrerad verksamheten bör vara samt hur många organisatoriska nivåer som bör inrättas. 4.1.1 Ledningsfunktioner och arbetsordningar Arbetsförmedlingen leds av en styrelse som beslutar om myndighetens årsredovisning, budgetunderlag, strategisk planering, verksamhetens inriktning och mål samt föreskrifter. Arbetsförmedlingens generaldirektör ansvarar i egenskap av myndighetschef för verksamheten inför styrelsen. Styrelsen överlämnar till generaldirektören att avgöra de ärenden som inte ska beslutas av styrelsen själv eller av personalansvarsnämnden. Till sitt stöd har generaldirektören en biträdande generaldirektör. En ledningsgrupp biträder generaldirektören i principiellt viktiga och strategiska frågor. Ledningsgruppen följer upp verksamheten på övergripande nivå och utgör även styrgrupp för myndighetens utvecklingsportfölj. För närvarande består ledningsgruppen av 12 personer. 30 Vid myndighetens huvudkontor finns även en ledningsstab. Ledningsstaben bistår generaldirektören i ledningen, styrningen, uppföljningen och rapporteringen av verksamheten samt i övriga strategiska frågor, som verksamhetsplaneringen och utvecklingsstrategin. Arbetsförmedlingen har två grundläggande arbetsordningar. Styrelsens arbetsordning fastställer bland annat myndighetens övergripande organisation, beslutsordning, gemensamma system för ledning och styrning, samt handläggning. Generaldirektörens arbetsordning innehåller mer utförliga bestämmelser om bland annat myndighetens organisation, delegering av beslutsmandat, ansvarsområden, beredning och handläggning av ärenden samt interna regelverk. 30 Generaldirektören, biträdande generaldirektör, cheferna för Kommunikationsavdelningen, Ledningsstaben, Förvaltningsavdelningen, Avdelningen digitala tjänster, Förmedlingsavdelningen, Avdelningen Rehabilitering till arbete och organisationschefen samt regiondirektörerna för regionerna Nord, Mitt och Syd. 39 4.1.2 Stor frihet att organisera verksamheten Arbetsförmedlingens instruktion slår fast att myndigheten ska ha ett huvudkontor, en central enhet för omprövning av beslut och ett nationellt partsråd. I övrigt anger instruktionen endast att Arbetsförmedlingen ska inrätta de rådgivande organ med andra aktörer på nationell, regional eller lokal nivå som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter. 31 Arbetsförmedlingens huvudkontor finns i Stockholm. Huvudkontoret har det sammanhållande ansvaret för ledning, styrning och uppföljning av myndighetens verksamhet. Huvudkontoret ger även stöd och service till myndighetens operativa verksamhet. Den operativa verksamheten bedrivs till största delen på regional och lokal nivå och benämns ofta marknadsorganisationen. 4.1.3 Många tidigare organisatoriska förändringar Arbetsförmedlingen har genomfört flera omorganisationer. Myndigheten har haft ett varierande antal ledningsgrupper och staber. Även de administrativa stödfunktionerna har varierat i antal. Myndigheten har även inrättat alltfler nya sakavdelningar. Arbetsförmedlingens regionala och lokala verksamhetsindelning har också förändrats vid flera tillfällen. Den lokala förmedlingsverksamheten har varit indelad i ett varierande antal arbetsmarknadsområden, marknadsområden och regioner. Däremot har kontorsnätet varit i princip oförändrat fram till 2015. En anledning till omorganisationerna är att Arbetsförmedlingen har behövt inrätta nya avdelningar för att kunna hantera nya ansvarsområden. Ett annat skäl som framförs i Statskontorets intervjuer rör vilken roll huvudkontoret bör ha i styrningen av den regionala och lokala verksamheten. Av betydelse är om verksamheten ska styras på ett övergripande strategiskt sätt eller på ett mer detaljerat sätt. 4.1.4 Arbetsförmedlingens nuvarande organisation Arbetsförmedlingens huvudkontor består i dag av två staber och sex nationella sakavdelningar och stödfunktioner, se bilaga 4. Arbetsförmedlingens operativa förmedlingsverksamhet bedrivs sedan den 1 september 2014 i de tre 31 Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 40 regionerna Syd, Mitt och Nord. Regionerna rymmer tillsammans tio geografiska marknadsområden, se figur. 32 Under ledning av en särskild avdelning på huvudkontoret bedriver myndigheten även operativ verksamhet vid ett fyrtiotal lokala specialistenheter för rehabilitering till arbete. Dessa enheter är placerade på arbetsförmedlingskontoren. 33 4.1.5 Den regionala och lokala organisationen förändras Större arbetsförmedlingsenheter och förstärkta ledningsgrupper Arbetsförmedlingen har under 2015 beslutat att utveckla sin regionala och lokala organisation. 34 Myndigheten bildar bland annat större och färre arbetsförmedlingsenheter med ett ökat antal underliggande sektioner. En arbetsförmedlingsenhet kan bestå av ett eller flera kontor på olika orter. Behovet av större arbetsförmedlingsenheter utgår ifrån myndighetens mål att chefstätheten på sikt bör ligga på 15-20 direkt underställda medarbetare per chef för att kunna utveckla ett självledarskap enligt myndighetens ledningsfilosofi. Arbetsförmedlingen har även beslutat att bilda särskilda ledningsgrupper vid respektive region, marknadsområde och arbetsförmedlingsenhet för att säkerställa styrförmågan i hela myndigheten. 35 Regiondirektörerna har fått i uppdrag att senast vid utgången av 2016 verkställa besluten om chefstäthet och ledningsgrupper. Under 2015 minskade antalet arbetsförmedlingsenheter från 189 till 90 stycken. Det innebär att den genomsnittliga chefstätheten på sektionsnivå i november 2015 uppgick till 20 32 Den geografiska indelningen följer länsgränserna med undantag för Västra Götalands län beroende på att detta län har både en stor befolkning och en stor yta. En förändring mot tidigare indelning är att Blekinge län har förts till ett marknadsområde som i övrigt omfattar de tre småländska länen. 33 Den lokala specialistverksamheten är geografiskt indelad enligt de regioner som gäller för myndighetens övriga verksamhet. 34 Arbetsförmedlingen (2015), Översyn Region; Arbetsförmedlingen (2013), Antal medarbetare per chef och uppföljning av nyckeltal. Utöver de insatser som redovisas i detta kapitel har Arbetsförmedlingen dessutom beslutad om sina formella/hierarkiska organisationsnivåer, se Arbetsförmedlingen (2015), Generaldirektörens arbetsordning; Arbetsförmedlingen (2012), Hierarkiska nivåer i Arbetsförmedlingen. 35 Ibid. 41 medarbetare i region Nord, 24 medarbetare i region Mitt samt 21 medarbetare i region Syd. Dessutom hade ledningsgrupperna förstärkts på regionnivå och marknadsområdesnivå samt delvis vid arbetsförmedlingsenheterna. Statskontoret vill peka på att bildandet av större arbetsförmedlingsenheter och förstärkta ledningsgrupper påverkar förutsättningarna för Arbetsförmedlingens interna styrning. Större arbetsförmedlingsenheter kan stärka den organisatoriska kapaciteten, vilket öppnar för ökad flexibilitet och mindre sårbarhet i den lokala verksamheten. Förstärkta ledningsgrupper ökar möjligheterna till att olika strategiska och operativa frågor kan fördelas och hanteras på lämpliga beslutsnivåer inom myndigheten. Minskat antal lokala kontor genom en regional process I januari 2015 hade Arbetsförmedlingen 315 lokala kontor. Kontoren varierar i storlek från besöksrum med begränsade öppettider och utan fast bemanning till stora kontor med ett par hundra anställda. I mars 2015 beslutade Arbetsförmedlingens ledning att successivt minska antalet kontor fram till 2018. Minskningen av antalet kontor grundar sig på att myndigheten vill frigöra och omfördela resurser för att utveckla kontakterna med såväl arbetsgivare som arbetssökande. Enligt Arbetsförmedlingen finns det goda förutsättningar att minska antalet arbetsförmedlingskontor i framförallt södra Sverige där det är relativt korta avstånd mellan kontoren. 36 Av beslutet framgår att det är regiondirektörerna som beslutar om när kontor ska stängas. I uppdraget anges det inte hur många kontorsstängningar som det rör sig om. Det framgår dock av generaldirektörens avsiktsförklaring från oktober 2014 att myndighetens kontorsnät kommer att minskas med cirka 100 kontor. Uppdraget genomförs i en process som omfattar inriktningsplaner med årsvisa indelningar, förberedelser för beslut, stängning och avveckling. En utgångspunkt är att Arbetsförmedlingen ska föra en extern dialog med kommunerna om hur verksamheten fortsatt ska bedrivas i kommunen. Även SKL ska bjudas in till en dialog på ett övergripande plan. Statskontoret noterar att Arbetsförmedlingens kontorsanpassning spelar en viktig roll i myndighetens förnyelseresa och är av stor betydelse för ambitionen att frigöra resurser för utvecklade kontakter med arbetsgivare och arbetssökande. Delegeringen till regional nivå att besluta om kontorsstängningar ställer höga krav på samråd med kommuner för att skapa största möjliga acceptans för fattade beslut. Hittills har relativt få och små kontor stängts Arbetsförmedlingen har hittills beslutat att stänga 47 kontor. Bland dessa finns 14 distansservicekontor utan fast personal, 32 mindre kontor som tillsammans omfattar 110 anställda samt ett större kontor med 59 anställda. Under 2015 har myndigheten genomfört 22 av de beslutade stängningarna. 36 Arbetsförmedlingen PM 2015-03-11, Anpassat kontorsnät 2018– underlag till beslut. 42 Samtliga stängda kontor är mindre kontor eller distansservicekontor. Resterande beslutade stängningar ska enligt Arbetsförmedlingen genomföras till 2018. De 47 beslutade kontorsstängningarna beräknas frigöra ekonomiska medel om cirka 11,5 miljoner kronor succesivt från och med 2016. Kostnadsbesparingar för de 22 redan stängda kontoren uppgår till knappt en miljon kronor. Arbetsförmedlingen har inte beslutat om nedläggning av de ytterligare cirka 50 kontor som ingår i den övergripande planeringen för kontorsanpassningen. Både förståelse för och kritik mot kontorsnedläggningarna Företrädare för Arbetsförmedlingen har i våra intervjuer uppgett att myndigheten för en omfattande dialog med kommunala företrädare om kontorsanpassningen. De intervjuade uppfattar att det finns en förståelse hos många kommuner om att Arbetsförmedlingen behöver se över och utveckla formerna för sin lokala närvaro. Statskontoret kan samtidigt notera att det på vissa orter har framkommit kritik mot myndighetens kontorsanpassning. 37 4.2 Intern kommunikation Den interna kommunikationen är viktig för att medarbetarna ska känna till myndighetens uppdrag och förstå hur deras egna arbetsinsatser bidrar till måluppfyllelse. Den är också viktig för att medarbetarna ska få adekvat information så att de kan utföra sina arbetsuppgifter på ett korrekt och effektivt sätt. 4.2.1 Kommunikationen var tidigare ostrukturerad och otydlig Arbetsförmedlingen hade under sina första år inte en fungerande internkommunikation. Det innebar att det togs initiativ till olika kommunikationsinsatser som inte var centralt koordinerade, vilket medförde att medarbetare fick olika budskap. 38 Olika staber och avdelningar på huvudkontoret avgjorde ofta var och en för sig vilken information som skulle spridas inom myndigheten. Vidare uppmärksammades frågor om hur ledningsbeslut borde kommuniceras först när besluten redan hade fattats. Avsaknaden av gemensamma processer resulterade ofta i att kommunikation skiljde sig åt inom myndigheten och att den inte nådde samtliga berörda medarbetare. 39 Dessutom gavs det ibland för många budskap och det kunde vara svårt att hitta relevant information vid större förändringar i verksamheten. 37 Se exempelvis Sveriges radio P4 Stockholm den 31 augusti 2015, Missnöje mot Arbetsförmedlingens planer på nedläggning av lokala kontor i Stockholmsområdet; Norra Skåne den 25 mars 2015, Politiker rasar mot Arbetsförmedlingen. 38 Ernst & Young (2011), Översyn av Informationsavdelningen och Presstaben. 39 Ernst & Young (2012), Arbetsförmedlingen, Strukturrationalisering 3.0 – ett förslag till en mer sammanhållen myndighet. 43 4.2.2 Kommunikationen en viktig del i utvecklingsarbetet Enligt Arbetsförmedlingen fyller den interna kommunikationen en särskild funktion i myndighetens pågående utvecklingsarbete. Kommunikationen ska underlätta arbetet för att nå utvecklingsarbetets mål, bland annat genom öppenhet och dialog på alla nivåer. Kommunikationen ska även fokusera på konkret handling och helhetssyn med utgångspunkt i kundernas behov. 40 Denna inriktning har yttrat sig på myndighetens intranät i form av ett dialogforum och att generaldirektören sedan september 2015 löpande bloggar om förnyelseresan. Arbetsförmedlingens utvecklingsarbete omfattar flera utvecklingsåtgärder som rör myndighetens interna kommunikation. En åtgärd handlar om att myndigheten under 2016 ska ta fram en strategi för att kommunicera sin styrning genom att skapa verktyg och processer så att alla ledningsgrupper kommunicerar enhetligt. En del av åtgärden rör utveckling av regionernas kommunikationssystem. I det ingår att hitta en systematik för kommunikationsflöden till och från regionledningarna och deras staber. I dagsläget skiljer sig tillvägagångssättet åt mellan regionerna. Myndigheten har tagit fram riktlinjer för hur arbetet med internkommunikation ska bedrivas. 41 Kommunikationskanalerna består av intranät, nyhetsbrev, egna tidningar och möten. Under 2014 etablerades även en chefskanal som en del av intranätet för att tillgängliggöra och förtydliga information som berör ledning och styrning. 4.2.3 Kommunikationen kan fortfarande förbättras Statskontorets enkätundersökning visar att endast mindre än hälften av handläggarna instämmer helt eller nästan helt i att myndighetsledningen kommunicerar tydligt om vad som är viktigt och mindre viktigt i verksamheten. En ännu mindre andel av handläggarna, cirka en tredjedel, instämmer helt eller nästan helt i att de budskap som myndighetsledningen kommunicerar är förenliga och avvägda mot varandra, se diagram 3. 40 Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsförmedlingen 2021, Inriktning och innehåll i myndigheten förnyelseresa. 41 Arbetsförmedlingen (2014), Intern kommunikationspolicy. 44 Diagram 3 Andel av arbetsförmedlarna som instämmer i att myndighetensledningen kommunicerar tydligt respektive att budskapen från ledningen är förenliga och väl avvägda mot varandra (1 = Instämmer inte alls, 5 = instämmer helt) 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 Osäker/Vet ej Ej svar Myndighetsledningen kommunicerar tydligt vad som är viktigt/mindre viktigt i verksamheten. Budskapen från myndighetsledningen är förenliga och väl avvägda mot varandra. 4.3 Styrmodell och styrkort En styrmodell fyller en överordnad funktion för de enskilda delarna av den löpande interna styrningen och uppföljningen. Styrmodellen bör tydliggöra hur verksamhetens externa krav hänger ihop med myndighetens interna styrning och grundläggande principer för hur verksamheten ska ledas och styras. I intern styrning används ibland det särskilda verktyget styrkort för att omvandla den strategiska verksamhetsinriktningen till löpande, balanserad verksamhetsstyrning. 4.3.1 Det saknas en styrstrategi med helhetssyn Under de första åren efter Arbetsförmedlingens bildande använde myndigheten en styrmodell som omfattade flera styrkomponenter. En utvärdering vid denna tid visade att en del av styrkomponenterna endast delvis eller inte alls användes. Myndigheten saknade en fastslagen och dokumenterad styrstrategi som beskrev de olika styrkomponenterna och hur komponenterna samspelar med varandra. Enligt utvärderingen gjorde avsaknaden av en tydlig styrstrategi att olika mekanismer och processer i myndighetens interna styrning inte var samordnade med varandra. Till exempel var styrningen via styrkortet och ekonomistyrningen inte integrerade med varandra. 42 Statskontorets intervjuer visar att situationen med en dåligt samordnad intern styrning i allt väsentligt har fortsatt även under de senaste åren. En del av de 42 Ernst & Young (2008), Utvärdering av implementeringen av nya Arbetsförmedlingen, delrapport 2. 45 intervjuade pekar på att det inte har funnits en tydlig helhetsbild över de olika styrprocesser, styrformer och styrinstrument som ingår i myndighetens interna styrning. Olika styrprocesser och styrformer har inte varit tillräckligt samordnade med varandra utan har i för hög grad utövats i ”parallella stuprör”. Det har bland annat kommit till utryck genom att ekonomistyrningen tidigare inte har varit integrerad med verksamhetsplaneringen. 4.3.2 En ny styrmodell håller på att utformas Inom ramen för sitt pågående utvecklingsarbete har Arbetsförmedlingen formulerat ett önskvärt tillstånd om att styrningen av myndigheten ska ske på ett samordnat sätt senast under 2016. En av utvecklingsåtgärderna för att uppnå detta är att myndigheten ska ta fram en styrmodell som tydliggör och stärker behovet av helhetssyn och ansvarstagande. Ledningsstaben vid myndighetens huvudkontor har under hösten 2015 arbetat med att utforma den nya styrmodellen. I december 2015 hade arbetet resulterat i en schematisk bild över styrmodellen och en grundläggande beskrivning av modellens olika beståndsdelar. Den preliminära styrmodellen har även testats av de pilotkontor som ingår i myndighetens arbete med ständiga förbättringar, se avsnitt 5.3.3. Enligt företrädare för ledningsstaben kommer erfarenheterna av testrundan att ligga till grund för det fortsatta arbetet med styrmodellen. Det finns i nuläget inga konkreta planer på när styrmodellen ska tas i bruk i den interna styrningen eller hur modellen ska kommuniceras inom myndigheten. Enligt Statskontoret innebär detta att Arbetsförmedlingen ännu inte har säkerställt att myndighetens interna styrning grundar sig på en övergripande helhetsbild som visar hur olika processer och instrument i styrningen hänger samman med varandra. 4.3.3 Styrkortet har avskaffats Arbetsförmedlingen beslutade under hösten 2015 att ta bort styrkortet från sitt intranät från och med den 1 februari 2016. 43 Enligt Arbetsförmedlingen har styrkortet och styrkortmåtten inte bidragit till att förändra styrningen i riktning mot myndighetens ledningsfilosofi och övriga styrning. Arbetsförmedlingen uppger att den balanserade styrningen ska genomföras med hjälp av den strategiska planen och verksamhetsplanerna. Myndigheten har under 2015 även tagit fram ett indikatorpaket på både nationell och regional nivå, se avsnitt 5.3.1. Statskontorets intervjuer visar att Arbetsförmedlingen använde styrkortet på ett olyckligt sätt i flera avseenden. En del av de intervjuade menar att styrkortet egentligen aldrig innebar någon balanserad styrning av myndighetens verksamhet. Styrkortet och styrkortsmåtten genererade mycket detaljerad information. I verksamheten vidtogs åtgärder, utan närmare analys, direkt utifrån den detaljerade informationen. Dessutom pekar vissa av de intervjuade 43 Arbetsförmedlingen (2015) Borttagande av Arbetsförmedlingens styrkort från Vis. 46 på att myndigheten följde upp styrkortsmåtten med täta intervaller. Uppföljningen blev därför en alltför kortsiktig ”pinnjakt” med en felaktig styrverkan. Exempelvis ledde ett styrkortsmått för antalet arbetsgivarkontakter till att många kontor eftersträvade att besöka så många arbetsgivare som möjligt i stället för att fokusera på arbetsgivarkontakternas syfte och innehåll. Statskontorets intervjuer visar att styrkortet under 2015 i stort sett inte användes alls av ledningsgrupper och staber på region- eller marknadsområdesnivå. Däremot användes styrkortet under 2015 till viss del på arbetsförmedlingskontor i den löpande resultatuppföljningen. Enligt Statskontoret innebär avskaffandet av styrkortet och styrkortsmåtten en minskad detaljstyrning av verksamheten, en förstärkt chefslinje och därmed även ökade förutsättningarna för att delegera verksamhetsansvar inom myndigheten. 4.4 Kompetensförsörjning En väl fungerande kompetensförsörjning är en förutsättning för en myndighets verksamhet. När styrsignaler och regelverk går ut i organisationen behöver det finnas kompetent personal på plats för att omvandla dem till verksamhet. Kompetensförsörjningen utgör också en särskilt stor utmaning i en organisation med en omfattande verksamhet och vars yttre förutsättningar förändras snabbt. 4.4.1 Huvudkontoret lämnar riktlinjer för rekryteringsarbetet Arbetsförmedlingens rekryteringsarbete utgår från de lokala behoven och styrs av ett handläggarstöd som personalavdelningen har utfärdat. 44 Rekryteringsarbetet bedrivs i samverkan mellan den ansvariga chefen och personalavdelningen. För stora medarbetargrupper, som arbetsförmedlare, finns myndighetsövergripande kravprofiler som sedan anpassas utifrån lokala förutsättningar. Behovet av kompetensutveckling av befintlig personal utgår från medarbetarnas utvecklingssamtal. 45 4.4.2 Kompetensförsörjning är en strategisk angelägenhet Efter enmyndighetsreformen identifierade Arbetsförmedlingen kompetensförsörjningen som en strategisk angelägenhet för hela organisationen. 46 För 44 Arbetsförmedlingen Handläggarstöd AFHS 44/2010, Att rekrytera till myndigheten. Arbetsförmedlingen Handläggarstöd AFHS 50/2010, Utvecklingssamtal. 46 Ernst & Young (2008), Utvärdering av implementeringen av nya Arbetsförmedlingen. Delrapport 2; Ernst & Young (2009), Utvärdering av implementeringen av nya Arbetsförmedlingen. Slutrapport. 45 47 att säkerställa den långsiktiga kompetensförsörjningen tog Arbetsförmedlingen 2009 fram en kompetensförsörjningsstrategi med tillhörande processbeskrivningar, som fortfarande gäller. 