COM(2017) 59 final
Svet Evropske unije Bruselj, 15. februar 2017 (OR. en) 6298/17 JUSTCIV 32 SPREMNI DOPIS Prejemnik: za generalnega sekretarja Evropske komisije: direktor Jordi AYET PUIGARNAU 13. februar 2017 generalni sekretar Sveta Evropske unije Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN Št. dok. Kom.: COM(2017) 59 final Zadeva: POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU Poročilo o naknadnem vrednotenju programa Civilno pravosodje (2007– 2013) Pošiljatelj: Datum prejema: Delegacije prejmejo priloženi dokument COM(2017) 59 final. Priloga: COM(2017) 59 final 6298/17 fh DG D 2A SL EVROPSKA KOMISIJA Bruselj, 13.2.2017 COM(2017) 59 final POROČILO KOMISIJE SVETU IN EVROPSKEMU PARLAMENTU Poročilo o naknadnem vrednotenju programa Civilno pravosodje (2007–2013) SL SL KAZALO 1 UVOD .......................................................................................................................... 3 1.1 CILJ POROČILA ........................................................................................................ 3 1.2 METODOLOGIJA IN VIRI INFORMACIJ ............................................................... 3 1.3 PREDSTAVITEV PROGRAMA ................................................................................ 3 2 3 REZULTATI VREDNOTENJA ................................................................................. 9 2.1 RELEVANTNOST PROGRAMA .............................................................................. 9 2.2 SKLADNOST IN DOPOLNJEVANJE .................................................................... 11 2.3 USPEŠNOST ............................................................................................................. 13 2.4 TRAJNOST, PRENOSLJIVOST IN INOVATIVNOST .......................................... 14 2.5 UČINKOVITOST IN MOŽNOSTI ZA POENOSTAVITEV .................................. 17 2.6 EVROPSKA DODANA VREDNOST ..................................................................... 19 UGOTOVITVE ......................................................................................................... 24 2 3 1 UVOD 1.1 CILJ POROČILA Sklep o uvedbi programa Civilno pravosodje (JCIV) zahteva, da Komisija predloži naknadno vrednotenje za obdobje 2007–2013. 1 Naknadno vrednotenje 2 je izvedel neodvisen zunanji izvedenec za ocenjevanje ob pomoči ustreznega osebja Komisije. To poročilo temelji na navedenem vrednotenju. Poročilo je razdeljeno v poglavja o glavnih merilih vrednotenja in vprašanjih, ki se nanašajo nanje. Ta merila vključujejo relevantnost, skladnost in dopolnjevanje, uspešnost, vpliv in trajnost, učinkovitost in možnosti za poenostavitev ter evropsko dodano vrednost. 1.2 METODOLOGIJA IN VIRI INFORMACIJ Končno vrednotenje temelji na: • • • • • • • 1.3 obsežnem pregledu razpoložljive dokumentacije za 130 donacij za ukrepe in 16 donacij za poslovanje, ki jih je financiral program v obdobju 2007–2013; pregledu dokumentacije, kot so sklep o ustanovitvi, letni delovni programi ter razpisi za zbiranje predlogov za donacije in javna naročila; pregledu dokumentov o politiki EU in sklepov o ustanovitvi povezanih programov EU; kvantitativni analizi vzorca vseh 146 dodeljenih donacij za ukrepe in poslovanje; analizi 52 odgovorov prejemnikov donacij JCIV na spletno anketo; 15 nadaljnjih razgovorov s koordinatorji projektov/organizacij, ki so prejeli donacije JCIV v obdobju 2007–2013; 3 štirih ocenjevalnih razgovorih z uradniki Komisije. PREDSTAVITEV PROGRAMA JCIV je bil vzpostavljen s Sklepom 1149/2007/ES z dne 25. septembra 2007 za obdobje 2007–2013 v okviru programa „Temeljne pravice in pravosodje“. Člen 2 sklepa o ustanovitvi opredeljuje splošne cilje. Ti so: • • • • spodbujati pravosodno sodelovanje s ciljem prispevati k oblikovanju dejanskega evropskega območja pravice v civilnih zadevah, ki bi temeljilo na vzajemnem priznavanju in medsebojnem zaupanju; spodbujati odpravo ovir za dobro delovanje čezmejnih civilnih postopkov v državah članicah; izboljšati vsakodnevno življenje posameznikov in podjetij tako, da se jim omogoči uveljavljanje pravic po vsej Evropski uniji, zlasti s pospeševanjem dostopa do pravnega varstva; izboljšati stike, izmenjavo informacij in povezovanje v mreže med pravnimi, pravosodnimi in upravnimi organi ter pravnimi poklici, tudi s podporo pravosodnemu usposabljanju, s ciljem boljšega medsebojnega razumevanja med omenjenimi organi in strokovnjaki. 1 Člen 16(3)d Sklepa št. 1149/2007/ES z dne 25. septembra 2007 o vzpostavitvi posebnega programa „Civilno pravosodje“ za obdobje 2007– 2013 v okviru splošnega programa „Temeljne pravice in pravosodje“. 2 Poročilo o naknadnem vrednotenju neodvisnega zunanjega izvedenca za ocenjevanje je objavljeno tukaj: Glavno poročilo: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf, priloge: http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_annex_4_quantitative_analysis.pdf. Poročilo o vmesnem vrednotenju neodvisnega zunanjega izvedenca za ocenjevanje je objavljeno tukaj: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0351:FIN:EN:PDF. 3 Ta dva sta precej subjektivna vira dokazov in se ne moreta šteti kot neodvisen dokaz o uspešnosti. 4 Člen 3 opredeljuje posebne cilje programa. Ti so pospeševati pravosodno sodelovanje v civilnih zadevah, namenjeno: • • • • • • • • • • zagotavljanju pravne varnosti in lažjega dostopa do pravnega varstva; spodbujanju vzajemnega priznavanja odločb v civilnih in gospodarskih zadevah; odpravljanju ovir v zvezi s čezmejnimi spori, ki nastajajo zaradi razlik v civilnem pravu in civilnih postopkih, ter v ta namen spodbujanju potrebnega usklajevanja zakonov; zagotavljanju ustreznega upravljanja pravosodja tako, da se preprečijo spori o pristojnosti; izboljšati medsebojno poznavanje pravnih in pravosodnih sistemov držav članic v civilnih zadevah ter pospeševati in krepiti delovanje mrež, medsebojno sodelovanje, izmenjavo in širjenje informacij, izkušenj in najboljših praks; zagotoviti zanesljivo izvajanje, pravilno in konkretno uporabo ter vrednotenje instrumentov Skupnosti na področju pravosodnega sodelovanja v civilnih in gospodarskih zadevah; izboljšati obveščanje o pravnih sistemih v državah članicah in dostop do pravnega varstva; podpirati usposabljanje pravosodnih delavcev na področju prava Unije in Skupnosti; vrednotiti splošne pogoje, ki so potrebni za okrepitev vzajemnega zaupanja, ob polnem spoštovanju neodvisnosti sodstva; pospešiti delovanje Evropske pravosodne mreže v civilnih in gospodarskih zadevah, ki je bila ustanovljena z Odločbo Sveta 2001/470/ES. Posebni cilji JCIV natančneje opredeljujejo splošne cilje v smislu pričakovanih izidov programa. JCIV, tako kot drugi programi, ki so del splošnega programa Temeljne pravice in pravosodje 2007– 2013 Generalnega direktorata za pravosodje, predvideva različne vrste ukrepov, kot so: Donacije za ukrepe: 4 • • posebne nadnacionalne projekte v interesu Skupnosti. Te lahko predložijo organi ali druga telesa države članice, mednarodna ali nevladna organizacija, pod pogoji iz letnih delovnih programov. Sofinanciranih je do 80 % skupnih stroškov teh projektov, ki tvorijo glavnino programa. posamezne projekte v okviru izvajanja evropskih pravil o konkurenci. Ti projekti so usmerjeni k spodbujanju pravosodnega sodelovanja med nacionalnimi sodniki in k spodbujanju njihovega usposabljanja, saj morajo izvrševati evropska pravila o konkurenci, vključno s členoma 101 in 102 Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) ter pravili o državni pomoči, s ciljem prispevati k razvoju in izvajanju evropske politike konkurence in ukrepov sodelovanja Skupnosti na področju konkurence, da bi zagotovili doslednost njene konkurenčne politike. Donacije za poslovanje za: 5 • • • sofinanciranje (do 80 %) letnih delovnih programov nevladnih organizacij ali drugih subjektov, ki si prizadevajo za dosego cilja v splošnem evropskem interesu (razpisi); sofinanciranje izdatkov, povezanih s stalnim delovnim programom posebnih organizacij, navedenih v pravni podlagi (Evropska mreža svetov za pravosodje in Mreža predsednikov vrhovnih sodišč Evropske unije), kolikor izhajajo iz prizadevanj za cilj, ki je v splošnem evropskem interesu; financiranje delovanja Evropske pravosodne mreže v civilnih in gospodarskih zadevah, ki je bila ustanovljena z Odločbo Sveta 2001/470/ES. Projekti na pobudo Komisije za izvajanje študij in raziskav, javnomnenjskih raziskav in statističnih pregledov; oblikovanje kazalnikov in skupnih metodologij; zbiranje, razvijanje in razširjanje podatkov 4 Člen 8 Sklepa št. 1149/2007/ES z dne 25. septembra 2007 o vzpostavitvi posebnega programa „Civilno pravosodje“ za obdobje 2007–2013 v okviru splošnega programa „Temeljne pravice in pravosodje“. 5 Prav tam. 5 in statistik; izvajanje seminarjev, konferenc in srečanj strokovnjakov; organizacijo javnih kampanj in dogodkov; vzpostavitev in vzdrževanje spletnih strani; pripravo in objavo informacij; podpiranje in vodenje mrež nacionalnih strokovnjakov; ter analiziranje, spremljanje in vrednotenje opravljenega dela. Za te dejavnosti Komisija uporablja postopke oddaje javnih naročil. 