1.1 Concepto de Ciencia Administrativa Ciencia. (Del lat. Scientia). F. Conjunto de conocimientos obtenidos mediante la observación y el razonamiento, sistemáticamente estructurados y de los que se deducen principios y leyes generales. 1 Administración. Es el proceso de estructurar y utilizar conjuntos de recursos orientados hacia el logro de metas, para llevar a cabo las tareas en un entorno organizacional. 2 Administración. (Del lat. Administratio, - Onis). F. Acción y efecto de administrar. II Administración Pública. F. Organización ordenada a la gestión de los servicios y a la ejecución de las Leyes en una esfera política determinada, con independencia del poder legislativo y el poder judicial. 3 Se trata de la Administración como ciencia de la dirección social. La dirección de los grupos sociales refleja cuestiones de importancia que alcanzan la moral social, la política, el derecho. Algo que caracterizó al siglo XX es la multiplicación de los casos de “socialización” que da lugar a asociaciones. Las ciencias naturales sobresalieron en el siglo XIX y paulatinamente otras ciencias de manera progresiva han hecho sentir su importancia, tal es el caso de la Administración. 4 La Administración es una ciencia práctica. En las ciencias prácticas, además de la inteligencia, interviene la voluntad, la inteligencia conoce para proponer una actuación a la voluntad, esta acción consiste en dirigir. 5 La Administración es una ciencia normativa. Opera adecuando medios afines como la política y el derecho. Es un saber de regulación, no de constatación ni de demostración. Su finalidad específica es la eficacia de la dirección social. 6 La Administración es una ciencia del deber ser. Porque las disciplinas normativas tienen esta característica, consideramos conveniente insistir en las ciencias sociales, la sociología y la ontología social son ejemplos como también la política y el derecho. 7 La Administración es una ciencia subordinada e instrumental. La Administración no es una ciencia que tenga total autonomía. La Administración es una ciencia servidora como todo lo que tiene un carácter instrumental al servicio general de la economía, del derecho o de la política. La Administración es una ciencia formal. Es claro que la actuación de los dirigentes se facilitará si se persiguen fines distinguiendo los objetivos de las políticas y los procedimientos para que todos integren los programas que habrán de realizarse. 8 La Administración es un arte. Proporciona un conjunto de reglas para hacer los métodos, procedimientos y sistemas técnicos. 9 La Administración como ciencia sirve al dirigente, orientando su conducta y trata de impedir mediante sus normas que su actuación se corrompa. La Administración como ciencia dirige la actuación de quienes tiene la responsabilidad de conducir grupos humanos con auténtica formación para convivir de manera ordenada y evitar la desintegración del grupo social. 10 La Administración como arte es un conjunto de reglas, métodos y procedimientos: técnicas psicológicas de la motivación. 11 Para responder el cuestionamiento relativo a que la Administración pública sea una ciencia, es necesario formular primero qué es la Administración pública, su objeto de estudio y estudio del objeto. Una respuesta es la que presenta Dwight Waldo, considerando tres significados básicos: 12 •La actividad o proceso mismo (Objeto del estudio). •La disciplina de estudio (Estudio del Objeto). •La enseñanza e investigación de la actividad pública (Ciencia de la Administración). 13 Esta propuesta es fundamental para no confundir la actividad, la disciplina y su enseñanza como una misma cosa. La actividad (objeto) es tan antigua como el gobierno mismo, La disciplina (estudio del objeto), surge en el siglo XVIII con el movimiento de los cameralistas y en particular con la ciencia de la policía; La enseñanza e investigación (ciencia de la administración), se inicia de manera sistemática en el siglo XIX y se desarrolla en forma extensa en el siglo XX. 14 El objeto de estudio de la Administración pública se inicia con las primeras civilizaciones (sumerios, ititas, asirios, caldeos y persas) que realizan primogénitas actividades administrativas con otras de carácter religioso, ceremonial, jurídico y legislativo, entre otras. 