47 4.4.3 Stora variationer i personalstyrkans storlek Arbetsförmedlingen skriver i årsredovisningen för 2014 att förändringar i de yttre förutsättningarna har varit mycket påtagliga de senaste sju åren, och att detta har inneburit en kraftig påverkan på organisationens förmåga att upprätthålla en strategisk och långsiktigt hållbar kompetensförsörjning. Som tabell 5 visar har Arbetsförmedlingen mellan vissa år ökat respektive minskat sin totala personalstyrka relativt kraftigt. Förändringarna har ett nära samband med ökningar respektive minskningar av Arbetsförmedlingens förvaltningsmedel. Störst förändring skedde under 2012, då den totala personalstyrkan utökades med närmare 1 800 anställda. Detta berodde på en ökning av förvaltningsanslaget med närmare 1,3 miljarder jämfört med 2011. Under ett och samma år rekryterades därför närmare 2 800 personer inklusive ersättningsrekryteringar för personalavgångar. Det motsvarade 22 procent av det genomsnittliga antalet anställda under året. Under 2010 genomförde Arbetsförmedlingen också en nästan lika stor ökning av antalet anställda som under 2012, medan personalstyrkan under 2011 i stället minskade med 700 personer. Tabell 5 Antal anställda samt rekryteringar och avgångar 2008–2014 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 9 568 9 876 11 593 10 901 12 662 12 874 12 658 Förändring från föregående år +308 +1 717 -692 +1 761 +212 -216 Förändring från föregående år, procent +3 % +17 % -6 % +16 % +2 % -2 % 1% 6% 11 % 5% 7% 3% 9% 11 % 12 % 11 % 11 % 11 % 11 % 10 % Anställda (medeltal) Personalrörlighet, Arbetsförmedlingen* Personalrörlighet, staten** * Personalrörlighet beräknas här, liksom i budgetpropositionen, utifrån det lägsta av värdena för antalet nyanställda respektive de som slutat i förhållande till det genomsnittliga antalet anställda under året. ** Personalrörlighet enligt samma definition, men mellan september föregående år och september aktuellt år. Källa: Arbetsförmedlingen (2015) Årsredovisning 2014, budgetpropositionerna för 2011–2016 samt Statskontorets beräkningar. 47 Arbetsförmedlingen (2009), Arbetsförmedlingens kompetensförsörjning – strategi. 48 Höga rekryteringskostnader vid större medelstillskott Flera myndighetsföreträdare har i våra intervjuer påtalat att Arbetsförmedlingen har svårt att nyttja förvaltningsmedlen effektivt när resurstilldelningen varierar från år till år. Om Arbetsförmedlingen får ett större medelstillskott måste myndigheten påbörja ett omfattande rekryteringsarbete. Innan den nya personalen är rekryterad, utbildad och redo att börja arbeta självständigt hinner det gå ett antal månader, och då kan det redan vara dags att dra ned på bemanningen igen. Vid större rekryteringsomgångar passar som regel en del av personalen också på att byta jobb internt, vilket skapar nya vakanser och förlänger processen ytterligare. Den personalomsättning som enbart beror på personalrörlighet, det vill säga utöver behovet av att öka eller minska personalstyrkans storlek, har dock inte varit anmärkningsvärt stor sett till Arbetsförmedlingen som helhet. Som framgår av tabell 5 har den procentuella rörligheten som regel varit mindre än den genomsnittliga rörligheten i staten. Myndigheten har inte heller några större problem med att hitta kompetent arbetskraft, med undantag för inom vissa specialistyrken som psykologer och IT-specialister. Detta hindrar dock inte att enskilda kontor kan vara hårt drabbade av extern och intern personalrörlighet. Enligt uppgifter till Statskontoret finns det enskilda kontor där knappt någon har arbetat längre tid än ett år. 48 Hälften av medarbetarna är rekryterade de senaste fem åren Återkommande rekryteringsomgångar, varvat med behov av att sedan minska personalstyrkan, har medfört att anställningstiderna inom myndigheten i genomsnitt har blivit påtagligt kortare de senaste åren. I samband med enmyndighetsreformen var det endast ungefär en fjärdedel av medarbetarna som hade påbörjat sin anställning under de senaste fem åren. Sju år senare hade denna andel fördubblats, se diagram 4. Andelen medarbetare som arbetat i mer än tio år uppvisar det spegelvända mönstret. Vissa enskilda kontor har drabbats särskilt hårt. 48 Se även exempelvis Celavi (2015), En genomlysning av Arbetsförmedlingens förmåga att leverera kompetensutvecklingsinsatser. 49 Diagram 4 Medarbetare i kärn- respektive stödverksamhet, fördelade på anställningstid 65% 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 2008 2009 0-5 år kärn 2010 2011 > 10 år kärn 2012 2013 0-5 år stöd 2014 2015 > 10 år stöd Anmärkning: Avser anställningstid i augusti respektive år. Källa: Arbetsförmedlingen. Även framöver går det att förutse en inte obetydlig naturlig personalrörlighet. Under perioden 2015–2018 väntas exempelvis närmare 1 200 anställda gå i pension. 49 Det motsvarar nästan en av tio medarbetare. Kompetensutvecklingen har varit kraftigt eftersatt Till följd av att Arbetsförmedlingen har behövt prioritera rekrytering av nya medarbetare och att snabbt få in dessa i den operativa verksamheten har den interna kompetensutvecklingen blivit eftersatt. Arbetsförmedlingen bedömer att detta har fått konsekvenser för myndighetens möjligheter att leverera tjänster av hög kvalitet. 50 Tidigare fanns bland annat en omfattande introduktionsutbildning inom myndigheten. Omfattningen av denna utbildning minskades dock successivt efter enmyndighetsreformen och ersattes med vissa interaktiva utbildningar av självstudiekaraktär. En extern genomlysning från hösten 2015 konstaterar också brister i Arbetsförmedlingens förmåga att planera, styra och leverera kompetensutvecklingsinsatser. Samtidigt bedöms det finnas ett akut behov av kompetensutvecklande insatser för att i ett första skede föra upp medarbetarna till deras tröskelkompetens, det vill säga den nivå som krävs för att över huvud taget klara uppdraget. 51 Arbetsförmedlingen gör själv analysen att bristen på introduktionsutbildning och fortbildning har 49 Arbetsförmedlingen (2015), Kompetensförsörjningsplan. Bilaga 5 till verksamhetsplanen för 2015. 50 Arbetsförmedlingen (2015), Kompetensförsörjningsplan. Bilaga 5 till verksamhetsplanen för 2015. 51 Celavi (2015), En genomlysning av Arbetsförmedlingens förmåga att leverera kompetensutvecklingsinsatser. 50 medfört att medarbetarna och cheferna i dag inte har tillräckliga förutsättningar för att genomföra sina uppdrag. 52 4.4.4 Ökad sjukfrånvaro och försämrad arbetsmiljö Utöver externt påkallade utmaningar såsom förändringar i konjunktur eller medelstilldelning behöver Arbetsförmedlingen också hantera en hög och ökande sjukfrånvaro. Under 2014 uppgick sjukfrånvaron till 6,5 procent av tillgänglig arbetstid, vilket var högre än nästan alla andra statliga myndigheter och nästan dubbelt så högt som det statliga genomsnittet. 53 I årsredovisningen för 2014 konstaterar Arbetsförmedlingen att hälsoläget bland medarbetarna är allvarligt. Detta har också bekräftats vid våra intervjuer med medarbetare, liksom i 2014 års medarbetarundersökning. Antalet framställningar från skyddsombud till Arbetsmiljöverket ökade under 2014, liksom antalet förelägganden från Arbetsmiljöverket. Arbetsförmedlingen menar att denna ökning främst avser brister i den psykosociala arbetsmiljön och i synnerhet inom det hårt belastade etableringsuppdraget. 54 I Arbetsförmedlingens egna riskanalyser bedöms risken för att medarbetarna utsätts för negativ stress vara både hög och kunna få allvarlig påverkan på verksamheten. Under våren 2015 genomförde Arbetsförmedlingen också en så kallad medarbetarresa, det vill säga en djupstudie av hur medarbetarna upplever sin arbetssituation och handläggningsprocessen. Resultatet visar att det fanns en frustration bland medarbetarna i fråga om delar av Arbetsförmedlingens arbetssätt, den service som myndigheten kan erbjuda arbetssökande och arbetsgivare samt de IT-stöd för arbetet som finns tillgängliga. Myndighetens medarbetarundersökningar visar också att andelen medarbetare som är stolta över att arbeta på myndigheten har minskat kontinuerligt sedan 2010. 4.4.5 Kompetenslyft och värdegrundsarbete för att utveckla verksamheten Framöver får medarbetarna mer ansvar för resultaten Medarbetarnas kompetens och förhållningssätt är av central betydelse för Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete. Ett arbetssätt där huvudkontoret i mindre utsträckning ska bestämma hur myndighetens resultat ska uppnås innebär att varje medarbetare och chef behöver axla ett större eget ansvar. Personalavdelningen har bedömt att vissa aspekter är särskilt viktiga för att den förväntade resultatutvecklingen inom förnyelseresan alls ska bli av. Bland annat behövs en beteende- och attitydförändring hos chefer och 52 Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsförmedlingen 2021. Inriktning och innehåll i myndighetens förnyelseresa. 53 Statskontoret 2015/17-5, Sjukfrånvaron i staten 2014 – Myndigheter och sektorer. 54 Arbetsförmedlingen (2015), Årsredovisning 2014. 51 medarbetare – en utveckling av både ledarskap och så kallat självledarskap, se avsnitt 3.2.2. Personalavdelningen konstaterar också att kompetensutvecklingen har varit eftersatt och behöver stärkas betydligt. 55 Arbetsförmedlingens ledningsfilosofi och värdegrund syftar till att tydliggöra dessa utmaningar. Arbetsförmedlingen kommer också under 2016–2017 att genomföra ett internt kompetenslyft för samtliga medarbetare och chefer, med ungefär 150 000–180 000 utbildningsdagar. Kompetenslyftet ska fokusera på fyra kompetensområden: god förvaltning, kommunikation, arbetsmarknadskunskap och verksamhetsutveckling. Hur mycket tid varje medarbetare får lägga på kompetenslyftet ska styras av det individuella behovet. Under 2014 började Arbetsförmedlingen också bygga upp en ny introduktionsutbildning för nyanställda. Den nya introduktionsutbildningen innefattar traditionell klassrumsundervisning och strukturerad introduktion på det lokala kontoret. Fler chefer ska rekryteras externt Arbetsförmedlingen har en ambition att i högre grad rekrytera chefer utifrån. Myndigheten kommer att ha behov av att rekrytera ett större antal chefer fram till slutet av 2016. Detta beror framför allt på myndighetens strävan att öka chefstätheten. Arbetet med en ny kompetensförsörjningsstrategi har påbörjats Vid sidan av det övergripande utvecklingsarbetet har Arbetsförmedlingen också påbörjat arbetet med en ny kompetensförsörjningsstrategi. Tills vidare gäller dock den strategi som myndigheten antog 2009 och de årliga kompetensförsörjningsplaner som tas fram i samband med verksamhetsplanen. 4.4.6 Ökad specialisering är ett möjligt utvecklingsområde På länsarbetsnämndernas tid förekom det att personalen och organisationen var specialiserad utifrån olika branscher. Under senare år har Arbetsförmedlingen i stället tillämpat filosofin att arbetsförmedlarna i normalfallet ska vara generalister, även om det ofta finns en lokal arbetsfördelning utifrån olika sökandegrupper. Enligt våra intervjuer uppfattar dock många inom myndigheten att resultaten skulle kunna förbättras om personalen fick möjlighet till en högre grad av specialisering. Exempelvis anser vissa att personalens högre grad av specialisering på rehabiliteringsområdet bidrog till att 2008 års sjukförsäkringsreform kunde implementeras framgångsrikt. En högre grad av specialisering måste dock vägas mot risken för att tappa överblick och anpassningsbarhet till omvärlden. Till exempel kan specialisering utifrån olika branscher innebära en risk för att Arbetsförmedlingen 55 Arbetsförmedlingen (2014), Färdplan för ledningsfilosofi, värdegrund och kompetens 2014–2015. 52 bidrar till inlåsning i dessa branscher, i stället för att underlätta strukturomvandling. Många pekar också på att en grundläggande förutsättning för ökad specialisering framöver är att myndighetens självservicetjänster och arbetssätt utvecklas, så att arbetsförmedlarna kan lägga mindre tid på att hantera rutinärenden och direktservice. Begränsad potential för ytterligare verksamhetskoncentration En annan typ av specialisering kan innebära att viss verksamhet koncentreras till centrala specialistfunktioner. Arbetsförmedlingen har exempelvis nyligen inrättat en särskild central enhet för ersättningsprövning. Tillfrågade inom myndigheten bedömer dock inte att det finns någon påfallande stor ytterligare potential för verksamhetskoncentration framöver. 4.5 Sammanfattande iakttagelser Organisationsförändringarna skapar nya styrutmaningar Arbetsförmedlingens aktuella organisationsförändringar med nya regioner, förstärkta ledningsgrupper och större arbetsförmedlingsenheter är ett led i att stärka en sammanhållen linjestyrning och öka den lokala verksamhetskapaciteten. Dessa förändringar skapar nya utmaningar för hur myndigheten bör styra sin verksamhet. Myndigheten har förändrat sin organisationsstruktur genom att organisera marknadsområdena i tre överordnade regioner och öka antalet underliggande sektioner vid de större arbetsförmedlingsenheterna. Enligt Statskontoret kan antalet organisationsnivåer öka risken för att det uppstår skillnader i verksamheten som inte är en följd av övervägda anpassningar till varierande lokala förhållanden. Viktigt att processen för kontorsanpassningen fungerar Den pågående översynen av Arbetsförmedlingens kontorsnät är viktig för att myndigheten ska kunna frigöra resurser för utvecklade kontakter med arbetssökande och arbetsgivare. Som ett led i översynen har myndigheten hittills beslutat att stänga knappt 50 kontor. Arbetsförmedlingen har inte preciserat vilka ytterligare kontor som myndigheten avser lägga ner för att ambitionen om totalt 100 stängda kontor ska kunna nås. En del av dessa nedläggningar kan komma att avse större kontor med flera anställda. Det understryker enligt Statskontoret behovet av att Arbetsförmedlingen beslutar om kontorsstängningar på ett sammanhållet sätt utifrån ett nationellt perspektiv. Internkommunikationen och den övergripande styrningen behöver utvecklas Arbetsförmedlingen har vidtagit åtgärder för att försöka få till stånd en konsekvent och tydlig intern kommunikation. De tre regionerna behöver dock fortfarande kommunicera på ett mer enhetligt och systematiskt sätt. Det är även oklart när Arbetsförmedlingens övergripande styrmodell ska börja 53 användas och hur den ska kommuniceras inom myndigheten. Arbetsförmedlingen har därmed inte ännu säkerställt att den interna styrningens olika delar grundar sig på en gemensam övergripande helhetssyn. Styrkortets avskaffande minskar detaljstyrningen av verksamheten Styrkortet har inte fungerat som ett verktyg för balanserad styrning och avskaffades från och med den 1 februari 2016. Styrkortets avskaffande innebär en minskad detaljstyrning av verksamheten och ökade möjligheter till delegering av ansvar inom myndigheten. Förändringar i personalstyrkans storlek medför stora kostnader Förändringarna i medelstilldelning och därmed personalstyrkans storlek har de senaste åren tagit mycket kraft av Arbetsförmedlingen och trängt undan andra viktiga kompetensförsörjningsinsatser. Den nu gällande kompetensförsörjningsstrategin tar inte denna typ av utmaningar i beaktande. Stora risker med att delegera resultatansvar till oerfarna medarbetare Med tanke på att många av de anställda har arbetat kort tid och fått bristfällig introduktion och fortbildning finns det betydande risker med att förändra styrningen i riktning mot ett större inslag av frihet under ansvar. Följden kan i stället bli att verksamheten börjar röra sig i många olika riktningar, att enhetligheten minskar och att resultaten försämras. Samtidigt pekar personalavdelningen på att just personalens förhållningssätt och kunskaper är avgörande för förnyelseresans framgång. Det är i så fall mycket som hänger på att det förestående kompetenslyftet når goda resultat. Med förändrade arbetssätt finns potential för ökad specialisering Arbetsförmedlingen har bland annat som ambition att skapa större arbetsförmedlingsenheter och minska behovet av att administrera rutinärenden. Förutsatt att Arbetsförmedlingen når framgång i dessa delar bör det framöver finnas goda möjligheter att hitta arbetssätt där arbetsförmedlarna får möjlighet till ökad specialisering inom arbetsförmedlingsenheterna. Med tanke på Arbetsförmedlingens breda uppdrag skulle detta sannolikt innebära att myndigheten kan leverera sina tjänster mer effektivt och med ökad kvalitet. Möjligheten till ökad specialisering är också en av fördelarna med en nationell enmyndighet som Arbetsförmedlingen hittills inte har utnyttjat i större utsträckning. 54 5 Verksamhetsplanering, ekonomistyrning och uppföljning 5.1 Verksamhetsplanering Arbetsförmedlingen tar varje år fram en verksamhetsplan som beslutas av myndighetens styrelse i januari. Verksamhetsplanen ska vara styrande för hela verksamheten och utgångspunkt för den löpande uppföljningen under året. Verksamhetsplaneringsprocessen ska säkerställa att planeringen för alla delar av verksamheten följer myndighetens strategiska inriktning, mål och aktuella prioriteringar. 5.1.1 Verksamhetsplanen har fått en mer central roll i styrningen Myndigheten har utvecklat sitt arbete med verksamhetsplaneringen Av en konsultrapport från 2012 framgår det att Arbetsförmedlingens verksamhetsplaner vid denna tidpunkt inte utgjorde aktiva och samordnande styrdokument för hela myndigheten. Av rapporten framgår även att kopplingen mellan vision, verksamhetsplan och myndighetens resultatuppfyllelse behövde stärkas. 56 Statskontorets intervjuer bekräftar dessa tidigare problem som bland annat visade sig genom att ekonomistyrningen och verksamhetsplaneringen bedrevs separat. Av Statskontorets intervjuer framgår att Arbetsförmedlingen under de senaste åren genomfört åtgärder för att utveckla sitt arbete med planeringsprocessen. Detta har resulterat i att verksamhetsplanen i dag har fått en central betydelse för myndighetens styrning och uppföljning. Planeringsprocessen har en tydlig samordnande funktion genom att myndighetens medelstilldelning, budgetuppföljning, riskhantering och utvecklingsarbete integrerats i processen. Myndighetens verksamhetsplaner för 2016 ska bland annat innehålla aktivitetsplan, riskanalys, budgetspecifikation, långsiktig ekonomisk planering och strategisk kompetensförsörjningsplan. Verksamhetsplanen utgör utgångspunkt för den löpande uppföljningen Verksamhetsplanen utgör i dag också utgångspunkt för uppföljningen av verksamheten. Generaldirektörens uppföljning sker genom skriftlig redovisning med efterföljande dialog vid tre tillfällen under året med utgångspunkt från verksamhetsplanen. Vid dessa tillfällen redogör avdelningar, staber och 56 Ernst & Young (2012), Arbetsförmedlingen, Struktureffektivisering 3.0 – ett förslag till en mer effektiv myndighet. 55 regioner för det arbete som genomförts under den aktuella perioden utifrån myndighetens prioriteringar. Vidare genomförs uppföljningar av budgeten, av övergripande aktiviteter kopplade till myndighetens prioriteringar och satsningar, av övergripande nyckeltal kopplade till myndighetens prioriteringar samt av myndighetens utvecklingsarbete. Statskontorets intervjuer visar också att verksamhetsplanen utgör utgångspunkt för uppföljningen på underliggande nivåer i organisationen. 5.1.2 Verksamhetsplanen utgör dock ännu inte ett aktivt styrdokument inom myndighetens alla delar Det finns regionala skillnader i planeringsarbetet Myndigheten redovisar i sin verksamhetsplan de externa och interna förutsättningar och utmaningar som bedöms ha betydelse för verksamheten. Med utgångspunkt från dessa klargörs de områden och satsningar som ska prioriteras under året, bland annat med utgångspunkt från förnyelseresans strategiska plan. Verksamhetsplanen slår även fast att varje avdelning, stab och region ska planera sin verksamhet utifrån dessa redovisade förutsättningar, satsningar och prioriteringar, vilket innebär att de ska ta fram egna planer för sina särskilda verksamheter. För att ge stöd och skapa förutsättningar för enhetlighet i verksamhetsplaneringen utgår anvisningar till myndighetens avdelningar, regioner och staber. För de underliggande nivåerna i linjeorganisationen, det vill säga marknadsområden, arbetsförmedlingsenheter och sektioner, ges dock inga centrala anvisningar eller annan vägledning för hur verksamhetsplaneringen ska genomföras. Statskontorets intervjuer visar också att det finns skillnader mellan regionerna i hur man arbetar med planeringen på dessa underliggande nivåer. Vid ett av de marknadsområden, det vill säga nivån direkt under region, som Statskontoret besökt tas verksamhetsplaner fram för denna nivå men inte för ytterligare underliggande nivåer. I de andra två regionerna tas verksamhetsplaner även fram för enhetsnivån, förutom för marknadsområdesnivån. Statskontorets intervjuer visar också att det finns betydande skillnader i hur delaktiga handläggarna är i verksamhetsplaneringsprocessen. Några arbetsförmedlare har vid våra intervjuer angett att de är mycket involverade i verksamhetsplaneringen, andra att de inte alls är det. Statskontoret kan konstatera att skillnaderna i planeringsprocessen inte tycks motiveras av att behoven skiljer sig åt varför det bör finnas förutsättningar för myndigheten att utveckla sitt arbete utifrån en analys av vilken form som ger bästa möjliga resultat för verksamheten. 56 Många arbetsförmedlare anser att verksamhetsplanens betydelse är begränsad Statskontorets enkätundersökning från hösten 2015 visar att merparten av arbetsförmedlarna anser att verksamhetsplanen har betydelse för deras arbete. Andelen som bedömer betydelsen som större (svarsalternativ 4 och 5) uppgår dock endast till 38 procent. Flest svarande, 28 procent, valde att ange mellanalternativet (svarsalternativ 3) medan 22 procent ansåg att verksamhetsplanen i lägre utsträckning eller inte alls (svarsalternativ 1 och 2) har betydelse för deras arbete. Diagram 5 Arbetsförmedlarnas uppfattning om hur mycket deras arbete styrs av verksamhetsplanen respektive om utformningen av verksamhetsplanen gör att han eller hon kan arbeta på ett bra sätt 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 Hur mycket mitt sätt att arbeta styrs (1 = Inte alls, 5 = väldigt mycket) Osäker/Vet ej Ej svar Utformningen gör att jag kan arbeta på ett bra sätt (1 = Inte alls, 5 = i mycket stor utsträckning) Enkätundersökningen visar också att 27 procent av arbetsförmedlarna anser att verksamhetsplanen i högre utsträckning (svarsalternativ 4 och 5) är utformad på ett sätt som gör att de kan arbeta på ett bra sätt. Flest svarande, 29 procent, valde mellanalternativet (svarsalternativ 3) medan 26 procent ansåg att verksamhetsplanen i lägre utsträckning eller inte alls (svarsalternativ 1 och 2) stödjer ett bra arbete. Sammantaget visar svaren från arbetsförmedlarna att verksamhetsplanen inte utgör ett aktivt och levande styrdokument inom myndighetens alla delar. 5.2 Ekonomistyrning Av myndighetsförordningen (2007:515) framgår att ledningen är skyldig att se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Den ekonomiska styrningen ska skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, resursfördelning i enlighet 57 med politiska prioriteringar och hög produktivitet och effektivitet i användandet av statens resurser. 