6 Preglednica 1-1 kaže število različnih ukrepov, ki so bili financirani v posameznem letu. Razpisi za zbiranje predlogov za donacije za ukrepe in donacije za poslovanje so bili razdeljeni po letih 2011 in 2012. Načrtovani skupni proračun za JCIV v obdobju od januarja 2007 do decembra 2013 je znašal 109,3 milijona EUR 7 (glej Preglednico 1-2). V tem obdobju je Komisija objavila 6 razpisov za zbiranje predlogov za donacije za ukrepe in 6 za donacije za poslovanje, poleg tega pa je Komisija uvedla 247 pobud. Preglednica 1-1 Število financiranih ukrepov po letih 2007 2008 2009 2010 2011 Donacije za ukrepe 24 19 18 16 Donacije za poslovanje 2 3 3 Javna naročila 2 22 22 2012 2013 SKUPAJ 25 28 130 3 2 3 16 52 36 50 247 63 Preglednica 1-2 podaja podrobno razčlenitev proračuna za vsako leto izvajanja in orodje financiranja glede na letne delovne programe. Kot kaže tabela, je program vključeval posebne projekte o konkurenci (800 000 EUR na leto, s katerimi upravlja Generalni direktorat za konkurenco); upravljanje članstva v Skupnosti na Haaški konferenci o mednarodnem zasebnem pravu; ter izdatke za delovanje Evropske pravosodne mreže. Sredstva za mrežo pokrivajo približno šest splošnih srečanj na leto, na katerih se obravnavajo težave pri izvajanju inštrumentov civilnega pravosodja, pripravo praktičnih vodnikov za strokovne delavce in javnost (vključno s stroški prevajanja, tiskanja in pošiljanja) ter posodabljanje spletne strani (za kar se običajno ustanovijo delovne skupine). O vseh ukrepih se odloča v predhodnem letu, ko se pripravlja proračun. Proračunska sredstva, dodeljena donacijam za ukrepe in donacijam za poslovanje v obdobju med 2007 in 2013, so znašala 49,2 milijona EUR, od katerih je bilo 34,9 milijonov EUR razporejenih in 14,6 milijonov EUR porabljenih od januarja 2015. 8 Preglednica 1-2 Načrtovana proračunska razčlenitev za JCIV (2007–2013) Razpoložljiva proračunska sredstva za donacije in javna naročila DONACIJE Leto 6 DU 9 JAVNA NAROČILA DU konk. 10 DP NVO 11 DP drugo 12 HCCH 13 EJN 14 Pobude KOM 15 Prav tam. 7 Člen 13 Sklepa št. 1149/2007/ES z dne 25. septembra 2007 o vzpostavitvi posebnega programa „Civilno pravosodje“ za obdobje 2007– 2013 v okviru splošnega programa „Temeljne pravice in pravosodje“. 8 Naknadno vrednotenje petih programov, ki so bili izvedeni v okviru finančne perspektive 2007–2013. Vrednotenje posebnega programa: Civilno pravosodje (JCIV), ICF, 28. julij 2015, str. 38, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf. 9 Proračunska sredstva, dodeljena donacijam za ukrepe za „posamezne nadnacionalne projekte v interesu Skupnosti, ki jih predložijo organi ali druga telesa države članice, mednarodna ali nevladna organizacija, v vsakem primeru pa v njih sodelujeta najmanj dve državi članici ali vsaj ena država članica in še ena država, ki je lahko država pristopnica ali država kandidatka (Člen 4(b) sklepa o ustanovitvi). 10 Proračunska sredstva, ki so v skladu z letnim delovnim programom dodeljena donacijam za ukrepe za posebne projekte v pomoč izvajanju evropskih pravil o konkurenci. To so projekti za spodbujanje pravosodnega sodelovanja med nacionalnimi sodniki in za spodbujanje njihovega usposabljanja v okviru izvrševanja evropskih pravil o konkurenci, vključno s členoma 101 in 102 PDEU, ter pravil o državni pomoči, s ciljem prispevati k razvoju in izvajanju evropske politike konkurence in ukrepov sodelovanja Skupnosti na področju konkurence, da bi zagotovili doslednost njene konkurenčne politike. 11 Proračunska sredstva, dodeljena donacijam za poslovanje v „podporo dejavnostim nevladnih organizacij ali drugih subjektov, ki si prizadevajo za cilj v splošnem evropskem interesu v skladu s splošnimi cilji programa pod pogoji iz letnih delovnih programov“ (Člen 4(c) 6 2007 4 300 000 0 1 500 000 500 000 0 3 250 000 4 550 000 2008 4 500 000 0 1 500 000 500 000 0 3 150 000 4 650 000 2009 4 800 000 0 1 500 000 500 000 20 000 2 700 000 4 650 000 2010 5 050 000 0 1 500 000 500 000 20 000 3 050 000 5 380 000 2011 3 980 000 800 000 500 000 500 000 20 000 2 205 000 7 695 000 2012 4 350 000 800 000 500 000 500 000 34 000 2 700 000 7 216 000 2013 8 776 000 800 000 500 000 500 000 30 000 800 000 5 150 000 Skupaj 35 756 000 2 400 000 7 500 000 3 500 000 124 000 15 155 000 39 291 000 Vir: JCIV ‒ letni delovni programi (2007–2013). Večino ukrepov JCIV so vodili nacionalni organi (22 % vseh vodilnih organizacij), univerze (21 %) in evropske mreže, platforme ali forumi (20 %). V primerjavi z drugimi programi, kot sta Daphne in Temeljne pravice in državljanstvo (TPD), so bile nacionalne nevladne organizacije (NVO) v manjšini, saj so vodile le 8 % ukrepov JCIV. Univerze (22 %) in nacionalni organi (20 %) so predstavljali večino partnerskih organizacij, sledili pa so jim zavodi za izobraževanje in usposabljanje (15 %), nacionalne NVO in platforme (13 %) ter pravni strokovnjaki (10 %). 16 Projekti, katerim so bile dodeljene donacije za ukrepe JCIV, so bili večinoma osredotočeni na analitične dejavnosti, usposabljanja ter ozaveščanje, informiranje in razširjanje (glej Sliko 1-1, levo). Donacije za poslovanje so bile večinoma dodeljene za podporo ključnim akterjem, vzajemnemu učenju, izmenjavi dobrih praks in sodelovanju ter ozaveščanju, informiranju in razširjanju (glej Sliko 1-1, desno). Javna naročila so bila osredotočena na študije, praktične vodnike, konference, delavnice, vzdrževanje spletnih strani in druge storitve IT. sklepa o ustanovitvi). 12 Proračunska sredstva, dodeljena za „donacije za poslovanje za sofinanciranje izdatkov, povezanih s stalnim delovnim programom evropske mreže svetov za pravosodje in mreže predsednikov vrhovnih sodišč Evropske unije, kolikor izhajajo iz prizadevanj za cilj, ki je v splošnem evropskem interesu, in sicer s spodbujanjem izmenjave mnenj in izkušenj v zadevah v zvezi s sodno prakso, organizacijo in delovanjem članov teh mrež pri opravljanju sodnih in/ali svetovalnih nalog v zvezi s pravom Skupnosti.“ 13 Proračunska sredstva, dodeljena za upravljanje članstva v Skupnosti na Haški konferenci o mednarodnem zasebnem pravu. 14 Proračunska sredstva, ki so v skladu z letnim delovnim programom dodeljena za delovanje Evropske pravosodne mreže v civilnih in gospodarskih zadevah, vzpostavljene z Odločbo Sveta 2001/470/ES z dne 28. maja 2001 o ustanovitvi Evropske pravosodne mreže v civilnih in gospodarskih zadevah. 15 Proračunska sredstva, dodeljena za „posebne ukrepe, ki jih sproži Komisija, kot so študije in raziskave, javnomnenjske raziskave in statistični pregledi, oblikovanje kazalnikov in skupnih metodologij, zbiranje, razvijanje in razširjanje podatkov in statistik, seminarji, konference in srečanja strokovnjakov, organizacija javnih kampanj in dogodkov, oblikovanje in vzdrževanje spletnih strani, priprava in razširjanje informativnega gradiva, podpora pri vzpostavljanju in upravljanju mrež nacionalnih strokovnjakov, dejavnosti analiz, spremljanje in vrednotenje“ (Člen 4(a) sklepa o ustanovitvi). 16 Naknadno vrednotenje petih programov, ki so bili izvedeni v okviru finančne perspektive 2007–2013. Vrednotenje posebnega programa: Civilno pravosodje (JCIV), ICF, 28. julij 2015, str. 3, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf. 7 Slika 1-1 Donacije JCIV za ukrepe po glavni dejavnosti (levo) in donacije JCIV za poslovanje po glavni dejavnosti (desno) Slika 1-2 podaja pregled, kolikokrat je bila vrsta rezultata ugotovljena v 146 orisanih projektih JCIV. 17 Tako je imel na primer rezultat „delavnice in ciljne skupine“, povezan z vzajemnim učenjem in mreženjem, ki je bil prepoznan 66-krat in za katerega je bilo ugotovljenih 59 kazalnikov, skupaj 4 345 udeležencev (skupaj 33 kazalnikov). Ciljne skupine so bile najpogosteje sodniki, strokovni delavci in pravosodno osebje. Drugi najpogostejši rezultat so bile dejavnosti usposabljanja (42) kot del ozaveščanja, informiranja in razširjanja. Te so predstavljale 4 371 udeležencev (na podlagi 28 različnih kazalnikov). Ciljne skupine so bile najpogosteje sodniki, mediatorji in strokovni delavci. Tretji najpogostejši rezultat (41) so bili dogodki, s skupaj 3.646 udeleženci (ugotovljeni 23-krat) in 8 000 prejemniki (rezultati enega kazalnika). Ciljne skupine so bile najpogosteje strokovni delavci, širša javnost in pravosodno osebje. Slika 1-2 Število rezultatov JCIV 17 Naknadno vrednotenje petih programov, ki so bili izvedeni v okviru finančne perspektive 2007–2013. Vrednotenje posebnega programa: Kvantitativna analiza programa Civilno pravosodje (JCIV), 28. julij 2015, str. 10, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_annex_4_quantitative_analysis.pdf. 8 9 2 REZULTATI VREDNOTENJA 2.1 RELEVANTNOST PROGRAMA Relevantnost programa se ocenjuje glede na to, koliko njegovi ukrepi logično naslavljajo njegove cilje ter potrebe širše politike EU in ciljnih skupin. 2.1.1 Relevantnost ukrepov programa za njegove cilje Vsi splošni in posebni cilji so usmerjeni na spodbujanje pravosodnega sodelovanja zaradi sooblikovanja dejanskega evropskega območja pravice v civilnih in gospodarskih zadevah. Pri ocenjevanju ali so cilji SMART, 18 lahko zaključimo, da so specifični (saj so usmerjeni na specifično področje za izboljšave), dosegljivi in realistični (saj jih je mogoče doseči s financiranimi ukrepi in v okviru sredstev programa). Vendar niso merljivi, saj niti številčno ne ovrednotijo niti ne nakazujejo kakršnega koli kazalnika napredka. Prav tako niso časovno določeni, saj cilji nimajo časovnice in ni določeno, kdaj naj bi bili rezultati doseženi. 19 Komisija ima splošen cilj spodbujanja evropskega izobraževanja v pravosodju, ki daje prednost usposabljanju o posebnih temah, da bi se zadovoljile politične potrebe v skladu z delom Evropske mreže institucij za izobraževanje v pravosodju (EJTN). Evropska komisija je leta 2011 določila cilj, da bo polovica vseh pravosodnih delavcev in sodelavcev v EU (okoli 700 000) deležna usposabljanja o evropskem pravu in pravu države članice do leta 2020. 