15 Posteriormente, con el surgimiento de los grandes imperios (Egipto, Grecia, Roma, India, China, Imperio Otomano), existe: • selección y • se conforma una protoburocracia, antecedente remoto de la moderna burocracia estudiada por Max Weber. 16 El estudio del objeto se inicia con: • Los trabajos y enseñanzas de Confucio. • El hartasastra de Kaultilya. • Los espejos de príncipes musulmanes. • La contribución de Juan Bodino. • Los consejeros de príncipes, el cameralismo, • Pero en particular las aportaciones de Lorenzo Von Stein en Alemania en 1800 y por Bonnin en Francia en 1808. Estos dos autores constituyen los cimientos más importantes para la Administración pública moderna. 17 la Administración pública libra una lucha decidida contra el Derecho Administrativo, las teorías organizacionales y gerenciales, para construir su objeto de estudio y, por supuesto, su estudio del objeto (Siglos XIX y XX), En resumen, la materia y la disciplina son un objeto histórico. 18 Existe en Administración pública una relación dialéctica entre objeto de estudio y estudio del objeto, se pertenecen y se relacionan mutuamente. Uno no puede existir sin el otro. La crisis del objeto de estudio afecta al estudio del objeto (disciplina). 19 Los autores formulan sus definiciones conforme a los argumentos centrales para enfatizar alguna de las cualidades del campo estudio, otros definen el carácter de la Administración pública como arte, filosofía, ciencia o profesión. 20 1.2 Orientaciones Administrativa. de la Ciencia La Administración pública tiene un solo objeto de estudio, es decir la actividad organizada del estado. Sin embargo, existen diferentes interpretaciones del “objeto de estudio” que históricamente se han constituido como orientaciones de estudio que han sido: •El estado. •El gobierno. •El poder. •El poder ejecutivo. •Los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial). •La burocracia. •La teoría organizacional. •El management público. •Las políticas públicas (policy), entre otros. 21 Las últimas orientaciones (burocracia, teoría organizacional, management y políticas públicas), son las más representativas en la actualidad. Cada una de estas orientaciones, en su campo, reclama para sí su propio objeto de estudio y disciplina, aunque en realidad son diversas disertaciones sobre un mismo objeto de estudio. Esta diversidad de orientaciones científicas ha generado una rica y variada cantidad de aportaciones al estudio de la disciplina. La respuesta a la interrogante de que si la Administración pública es una ciencia, se inicia desde el surgimiento de la Administración pública en su etapa moderna, primero fueron Wilson y Goodnow al final del siglo XIX; después, en el siglo XX continúa con White, Gulick, Dimock, Simon, Dahl, Ostrom, Parker, Caiden, Mosher, Cimmino, Waldo, Chevalier y Loschak, así como Guerrero entre los más importantes, quienes cuestionan el carácter científico de la disciplina. 22 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. • • • • • arte elevado. filosofía. técnicas y habilidades. ciencia en gestación. profesión o carrera administrativa. Es necesario que esta polémica sea recuperada para dignificar la Administración pública como una ciencia autónoma, independiente y de pleno derecho. Es un requerimiento estructural que la Administración pública constituya su propio campo de estudio, sus categorías, principios, método y teoría administrativa. Una de las mayores debilidades del estudio interdisciplinario fue la carencia de la construcción de una teoría central de la Administración pública, debido a que cada disciplina auxiliar establecía sus propias prioridades académicas en detrimento de nuestro campo de estudio. 