5.2.1 Budgetprocessen har utvecklats Budgetprocessen bedrivs integrerat med verksamhetsplaneringen Arbetsförmedlingen har vidtagit åtgärder de senaste åren för att komma till rätta med brister i samordningen i den interna styrningen. Detta har resulterat i att budgetprocessen nu i hög grad har integrerats med verksamhetsplaneringen. Den preliminära anslagsutvecklingen för kommande tre år kommuniceras kopplat till myndighetens strategiska inriktning för verksamheten de kommande åren som kommuniceras under våren och som fungerar som underlag för verksamhetsplaneringen. Syftet är att på ett integrerat sätt med verksamhetens inriktning ange ekonomiska förutsättningar på längre sikt, vilket i sin tur syftar till att åstadkomma en mer långsiktig och förutsägbar styrning. Den årliga budgetprocessen inleds med att myndigheten under april och maj tar fram en preliminär medelstilldelning för nästkommande år i syfte att ge verksamheten de ekonomiska förutsättningarna för verksamhetsplaneringen som påbörjas i slutet av våren. Den preliminära medelstilldelningen baseras på de anslagsnivåer som regeringen lämnar i föregående års budgetproposition samt de förändringar som kan utläsas av den ekonomiska vårpropositionen som lämnas i april. Under sommaren och tidiga hösten pågår sedan arbetet med verksamhetsplaneringen. I samband med det arbetet ska avdelningarna och regionerna göra preliminära uppskattningar av resursbehoven, bland annat för att genomföra aktiviteterna i förnyelseresans strategiska plan för de följande fyra åren. I september–oktober genomförs sedan planeringsdialoger mellan region- respektive avdelningsdirektörer och generaldirektör. Budgeten beslutas innan året börjar Medelstilldelningen beslutas i mitten av november av generaldirektören. Som underlag för den slutliga medelstilldelningen används föreslagna anslagsnivåer enligt budgetpropositionen och resultatet av myndighetens planeringsdialoger. Budgeteringen slutförs alltså innan regeringen har beslutat om myndighetens regleringsbrev och innan verksamhetsplanen har beslutats av myndighetens styrelse. Denna ordning har införts för budgeteringsarbetet som genomförs under 2015 för 2016 års budget. Som orsak till detta anger myndigheten att det finns fördelar med att klargöra de ekonomiska förutsättningarna innan det nya året påbörjas samt att erfarenheten är att de anslagsnivåer som ges i budgetpropositionen i normalfallet är desamma som sedan beslutas i regleringsbrevet. Myndigheten anger att om det visar sig att regleringsbrevets tilldelade anslag är avsevärt högre eller lägre än vad som föreslogs i budgetpropositionen, eller om prognosen för anslagssparande eller anslagsöverskridande stort avviker från årets resultat, kan det bli aktuellt med justering av budgeten under början av året. Statskontoret kan konstatera att 58 det finns skäl för Arbetsförmedlingen att noggrant följa vilka konsekvenser denna nya ordning ger för effektiviteten och kvaliteten i ekonomistyrningen. 5.2.2 Fördelningen av medel ska stödja myndighetens mål och prioriteringar Arbetsförmedlingens ekonomistyrning ska styra mot myndighetens övergripande mål och prioriteringar. Medlen till kärnverksamheten fördelas till regionerna utifrån en kombination av dels regionernas egna bedömda resursbehov som uttrycks i den preliminära budgetomgången, dels utifrån myndighetens fördelningsmodeller. Myndighetens tilldelning av resurser till regionerna på förvaltningsanslaget baseras i huvudsak på en resursfördelningsmodell. Till detta förs eventuella ytterligare medel för extra satsningar kopplade till bland annat myndighetens förnyelseresa. Myndighetens tilldelning av resurser på programanslagen till regionerna baseras på regionernas framförda resursbehov. Med tilldelningen följer fördelningsnycklar som fungerar som stöd för respektive nivå inom regionerna att vidarefördela medlen. Fördelningsnycklarna framräknas utifrån olika resursfördelningsmodeller. Myndigheten har följande fördelningsmodeller: Tabell 6 Arbetsförmedlingens fördelningsmodeller (2015) Område Anslag Variabler Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader Utgiftsområde 14, anslag 1:1, anslagspost 1 Arbete med arbetssökande, omsättning till arbete och arbete med arbetsgivare Förvaltningskostnader för etablering Utgiftsområde 14, Anslag 1:1, anslagspost 2 Kvarvarande sökande i etableringsuppdraget och kommunmottagna nyanlända Aktivitetsstöd utgiftsområde 14, anslag 1:2, anslagspost 1 Sökandefaktorerna från modellen för myndighetens förvaltningskostnader med en justerad viktning för sökande i garantiprogrammen Arbetsmarknadspolitiska program och insatser Utgiftsområde 14, anslag 1:3 Sökandefaktorerna från modellen för myndighetens förvaltningskostnader med en justerad viktning för sökande i garantiprogrammen Lönebidrag m.m. Utgiftsområde 14, anslag 1:4 Genomsnittligt antal kvarstående sökande under den senaste ettårsperioden och volymen av sökande med subventionerad anställning Programinsatser inom etableringsuppdraget Utgiftsområde 13, anslag 1:4 Kvarvarande sökande i etableringsuppdraget från modellen för förvaltningskostnader för etablering Samarbete med Försäkringskassan Utgiftsområde 10 Kvarvarande sökande i det förstärkta samarbetet med Försäkringskassan och möjligt inflöde av sökande från Försäkringskassan 59 Överordnade chefer fördelar resurserna vidare till nästa nivå Efter generaldirektörens beslut om medelstilldelning i mitten av november, fördelar regiondirektörerna och avdelningscheferna i sin tur resurser vidare till underordnade chefer, som i sin tur fördelar medel vidare till eventuellt ytterligare underliggande chefsnivåer. Som stöd för den vidare fördelningen i organisationen finns fördelningsmodellerna som visar hur stor andel av anslagen som beräknats för respektive marknadsområde och arbetsförmedlingsenhet. Dessa nycklar för vidare fördelning utgör ett stöd, men är inte styrande. Den slutliga budgetomgången ska vara klar innan årsskiftet så att organisationen har alla ekonomiska förutsättningar klarlagda innan det nya verksamhetsåret påbörjas. En prestationsbaserad indikator används för fördelningen En prestationsbaserad indikator, omsättning till arbete, används som del i fördelningsmodellen för myndighetens förvaltningskostnader vilket Statskontoret tidigare kritiserat. 57 Statskontoret har framhållit att det inte är önskvärt att fördela resurser efter resultat eftersom arbetssökande och arbetsgivare i marknadsområden som av olika anledningar presterar sämre än genomsnittet då riskerar att få en försämrad service och därmed än sämre förutsättningar att komma i arbete. Vidare har det i Statskontorets intervjuer framhållits att denna indikator även beror på aspekter i omvärlden som den lokala arbetsförmedlingen inte kan råda över, som till exempel konjunktur och arbetsmarknad. Arbetsförmedlingen kommer under våren 2016 att se över sin resursfördelningsmodell. 5.2.3 Budgeten följs upp för att identifiera avvikelser Chefer med budgetansvar ansvarar för uppföljning och analys Respektive budgetansvarig chef ansvarar för att följa upp sin budget och analysera utfallet i syfte att säkerställa att de ekonomiska resurserna används på ett kostnadseffektivt sätt och i enlighet med myndighetens inriktning, mål och uppdrag. Om väsentliga avvikelser uppträder ska den budgetansvariga chefen rapportera detta till sin överordnade chef med en analys av orsaken till avvikelsen och med förslag på åtgärder. Som stöd i sin uppföljning och analys har samtliga budgetansvariga chefer i myndigheten en utsedd ekonom. Budgeten revideras vid behov Baserat på den ekonomiska uppföljningen, verksamhetsuppföljningen och prognoser av volymer upprättar budgetansvariga chefer löpande ekonomiska prognoser. Prognoserna ska främst utgöra ett underlag för myndighetens resultatdialoger, för beslut om eventuell omfördelning av medel och reviderad budget samt för Arbetsförmedlingens utgiftsprognoser till regeringen. Vid 57 Statskontoret 2012:16, Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader – Kartläggning, analys och förslag till förbättrad redovisning. 60 behov reviderar Arbetsförmedlingen beslutad medelstilldelning och budget vid ett tillfälle per år. Arbetsförmedlingen har inget tidredovisningssystem vilket försvårar uppföljningen Statskontorets påpekade 2012 att Arbetsförmedlingen inte hade något tidredovisningssystem vilket försvårar regeringens och myndighetens uppföljning av vad förvaltningsanslaget används till fördelat på olika arbetsuppgifter och områden. 58 Statskontoret kan konstatera att detta förhållande kvarstår. Arbetsförmedlingen anger dock att frågan ska utredas vidare inom ramen för förnyelseresans utvecklingsarbete. 5.2.4 Bristande stabilitet och förutsägbarhet i ekonomistyrningen Statskontorets intervjuer visar att Arbetsförmedlingens ekonomistyrning ibland varit ”ryckig”. Detta har bland annat inneburit att brådskande direktiv gått ut om att öka eller minska förbrukningen inom något område. En del i denna ryckighet kan förklaras av regeringens styrning som ibland ställt krav på snabba förändringar inom myndigheten. Som exempel anges att tilldelningen av 210 miljoner kronor i extra förvaltningsmedel i samband med vårpropositionen 2015 ställde stora krav på myndigheten att snabbt verkställa nyrekryteringar för att kunna leverera det som regeringen förväntade sig. Ryckigheten har också att göra med att huvudkontoret tidigare ibland har styrt på ”volymer” när de bedömt att för få eller för många beslut fattats inom någon viss insats. Vidare kan resursfördelningsmodellerna, som utgår från ett antal olika yttre variabler, påverka fördelningen på ett sätt som ibland medfört väsentliga förändringar i medelstilldelningen till vissa kontor. Ytterligare en orsak till denna problematik är att kontor kan fånga upp signaler om preliminära minskade resurser för kommande år och därmed bromsa, men att det sedan kommer ett reformpaket och krav på att sätta fart på verksamheten inom det aktuella området igen. Åtgärder har vidtagits för att motverka ryckigheten Statskontorets intervjuer visar att myndigheten är medveten om problematiken med ryckigheten i ekonomistyrningen och att åtgärder vidtagits för att motverka den. Den treåriga framförhållningen i den interna budgetprocessen som nu har beslutats och som är kopplad till den strategiska inriktningen för verksamheten, är ett sätt att skapa ökad förutsägbarhet och stabilitet. Myndigheten för nu även en närmare dialog med Arbetsmarknadsdepartementet inom ramen för arbetet med budgetprocessen vilket även bör kunna bidra till detta. Att detaljeringsgraden i regeringens styrning av Arbetsförmedlingen minskat 58 Statskontoret 2012:16, Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader – Kartläggning, analys och förslag till förbättrad redovisning. 61 kan också minska risken för denna typ av problem. Tidigare angav regeringen exempelvis fler reglerande ramar inom myndighetens olika anslagsposter. 5.3 Uppföljning och analys Uppföljning och analys är centrala moment i den interna styrningen. Detta för att kunna följa och analysera resultatutvecklingen i förhållande till målen, men också för att kunna göra förändringar och utveckla verksamheten. 5.3.1 Verksamhetsplan och statistik följs upp löpande Resultatdialoger är grunden i verksamhetsuppföljningen Enligt arbetsordningen ansvarar alla chefer för att genomföra löpande uppföljningar och resultatdialoger. Sådana dialoger genomförs tertialvis på alla nivåer i organisationen. Utöver verksamhetsuppföljningen ansvarar varje budgetansvarig chef också för att varje månad följa upp och analysera verksamheten och budgeten. I samband med resultatdialogerna, vid tre tillfällen per år, ska budgetuppföljningen även redovisas för överordnad chef. Enligt våra intervjuer har Arbetsförmedlingens verksamhetsuppföljning tidigare fokuserat på utfallsstatistik. Genom styrkortet fastslog huvudkontoret ett antal mått som sedan var styrande ända ned på handläggarnivå, och utifrån detta följdes sedan måluppfyllelsen upp i linjen. Som vi har sett menar många att styrkortet bidrog till en alltför kortsiktig ”pinnjakt”, och att styrkortets mål inte alltid var relevanta lokalt, beroende på förutsättningarna på arbetsmarknaden. I förhållande till hur situationen såg ut lokalt kunde handläggarna också ställas inför olika vägval och prioriteringar mellan olika mål, vilket egentligen borde vara föremål för strategiska avvägningar på chefsnivå eller högre upp i organisationen. Mer fokus på verksamhetsplanen än tidigare I och med Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete har myndigheten börjat förändra sin uppföljning. Styrkortet har avskaffats och framöver ska uppföljningen i stället primärt utgå från aktiviteterna i verksamhetsplanen. I kärnverksamheten är ambitionen att varje enhet, marknadsområde och region därigenom ska identifiera, ansvara för och följas upp utifrån hur de bäst uppfyller myndighetens uppdrag och strategiska inriktning i förhållande till de lokala förutsättningarna. Uppföljningen ska därmed i högre grad bygga på ett underifrånperspektiv, snarare än på mål och prioriteringar som sätts centralt och sedan fördelas ut. Det innebär också att chefslinjen stärks och får ett tydligare ansvar för strategiska avvägningar. Att följa upp på detta sätt kräver dock förändrade förhållningssätt internt, och enligt våra intervjuer kommer det att ta flera år innan arbetssättet verkligen har satt sig. 62 Indikatorer för uppföljning av resultat och kund- och samhällsnytta Även om uppföljningen framöver i första hand ska utgå från verksamhetsplanen har Arbetsförmedlingen bedömt att det finns behov av ett standardiserat statistiskt underlag för att löpande följa myndighetens resultatutveckling. Arbetsförmedlingen har därför tagit fram ett paket av indikatorer som varje månad sätts samman till en månadsrapport. Rapporten ska utgöra ett underlag för ledningsgruppen, styrelsen och Arbetsmarknadsdepartementet. En första version av månadsrapporten började användas under hösten 2015, men utformningen kommer att utvecklas fortlöpande. Rapporten innefattar ett femtontal indikatorer, som ska visa i vilken grad myndigheten uppfyller uppdraget och målen i instruktionen och regleringsbrevet. Ett exempel på indikator är sökandes tid mellan inskrivning och avaktualisering till arbete utan stöd. Ett annat exempel är andel sökande i etableringsuppdraget som har max 30 dagar mellan uppehållstillstånd och etableringssamtal. Det pågår också ett utvecklingsarbete med att ta fram indikatorer för de mål för kund- och samhällsnytta som anges i den strategiska kartan. Övriga delar av den strategiska kartan följs genom att aktiviteternas status följs upp mot verksamhetsplanen. Mer omfattande indikatorpaket på regional nivå Utöver månadsrapporten har regionerna tagit fram ett regionalt indikatorpaket, som ska användas för uppföljning på lägre nivå. Detta paket innehåller 36 indikatorer, och är alltså mer omfattande än det centrala indikatorpaketet. Anledningen till detta är att den operativa uppföljningen bedöms kräva ett mer nyanserat statistiskt underlag än vad det centrala indikatorpaketet kan ge. 5.3.2 Huvudkontoret gör analyser och uppföljningar Prognosrapporterna till regeringen genomlyser verksamheten Enligt regleringsbrevet ska Arbetsförmedlingen fem gånger per år lämna prognoser till regeringen för förväntad anslagsanvändning under innevarande och kommande år. Prognosrapporterna är omfattande och genomlyser en stor del av myndighetens verksamhet. Enligt Arbetsförmedlingen beror denna utformning på de önskemål som Arbetsmarknadsdepartementet har haft. Rapporterna utgör underlag för den löpande dialogen med departementet, inte bara i ekonomiska termer utan i praktiken även i verksamhetsmässiga. Prognosrapporternas betydelse har dessutom ökat ytterligare sedan 2015 då regeringen tog bort en stor del av de särskilda återrapporteringar som tidigare fanns med i regleringsbrevet. Analysavdelningen analyserar resultat och effekter Arbetsförmedlingens analysavdelning har också ett ansvar för att följa och analysera verksamheten. Avdelningen har ett hundratal anställda och ett brett uppdrag med både styrande, stödjande och uppföljande inslag. Målgruppen är ibland intern, ibland extern. De samlade kunskaperna från analyserna och 63 från andra forskningskällor redovisas varje vår i en så kallad arbetsmarknadsrapport. Syftet med rapporten är att redovisa hur Arbetsförmedlingen arbetar för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och vilka effekter insatserna ger. Arbetsmarknadsrapporterna var tidigare återrapporteringar till regeringen. Sedan 2015 är uppdraget borttaget ur regleringsbrevet, men myndigheten fortsätter att producera rapporten på eget initiativ. Tanken är att rapporten ska bidra till kunskaperna om resultat och effekter både externt och internt. Kvaliteten i Arbetsförmedlingens analyser behöver öka Vid våra intervjuer har företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet påtalat att analyserna i Arbetsförmedlingens återrapporteringar och årsredovisningen har hållit för låg kvalitet. Även företrädare för Arbetsförmedlingen har uppfattat en sådan kritik från departementet. Arbetsförmedlingen behöver bli bättre på att visa vad myndighetens verksamhet leder till, och vad myndigheten tänker göra för att komma till rätta med olika typer av problem som framkommer i återrapporteringarna. Arbetsförmedlingen har för avsikt att det indikatorpaket som nämns ovan ska bidra till att det blir tydligare vad myndigheten åstadkommer. Även den årliga arbetsmarknadsrapporten har detta syfte. Med färre återrapporteringskrav i regleringsbrevet väntas det också bli ännu viktigare att årsredovisningen håller hög kvalitet. 5.3.3 Det egna arbetssättet ska utvecklas fortlöpande Analysavdelningen har börjat utvärdera arbetssätt och styrning Allmänt sett finns relativt mycket kunskap om vilka sysselsättningseffekter som olika typer av arbetsmarknadspolitiska program och insatser leder till. 59 Betydligt mindre är känt om effekterna av det interna arbetssättet vid Arbetsförmedlingen. Analysavdelningen har dock nyligen genomfört en första effektivitetsanalys av förmedlingskontorens inre förhållanden. Rapporten bygger bland annat på en studie från Riksrevisionen, som kom fram till att förmedlingskontorens effektivitet skulle kunna öka med i genomsnitt 8 procent om alla arbetade på samma sätt som det mest effektiva kontoret. 60 Syftet med Arbetsförmedlingens analys är därför att identifiera vilka lokala aspekter som påverkar förmedlingskontorens resultat, som till exempel arbetssätt, organisation, ledning och styrning. Resultatet av Arbetsförmedlingens analys visar att det finns inre faktorer som påverkar resultaten, exem- 59 Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsmarknadsrapport 2015 eller Forslund och Vikström (2010), ”Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt”, i SOU 2010:88 Vägen till arbete – arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration. Bilaga 1–4 till Långtidsutredningen 2011. 60 Riksrevisionen 2012:9, Effektivitetsmätning som metod för att jämföra arbetsförmedlingskontor. 64 pelvis hur det lokala kontoret arbetar med resultatuppföljning, vilken information de sökande förses med och hur uppföljningen av de sökandes sökaktivitet är organiserad. 61 Ett trettiotal kontor ska pröva arbetssätt med ständiga förbättringar I Arbetsförmedlingens utvecklingsarbete ingår att hitta ett arbetssätt där förbättringsmöjligheter fortlöpande identifieras, prövas och utvärderas som en naturlig del av verksamheten. Myndigheten har beslutat att testa olika metoder för detta vid ett trettiotal pilotkontor. Metoderna ska vidareutvecklas av kontoren och resultatet utvärderas löpande, bland annat utifrån vilket stöd medarbetarna behöver och vilka utbildningsinsatser som kan komma att krävas. Under våren 2016 kommer denna försöksverksamhet att utmynna i ett förslag om hur hela Arbetsförmedlingen ska arbeta med ständiga förbättringar i vardagen. Ambitionen är att hela myndigheten ska arbeta enligt modellen 2017. 5.3.4 Utvecklingsbehov i årsredovisningen och budgetunderlaget Årsredovisning och budgetunderlag utgör viktiga underlag för att både externa och interna målgrupper ska få en översikt över en myndighets verksamhet, resultat och utvecklingsbehov. Myndigheten ska i årsredovisningen redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till instruktionen och regleringsbrevet eller andra beslut från regeringen. Redovisningen ska främst visa hur verksamhetens prestationer har utvecklats i fråga om volym och kostnader. 62 Tydligare beskrivningar av utmaningar, men få resultatbedömningar I årsredovisningarna för 2013 och 2014 har Arbetsförmedlingen på ett tydligare sätt än tidigare beskrivit de utmaningar som myndigheten står inför. Det handlar delvis om utmaningar på arbetsmarknaden, men också om utmaningar i form av varierande nöjdhet och lågt förtroende från arbetssökande och arbetsgivare samt om tjänster som inte möter målgruppernas behov, se kapitel 3. Årsredovisningarna ger också en relativt utförlig beskrivning av utvecklingen på arbetsmarknaden och bland de inskrivna, inklusive antalet deltagare i olika program och hur många som går vidare till arbete. Den beskriver också en mängd initiativ och aktiviteter som myndigheten har vidtagit på en rad områden, och ibland även vad aktiviteten beräknas ha lett till, exempelvis ökad kunskap på något område. Arbetsförmedlingen gör dock ingen sammantagen och spårbar bedömning av i vilken mån det gångna årets verksamhet och resultat är tillfredsställande i 61 Arbetsförmedlingen Working paper 2015:3, En effektivitetsanalys av arbetsförmedlingarnas inre förhållanden. 62 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 65 förhållande till uppdrag och mål. I de flesta fall görs inte heller någon bedömning av resultaten i olika delverksamheter och aktiviteter i förhållande till myndighetens resultat som helhet. 