20 V okviru programa JCIV je bilo evropsko izobraževanje v pravosodju podprto predvsem z donacijami za ukrepe in nekaterimi posebnimi ukrepi, čeprav so bile dodeljene tudi donacije za poslovanje iz drugih programov. 21 Glede na Komisijino odgovornost za vodenje sekretariata Evropske pravosodne mreže v civilnih in gospodarskih zadevah (EJN-Civil) so bila sredstva v podporo njenemu delovanju dodeljena tudi na podlagi javnih naročil ali upravnih dogovorov. To se nanaša na splošni cilj, čeprav bi bilo mogoče trditi, da gre za medsektorski cilj. Na srečanjih mreže se običajno obravnavajo težave pri izvajanju instrumentov civilnega pravosodja, priprava praktičnih vodnikov za strokovne delavce in javnost ter posodabljanje spletne strani. 22 2.1.2 Prednostne naloge, določene v razpisih za zbiranje predlogov, in izbrani ukrepi ter njihov pomen za politiko Program JCIV je bil od samega začetka močno povezan z glavnim razvojem politike in pravnimi instrumenti na področju civilnega pravosodja, vložena pa so bila tudi redna prizadevanja v usklajevanje programa JCIV z novo politiko in razvojem zakonodaje prek določanja prednostnih nalog v razpisih za zbiranje predlogov. Na splošno se lahko prednostne naloge in financirani ukrepi štejejo za relevantne za cilje programa. Vendar je postopek, ki je bil uveden za izbiro prednostnih nalog programa, dopuščal le malo manevrskega prostora potem, ko so bile prednostne naloge določene (čeprav načeloma projekt, ki ni odražal nobenih prednostnih nalog, ni mogel prejeti donacije na podlagi drugih meril za dodelitev). To pomeni, da so bili v nekaterih primerih rezultati manj koristni, če se je med izvajanjem projekta 18 Cilji SMART so opredeljeni kot specifični, merljivi, dosegljivi, usmerjeni v rezultate in časovno določeni. Naknadno vrednotenje petih programov, ki so bili izvedeni v okviru finančne perspektive 2007–2013. Vrednotenje posebnega programa: Civilno pravosodje (JCIV), ICF, 28. julij 2015, str. 7, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf. 19 20 Sporočilo Evropske komisije Vzpostavljanje zaupanja v pravosodni sistem celotne EU: nova razsežnost evropskega izobraževanja v pravosodju, COM/2011/0551 final, 13.9.2011. 21 Kot na primer za EJTN iz programa JPEN ali za druge organizacije, kot sta Akademija za evropsko pravo (ERA) in Evropski inštitut za javno upravo (EIPA), v obliki donacij za poslovanje, ki jih je dodelil Generalni direktorat za izobraževanje in kulturo. 22 Naknadno vrednotenje petih programov, ki so bili izvedeni v okviru finančne perspektive 2007–2013. Vrednotenje posebnega programa: Civilno pravosodje (JCIV), ICF, 28. julij 2015, str. 7, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf. 10 spremenila prednostna naloga. Nasprotno pa so se lahko na primer pri usposabljanju pojavile potrebe, ki niso spadale med določene prednostne naloge. Zato niso mogle biti financirane v okviru programa, saj niso bile upoštevane v določenem razpisu. Program se je izvajal, da bi: • • na podlagi raziskav, analiz in drugih podpornih dejavnosti prispeval k razvoju politike in zakonodaje, zagotovil zakonodajalcu jasne in podrobne informacije o težavah in lokalnih razmerah ter da bi pomagal pri pripravi prihodnjih pobud na tem področju s krepitvijo mrež. Med najpomembnejše dosežke spada projekt na podlagi donacije za ukrepe iz leta 2009 „Povezovanje Evropskega registra oporok“, namenjen razvoju velike mreže medsebojno povezanih registrov oporok v skladu z razvojem politike, ki je privedel do sprejetja Uredbe o dedovanju 23 leta 2012. V ta namen so se prav tako precej uporabljala javna naročila, na primer za Evropski pravosodni atlas v civilnih zadevah, podatkovno zbirko sodne prakse JURE in različne študije vrednotenja in izvajanja; podpiral praktično uporabo in izvajanje obstoječe politike in zakonodaje EU s spodbujanjem mrež, pomagal pri doslednem izvajanju instrumentov EU po Evropi z usposabljanjem in krepitvijo zmogljivosti za pravne strokovnjake in druge strokovne delavce, da bi jih opremil z orodji za uspešno uresničevanje pravic in politik EU. Med njegove najpomembnejše dosežke spadata dva projekta na podlagi donacij za ukrepe iz leta 2009, namenjena oblikovanju uporabnikom prijaznih orodij, ki so na voljo na evropskem portalu E-pravosodje, za iskanje pravnikov civilnega prava in notarjev na območju EU. Drug primer je donacija za ukrepe za „I-podporo“, ki je namenjena preučevanju sistemov IKT za izvajanje uredbe EU o preživninah iz leta 2009 in Haške konvencije o preživninah iz leta 2007, pristop h kateri se je obravnaval v času, ko je bila donacija dodeljena. Tudi tu so javna naročila igrala pomembno vlogo, na primer za posvetovanja z zainteresiranimi stranmi, ocene vpliva in študije izvedljivosti. 24 2.1.3 Relevantnost programa za potrebe ciljnih skupin Na splošno so prejemniki donacij menili, da so razpisi in izbrani ukrepi prepoznali potrebe ciljnih skupin in se odzvali nanje, čeprav se je obseg, v katerem so bile te potrebe ustrezno prepoznane, razlikoval, pri čemer so se nekateri lotili podrobnih ocen potreb, medtem ko so se drugi tega lotili manj togo. Večina prejemnikov donacij, s katerimi je bilo opravljeno posvetovanje za to vrednotenje, je poročala, da so izvedli ocenjevanja potreb v podporo zasnovi in razvoju svojih projektov. Vendar je analiza projektne dokumentacije pokazala, da veliko število prejemnikov donacij ni zasnovalo svojih projektov na podlagi ocene potreb ali pa ni zadostno dokumentiralo te ocene v obrazcu vloge za donacijo. Čeprav Komisija ni posebej zahtevala, da prosilci za donacije izvedejo in predložijo oceno potreb, bi jim to pomagalo veliko jasneje prikazati relevantnost svojih projektov, izboljšalo kakovost študij in zagotovilo izhodišče za kasnejše ocenjevanje uspeha projektov. Projekti, ki ne temeljijo na oceni potreb, so lahko še vedno relevantni za potrebe ciljnih skupin. Vendar je zaradi ocene potreb verjetneje, da bodo prosilci izbrali najrelevantnejše metode ali sredstva v podporo ciljnim skupinam. 25 Prejemniki donacij so poročali, da jim je konceptualni okvir programa JCIV omogočil, da razvijejo svoje projekte, kot je bilo načrtovano. Od skupaj 61 sodelujočih v spletni anketi, jih je 59 navedlo, da jim je uspelo pritegniti ciljne skupine. Poleg tega je 86,8 % sodelujočih v spletni anketi (53) posredovalo povratne informacije svojih ciljnih skupin, ki so potrdile, da je (so) bil(e) izvedeni projekt/dejavnosti relevantni(-e) za težave ali vprašanja, s katerimi so se soočali. V nadaljnjih 23 Uredba (EU) št. 650/2012 o pristojnosti, pravu, ki se uporablja, priznavanju in izvrševanju odločb in sprejemljivosti in izvrševanju javnih listin v dednih zadevah ter uvedbi evropskega potrdila o dedovanju. 24 Naknadno vrednotenje petih programov, ki so bili izvedeni v okviru finančne perspektive 2007–2013. Vrednotenje posebnega programa: Civilno pravosodje (JCIV), ICF, 28. julij 2015, str. 7, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf. 25 Prav tam, str. 12. 11 razgovorih je večina zainteresiranih strani navedla, da se ne spomnijo konkretnih sporočil svojih ciljnih skupin, vendar so bili njihovi projekti na splošno dobro sprejeti. 26 Splošni zaključek, da so bili program JCIV in njegove prednostne naloge relevantni za prejemnike donacij, je bil potrjen v razgovorih z zainteresiranimi stranmi. Od skupaj 15 udeležencev razgovorov jih je 10 navedlo, da jim je konceptualni okvir programa (to so njegovi določeni cilji in prednostne naloge) omogočil, da so razvili svoje projekte, kot je bilo prvotno predvideno. 27 2.2 SKLADNOST IN DOPOLNJEVANJE Skladnost se nanaša na obseg, v katerem je intervencijska logika programa notranje skladna, to pomeni skladnost med cilji, vnosi, dejavnostmi in pričakovanimi rezultati ter, ali je intervencija skladna z intervencijami, ki imajo podobne cilje. Dopolnjevanje zadeva obseg konvergence ali prekrivanja z drugimi politikami in intervencijami. Dopolnjevanje in skladnost je mogoče doseči z ustvarjanjem sinergij, to so usklajeno delovanje, sodelovanje ali interakcija, v kateri sodelujejo različni akterji/zainteresirane strani, ki vzajemno krepijo skupne cilje. Vendar lahko med različnimi programi prepoznamo prekrivanja. Skladnost in dopolnjevanje sta bila analizirana glede na to, ali je bil program optimiziran v povezavi z drugimi programi EU in kako so rezultati izvedenih ukrepov dopolnjevali nacionalne politične pobude/programe in druge Evropske ali mednarodne pobude/programe. Lahko je večrazsežnosten glede (i) ciljev in tematskih področij, (ii) prednostnih nalog, določenih v razpisih za zbiranje predlogov in (iii) financiranih ukrepov. Člen 12 sklepa o ustanovitvi opredeljuje možnosti za dopolnjevanje z drugimi finančnimi programi EU: programom „Kazensko pravosodje“ (JPEN) v okviru splošnega programa „Temeljne pravice in pravosodje“; „Varnost in varstvo svoboščin“, ki je sestavljen iz dveh finančnih programov, to sta Preprečevanje kriminala in boj proti njemu (ISEC) in Preprečevanje, pripravljenost in obvladovanje posledic terorizma ter drugih tveganj, povezanih z varnostjo (CIPS); „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov, ki je sestavljen iz štirih skladov, to so Sklad za zunanje meje (EBF), Evropski sklad za vračanje (RF) Evropski sklad za begunce (ERF) in Evropski sklad za vključevanje državljanov tretjih držav (državljanov držav zunaj EU) (EIF). Poleg programov, ki so navedeni v sklepu o ustanovitvi, je možno nadaljnje dopolnjevanje s številnimi drugimi instrumenti EU, na primer s programom TPD (glede nekaterih ciljev in tematskih področij, značilnosti programa ter deloma ciljnih skupin) in programom Daphne (glede značilnosti programa in ciljnih skupin). 