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5to INFORME DEL
OBSERVATORIO
CIUDADANO DE LA
JUSTICIA
Avances y retos del nuevo sistema de
justicia penal en Nuevo León
ENERO, 2014
Elaborado por Institución Renace A.B.P.
Octubre 2013
Todos los derechos reservados
México 2014
D.R. 2014, Institución Renace A.B.P. (RENACE)
José María Morelos y Pavón, 1032 OTE, Col. Centro, Monterrey, Nuevo León, C.P. 64000
www.renace.org.mx
El documento es de libre acceso y se encuentra disponible en ocj.org.mx
2
www.ocj.org.mx
El presente trabajo fue elaborado por el área de Investigación de Institución Renace ABP
Alejandra Gómez Bocardo
@Bocardoa
[email protected]
Mariana Franco Ortega
@MarianaFranco_
[email protected]
Nadejda Iliná
@dxromanus
[email protected]
3
www.ocj.org.mx
El Observatorio
El Observatorio Ciudadano de la Justicia (OCJ) es un instrumento de participación ciudadana
conformado por diferentes organizaciones que realizan acciones de evaluación, vigilancia y
difusión del sistema de justicia penal en diferentes estados de la República Mexicana, como
Nuevo León, Chihuahua, Oaxaca y Baja California. Sus objetivos son evaluar el proceso de
implementación del nuevo sistema de justicia penal, vigilar su funcionamiento y difundir sus
beneficios.
Los miembros fundadores del Observatorio Ciudadano de la Justicia en Nuevo León (OCJNL)
son los siguientes:
4
www.ocj.org.mx
Fue constituido en noviembre de 2011 en la Ciudad de Monterrey, Nuevo León.
5
www.ocj.org.mx
CONTENIDO
Presentación
7
I. Panorama de la seguridad y la justicia en Nuevo León
9
II. Radiografía de las instituciones del sistema de justicia penal en Nuevo León
16
III. Metodología
22
IV. Evaluación de la implementación
28
V. Las policías municipales: un acercamiento al papel de los municipios en el nuevo
sistema de justicia penal
51
VI. Recomendaciones
56
Bibliografía
68
6
www.ocj.org.mx
PRESENTACIÓN
El Observatorio Ciudadano de la Justicia presenta su Quinto Informe sobre la
Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal en Nuevo León con el fin de realizar un
diagnóstico cuantitativo y cualitativo desde la óptica de la sociedad civil de los avances en el
proceso de implementación de la reforma constitucional de seguridad y justicia del 2008. El
periodo de levantamiento de información abarca del mes de Junio a Diciembre del 2013.
El OCJ reconoce el apoyo de las instituciones que conforman el sistema de justicia penal de
Nuevo León por su accesibilidad para proporcionar a la ciudadanía la información requerida
para la elaboración del informe.
De manera particular, agradecemos al Poder Judicial del estado de Nuevo León, al Instituto
de la Defensoría Pública del estado de Nuevo León, a la Procuraduría General de Justicia del
estado de Nuevo León, a la Universidad de las Ciencias de la Seguridad y a la Comisión
Ejecutiva para la Reforma del Sistema de Justicia Penal del estado de Nuevo León (SIJUPE).
Adicionalmente, agradecemos la respuesta favorable y de apertura de los municipios de
Monterrey, Guadalupe, Santa Catarina, Apodaca, Escobedo, San Nicolás y San Pedro, a
efectos de capturar una primera imagen del panorama municipal en Nuevo León con
respecto al nuevo sistema.
La disposición para colaborar con la sociedad civil e informarla sobre las acciones que
emanan del gobierno constituye un acto de transparencia, principio esencial de cualquier
Estado democrático.
A continuación se presenta un puntaje de tres factores que se consideraron para evaluar la
transparencia de las instituciones en el proceso de solicitud de información para la
elaboración del Informe.
En las siguientes tablas se puede encontrar el puntaje obtenido por cada Institución. Este
puntaje no se considera dentro del cálculo del porcentaje de avance del proceso de
implementación.
Tabla 1. Puntaje de las Instituciones en la Transparencia en el proceso de Solicitud de Información
Institución
Procuraduría
Defensoría
Poder Judicial
Órgano Implementador
Seguridad Pública Estatal
(Fuerza Civil + Secretaría)
Universidad de las Ciencias
de la Seguridad
Velocidad de la entrega de la
información
Calidad y pertinencia de la información
entregada
Interlocución con las
Instituciones
5
5
10
5
10
10
10
10
10
10
10
10
0
0
0
10
5
10
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www.ocj.org.mx
Tabla 2. Escala de puntajes del factor Velocidad en la entrega de la información
Velocidad en la entrega de la información
La Institución entregó la información en la fecha indicada
La Institución entregó la información después de la fecha indicada
La institución no entregó la información
Puntaje máximo
10
5
0
Tabla 3. Escala de puntajes del factor de Calidad y pertinencia de la información entregada
Calidad y pertinencia de la información entregada
La información proporcionada por la Institución corresponde íntegramente a lo solicitado
La información proporcionada por la Institución corresponde parcialmente a lo solicitado
La institución no entregó la información
Puntaje máximo
10
5
0
Tabla 4. Escala de puntajes del factor de Interlocución con las Instituciones
Interlocución con las Instituciones
La Institución mostró total apertura y accesibilidad en el proceso de solicitud de información
La Institución mostró apertura y accesibilidad en el proceso de solicitud de información
La Institución presentó resistencia en el proceso de solicitud de información
Puntaje máximo
10
5
0
Es de crucial importancia fortalecer el vínculo entre la ciudadanía y las instituciones
gubernamentales, especialmente al tratarse de los cambios que impactarán la calidad de la
seguridad y la justicia en toda la entidad.
Por ende, resulta necesario compartir las reglas del juego y unificar esfuerzos para incluir a la
ciudadanía en el proceso de implementación y permitirle consolidar canales de comunicación
directos con las instituciones, con la finalidad de estrechar su relación y generar un círculo de
confianza.
Es importante señalar que la Metodología de Evaluación del Observatorio Ciudadano de la
Justicia es una herramienta viva que se encuentra en constante actualización para incluir las
mejores prácticas y estándares internacionales en función del estatus del proceso de
implementación en la entidad. Por esta razón, para la presente edición, se incluyeron
modificaciones específicas en los ejes de reorganización institucional, infraestructura y
equipamiento, y tecnología; permitiendo así una evaluación de mayor profundidad.
La evaluación es una herramienta base para la formulación y propuesta de políticas públicas.
La presente información pretende contribuir a resaltar los avances del proceso de
implementación del nuevo sistema, así como a generar recomendaciones que permitan, en
una dinámica de cooperación, buscar soluciones conjuntas a las problemáticas de seguridad
y justicia que compartimos ciudadanos y operadores.
8
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I. PANORAMA DE LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA EN NUEVO LEÓN
La ruta de la reforma
Desde el 2001 se han generado distintas iniciativas para transformar el sistema de justicia
penal en Nuevo León. En ese año, Renace ingresó una iniciativa ciudadana al Congreso del
Estado donde promovió la aprobación del sistema acusatorio que se implementaba en
América Latina. El caso chileno fue el principal referente.
La esencia del proyecto era que a diferencia de lo que muchas personas pensaban, el mejor
conocido como sistema de juicios orales iba mucho más allá de la oralidad de los juicios.
Se buscaba la adopción de un modelo de justicia basado en los pesos y contrapesos,
público y transparente, donde la autoridad -desde el policía y el MP- tuviera muchos menos
incentivos a la corrupción.
Un sistema con un modelo de persecución penal profesional basado en pruebas científicas. Y
con instituciones de seguridad pública y procuración de justicia coordinadas en la
investigación de los delitos y en la reducción de impunidad, respetando siempre los derechos
de las personas.
Sin ser la reforma integral esperada, en 2004 se aprobó una iniciativa que instauró un sistema
1
, marcando así la llegada de los juicios orales y de las
salidas alternas en el estado.
Con lo anterior, Nuevo León inició su transición del sistema inquisitivo a un modelo
acusatorio.
Tabla 6. La reforma penal en el tiempo
2004
Llegada de los juicios
orales a Nuevo León:
preponderanmente
2008
Aprobación de la
reforma
constitucional en
materia de seguridad
y justicia.
LA REFORMA PENAL EN EL TIEMPO
2010
2011
Conformación del Consejo
Conformación de la Comisión
de Coordinación para la
Ejecutiva para la
Implementación del Sistema
Reforma al Sistema de Justicia
de Justicia Penal (Poderes
Penal: SIJUPE (órgano técnico).
Estatales)
2012
Entrada en vigor del
sistema de justicia
penal acusatorio bajo
bajo impacto2.
Aprobación de la reforma penal
constitucional y del Código
Procedimental Penal (nuevo
Código)
Siete años después, en 2011 se aprobó la reforma penal constitucional en Nuevo León y se
legisló el Código Procedimental Penal. En enero de 2012, entró en vigor el sistema acusatorio
1
Decreto No. 118 por el que se reforma el Código Procesal Penal de Nuevo León. (P.O. Julio 28, 2004). Consultado el 15 de octubre 2011.
Disponible en: http://bit.ly/sbFpRJ
2
Ver etapas de gradualidad en cuanto a tipo de delitos en Ayala, M., Carrasco, J., Sauceda, A., & Varas, A. (2009). La reforma al sistema de
justicia penal en Nuevo León: Sus principales tendencias (2004-2007). México: Grupo Offset Monterrey, Página 16-17. Consultado el 20 de
noviembre. Disponible en: http://bit.ly/tatC28
9
www.ocj.org.mx
y en los artículos transitorios del nuevo código3 se estableció un plan de implementación por
tipo de delito, donde año con año se agrupaba un determinado grupo de hechos ilícitos.
De tal manera que la operación del nuevo sistema iniciaría en 2012 procesando una lista de
delitos, para continuar sucesivamente año con año y migrar todo el procesamiento del
sistema tradicional, o del mixto (2004), al acusatorio. Teniendo como fecha límite el 2016, tal
como lo establece la Constitución Federal.
La migración de la carga de la incidencia delictiva del sistema mixto y del tradicional al
acusatorio, se refleja en la siguiente tabla:
Tabla 7. Transición del viejo al nuevo sistema (plan original)
SISTEMA
2011
2012
2013
2014
2015
Tradicional
75%
59%
42%
40%
39%
Mixto
25%
5%
0%
0%
0%
Acusatorio
0%
36%
58%
60%
61%
Fuente: Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sistema de Justicia Penal del Estado de Nuevo León (2013)
2016
0%
0%
100%
Como podemos observar, tan sólo del 2015 al 2016 se daría un salto del 61% al 100%, un
39% de la carga.
Del punto anterior se desprenden dos interrogantes clave: en primer lugar, ¿por qué terminar
la implementación hasta el 2016 una vez que haya concluido la administración del
Gobernador Rodrigo Medina?, en segundo, ¿bajo qué criterios se hizo la selección y división
de los grupos de delitos que irían migrando al nuevo sistema?