63 Därmed blir det svårt att bilda sig en uppfattning om vilka resultat myndigheten uppnår, vilka delar av verksamheten som har fungerat bra respektive mindre bra samt vad som eventuellt skulle behöva utvecklas. Ingen redovisning av förväntad avkastning Arbetsförmedlingens budgetunderlag visar på myndighetens bedömningar av medelsbehovet för de kommande åren. I de flesta fall bygger dessa på prognoser över arbetsmarknadsutvecklingen samt hur denna väntas påverka antalet deltagare i olika typer av program och insatser. De relativt kortfattade beräkningsunderlagen för många av anslagen ska även ses i relation till de utförliga prognosrapporter som Arbetsförmedlingen lämnar till Arbetsmarknadsdepartementet fem gånger per år, och som ger en mer detaljerad bild av den beräknade medelsförbrukningen. I budgetunderlagen föreslår Arbetsförmedlingen också att medel tillförs för vissa ändamål. I budgetunderlaget för 2016–2018 föreslår Arbetsförmedlingen bland annat att extra förvaltningsmedel tillförs för digitalisering, kompetensutveckling och arbetsgivarkontakter. Myndigheten lämnar dock ingen siffersatt bedömning av vilken nytta, effektiviseringspotential eller möjlig besparing som kan följa av dessa investeringar. När Arbetsförmedlingen lämnar förslag som beräknas leda till ökade kostnader ska myndigheten dessutom enligt förordning redovisa motsvarande möjliga besparingsåtgärder inom den egna verksamheten. 64 Detta görs dock inte heller. 5.3.5 Utmaning att sprida kunskapen om resultaten En annan utmaning för Arbetsförmedlingen är att göra resultaten av analyser och forskning kända internt, inte minst bland de arbetsförmedlare som nu ska ges större ansvar att bedöma hur bästa resultat kan uppnås. Analysavdelningen har under lång tid analyserat och utvärderat verksamheten och rapporterna har lagts ut på myndighetens intranät. Men enligt våra intervjuer har kunskaperna sällan nått ut i organisationen och tagits omhand på ett strukturerat sätt. Modell ska stödja arbetsförmedlarnas bedömningar När huvudkontoret nu i mindre utsträckning ska bestämma över de lokala prioriteringarna ökar behovet av att arbetsförmedlarna känner till vilka arbetssätt och insatser som kan väntas ge bra effekt. Arbetsförmedlingen har tidigare tagit fram ett interaktivt bedömningsstöd för att hjälpa arbetsförmedlarna 63 I myndighetens årsredovisning för 2014 ges endast en sammanfattande bedömning för Arbetsförmedlingens kompetensförsörjning. 64 9 kap. 1 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 66 att, genom profilering, upptäcka personer med stor risk för långtidsarbetslöshet. Det finns dock en utbredd uppfattning inom myndigheten att bedömningsstödet var alltför trubbigt och fyllde litet mervärde. För att ge ett bättre stöd har analysavdelningen nu initierat ett projekt som ska ta fram grunden till en så kallad targetingmodell. Modellen ska utifrån de individuppgifter som finns registrerade i Arbetsförmedlingens datasystem ge arbetsförmedlaren förslag direkt i systemstödet på lämpliga insatser för den sökande. En eventuell lansering av detta ligger dock flera år framåt i tiden eftersom det förutsätter att myndigheten först utvecklar det interna systemstödet. 5.4 Sammanfattande iakttagelser Verksamhetsplaneringen har fått en samordnande funktion Verksamhetsplaneringsprocessen utgör en central och viktig del i Arbetsförmedlingens interna styrning, kontroll och uppföljning. Statskontoret kan konstatera att denna process också har fått en tydligt samordnande funktion genom att myndighetens medelstilldelning, budgetuppföljning, riskhantering och utvecklingsarbete integrerats i processen. Ökad delegering av ansvar för avvägningar och uppföljning I och med att verksamhetsplaneringen nu har blivit den centrala styr- och uppföljningsprocessen ska varje enhet, marknadsområde och region identifiera, ansvara för och följas upp utifrån hur de bäst uppfyller myndighetens uppdrag. Cheferna på olika nivåer får därmed ett större delegerat ansvar för de olika avvägningar som behöver göras i verksamheten. Detta är en stor skillnad jämfört med den tidigare styrningen som begränsade chefslinjens handlingsutrymme, bland annat genom styrkortet och dess centralt satta prioriteringar. Verksamhetsplanen utgör dock ännu inte ett aktivt styrdokument i myndighetens alla delar För att ge stöd för, och skapa enhetlighet i, planeringsarbetet tar Arbetsförmedlingen fram anvisningar riktade till avdelningar, staber och regioner. Motsvarande vägledning saknas dock för planeringen på de underliggande beslutsnivåerna i organisationen. Statskontoret har också funnit att det finns skillnader i hur man arbetar med verksamhetsplaneringen på dessa underliggande nivåer och i vilken utsträckning handläggarna är delaktiga i planeringsprocessen. Statskontorets analys visar att dessa skillnader inte motiveras av att behoven skiljer sig åt. Det finns därför skäl för myndigheten att närmare analysera hur planeringsprocessen kan utvecklas för att ge bästa möjliga resultat för verksamheten. I sammanhanget kan också nämnas att Statskontorets enkätundersökning visar att en betydande andel handläggare anger att verksamhetsplanen har begränsad betydelse för deras arbete. 67 Ekonomistyrningen har fortfarande vissa brister Arbetsförmedlingen använder den prestationsbaserade indikatorn omsättning till arbete vid fördelningen av medel till myndighetens kärnverksamhet. Statskontoret framförde 2012 kritik mot detta förhållande eftersom arbetssökande och arbetsgivare i områden som presterar sämre än genomsnittet därmed riskerar att få en försämrad service och än sämre förutsättningar att få individer i arbete. I samma rapport framförde Statskontoret kritik mot att myndigheten inte infört ett tidredovisningssystem, eftersom det försvårar styrningen och uppföljningen av vad förvaltningsanslaget används till fördelat på olika arbetsuppgifter och områden. Statskontoret kan konstatera att båda dessa förhållanden kvarstår. Arbetet med analys, utvärdering och verksamhetsutveckling har inte bedrivits på ett systematiskt sätt Arbetsförmedlingen har inte bedrivit sitt arbete med analys, utvärdering och verksamhetsutveckling på ett systematiskt sätt. Analysavdelningen har också först nyligen börjat utvärdera vilken betydelse det interna arbetssättet och styrningen har för resultaten. Arbetsförmedlingen har också en kvarstående utmaning i fråga om att nå ut internt med kunskaper om effekter av deltagande i arbetsmarknadspolitiska program. När huvudkontoret nu i minskad utsträckning ska styra det lokala arbetssättet är det grundläggande att arbetsförmedlarna har tillgång till ett funktionellt kunskapsstöd för att de ska kunna göra professionella bedömningar av vilka insatser som kan vara lämpliga för de arbetssökande. Brister i årsredovisningarna och budgetunderlagen Till följd av att regeringen har minskat antalet återrapporteringskrav ökar betydelsen av myndighetens årsredovisningar och budgetunderlag som uppföljningsinstrument. Statskontorets genomgång av myndighetens årsredovisningar visar dock att det är svårt att utifrån dem bilda sig en samlad uppfattning om vilka resultat myndigheten uppnår, vilka delar av verksamheten som har fungerat bra och vad som skulle behöva utvecklas vidare. Att en aktivitet har genomförts behöver inte vara detsamma som att bra resultat har uppnåtts. Genomgången av Arbetsförmedlingens budgetunderlag visar vidare att dessa varken innehåller beskrivningar av förväntad avkastning av de investeringar som myndigheten föreslår eller vad som kommer att ske om finansieringen uteblir. Det blir därmed svårt för regeringen att bedöma förslagens angelägenhetsgrad och att vid behov göra prioriteringar. 68 6 Regelstyrning, intern styrning och kontroll samt arbete mot felaktiga utbetalningar 6.1 Regelstyrning Regelstyrning av en verksamhet sker med hjälp av bindande eller vägledande skriftliga regler. Regelstyrning är ofta inriktad på att påverka de processer som ingår i en verksamhet men kan även gälla andra delar av verksamheten, till exempel de resurser som ska användas i verksamheten. 6.1.1 Verksamheten vilar på många externa och interna regler Till grund för Arbetsförmedlingens verksamhet finns ett omfattande regelverk. Regelverket består av dels ett fyrtiotal övergripande författningar 65 dels myndighetens egna regler. Arbetsförmedlingens interna regelverk omfattade i slutet av 2015 följande: • Ett tiotal förskrifter med bindande rättsregler för enskilda och myndigheter som grundar sig på bemyndiganden i överordnade förordningar. • Tre allmänna råd med generella rekommendationer om hur författningar ska tillämpas. • Ett knappt hundratal interna instruktioner med närmare regler om hur myndigheten ska arbeta. Instruktionerna ska komplettera lagar, förordningar och förskrifter. • Cirka 170 handläggarstöd som beskriver vad som gäller för olika frågor, varav hälften rör förmedlingsmedlingsverksamhet och hälften avser administration. Samtliga interna regler finns tillgängliga på myndighetens intranät. 66 65 Till exempel lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program; lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare; förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. 66 Föreskrifter och allmänna råd publiceras i Arbetsförmedlingens författningssamling (AFFS). Instruktionerna publiceras i samlingen Arbetsförmedlingens interna instruktioner (AFII). Arbetsförmedlingen för även förteckning över sina handläggarstöd (AFHS). 69 6.1.2 Reglerna skapar krångel, men bringar även klarhet Det har tidigare framförts kritik mot en detaljerad regelstyrning av Arbetsförmedlingens verksamhet. Enligt en konsultrapport uppfattar handläggare att det finns ett mycket snårigt regelverk med komplicerade regler och arbetsprocesser. 67 Handläggarna upplever att de detaljerade reglerna är svåra att tillämpa och de efterfrågar större möjligheter till lokala anpassningar. Även Statskontorets intervjuer visar att handläggarna ofta upplever att de varit detaljstyrda. Den detaljerade styrningen beror delvis på att Arbetsförmedlingen behöver utforma egna kompletterande regler för att klargöra hur de överordnade bestämmelserna ska tolkas och tillämpas. Det gör att handläggarstöden ibland resulterar i en överdriven processtyrning även om de i grunden syftar till att skapa tydlighet. I en del fall anses det även ha förekommit att Arbetsförmedlingen har ställt mer långtgående krav än vad som anges i regeringens förordningar. Till exempel har myndigheten fastställt egna snävare tidsramar för att upprätta och följa upp handlingsplaner än de krav som ställs i den bakomliggande förordningen. Enligt vissa av de intervjuade finns dock en viss kluvenhet i handläggarnas inställning till det interna regelverket. Å ena sidan uttrycks det inte sällan ett missnöje över detaljerade regler som i för hög grad begränsar deras möjligheter att göra egna professionella bedömningar. Å andra sidan efterfrågar många handläggare information och stöd som klargör hur olika regler ska tolkas och tillämpas. 6.1.3 Samordning av regelarbetet har tidigare brustit Statskontorets intervjuer visar att det tidigare rådde en viss oordning i Arbetsförmedlingens interna regelarbete. Runt 2010 fanns det endast en svag samlad styrning av regelgivningen. De olika avdelningarna hade till stor del sin egen praxis för sitt regelarbete vilket innebar att det fanns skillnader i vilka typer av regler som fanns och på vilket sätt som reglerna togs fram. Bristen på samordning gjorde att det var svårt att överblicka vad som egentligen omfattades av myndighetens regelverk. 6.1.4 Arbetsförmedlingens nuvarande regelarbete Ansvarsfördelning och styrdokument för det interna regelarbetet Arbetsförmedlingens ansvarsfördelning innebär att myndighetens styrelse beslutar om föreskrifter och att generaldirektören beslutar om allmänna råd. Varje avdelning beslutar inom sina respektive områden om interna instruktioner och handläggarstöd. Regelkansliet vid den juridiska enheten har en samordnande och kvalitetssäkrande roll samt förvaltar författningssamlingar och regelförteckningar. Till grund för Arbetsförmedlingens regelgivning lig- 67 Interpares och Svennerstål & Partners (2014), Förnyelse av Arbetsförmedlingen – strategisk analys. 70 ger olika interna styrdokument, exempelvis en intern instruktion med styrande bestämmelser om föreskrifter, interna instruktioner och arbetsordningar samt vägledande regler om handläggarstöd. Arbetsförmedlarna är positiva till det interna regelverket Av Statskontorets enkätundersökning framgår att en klar majoritet av arbetsförmedlarna anser att deras arbetssätt i hög eller mycket hög utsträckning styrs av myndighetens interna regler och handläggarstöd, se diagram 6. Dessutom anser något fler än hälften av arbetsförmedlarna att de interna reglerna och handläggarstöden i mycket eller ganska stor utsträckning är utformade så att uppgifterna kan utföras på ett bra sätt. Diagram 6 Arbetsförmedlarnas uppfattning om hur mycket deras arbete styrs av interna regler och handläggarstöd, respektive om utformningen av interna regler och handläggarstöd gör att han eller hon kan arbeta på ett bra sätt 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 Hur mycket mitt sätt att arbeta styrs (1 = Inte alls, 5 = väldigt mycket) Osäker/Vet ej Ej svar Utformningen gör att jag kan arbeta på ett bra sätt (1 = Inte alls, 5 = i mycket stor utsträckning) 6.1.5 Insatser för att utveckla regelstyrningen Regeringskansliets förslag om tydligare och enklare förordningar Arbetsmarknadsdepartementet lade under 2014 fram en departementsskrivelse med ett antal förslag till förtydliganden och förenklingar av de arbetsmarknadspolitiska bestämmelserna. 68 Förslagen innebär att flera befintliga förordningar ersätts av vissa nya förordningar. Förslagen medför även att en del gemensamma bestämmelser samlas ihop och att vissa föråldrade bestämmelser tas bort. Förslagen avser även materiella regeländringar för att underlätta Arbetsförmedlingens administration. Det gäller bland annat mer enhetliga regler för utbetalning och kontroller av mottagare, sammanslagning av 68 Ds 2014:29, Förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmarknadspolitiska regelverket. 71 tre olika former av arbetspraktik och sammanslagning av tre olika former av förberedande insatser. Arbetsförmedlingen efterlyser ytterligare förenklingar I sitt budgetunderlag för 2016–2018 framhåller Arbetsförmedlingen att det är nödvändigt att förenkla regelverken. 69 Det är väsentlig både för att öka begripligheten och servicen för kunderna och för att regelverket ska bli mer hanterbart för handläggarna. Enligt myndigheten har det stora antalet arbetsmarknadspolitiska program och insatser riktade till såväl arbetssökande som arbetsgivare lett till en svåröverskådlig regelmassa som är svår att tillämpa på ett enhetligt och rättssäkert sätt. Arbetsförmedlingen ser ett behov av att minska antalet arbetsmarknadspolitiska program och insatser till förmån för ett större mått av enhetlighet och tydlighet. Departementsskrivelsen om förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmarknadspolitiska regelverket ger enligt myndigheten visserligen förslag på en bättre struktur av det befintliga regelverket. Men för att uppnå en ännu mer effektiv och funktionell reglering av myndighetens verksamhet anser Arbetsförmedlingen att det krävs mer omfattande förändringar. I budgetunderlaget redovisar myndigheten 14 egna förslag till regelförändringar, varav merparten syftar till att förenkla. Dessa förslag innebär dock endast marginella förändringar av regelverket. Arbetsförmedlingens egna förenklingsinsatser Arbetsförmedlingen förändrar fortlöpande sitt interna regelverk. Under exempelvis perioden april–oktober 2015 gjorde myndigheten 15 revideringar och ett upphävande av sina interna instruktioner samt ett fyrtiotal ändringar av sina handläggarstöd. Under samma period beslutade myndigheten om åtta nya handläggarstöd och att upphäva ett handläggarstöd. Arbetsförmedlingen avser att genomföra ett antal förenklingar av sina verksamhetsprocesser under 2015. Enligt myndigheten rör det sig om förhållandevis begränsade förenklingar i sak eftersom de exempelvis inte förutsätter några förordningsändringar. En förändring är till exempel att ta bort kravet på detaljerad muntlig information om aktivitetsrapportering och arbetslöshetsförsäkring. Andra förenklingsförslag är en återgång till längre tidsramar för att upprätta och följa upp handlingsplaner respektive förenklad uppföljning av anordnare i sysselsättningsfasen från två gånger till en gång per år. Flera förenklingsinsatser planerade i utvecklingsarbetet Arbetsförmedlingen avser att göra ytterligare förenklingsinsatser inom ramen för sitt utvecklingsarbete. Enligt myndighetens strategiska plan är ett önskvärt tillstånd under 2016 att myndigheten ska prioritera arbetet med att skapa ett tydligt och ändamålsenligt regelverk. Förmedlingsavdelningen ska genomföra en punktinsats för att ta ett helhetsgrepp på det interna regelverket. 69 Arbetsförmedlingen (2015), Budgetunderlag för 2016–2018. 72 Region Nord ansvarar för att skapa ett dialogforum om behovet av förenklingar och utveckla metoder för regelförändringar. En annan utvecklingsåtgärd är att förvaltningsavdelningen ska förenkla regelverket och genomföra en stödstruktur och guide för tillämpning. 6.2 Processen för intern styrning och kontroll Av myndighetsförordningen framgår det att myndighetens ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i EU, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör dessa krav. 70 6.2.1 Ansvaret för den interna styrningen och kontrollen fördelas på flera nivåer Tidigare genomfördes huvuddelen av arbetet vid huvudkontoret Av en konsultrapport från 2012 framgick att huvuddelen av arbetet med intern styrning och kontroll inom Arbetsförmedlingen genomfördes av medarbetare vid huvudkontoret. Detta bedömdes medföra en risk för att den operativa verksamheten inte skulle ta sitt fulla ansvar för att säkerställa en god intern styrning och kontroll. Mot denna bakgrund framhölls det att ett sätt att tydliggöra och förstärka ansvarsfördelningen är att omfördela de arbetsuppgifter som ligger centralt till avdelnings- respektive marknadsområdena. I rapporten framfördes också behov av att skapa en bättre struktur i, och samordning av, arbetet med intern styrning och kontroll. 71 Arbetet bedrivs nu på flera nivåer i organisationen Statskontorets genomgång av Arbetsförmedlingens interna styrning och kontroll visar att arbetet med intern styrning och kontroll nu genomförs på flera nivåer i organisationen. För den ”översta nivån” gäller att styrelsen ansvarar för att säkerställa att myndigheten har en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Det finns också ett revisionsutskott som bistår styrelsen i frågor om riskbedömningar, intern styrning och kontroll, extern redovisning, extern revision samt internrevision. Vidare gäller att ledningsstaben ansvarar för att samordna myndighetens arbete med intern styrning och kontroll, inklusive riskhantering och kontrollåtgärder på myndighetsnivå. På underliggande nivåer gäller att chefer direkt underställda generaldirektören och den biträdande generaldirektören samt marknadschefer 70 Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. Ernst & Young (2012), Arbetsförmedlingen, Struktureffektivisering 3.0 – ett förslag till en mer effektiv myndighet. 71 73 ansvarar för att samordna hanteringen av risker och kontrollåtgärder inom den egna verksamheten. 6.2.2 Arbetsförmedlingen har tagit fram styrande och stödjande material Statskontoret har tidigare identifierat brister i myndighetens arbete Statskontoret påvisade i en utredning från 2008 att det hade förekommit felaktiga utbetalningar vid Arbetsförmedlingen. Myndighetens ledning hade samtidigt bedömt att den interna styrningen och kontrollen var betryggande och inte heller Riksrevisionen hade påtalat några brister i myndighetens interna styrning och kontroll. Statskontorets framhöll mot denna bakgrund att arbetet med att identifiera risker inom den interna styrningen och kontrollen är komplicerat och kräver ett aktivt och systematiskt förhållningssätt. 72 Arbetsförmedlingen har utformat styrande och stödjande material för sitt arbete med intern styrning och kontroll Arbetsförmedlingen har sedan dess genomfört åtgärder i syfte att systematisera sitt arbete med intern styrning och kontroll. Myndigheten har tagit fram en intern instruktion 73 för arbetet med intern styrning och kontroll med övergripande regler för hur risker ska identifieras, värderas och rapporteras samt ett handläggarstöd 74 som mer ingående beskriver hur detta arbete ska bedrivas. Därutöver har, bland annat, en särskild intern rutin skapats för utvärdering av den interna styrningen och kontrollen. 75 Myndigheten planerar ytterligare åtgärder 2016 Av Statskontorets intervjuer framgår också att myndigheten planerar att vidareutveckla sitt arbete med intern styrning och kontroll under 2016. En utvärdering ska göras av de underlag och delkomponenter som används vid utvärderingen av den interna styrningen och kontrollen, se avsnitt 6.2.4. Avsikten är vidare att skärpa kraven på att avdelningar och regioner ska göra bedömningar av hur den interna styrningen och kontrollen fungerar i den egna verksamheten. Dessutom bedömer myndigheten att det finns behov av att utveckla stödmaterialen för intern styrning, kontroll och riskhantering, till exempel handläggarstöd. Ett arbete med detta syfte ska därför genomföras under 2016. 72 Statskontoret om offentlig sektor (2011), Fångar FISKEN* fel? Betydelsen av intern styrning och kontroll för att motverka felaktiga utbetalningar. 73 Arbetsförmedlingen Interna instruktioner AFII 13/2011, Intern instruktion för Intern styrning och kontroll. 74 Arbetsförmedlingen Handläggarstöd AFHS 51/2011, Handläggarstöd för riskhantering. 75 Arbetsförmedlingen Interna rutiner 2013-01-04, Intern rutin för utvärdering av intern styrning och kontroll. 