28 2.2.1 Cilji in tematska področja Program je dosegel skladnost in dopolnjevanje s programi, ki imajo podobne cilje in teme, z odločitvami o področju uporabe programov na stopnjah, ko se program oblikuje in razvija razpis. Vendar je analiza razkrila tako dopolnjevanje kot prekrivanje med programi JCIV in JPEN, TPD in (morebiti) ISEC glede ciljev in tem. JCIV in JPEN sta oba usmerjena v vzpostavitev evropskega območja pravice na podlagi načela vzajemnega priznavanja sodb sodišča, sodelovanja pravosodnih organov v civilnih in kazenskih zadevah in spodbujanja zaupanja. Prav tako naj bi olajšala dostop do pravosodja in tako olajšala življenje Evropejcev ter vključila zainteresirane strani in civilno družbo v razpravo o pravosodju. Možnosti za dopolnjevanje obstajajo, saj imata podobne cilje. JCIV obravnava civilne in gospodarske zadeve, medtem ko JPEN obravnava kriminalne zadeve. Toda vedno obstaja tveganje za njuno prekrivanje, zlasti glede splošnih zadev, kot so E-pravosodje in usposabljanje. Poleg tega nekatere posebne teme spadajo med civilne zadeve v nekaterih državah članicah in med kriminalne v drugih. Ukrepi zavarovanja so tak primer: urejata jih dva ločena instrumenta na ravni EU, in sicer civilni 29 in kriminalni. 30 Programa sta bila leta 2007 ločena zaradi njunih različnih pravnih podlag, ki so zahtevale 26 Prav tam, str. 13. 27 Prav tam, str. 12. 28 Prav tam, str. 14. 29 Uredba (EU) št. 606/2013 o vzajemnem priznavanju zaščitnih ukrepov v civilnih zadevah. Direktiva 2011/99/EU o evropski odredbi o zaščiti. 30 12 različne postopke sprejemanja. Vendar to od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe dalje ne velja več. Programa sta si zelo podobna glede ciljev, metod upravljanja in končnih upravičencev, zato sta bila dejansko združena v en instrument financiranja za obdobje 2014–2020. Obstaja komplementarnost s ciljem programa TPD o zagotavljanju „usposabljanja pravnim poklicem in pravosodnim delavcem in sodelavcem“, 31 ki se lahko razlaga kot podoben cilju JCIV o „izboljšanju medsebojnega poznavanje pravnih in pravosodnih sistemov držav EU v civilnih zadevah za strokovnjake in pravosodne delavce in sodelavce“. Cilj programa JCIV je „pospeševati pravosodno sodelovanje v civilnih zadevah“. Člen 3(3) sklepa o ustanovitvi ISEC navaja, da program ne obravnava pravosodnega sodelovanja. Vendar lahko zajema ukrepe, namenjene spodbujanju sodelovanja med pravosodnimi organi in organi pregona, zato obstajajo potencialne možnosti za dopolnjevanje in prekrivanje z JCIV. Obstaja visoka stopnja dopolnjevanja med programom JCIV in drugimi programi financiranja EU in malo dokazov o prekrivanju. Zlasti precej ozko opredeljeno področje uporabe programa JCIV (osredotočanje na posebno tematsko področje, tj. spodbujati dostop do pravnega varstva in pospeševati pravosodno sodelovanje v civilnih zadevah za posebne vrste upravičencev, to so pravosodni delavci in sodelavci ter nacionalni organi) je pomagalo kar najbolj zmanjšati prekrivanje in podvajanje z drugimi programi EU. Potreba po dopolnjevanju je zlasti prisotna pri medsektorskih zadevah, kot so Epravosodje in usposabljanje (tudi zato, da se izognemo prekrivanju). 32 2.2.2 Prednostne naloge, določene v razpisih za zbiranje predlogov Pri pripravi letnih delovnih programov si je GD za pravosodje prizadeval tudi za večje dopolnjevanje in skladnost med programi GD za pravosodje z organizacijo srečanj med in vodstvom programa in oddelki za politiko. Hkrati je sodeloval v posvetovanjih med službami in v medresorskih skupinah, kjer sta se obravnavala dopolnjevanje in možno prekrivanje pri načrtovanju programov z drugimi GD. Komisija je predstavila letne delovne programe in svoje prednostne naloge Programskemu odboru za države članice, da bi ugotovil morebitne težave pri dopolnjevanju in skladnosti z drugimi pobudami EU ali z nacionalnimi pobudami. 33 2.2.3 Financirani ukrepi Določeno stopnjo dopolnjevanja najdemo tudi v majhnem številu projektov, izvedenih v okviru JCIV. To je vključevalo nekaj potencialnih prekrivanj z drugimi programi EU. Med najpomembnejšimi so: 34 • • • Projekt JCIV: „Razumevanje pravosodja“, ki je podoben JPEN v tem, da je njegov namen prilagoditi obstoječi korpus znanja in praktičnih priporočil za Pravno tolmačenje in prevajanje (LIT) na kazenskopravnem področju za njegovo uporabo na civilnopravnem področju ter ustvarjati in razširjati znanje med sodno osebje, pravosodne delavce in sodelavce, tolmače, ki opravljajo poklic na kazenskopravnem področju, in javnost o najboljših praksah tolmačenja in prevajanja v civilnih postopkih. Projekt JPEN: „Evropska platforma za usposabljanje pravnikov“, ustvarjen v okviru prednostne naloge E-pravosodje, katerega cilj je ustvariti evropsko platformo za usposabljanje za kazenskopravne in civilnopravne delavce in sodelavce, čeprav je financiran v okviru programa JPEN. Projekt JCIV: „Konferenca o pravosodju v EU – z vidika državljanov“, ki je pripravil konferenco, ki je prispevala h globljemu razumevanju vprašanja dostopa posameznikov do sodnega varstva v kazenskih in civilnih zadevah v EU in izboljšala povezovanje pravosodnih 31 Spletna stran Evropske komisije, program financiranja Temeljne pravice in državljanstvo, ki je na voljo nahttp://ec.europa.eu/justice/grants/programmes/fundamental-citizenship/index_en.htm. 32 Naknadno vrednotenje petih programov, ki so bili izvedeni v okviru finančne perspektive 2007–2013. Vrednotenje posebnega programa: Civilno pravosodje (JCIV), ICF, 28. julij 2015, str. 14–15, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf. 33 Prav tam, str. 8. 34 Prav tam, str. 17. 13 • delavcev in sodelavcev v mreže. Med posebne cilje programa JPEN spadajo izboljšanje medsebojnega poznavanja pravnih in pravosodnih sistemov držav članic v kazenskih zadevah, spodbujanje in krepitev delovanja mrež ter izboljšanje obveščanja o pravnih sistemih v državah članicah in dostopu do pravnega varstva. Projekt JCIV: „Sporna ljubezen: istospolni pari in mediacija v Evropski uniji“, ki pomaga v boju proti homofobiji in je usmerjen na istospolne pare v EU. Ti cilji in ciljne skupine so podobne programu TPD. V spleti anketi so bile ugotovljene različne sinergije z drugimi donacijami, ki so jih financirali drugi programi EU, nacionalni ali regionalni programi ali pa so bile financirane v okviru JCIV. Če povzamemo, je devet sodelujočih v spletni anketi poročalo o sinergijah z drugimi projekti JCIV, sedem jih je poročalo o sinergijah z drugimi programi EU, šest pa o sinergijah z nacionalnimi ali regionalnimi programi s podobnimi cilji. 35 2.3 USPEŠNOST Uspešnost programa se nanaša na obseg, v katerem je bil program uspešen pri doseganju svojih ciljev, in obseg, v katerem so bili projekti JCIV uspešni pri doseganju svojih projektnih ciljev. 2.3.1 Dosežki programa Uspešnost programa je težko oceniti zaradi omejenih informacij, ki so na voljo o izidih in učinkih. 36 Komisijin sistem spremljanja in vrednotenja je bil bolj usmerjen na rezultate kot uspeh, kar pojasni nekatere težave tega poročila o vrednotenju. Predloga končnega poročila o donacijah za ukrepe in predloga končnega poročila o donacijah za poslovanje nimata rubrike, ki bi zahtevala opis izidov. Poleg tega končna poročila, ki so bila pregledana, večinoma niso razlikovala med rezultati in izidi ali vplivom projekta. Do tega je morda prišlo, ker niti predloga končnega poročila niti smernice, ki so podajale navodila za izpolnjevanje poročila, niso jasno obrazložile razlike med rezultati in izidi ali vplivom. 37 Od skupaj 146 izvedenih donacij za ukrepe in delovanje v programskem obdobju, jih je bilo 107 zaključenih, ko so bili podani podatki za to vrednotenje. Vendar jih je le 94 imelo pripravljena končna poročila. Pri pregledu končnih poročil za te projekte smo odkrili 54 donacij za ukrepe in šest donacij za poslovanje, ki so imele nekatere dokaze o koristnih izidih. 38 2.3.2 Dosežki projektov Na splošno so financirani ukrepi prispevali k ciljem programa. Večina projektov je bila zmožnih doseči načrtovane rezultate pravočasno ali pritegniti pričakovano ciljno skupino. Druge ovire, ki bi močno vplivale na izvajanje rezultatov oziroma ciljev projekta, razen tistih, povezanih z gospodarsko krizo, niso bile ugotovljene. Glede nepričakovanih vplivov projektov so zbrani dokazi pokazali, da je večina projektov dosegla nepričakovane pozitivne rezultate in skoraj nobenih nepričakovanih negativnih vplivov. Več kot polovica zaključenih DU in DP (69 od skupaj 94 donacij, za katere so bila na voljo končna poročila) je izvedla vse dejavnosti, kot so bile načrtovane. V nekaterih primerih so bile za doseganje tega potrebne spremembe osebja ali iskanje dodatnih sredstev. Od skupaj 37 sodelujočih v spletni anketi jih je 16 moralo zamenjati člana osebja med projektom/dejavnostmi, medtem ko jih je 10 zamenjalo več kot enega člana osebja med projektom/dejavnostmi, 7 pa jih je moralo poiskati dodatna 35 Prav tam, str. 18. 36 Prav tam. 37 Prav tam, str. 19. 38 Prav tam, str. 19. 