23 El debate en torno a la cuestión del carácter científico de la Administración pública tiene tres grandes vetas: • La antigua ciencia Administrativa fundada por Von Stein en Alemania y Bonnin en Francia, que sostiene que la disciplina es una ciencia, la cual es practicada en toda Europa. • La perspectiva en Inglaterra de considerar a la Administración pública como filosofía, y • La Administración pública nacida con Wilson en los Estados Unidos de Norteamérica en 1887, que en su origen fue definida como arte y que podría convertirse en ciencia, aunque en la actualidad predomina más la orientación a ser concebida como una profesión o carrera. Lorenzo Von Stein. Woodrow Wilson 24 La tesis central de la investigación de que la Administración Publica sea una ciencia, se debe a los elementos siguientes: •Tiene un objeto de estudio (materia) tan antiguo como el gobierno. •Cuenta con un estudio del objeto ancestral, que se consolida a partir de los cameralistas en los siglos XIX y XX. •Tiene un campo profesional para aplicar sus conocimientos en el gobierno. •Existen carreras y universidades que ofrecen la profesión para su enseñanza y aprendizaje, que la constituyen en la ciencia administrativa; •Existen disciplinas que han contribuido a su desarrollo teórico, pero el campo de estudio cuenta con su objeto de estudio; Es una disciplina aplicada en gestación, que en su ejercicio y práctica nace como arte y en su desarrollo se ha convertido en una ciencia embrionaria. 25 1.3 Formación y evolución de la ciencia administrativa. Breve reseña de la evolución de la administración Las actuales concepciones administrativas son la resultante de un proceso iniciado en los mismos albores de la humanidad y que ha evolucionando, adquiriendo sus propios perfiles a través de diferentes épocas y etapas. Dicho proceso administrativo se inició como hecho obligado cuando hubo necesidad de coordinar esfuerzos para hacer algo que evolucionó hasta convertirse en un acto previa y cuidadosamente planificado y racional que permitiría alcanzar objetivos con los menores esfuerzos posibles y con las mayores satisfacciones para los individuos. El conocimiento de la organización de la iglesia Católica Apostólica Romana es también muy interesante para conocer la importancia que tiene en administración el adoctrinamiento para la prosecución de un objetivo. la ciencia de la administración; ella viene a consolidarse en la época Contemporánea con los estudios de Woodrow Wilson. Las teorías y experiencias de Henri Fayol y de Frederick Taylor marcaron una nueva etapa en la evolución de esa ciencia y la Administración Científica 26 Administración Antigua. A pesar de que la administración como disciplina es relativamente nueva, la historia del pensamiento administrativo es muy antigua, en todo tiempo ha habido necesidad de coordinar actividades, de tomar decisiones y de ejecutar, de ahí que en la administración antigua se encuentran muchos de los fundamentos administrativos de la actualidad y que pueden observarse en el código de Hammurabi y en el nuevo testamento. 27 La ecclesía era el organismo de mayor autoridad que existía en Grecia y formaban parte de ella todos los ciudadanos; las decisiones se tomaban por mayoría de votos y las mismas eran irrevocables. En Grecia el emperador Pericles, 430 años antes de Cristo, dejó testimonio de la necesidad de una selección de personal adecuado e hizo un análisis sobre la democracia Griega. 28 El Sociólogo alemán Max Weber hizo un estudio sobre la administración antigua de Egipto, concluyendo, que se aplicaban procedimientos definitivos y sistemáticos y se utilizaba un sistema administrativo burocrático. 29 En China el filósofo Confucio proporcionó una serie de reglas para la administración pública. En Roma que vivió dos periodos, la República y el Imperio Romano, siendo en este último donde se produjeron trasformaciones administrativas. La administración del Imperio Romano se caracterizo por la centralización. 30 Administración Edad Media. Durante los últimos años del Imperio Romano el centralismo Administrativos se fue debilitando considerablemente y la autoridad real paso al terrateniente, alrededor del cual se agrupaban muchas personas, es decir, que en la Edad Media hubo una descentralización del gobierno, con lo que se diferencio de las formas administrativas anteriores. Hubo una notable evolución de las ideas administrativas y se consolidaron instituciones como la iglesia católica que tuvo mucho interés para los estudios de la administración, debido a su peculiar forma de organización y funcionamiento. 