74 6.2.3 Riskanalysarbetet är integrerat med verksamhetsplaneringsprocessen Identifiering och hantering av risker ingår som en integrerad del i myndighetens arbete med verksamhetsplaneringen, se avsnitt 5.1.1. Identifierade risker rapporteras till central nivå för bedömning av vilka av riskerna som kräver hantering centralt eller som bedöms som strategiskt viktiga för myndigheten. Dessa risker sammanställs till den myndighetsövergripande riskanalysen som ses över och omvärderas två gånger per år eller vid behov. Uppföljning av beslutade åtgärder görs i de tertialrapporter som avdelningarna levererar till generaldirektören. Uppföljningen av åtgärderna presenteras för styrelsen två gånger per år i samband med att den omvärderade riskanalysen beslutas. Identifierade risker värderas enligt fastställda värderingskriterier De risker som identifieras värderas i enlighet med myndighetens fastställda värderingskriterier vilka redovisas i tabell 7. Tabell 7 Arbetsförmedlingens kriterier för värdering av identifierade riskers sannolikhet och konsekvens Utifrån värderingen av de identifierade riskerna, görs en prioritering i syfte att i första hand hantera de risker som anses mest angeläget att åtgärda. Utgångspunkten är att riskerna ska åtgärdas på den organisatoriska nivå där de har identifierats. Identifierade risker som inte kan hanteras inom ramen för den egna verksamheten ska rapporteras vidare till högre organisatorisk nivå. Riskarbetet har ännu inte en central roll i myndighetens alla delar Statskontorets analys visar att arbetet med intern styrning och kontroll har utvecklats och att det nu bedrivs på flera nivåer i organisationen, se vidare avsnitt 6.2.1. Beträffande myndighetens specifika arbete med riskhantering 75 så framgår av myndighetens handläggarstöd för riskhantering att identifieringen av risker ska ske på alla nivåer inom myndigheten. 76 Statskontorets intervjuer visar dock att det finns skillnader i hur delaktiga handläggarna är i arbetet med att identifiera risker. Vid ett av de besökta kontoren redovisade handläggarna att de inte alls var delaktiga i detta arbete, vid ett annat angavs att de var mycket delaktiga i det. Av Statskontorets enkätundersökning framgår också att merparten av arbetsförmedlarna bedömer att riskanalyser har begränsad betydelse för deras arbete, vilket framgår av diagram 7 nedan. Av de tillfrågade arbetsförmedlarna anger 27 procent att betydelsen varken är stor eller liten (svarsalternativ 3) medan 36 procent bedömer att betydelsen är mindre (svarsalternativ 1 och 2). Diagram 7 Arbetsförmedlarnas uppfattning om hur mycket deras arbete styrs av riskanalyser (1 = Inte alls, 5 = i mycket stor utsträckning) 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 Osäker/Vet ej Ej svar 6.2.4 Myndighetens utvärderingar påvisar brister Arbetsförmedlingen utvärderar årligen den interna styrningen och kontrollen Arbetsförmedlingens årliga utvärdering av den interna styrningen och kontrollen syftar till att ge styrelsen en samlad bild av myndighetens system för arbetet med intern styrning och kontroll till stöd för att identifiera brister och initiera förbättringsarbete. Utvärderingen baseras på uppföljningar, utvärderingar och rapporteringar från verksamheten, iakttagelser från myndighetens internrevision samt granskningar och yttranden från externa granskare. 76 Arbetsförmedlingen handläggarstöd AFHS 51/2011, Handläggarstöd för riskhantering. 76 Utvärderingen 2014 påvisade flera brister I figuren nedan redovisas resultaten av myndighetens utvärdering för 2014. Figur 2 Arbetsförmedlingens utvärdering av intern styrning och kontroll (2014) Myndighetens utvärdering för 2014 visar att flertalet av de delkomponenter för den interna styrningen och kontrollen som utvärderingen omfattade bedömdes befinna sig på en grundläggande nivå (gulmarkerat). Detta innebär att vissa mindre, godtagbara, brister har identifierats i arbetet med dessa komponenter. Myndigheten gjorde vidare bedömningen att de komponenter som redan hade bedömts som bristfälliga i 2013 års utvärdering, det vill säga utbildning och kompetensutveckling, felaktiga utbetalningar samt regelefterlevnad, inte hade utvecklats i tillräcklig utsträckning och de bedömdes därför kvarstå på bristfällig nivå (rödmarkerat). Till listan över bristfälliga komponenter tillkom 2014 därutöver komponenterna process för verksamhetsutveckling samt process för IT-säkerhet. Som väl fungerande delar angavs 2014 endast ramverket för riskhantering och processen för riskanalys (grönmarkerat). Det preliminära resultatet för 2015 visar att det kvarstår brister Utvärderingsmodellen har förändrats inför 2015, vilket innebär att den kommer att omfatta fler, och delvis omformulerade, delkomponenter än 2014 års modell. Arbetsförmedlingen har redovisat preliminära resultat från utvärderingen för 2015 för Statskontoret som visar att myndigheten även 2015 haft ett flertal brister i den interna styrningen och kontrollen. Bland annat görs bedömningen att det kvarstår allvarliga brister i styrningen och kontrollen på områdena för kompetensförsörjning, regelefterlevnad och processer för säkerställande av informationssäkerhet. 77 6.3 Arbete mot felaktiga utbetalningar och bidragsbrott Enligt Arbetsförmedlingens instruktion ska myndigheten säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Detta innebär en skyldighet att se till att beslut fattas på rätt grunder och att följa upp och granska beviljad ersättning samt att följa upp avtal. Det omfattar även ett ansvar att uppmärksamma interna oegentligheter som kan påverka rätten till ersättning. 6.3.1 Interna risker för felaktiga utbetalningar har identifierats Statskontoret har tidigare kritiserat myndighetens kontrollarbete Statskontoret gjorde i en uppföljning från 2009 bedömningen att Arbetsförmedlingen inte arbetar med intern styrning och kontroll på ett sådant sätt att risken för felaktiga utbetalningar minimeras. Orsakerna till detta bedömdes dels vara att handläggarna inte alltid följer regler och riktlinjer, dels att ledningen inte tar sitt ansvar för kontrollarbetet för att förhindra felaktiga utbetalningar. Statskontoret framhöll mot denna bakgrund att Arbetsförmedlingen behöver förbättra kontrollmiljön och ledningen av kontrollarbetet samt öka regelefterlevnaden i handläggningen. 77 Brister i arbetet med felaktiga utbetalningar och enhetlig regeltillämpning Arbetsförmedlingen har även själv identifierat brister i sitt arbete med felaktiga utbetalningar. Av myndighetens årsredovisning för 2013 framgår att myndigheten såg att det fanns allvarliga brister i det förebyggande arbetet och uppföljningen av verksamheten för att säkerställa korrekt tillämpning av lagar och förordningar, förhindra felaktiga utbetalningar samt kvalitetssäkra de tjänster som levereras av kompletterande aktörer. I årsredovisningen 2014 framhöll myndigheten att dessa brister kvarstod trots att åtgärder vidtagits för att komma till rätta med dem. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i en rapport från 2015 analyserat hur Arbetsförmedlingens uppföljning av lämnade anvisningar till arbete fungerar. Genom att följa upp om de arbetssökande söker de arbeten de anvisas att söka kontrolleras bland annat att de står till arbetsmarknadens förfogande. Av rapporten framgår att anvisningarna i alla marknadsområden, förutom Norra Mälardalen, hade en statistisk signifikant högre sannolikhet jämfört med Stockholm Gotland att bli uppföljda av Arbetsförmedlingen under 2014. Som möjliga förklaringar till dessa regionala skillnader anger 77 Statskontoret 2009:13, Sagt men inte gjort – en granskning av Arbetsförmedlingens arbete för att förhindra felaktiga utbetalningar. 78 IAF skillnader i arbetsrutiner samt i kulturen kring hur olika arbetsuppgifter ska prioriteras. 78 En offentlig utredning har identifierat flera interna risker för felaktiga utbetalningar vid myndigheten En offentlig utredning identifierade 2014 flera interna risker för felaktiga utbetalningar vid Arbetsförmedlingen, som att kontrollstrukturen är otillräcklig och spridd på olika avdelningar samt att det saknas riskanalyser. Enligt utredningen saknar cheferna i den regionala organisationen tillräckliga systemstöd för att kunna uppfylla sitt kontrollansvar. Vidare framhölls att information om nya förordningar eller handläggarstöd kommuniceras på ett otydligt och svåröverskådligt sätt internt. I praktiken får enskilda handläggare därmed ett stort ansvar för att ta till sig information, tillämpa regelverket på rätt sätt och upptäcka oegentligheter. 79 6.3.2 En stödstruktur har skapats för att motverka felaktiga utbetalningar En samordningsfunktion och en specialistfunktion har inrättats Arbetsförmedlingen har genomfört åtgärder i syfte att komma till rätta med de brister som identifierats. Hösten 2014 inrättades en funktion vid ledningsstaben för att förbättra samordningen av det myndighetsövergripande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar, bidragsbrott, bedrägeri, och oegentligheter. Denna funktion arbetar bland annat med att ta fram och förvalta den övergripande kontrollpolicy som nyligen beslutats och med att utveckla ett systematiskt informationsutbyte inom myndigheten på områden som bedrägerier, systematiskt överutnyttjande och felaktiga utbetalningar. Myndigheten har också fattat beslut om att inrätta en specialistfunktion för kvalificerade analyser av utbetalningar, beslutsinformation och betalningsmottagare. Denna funktion ska stödja ett effektivare kontrollarbete i allmänhet och särskilt fokusera på arbetet med felaktiga utbetalningar. Ansvaret för arbetet är delat mellan flera avdelningar Ansvaret för arbetet med felaktiga utbetalningar delas mellan flera avdelningar vid Arbetsförmedlingen. Ekonomiavdelningen ansvarar för att stämma av uppgifter från Skatteverket mot de arbetsgivare, leverantörer och anordnare som erhåller stöd från Arbetsförmedlingen samt att genomföra kontrollutredningar vid konstaterade avvikelser. Förmedlingsavdelningen ansvarar för utveckling och uppföljning av externt upphandlade tjänster och leverantörer och arbetsförmedlingskontoren ansvarar för att identifiera och utreda om det finns misstanke om felaktig utbetalning. Ansvaret för utredningar inför 78 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen 2015:22, Arbetsförmedlingens uppföljning av anvisningar till arbete. Kartläggning initierad av IAF. 79 SOU 2014:16, Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 79 eventuella återkrav är sedan något år tillbaka centraliserat till Ekonomiavdelningen. Kontaktpersoner har utsetts till stöd för arbetet Varje marknadsområde har en kontaktperson som ska fungera som expertstöd i frågor som rör felaktiga utbetalningar. Kontaktpersonerna ska inom sina marknadsområden bland annat sprida information och svara på frågor som rör arbetet med att motverka och hantera felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlarna anger att de vet hur de ska agera i arbetet med felaktiga utbetalningar Myndigheten har tagit fram ett handläggarstöd som ska ge alla anställda vägledning i hur felaktiga utbetalningar ska utredas och återkrävas. Av handläggarstödet framgår bland annat ansvarsfördelning, hur felaktiga utbetalningar ska utredas och återkrävas samt när Arbetsförmedlingen ska göra en polisanmälan. 80 Av Statskontorets enkätundersökning framgår att merparten av arbetsförmedlarna vet hur de ska agera i arbetet med felaktiga utbetalningar. Diagram 8 Andel av arbetsförmedlarna som instämmer i att de vet hur de ska agera för att förebygga respektive utreda felaktiga utbetalningar och bidragsbrott (1 = Instämmer inte alls, 5 = instämmer helt) 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 Osäker/Vet ej Jag vet hur jag ska agera för att förebygga felaktiga utbetalningar och bidragsbrott Ej svar Jag vet hur jag ska agera för att utreda en misstanke om en felaktig utbetalning eller ett bidragsbrott Undersökningen visar att 67 procent anger att de instämmer i hög grad (svarsalternativ 4 och 5) i påståendet ”jag vet hur jag ska agera för att förebygga felaktiga utbetalningar och bidragsbrott” och att 55 procent instämmer helt 80 Arbetsförmedlingen Handläggarstöd AFHS 29/2012, Misstanke om felaktig utbetalning. 80 eller i hög grad (svarsalternativ 4 och 5) i påståendet ”jag vet hur jag ska agera för att utreda en misstanke om en felaktig utbetalning eller ett bidragsbrott”. Statskontoret kan således konstatera att myndigheten har utvecklat en stödstruktur för sitt arbete med felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Genom att inrätta en specialistfunktion för kvalificerade analyser av utbetalningar, beslutsinformation och betalningsmottagare förbättras också förutsättningar för att bedriva ett effektivt kontrollarbete. Statskontorets enkätundersökning visar också att arbetsförmedlarna i huvudsak har goda kunskaper om sin roll i arbetet med att förebygga och utreda felaktiga utbetalningar inom myndigheten. 6.3.1 Kontrollarbetet har blivit mer aktivt Arbetsförmedlingen har beslutat om en kontrollpolicy Arbetsförmedlingens beslutade i september 2015 om en kontrollpolicy som anger myndighetens förhållningssätt till och inriktning på kontrollarbetet. Kontrollpolicyn ska stödja en utveckling av ett mer riskbaserat och effektivare kontrollarbete i myndigheten, bland annat till stöd för arbetet mot felaktiga utbetalningar. Myndigheten anger också att den i ett nästa steg sannolikt behöver ta fram en fördjupad kontrollstrategi för att precisera hur arbetet med kontroller ska bedrivas. Fler kontroller och återkrav Myndigheten genomför stickprovskontroller i syfte att minska riskerna för felaktiga utbetalningar. Under 2014 genomfördes bland annat kontroller på områdena för nystartsjobb, lönebidrag, trygghetsanställningar och utvecklingsanställningar. 81 Myndigheten genomför också löpande kontroller mot Skatteverkets offentliga uppgifter för alla arbetsgivare, leverantörer och anordnare som erhåller stöd eller ersättning. Kontrollerna avser bland annat arbetsgivarregistrering och redovisning av arbetsgivaravgifter. Brister genererar en automatisk felsignal som leder till kontrollutredning. Under 2013 genomfördes 1 550 kontrollutredningar och under 2015 cirka 4 700. Ett återkravsärende ska enligt myndighetens rutiner skapas när det har skett en misstänkt felaktig utbetalning. Återkrav ställs om utredningen visar att det faktiskt har skett en felaktig utbetalning och att mottagaren kan anses vara återbetalningsskyldig. Under 2012 uppgick antalet återkravsärenden till cirka 5 300 och under 2015 till ca 12 600.. 81 Enligt myndighetens sammanställning av kontroller som utgjorde underlag till bedömningen av intern styrning och kontroll 2014. 81 Arbetsförmedlarna anger att de deltar aktivt i arbetet Statskontorets enkätundersökning visar att merparten av arbetsförmedlarna deltar aktivt i arbetet med felaktiga utbetalningar. 58 procent instämmer helt eller i hög grad (svarsalternativ 4 och 5) i påståendet ”jag arbetar aktivt för att förebygga och identifiera felaktiga utbetalningar och bidragsbrott”. Diagram 9 Andel av arbetsförmedlarna som instämmer i att de arbetar aktivt för att förebygga och identifiera felaktiga utbetalningar och bidragsbrott (1 = Instämmer inte alls, 5 = instämmer helt) 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1 2 3 4 5 Osäker/Vet ej Ej svar Statskontorets kan mot denna bakgrund konstatera att myndighetens arbete med felaktiga utbetalningar har blivit mer aktivt. Med stöd av den nyligen beslutade kontrollpolicyn finns också förutsättningar för ytterligare utveckling inom myndigheten i riktning mot ett mer riskbaserat och effektivt kontrollarbete. 6.3.2 Myndigheten behöver vidta ytterligare åtgärder Planering för att identifiera och hantera brister Under vintern 2015 genomförde Arbetsförmedlingen en särskild riskanalys av arbetet med felaktiga utbetalningar. Denna visade på ett flertal orsaker till de risker för felaktiga utbetalningar som identifierats. Som orsaker angavs bland annat: • • • • bristande riskmedvetenhet om risker för felaktiga utbetalningar bristande förståelse för statstjänstemannarollen brister i tillämpningen av regelverket otydlighet i extern information till stödmottagare. Statskontoret kan konstatera att myndigheten behöver komma till rätta med dessa brister för att kunna minimera riskerna för felaktiga utbetalningar. Myndigheten anvisar också staber, avdelningar och regioner att i verksamhetsplanen för 2016 genomföra en riskanalys utifrån den egna verksamheten och att inom ramen för denna särskilt beakta och hantera de risker ovan som identifierats i arbetet med felaktiga utbetalningar. Myndigheten planerar även 82 för ytterligare åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom ramen för förnyelseresan. Bland annat ska förutsättningarna för ett ökat informationsutbyte mellan myndigheter inom ramen för sekretess- och personuppgiftsreglerna utredas och åtgärder vidtas för att förenkla regelverket. 6.4 Sammanfattande iakttagelser Myndigheten har systematiserat sitt arbete Arbetsförmedlingen har utvecklat sitt arbete med regelstyrning, intern styrning och kontroll samt felaktiga utbetalningar. Myndigheten har bland annat implementerat en riskhanteringsprocess som integrerats med verksamhetsplaneringsprocessen, tagit fram en kontrollpolicy och inrättat en funktion för kvalificerade analyser av utbetalningar, beslutsinformation och betalningsmottagare. Statskontoret har också noterat att myndigheten bedriver ett förhållandevis strukturerat löpande arbete med att besluta om nya, ändrade eller upphävda regler. Myndigheten har kvarvarande brister inom flera områden Statskontorets genomgång visar att det finns flera brister i Arbetsförmedlingens interna styrning och kontroll vilka myndigheten behöver hantera. Bland annat har Arbetsförmedlingen ännu inte kommit till rätta med de allvarliga brister i den interna styrningen och kontrollen för kompetens och regelefterlevnad som myndigheten själv identifierade redan i sin utvärdering för 2013. Riskarbetet har inte en central roll i myndighetens alla delar Enligt Arbetsförmedlingens handläggarstöd för riskhantering ska ett systematiskt arbete med att identifiera risker ske på alla nivåer inom myndigheten. Det finns dock betydande skillnader i hur delaktiga handläggarna är i arbetet med att identifiera risker. Statskontorets enkätundersökning visar också att merparten av arbetsförmedlarna bedömer att riskanalyser har begränsad betydelse för deras arbete. Enligt Statskontoret visar detta att det finns skäl för Arbetsförmedlingen att analysera behoven av att öka involveringen i, och betydelsen av, riskarbetet inom myndighetens alla delar. 83 84 7 IT-utveckling och upphandling 7.1 Styrning av IT-utveckling Utvecklingen av digitala tjänster och det interna arbetssättet har en central plats inom Arbetsförmedlingens påbörjade utvecklingsarbete. En framgångsrik IT-utveckling kommer därmed att vara av stor strategisk vikt under de närmaste åren. 7.1.1 Gamla IT-system med stora utvecklingsbehov Arbetssökande och arbetsgivare kommer främst i kontakt med Arbetsförmedlingens IT-system och e-tjänster genom myndighetens webbplats. Den fungerar som portal för myndighetens information och e-tjänster till arbetssökanden och arbetsgivare. En av de mest centrala tjänsterna är Platsbanken där samtliga inrapporterade lediga jobb finns sökbara. Webbplatsen innehåller även service och stöd för yrkesvägledning, boknings- och inskrivningssystem samt annonseringsstöd för arbetsgivare. Myndighetetens interna IT-stöd baseras till stor del på systemet AIS, det vill säga Arbetsförmedlingens InformationsSystem. AIS består av flera olika delar, som bland annat hanterar information om arbetssökande och arbetsgivare respektive om arbetsmarknadspolitiska program. Vid sidan av AIS finns dessutom en rad andra IT-stöd som syftar till att ge stöd i förmedlingsprocessen, till exempel stöd för de arbetssökandes aktivitetsrapportering. Omoderna tjänster och intern ineffektivitet Arbetsförmedlingen har själv pekat på att utvecklingen av myndighetens digitala tjänster och interna IT-stöd har varit kraftigt eftersatt de senaste åren. Myndighetens övergripande tjänsteutbud och arbetssätt härstammar från en tid då möjligheterna att erbjuda digitala tjänster var betydligt mindre än i dag. Någon genomgripande omprövning av vilka tjänster myndigheten ska erbjuda har inte gjorts sedan 2000-talets början. 82 Arbetsförmedlingen har även konstaterat brister i beredskapen för att hantera störningar i myndighetens IT-system. 83 En följd av den eftersatta utvecklingen av digitala tjänster och interna ITverktyg är enligt Arbetsförmedlingen att myndigheten måste avsätta personalresurser för att ge service som egentligen skulle kunna ges mer effektivt 82 Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsförmedlingen 2021. Inriktning och innehåll i myndighetens förnyelseresa. 83 Arbetsförmedlingen (2015), Årsredovisning 2014. 85 via digitala kanaler. En annan följd är att personalen tyngs av onödigt omständlig administration, och därför har svårt att hinna utföra sina arbetsuppgifter. 84 Även vid Statskontorets intervjuer har det framkommit att handläggare tycker att det är mycket omständligt och ineffektivt att använda AIS som ett stöd i arbetet. Arbetsförmedlingens egna studier visar att myndighetens IT-system inte har klarat av att förse handläggarna med relevant och lättillgänglig information om enskilda arbetssökande och arbetsgivare. I stället tyngs handläggningen av onödigt svårarbetade systemstöd. 85 Systemets tekniska utformning försvårar utvecklingsarbetet IT-systemet har även svagheter utifrån ett tekniskt utvecklingsperspektiv. Arbetsförmedlingens IT-system är ett så kallat monolitiskt system, vilket bland annat innebär att systemets olika delar är starkt beroende av varandra. Fördelen med ett sådant system är att det är relativt driftsäkert. Nackdelen är att även en mindre förändring i en del av systemet kan påverka andra delar, vilket innebär att det behöver göras noggranna testkörningar innan förändringarna kan driftsättas. Genom åren har det också saknats en röd tråd i Arbetsförmedlingens systemutveckling, vilket bland annat har resulterat i att systemplattformen har blivit spretig och svåröverskådlig. Sammantaget innebär detta att det är komplicerat och tidskrävande att göra tekniska förändringar och utveckla systemet. 7.1.2 IT-utvecklingen styrs på flera nivåer Flera avdelningar är inblandade i IT-utvecklingsarbetet Flera avdelningar är involverade i Arbetsförmedlingens IT-utveckling: främst förmedlingsavdelningen, IT-avdelningen och den nyinrättade avdelningen för digitala tjänster. Det faktiska IT-utvecklingsarbetet genomförs av IT-avdelningen på beställning av andra avdelningar. En särskild ledningsfunktion för IT-utvecklingen Arbetsförmedlingen bedriver sedan 2012 sitt IT-utvecklingsarbete enligt en särskild portföljstyrningsmodell. 