14 sredstva za izvajanje načrtovanih dejavnosti. Te fluktuacije pa so imele le manjši vpliv na razvoj financiranih ukrepov. Dejansko je 85 % od 33 sodelujočih v spletni anketi navedlo, da te spremembe niso imele vpliva na izide projekta/dejavnosti. Tako so bili na primer pri projektu „Izzivi za podjetništvo in človekove pravice pri čezmejnih sporih v Evropski uniji“ DU iz leta 2013 vsi cilji projekta doseženi, čeprav je bilo treba zamenjati več kot enega člana osebja. Od skupaj 61 anketirancev jih je večina navedla, da jim je uspelo pravočasno doseči vse (56 %) ali večino (26 %) načrtovanih rezultatov, 94 % od 52 anketirancev pa je uspelo pritegniti pričakovane ciljne skupine. Poleg tega je 58 % od skupaj 52 anketirancev poročalo, da je njihov projekt velikega pomena za tematsko področje, na katerem delujejo. Glede na dokaze, zbrane s spletno anketo in prek nadaljnjih razgovorov, se zdi, da so bili glavni notranji dejavniki, ki so pozitivno vplivali na izvajanje projekta, dobri odnosi med partnerji in dobro sodelovanje s Komisijo. Druge ovire, ki bi močno vplivale na izvajanje rezultatov ali ciljev projekta, niso bile ugotovljene. Vendar so bile uvedene določene spremembe začetne zasnove nekaterih projektov za boljše doseganje načrtovanih rezultatov ali zaradi prilagajanja spreminjajočim se okoliščinam. Glede na spremembe med projektom/dejavnostmi je 55 % od 33 anketirancev poročalo, da te spremembe niso vplivale na izvajanje projekta/dejavnosti, 42 % pa jih je poročalo, da so imele omenjene spremembe le manjši vpliv. Le 3 % jih je poročalo, da so spremembe imele velik vpliv. Glede učinka teh sprememb na izide je 85 % od 33 anketirancev poročalo, da spremembe niso imele nobenega vpliva na izide projekta/dejavnosti; 12 % jih je bilo mnenja, da so imele le manjši vpliv, in le 3 % so navedli, da so te spremembe imele velik vpliv na izide projekta/dejavnosti. V nadaljnjih razgovorih so projektni partnerji omenjali tudi razvoj dobrih odnosov med partnerji in sodelovanje s Komisijo kot pozitivne dejavnike, ki so prispevali k učinkovitemu izvajanju projektov in dejavnosti. Vseh 16 donacij za poslovanje je bilo zaključenih v obdobju od leta 2007 do leta 2013. Dejavnosti, ki so bile izvedene, so bile predvsem povezane z ozaveščanjem, vzajemnim učenjem in podporo ključnim akterjem. Tako so na primer donacije za poslovanje organizacije „Save the Children“ v Italiji leta 2009 pomagale njeni pravni enoti izvajati dejavnosti za spodbujanje pravosodnega sodelovanja v civilnih zadevah ter izboljšati obveščanje o pravnih sistemih in dostopu do pravnega varstva v državah članicah. Te so vključevale pripravo in pošiljanje spletnega biltena 1000 prejemnikom v 13 državah članicah, izvedbo dveh srečanj za sodnike in osrednje organe ter štiri srečanja, namenjena internemu usposabljanju pravnih strokovnjakov organizacije „Save the Children“. Prav tako je pomagala vzpostaviti oddelek EU organizacije „International Association of Youth and Family Judges and Magistrates“ (IAYFJM). 39 V okviru javnih naročil kot elementa programa JCIV je bilo sklenjenih 247 pogodb. Podatki, predloženi za vrednotenje, vključujejo skupni znesek naročila, ime vodilnega izvajalca in ali je naročilo namenjeno izvajanju študij, dogodkov ali z IT povezanih nalog. Podatki kažejo, 40 da so bila javna naročila uporabljena za razvijanje, izvajanje in razširjanje politike in zakonodaje EU, ter za zagotavljanje trajnosti rezultatov projekta. Javna naročila se uporabljajo za financiranje Evropskega dneva civilnega sodstva, ki se praznuje 25. oktobra. Namen teh osrednjih dogodkov, ki jih pomagata organizirati Svet Evrope in Evropska komisija, je približati sodno varstvo državljanom in jih seznaniti z njihovimi pravicami prek uprizarjanja simuliranih sodnih primerov in z informativnimi prireditvami za študente, pravne strokovnjake in splošno javnost na odprtih dnevih sodišč. Dejavnosti ozaveščanja (na primer kampanja o potrošniških pravicah leta 2012) in razširjanja (na primer priprava praktičnih vodnikov v različnih jezikih, kot so Guide du citoyen v letu 2010, Practice Guide for the Application of the Regulation on the European Order for Payment v letu 2011 in 'Procédure européenne d’injonction de payer' v letu 2012) so bile prav tako financirane na podlagi javnih naročili. Omeniti je treba tudi Evropski 39 Prav tam, str. 23. 40 Prav tam. 15 pravosodni atlas v civilnih zadevah in naročila, ki so bila financirana za vzdrževanje portala Epravosodje. 2.4 TRAJNOST, PRENOSLJIVOST IN INOVATIVNOST V zvezi s trajnostjo se je analiziralo, ali so doseženi rezultati, izidi in učinki projektov trajni in se bodo nadaljevali tudi po zaključku obdobja financiranja projekta. Pri vrednotenju so bile ocenjene tri ravni trajnosti: • kratkoročna trajnost, dosežena predvsem z razširjanjem rezultatov projektov; • srednjeročna trajnost, ki vključuje nadaljevanje projektnih rezultatov in/ali partnerstev; ter • dolgoročna trajnost, dosežena predvsem s prenosom rezultatov projekta na druga področja, organizacije ali države članice, z malo ali brez dodatnega financiranja. 2.4.1 Nadaljevanje projektnih dejavnosti, rezultati in razširjanje Od Sporočila v letu 2008 in akcijskega načrta za E-pravosodje je razvoj elektronskih orodij prednostna naloga projektov, ki jih financira JCIV. S tem lahko pojasnimo, zakaj so anketiranci navedli, da še vedno vzdržujejo ali da bodo še naprej vzdrževali strojno in/ali programsko opremo. V nadaljnjih razgovorih je 7 od 15 anketirancev navedlo, da so bili elektronske naprave in spletni portali, ki izhajajo iz projektov, dolgoročni rezultat, čeprav sta 2 od 7 tudi opozorila na težave pri njihovem vzdrževanju in posodabljanju. Uradniki Komisije so potrdili, da so posodobitve (in vzdrževanje) rezultatov (npr. spletnih strani, študij) problematične, kar lahko vpliva na izbiro projektov. Vprašanje, ki se postavlja, je, ali naj se koristni projekti z kakovostnimi rezultati, ki morda niso dolgoročno trajnostni, če se podatki ne posodabljajo, še naprej financirajo. 41 Dokazi, ki so bili zbrani 42 na podlagi posvetovanja s prejemniki donacij za to vrednotenje, prav tako kažejo, da so bili projekti močno odvisni od sredstev EU, da so lahko zagotovili rezultate. Financiranje EU je močno prispevalo k zmožnostim organizacij, da nadaljujejo z dejavnostmi, ki so jih začele izvajati. Dejansko je več kot polovica sodelujočih v anketi, tj. 27 od 52 anketirancev, navedlo, da je bilo potrebno nadaljnje financiranje za zagotavljanje finančne trajnosti projekta/dejavnosti. V nekaterih primerih so prejemniki donacij v nadaljnjih razgovorih poročali, da so posebni elementi njihovih projektov zahtevali nadaljnje financiranje za zagotavljanje trajnostnih rezultatov – večinoma za nadaljnje razširjanje rezultatov projekta in za prenos delov projekta. Ti posebni elementi so: • • • • • vzdrževanje spletnih strani ali elektronskih orodij, tj. elektronskega registra ali „klirinških hiš“, kot je na primer spletni portal za mediacijo; nadaljnje dejavnosti, da se zagotovi trajanje rezultatov projekta in razširitev teh rezultatov na širše skupine upravičencev, npr. konference in dogodki, ter odgovori na zahteve in vprašanja glede rezultatov projekta; priprava nadaljnjih gradiv, kot so na primer priročniki; prenosljivost rezultatov, doseženih v eni državi članici, na druge države članice, npr. primerjalna analiza in izmenjava najboljših praks; dejavnosti usposabljanja – zlasti prilagajanje dejavnosti drugim področjem. 41 Prav tam, str. 32. 42 Prav tam. 16 Od 52 anketirancev jih je le 13 navedlo, da je bilo nadaljnje financiranje že zagotovljeno iz drugih sredstev EU. Vendar dodatne informacije o vrsti dodatnega financiranja niso bile podane. V nekaterih primerih je organizacija sama financirala nadaljnje dejavnosti, npr. Max Planck Institute iz Luksemburga. 43 2.4.2 Nadaljevanje partnerstev po zaključku projekta Končna poročila o ukrepih, ki jih je financiral JCIV, kažejo, da je bila stopnja nadaljevanja partnerstev izredno nizka. Od skupaj 146 orisanih projektov na podlagi podatkov, ki so bili na voljo v projektni dokumentaciji, jih je le 10 poročalo o nadaljevanju vzpostavljenih partnerstev – v celoti v 6 primerih in deloma v 4 primerih. Stopnja nadaljevanja je lahko bila nizka, ker so bili, kot je navedeno v vmesnem poročilu o vrednotenju, razpisi zelo tehnični (osredotočeni na zelo tehnične pravne zadeve). To je lahko vplivalo na možnosti partnerstva ob zaključku projektov. 44 Vendar je spletna anketa pokazala drugačne rezultate glede tega, ali so se partnerstva nadaljevala po zaključku projektov. Od 52 anketirancev jih je 69 % navedlo, da se je partnerstvo nadaljevalo in le 6 %, da se ni. Podatki si lahko nasprotujejo, ker je bil oris pripravljen na podlagi končnih poročil (ki so morda vsebovala nepopolne podatke na to temo), medtem ko je anketa neposredno zbirala mnenja projektnih vodij. Podatki iz ankete verjetno bolj reprezentativno predstavljajo dejansko situacijo glede nadaljevanja partnerstev, sklenjenih v okviru projekta, ki ga je financiral JCIV. 45 2.4.3 Možna trajnost in prenosljivost rezultatov Končna poročila so podala le malo podatkov o trajnosti rezultatov projekta. Posredovanje rezultatov širši javnosti lahko izboljša njihovo trajnost. Številni rezultati si bili oblikovani za uporabo na ravni EU (kot je bilo na primer izobraževanje v pravosodju EJTN oblikovano za udeležence iz več držav članic, portal E-pravosodje pa za javnost vseh držav članic). Nekateri izmed tistih, ki niso bili oblikovani za uporabo v celotni EU, so bili vseeno oblikovani za prenos v druge države članice. Številni projekti partnerji, s katerimi so bili v okviru vrednotenja opravljeni razgovori, so navedli, da so svoje projekte oblikovali okoli jasnih proizvodov ali rezultatov, od katerih so bili ali bi lahko bili številni preneseni v druge države članice. Skupaj 70 od 89 sodelujočih v spletni anketi je prav tako izrazilo stališče, da bi se lahko vsi ali nekateri rezultati uporabili brez kakršnih koli sprememb v več kot eni državi, medtem ko jih je dodatnih 22 navedlo, da bi se rezultati ob manjši spremembi lahko prenesli v več kot eno državo. Več kot dve tretjini (61 anketirancev) je prav tako poročalo, da so rezultati projekta/dejavnosti prispevali k dejavnostim politik ene ali več držav. 