Desde el punto de vista político tenemos que la gestión de Medina concluye en 2015 y los
delitos más complejos, como homicidio doloso, secuestro y los relacionados con
delincuencia organizada se dejaron para el 2016, al inicio del siguiente gobierno.
¿Por qué? Las experiencias negativas de estados con reforma fueron un desincentivo para
poder asumir la responsabilidad completa de la implementación desde el punto de vista
cualitativo y cuantitativo. Ir demasiado rápido podría provocar una caída judicial de casos de
alto impacto causada por detenciones ilegales o investigaciones precarias como sucedió en
Chihuahua.
distintas mesas de trabajo encabezadas por el órgano implementador local, donde se
debatieron y evaluaron las distintas modalidades de implementación que permitía la
Constitución: por región, por delito o mixta.
Hoy en día sabemos que el legislador local optó por un modelo por delito. Pero, ¿quién
decidió qué delitos iban primero y cuáles después? A la fecha hemos recibido diferentes
versiones. Una apunta a que fue el propio órgano implementador y otra a que fue personal de
3
Decreto No. 211, P.O. Julio 5, 2011. Consultado el 25 de noviembre de 2011. Disponible en: http://bit.ly/rHf4Qh
10
www.ocj.org.mx
la Procuraduría General del Estado de Nuevo León. La cuestión es que se hizo una división
que puso en grandes problemas a los operadores del sistema de justicia.
Entre los que se encuentran los siguientes:
Operación tripartita. Se procesaron,
de 20044, una reforma gradual por tipo de delito y
por etapa del proceso penal (únicamente el juicio, excluyendo el resto de las etapas), estuvo
vigente durante casi dos años, junto el viejo sistema inquisitivo y con el sistema acusatorio.
Confusión de operadores. Desde el 2004, ha sido muy común observar que una misma
conocía casos que pertenecían al sistema inquisitivo o al
mixto. En 2012 se agregó un tercer sistema: el acusatorio. Naturalmente se orilló a la
confusión a policías, MPs, defensores, y en menor medida jueces. Peor aún, en caso de que
no estuviesen bien capacitados, muy probablemente se cometieron errores ante la
multiplicidad de herramientas procesales disponibles.
Casos sin sistema. ¿Cómo se iniciaba el proceso cuando se hacían denuncias de hechos
por los delitos que resultaran ? Los ciudadanos no tenían a la mano el código penal ni los
transitorios para saber a qué sistema pertenecía el agravio que sufrieron. ¿Se inició una
investigación desformalizada del nuevo sistema o una averiguación previa del sistema
tradicional?
Si después de la vinculación a proceso, o en su defecto del auto de formal prisión, se
reclasificó un delito a que se llevara en un sistema distinto, ¿cómo rectificó la autoridad y
cómo se procedió con la información (testimonios, por ejemplo) obtenida en las actuaciones
previas?
O más específico aún, si alguien que estuvo en prisión preventiva por un delito del sistema
tradicional pero se reclasificó a uno del sistema acusatorio donde la máxima es que las
personas sean procesadas en libertad a menos que representen un riesgo de fuga, de daño
para la víctima o para la sociedad, ¿qué sucedía entonces? Probablemente la persona recibió
Las voces que pedían adelantar la implementación, así como hacer una programación y
distribución de los delitos mucho más equilibrada y pertinente, comenzaron a surgir no sólo
desde la ciudadanía, sino también al interior de las propias instituciones del sistema de
justicia.
En marzo del 2013 se eliminó el sistema mixto, con la finalidad de restar complejidad al
procesamiento de los delitos. También se buscaba eliminar el entramado institucional que
4
15 de Mayo 2011. Consultado el 15 de diciembre. Disponible en:
http://bit.ly/37LsU
11
www.ocj.org.mx
daba atención a estos casos. Estas modificaciones permitían focalizar muchos más recursos
humanos y materiales hacia el avance de la implementación del nuevo sistema.
Después de casi dos años de operación, a finales del 2013 se retomaron las lecciones
aprendidas en el nuevo sistema para hacer los ajustes pertinentes que le dieran mayor
viabilidad y eficiencia a su operación.
Se aprobó una iniciativa 5 que reagrupaba los delitos y reprogramaba el término de la
implementación para abril del 2015, en lugar de julio de 2016. Con esto se atendería una de
las principales demandas Observatorio Ciudadano de la Justicia.
La nueva migración de la carga de la incidencia delictiva del sistema tradicional al acusatorio,
quedó de la siguiente forma:
Tabla 8. Nuevo plan de implementación
SISTEMA
2011
2012
2013
2014E
2014A
2015E
2015ª
TRADICIONAL
75%
59%
42%
40%
19%
2%
0%
MIXTO
25%
5%
0%
0%
0%
0%
ACUSATORIO
0%
36%
58%
60%
81%
98%
Fuente: Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sistema de Justicia Penal del Estado de Nuevo León (2013)
0%
100%
Los principales delitos que serían procesados a partir del 2014 se pueden observar en la
siguiente tabla:
Tabla 9. Distribución de delitos en el plan de implementación
Fecha
Principales delitos
Enero 2014
Violación
Abril 2014
Fraude sin límite de cuotas, abuso de confianza sin límite de cuotas, robos sin violencia
Enero 2015
Despojo, robo con violencia, robo de vehículo
Abril 2015
Homicidio doloso, secuestro, delitos relacionados con delincuencia organizada
Fuente: Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sistema de Justicia Penal del Estado de Nuevo León (2013)
La reforma penal y la denuncia ciudadana
Con la finalidad de determinar los municipios donde se requiere focalizar o ampliar la
cobertura nuevo sistema de justicia penal desarrollamos una tasa, a la que denominamos
TASIN, para medir la denuncia ciudadana a nivel municipal de aquellos delitos procesados en
el nuevo sistema.
El catálogo de delitos6 abarcados por la TASIN comprende: robo simple, robo en el campo,
violencia familiar, lesiones, lesiones que ponen en riesgo la vida, lesiones en riña, lesiones
5
Decreto No. 106, P.O. Diciembre 31, 2013. Consultado el 07 de febrero de 2014. Disponible en: http://bit.do/hC9A
El Catálogo de delitos deberá ampliarse conforme avance el proceso de implementación del nuevo sistema de justicia penal en Nuevo
León.
6
12
www.ocj.org.mx
culposas, homicidio culposo, atentados al pudor, estupro, violación, equiparable a violación y
corrupción de menores.
La composición de la fórmula de la TASIN es la siguiente:
TASA DE DENUNCIA DEL NUEVO SISTEMA
DE JUSTICIA PENAL (TASIN)=
TOTAL DENUNCIA (TD)
POBLACIÓN TOTAL (PT)
100,000 HABITANTES
En la tabla que se muestra a continuación, se aplicó la TASIN retomando las estadísticas que
periódicamente genera la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo León. Se
seleccionaron los siguientes municipios del área conurbada: García, Escobedo, Monterrey,
Santa Catarina, Guadalupe, Santiago, Cadereyta, Juárez, San Pedro Garza García, Apodaca
y San Nicolás de los Garza Nuevo León.
MUNICIPIO
JUNIO-DICIEMBRE 2013
No.
CORRUPCIÓN DE MENORES
Tabla 10. Tasa de denuncia del nuevo sistema de justicia penal
TOTAL INCIDENCIA (TI)
POBLACIÓN TOTAL (TP)
TASA DENUNCIA NSJP (TASIN)
DELITOS
HOMICIDIO
DELITOS SEXUALES
LESIONES
ROBO
VIOLENCIA FAMILIAR
1 García
549
143,668
2 Escobedo
1269
357,937
3 Monterrey
3512
1,135,550
4 Santa Catarina
768
268,955
5 Guadalupe
1905
678,006
6 Santiago
111
40,469
7 Cadereyta
226
86,445
8 Juárez
659
256,970
9 San Pedro Garza García
307
122,659
10 Apodaca
1289
523,370
11 San Nicolás de los Garza
1006
443,273
Fuente: Elaboración propia con estadísticas de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo León
382
355
309
286
281
274
261
256
250
246
227
Como podemos observar, el municipio con mayor número de denuncias de delitos del nuevo
sistema es García, le siguen Escobedo, Monterrey y Santa Catarina en la lista. En último lugar
aparecen San Pedro Garza García, Apodaca y San Nicolás de los Garza.
Para el Observatorio es fundamental clarificar que la TASIN no refleja la incidencia delictiva
real de los municipios por dos motivos:
1) El número de denuncias frente al MP no corresponden a la incidencia delictiva
debido a la existencia de una amplia cifra negra7 (delitos no denunciados)
2) Los delitos contemplados por la TASIN no representan la totalidad del catálogo
de delitos del Código Penal de Nuevo León
En el apartado de infraestructura, en un mapa cruzaremos los resultados de la TASIN con la
cobertura territorial de infraestructura de las distintas instituciones del sistema de justicia
penal de Nuevo León.
7
95% de los delitos en Nuevo León no se denuncian. Fuente: Encuesta de Victimización y Seguridad Pública (2013)
13
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Un giro inesperado
El 5 de diciembre del 2013 el pleno del Senado aprobó por unanimidad en lo general y en lo
particular (104 votos a favor) el dictamen del nuevo Código Nacional de Procedimientos
Penales, que sustituye al actual Código Federal de Procedimientos Penales vigente desde
1934.
El Código Nacional homologará en todo el país la aplicación de las reglas del sistema de
justicia, para permitir que los procesados y las víctimas reciban el mismo trato en cualquier
parte de la República. En él se contemplan nuevas normas en la investigación,
procesamiento y sanción de delitos.
El documento fue enviado a la Cámara de Diputados, quienes el 5 de febrero de 2014 lo
aprobaron en lo general y lo particular, con 407 votos a favor, 28 en contra y cinco
abstenciones.
El Código también permitirá el uso de instrumentos alternos a las actuales sanciones
carcelarias. Entre ellos, el uso de brazaletes electrónicos y arraigos domiciliarios, en vez de
seguir los procesos o juicios detenidos en cárceles para determinados actos ilícitos.
Finalmente, la iniciativa de Código8 concluyó su proceso legislativo y fue publicado por el
Ejecutivo Federal el 5 de marzo del presente. Se establece que los estados deberán emitir
una declaratoria, a petición del órgano implementador, para su entrada en vigor en cada
estado.
La ejecución de sanciones penales y los métodos alternativos de solución de conflictos son
temas que aún están pendientes de legislación en el Congreso de la Unión y que serán
materia normativa nacional obligatoria para las entidades federativas.
¿Qué pasará en los estados que ya habían iniciado la implementación del nuevo sistema con
su propio Código? El Código Nacional plantea una serie de pasos para abrogar los 32
códigos de las entidades federativas.