86 Inom denna styrmodell finns en särskild ledningsfunktion: Utvecklings- och förvaltningsledningen (UFL). UFL ansvarar för beslut i strategiska eller myndighetsövergripande frågor som rör IT-utveckling eller IT-förvaltning. Det innefattar bland annat beslut om prioriteringar, påbörjande respektive avslutande av förstudier och projekt samt 84 Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsförmedlingen 2021. Inriktning och innehåll i myndighetens förnyelseresa. 85 Arbetsförmedlingen (2015), Medarbetarresan. 86 Se t.ex. Arbetsförmedlingen (2012), Förslag till beslut om styrmodell för Arbetsförmedlingens samlade utvecklingsverksamhet eller Karlöf Consulting (2012), Röda tråden – Styrmodell. Rapport från arbetet med att utveckla en sammanhållande styrning av utvecklingsverksamheten inom Arbetsförmedlingen. 86 tilldelning av resurser och finansiering. UFL fungerar som ett utskott till myndighetens ledningsgrupp, leds av den biträdande generaldirektören och består av cheferna för sju avdelningar och enheter vid huvudkontoret. 7.1.3 Myndigheten har inte förmått leverera tillräcklig ITutveckling Vid Statskontorets intervjuer har det framkommit en relativt samstämmig bild av att myndighetens IT-utveckling under många år inte har uppnått önskvärda resultat. En av orsakerna till svårigheterna uppges vara eftersatta system där utvecklingsarbetet går väldigt långsamt. Som framgår i det följande har det dock också funnits betydande interna styrningsproblem, vilket har medfört att myndigheten inte har förmått använda tillgängliga resurser på ett bra sätt. Arbetet har saknat strategisk inriktning Arbetsförmedlingens styrning av IT-utvecklingsarbetet har haft brister på såväl strategisk som operativ nivå. Historiskt har Arbetsförmedlingen saknat en långsiktig och strategisk inriktning och styrning av IT-verksamheten. Detta är en grundläggande orsak till många av de problem som myndigheten i dag har på IT-området. IT-utvecklingen har tidigare bedrivits på reaktiv basis och IT-avdelningen har inte varit delaktig i strategiska diskussioner utan i stor utsträckning avvaktat beställningar från andra delar av myndigheten. I avsaknad av IT-strategi eller motsvarande långsiktigt inriktningsdokument har myndigheten samtidigt haft svårt att göra väl avvägda prioriteringar bland sina IT-utvecklingsinsatser. Det gäller såväl för den årliga verksamhetsplaneringen som för löpande prioriteringsdiskussioner under året. Utvecklings- och förvaltningsledningen har varit alltför reaktiv och operativ Statskontoret kan konstatera att UFL har kommit att få en mer reaktiv och operativ roll än vad som egentligen var avsikten. Eftersom det har saknats en tydlig strategisk inriktning som utgångspunkt för att bedöma olika utvecklingsprojekt har UFL haft svårt att anta ett långsiktigt perspektiv och göra underbyggda prioriteringar mellan olika utvecklingsinsatser. Prioriteringar har i stället fått göras löpande, exempelvis på grund av att någon utvecklingsåtgärd blivit akut, snarare än utifrån en strategisk målsättning. UFL har också kommit att ägna uppmärksamhet åt operativa frågor som borde kunna hanteras i linjen eller inom enskilda projekt. Ett skäl till det sistnämnda bedöms vara att avdelningarnas förarbete har fungerat undermåligt, och att UFL därmed inte har fått ett tillräckligt bra beslutsunderlag. Inget strukturerat arbete med att mäta eller följa upp effekter Beslutsunderlagen till UFL ska bland annat innehålla beräkningar av projektets förväntade nytta, det vill säga vilka effekter eller vinster i verksamheten som projektet ska leda till. Sådana effekter kan exempelvis vara ökad kvalitet, ökad kundnöjdhet eller frigjord arbetstid. Arbetsförmedlingen har dock inte 87 bedrivit något strukturerat arbete med uppföljning av IT-projektens effekter. 87 Till följd av detta har myndigheten i efterhand saknat kunskap om vilka effekter som genomförda utvecklingsprojekt har uppnått. Därmed har Arbetsförmedlingen inte heller haft ett fullständigt underlag för att bedöma vad myndighetens verksamhetsutveckling som helhet har åstadkommit. En komplicerande faktor är att det är IT-verksamheten som utvecklar nya tjänster och verktyg medan den praktiska nyttan ofta uppstår i kärnverksamheten, det vill säga i marknadsorganisationen. Flera intervjupersoner konstaterar att marknadsorganisationen därmed också borde ansvara för att följa upp effekterna. Något sådant arbetssätt har dock inte funnits, och finns inte heller i dag. 7.1.4 IT-utvecklingen är central för myndighetens övergripande utvecklingsarbete Sedan ett par år tillbaka har Arbetsförmedlingen på olika sätt stärkt sitt fokus på IT-utveckling. Detta hänger delvis samman med myndighetens utvecklingsarbete, där utveckling av digitala tjänster och effektiviseringar inom kärnverksamheten spelar en central roll. Arbetet hade dock till viss del påbörjats redan innan myndigheten inledde sin så kallade förnyelseresa. IT-utvecklingen ska frigöra personalresurser I november 2014 beslutade Arbetsförmedlingen om en så kallad kund- och kanalstrategi för myndighetens tjänster. Strategin slår fast att Arbetsförmedlingens tjänster framöver ska levereras i sammanhängande flöden, där arbetssökande och arbetsgivare ska kunna gå mellan olika kanaler i samma ärende. Det som skett i en kontakt ska utgöra startpunkten för nästa kontakt, oberoende av om kontakten skedde elektroniskt, fysiskt eller via telefon. Den IT-utveckling som Arbetsförmedlingen nu bedriver inom ramen för myndighetens förnyelseresa fokuserar särskilt på att förbättra kvaliteten i myndighetens e-tjänster och att skapa interna effektiviseringar. Syftet är också att handläggarna ska behöva ägna mindre tid åt intern administration och enkla rutinärenden som att ta emot sökande på drop-in-basis och skriva in deras grunduppgifter i systemet. I stället ska de kunna ägna mer tid åt förbokade, kvalificerade möten med arbetssökande och arbetsgivare. Arbetsförmedlingen lade under 2015 ungefär 300 miljoner kronor på ITutveckling. Ungefär motsvarande siffra är prognostiserad för 2016. Även om utvecklingen och förvaltningen av IT-verksamheten innebär ett ökat initialt resursbehov framhåller myndigheten att digitaliseringen totalt sett, på några års sikt, ska innebära en effektivisering av myndighetens verksamhet. 88 87 Undantaget är viss hemtagning som görs av ekonomiavdelningen när det gäller kostnadsbesparande initiativ. Detta görs genom att den berörda budgetposten minskas med den beräknade besparingen i samband med den anslagstilldelning som sker efter att besparingen ska vara realiserad. 88 Arbetsförmedlingen (2015), Budgetunderlag 2016–2018. 88 Arbetsförmedlingen har dock inte närmare preciserat storleken på denna effektivisering. Både externa tjänster och interna pilotprojekt är planerade Arbetsförmedlingen lanserade under hösten 2015 en första, grundläggande digital tjänst på Arbetsförmedlingens webbplats som gör det möjligt för individer att själva skriva in sig som arbetssökande och boka tid för ett möte med en handläggare. Avsikten är att fler tjänster ska lanseras löpande. Exempelvis är en ny matchningstjänst på webben planerad till våren 2016. Avdelningen för digitala tjänster bedriver också projektet Direktservice online som syftar till att ta fram och utvärdera teknik för att myndighetens så kallade direktservice ska kunna ske helt via digitala kanaler. 89 7.1.5 Brister inom IT kan försena det övergripande utvecklingsarbetet Samtidigt som IT-utvecklingen ska spela en viktig roll i myndighetens förnyelseresa framöver har myndigheten endast till viss del åtgärdat de problem som tidigare har funnits inom själva IT-verksamheten. Begränsad kännedom om nya strategiska dokument på myndighetsnivå Inom ramen för förnyelseresan har Arbetsförmedlingen beslutat om vissa dokument som på ett tydligare sätt än tidigare pekar ut en övergripande riktning för IT-verksamheten framöver. Det gäller dels kund- och kanalstrategin, dels den strategiska kartan från juni 2015 som bland annat sammanfattar myndighetens utvecklingsåtgärder för IT-utveckling. Till 2017 ska exempelvis de vanligaste tjänsterna levereras med självservice när det är möjligt och personlig service när det är motiverat. 90 I Statskontorets intervjuer framkommer dock att det tycks råda begränsad kännedom om de nya strategiska dokumenten bland den personal som arbetar i IT-verksamheten, och den röda tråden mellan myndighetens strategiska karta och den IT-relaterade verksamheten behöver stärkas. Arbetsförmedlingen saknar också fortfarande en IT-strategi liksom flera andra brukliga ITstrategiska dokument. 89 Direktservice online innebär att sökande och arbetsgivare ska kunna ha enskilda möten med handläggare samt delta i rekryteringsträffar och seminarier helt på distans, med hjälp av verktyg på Arbetsförmedlingens webbplats. Med koppling till detta kommer exempelvis ett antal regionala enheter att med början under vintern 2015–16 bedriva ett pilotprojekt där kontakterna med nyinskrivna individer sköts helt via olika typer av service på distans. Erfarenheterna ska sammanställas under hösten 2016, varpå myndighetsledningen ska fatta beslut om en eventuell fortsatt utbyggnad. 90 Arbetsförmedlingen (2015), Planeringsförutsättningar inför Verksamhetsplan 2016, bilaga 1, 2 och 3. 89 Brister och utvecklingsbehov inom IT kan ha underskattats Statskontorets intervjuer inom IT-verksamheten tyder sammantaget på att utvecklingsbehoven när det gäller IT-styrning och den operativa IT-verksamheten kan vara större än vad myndighetsledningen förutsåg när förnyelseresan lanserades. En synpunkt som framkommit vid intervjuerna är att förnyelseresan fokuserar mycket på vad IT-verksamheten behöver leverera för att Arbetsförmedlingen som helhet ska kunna utvecklas, men att för lite uppmärksamhet har ägnats åt att själva IT-verksamheten och infrastrukturen behöver stärka sin förmåga för att kunna leverera. Sedan hösten 2015 har Arbetsförmedlingen påbörjat ett internt utvecklingsarbete som bland annat ska utveckla IT-organisationen och dess arbetssätt, lägga fast den strategiska inriktningen och ta fram de strategiska dokument som tidigare har saknats. Avsikten är också att myndigheten ska planera och påbörja ett långsiktigt arbete med att stegvis lämna sin föråldrade och svårarbetade systemplattform. Samarbetet mellan berörda avdelningar behöver utvecklas I och med bildandet av den nya avdelningen för digitala tjänster fanns en förhoppning om att åstadkomma mer drivkraft i IT-utvecklingen. Ett flertal intervjuade respondenter inom IT-verksamheten menar också att så har blivit fallet. Men med inrättandet av avdelningen har det också uppstått frågor om gränsdragning och samarbete mellan olika avdelningar. Enligt många präglas samarbetet i alltför stor utsträckning av formella gränsdragningsfrågor och formaliserad kommunikation genom beställningar och blanketter, och i alltför liten utsträckning av dialog. För att råda bot på detta och för att stärka styrningen av utvecklingsprojekt har Arbetsförmedlingen också infört en utvecklad portföljstyrningsmodell. Den utvecklade modellen innebär att UFL i högre utsträckning ska kunna ha den mer strategiska roll som från början var avsikten, medan mer operativa frågor hanteras inom ramen för tre underordnade portföljstyrgrupper på lägre nivå. Myndigheten har även genomfört insatser för att stärka förarbetet i samband med att projekt initieras, vilket bland annat innebär att UFL får ett bättre beslutsunderlag att ta ställning till. 7.2 Upphandling av arbetsmarknadstjänster En väl fungerade upphandlingsverksamhet är ett viktigt styrmedel i Arbetsförmedlingens verksamhet. De varor och tjänster som Arbetsförmedlingen upphandlar kan grovt indelas i två kategorier. Den ena avser sådant som har att göra med myndighetens drift och förvaltning, som normalt finansieras med medel från förvaltningsanslaget. Den andra kategorin avser olika former av programinsatser från externa leverantörer, främst arbetsmarknadsutbildning och kompletterande förmedlingstjänster. Detta avsnitt berör främst upphandlingen av programinsatser. 90 7.2.1 Arbetsförmedlingen ska upphandla utbildning och anlita kompletterande aktörer Arbetsförmedlingen ska enligt förordning upphandla arbetsmarknadsutbildning. 91 Med arbetsmarknadsutbildning avses yrkesinriktade utbildningar som syftar till att underlätta för individen att få eller behålla ett arbete och som motverkar arbetskraftsbrist. 92 Sedan 2007 har Arbetsförmedlingen också haft i uppdrag att anlita så kallade kompletterande aktörer. 93 Begreppet kompletterande aktörer har kommit att avse upphandlade tjänster av matchnings- och förmedlingskaraktär, det vill säga av samma slag som Arbetsförmedlingen själv producerar. Detta är en skillnad mot arbetsmarknadsutbildning, som inte alls produceras av myndigheten själv. 7.2.2 Regeringen har i hög grad styrt prioriteringarna Kompletterande aktörer skulle expandera snabbt Efter bildandet av Arbetsförmedlingen 2008 styrde regeringen mot att inslaget av kompletterande aktörer i tjänsteutbudet skulle öka. Bland annat skulle en tredjedel av deltagarna i garantiprogrammen för långtidsarbetslösa erbjudas tjänster hos kompletterande aktörer. I samband med den ekonomiska krisen och 2010 års etableringsreform fick Arbetsförmedlingen ytterligare uppdrag att upphandla kompletterande aktörer. Från och med 2012 blev styrsignalerna dock mindre detaljerade, och från 2014 har regleringsbreven inte längre innehållit några angivelser för kompletterande aktörer. Vid 2016 års ingång upphörde också den lagstadgade skyldigheten att erbjuda etableringslotsar inom etableringsuppdraget. Myndighetens instruktion anger dock alltjämt att myndigheten ska anlita kompletterande aktörer. Arbetsmarknadsutbildning till individer långt från arbetsmarknaden I samband med budgetpropositionen för 2007 och enmyndighetsreformen 2008 förändrades också styrsignalerna för arbetsmarknadsutbildning. Myndigheten skulle hädanefter prioritera de individer som stod längst från arbetsmarknaden, och arbetsmarknadsutbildning skulle företrädesvis ges inom ramen för garantiprogrammen. Regeringen poängterade också att utbildningarna skulle vara korta och inriktade mot arbetskraftsefterfrågan som inte kunde tillgodoses via det reguljära utbildningssystemet. 94 91 12 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Se även prop. 2006/07:1, Budgetpropositionen för 2007. Utgiftsområde 13 Arbetsmarknad. 92 11 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. 93 Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och anslag inom utgiftsområde 13 Arbetsmarknad; 4 § förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 94 Prop. 2006/07:1, Budgetpropositionen för 2007. Utgiftsområde 13 Arbetsmarknad. 91 7.2.3 Det tog flera år att bygga upp verksamheten internt Otillräcklig styrning och stöd för de första upphandlingarna Enmyndighetsreformen och regeringens förändrade styrning medförde omfattande förändringar i Arbetsförmedlingens upphandlingsarbete. Före reformen skötte respektive länsarbetsnämnd sina egna upphandlingar av programverksamheten. I och med den nya sammanhållna myndigheten samlades all upphandlingsverksamhet organisatoriskt till huvudkontoret. De första upphandlingarna av kompletterande aktörer präglades av vissa kvalitetsbrister. Bland annat saknades en ändamålsenlig intern styrning och stöd för dessa upphandlingar. Flera utredningar har också pekat på att kvalitetsbristerna kan ha haft ett samband med regeringens högt ställda volymmål. 95 Våren 2009 flyttades upphandlingen av kompletterande aktörer och arbetsmarknadsutbildning till en egen avdelning direkt under generaldirektören, för att sätta ökat fokus på frågorna. 96 Kompletterande aktörer växte och arbetsmarknadsutbildningen minskade När upphandlingen av kompletterande aktörer väl tog fart blev volymerna snabbt betydande. Under 2010 deltog 185 500 individer i insatser hos olika former av kompletterande aktörer, till en kostnad av knappt 1,6 miljarder kronor. Det motsvarade mer än en fjärdedel av Arbetsförmedlingens eget förvaltningsanslag. 97 De påföljande åren minskade omfattningen något, men verksamheten omslöt fortfarande mer än 1 miljard kronor. Arbetsmarknadsutbildningen minskade däremot avsevärt. Under åren före enmyndighetsreformen hade programmet i genomsnitt 8 000–11 000 deltagare per månad. Detta halverades till följd av regeringens förändrade prioriteringar. Efter den ekonomiska krisen 2008–2009 ökade volymerna i arbetsmarknadsutbildningen på nytt, men då till stor del som ett resultat av att fler blev långtidsarbetslösa och fick del av insatsen inom ramen för garantiprogrammen för långtidsarbetslösa. 98 95 Ernst & Young (2008), Utvärdering av implementeringen av nya Arbetsförmedlingen. Delrapport 2. Se även t.ex. Ernst & Young (2009), Utvärdering av implementeringen av nya Arbetsförmedlingen. Slutrapport; Finanspolitiska rådet (2010), Svensk Finanspolitik 2010 eller IFAU 2011:13, Marknaden för arbetsmarknadspolitik: om privata komplement till Arbetsförmedlingen. 96 Ernst & Young (2009), Utvärdering av implementeringen av nya Arbetsförmedlingen. Slutrapport. 97 Kompletterande aktörer finansierades dock på anslaget för kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser, utgiftsområde 14, anslag 1:3. 98 Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2012), Arbetsmarknadspolitiska program. Årsrapport 2011. 92 7.2.4 Arbetsförmedlingen har utvecklat upphandlingsarbetet Sammanhållen upphandlingsavdelning sedan 2012 Den nuvarande organiseringen av upphandlingsarbetet genomfördes 2012. En konsultrapport hade då, fyra år efter enmyndighetsreformen, konstaterat att styrningen och samordningen av upphandlingarna fortfarande var alltför svag. 99 På konsultens rekommendation inrättades en sammanhållen upphandlingsavdelning med ansvar för upphandling på både program- och förvaltningsområdet. Syftet var att stärka den långsiktiga styrningen och skapa förutsättningar för en mer enhetlig, rättssäker och effektiv upphandlingsprocess med god intern styrning och kontroll. 100 Tydligare upphandlingsprocess ska ge effektivitet Sedan upphandlingsavdelningen inrättades har myndigheten bland annat skapat en tydligare process för hur upphandlingarna ska gå till. Därigenom ska arbetet bli mer enhetligt och effektivt. Myndigheten får också bättre möjligheter att följa upp arbetet och dra nytta av lärdomar inför nästa upphandling. Numera arbetar beställarenheten och upphandlingsavdelningen också närmare ihop under alla steg i upphandlingen, från förarbete till att varan eller tjänsten ska göras tillgänglig internt. I praktiken genomförs hela upphandlingsprocessen i form av ett projekt, där projektgruppen består av minst en person från beställarenheten och en person från upphandlingsavdelningen. Vid viktiga upphandlingar är projektgruppen större. Arbetsförmedlingen har i december 2015 också fastställt en ny övergripande upphandlings- och inköpspolicy som lägger fast myndighetens förhållningssätt och affärsetiska principer i upphandlingsarbetet. 101 7.2.5 Ny uppföljningsmodell ska säkerställa kvalitet Upprepad kritik för kvalitetsbrister Ända sedan de kompletterande aktörernas tillkomst har Arbetsförmedlingen fått återkommande kritik för otillräcklig uppföljning av leverantörerna och för att det finns en stor risk för felaktiga utbetalningar, se även avsnitt 6.3. Bland annat konstaterade en utredning så sent som våren 2014, det vill säga efter skapandet av den sammanhållna upphandlingsavdelningen, att det fanns ett flertal risker och utvecklingsområden i Arbetsförmedlingens arbete, och att myndigheten borde inrätta en mer sammanhållen kontrollstruktur. 102 Även Arbetsförmedlingen har konstaterat brister i kvalitetssäkringen av tjänster 99 Ernst & Young (2012), Arbetsförmedlingen, Strukturrationalisering 3.0 – ett förslag till en mer sammanhållen myndighet. 100 Ernst & Young (2012), Arbetsförmedlingen, Strukturrationalisering 3.0 – ett förslag till en mer sammanhållen myndighet. 101 Arbetsförmedlingen (2015). Arbetsförmedlingens upphandlings- och inköpspolicy. 102 SOU 2014:16, Det ska vara lätt att göra rätt. Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. 93 som levereras av kompletterande aktörer. 103 I februari 2015 avslutade Arbetsförmedlingen exempelvis alla avtal med etableringslotsar eftersom myndigheten inte bedömde att den kunde garantera kvaliteten. 104 Ny uppföljningsmodell från 2014 För att få en bättre överblick över tjänsterna, komma tillrätta med kvalitetsbristerna och lägga grunden för en mer systematisk tjänsteutveckling har Arbetsförmedlingen tagit fram en utvecklad modell för leverantörsuppföljning. Modellen infördes i hela myndigheten i början av 2014, och används för både kompletterande aktörer och arbetsmarknadsutbildning. 105 Leverantörsuppföljningsmodellen består av fyra delar: • Dialog mellan myndighet och leverantörer på regional respektive nationell nivå. • Statistisk analys, som underlag för riktade eller tematiska granskningar. • Klagomålshantering, först och främst lokalt där klagomålet inkommer, men vid behov vidare hantering vid huvudkontoret. • Granskning, antingen reaktivt utifrån inkommande klagomål eller baserat på statistiska indikationer. Till viss del handlar den nya modellen om att införa ett nytt arbetssätt med de verktyg som fanns redan tidigare, med större systematik och tydligare utpekat ansvar för de olika momenten. Huvudansvaret är samlat hos förmedlingsavdelningen, men marknadsorganisationen har fått ett mer uttalat ansvar för att följa upp den dagliga leveransen av de upphandlade tjänsterna och för inkomna klagomål. Enligt flera myndighetsföreträdare som vi har intervjuat innebär den nya modellen att Arbetsförmedlingen har tagit stora steg i riktning mot en mer strukturerad leverantörsuppföljning. 7.2.6 Förändrade interna prioriteringar från 2014 Arbetsmarknadsutbildning får även ges till individer som inte riskerar långtidsarbetslöshet I augusti 2014 öppnade Arbetsförmedlingen för att individer som inte riskerar långtidsarbetslöshet återigen kan erbjudas arbetsmarknadsutbildning. Bakgrunden är bland annat att utbildningens effekter försämrades påtagligt i samband med enmyndighetsreformen och den ekonomiska krisen. Arbetsförmedlingens uppföljningar har de senaste åren visat på en obefintlig eller rent av negativ sysselsättningseffekt. Arbetsförmedlingen menar i sin senaste arbets- 103 Se exempelvis Arbetsförmedlingen (2014), Årsredovisning 2013. Arbetsförmedlingen Pressmeddelande 2015-02-20, Arbetsförmedlingen avslutar tjänsten etableringslots. 