46 Obstajali so dokazi, da so se vsaj nekateri ukrepi, ki so se izvajali v okviru JCIV, nadaljevali tudi po tem, ko se je financiranje EU končalo. Od skupaj 94 projektov (donacij za ukrepe in donacij za poslovanje), za katere so bila na voljo končna poročila, jih je 45 predložilo nekatere dokaze o trajanju rezultatov projekta. Poročila o drugih 49 financiranih ukrepih niso zagotovila informacij o tem vprašanju. Torej razpoložljivost informacij vpliva na možnost vrednotenja trajnosti projektov JCIV. 47 Prejemniki donacij so bili mnenja, da so številni projekti dosegli trajnostne rezultate. Od skupaj 52 anketirancev, jih je 30 (58 %) poročalo, da je njihov projekt velikega pomena za tematsko področje, na katerem delajo; 18 anketirancev (35 %) jih ni vedelo tega, 4 (8 %) pa so bili mnenja, da njihov projekt ni velikega pomena. 48 43 Prav tam, str. 33. 44 Prav tam, str. 32. 45 Prav tam. 46 Prav tam, str. 27. 47 Prav tam, str. 31. 48 Prav tam, str. 27. 17 V nekaterih primerih so bile ugotovljene težave s prenosljivostjo rezultatov – te so povezane z izvedenimi ukrepi, ki imajo posebne poudarke. To velja za projekt „Evropska izkušnja na področju mediacije in njeno izvajanje v češkem pravnem okolju“, ki je bil namenjen usposabljanju čeških pravnikov in sodnega osebja na tem področju. Projekt „Uporaba Uredb Rim I in II ter ES 4/2009 za pravosodne delavce in sodelavce v južni Evropi – EUROME“, ki zadeva uredbe, osredotočene na pomorsko pravo, in zato ne bi bil izvedljiv v državah, za katere to področje ni relevantno. Vendar bi se v obeh primerih razvita modela lahko uporabila v druge namene. Med elemente projektov, ki so bili preneseni, spadajo: • metodološka orodja, ustvarjena za projekte, npr. metodološke ocene, modeli dejavnosti, npr. za izvajanje kampanj, dogodkov in dejavnosti z drugimi ciljnimi skupinami; • spletne strani – če je bila vsebina prevedena, da se lahko uporablja v drugih državah; • zbirke orodij in projektna orodja, npr. poročila, smernice in priročniki; ter • usposabljanja in gradiva zanje. 49 2.4.4 Inovacije Inovacije pomenijo razvoj in izvajanje novih idej (izdelkov, storitev ali modelov) za izpolnjevaje potreb in ustvarjanje novih odnosov ali sodelovanja. Inovacije pomenijo oblikovanje novih odgovorov na nujne (družbene) zahteve. Zbrani dokazi so pokazali, da je bila večina projektov inovativnih glede dejavnosti ali praks in metod, ki so jih uporabili. Prav tako so potrdili, da bi se projekti lahko šteli za prodorne na svojem področju. Od prosilcev za donacije se je zahtevalo, da dokumentirajo inovativne vidike svojega projekta. Nekaj dokazov o inovacijah je predložilo 140 projektov. To potrjujejo tudi odgovori na spletno anketo. Dejansko je bilo 90 % od 52 sodelujočih v spletni anketi mnenja, da so njihovi projekti/dejavnosti inovativni. Inovativne prakse in dejavnosti so vključevale usposabljanje, pionirske raziskave na področju, ki še ni bilo preučevano, ustvarjanje spletne platforme, in prakse, v katerih aktivno sodelujejo ciljne skupine, npr. razprave skupnosti, uporaba vzorčnih modelov in oris virov skupnosti. Glede inovativnih metod so raziskave izpostavile uporabo prilagojenih metod usposabljanja, metod o tem, kako k sodelovanju pritegniti ciljne skupine, npr. podjetja, sodno osebje in mediatorje, modelov medinstitucionalnega sodelovanja ter metodologije vzajemnega izobraževanja. 50 Večina sodelujočih v spletni anketi (62 % od skupaj 52 anketirancev) je prav tako potrdila, da bi se projekt lahko štel kot prodoren na področju njihove politike. 51 Številni anketiranci so poročali, da so se zainteresirane strani na lokalnem in evropskem nivoju, npr. strokovnjaki, ustanove in družbene skupine, zanimale za rezultate njihovih projektov – zlasti glede inovativnih vidikov izvedenih ukrepov, 52 kot so: • oblikovanje instrumentov in metodologij, ki jih lahko ciljne skupine uporabljajo neposredno za izboljšanje svoje ozaveščenosti in ravni zaščite (Tehnološka univerza v Lappeenranti na primer ustvarja spletno platformo za „upravljanje obravnavanih primerov“, ki pravosodnim delavcem in sodelavcem ponuja informacije in najboljše prakse za preprečevanje zamud in neučinkovitosti pri upravljanju sodišč, ki bi lahko ogrozile njihovo delovanje); 49 Prav tam, str. 34. 50 Prav tam. 51 Prav tam. 52 Prav tam. 18 • 2.5 obravnavanje področja, ki še ni bilo obravnavano, npr. Univerza Pècs s svojim projektom „Izboljšanje učinkovitosti čezmejnega pregona v EU“ ali projekt romunskega Ministrstva za pravosodje za okrepitev pravosodnega sodelovanja na področju starševske odgovornosti. UČINKOVITOST IN MOŽNOSTI ZA POENOSTAVITEV 2.5.1 Poraba denarja glede na dosežene učinke Večina finančne podpore v okviru proračunskih sredstev programa JCIV je bila načrtovana za javna naročila in donacije za ukrepe (glej Preglednico 1-2 Načrtovana proračunska razčlenitev za JCIV (2007–2013)). Preostanek sredstev iz proračuna je bil namenjen donacijam za poslovanje. Visoki deleži so bili dodeljeni javnim naročilom, ki so bila uporabljena v velikem obsegu v okviru programa JCIV, da bi pomagala pri razvoju in izvajanju politike in zakonodaje EU, njunem objavljanju in zagotavljanju trajnosti rezultatov projekta. V ta namen je bilo veliko denarja porabljenega za orodja IT in vzdrževanje, zlasti portala E-pravosodje, poleg drugih orodij, kot so Evropski pravosodni atlas v civilnih zadevah in podatkovna zbirka JURE. 53 2.5.2 Povpraševanje po donacijah za ukrepe Za financiranje projektov je bilo povpraševanje veliko, če primerjamo število vlog in število izbranih projektov. Vsega skupaj je bilo predloženih 385 vlog za donacije za ukrepe JCIV v obdobju od leta 2007 do leta 2013, pri čemer so vloge za prve razpise imele višjo stopnjo uspešnosti kot tiste, ki so bile predložene za kasnejše razpise. Stopnja uspešnosti razpisov v letih 2007 in 2008 je znašala 61 % od 44 oziroma 31 vlog, vendar je ta delež padel na 20 % za razpis v obdobju 2011–2012 (ki je zajemalo dve proračunski leti), ko je bilo število vlog najvišje in jih je bilo 127 ter na 29 % za razpis v letu 2013 (ko je bilo predloženih 96 vlog). Na začetku programa Komisija ni prejela pričakovanega števila vlog. Vendar je število hitro naraslo, ko je postal program bolj prepoznaven. Število vlog za donacije za ukrepe je naraslo s povprečja 40,5 v obdobju 2007–2010 na 127 v obdobju 2011–2012 in 96 v letu 2013. 54 2.5.3 Povpraševanje po donacijah za poslovanje Pri skupaj 50 vlogah za donacije za poslovanje (v povprečju 7 na leto v obdobju, razen za razpis v letu 2010, ko jih je bilo največ, in sicer 15) so bile stopnje uspešnosti višje v letih 2008 in 2009 (50 % oziroma 43 %) in so padle na 20 % v letu 2010 ter nato narasle na 29 % in 38 % v letih 2012 in 2013. 55 2.5.4 Uporaba javnih naročil Približno 36,2% izdatkov za javna naročila je bilo razporejenih za študije, dobrih 33,4 % za storitve IT in 26,8 % za dogodke. 56 Poleg pobud Komisije so javna naročila JCIV zajemala tudi proračunska sredstva za upravljanje članstva v Skupnosti na Haaški konferenci o mednarodnem zasebnem pravu, poleg tega pa so v skladu z letnim delovnim programom dodeljena tudi Evropski pravosodni mreži v civilnih in gospodarskih zadevah, ustanovljeni z odločbo Sveta 2001/470/ES dne 28. maja 2001 o ustanovitvi Evropske pravosodne mreže v civilnih in gospodarskih zadevah. Prva omenjena poraba je imela malo vpliva na proračunska sredstva, pri slednji pa gre za zavezo v znesku 17,8 milijonov EUR. Ta proračunska sredstva so bila načrtovana za posebne ukrepe v prejšnjem letu in so bila na splošno v celoti razporejena in plačana. 57 53 Prav tam, str. 37. 54 Prav tam, str. 39. 55 Prav tam. 56 Prav tam. 57 Prav tam. 19 2.5.5 Celostno izvajanje Kot je navedeno zgoraj, so začetna proračunska sredstva, ki so bila načrtovana za izvajanje JCIV v programskem obdobju, znašala 103,7 milijona EUR. Glede na to, da vsi ukrepi še niso v celoti zaključeni, celotni izplačan znesek še ni poznan. Manjša poraba od predvidene je do zdaj v povprečju znašala 25 %. S temi zneski je JCIV financiral 130 donacij za ukrepe, 16 donacij za poslovanje in 247 javnih naročil. Za naročila se zdi, da so bila vsa, ki so do zdaj zaključena, v celoti izplačana, kar prav tako kaže učinkovito porabo finančnih virov. 58 2.5.6 Možnosti za poenostavitev Vrednotenje učinkovitosti upravljanja in možnosti za poenostavitev je tesno povezano z drugimi ugotovitvami o učinkovitosti v tem delu poročila in osnovano na oceni postopka izvajanja, na primer ali je preveč zapleten (vključno z nepotrebnimi zapletenimi administrativnimi pravili) in ali so zahteve za poročanje preveč obremenjujoče. Na podlagi do zdaj zbranih podatkov je Komisijino upravljanje JCIV na splošno ocenjeno kot uspešno glede na zahteve za prosilce in prejemnike donacij ter prejeto podporo. Vendar so imele nekatere organizacije težave z vlogo in postopkom izvajanja. Zainteresirane strani so na primer navedle zapleten postopek prijave na razpise in težave s tehničnimi sistemi in sistemi IT, ki so privedle do tega, da so nekatere organizacije opustile prijavljanje na razpise. Obstaja nekaj možnosti za poenostavitev postopkov za prosilce in prejemnike, med njimi: izboljšanje tehničnih sistemov/sistemov IT; poenostavitev računovodskih postopkov in finančnega poročanja; izboljšanje in pospešitev procesa pridobivanja povratnih informacij; plačevanje ustanovam za njihovo delo. Sistem poročanja se je na splošno štel za primernega, čeprav včasih za okornega, zlasti glede finančnega poročanja. Komisijina ureditev spremljanja je bila na splošno ocenjena kot uporabna, vendar so nekateri anketiranci naleteli na težave. Komisijin sistem spremljanja in vrednotenja je bil bolj usmerjen na rezultate kot uspeh, kar pojasni nekatere težave tega poročila o vrednotenju. 