31 Administración Moderna. A inicio de esta época surge en Prusia y Austria un movimiento administrativo conocidos como cameralistas que alcanzo su mayor esplendor en 1560 y trato de mejorar los sistemas administrativos usados en esta época. Pusieron énfasis en el desarrollo de algunos principios administrativos, como fueron, el de selección y adiestramiento de personal, especialización de funciones y el establecimiento de controles administrativos. En 1776 Adam Smith, considerado como el padre de la Economía clásica publica su obra la riqueza de las naciones, en donde aparece la doctrina del LaissezFaire (dejar hacer, dejar pasar), que sirvió de base filosófica a la revolución industrial y que ha tenido su aplicación en la administración y en la economía el principio de la división del trabajo, considerándolo necesario para especialización y para el aumento de la producción. 32 Administración época contemporánea. Los historiadores están de acuerdo con que hubo una segunda revolución industrial de 1860 a 1914, llamada también revolución del acero y la electricidad, que sustituyó el hierro por acero como material básico para la industria y en el campo de la energía. La administración científica de Taylor surgida en esta época cumplió a cabalidad con la función, de suministrar las herramientas técnicas necesarias para la expansión y desarrollo. 33 La Administración Publica en los Siglos XIX Y XX. En Francia, España, Alemania, Italia, estados unidos e Inglaterra, durante los siglos XIX y XX cada vez más pensadores estudian a la administración pública. Con las obras de Bonnin en Francia y Von Stein en Alemania, la ciencia administrativa comienza su largo proceso de construcción teórica. La peculiaridad nacional de la ciencia de la administración pública de cada país del mundo plantea la existencia de un universo académico cosmopolita enlazado por un idioma común configurado permanentemente desde el siglo XIX y aun desde la centuria precedente 34 Alemania y otros países germánicos. El origen, formación y desenvolvimiento de la administración pública en Alemania es excepcional. Su nacimiento debe buscarse en las ciencias de la administración del estado absolutista en los diferentes principados que formaban el imperio germanico se desarrollaron las primeras disciplinas administrativas conocidas en occidente (ciencias camerales) 35 Enrique Federico Carlos, Barón Von Stein (1757 – 1831) por su propia iniciativa escribe en 1806 su memoria Exposición de la defectuosa organización del gabinete y de la necesidad de la creación de un consejo de ministros; en ella señala situaciones de Prusia que pueden empeorar, como perder su independencia y generar descontento en la población. Propone la formalidad de nombramientos y creación de ministerios. Al año siguiente redactó el Barón otra memoria plan para una nueva organización del despacho de los negocios en el estado Prusiano. La sugerencia central es la participación de los ciudadanos dentro de la administración pública, otras figuras alemanas que destacaron fueron las siguientes: Lorenzo Von Stein (1815 – 1890) escribió: la teoría de la administración y manual de teoría de la administración y de derecho administrativo, en comparación con la literatura y la legislación de Francia, Inglaterra y Alemania. 36 Gaspar Bluntschli es autor del derecho público universal. El concepto de administración aclara, tiene un significado más general que el relativo a la vida publica y debe oponerse la administración privada a la pública porque no produce los mismos efectos. 37 Marxs en El dieciocho brumario de Luís Bonaparte y la guerra civil en Francia, (1851 y 1871) expone la centralización de la administración publica en el estado capitalista. Max Weber en su economía y sociedad, publicada en 1822, conforme a los principios de la administración burocrática cada funcionario debe convertirse en una pieza de la organización. 38 Francia Dos pensadores que a través del derecho administrativo aportaron ideas a la ciencia de la administración son: a. Macarel escribe el curso de administración y derecho administrativo, publicado en París en 1846. El afirma que el derecho administrativo emana del derecho público y ambos permiten comprender mejor la relaciones del poder ejecutivo y el legislativo, existen cuatro principios de la administración publica. 