105 Arbetsförmedlingen (2014), Årsredovisning 2013. 104 94 marknadsrapport att en av flera möjliga orsaker är förändringarna i upphandlingsförfarandet i samband med enmyndighetsreformen, och att den centraliserade upphandlingen kan ha lett till en sämre anpassning till lokala förutsättningar. 106 Även en rapport från Riksrevisionen från 2015 pekar på bristande lokal anpassning som en möjlig orsak, men också på att prioriteringen av individer som står långt ifrån arbetsmarknaden har medfört att kopplingen till arbetsmarknadens behov har försvagats. 107 Färre kompletterande tjänster Sedan 2014 har Arbetsförmedlingen även lagt om verksamheten i fråga om kompletterande aktörer. Myndigheten upphandlar nu färre tjänster än tidigare, och myndighetsföreträdare uppger att förarbetet inför upphandlingarna har förbättrats betydligt. Inriktningen har också ändrats, på så sätt att målgruppen för de kompletterande tjänsterna i allt högre utsträckning är individer med särskilda behov. 108 Under 2015 upphandlade Arbetsförmedlingen tjänster från kompletterande aktörer för ungefär 1,5 miljarder kronor, vilket motsvarar ungefär en femtedel av Arbetsförmedlingens eget förvaltningsanslag. Samtidigt finns ännu inga tydliga belägg för att kompletterande aktörer skulle uppnå vare sig väsentligt bättre eller väsentligt sämre resultat jämfört med motsvarande verksamhet internt på Arbetsförmedlingen. De svenska studier som har gjorts innefattar emellertid inte de upphandlingar som har gjorts sedan myndigheten förändrade organiseringen och styrningen av upphandlingen under 2012. 109 7.3 Sammanfattande iakttagelser Försummade digitala tjänster ger ineffektiv verksamhet Arbetsförmedlingen har under lång tid försummat sin IT-utveckling. Myndigheten har därför fastnat i ett omodernt tjänsteutbud och ineffektiva arbetssätt. Kombination av tekniska och styrningsmässiga orsaker Att Arbetsförmedlingen har haft svårt att åstadkomma resultat inom ITutvecklingen beror på en kombination av tekniska och styrningsmässiga problem. Bristen på strategisk inriktning för IT-verksamheten har bidragit till en oförmåga att prioritera och åstadkomma utveckling av digitala tjänster och interna systemstöd. Denna brist har också inneburit att Arbetsförmedlingen 106 Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsmarknadsrapport 2015. Riksrevisionen 2015:22, Regional anpassning av arbetsmarknadsutbildning – vilka hänsyn tas till arbetsmarknadens behov? 108 Arbetsförmedlingen (2014), Arbetsmarknadsrapport 2014. 109 För en översikt av forskningen på området se exempelvis Arbetsförmedlingen (2015), Arbetsmarknadsrapport 2015; IFAU 2011:13, Marknaden för arbetsmarknadspolitik: om privata komplement till Arbetsförmedlingen eller Forslund och Vikström (2010). ”Arbetsmarknadspolitikens effekter på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt”, i SOU 2010:88 Vägen till arbete – arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration. Bilaga 1–4 till Långtidsutredningen 2011. 107 95 har byggt in sig i ett beroende av gamla systemlösningar som nu utgör ett hinder för snabb vidareutveckling. Myndigheten borde för länge sedan ha haft en plan för hur den skulle ta sig ur detta beroende. Bristen på strukturerad effektuppföljning bekräftar generellt problem Att Arbetsförmedlingen inte har bedrivit något strukturerat arbete med att följa upp effekter av IT-projekt bekräftar vår tidigare iakttagelse att myndigheten generellt har ägnat relativt liten uppmärksamhet åt uppföljningsfrågor. IT-problemen kan försena Arbetsförmedlingens utvecklingsarbete När förnyelseresan lanserades kan Arbetsförmedlingen ha underskattat problemen med att nå resultat inom IT-utvecklingen. För att kunna öka takten i IT-utvecklingen och på sikt nå målbilden för myndighetens förnyelseresa behöver Arbetsförmedlingen först utveckla IT-styrningen och de eftersatta IT-systemen. Med tanke på att digital utveckling i många fall är en förutsättning för att andra delar ska gå att genomföra finns annars en risk för att Arbetsförmedlingen måste revidera de närmaste årens tidsplan för förnyelseresan. Kvalitetsarbetet inom upphandling borde ha gjorts redan från början Arbetsförmedlingen har i efterhand fått försöka kompensera för att det inte var möjligt att göra ett tillräckligt förarbete eller bygga upp den interna kompetensen när myndigheten började upphandla kompletterande aktörer. Mycket av det utvecklings- och kvalitetsarbete som har genomförts de senaste åren borde ha gjorts redan innan sådana upphandlingar påbörjades. Ännu osäkert om det nya arbetssättet leder till bättre resultat Upphandlingsavdelningens utvecklade arbetssätt och den nya modellen för leverantörsuppföljning ger bättre förutsättningar för att styra och följa upp upphandlingsverksamheten än tidigare. Det är också möjligt att den nya leverantörsmodellen ger bättre möjligheter att stävja missbruk från oseriösa leverantörer. Detta är dock ännu för tidigt att bedöma. 96 8 Statskontorets slutsatser och rekommendationer I detta kapitel redovisar Statskontoret sina slutsatser och rekommendationer. Med utgångspunkt i frågorna i regeringens uppdrag redovisar vi först en sammanfattande bedömning och därefter en samlad analys av ändamålsenligheten i den interna styrningen, möjligheter och risker i det pågående utvecklingsarbetet (förnyelseresan) samt vissa kvarstående förbättringsbehov i den interna styrningen. Avslutningsvis tar vi upp vissa frågor som regeringen bör uppmärksamma i sin styrning och uppföljning av Arbetsförmedlingen. 8.1 Sammanfattande bedömning Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete har en relevant inriktning och är väl förankrat inom myndigheten. Utvecklingsarbetet är dock omfattande och Statskontoret ser vissa risker när det gäller Arbetsförmedlingens förmåga att genomföra alla delar enligt tidsplan. Det gäller särskilt IT-utvecklingen och anpassningen av kontorsnätet. Statskontoret bedömer också att Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning utvecklas åt rätt håll, men att det finns betydande kvarstående förbättringsbehov. Arbetet med att minska den detaljerade styrningen och öka delegeringen av verksamhetsansvar är steg i rätt riktning. Dessa förändringar ställer dock höga krav på att Arbetsförmedlingen samtidigt motverkar uppkomsten av omotiverade lokala skillnader i verksamheten, stärker personalens kompetens och utvecklar arbetet med uppföljning och analys. 8.2 Ändamålsenligheten i den interna styrningen 8.2.1 Många tidigare brister är på väg att rättas till Arbetsförmedlingen har tidigare haft flera brister i sin interna ledning, styrning och uppföljning. En sådan brist var att Arbetsförmedlingen inte styrde sin verksamhet utifrån en tydlig målbild eller långsiktig utvecklingsplan. Myndighetens ledning styrde i stället den regionala och lokala verksamheten på ett kortsiktigt och detaljorienterat sätt. Det kom bland annat till uttryck i en långtgående intern regelstyrning och kvantitativa, centralt nedbrutna styrkortsmått. Arbetsförmedlingen följde inte heller upp och analyserade verksamheten på ett systematiskt sätt, vilket innebar att lärdomar inte i tillräcklig utsträckning fångades upp och användes för att utveckla verksamheten. 97 En tidigare brist var också att Arbetsförmedlingen saknade helhetssyn på den interna styrningen och att olika delar av styrningen i betydande grad hanterades var och en för sig. Exempelvis bedrevs ekonomistyrningen och verksamhetsplaneringen separat. Vidare fokuserade Arbetsförmedlingen endast i begränsad utsträckning på vilken roll medarbetarnas förståelse, engagemang och kompetens spelar för att verksamheten ska nå målen. Detta ledde, i kombination med en omfattande detaljstyrning, till en verksamhet där medarbetarna inte fick möjlighet att ta något eget större ansvar för verksamhetens resultat. Arbetsförmedlingen har vidtagit eller planerar att vidta en rad olika åtgärder för att komma till rätta med de identifierade bristerna i den interna ledningen, styrningen och uppföljningen. Statskontoret anser att åtgärderna i flera avseenden har skapat bättre förutsättningar för en effektiv intern styrning. Verksamhetsplaneringsprocessen har till exempel fått en mer samordnande roll för myndighetens medelstilldelning, budgetuppföljning, riskhantering och utvecklingsarbete. Arbetsförmedlingen har även bland annat förbättrat sitt arbete med intern styrning och kontroll samt sin struktur för upphandling och kontroll av externa aktörer. 8.2.2 Behov av fortsatta utvecklingsåtgärder Statskontorets analys visar även att Arbetsförmedlingen inte har åtgärdat samtliga brister i sin interna ledning, styrning och uppföljning. Det kvarstår betydande utvecklingsbehov i verksamheten, vilket också myndigheten själv har konstaterat. I linje med detta bedriver Arbetsförmedlingen ett långsiktigt utvecklingsarbete som omfattar ett stort antal utvecklingsåtgärder. 8.3 Möjligheter och risker i det pågående utvecklingsarbetet Statskontoret har bedömt möjligheter och risker i Arbetsförmedlingens utvecklingsarbete utifrån utgångspunkterna att det ska finnas en kontinuitet i verksamhetsutvecklingen, att arbetet är inriktat på faktiska brister i verksamheten, att det är väl förankrat inom myndigheten och att det finns en tydlig ansvarsfördelning och en realistisk planering. Statskontorets analys visar att det finns både starka och svaga sidor i Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete. 8.3.1 En relevant inriktning och stabil genomförandestruktur Statskontoret konstaterar att Arbetsförmedlingens utvecklingsarbete har ett långsiktigt tidsperspektiv med en vision och en målbild som sträcker sig till och med 2021. Utvecklingsarbetet handlar om hur Arbetsförmedlingen ska utveckla sin service till arbetssökande och arbetsgivare och hur myndigheten ska säkerställa en korrekt regeltillämpning och en sund förvaltningskultur. 98 Utvecklingsarbetet omfattar dessutom strukturella och organisatoriska styrprocesser genom utvecklingsperspektivet ”Styrning” samt mer kulturella och individnära aspekter genom utvecklingsperspektivet ”Självledarskap och kultur”. Enligt Statskontoret kompletterar förnyelseresans utvecklingsperspektiv varandra på ett ändamålsenligt sätt och åtgärderna är inriktade på identifierade brister i den interna styrningen. Enligt Statskontoret grundar sig Arbetsförmedlingens utvecklingsarbete dessutom på en stabil genomförandestruktur i form av långsiktiga mål, en tidshorisont i treåriga etapper, utvecklingsperspektiv med önskvärda tillstånd och konkreta åtgärder. Genom att åtgärderna operationaliseras i verksamhetsplaneringen skapas det goda förutsättningar för att åstadkomma konkreta resultat. Dessutom ska utvecklingsåtgärderna genomföras i linjeorganisationen enligt ordinarie ansvars- och arbetsfördelning. Det bidrar enligt Statskontoret till ett brett ägarskap för utvecklingsarbetet hos berörda staber och avdelningar. Statskontorets enkätundersökning visar också att det finns en god kännedom om utvecklingsarbetet bland myndighetens handläggare. 8.3.2 Bristande riskanalys av förnyelseresan Arbetsförmedlingens strategiska plan omfattar nästan hundra utvecklingsåtgärder som ska vara genomförda 2018. Arbetsförmedlingen har behov av att så snart som möjligt visa på konkreta verksamhetsförbättringar för sin uppdragsgivare, sina målgrupper och sin personal. Statskontoret bedömer dock att det finns en risk för att berörda avdelningar inte har tillräcklig kapacitet för att genomföra de planerade utvecklingsåtgärderna eftersom avdelningarna samtidigt behöver hantera sina ordinarie uppgifter. Åtgärderna riskerar därmed att bli försenade eller inte genomförda fullt ut. Brister i genomförandet kan i sin tur medföra att medarbetarnas positiva förväntningar på förnyelseresan övergår till missnöje över utebliven utveckling. Arbetsförmedlingen bedriver utvecklingsarbetet i den ordinarie verksamheten och gör riskanalyser för hela sin löpande verksamhet. Statskontorets analys visar dock att Arbetsförmedlingen inte har genomfört någon särskild riskanalys eller kostnadsberäkning av förnyelseresan. Det innebär att risker som rör utvecklingsarbetets övergripande inriktning och fleråriga genomförande inte har analyserats på ett strukturerat och transparent sätt. Det ökade antalet nyanlända som behöver stöd i etableringen utgör exempel på en omvärldsförändring som kan behöva analyseras närmare utifrån dess påverkan på förnyelseresan och de olika utvecklingsåtgärderna. • Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen fördjupar analysen av förnyelseresans risker och resursbehov för att på ett bättre sätt kunna förebygga sådana problem som i betydande grad skulle kunna störa utvecklingsarbetet. 99 8.3.3 Brister i IT-utvecklingen kan försena förnyelseresan En fungerande IT-utveckling är en förutsättning för att andra delar av förnyelsearbetet ska gå att genomföra. Arbetsförmedlingens avsikt är att nya etjänster och ett bättre fungerande internt stöd ska frigöra resurser och möjliggöra ett mer effektivt arbetssätt. Men när förnyelseresan lanserades kan Arbetsförmedlingen ha underskattat problemen med att nå resultat på detta område. För att Arbetsförmedlingen ska kunna öka utvecklingstakten inom IT-verksamheten bedömer Statskontoret att det först är nödvändigt att utveckla IT-systemen och styrningen av IT-utvecklingsarbetet. Det finns annars en risk för att myndigheten måste revidera tidsplanen för hela förnyelseresans genomförande. Arbetsförmedlingen har tagit vissa viktiga steg för att förbättra styrningen av sin IT-utveckling. De grundläggande bristerna kvarstår dock. Bland annat saknar Arbetsförmedlingen fortfarande en IT-strategi för den operativa ITverksamheten, vilket gör det svårt för myndigheten att prioritera och samordna de olika åtgärder som behöver genomföras. Arbetsförmedlingen är också beroende av gamla systemlösningar. Statskontoret bedömer därför att det är mycket angeläget att Arbetsförmedlingen skyndsamt förstärker styrningen av sin IT-utveckling och moderniserar sina IT-system. Enligt Statskontoret har Arbetsförmedlingen egentligen inte några andra alternativ eftersom framgång på detta område är en förutsättning för genomförandet av förnyelseresan. • Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen ger högsta prioritet åt att utveckla IT-systemen och styrningen inom IT-verksamheten. 8.3.4 Kontorsanpassningen kan fastna i en regional process Statskontoret menar att är det rimligt att Arbetsförmedlingen ser över sitt kontorsnät eftersom detta har varit nästan helt oförändrat sedan myndigheten bildades. I dagsläget har Arbetsförmedlingen beslutat att lägga ned 47 kontor till 2018. Det rör sig med något enstaka undantag om mindre kontor med få anställda och distansservicekontor. De beslutade stängningarna beräknas frigöra ekonomiska medel om totalt 11,5 miljoner kronor. Det är dock oklart vilka ytterligare femtiotal kontor som Arbetsförmedlingen behöver lägga ned under de närmaste åren för att myndigheten ska kunna nå sin ambition om att stänga totalt cirka 100 kontor. Enligt Statskontoret kan det inte uteslutas att en del av de kontor som ska läggas ned framöver kommer att avse större kontor med många anställda. Arbetsförmedlingen har delegerat till sina regiondirektörer att samråda med berörda kommuner och besluta om kontorsstängningar. Även om myndigheten har haft ett betydande samråd med kommuner, så har det på vissa håll framkommit kritik mot nedläggningar. Enligt Statskontoret finns det risk för att den regionala processen leder till för liten acceptans och förståelse hos 100 kommuner och andra berörda om stängningar av bemannade kontor. Kontorsanpassningen kan därmed bli alltför begränsad för att Arbetsförmedlingen ska kunna frigöra och omfördela tillräckliga resurser till fördjupade arbetsgivarkontakter och nya digitala tjänster. • Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingens ledning tar ett större eget ansvar för samråd och beslut om kontorsstängningar. 8.4 Utvecklingsbehov i den interna styrningen Statliga myndigheter behöver ta hänsyn till flera aspekter i sin interna styrning för att få till stånd en effektiv verksamhet. Det bör finnas en helhetssyn på hur de olika delarna i den interna styrningen ska hänga samman. Det är även viktigt att det finns en tydlig strategisk inriktning och långsiktig framförhållning för verksamheten. Vidare behöver en myndighet säkerställa att personalen har nödvändiga ämneskunskaper och god förståelse för verksamheten. En myndighet bör dessutom utforma fungerande processer för att följa upp, analysera och rapportera sina verksamhetsresultat. 8.4.1 Nya förutsättningar för styrningen En viktig del av Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete är att myndighetens ledning och huvudkontor inte längre i detalj ska styra den lokala verksamhetens arbetssätt och prioriteringar. I stället ska chefer och handläggare på regional och lokal nivå få större utrymme att avgöra vad som behöver göras och hur, utifrån de övergripande målen och de lokala förutsättningarna. Det innebär bland annat att verksamhetsplaneringen får en mer central roll och att styrningen ska utgå från en förstärkt linjeorganisation där nödvändiga avvägningar och preciseringar ska göras på relevant nivå i den formella beslutslinjen. Enligt Statskontoret innebär detta att Arbetsförmedlingen tar steg i rätt riktning, men dessa förändringar utgör inte i sig själva någon garanti för att verksamheten når bättre resultat. Förändringarna är förknippade med vissa risker som Arbetsförmedlingen behöver omhänderta. Ett större regionalt och lokalt handlingsutrymme kan leda till att det uppstår oönskade variationer i prioriteringar, arbetssätt och regeltillämpning. En högre grad av delegering av ansvar och befogenheter ställer därför andra krav på hur Arbetsförmedlingen bör styra och följa upp sin verksamhet, vilket vi behandlar i det följande. 8.4.2 Arbetsförmedlingen saknar ännu en styrmodell Statskontoret konstaterar att Arbetsförmedlingen har tagit vissa grundläggande steg som bidrar till en större långsiktighet och bättre samordning i myndighetens interna styrning. Ett viktigt steg är att Arbetsförmedlingen har tagit fram en övergripande strategisk plan inom ramen för sitt pågående utvecklingsarbete. Myndigheten har även gjort insatser för att stärka verk- 101 samhetsplaneringen som central process i den interna styrningen och uppföljningen. Enligt Statskontoret behöver dock Arbetsförmedlingen vidta fler åtgärder innan myndigheten har säkerställt en tillräckligt god framförhållning och samordning i sin interna styrning. Ett särskilt förbättringsbehov är att Arbetsförmedlingen i slutet av 2015 ännu inte använder någon tydlig styrmodell som förklarar hur de olika delarna i den interna styrningen hänger ihop. Myndigheten har under det senaste året visserligen arbetat med att ta fram en ny styrmodell, men det är oklart när Arbetsförmedlingen planerar att ta den i bruk och hur den ska kommuniceras till berörda inom myndigheten. Avsaknaden av en tydlig och användbar styrmodell medför svårigheter för Arbetsförmedlingen att samordna olika delar av sin interna styrning. • Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen prioriterar sina insatser med att färdigställa och införa styrmodellen. 8.4.3 Oerfarna handläggare behöver kompetensutveckling För att ambitionen att ge medarbetarna ett utökat verksamhetsansvar ska medföra önskvärda resultat behöver medarbetarna också ges rätt förutsättningar för att kunna axla ett sådant ansvar. Många medarbetare har relativt kort anställningstid och har fått bristfällig introduktion i sina yrkesroller. Den interna kompetensutvecklingen har varit eftersatt under lång tid och Arbetsförmedlingen har haft problem med att leverera kompetensutvecklingsinsatser. Detta har enligt Arbetsförmedlingen medfört att myndighetens medarbetare och chefer i dag inte har förutsättningar för att kunna utföra sina arbetsuppgifter på bästa sätt. Enligt Statskontoret finns det uppenbara risker med att i ett sådant läge ge medarbetarna ett utökat resultatansvar. Det finns en risk för att pressen på medarbetarna kan komma att öka och sjuktalen därmed öka ytterligare. Den eftersträvade verksamhetsutvecklingen kan också riskera att utebli eller i värsta fall ersättas av en försämring. Statskontoret bedömer därför att Arbetsförmedlingen behöver vara medveten om denna risk och balansera delegeringen gentemot medarbetarnas kompetensnivå och en godtagbar arbetsmiljö. • Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen stärker sitt arbete med kompetensutveckling. Utöver det förestående kompetenslyftet kommer det att krävas ytterligare fortlöpande utbildningsinsatser under de närmaste åren. 8.4.4 Bättre stöd för medarbetarnas bedömningar För att Arbetsförmedlingens medarbetare och chefer lokalt ska kunna avgöra vilka arbetssätt och insatser som är mest effektiva för den arbetssökande bedömer Statskontoret att de behöver ha tillgång till ett bra kunskapsstöd. Arbetsförmedlingens analysavdelning har kunskaper om förväntade effekter 102 av olika insatser och i viss mån av arbetssätt, men det har inte funnits någon fungerande systematik i arbetet med att sprida dessa kunskaper i organisationen. Det så kallade bedömningsstöd som Arbetsförmedlingen tidigare införde upplevdes av många som alltför trubbigt för att ge något egentligt stöd. Ett steg i rätt riktning är Arbetsförmedlingens införande av en utvecklad targetingmodell som ska stödja medarbetarna genom att lämna förslag på lämpliga insatser för de sökande. Detta förutsätter dock att modellen är lätt att använda och att myndigheten lyckas visa vad medarbetarna kan få ut av den. • Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen vidareutvecklar sitt arbete med att ge medarbetarna adekvat stöd för evidensbaserade bedömningar av lämpliga insatser för de arbetssökande. Statskontoret rekommenderar också att Arbetsförmedlingen fortsätter sitt arbete med att utveckla metoder för att utvärdera effekter av interna arbetssätt. 