2.6 EVROPSKA DODANA VREDNOST Dodana vrednost EU se nanaša na obseg, v katerem značilnosti EU, ki veljajo za program, prinašajo vrednost zainteresiranih stranem in v katerem ima EU primerjalno prednost pred nacionalnimi in mednarodnimi akterji, ki delujejo na tem področju. Prvič, obravnavamo značilnosti EU, ki veljajo za program, in njegovo geografsko pokritost. Dodana vrednost EU se nato analizira glede na vrednost za EU in prejemnike. Vendar še ni bilo mogoče prepoznati in meriti dodane vrednosti EU glede na učinke. Na splošno je bilo financiranje v okviru programov, s katerimi upravlja GD za pravosodje in ki so zajeti v tem vrednotenju, na voljo le za dejavnosti z jasno evropsko „dodano vrednostjo“. To pomeni, da morajo ukrepi preseči nacionalne ali lokalne interese, da bi postali zares „evropski“, torej z evropsko relevantnostjo, pokritostjo in vplivom. Dodana vrednost programa JCIV se predvsem nanaša na nadnacionalno dimenzijo znotraj EU. Program je bil vzpostavljen, da bi pomagal razviti območje svobode, varnosti in pravnega varstva, v katerem je zagotovljeno prosto gibanje oseb. Države članice tega ne morejo učinkovito obravnavati same. V ta namen je bil uveden program, ki zahteva evropski odgovor, vključno z izmenjavo informacij na ravni EU in zagotavlja razširjanje dobrih praks v EU. Sodelovanje med državami članicami je potemtakem ključnega pomena za izvajanje programa. 58 Prav tam. 20 Za donacije za ukrepe člen 4 sklepa o ustanovitvi predvideva, da JCIV financira posebne nadnacionalne projekte, v katerih sodelujeta najmanj dve državi članici ali vsaj ena država članica in še ena država, ki je lahko država pristopnica ali država kandidatka. Letni delovni programi in razpisi za zbiranje predlogov zahtevajo, da prosilci oblikujejo nadnacionalna partnerstva „upravičenih organizacij, to sta prosilec in vsaj še en partner, sestavljena iz organizacij iz vsaj dveh različnih upravičenih držav, to sta vsaj dve različni državi članici EU.“ Za donacije za poslovanje so morale organizacije izvajati dejavnosti z evropsko razsežnostjo, ki zajema vsaj 10 držav članic EU. Člen 9(5) sklepa o ustanovitvi prav tako navaja, da je eno izmed meril za izbiro vlog za donacije za poslovanje „geografski vpliv dejavnosti, ki se izvajajo“. V skladu s členom 5 sklepa o ustanovitvi lahko pri ukrepih programa sodelujejo države pristopnice, države kandidatke in države zahodnega Balkana, ki so vključene v stabilizacijsko-pridružitveni proces. Poleg tega lahko projekti kot partnerje vključujejo pravne strokovnjake iz Danske, držav kandidatk, ki ne sodelujejo v tem programu, če bi to prispevalo k njihovim pripravam na pristop, ali iz drugih tretjih držav, ki ne sodelujejo v tem programu, če bi to ustrezalo cilju projektov, vendar ti ne smejo predložiti projektov ali biti soprosilci (soupravičenci). Teme, ki ji zajema JCIV, kot je navedeno v letnih delovnih programih in razpisih za zbiranje predlogov, so močno osredotočene na zadeve EU in nadnacionalno sodelovanje. Vodilni med njimi, letni delovni program za leto 2010, navaja področje evropskega E-pravosodja kot splošno prednostno nalogo, predvsem podporo za razvoj najboljših praks na podlagi nadnacionalnih pilotnih projektov, ki so morali pokazati, kako so prispevali k izboljšanju interoperabilnosti na ravni EU. 2.6.1 Geografska pokritost financiranih projektov Na podlagi tega vrednotenja se zdi, da je bila večina donacij JCIV dodeljena izbrani skupini držav članic (Belgiji, Nemčiji, Franciji in Italiji). Druge države članice so sodelovale le v omejenem obsegu ali pa sploh ne. Ker se je program JCIV osredotočil na izboljšanje pravosodnega sodelovanja in vzajemnega zaupanja, je bilo ključnega pomena, da so v programu sodelovali partnerji in končni upravičenci iz različnih držav članic EU. Večina sodelujočih organizacij je imela sedež v Belgiji, Nemčiji in Španiji, pri čemer jih je večina bila partnerskih. Danska ni sodelovala v programu JCIV. Organizacije iz vseh držav članic razen Portugalske, Malte, Cipra, Hrvaške, Bolgarije, Slovaške in Danske so sodelovale kot vodilne organizacije v projektih programa JCIV. Največ vodilnih organizacij je bilo iz Belgije (21 % ali 31 organizacij), ki sta ji sledili Nemčija (12 % ali 18 organizacij) in Španija (11 % ali 16 organizacij). Belgija je gostila velik delež mrež, platform in forumov na ravni EU, kar pojasni visoko število vodilnih organizacij, registriranih v Belgiji. Najvišje število partnerskih organizacij je bilo iz Italije (10 % ali 57 organizacij), ki ji je sledila Španija (10 % ali 55 organizacij). Partnerske organizacije so bile bolj enakomerno razporejene v različnih državah članicah. Za projekte, pri katerih je bila vodilna organizacija iz Belgije, je bilo razporejenih 21 % sredstev JCIV. Belgiji sta sledili Nemčija (12 %) in Francija (11 %). Ta razporeditev sredstev natančno sledi razporeditvi številnih projektov, ki jih vodijo države članice (glej Sliko 2-1 (levo)). Vendar zemljevid financiranja ne pokaže, kako so bila razporejena sredstva porazdeljena med projektnimi partnerji. Slika 2-1 predvideva, da so bila vsa razporejena sredstva dodeljena državi vodilne organizacije. To dejansko ne drži (projekti so bili nadnacionalni in projektni partnerji so prav tako prejeli del sredstev), zato je treba Sliko 2-1 razlagati previdno. Slika 2-1 Dodelitev razporejenih sredstev JCIV po vodilni organizaciji (levo) in vodilni organizaciji na prebivalca (desno) 21 Slika 2-2 poleg tega poudarja partnersko strukturo za prve tri države članice z največjim številom vodilnih organizacij (Belgija, Nemčija in Španija). Slike kažejo, da belgijske vodilne organizacije običajno sodelujejo z belgijskimi, francoskimi in nemškimi partnerji, prav tako pa tudi s španskimi in nizozemskimi. Nemške vodilne organizacije so najpogosteje sklenile partnerstva z avstrijskimi organizacijami (osem projektov), ki so jim sledile češke, nemške in italijanske organizacije. Španske vodilne organizacije so najpogosteje sklenile partnerstva s portugalskimi, italijanskimi in španskimi organizacijami. Slika 2-2 Struktura partnerstev za prve tri države članice vodilnih organizacij 22 Program JCIV ni zajel vseh držav članic enakomerno. Najvišje število vlog so predložile italijanske organizacije (76 od skupaj 385), ki so jim sledile organizacije iz Belgije (69) in Španije (55). Prve tri države članice so predložile 52 % vseh vlog za financiranje iz programa. Hrvaška, Malta, Ciper in Danska niso zaprosile za sredstva JCIV (glej Sliko 2-3). Slika 2-3 Skupno število vlog v okviru JCIV na državo članico (desno) in stopnja uspešnosti na državo članico (levo) Luksemburg, Finska, Češka republika, Francija in Švedska kažejo najvišje stopnje uspešnosti predloženih vlog (več kot 50 % vlog je bilo uspešnih). Portugalska, Bolgarija in Slovaška niso pridobile sredstev iz programa JCIV. 23 2.6.2 Dodana vrednost za EU in prejemnike donacij Nadaljnji razgovori in spletna anketa so pokazali, da so nadnacionalna partnerstva prinesla posebne koristi upravičenim organizacijam, ki jih v tem obsegu ne bi mogel zagotoviti noben drug vir financiranja. 59 Posledica pristopa, ki temelji na partnerstvu, je večja baza znanja sodelujočih organizacij. Od skupaj 59 sodelujočih v spletni anketi jih je 45 potrdilo, da so bile posledice partnerstva boljše poznavanje/strokovno znanje na tematskem področju (koliko se je njihovo poznavanje izboljšalo, se ni merilo), povezovanje v mreže z (več) mednarodnimi partnerji (41 anketirancev) in boljše poznavanje politike in praks drugih držav (38 anketirancev). V manjšem obsegu je to prav tako prispevalo k poznavanju ustrezne zakonodaje EU in politik EU. 60 Nadnacionalna partnerstva so prav tako povečala področje uporabe za razširjanje rezultatov. Rezultati ankete in posvetovanja z zainteresiranimi stranmi kažejo, da je dobro sodelovanje med partnerji omogočilo organizacijam, da so pritegnile vse ciljne skupine, vključno s tistimi, ki jih je težko pritegniti, in zagotovilo obsežno razširjanje rezultatov. Sodelovanje vseh partnerjev v projektu, jasna dodelitev nalog ter dogovor o tem, kako izvajati dejavnosti, so jim pomagali doseči te rezultate. Kljub splošnemu zadovoljstvu s partnerstvi, se je 26 % sodelujočih v spletni anketi močno strinjalo, 35 % pa deloma strinjalo s trditvijo, da bi bilo koristno, če bi sodelovali partnerji iz drugih držav. Nadaljnji razgovori so prav tako potrdili posebne koristi nadnacionalnih partnerstev, to so večja baza znanja in večje področje uporabe za razširjanje ter dobro sodelovanje med partnerji, ki podpirajo te posebne koristi. Anketa poleg dodane vrednosti za prejemnike donacij kaže tudi, da so projekti dodali vrednost s tem, ko so prispevali k doseganju ciljev EU. Večina sodelujočih v anketi je poročala, da je izvedba projekta/dejavnosti pomembno/veliko prispevala k izboljšanju čezmejnega sodelovanja ter k pripravi in razširjanju najboljših praks. Med njimi so analitične dejavnosti predvsem prispevale k drugim ciljem (40 %), vzajemno učenje je predvsem prispevalo k razvoju medsebojnega zaupanja med državami (28 %) in ozaveščanje predvsem k pripravi in razširjanju najboljših praks (25 %). Vendar je večina anketirancev poročala, da je izvedba projekta/dejavnosti le malo ali da ni nič prispevala k ustvarjanju praktičnih orodij in rešitev za obvladovanje čezmejnih izzivov ali izzivov na ravni Unije in za ozaveščanje širše javnosti o pravicah, ki izhajajo iz prava EU. Dodana vrednost EU je zlasti očitna v odgovorih prejemnikov donacij glede tega, kako pomembno je bilo financiranje EU za doseganje ciljev. Skupaj 87 % anketirancev je navedlo, da se projekt/dejavnosti ne bi izvedel/izvedle brez financiranja EU. Zato lahko predvidevamo, da večina projektov/dejavnosti, ki so bili(-e) izvedeni(-e) v okviru programa JCIV, ne bi bila izvedenih, če program ne bi obstajal. 