Antes de seguir avanzando bajo un modelo de implementación apegado a reglas que
prácticamente tienen los días contados, las autoridades estatales deben hacer una revisión
exhaustiva del impacto y de los requerimientos de ajuste que demandará la entrada en vigor
del Código Nacional en Nuevo León.
Las instituciones del sistema de justicia penal en Nuevo León se encuentran en un proceso
de profunda transformación y la reciente publicación del Código Nacional de Procedimientos
Penales las impulsa a armonizar las leyes locales con las disposiciones normativas
nacionales.
8
Disponible en el DOF en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5334903&fecha=05/03/2014
14
www.ocj.org.mx
La ruta que seguirá la aplicación del Código Nacional según sus transitorios es la siguiente:
Mientras inicia el proceso inicio de vigencia del Código Nacional a nivel local, la
implementación en Nuevo León sigue su marcha.
15
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II. RADIOGRAFÍA DE LAS INSTITUCIONES DEL SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN NUEVO LEÓN
El objetivo de este apartado es presentar la estructura de las instituciones encargadas de la
operación del sistema de justicia penal en el estado de Nuevo León. Por esta razón se
solicitaron a las Instituciones datos precisos que contribuyen a visualizar, de manera general,
la organización interna de dichas instituciones.
INSTITUTO DE LA DEFENSORÍA PÚBLICA DE NUEVO LEÓN
Dirección General
Dirección de Defensa en la etapa de
investigación y en procesos
Dirección de defensa ante el Juez de
Ejecución de Sanciones Penales
PROCURADURÍA G ENERAL DE JUSTICIA DE NUEVO LEÓN
Procurador General de
Justicia
Dirección General de
Atención Ciudadana y
Justicia Penal Alternativa
Dirección de Atención
Ciudadana
Dirección de Justicia
Penal Alternativa
DOPAVIDET
Subprocuraduría del
Ministerio Público
Dirección General de
Averigüaciones Previas
Dirección General de Control de
Procesos y Amparos
Dirección General de
Sistema Penal Acusatorio
Director de Investigación Zona
Metropolitana
Dirección de Investigación de Zona
Rural
16
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PODER JUDICIAL DEL E STADO DE NUEVO LEÓN
Presidente
del TSJ
Consejo de la
Judicatura
Gestión
Judicial
Jueces de
Control
Jueces de
Juicio Oral
Jueces de
Ejecución
Encargado
de agenda
Encargado
de salas
Encargado
de trámites
Técnicos
Número de funcionarios
Cuadro 1. Funcionarios IDPNL
Instituto de la Defensoría Pública de Nuevo León
Número total de Defensores Públicos del IDPNL (división por materias)
Dirección de Defensa Penal ante el Ministerio Público
Dirección de Defensa en Proceso Penal
Dirección de Defensa en Segunda Instancia y Amparos
Dirección de lo Civil, Mercantil, Justicia Administrativa, Mediación para la Solución de Controversias
Dirección de Defensa Especializada en Justicia para Adolescentes
Dirección de lo Familiar
Dirección Foránea
Dirección de Defensa en Ejecución de Sanciones
Dirección del Centro de Formación Profesional
Número de Defensores Públicos que operan exclusivamente en el NSJP
Número de Defensores Públicos que operan al mismo tiempo casos en el sistema tradicional y casos en el NSJP
256
47
45
27
25
13
70
20
7
2
221
49
Cuadro 2. Funcionarios PJNL
43 Juzgados Penales
8 Juzgados Civiles
29 Juzgados Familiares
5 Juzgados Mixtos de lo Civil y Familiar
Número de Juzgados en el estado
5 Juzgados Mixtos
9 Juzgados de Jurisdicción Concurrente
9 Juzgados Menores
2 Juzgados de Juicio Oral Mercantil.
Número de Jueces de Control 8
Número de Jueces de Juicio Oral 3
Número de Jueces de Ejecución 3
Número de Magistrados de las Salas Penales especializados en el NSJP 8
17
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Cuadro 3 y 4. Funcionarios PGJNL
CODE/Número de
Funcionarios
Monterrey San
Jerónimo
Monterrey Palacio de
Justicia
Monterrey Alamey
Monterrey San
Bernabé
Monterrey Viales
Monterrey
Monterrey 8 Zona Sur
Cadereyta
San Pedro
Juárez
García
Escobedo C4
Guadalupe
Santa Catarina La
Huasteca
Apodaca Centro
San Nicolás
Justicia Familiar
Total
Número
AMPOs y
AMPUCD
Número
de AMPIs
Número de asesores
victimológicos
2
22
2
1
Número de
mediadores
Número de
auxiliares de
investigación
0
3
59
0
0
1
0
0
1
1
0
3
0
1
2
0
7
0
0
3
0
1
1
2
3
3
7
14
0
4
0
5
0
5
5
1
0
0
0
0
0
1
1
0
1
1
0
2
5
0
6
0
5
0
12
14
4
2
1
2
9
9
9
8
74
6
6
32
87
1
3
0
9
3
3
0
28
16
12
110
243
Unidades de investigación
San Jerónimo
Guadalupe
Escobedo
San Nicolás
Santa Catarina
Apodaca
Juárez
Cadereyta
Allende
Linares
Montemorelos
Sabina
Justicia Familiar
Doctor Arroyo
Anahuac
Villaldama
Total
Número de
policías
investigadores
15
16
31
AMPI
22
5
5
6
2
6
5
4
1
3
4
1
32
1
1
1
99
Auxiliares de investigación
59
14
12
12
9
16
5
6
3
4
5
2
110
2
2
2
263
18
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Recursos para la reforma en Nuevo León: presupuesto
A continuación se presentan los recursos económicos, estatales y federales, invertidos por
cada institución para la implementación y operación del sistema penal acusatorio en Nuevo
León.
Tabla 10. Proyección de inversión ejercida por las dependencias del sistema de justicia en NL 2013
INSTITUCIÓN
Implementación del NSJP (2013)
Recursos
Recursos
estatales
federales
$1,250,666.66
$0.00
Operación del NSJP (2013)
Recursos
Recursos
estatales
federales
$72,376,045.41 $3,469,850.00
Total por
institución
Poder Judicial del Estado de Nuevo León
$77,096,562.07
Procuraduría General de Justicia del Estado de
No se especificó en categorías la información
$183,644,753.90
Nuevo León
Instituto de la Defensoría Pública del Estado Nuevo
$2,313,522.00
$933,333.00
$4,627,044.00
$1,381,559.00
$9,255,458.00
León
Secretaría de Seguridad Pública del Estado de
No se presentó información por parte de la institución
Nuevo León
SIJUPE $10,574,567.45 $17,367,548.59
No aplica
$27,942,116.04
Total destinado al NSJP 2013
$297,938,890.01
Fuente: Tablas elaboradas por el equipo técnico del OCJNL con información de las instituciones operadoras del sistema de justicia.
De acuerdo a la información recibida, en el 2013 se destinaron $297,938,890.01 pesos al
nuevo sistema de justicia penal (NSJP). La institución que más dirigió recursos a operación e
implementación del nuevo sistema es la Procuraduría.
Tabla 11. Proyección de inversión al sistema penal en NL, 2013. Sistema tradicional vs. Nuevo sistema
INSTITUCIÓN
Recursos ejercidos por las instituciones del sistema de justicia penal para 2013
Sistema tradicional
Nuevo sistema
Poder Judicial del Estado de Nuevo León
$358,451,595.76
$183,644,753.90
Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo León
$207,737,903.63
$75,845,895.41
Instituto de la Defensoría Pública del Estado Nuevo León
$49,014,305.00
$26,392,318.00
Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León
No se presentó información por parte de la institución.
SUBTOTAL
$615,203,804.39
$285,882,967.31
TOTAL
$901,086,771.70
Fuente: Tablas elaboradas por el equipo técnico del OCJNL con información de las instituciones operadoras del sistema de justicia.
Si actualmente el procesamiento la incidencia delictiva está repartida 50-50%
(aproximadamente) entre el nuevo sistema y el viejo sistema, esto también debería reflejarse
en los recursos que se ejercen entre un sistema y otro. En la tabla anterior podemos ver que
no es así, que se siguen dirigiendo la mayor cantidad de recursos al sistema tradicional en
todas las instituciones.
La siguiente tabla permite ilustrar las condiciones del presupuesto programado para el NSJP
en su implementación y operación para el año en curso, 2014.
Tabla 12. Proyección de inversión 2014 en el nuevo sistema en NL
INSTITUCIÓN
Recursos asignados para las instituciones del nuevo sistema en 2014
Implementación
Operación
Poder Judicial del Estado de Nuevo León
$23,575,430.00
$290,937,351.32
Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo León
$1,357,998.31
$77,609,459.79
Instituto de la Defensoría Pública del Estado Nuevo León
Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León
$4,118,305.00
$34,755,262.00
19
www.ocj.org.mx
SIJUPE
$46,361,656.10
N/A
SUBTOTAL
$75,413,389.41
$403,302,073.11
TOTAL
$478,715,462.52
Fuente: Tablas elaboradas por el equipo técnico del OCJNL con información de las instituciones operadoras del sistema de justicia. Nota: La
tabla comparativa representa únicamente los recursos estatales, ya que los recursos federales están pendientes de asignación por motivo
de revisión de proyectos.
Paralelamente se presenta una tabla de resultados para el período 2010-2014 con la finalidad
de comparar el comportamiento de los presupuestos para las instituciones del NSJP en los
últimos cuatro años:
Tabla 13. Recursos invertidos para el sistema penal acusatorio en NL, 2010-2014. Implementación y
Operación
Total por institución del 2010 al
2014
Defensoría
$4,342,608.00
$38,873,567.00
$43,216,175.00
Procuraduría
$416,080,454.00
$314,512,781.32
$730,593,235.32
Seguridad Pública
No proporcionada
No proporcionada
No proporcionada
Poder Judicial
$75,845,895.41
$78,967,458.10
$154,813,353.51
SIJUPE
$135,704,802.49
$46,361,656.10
$182,066,458.59
Total del periodo
$631,973,759.90
$478,715,462.52
$1,110,689,222.42
Fuente: Tablas elaboradas por el equipo técnico del OCJNL con información de las instituciones operadoras del sistema de justicia y Cuarto
Informe del OCJNL (basado sobre cantidades de Ley de Egresos de Nuevo León 2010, 2011, 2012 y 2013).
Institución
Inversión 2010-2013
Inversión proyectada 2014
El Cuarto Informe del OCJ señaló que los montos presupuestales de 2013 para términos de
implementación superan la inversión anterior de 2010 a 2012, que ascendía a $224,
670,746.98 en total.
En esta ocasión la inversión de 2014 ($478,715,462.52) para las instituciones para la
implementación y operación de la reforma es sustancialmente más grande que la del año
pasado ($285,882,967.31).