8.4.5 Specialisering för ökad effektivitet och kvalitet Under de senaste åren har Arbetsförmedlingen bland annat infört regioner, förstärkt ledningsgrupper och -staber på regional och lokal nivå samt bildat större och färre arbetsförmedlingsenheter. Enligt Statskontoret innebär dessa organisationsförändringar flera potentiella fördelar för Arbetsförmedlingens interna styrning. Framförallt ger det bättre förutsättningar för att olika frågor kan hanteras på lämplig beslutsnivå i organisationen samt större kapacitet och mindre sårbarhet i den lokala verksamheten. Statskontoret bedömer dock att det finns förutsättningar för att ytterligare dra nytta av fördelarna med större lokala arbetsförmedlingsenheter genom en högre specialisering i verksamheten, exempelvis organiserad utifrån olika behovsgrupper. En ökad specialisering vid arbetsförmedlingsenheter bör kunna leda till såväl ökad effektivitet som ökad kvalitet i de tjänster som myndigheten tillhandahåller. • Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen överväger en högre specialisering i verksamheten vid arbetsförmedlingsenheterna. 8.4.6 Många beslutsnivåer ökar risken för oönskade variationer Arbetsförmedlingens aktuella organisationsförändringar har bland annat medfört att det nu finns två organisationsnivåer på den regionala nivån – regioner och marknadsområden. Enligt Statskontoret är detta en av flera faktorer som kan öka risken för oönskade variationer i verksamheten. Statskontorets analys visar att det förekommer regionala skillnader i styrningen som inte är en följd av övervägda anpassningar till olika regionala och lokala förutsättningar. Exempelvis fungerar myndighetens olika regionala kommunikationssystem inte på ett systematiskt och enhetligt sätt. En utredning från 103 IAF visar också att det finns omotiverade regionala skillnader i regeltillämpningen inom myndigheten. Statskontoret kan också konstatera att Arbetsförmedlingens organisering i tre regioner och tio marknadsområden skiljer sig åt från flera andra stora myndigheter som har organiserat sina verksamheter i betydligt färre regionala områden. 110 • Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen närmare analyserar behoven av att utveckla den interna styrningen och de interna stödfunktionerna i syfte att motverka skillnader i verksamheten som inte kan motiveras av anpassningar till varierande lokala behov och förutsättningar. Arbetsförmedlingen bör inom ramen för denna analys särskilt belysa i vilken mån antalet beslutsnivåer påverkar risken för sådana skillnader. 8.4.7 Behov av långsiktigt värdegrundsarbete med rimliga förväntningar Den tidigare detaljerade styrningen inom Arbetsförmedlingen medförde ett svagt ansvarstagande bland personalen och brist på förtroende mellan olika delar av organisationen. Arbetsförmedlingen har under 2015 fastställt en gemensam värdegrund och en ledarskapsfilosofi för myndigheten. Myndighetens värdegrund sammanfattas i de tre värdeorden professionell, inspirerande och förtroendeingivande, vilka ska vara vägledande för hur personalen bemöter varandra och omvärlden. Av Statskontorets enkätundersökning framgår att myndighetens handläggare i stor utsträckning känner till innehållet i värdegrunden. Det betyder dock inte att handläggarna fullt ut agerar efter den. Enligt Statskontoret kan värdegrunden och ledarskapsfilosofin ge viktig vägledning åt medarbetarna om önskvärt förhållningssätt både inom myndigheten och gentemot arbetssökande respektive arbetsgivare. Dessa kulturella inslag spelar en viktig roll genom att de kompletterar de formella delarna av den interna styrningen. • Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen fortsätter att bedriva ett aktivt arbete med att diskutera och förankra värdegrunden och självledarskapet bland sina medarbetare. 8.4.8 Förändrat förhållningssätt till resultat och uppföljning En förutsättning för att kunna delegera ansvar internt inom Arbetsförmedlingen är att regeringen fortsätter med dagens mindre detaljerade styrning. Därmed får Arbetsförmedlingen större mandat att själv avgöra hur de arbetsmarknadspolitiska målen ska uppnås. Ett sådant förtroende förutsätter dock, enligt Statskontoret, att myndigheten blir bättre på att bedöma och visa på de resultat som myndigheten åstadkommer. Arbetsförmedlingen behöver exempelvis utreda och bedöma vilka resultat den omfattande användningen av 110 Bland annat har Försäkringskassan fem regionala verksamhetsområden och Skatteverket har sex geografiska skatteregioner, förutom en storföretagsregion. 104 kompletterande aktörer medför, jämfört med att producera verksamheten i egen regi. Årsredovisningen och återrapporteringarna till regeringen behöver i högre grad genomsyras av resultatbedömningar och ett kritiskt förhållningssätt till egna resultat och vägval. Detta förutsätter i sin tur att bedömningar och uppföljningar av effekter görs mer regelmässigt i Arbetsförmedlingens löpande arbete, inte minst i samband med investeringar i IT-utveckling. För att åstadkomma detta bedömer Statskontoret att det krävs en förändring av förhållningssättet till uppföljning, resultat och ständiga förbättringar inom hela Arbetsförmedlingen. Myndigheten har påbörjat ett sådant arbete, men det kommer att ta tid i en organisation som är van vid att regeringen och myndighetsledningen anger vad som ska göras utan tydlig koppling till uppnådda resultat och effekter. • Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen arbetar långsiktigt med att stärka uppföljningen och analysen av det egna arbetet. Statskontoret rekommenderar också att Arbetsförmedlingen för en dialog med Arbetsmarknadsdepartementet för att utveckla resultatrapporteringen på ett sätt som möter departementets behov. 8.5 Regeringens styrning och uppföljning Statskontoret kan konstatera att det finns ett nära samband mellan regeringens styrning av Arbetsförmedlingen och myndighetens interna styrning. Genom lagar, förordningar och regleringsbrev sätts de ramar som myndigheten ska styra sin verksamhet utifrån. Statskontoret har i denna analys identifierat några områden som regeringen särskilt behöver uppmärksamma i sin fortsatta styrning och uppföljning av Arbetsförmedlingens verksamhet. 8.5.1 Regeringen bör följa upp arbetet med brister och utvecklingsbehov Statskontoret har konstaterat att det finns ett antal brister och utvecklingsbehov i Arbetsförmedlingens interna styrning. Regeringen bör följa upp Arbetsförmedlingens arbete med att åtgärda dessa brister. Statskontoret anser att regeringen särskilt bör uppmärksamma följande delar av myndighetens interna styrning: • Kompetensförsörjning. Den minskade detaljstyrningen inom Arbetsförmedlingen innebär att medarbetarnas eget ansvar ökar. Detta ställer krav på att medarbetarna har den kompetens som krävs för uppdraget samt får tillgång till ett funktionellt kunskapsstöd, se vidare avsnitten 8.4.3 och 8.4.4 ovan. • Analys och uppföljning. För att kunna förbättra myndighetens verksamhet krävs ett systematiskt och aktivt arbete med uppföljning och analys. Ett sådant arbete behöver ingå som en naturlig och självklar del på alla nivåer i den löpande verksamheten, se vidare avsnitt 8.4.8 ovan. 105 • Styrningen på IT-området. Förnyelseresans mål om att mer tid ska kunna ägnas åt kvalificerade möten med kunder och arbetsgivare förutsätter att Arbetsförmedlingen frigör tid och resurser genom att utveckla digitala tjänster samt utveckla de interna IT-systemen, se vidare avsnitt 8.3.3 ovan. 8.5.2 Regeringen bör ge myndigheten handlingsutrymme och goda planeringsförutsättningar Enligt Statskontoret är det viktigt att Arbetsförmedlingen även fortsättningsvis får handlingsutrymme för att utveckla sin verksamhet och interna styrning. Som ett led i detta bör regeringen i första hand inrikta styrningen av Arbetsförmedlingen på strategiska frågor som fokuserar på vad myndigheten bör åstadkomma och vilka resultat den bör uppnå. Däremot bör regeringen så långt som möjligt undvika en alltför detaljerad styrning av hur myndigheten ska bedriva sin verksamhet. Mer specifikt innebär detta att regeringen bör hålla fast vid 2015 och 2016 års inriktning som bland annat har inneburit att antalet uppdrag och återrapporteringskrav i Arbetsförmedlingens regleringsbrev minskat. Arbetsförmedlingen verkar inom ett föränderligt politikområde vilket ger upphov till särskilda utmaningar i att skapa förutsättningar för god framförhållning. Statskontoret anser därför att det är viktigt att Arbetsmarknadsdepartementet tidigt för dialog med Arbetsförmedlingen om nya eller förändrade uppgifter. På så sätt får myndigheten goda möjligheter att vidta nödvändiga förberedelser. Regeringen bör även, i möjligaste mån, undvika kortsiktiga variationer i fråga om Arbetsförmedlingens förvaltningsmedel. Alltför stora och kortsiktiga variationer i medelstilldelningen medför orimligt stora effektivitetsförluster till följd av ändrade planeringsförutsättningar, ökade rekryteringskostnader och uppskjuten kompetensutveckling för den befintliga personalen. 106 Referenser Arbetsförmedlingen (2009) Arbetsförmedlingens kompetensförsörjning – strategi. Arbetsförmedlingen Handläggarstöd AFHS 44/2010 Att rekrytera till myndigheten. Arbetsförmedlingen Handläggarstöd AFHS 50/2010 Utvecklingssamtal. Arbetsförmedlingen Handläggarstöd AFHS 51/2011 Handläggarstöd för riskhantering. Arbetsförmedlingen Interna instruktioner AFII 13/2011 Intern instruktion för intern styrning och kontroll. Arbetsförmedlingen (2012) Arbetsmarknadspolitiska program. Årsrapport 2011. Arbetsförmedlingen (2012) Förslag till beslut om styrmodell för Arbetsförmedlingens samlade utvecklingsverksamhet. Arbetsförmedlingen (2012) Hierarkiska nivåer i Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen Handläggarstöd AFHS 29/2012 Misstanke om felaktig utbetalning. Arbetsförmedlingen (2013) Antal medarbetare per chef och uppföljning av nyckeltal. Arbetsförmedlingen Interna rutiner 2013-01-04 Intern rutin för utvärdering av intern styrning och kontroll. Arbetsförmedlingen PM 2014-10-24 Arbetsförmedlingens kund- och kanalstrategi. Arbetsförmedlingen (2014) Arbetsmarknadsrapport 2014. Arbetsförmedlingen (2014) Färdplan för ledningsfilosofi, värdegrund och kompetens 2014-2015. Arbetsförmedlingen (2014) Intern kommunikationspolicy. Arbetsförmedlingen (2014) Sammanställning av stickprovskontroller av felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingen (2014) Årsredovisning 2013. 107 Arbetsförmedlingen PM 2015-03-11 Anpassat kontorsnät 2018 – underlag till beslut. Arbetsförmedlingen Pressmeddelande 2015-02-20 Arbetsförmedlingen avslutar tjänsten etableringslots. Arbetsförmedlingen (2015) Arbetsförmedlingen 2021 – Inriktning och innehåll i myndighetens förnyelseresa. Arbetsförmedlingen (2015) Arbetsmarknadsrapport 2015. Arbetsförmedlingen (2015) Borttagande av Arbetsförmedlingens styrkort från VIS. Arbetsförmedlingen (2015) Budgetunderlag 2016–2018. Arbetsförmedlingen Working paper 2015:3 En effektivitetsanalys av arbetsförmedlingarnas inre förhållanden. Arbetsförmedlingen (2015) Generaldirektörens arbetsordning. Arbetsförmedlingen (2015) Kompetensförsörjningsplan, bilaga 5 till Verksamhetsplan 2015. Arbetsförmedlingen (2015) Medarbetarresan. Arbetsförmedlingen (2015) Planeringsförutsättningar för Verksamhetsplan 2016. Arbetsförmedlingen (2015) Struktur för sammanhållet indikatorpaket för resultat- och verksamhetsuppföljning, bilaga 1. Arbetsförmedlingen (2015) Upphandlings- och inköpspolicy. Arbetsförmedlingen (2015) Årsredovisning 2014. Arbetsförmedlingen (2015) Översyn Region. Arbetsförmedlingens webbplats http://www.arbetsformedlingen.se. Celavi (2015) En genomlysning av Arbetsförmedlingens förmåga att leverera kompetensutvecklingsinsatser. Christiansen, Lagreid, Roness och Røvik (2005) Organisationsteori för offentlig sektor. Liber. Ds 2014:29 Förtydliganden och förenklingar inom det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Ekonomistyrningsverket 2014:49 Att få saker att hända – Verksamhetsstyrning i statliga myndigheter (vägledning). 108 Ernst & Young (2008 och 2009) Utvärdering av implementeringen av nya Arbetsförmedlingen, delrapport 2 respektive slutrapport. Ernst & Young (2011) Översyn av Informationsavdelningen och Presstaben. Ernst & Young (2012) Arbetsförmedlingen, Strukturrationalisering 3.0 – ett förslag till en mer sammanhållen myndighet. Finanspolitiska rådet (2010) Svensk Finanspolitik 2010. IFAU 2011:13 Marknaden för arbetsmarknadspolitik: om privata komplement till arbetsförmedlingen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen 2015:22 Arbetsförmedlingens uppföljning av anvisningar till arbete. Kartläggning initierad av IAF. Interpares och Svennerstål & Partners (2014) Förnyelse av Arbetsförmedlingen – strategisk analys. Karlöf Consulting (2012) Röda tråden – Styrmodell. Rapport från arbetet med att utveckla en sammanhållande styrning av utvecklingsverksamheten inom Arbetsförmedlingen. Konjunkturinstitutet (2015) Lönebildningsrapport 2015. Proposition 2006/07:1 Budgetproposition för 2007, Utgiftsområde 13 arbetsmarknad. Proposition 2015/16:1 Budgetproposition för 2016. Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Arbetsmarknadsstyrelsen. Regleringsbrev för Arbetsförmedlingen avseende budgetåren 2008–2016. Riksrevisionen 2012:9 Effektivitetsmätning som metod för att jämföra arbetsförmedlingskontor. Riksrevisionen 2015:22 Regional anpassning av arbetsmarknadsutbildning – vilka hänsyn tas till arbetsmarknadens behov? SOU 2010:88 Vägen till arbete – arbetsmarknadspolitik, utbildning och arbetsmarknadsintegration, Bilaga 1–4 till Långtidsutredningen 2011. SOU 2014:16 Det ska vara lätt att göra rätt – åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Statskontoret 2008:17 Modell för myndighetsanalyser. Statskontoret 2009:13 Sagt men inte gjort – en granskning av Arbetsförmedlingens arbete för att förhindra felaktiga utbetalningar. 109 Statskontoret om offentlig sektor (2011) Fångar FISKEN fel? Betydelsen av intern styrning och kontroll för att motverka felaktiga utbetalningar. Statskontoret 2012:16 Arbetsförmedlingens förvaltningskostnader – Kartläggning, analys och förslag till förbättrad redovisning. Statskontoret om offentlig sektor (2015) Förändringar i svenska statsförvaltning och framtida utmaningar. Statskontoret 2015/17-5 Sjukfrånvaron i staten 2014 – Myndigheter och sektorer. Statskontoret (2015). Årsredovisning 2014. 110 Bilaga 1 Regeringsuppdraget 111 112 113 114 Bilaga 2 Arbetsförmedlingens strategiska karta 115 116 Bilaga 3 Översikt utvecklingsåtgärder Tabell. Översikt över önskvärda tillstånd och utvecklingsåtgärder Erbjudanden och tjänster Självledarskap och kultur God förvaltning Styrning Summa (Kund och samhällsnytta) Totalt 2016 2017 2018 12 tillstånd 27 åtgärder 12 tillstånd 25 åtgärder 14 tillstånd 27 åtgärder 11 tillstånd 17 åtgärder 49 tillstånd 96 åtgärder (9 tillstånd 4 tillstånd 11 åtgärder 3 tillstånd 9 åtgärder 6 tillstånd 13 åtgärder 5 tillstånd 9 åtgärder 18 tillstånd 42 åtgärder 3 tillstånd 3 tillstånd 9 åtgärder 5 tillstånd 10 åtgärder 4 tillstånd 7 åtgärder 2 tillstånd 4 åtgärder 14 tillstånd 30 åtgärder 3 tillstånd 5 tillstånd 7 åtgärder 4 tillstånd 6 åtgärder 4 tillstånd 7 åtgärder 4 tillstånd 4 åtgärder 17 tillstånd 24 åtgärder 3 tillstånd) Källa: Arbetsförmedlingen Tabell. Tidpunkt för påbörjande av utvecklingsåtgärder Totalt Erbjudanden och tjänster Självledarskap och kultur God förvaltning Styrning Summa 2015 27 25 27 17 96 2016 19 10 14 9 52 2017 8 11 11 7 37 2018 0 4 2 1 7 0 0 0 0 0 Källa: Arbetsförmedlingen Tabell. Översikt över antal åtgärder för respektive åtgärdsansvarig avdelning eller motsvarande Totalt Ledningsstaben Organisationschefen 11 3 Erbjudand en och tjänster 0 2 Självledars kap och kultur God förvaltning Styrning 0 0 6 0 5 1 Förmedlingsavdelningen Förvaltningsavdelningen 13 25 5 2 0 11** 6* 7 2 5 IT-avdelningen Avd. för digitala tjänster 2 8 0 5 0 0 2 3* 0 0 Kommunikationsavdelningen Analysavdelningen 9 5 3 3 5 0 0 0 1 2 Region Nord Region Mitt 5 4 2 2 1 1 2 1 0 0 Region Syd 2 2 0 0 0 Regionorgan./regionerna 4 1 1 1 1 Regioner och avdelningar 7 0 7** 0 0 * varav 1 Förmedlingsavdelningen/Avd. för digitala tjänster, ** varav 1 Förvaltningsavdelningen, Regioner och avdelningar Källa: Arbetsförmedlingen 117 118 Bilaga 4 Arbetsförmedlingens organisation 119 120 Bilaga 5 Enkät och enkätresultat Inom ramen för arbetet med denna rapport har Statskontoret genomfört en enkät till ett urval av arbetsförmedlare. Syftet med enkäten var att inhämta arbetsförmedlarnas uppfattning om vissa aspekter på Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. Teknisk beskrivning Enkäten genomfördes under oktober 2015 i form av en webbenkät. Arbetsförmedlingen genomförde enkäten på uppdrag av Statskontoret. Enkäten riktades till 1 000 slumpvis utvalda arbetsförmedlare. Vid tiden för urvalet var totalt 8 454 arbetsförmedlare i tjänst, vilket innebär att enkäten har riktades till knappt 12 procent av det totala antalet arbetsförmedlare. Antalet svar var 659, vilket ger en svarsfrekvens på knappt 66 procent. Den höga svarsfrekvensen talar för att de inkomna svaren har hög representativitet. Det partiella bortfallet framgår i samband med svaren på respektive fråga, men var sammantaget av försumbar omfattning. Redovisning av enkätsvar Fråga 1 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om målen för Arbetsförmedlingens verksamhet och hur dessa följs upp? (1=Instämmer inte alls, 5= instämmer helt.) • Påstående 1a) Jag är väl införstådd med de övergripande målen för Arbetsförmedlingens verksamhet. • Påstående 1b) Det är tydligt för mig hur mina egna arbetsuppgifter bidrar till att målen för Arbetsförmedlingens verksamhet uppfylls. • Påstående 1c) Jag känner till Arbetsförmedlingens nya värdegrund. 1 2 3 4 5 Osäker / Vet ej Ej svar Påstående 1a 0,3 % 2,7 % 9,1 % 36,1 % 50,7 % 0,6 % 0,5 % Påstående 1b 1,5 % 3,6 % 16,2 % 38,4 % 39,2 % 0,6 % 0,5 % Påstående 1c 0,3 % 1,5 % 5,6 % 25,8 % 65,4 % 0,5 % 0,9 % 121 Fråga 2 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om styrningen från Arbetsförmedlingens ledning? (1=Instämmer inte alls, 5=instämmer helt.) • Påstående 2a) Myndighetsledningen kommunicerar tydligt hur den ser på vad som är viktigt och vad som är mindre viktigt i verksamheten. • Påstående 2b) De budskap som myndighetsledningen kommunicerar i organisationen är förenliga och avvägda mot varandra. 1 2 3 4 5 Osäker / Vet ej Ej svar Påstående 2a 5,2 % 12,3 % 34,4 % 33,1 % 12,4 % 1,1 % 1,5 % Påstående 2b 5,2 % 16,8 % 36,0 % 26,3 % 7,3 % 7,0 % 1,5 % Fråga 3 Hur mycket bedömer du att ditt sätt av arbeta styrs av följande regler, rutiner och dokument? (1=Inte alls, 5=väldigt mycket.) 1 2 3 4 5 Osäker / Vet ej Ej svar De lagar och förordningar som ligger till grund för de olika programmen och insatserna 0,0 % 0,8 % 7,1 % 34,3 % 54,5 % 0,5 % 2,9 % Arbetsförmedlingens interna regler och handläggarstöd 0,2 % 1,1 % 8,8 % 40,1 % 46,7 % 0,2 % 3,0 % Systemstöden (IT) 0,9 % 5,8 % 18,1 % 34,6 % 34,9 % 3,6 % 2,1 % Information på intranätet 1,1 % 6,7 % 27,0 % 41,7 % 19,3 % 1,1 % 3,2 % Styrkortsmåtten 9,7 % 17,5 % 25,9 % 20,6 % 7,4 % 16,2 % 2,6 % Verksamhetsplanen 6,4 % 15,2 % 27,8 % 25,5 % 12,0 % 10,9 % 2,3 % 14,9 % 21,1 % 26,9 % 12,9 % 6,2 % 14,3 % 3,8 % 4,9 % 10,2 % 27,2 % 36,0 % 17,5 % 1,7 % 2,7 % Riskanalyser Kontorets/enhetens veckomöten eller motsvarande 122 Fråga 4 I vilken utsträckning anser du att följande regler, rutiner och dokument är utformade på ett sätt som gör att du kan arbeta på ett bra sätt? (1=Inte alls, 5=i mycket stor utsträckning.) 1 2 3 4 5 Osäker / Vet ej Ej svar De lagar och förordningar som ligger till grund för de olika programmen och insatserna 1,5 % 8,2 % 29,3 % 40,1 % 15,5 % 1,4 % 4,1 % Arbetsförmedlingens interna regler och handläggarstöd 2,4 % 9,0 % 27,8 % 39,6 % 15,9 % 0,9 % 4,4 % 17,3 % 22,2 % 28,8 % 16,5 % 7,6 % 3,2 % 4,4 % Information på intranätet 2,6 % 10,9 % 37,2 % 32,5 % 9,9 % 1,5 % 5,5 % Styrkortsmåtten 11,5 % 17,8 % 29,1 % 13,8 % 4,1 % 19,6 % 4,1 % 8,5 % 17,5 % 28,5 % 21,4 % 5,9 % 14,4 % 3,8 % 15,8 % 18,5 % 28,2 % 11,1 % 3,5 % 18,7 % 4,2 % Systemstöden (IT) Verksamhetsplanen Riskanalyser Fråga 5 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om Arbetsförmedlingens samverkan med andra offentliga aktörer? (1=Instämmer inte alls, 5=instämmer helt.) • Påstående 5a) På mitt kontor har vi ett effektivt samarbete med handläggare på andra statliga myndigheter. • Påstående 5b) På mitt kontor har vi ett effektivt samarbete med handläggare på de kommuner som finns i vårt närområde. 1 2 3 4 5 Osäker / Vet ej Ej svar Påstående 5a 5,9 % 15,6 % 29,9 % 26,7 % 10,3 % 7,6 % 3,9 % Påstående 5b 7,0 % 16,7 % 25,9 % 28,4 % 10,5 % 7,4 % 4,1 % 123 Fråga 6 I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om felaktiga utbetalningar och bidragsbrott? (1=Instämmer inte alls, 5=instämmer helt.) • Påstående 6a) Jag vet hur jag ska agera för att förebygga felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. • Påstående 6b) Jag vet hur jag ska agera för att utreda en misstanke om en felaktig utbetalning eller ett bidragsbrott. • Påstående 6c) Jag arbetar aktivt för att förebygga och identifiera felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. • Påstående 6d) Arbetsförmedlingen har ett bra arbete mot felaktiga utbetalningar. 1 2 3 4 5 Osäker / Vet ej Ej svar Påstående 6a 0,8 % 5,2 % 19,7 % 42,6 % 24,4 % 3,5 % 3,8 % Påstående 6b 3,2 % 11,4 % 21,9 % 38,2 % 16,8 % 4,7 % 3,8 % Påstående 6c 2,7 % 6,8 % 23,4 % 32,9 % 25,3 % 5,0 % 3,8 % Påstående 6d 5,3 % 11,4 % 23,4 % 27,3 % 6,7 % 22,0 % 3,9 % Fråga 7 Arbetsförmedlingen har påbörjat ett internt utvecklingsarbete som benämns ”förnyelseresan” och sträcker sig fram till 2021. I vilken utsträckning instämmer du i följande påståenden om förnyelseresan? (1=Instämmer inte alls, 5=instämmer helt.) • Påstående 7a) Jag känner till vad förnyelseresan är och i stora drag vad den innebär. • Påstående 7b) Utvecklingsarbetet inom förnyelseresan möter de utvecklingsbehov som myndigheten har. • Påstående 7c) Jag förväntar mig att förnyelseresan kommer att innebära konkreta förändringar i min egen arbetssituation. 1 2 3 4 5 Osäker / Vet ej Ej svar Påstående 7a 0,6 % 3,8 % 9,6 % 42,2 % 39,0 % 0,3 % 4,6 % Påstående 7b 1,1 % 6,7 % 21,4 % 35,7 % 23,7 % 6,2 % 5,3 % Påstående 7c 3,5 % 6,1 % 13,2 % 31,3 % 37,0 % 4,1 % 4,9 % 124
© Copyright 2025