61 59 Skupaj 87 % anketirancev je pri tem vprašanju navedlo, da se projekt/dejavnosti ne bi izvedel/izvedle brez financiranja EU. Naknadno vrednotenje petih programov, ki so bili izvedeni v okviru finančne perspektive 2007–2013. Vrednotenje posebnega programa: Civilno pravosodje (JCIV), ICF, 28. julij 2015, str. 52, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf. 60 61 Prav tam, str. 53. 24 3 UGOTOVITVE Relevantnost programa 62 • Cilji programa so bili v veliki meri specifični, dosegljivi in realistični. Vendar niso bili merljivi niti časovno opredeljeni (čeprav so bili omejeni glede na trajanje programa in projekta). • Na splošno se prednostne naloge in financirani ukrepi lahko štejejo kot relevantni za cilje programa. Vendar je postopek, ki je bil uveden za izbiro prednostnih nalog programa, dopuščal le malo manevrskega prostora potem, ko so bile prednostne naloge določene (čeprav načeloma projekt, ki ni odražal nobenih prednostnih nalog, ni mogel prejeti donacije na podlagi drugih meril za dodelitev). To pomeni, da so bili v nekaterih primerih rezultati manj koristni, če se je med izvajanjem projekta spremenila prednostna naloga. Nasprotno pa so se lahko na primer pri usposabljanju pojavile potrebe, ki niso spadale med določene prednostne naloge. Zato niso mogle biti financirane v okviru programa, saj niso bile upoštevane v določenem razpisu. • Program JCIV je bil dobro zasnovan, da podpira praktično uporabo in izvajanje politike in zakonodaje EU ter da prispeva k njunemu razvoju. • Na splošno so bili prejemniki donacij mnenja, da so razpisi in izbrani ukrepi prepoznali in se odzvali na potrebe ciljnih skupin, čeprav se je obseg, v katerem so bile le-te ustrezno prepoznane, razlikoval, pri čemer so se nekateri lotili podrobnih ocen potreb, medtem ko so se drugi tega lotili manj togo. Vendar to vrednotenje ni moglo oceniti zanesljivosti metode, ki je bila uporabljena za oceno potreb, izvedeno v okviru projektov. Ocene potreb niso nujni pogoj za prejemnike donacij. Skladnost in dopolnjevanje • Na splošno je JCIV dosegel določeno stopnjo dopolnjevanja z drugimi programi EU glede nekaterih ciljev in tematskih področij, značilnosti programa in ciljnih skupin, zlasti z JPEN in TPD. Hkrati seveda obstaja tveganje prekrivanja s temi programi. • Vzpostavljene so bile sinergije na ravni EU in na nacionalnih ravneh ter v okviru programa samega. • Program JCIV je bil skladen z razvojem politike na ravni EU in na nacionalnih ravneh, ter je bil sposoben podpreti razvoj politike in civilnopravno zakonodajo s financiranimi donacijami in javnimi naročili. Uspešnost • Na splošno so financirani ukrepi prispevali k ciljem programa. Uspešnost programa je težko oceniti zaradi omejenih informacij, ki so na voljo o izidih in učinkih v končnih poročilih o projektih in razgovorih. Komisijin sistem spremljanja in vrednotenja je bil bolj usmerjen na rezultate kot uspeh, kar pojasni nekatere težave tega poročila o vrednotenju. • Večina projektov je bila zmožnih doseči svoje načrtovane rezultate pravočasno in pritegniti pričakovano ciljno skupino. Druge ovire, ki bi močno vplivale na izvajanje rezultatov ali ciljev projekta, niso bile ugotovljene. • JCIV je prispeval k izvajanju in razvoju politike in zakonodaje EU z donacijami in javnimi naročili. Vendar je dolg projektni cikel lahko izničil uspešnost zaključenih ukrepov, kjer so se spremenile prednostne naloge politike. 62 Prav tam, str. 54–56. 25 Trajnost • Glede kratkoročne trajnosti (tj. na podlagi razširjanja rezultatov projekta) so bila prizadevanja Komisije za razširjanje (in spremljanje) rezultatov projekta na splošno omejena. Komisija se je večinoma zanašala na prejemnike, da bodo rezultate razširjali neposredno svojim ciljnim skupinam, njeni človeški viri pa so se posvečali predvsem finančnemu upravljanju. Posredovanje širši javnosti je opredeljeno kot ključni element za večji vpliv programa. Uspešnost razširjanja rezultatov JCIV je bila omejena z pomanjkanjem posebnega kanala za njihovo razširjanje. Razširjanje, ki so ga izvajali prejemniki donacij, se zdi bolj učinkovito, saj jih je večina pripravila jasne načrte za razširjanje rezultatov svojih projektov/dejavnosti. • Na splošno je program JCIV dosegel trajnostne rezultate srednjeročno (tj. nadaljevanje rezultatov projekta in/ali partnerstev) in dolgoročno (tj. s prenosom rezultatov projektov na druga področja, organizacije in države članice, z malo ali brez dodatnega financiranja). Glede nadaljevanja partnerstev si zbrani dokazi nekoliko nasprotujejo: čeprav končna poročila JCIV kažejo, da jih ni bilo veliko, je spletna anketa pokazala drugačen rezultat, saj je večina anketirancev navedla, da se je partnerstvo nadaljevalo. Do tega je lahko prišlo, ker so bila partnerstva „ponovno vzpostavljena“ kasneje, ko so bila končna poročila že oddana. • Večina projektov je veljala za inovativne, zlasti glede usmerjenosti na skupine, ki rešujejo vprašanja, ki še niso bila raziskovana in obravnavana, ali prek razvoja novih metodologij, pristopov in orodij. • Več kot polovica sodelujočih v anketi je navedla, da je bilo potrebno nadaljnje financiranje za zagotavljanje finančne trajnosti projekta/dejavnosti. Učinkovitost • Na splošno se zdi, da so bila sredstva, zagotovljena donacijam za ukrepe, donacijam za poslovanje in javnih naročilom, zadostna, da podpirajo doseganje splošnih ciljev JCIV. • Finančni viri so bili na splošno učinkovito porabljeni, če primerjamo prihodke in odhodke med proračunskimi sredstvi projektov in skupnimi doseženimi rezultati. V prvem letu izvajanja so bile stopnje črpanja precej nizke, kar kaže na pomanjkanje finančne in administrativne sposobnosti potencialnih upravičencev, vendar so se po letu ali dveh dvignile na sprejemljivo raven. • Komisijino upravljanje JCIV je bilo na splošno ocenjeno kot uspešno glede na zahteve za prosilce in prejemnike donacij ter prejeto podporo. Vendar sta bila vloga in postopek prijave za nekatere organizacije težka. Obstaja nekaj možnosti za poenostavitev postopkov za prosilce in prejemnike (npr. izboljšanje tehničnih sistemov/sistemov IT ali poenostavitev računovodskih postopkov in finančnega poročanja). Sistem poročanja se je na splošno štel za primernega, čeprav včasih za okornega, zlasti glede finančnega poročanja. Komisijina ureditev spremljanja se je na splošno štela za koristno. Dodana vrednost EU • Program JCIV je imel močno nadnacionalno razsežnost. Posledice nadnacionalnih partnerstev so bile posebne ugodnosti za organizacije, ki so sodelovale pri izvajanju dejavnosti JCIV, npr. večja baza znanja sodelujočih organizacij, povezovanje v mreže z (več) mednarodnimi partnerji in boljše poznavanje politike in praks drugih držav. • Geografska pokritost donacij za ukrepe in donacij za poslovanje ni bila enakomerna, saj je bilo nekaj držav preveč zastopanih (Belgija, Nemčija, Francija in Italija), medtem ko so druge le malo sodelovale ali pa sploh niso sodelovale. 26 Ključna priporočila • Boljša opredelitev prednostnih nalog: Komisija bi morala v postopku določanja prednostnih nalog več vlagati v človeške vire, da bi zagotovila ustrezno doseganje prednostnih nalog v okviru dodeljenega proračuna. • Realistične ocene tveganj projekta in boljše strategije ukrepov za zmanjšanje tveganja: Komisija bi morala bolje spremljati tveganja med trajanjem projekta, na primer tako, da bi zahtevala kratka poročila o napredku, ki opredeljujejo možna tveganja, kot se lahko pojavijo med izvajanjem projekta. • Kar zadeva spremljanje in vrednotenje, bi bil potreben večji poudarek na oceni učinkov na vseh ravneh in ne le na rezultatih. To neizogibno spremlja potreba po zbiranju, analiziranju in uporabi objektivnih in neodvisnih rezultatov za izvajanje vrednotenj projekta in programa. Večji poudarek na oceni potreb, na katere mora biti usmerjen vsak projekt. • Preučitev načinov, kako naj druge organizacije izboljšajo uporabo rezultatov in najboljših praks projekta, vključno v drugih državah članicah, med katere spada več virov za prevajanje, komuniciranje in razširjanje. • Izboljšati intervencijsko logiko programa; v skladu s področjem uporabe programa in njegovimi splošnimi in posebnimi cilji ter prednostnimi nalogami, vrstami ukrepov in intervencij ter izvedbenimi ukrepi si bo Komisija prizadevala jasneje oblikovati intervencijsko logiko 63 in oblikovati, točno določiti in konkretizirati odnose med utemeljitvijo, cilji, vnosi, donosi, prejemniki, pričakovanimi izidi in učinki v katerem koli prihodnjem nadaljevanju programa. 63 Glej na primer Naknadno vrednotenje petih programov, ki so bili izvedeni v okviru finančne perspektive 2007–2013. Vrednotenje posebnega programa: Civilno pravosodje (JCIV), ICF, 28. julij 2015, str. 1–2, http://ec.europa.eu/justice/grants1/files/expost_evaluations_2007_2013/jciv_programme_evaluation_final_report.pdf. 27
© Copyright 2024