Es importante señalar que esta cantidad responde casi totalmente a recursos estatales, ya
que los proyectos enviados a SETEC por el Poder Judicial y la Defensoría Pública se
encuentran aún pendientes de aprobación.
Si los recursos se ejercen en su totalidad, para el final del 2014 se habrá invertido un total de
$1,110,689,222.42 pesos para el proceso de implementación y operación de la reforma penal
en Nuevo León, una inversión que representa el 39.66% de la inversión total proyectada por
SIJUPE.
¿Cuánto cuesta la implementación del nuevo sistema?
En enero de 2013 el órgano técnico implementador local hizo una proyección de la inversión
requerida para implementar el nuevo sistema de justicia, el monto asciende a 2,800 millones
de pesos.
En la siguiente tabla comparativa podemos ver cuánto se ha invertido y cuánto falta para
poder cubrir todos los requerimientos que demanda la implementación del nuevo sistema de
20
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justicia penal en Nuevo León, de acuerdo al ejercicio de simulación de costos que hizo el
propio órgano implementador.
Tabla 14. Cuánto cuesta el nuevo sistema
¿Cuánto se ha invertido en el
nuevo sistema (2010-2013)?
¿Cuánto se invertirá en 2014?
¿Cuánto cuesta implementar el nuevo
sistema?
¿Cuántos recursos
faltarían?
$631,973,759.90
$478,715,462.52
$2,800,000,000
$1,689,310,777.58
Fuente: Elaboración propia con información de la Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sistema de Justicia Penal del Estado de Nuevo
León (2013)
Frente a la necesidad de optimizar los recursos disponibles y con la posibilidad de
redireccionar y ahorrar gasto corriente de las instituciones del sistema de justicia, se realizó
una nueva proyección de costos para lograr una adecuada y mucho más pronta
implementación del nuevo sistema.
Se realizaron distintas reuniones de trabajo donde participaron el Tesorero del estado, el
órgano técnico implementador y representantes de las instituciones operadoras del sistema
de justicia donde se acordó llevar a cabo proyectos de inversión interinstitucionales. El
ejemplo más claro de este enfoque se puede visualizar con el tema de infraestructura.
La tendencia que se vive a nivel nacional, es que se construyan o adapten complejos
interinstitucionales, donde estén ubicadas contiguamente todas las instituciones operadoras:
poder judicial, defensoría, seguridad pública y defensoría.
Bajo esta lógica, el órgano implementador identificó que durante el 2014 y los primeros
cuatro meses del 2015, se requiere invertir la cantidad de $1, 404, 000, 000.00 pesos.
Tabla 15. Cuántos recursos faltan para implementar totalmente el nuevo sistema
¿Cuánto se debe invertir entre 2014
y 2015?*
¿Cuánto se invertirá en 2014?
¿Cuántos recursos faltarían
para 2015?
$1, 404,000,000.00
$478,715,462.52
$925,284,537.48
Fuente: Elaboración propia con información de la Comisión Ejecutiva para la Reforma del Sistema de Justicia
Penal del Estado de Nuevo León (2013)
A reserva de saber cuántos recursos federales se obtendrán para el nuevo sistema en este
2014 y para el 2015, el estado tiene la responsabilidad de asegurar aproximadamente la
cantidad de $925, 284,537.48, si quiere que el nuevo sistema penal funcione
adecuadamente, de acuerdo al diagnóstico realizado por el propio órgano implementador de
la entidad.
21
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III. METODOLOGÍA
Instituciones evaluadas
La presente metodología evalúa el proceso de implementación del sistema penal acusatorio.
Las instituciones evaluadas son las siguientes: el Poder Judicial; la Procuraduría General de
Justicia del Estado; Defensoría Pública del Estado; la Secretaría de Seguridad Pública del
Estado; y el Órgano Técnico Implementador de la Reforma Penal en la entidad.
Sistema de indicadores
Para elaborar los informes, se aplica la metodología del Observatorio Ciudadano de la
Justicia de Nuevo León basada en los ejes del Sistema de Indicadores de la Secretaría
Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal
(SETEC).
Los ejes evaluados son: 1) Normatividad, 2) Acuerdos Políticos, 3) Capacitación y Servicio
Civil de Carrera, 4) Reorganización Institucional, 5) Infraestructura y equipamiento, 6)
Tecnologías de Información, y 7) Difusión, Transparencia y Participación Ciudadana. A estos
siete ejes establecidos por la SETEC se añadió un octavo: Constitucionalidad.
Aun cuando los ejes corresponden a los establecidos por la SETEC, la composición de cada
uno de ellos fue producto de la investigación de las mejores prácticas observadas, consultas
con expertos y operadores del sistema, así como de estándares revelados por las
experiencias latinoamericanas presentados por estudios académicos. Se realizó una revisión
exhaustiva de las herramientas con las que cuenta el Centro de Estudios de Justicia para las
Américas (CEJA), el Instituto Vera, entre otros organismos internacionales.
Es importante señalar que la metodología es una herramienta viva que continúa en constante
actualización con respecto a las necesidades que el NSJP genera en la operación diaria a las
instituciones, así como en función de la constante investigación de mejores estándares y
buenas prácticas.
Esta revisión documental nos llevó a la construcción de los indicadores y pautas que
componen cada uno de los ocho ejes que conforman el sistema de evaluación.
Resulta necesario mencionar que este sistema no es estático; el hallazgo de mejores
prácticas y la funcionabilidad de los propios indicadores y pautas llevarán a modificar,
agregar o eliminar los que se consideren necesarios.
El objetivo es construir un sistema que constituya un referente de las acciones que los
estados deben emprender a fin de implementar el nuevo sistema de justicia penal.
A continuación se presenta una síntesis del Sistema de Indicadores del OCJ:
22
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Eje
Categoría
E1. Normatividad
Total Sistema OCJ
100%
Indicadores
E1C1.1
Reforma Penal Constitucional del Estado
2
E1C1.2
Nuevo Código Procesal Penal del Estado
3
E1C1.3
Nuevo Código Penal del Estado
4
E1C2.1
Nueva Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado
5
E1C2.2
6
E1C2.3
7
E1C2.4
8
E1C3.1
9
E1C3.2
10
E1C3.3
11
E1C3.4
Nueva Ley de Ejecución de Sanciones Penales del Estado
12
E1C3.5
Ley Estatal de Justicia para Adolescentes del Estado
13
E1C4.1
Presupuesto al eje de normatividad
14
E2C1.1
Constitución y operación de un órgano implementador
E2C2.
15
Comunicación
y cooperación
interinstituciona
16
l
E2C2.1
E1C2. Leyes
orgánicas
E1C3. Leyes
secundarias
E1C4.
Presupuesto
E2C1.
Estructura del
órgano
implementador
E2. Acuerdos Políticos
17%
17%
11%
11%
11%
6.5%
1
E1C1. Base
constitucional y
códigos
E2C3.
Presupuesto
E3.
Capacitació
n y Servicio
de Carrera
N°
E1. Normatividad
E2. Acuerdos Políticos
E3. Capacitación y Servicio de Carrera
E4. Reorganización Institucional
E5. Infraestructura y Equipamiento
E6. Tecnologías de Información
E7. Difusión, Transparencia y Participación
Ciudadana
E8. Constitucionalidad
E3C1.
Capacitación
E2C2.2
8.5%
18%
Descripción
Valor
Nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del
Estado El EJE de NORMATIVIDAD está
Nueva Ley Orgánica de la Institución de Seguridad Pública Estatal conformado por 4 categorías que
a su vez integran a 13
del Estado
indicadores, que son aplicados a
Nueva Ley Orgánica de la Defensoría Pública del Estado través de 60 pautas de validación
de información.
Ley de Servicios Previos al Juicio del Estado El EJE representa el 17% de un
100% de los aspectos que
Nueva Ley de Atención y Apoyo a las Víctimas y a los Ofendidos
de Delitos del Estado evalúa la Metodología del OCJ.
Nueva Ley de Métodos Alternos de Solución de Conflictos del
Estado
El EJE de ACUERDOS
POLÍTICOS está conformado por
3 categorías que a su vez
Voluntad política del más alto nivel y permanente integran a 4 indicadores, que son
aplicados a través de 20 pautas
de validación de información.
Mecanismos de cooperación con entidades externas al gobierno El EJE representa el 17% de un
100% de los aspectos que
local (fundaciones nacionales, internacionales y/o gobierno federal)
evalúa la Metodología del OCJ
Presupuesto al eje de acuerdos políticos
17
E2C3.1
18
E3C1.1
Planeación y prospectiva de los programas de capacitación
19
E3C1.2
Metodología y Contenido de los cursos de capacitación
20
E3C1.3
Cobertura de los cursos de capacitación
El EJE de CAPACITACIÓN Y
SERVICIO CIVIL DE CARRERA
está conformado por 3
categorías que a su vez integran
a 5 indicadores, que son
23
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17%
17%
11%
E4. Reorganización Institucional
E5. Infraestructura y Equipamiento
E3C2 Servicio
civil de carrera
21
E3C2.1
El servicio civil de carrera está implementado para cada operador
E3C3
Presupuesto
22
E3C3.1
Presupuesto al eje de C y SC
23
E4C1.1
Implementación del marco jurídico para la reorganización
institucional
24
E4C1.2
Protocolos
25
E4C1.3
Modelo de Gestión
26
E4C1.4
Creación/existencia de áreas necesarias para el funcionamiento
del NSJP
27
E4C2.1
Planeación
28
E4C2.2
Presupuesto para reorganización institucional
29
E4C2.3
Evaluación
30
E5C1.1
31
E5C1.2
32
E5C1.3
El Poder Judicial cuenta con la infraestructura adecuada
La infraestructura del Poder Judicial tiene una distribución
geográfica pertinente
La infraestructura del Poder Judicial es la necesaria para satisfacer
la demanda
33
E5C1.4
E4C1. Marco
de operación
E4C2.
Planeación,
recursos y
evaluación
interna
E5C1.
Infraestructura
E5C2.
Equipamiento
34
E5C1.5
35
E5C1.6
36
E5C1.7
37
E5C1.8
38
E5C1.9
39
E5C1.10
40
E5C1.11
41
E5C1.12
42
E5C1.13
43
E5C1.14
44
E5C1.15
45
E5C1.16
46
E5C1.17
47
E5C1.18
48
E5C2.1
49
E5C2.2
50
E5C2.3
51
E5C2.4
52
E5C2.5
aplicados a través de 31 pautas
de validación de información.
El EJE representa el 11% de un
100% de los aspectos que
evalúa la Metodología del OCJ
El EJE de REORGANIZACIÓN
INSTITUCIONAL está
conformado por 2 categorías que
a su vez integran a 7 indicadores,
que son aplicados a través de 87
pautas de validación de
información.