1. La sociedad brinda protección y seguridad a los desdichados. 2. Los establecimientos de beneficencia pública deben ser fundados para recibir a los indigentes y toda clase de menesterosos. 3. Todo gobierno sabio debe favorecer la difusión de las luces y crear establecimientos de instrucción publica. 4. Las vías de comunicación pública son una de las necesidades materiales de toda nación. 39 b. Gandilliot escribió un curso que apareció en España en 1835 su libro se divide en dos partes. La primera se dedica a los caracteres del derecho administrativo y la segunda trata de la organización y procedimientos administrativos. Loschak escribió en 1975 un artículo titulado la ciencia de la administración: ¿Cuál es la administración? ¿Cuál ciencia?, en el que establecía algunas pautas para la discusión del carácter científico de la administración publica. Loschak asociado con chevallier, publico en 1978 su obra titulada ciencia administrativa, manifestando que les impacta el carácter “complejo y fragmentado” de la ciencia de la administración. Sostienen que la ciencia de la administración tienen una tradición europea y otra norteamericana, por lo que la ciencia administrativa se encuentra en una disyuntiva. 40 Inglaterra. El pensamiento administrativo británico se remonta a 1900. El núcleo de sus representantes forjó lo que fue llamado “filosofía británica de la administración“, fuera de la tradición de la ciencia administrativa, el criterio esta sostenido por seis pensadores: a. Ricardo Haldane (artículos del servicio civil de carrera). b. Graham Wallas (profesor de ciencia política), obra: naturaleza humana de la política. c. Guillermo Enrique Beveridge, escribió “El servidor civil del futuro”. d. Oliverio Sheldon, cultivo la administración privada. e. Lyndall Urwick cultivo la administración privada. f. Carlos Stamp (revistas de administración pública). 41 Gladden ocupa un lugar destacado, es autor del primer libro de texto en Inglaterra (Introducción a la administración pública, 1945), la administración pública es tomada ampliamente para significar la dirección de los asuntos de los cuerpos políticos. F.F. Ridley, artículo: “Administración pública, causa descontento”, la ciencia de la administración tiene su antecedente en una de las ciencias camerales. Hoy la administración pública británica se encuentra en una etapa de recuperación, con nuevos enfoques uno dedicado al estudio del argumento administrativo y otro al análisis de las políticas publicas. 42 Estados Unidos. Su evolución administrativa presenta rasgos de gran interés de abundante doctrina y originalidad, tiene tres periodos: a. Periodo clásico (1887 – 1944) se inicia con Woodrow Wilson, con la obra El estudio de la Administración Pública, hace el análisis dentro de la ciencia política, estableciendo una clara separación entre política y administración. Posteriormente la posesión es ampliada por Goodnow y Willoughby. A principios del siglos XX se constituye el movimiento científico llamado “Taylorismo” o de la “Organización Científica del Trabajo”. El pionero fue Frederik W. Taylor, indico reglas para el análisis detallado y la programación de los tiempos y procedimientos de trabajo. Henrri Fayol continúo con el estudio y formuló principios del proceso administrativo. Con la escuela de las relaciones humanas (Elton Mayo y Fritz J. Roethlisberger) llegaron a la conclusión que la productividad de los fabricantes estaba condicionada por la motivación. 43 b. Periodo “Político” destacan Herbert A. Simón y James E March, quienes dentro de la división del trabajo distinguen claramente la toma de decisiones como proceso. c. Periodo de “Programas”, inicia la búsqueda de instrumentos administrativos útiles que mejoren la elaboración de las políticas publicas. Pueden distinguirse seis grandes corrientes. 1. 2. 3. 4. 5. 6. Teoría del compartimiento (psicología y antropología) Teoría de sistemas (ciencias físicas, biológicas y sociales). La administración comparada (aportaciones de otros países). La nueva administración pública (equidad social, cambio social). Políticas públicas (Harold Laswell corriente académica). El management público. (investigación de operaciones) 44
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