El EJE representa el 11% de un
100% de los aspectos que
evalúa la Metodología del OCJ
La Procuraduría cuenta con la infraestructura adecuada
La infraestructura de la Procuraduría tiene una distribución
geográfica pertinente
La infraestructura de la Procuraduría es la necesaria para satisfacer
la demanda
La Defensoría Pública cuenta con la infraestructura adecuada
La infraestructura de la Defensoría Pública tiene una distribución
geográfica pertinente
La infraestructura de la Defensoría Pública es la necesaria para
satisfacer la demanda
La Institución de Seguridad Pública Estatal cuenta con la
infraestructura adecuada El EJE de INFRAESTRUCTURA Y
La infraestructura de la Institución de Seguridad Pública Estatal
EQUIPAMIENTO está
tiene una distribución geográfica pertinente conformado por 3 categorías que
La infraestructura de la Institución de Seguridad Pública Estatal es
a su vez integran a 25
la necesaria para satisfacer la demanda indicadores, que son aplicados a
través de 121 pautas de
Las unidades especializadas del NSJP cuentan con la
validación de información.
infraestructura adecuada
Las unidades especializadas del NSJP tienen una distribución El EJE representa el 11% de un
100% de los aspectos que
geográfica pertinente
La infraestructura de las unidades especializadas del NSJP es la evalúa la Metodología del OCJ.
necesaria para satisfacer la demanda
Las Policías Municipales cuentan con la infraestructura adecuada
La infraestructura de las Policías Municipales tiene una distribución
geográfica pertinente
La infraestructura de las Policías Municipales es la necesaria para
satisfacer la demanda
Las áreas dedicadas al NSJP en el Poder Judicial cuentan con el
equipamiento necesario para realizar sus funciones
Las áreas dedicadas al NSJP en la Defensoría Pública cuentan con
el equipamiento necesario para realizar sus funciones
Las áreas dedicadas al NSJP en la Procuraduría cuentan con el
equipamiento necesario para realizar sus funciones
Las áreas dedicadas al NJSP en la Institución de Seguridad
Pública Estatal cuentan con el equipamiento necesario para
realizar sus funciones
Las áreas dedicadas al NJSP en las unidades especializadas del
24
www.ocj.org.mx
11%
11%
E6. Tecnologías de Información
E7. Difusión, Transparencia
y Participación Ciudadana
E8. Constitucionalidad
NSJP cuentan con el equipamiento necesario para realizar sus
funciones
Las áreas dedicadas al NJSP en las Policías Municipales cuentan
con el equipamiento necesario para realizar sus funciones
53
E5C2.6
54
E5C3.1
55
E6C1.1
Plataforma tecnológica
E6C2.
56
Procesamiento
interinstituciona
l de la
57
información
E6C2.1
Software interinstitucional
E6C2.2
Características del software interinstitucional
58
E6C3.1
Presupuesto al eje de TI
59
E7C1.1
Información para la ciudadanía
60
E7C1.2
Difusión en medios y redes sociales
61
E7C1.3
Difusión al interior de las instituciones
62
E7C1.1
Transparencia institucional
63
E7C2.2
Transparencia judicial
64
E7C3.1
Participación ciudadana en la implementación
65
E8C1.1
Principio de publicidad
66
E8C1.2
Principio de contradicción
67
E8C1.3
Principio de inmediación
68
E8C1.4
Principio de continuidad
69
E8C1.5
Principio de concentración
E5C3
Presupuesto
E6C1.
Procesamiento
interno de la
información
E6C3.
Presupuesto
E7C1. Difusión
E7C2.
Transparencia
web
E7C3.
Participación
ciudadana
E8C1.
Principios
constitucionale
s del sistema
penal
acusatorio
Presupuesto al eje de I y E
El EJE de TECNOLOGÍA está
conformado por 3 categorías que
a su vez integran a 4 indicadores,
que son aplicados a través de 19
pautas de validación de
información.
El EJE representa el 6.5% de un
100% de los aspectos que
evalúa la Metodología del OCJ.
6.5%
El EJE de DIFUSIÓN,
TRANSPARENCIA Y
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
está conformado por 3
categorías que a su vez integran
a 6 indicadores, que son
aplicados a través de 31 pautas
de validación de información.
El EJE representa el 8.5% de un
100% de los aspectos que
evalúa la Metodología del OCJ.
8.5%
El EJE de
CONSTITUCIONALIDAD está
conformado por 1 categoría que
a su vez integra a 5 indicadores,
que son aplicados a través de
121 pautas de validación de
información.
El EJE representa el 18% de un
100% de los aspectos que
evalúa la Metodología del OCJ.
18%
8 EJES, 22 CATEGORÍAS, 69 INDICADORES, 429 PAUTAS DE VALIDACIÓN DE INFORMACIÓN
100%
Sistema binario
La metodología utilizada para la evaluación del proceso de implementación según el presente
Sistema, se basa en la propuesta del Centro de Estudios de Justicia para las Américas para
la evaluación del Índice de accesibilidad a la información judicial.
25
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De esta forma, un conjunto de indicadores conforman categorías, y estas a su vez integran
los ejes. Y un conjunto de pautas utilizadas para validar información conforman los
indicadores.
Por lo tanto, de lo general a lo específico, el orden es el que sigue: eje, categoría, indicador y
pauta.
P
de cada indicador se obtiene sumando las respuestas ponderadas de las pautas, que pueden
ser respondidas con uno (1), cuando se cumple con el criterio de evaluación, o con cero (0),
cuando no cumple con el criterio.
Para calcular el puntaje de un indicador, los resultados se multiplican por un peso
proporcional a la cantidad de pautas, de tal manera que cada indicador toma un valor entre 0
y 1.
Por ejemplo, si a un indicador determinado le corresponden 4 pautas, cada pauta recibirá
una calificación binaria (1 ó 0) en función de su cumplimiento o no con el criterio de
evaluación.
Ahora supongamos que la pauta N°1 recibe como calificación un 1 (sí cumple), la N°2 un 1 (sí
cumple), la N°3 (sí cumple) y la N°4 un 0 (no cumple).
La suma de los valores ponderados de todas las pautas tiene un total de 1, y en este
ejemplo, cada pauta tiene un valor ponderado de .25.
En ese sentido, el cálculo del indicador se realiza de la siguiente forma:
(1x.25) + (1x.25) + (1x.25) + (0x.25) = .75
26
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La misma metodología se sigue cuando se trata de sacar el valor de la categoría, en tanto
que se suma el valor ponderado de los indicadores.
El resultado final del avance se realiza conforme a la siguiente tabla de ponderaciones:
Eje/Categoría
Normatividad
Valor eje (categoría)
0.17 (17%)
Acuerdos políticos
0.17 (17%)
Capacitación y Servicio de Carrera
0.11 (11%)
Reorganización
0.11 (11%)
Infraestructura y Equipamiento
0.11 (11%)
Tecnología
0.065 (6.5%)
Difusión, Transparencia y Participación Ciudadana
0.085 (6.5%)
Constitucionalidad
0.18 (18%)
Total: 1 (100%)
La asignación de valores ponderados para cada una de las siete categorías obedeció al
siguiente criterio:
Valor
0.17
0.16
0.11
0.085
Justificación
Eje indispensable para iniciar el proceso de implementación del nuevo sistema de justicia
penal
Eje indispensable para que el nuevo sistema de justicia penal cumpla con los principios
fundamentales del modelo acusatorio y con los mínimos estándares internacionales de
derechos humanos
Eje indispensable para instrumentar el proceso de implementación del nuevo sistema de
justicia penal
Eje indispensable para consolidar el proceso de implementación del nuevo sistema de
justicia penal
Solicitudes de información y análisis
Una vez revisado el sistema de indicadores, se procedió a elaborar cuestionarios enfocados
en cada institución, atendiendo a la estructura del NSJP en la teoría y en las buenas prácticas
nacionales e internacionales.
Las respuestas a los cuestionarios fueron revisadas a la luz del sistema de indicadores y de
sus definiciones, y se procedió al vaciado de información por parte del equipo técnico del
OCJ. Tras la definición de las respuestas, se realizó el procedimiento de evaluación binaria, y
se obtuvieron los resultados finales.
27
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IV. EVALUACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN
El objetivo de esta sección es mostrar los resultados del estudio realizado a través del
sistema de indicadores. La presentación de los resultados se hará de manera separada por
cada uno de los ejes, mencionando el puntaje obtenido y señalando hallazgos más relevantes
por operador.
El avance de la implementación según la metodología del Observatorio
5to Informe
(Dic., 2013)
4to Informe
(Mayo, 2013)
3er Informe
(Dic., 2012)
2do Informe
(Agosto, 2012)
1er Informe
(Marzo, 2012)
77%
76%
72%
66%
61%
En la tabla anterior se puede observar el porcentaje avance de la implementación a través del
tiempo, desde marzo de 2012 hasta diciembre de 2013, un periodo de aproximadamente dos
años.
En el periodo comprendido entre junio a diciembre de 2013, el conjunto de acciones que han
realizado las instituciones del sistema de justicia penal en Nuevo León, reflejan un avance del
77% de la implementación de acuerdo a la metodología de evaluación del proceso de
implementación del nuevo sistema de justicia penal acusatorio, desarrollada por el
Observatorio Ciudadano de la Justicia.
En las siguientes secciones se presenta el desglose de cada uno de los componentes de la
evaluación realizada por el equipo técnico del Observatorio.
Tabla 18. Resultados del Quinto Informe del OCJ
Eje/Categoría
Valor eje (categoría)
Normatividad
0.17
Acuerdos políticos
Capacitación
Reorganización
Infraestructura
Tecnología
Difusión
Constitucionalidad
0.17
0.11
0.11
0.11
0.065
0.085
0.18
Calificación Enero 2014
0.83
0.8
0.67
0.69
0.67
0.40
0.78
1
Total porcentaje
83%
80%
67%
69%
67%
40%
78%
100%
77%
28
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1. Eje de normatividad
En el eje de Normatividad se encontró un avance del 83%. Dentro del porcentaje total de
avance del proceso de implementación en el estado de Nuevo León, el eje de Normatividad
tiene asignado un valor ponderado alto: un 0.17/1. Esto porque se considera un eje
indispensable para iniciar el proceso de implementación del nuevo sistema de justicia penal.
Esta categoría está compuesta por once indicadores, de los cuales, los primeros diez
corresponde a los proyectos legislativos que deben aprobarse para la adecuada
implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal y el último indicador es el Presupuesto
que se destina a los proyectos normativos del eje de Normatividad. A continuación, se
presenta la tabla síntesis de este eje.
Eje 1. Normatividad
Eje
Categoría
E1. Normatividad
E1C1. Base
constitucional y
códigos
E1C2. Leyes
orgánicas
E1C3. Leyes
secundarias
E1C4.
Presupuesto
N°
Indicadores
Calificación
(0 a 1)
1
E1C1.1
Reforma Penal Constitucional del Estado
1
2
E1C1.2
Nuevo Código Procesal Penal del Estado
1
3
E1C1.3
4
E1C2.1
5
E1C2.2
6
E1C2.3
7
E1C2.4
8
E1C3.1
9
E1C3.2
10
E1C3.3
11
E1C3.4
12
E1C3.5
13
E1C4.1
Nuevo Código Penal del Estado
Nueva Ley Orgánica del Poder Judicial del
Estado
Nueva Ley Orgánica de la Procuraduría
General de Justicia del Estado
Nueva Ley Orgánica de la Institución de
Seguridad Pública Estatal del Estado
Nueva Ley Orgánica de la Defensoría Pública
del Estado
Ley de Servicios Previos al Juicio del Estado
Nueva Ley de Atención y Apoyo a las
Víctimas y a los Ofendidos de Delitos del
Estado
Nueva Ley de Métodos Alternos de Solución
de Conflictos del Estado
Nueva Ley de Ejecución de Sanciones
Penales del Estado
Ley Estatal de Justicia para Adolescentes del
Estado
Presupuesto al eje de normatividad
Total eje categoría
Descripción
0.2
0.2
1
1
1
0.2
1
1
El EJE de NORMATIVIDAD
está conformado por 4
categorías que a su vez
integran a 13 indicadores, que
son aplicados a través de 60
pautas de validación de
información.
El EJE representa el 17% de
un 100% de los aspectos que
evalúa la Metodología del OCJ.
.2
.2
1
.83
En relación a este eje, los proyectos que obtuvieron el puntaje completo fueron los
siguientes: La Reforma a la Constitución Política del Estado de Nuevo León, el Nuevo Código
Procesal Penal del Estado de Nuevo León, la Nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General
de Justicia del Estado de Nuevo León, la Nueva Ley Orgánica de la Secretaría de Seguridad
Pública del Estado de Nuevo León, la Nueva Ley del Instituto de la Defensoría Pública de
Nuevo León, y la Nueva Ley de Atención y Apoyo a las Víctimas y a los Ofendidos de Delitos
en el Estado de Nuevo León.
Las pautas que integran cada indicador tienen que ver con el estatus de aprobación de cada
proyecto normativo.
29
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15
1.4.1 Se han realizado reformas y adiciones al cuerpo normativo vigente (sistema tradicional)
0.1
16
1.4.2 El proyecto de nueva Ley se encuentra en elaboración
0.2
17
1.4.3 El proyecto de nueva Ley está en el Congreso como iniciativa de ley
0.2
18
1.4.4 El proyecto de nueva Ley (iniciativa de ley) ha sido dictaminado
0.2
19
1.4.5 El proyecto de nueva Ley (dictamen de ley) ha sido aprobado por el Congreso
0.3
Total
1| 100%
Los proyectos que se encuentran en elaboración son: el Nuevo Código Penal de Nuevo León,
la Ley de Servicios Previos al Juicio, y la Nueva Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado
de Nuevo León. Estos indicadores obtuvieron un menor puntaje en relación a la etapa en la
que se encuentra cada proyecto.
El avance registrado en el periodo comprendido por el informe, junio diciembre 2013, en
materia de normatividad fue la aprobación de la Ley de Víctimas del Estado de Nuevo León.
El proyecto, dirigido a la homologación de la legislación estatal con la Ley General de
Victimas, fue aprobado por el Congreso local el día 23 de octubre de 2013 y publicado el 7
de diciembre del mismo año.
Uno de los principales aspectos planteados por este proyecto es la conformación de una
representación permanente, formada por seis ciudadanos, de los cuales tres serán
designados previa convocatoria pública por el Gobernador del Estado, y tres serán
designados por el Congreso del Estado.
Este fue uno de los aspectos que despertó reticencia entre diversos grupos de la sociedad
civil y de derechos humanos en la entidad9. En estrecha relación se encuentra la designación
por parte del Ejecutivo Estatal del representante de la Comisión Ejecutiva, el órgano operativo
de las políticas, planes y programas que en torno a las víctimas se designen.
Si bien es trascendental que se haya trabajado y aprobado el proyecto de Ley en la entidad,
este esfuerzo debiera hacerse en un contexto de participación de la ciudadanía, y
especialmente, de las víctimas. Una mayor pluralidad en el debate y diseño de la iniciativa
contribuiría a dotar de legitimidad los proyectos legislativos, y en consecuencia, la operación
del sistema de justicia penal.
Existen dos proyectos normativos se encuentran pendientes en el estado de Nuevo León,
ambos imprescindibles para una operación adecuada del nuevo sistema de justicia.
El primero es la Nueva Ley Orgánica del Poder Judicial, un proyecto que a dos años de la
operación del sistema en el estado resulta urgente. Los aspectos concretos que deberán
recibir una atención especial en el diseño de la Ley son diversos.
9
Consultar: CADHAC (CADHAC, 2013) AC http://www.cadhac.org/derechos_humanos/iniciativa-de-ley-de-victimas-del-estado-de-nuevoleon-no-garantiza-la-participacion-ciudadana-ni-los-derechos-de-las-victimas/,
y
(FUNDENL,
2013)
http://fuundec.org/2013/10/23/comunicado-fundenl-victimas-grandes-ausentes-en-la-ley-estatal/
30
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Entre los más relevantes son la delimitación adecuada de funciones y atribuciones del
órgano de gestión judicial, la especialización de las Salas Penales que habrán de conocer los
recursos tramitados dentro del sistema penal acusatorio, la supresión de las figuras de
Secretarios y Escribientes, a fin de evitar la delegación de justicia en terceras personas por
parte de los jueces de garantía, así como una armonización con los aspectos establecidos
por el Código Procesal Penal.
La definición de un servicio civil de carrera al interior del Poder Judicial, sin espacio para la
designación arbitraria de funcionarios en cualquier nivel, es una de las principales
necesidades de la Ley Orgánica. De lo contrario, la operación adecuada del sistema de
justicia penal quedará en riesgo.
El segundo proyecto normativo pendiente es la Ley de Servicios Previos al Juicio. La unidad
de medidas cautelares que instrumentalice el sentido de proporcionalidad de las medidas, y
que contribuya a la racionalización del uso de la prisión preventiva, es un paso fundamental
que está cobrando relevancia en varias entidades federativas.
Es necesaria la elaboración de una ley que regule la evaluación y vigilancia de las medidas
cautelares. Para que este eje sea tomado en cuenta, la ley deberá incluir el establecimiento
formal del comité interinstitucional de medidas cautelares, así como los mecanismos de
evaluación y de seguimiento a las medidas dictadas por el juez.
Se insta a que la elaboración y discusión de este proyecto, se desarrolle en un contexto
inclusivo, permitiendo el desarrollo de equilibrios entre las instituciones operadoras.
Asimismo, será fundamental que los procesos descritos en la Ley sean respetuosos con los
principios constitucionales del debido proceso y los derechos fundamentales en materia de
medidas cautelares, en particular el respeto al principio de presunción de inocencia.
2. Acuerdos Políticos
El puntaje en el presente eje asciende a 80%, que puede considerarse como una calificación
alta; siendo a la vez uno de los más relevantes en el marco de la evaluación, pues su
ponderación asciende a 0.17/1, ya que se considera que las acciones en la presente
categoría son indispensables para el inicio y el impulso del proceso de implementación en la
entidad.
La categoría se compone de cuatro indicadores: Constitución y operación de un órgano
implementador, Voluntad política del más alto nivel y permanente y Mecanismos de
cooperación con el gobierno federal.
A continuación se presenta una tabla síntesis de esta categoría, en donde se señala el
puntaje a mayo 2013 de cada indicador.
31
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Eje 2. Acuerdos Políticos
E2. Acuerdos Políticos
Eje
Categoría
E2C1. Estructura
del órgano
implementador
E2C2.
Comunicación y
cooperación
interinstitucional
E2C3.
Presupuesto
N°
Indicadores
Calificación (0 a 1)
14
E2C1.1
Constitución y operación de un
órgano implementador
0.84
15
E2C2.1
Voluntad política del más alto nivel y
permanente
0.61
16
E2C2.2
17
E2C3.1
Mecanismos de cooperación con
entidades externas al gobierno local
(fundaciones nacionales,
internacionales y/o gobierno federal)
Presupuesto al eje de acuerdos
políticos
Total
0.8
1
Descripción
El EJE de ACUERDOS
POLÍTICOS está conformado
por 3 categorías que a su vez
integran a 4 indicadores, que
son aplicados a través de 20
pautas de validación de
información.
El EJE representa el 17% de un
100% de los aspectos que
evalúa la Metodología del OCJ
0.80
Los resultados de la evaluación arrojan un patrón de estabilidad en el periodo comprendido.
El Órgano Técnico Implementador es representado por la institución de SIJUPE, la cual opera
de acuerdo a tareas y responsabilidades definidas, una estructura orgánica consolidada y la
conexión interinstitucional correspondiente para su correcta operación.
No obstante, en la constitución y operación del órgano implementador resulta necesaria una
mayor profesionalización de los recursos humanos mediante la definición de perfiles para los
puestos que se presenten en la práctica. Con la finalidad de elegir personas con formaciones
profesionales y educativas adecuadas a las labores que se realizarán.
Asimismo, la participación de funcionarios con poder de decisión en las juntas
interinstitucionales es muestra de que existe consenso sobre la necesidad de la cooperación
entre instituciones para promover buenas prácticas en un proceso que las involucra a todas.
Paralelamente, la voluntad política que ha de demostrarse por parte de todas las instituciones
para asumir el reto que constituye el adelantar la entrada de delitos al NSJP con la finalidad
de terminar la implementación en 2015, requiere ser canalizada desde el más alto nivel a
través de la Coordinación Interinstitucional, conformada por el Secretario General de
Gobierno, el Procurador General de Justicia, el Secretario de Seguridad Pública y el
Consejero Jurídico del Gobernador, y en donde el Director General de la SIJUPE funge como
Secretario Técnico.
Esta Coordinación deberá guiar el trabajo de SIJUPE a través de programas
interinstitucionales que contemplen las necesidades de todas las partes del NSJP en el
marco de los requerimientos tales como recursos, colaboración directa, reglamentación,
protocolos, entre otros- que surjan de dicha decisión.
La importancia de las sesiones de la Coordinación y la asistencia de los representantes de
los Poderes y los titulares de las instituciones, reside en la potencialidad de éste para fungir
como un canal directo de comunicación y colaboración en asuntos de la más alta relevancia,
impulsando a su vez el compromiso político con la reforma.
32
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Las recomendaciones puntuales en este eje son promover perfiles de recursos humanos para
el Órgano Implementador que tengan formación profesional y educativa adecuada al perfil
adecuado, que los representantes de las instituciones que acudan a las reuniones de
seguimiento y trabajo del órgano implementador sean funcionarios facultados para la toma
de decisiones, promover que la Coordinación interinstitucional (órgano político) se reúna al
menos una vez cada tres meses para revisar el avance de la implementación y que éste
elabore políticas públicas, formule criterios para desarrollar normativas y programas, así
como promover que los representantes del Poder Ejecutivo, legislativo y judicial acudan a las
reuniones de trabajo.
3. Eje de capacitación y servicio civil de carrera
El eje de capacitación obtuvo un puntaje de 67%. El eje tiene un peso proporcional de 0.11,
en tanto que se considera que es uno indispensable para instrumentar el proceso de
implementación del nuevo sistema de justicia penal, debido a la implicación de nuevas
funciones, actividades, prácticas, pautas de actuación, y sobre todo, un cambio cultural en
todos los niveles de la estructura penal.
La categoría está compuesta por la Planeación y prospectiva de los programas de
capacitación, la metodología y el contenido de los cursos, su cobertura, la implementación
del servicio civil de carrera en cada institución, así como el presupuesto para el área.
A continuación se presentan los indicadores en una tabla síntesis, con su calificación
correspondiente al mes de diciembre de 2013.
Eje 3. Capacitación y Servicio Civil de Carrera
E3. Capacitación y
Servicio de Carrera
Eje
Categoría
N°
Calificación
(0 a 1)
Indicadores
Planeación y prospectiva de los
programas de capacitación
Metodología y Contenido de los cursos
de capacitación
18
E3C1.1
19
E3C1.2
20
E3C1.3
Cobertura de los cursos de capacitación
0.60
E3C2 Servicio
civil de carrera
21
E3C2.1
El servicio civil de carrera está
implementado para cada operador
0.48
E3C3
Presupuesto
22
E3C3.1
Presupuesto al eje de C y SC
E3C1.
Capacitación
Total
0.66
0.77
1
Descripción
El EJE de CAPACITACIÓN Y
SERVICIO CIVIL DE CARRERA
está conformado por 3
categorías que a su vez integran
a 5 indicadores, que son
aplicados a través de 31 pautas
de validación de información.
El EJE representa el 11% de un
100% de los aspectos que
evalúa la Metodología del OCJ
0.67
El primer indicador (C1) referido a la Planeación y prospectiva de los programas de
capacitación, se encontró una calificación de .625. Las instituciones que obtuvieron un mayor
puntaje fueron el IDPNL, la PGJNL y el PJNL.
Uno de los aspectos que debe reconocerse es la formación de un programa integral de
capacitación por parte de la PGJNL para cada puesto. La estructura se divide en cuatro
33
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bloques: (I) Desarrollo organizacional, (II) Profesionalización (formación básica), (III)
Especialización y (IV) Cursos de especialización y actualización en base a detección de
necesidades de capacitación (DNC).
Según información proporcionada por la PGJNL, inmediatamente después de la contratación
de cada operador, se imparten los primeros dos bloques de cursos: Desarrollo
Organizacional y Profesionalización. Los últimos dos bloques, especialización y cursos de
especialización y actualización en base a necesidades detectadas, se imparten en un lapso
no mayor a diez meses después de la contratación.
De acuerdo a la información entregada por la PGJNL, los cursos que integran cada bloque de
capacitación cuentan con objetivos y se encuentran dirigidos al desarrollo de competencias
identificadas. Se reconoce dicha planeación del programa de capacitación, bajo la
expectativa de que se implemente debidamente en la práctica.
La SSPNL fue la institución que alcanzó un menor puntaje, con un total de 0 en el indicador
(C1) Planeación y prospectiva de los programas de capacitación, en tanto que no presentó
evidencia alguna de la conformación o impartición de cursos de capacitación.
Debe señalarse que tampoco se encontró información disponible al público que pudiera
sustentar lo contrario. A efectos de que la Secretaría pueda cumplir debidamente con su
mandato, es imprescindible que sus elementos policiacos se capaciten y
profesionalicen en las funciones que exige el sistema penal acusatorio, particularmente
en lo referido a la detención y la investigación, en un marco de pleno respeto a los
derechos de víctimas, imputados y testigos.
Como puede observarse, se encuentra una calificación alta en el indicador (2), Metodología y
Contenido de los cursos de capacitación, en donde se evaluó que los cursos contemplaran
contenido teórico y normativo, sobre los principios del NSJP, contenidos y procesos
específicos del sistema acusatorio, así como la inclusión de mecánicas y talleres prácticas
para el desarrollo de las destrezas necesarias para la función de cada operador.
No obstante, los contenidos prácticos de delitos complejos, así como las capacitaciones
interinstitucionales continúan siendo áreas de oportunidad en el eje.
El Servicio Civil de Carrera implica un reto muy importante para las instituciones neoleonesas.
Conviene recordar que es a través de este sistema como realmente adquirirá trascendencia
la capacitación ofrecida a los operadores.
El Servicio implica no sólo una sistematización basada en factores objetivos para la
designación de puestos y sistema de asensos, sino también la profesionalización de los
propios operadores a través de evaluación y concursos, entre otras herramientas. Sin la
aplicación efectiva de un servicio civil de carrera, los recursos invertidos en la
capacitación se encuentran en riesgo de desperdicio, en tanto que es posible que los
operadores capacitados no continúen laborando en la institución.
34
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Aunque las Leyes Orgánicas de la Policía de Fuerza Civil, de la Procuraduría y de la
Defensoría Pública contemplan el Servicio de Carrera, será fundamental que quede también
establecido y definido en reglamentos de cada institución, así como el desarrollo de los
perfiles de los puestos basados en competencias y en los requerimientos del NSJP.
Aunque la Ley orgánica vigente del Poder Judicial también considera el Servicio Civil de
Carrera, debe aprobarse un nuevo cuerpo normativo acorde exclusivamente a los principios y
figuras del sistema penal acusatorio, y no coexistir con las bases y estructura del sistema
tradicional.
A continuación se presenta un compendio de los cursos de capacitación ofrecidos por las
Instituciones del Sistema de Justicia Penal del estado de Nuevo León en el periodo junio
2013 diciembre 2013.
Tabla 19. Cursos de capacitación ofrecidos a los operadores del NSJP en el periodo Junio 2013
Diciembre 2013
Institución
Instituto de Defensoría del Estado de
Nuevo León
Comisión Ejecutiva para la Reforma
del Sistema de Justicia Penal del
estado de Nuevo León (SIJUPE)
Poder Judicial del Estado de Nuevo
León
Número de
cursos
1
1
10
Nombre del curso
1. Técnicas de Litigio en Audiencias iniciales, y otros
1. Curso de Inducción Básica del Nuevo Sistema de Justicia Penal para el
personal de los R. Ayuntamientos que conforman el Estado de Nuevo León
2013
1. Capacitación para Operadores del Tribunal de Tratamiento de Adicciones
2. Generalidades del Sistema Acusatorio Penal
3. Seminario Taller Habilidades y Destrezas de los Jueces en el Manejo de
Audiencias Preliminares y de Juicio Oral
4. Seminario Taller Habilidades y Destrezas de los Jueces en el Manejo de
Audiencias. Curso Avanzado
5. Ley General de víctimas con Acentuación en delitos sexuales, y delitos
contra niños, niñas y adolecentes
6. Litigación en Audiencias Preliminares
7. Control de convencionalidad den la Jurisdicción Ordinaria
8. Coaching en Audiencias y Fijación de estándares de calidad
9. Seguimiento en la implementación de la Reforma en el Estado de Nuevo
León en Coordinación con MSI-USAID
10. Curso General sobre la Gestión Administrativa del Nuevo Sistema de
Justicia Penal
Procuraduría General de Justicia del
Estado de Nuevo León
8
1. Los Agentes del Ministerio Público Orientadores en el Nuevo Sistema de
Justicia Penal
2. Los Agentes del Ministerio Público de la Unidad de Control de Detenidos en
el Nuevo Sistema de Justicia Penal
3. Los Auxiliares del Ministerio Público en el Nuevo Sistema de Justicia Penal
4. Los Mediadores en el Nuevo Sistema de Justicia Penal
5. Los Peritos en el Nuevo Sistema de Justicia Penal
35
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6. El Policía Ministerial en el Nuevo Sistema de Justicia Penal
7. Litigación Oral en el Nuevo Sistema de Justicia Penal
8. Los Asesores Victimológicos en el Nuevo Sistema de Justicia Penal
Seguridad Pública del Estado de
Nuevo León
Información no
proporcionada
Universidad de Ciencias de la
Seguridad
Información no
proporcionada
correctamente
4. Reorganización institucional
La Reorganización Institucional es una categoría compleja, en tanto que guarda una relación
estrecha con otros ejes. En esencia, se refiere a todas las modificaciones que deben
realizarse para la conformación de los nuevos puestos, áreas, estructuras, procesos y
funciones que implica el NSJP.
Esta categoría también toma especialmente en cuenta las nuevas facultades que algunos
eslabones del NSJP deben adquirir para asegurar su funcionamiento, así como la
modificación de organigramas, creación de protocolos y canales no sólo de comunicación,
sino también de coordinación, para que el sistema sea adecuadamente implementado en su
gradualidad.
Este eje tiene un valor total de .11/1, de los cuales se obtuvo una ponderación de 69% en el
estado de Nuevo León.
Eje 4. Reorganización Institucional
E4. Reorganización Institucional
Eje
Categoría
E4C1. Marco
de operación
E4C2.
Planeación,
recursos y
evaluación
interna
N°
Calificación
(0 a 1)
Indicadores
23
E4C1.1
Implementación del marco jurídico para la
reorganización institucional
24
E4C1.2
Protocolos
0.66
25
E4C1.3
Modelo de Gestión
0.8
26
E4C1.4
Creación/existencia de áreas necesarias
para el funcionamiento del NSJP
0.66
27
E4C2.1
Planeación
0.75
28
E4C2.2
Presupuesto para reorganización
institucional
29
E4C2.3
Evaluación
0.54
Total
0.69
Descripción
1
1
El EJE de REORGANIZACIÓN
INSTITUCIONAL está conformado por 2
categorías que a su vez integran a 7
indicadores, que son aplicados a través
de 87 pautas de validación de
información.
El EJE representa el 11% de un 100% de
los aspectos que evalúa la Metodología
del OCJ
En el ámbito de reorganización institucional son muchos los cambios que deben introducirse,
y diversas las estructuras que deben crearse, por lo que es esencial que esta reorganización
tenga una planeación, apegada al proceso de implementación por delito de Nuevo León.
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El primer indicador del eje, RI1 Implementación del marco jurídico para la reorganización
institucional, hace referencia a las modificaciones en las Leyes Orgánicas necesarias para
que el sistema acusatorio pueda operar mínimamente en la entidad. Si bien el IDPNL, la
PGJNL y la SSPNL han aprobado nuevas leyes, el PJNL se mantiene aún al margen de esta
dinámica. Es una recomendación del Observatorio que en los próximos meses se trabaje en
la discusión y aprobación de dicho proyecto.
El segundo indicador, (RI2) Planeación, obtuvo un puntaje alto, de .75. Se reconoce que las
instituciones han diseñado planes de reorganización institucional dirigidos a implementar el
nuevo sistema.
No se han encontrado evidencias de planes integrales al interior del IDPNL y la SSPNL, por lo
que se recomienda la definición de una estrategia para la armonización de atribuciones,
objetivos y fines de cada institución, con una estructura y directrices planeadas con base en
las funciones, procesos y procedimientos generados a través del diagnóstico del órgano
implementador.
Sin embargo, el órgano implementador señaló que el motivo por el que la Defensoría y
Secretaria de Seguridad Pública no cuentan con planes propios, es porque se han apegado
al plan Interinstitucional que ha desarrollado dicho órgano.
El Observatorio considera necesario que independientemente del plan interinstitucional, cada
institución operadora debe ir a lo específico y documentar sus nuevos procesos, funciones
específicas conforme a la gradualidad de la implementación, la adecuación de tareas para
cada operador conforme a las necesidades de implementación de los ejes del NSJP, así
como las necesidades a futuro en recursos financieros, materiales y humanos para su
adecuada operación. Idealmente, la planeación deberá contar con una cobertura anual.
El tercer indicador de este eje, (RI3) Modelo de Gestión, también obtuvo un puntaje elevado,
de .8. El Modelo de Gestión desarrollado está siendo implementado en las distintas
instituciones del sistema de justicia penal.
No obstante, aún se encuentra pendiente la inclusión en el Modelo de la Secretaría de
Seguridad Pública y de las policías municipales, tanto de la función policial, como de
administración penitenciaria.
Si bien se reconoce el esfuerzo por implementar el Modelo en el IDPNL, la PGJNL y el PJNL,
el proceso penal involucra desde el momento de la detención y la investigación por parte de
los elementos policiacos, como la ejecución de sanciones en el interior de centros
penitenciarios, por lo que no deberán quedar al margen del Modelo.
El indicador RI4 referente a Presupuestos obtuvo un puntaje de .6. Dicho puntaje viene dado
por la realización de una proyección del costo total de la implementación en el estado.
37
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Por otro
lado, si bien se encuentra la asignación de recursos estatales para la
implementación y operación del NSJP a cada una de las instituciones parte del sistema, tal
asignación no se observa equitativa.
El IDPNL continúa recibiendo una cantidad considerablemente menor a la que recibe la
PGJNL, lo que se traduce en carencias institucionales en materia de infraestructura,
equipamiento y tecnología. Una proyección adecuada del costo de la implementación de
acuerdo a las necesidades del estado, así como a una lógica equitativa, es imprescindible
para que el nuevo sistema se implemente y funcione adecuadamente.
El quinto indicador, referido a la Creación de áreas
y figuras necesarias para el
funcionamiento del NSJP obtuvo un puntaje de .66. Las principales carencias en este
indicador tienen que ver con la inexistencia de una Unidad de Medidas Cautelares en el
estado,
el incipiente desarrollo mecanismos de coordinación entre las distintas
corporaciones policiacas y el Ministerio Público, así como la coordinación pertinente entre el
Poder Judicial y Administración Penitenciaria.
Debe señalarse que en 2013 la SETEC otorgó un subsidio por la cantidad de $3, 000,000.00,
al Órgano Implementador para el Soporte en el Diseño, Construcción e Implementación de la
Unidad de Seguimiento a Medidas Cautelares. Por ello, en los últimos meses se ha trabajado
en la revisión de las características con las que contará la unidad, y principalmente, la
institución que alojará la unidad.
Uno de los factores de éxito o de fracaso que influirán en la percepción de la ciudadanía
sobre el funcionamiento del nuevo sistema, será precisamente el tema de la vigilancia de las
personas que están siendo procesadas, pero al no representar un riesgo para la sociedad, la
víctima o el proceso, deben estar en libertad, ya que el nuevo sistema protege su inocencia,
hasta que se demuestre lo contrario.
Esta vigilancia ayudará a disminuir el uso indiscriminado de la prisión preventiva y la
sobrepoblación penitenciaria. Nuestras prisiones presentan una sobrepoblación del más del
100%, del cual, más de la mitad está en prisión preventiva.
Por lo tanto, es necesario establecer una Unidad de Vigilancia de Medidas Cautelares. Esta
Unidad elaborará un análisis de los vínculos comunitarios de los acusados para estudiar el
riesgo de fuga o daño a la víctima, y los supervisará mientras llevan su proceso en libertad.
El diseño de la unidad será un aspecto que el Observatorio seguirá con detenimiento. No
obstante, es importante mencionar que el primer requisito es que la unidad deberá mantener
la neutralidad del proceso, por lo que deberá ser independiente del Ministerio Público y la
Defensa. En ese sentido, deberá analizarse con detenimiento si será el Consejo de la
Judicatura o la Subsecretaría de Prevención de la SSPNL el espacio en el que se establezca
la unidad.
38
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Otro de los temas que requerirá un énfasis especial es la situación de los Jueces de
Ejecución y las autoridades de Administración Penitenciaria. De acuerdo a la normatividad del
sistema penal acusatorio, los jueces de ejecución tienen importantes roles en materias
relacionadas con penas y sanciones que se encuentran siendo purgadas, tanto en libertad
como privados de ella.
En este sentido, el juez de ejecución se encuentra involucrado con el sistema de
administración penitenciaria, teniendo diferentes atribuciones que repercuten sobre los
custodios, pero también sobre las autoridades de dicho sistema. Es importante para el
ejercicio del NSJP la existencia de protocolos que sirvan como canales de coordinación
bilaterales entre dichos jueces y el sistema de administración penitenciaria a través de
mecanismos formales.
Se reconoce que existe comunicación entre estas dos entidades; no obstante, al no existir
los protocolos, no puede hablarse de una real coordinación, por lo que las características del
NSJP no se traducen en realidades dentro de los centros penitenciarios, subsistiendo malas
prácticas típicas en el sistema tradicional.
En referencia a la coordinación entre el Ministerio Público y los diferentes cuerpos policiacos,
se reconoce la iniciativa de la Procuraduría para establecer mecanismos formales de
coordinación a través del desarrollo conjunto de protocolos de actuación. Se valora
significativamente que no se haya contemplado tan sólo a la Policía Estatal y la Fuerza Civil,
sino también a las Policías Municipales. Asimismo, es pertinente que los esfuerzos de
coordinación se establezcan en un entorno plural, con la presencia y participación de
representantes de cada entidad policiaca.
No obstante, sería pertinente que todos los Municipios de la entidad respondieran al llamado
de la Procuraduría, siguiendo su obligación de actuar de manera coordinada en materia penal
bajo el nuevo sistema de justicia.
El indicador (RI6) Evaluación tiene un puntaje de .38. Se reconoce al PJNL y la PGJNL el
desarrollo de indicadores de evaluación del desempeño de los operadores, y se insta a que
continúe incrementando su aplicación.
A la SSPNL se recomienda el desarrollo de indicadores fundamentados en los principios
constitucionales del debido proceso y el sistema acusatorio, así como estar en el marco
internacional de los derechos humanos en el proceso penal. Se recomienda un previo
análisis para el desarrollo de los indicadores, así como su implementación constante a través
de protocolos estandarizados.
Además de los aspectos ya señalados, una tarea fundamental, sin la cual los demás
esfuerzos no encontrarían un articulador, es la publicación del plan general de
implementación que respalde la decisión de adelantar el procesamiento de la totalidad
de delitos bajo el sistema penal acusatorio.
39
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Dada la trascendencia del tema, consideramos necesario que representantes de los tres
poderes del Estado en conjunto con la Comisión Ejecutiva para la Implementación de la
Reforma Penal del Estado de Nuevo León sean quienes transmitan esta importante
información a la sociedad civil.
El plan de reorganización institucional debe contemplar los recursos financieros necesarios y
las acciones que emprenderá cada institución parte del sistema de justicia penal. También
deberá detallar información referente a programas integrales de capacitación para la totalidad
de los operadores, la reglamentación del servicio civil de carrera para todos los cargos y
criterios de nombramientos para puestos del sistema penal acusatorio en el Poder Judicial,
Defensoría Pública y Procuraduría.
En consideración especial al adelanto de la fecha límite de la implementación a abril de 2015,
resulta trascendental especificar los procesos de migración de los operadores del sistema
tradicional hacia el nuevo sistema de justicia penal al interior de cada institución operadora.
El plan deberá especificar las acciones en bloques de tiempo, así como los recursos
financieros que serán dedicados para cada acción.
5. Eje de infraestructura y equipamiento
El eje de Infraestructura y Equipamiento tuvo un puntaje total de 67%. Este eje se relaciona
no únicamente con los espacios, construcciones y equipo disponible y necesario para el
desempeño de las funciones del NSJP, sino también con la distribución de éstos, su
capacidad y su pertinencia, factores necesarios para asegurar el buen funcionamiento y la
adecuada implementación del sistema acusatorio con el fin de garantizar su acceso y
cobertura, así como para permitir al operador el llevar a cabo correctamente sus funciones.
Se considera una categoría complementaría a la Capacitación y Servicio Civil de Carrera y a
la de Reorganización Institucional, en tanto que es fundamental que los operadores
capacitados y las nuevas áreas tengan un espacio destinado para la realización de sus
funciones.
Eje 5. Infraestructura y Equipamiento
E5. Infraestructura y
Equipamiento
Eje
Categoría
E5C1.
Infraestructura
N°
30
E5C1.1
31
E5C1.2
32
E5C1.3
33
E5C1.4
34
E5C1.5
35
E5C1.6
36
E5C1.7
Indicadores
El Poder Judicial cuenta con la
infraestructura adecuada
La infraestructura del Poder Judicial tiene
una distribución geográfica pertinente
La infraestructura del Poder Judicial es la
necesaria para satisfacer la demanda
La Procuraduría cuenta con la
infraestructura adecuada
La infraestructura de la Procuraduría tiene
una distribución geográfica pertinente
La infraestructura de la Procuraduría es la
necesaria para satisfacer la demanda
La Defensoría Pública cuenta con la
infraestructura adecuada
Calificación
(0 a 1)
Descripción
0.85
0.37
0
1
0.58
0.25
El EJE de INFRAESTRUCTURA Y
EQUIPAMIENTO está conformado por
3 categorías que a su vez integran a 25
indicadores, que son aplicados a
través de 121 pautas de validación de
información.
El EJE representa el 11% de un 100%
de los aspectos que evalúa la
Metodología del OCJ.
0.5
40
www.ocj.org.mx
E5C2.
Equipamiento
E5C3
Presupuesto
37
E5C1.8
38
E5C1.9
39
E5C1.10
40
E5C1.11
41
E5C1.12
42
E5C1.13
43
E5C1.14
44
E5C1.15
45
E5C1.16
46
E5C1.17
47
E5C1.18
48
E5C2.1
49
E5C2.2
50
E5C2.3
51
E5C2.4
52
E5C2.5
53
E5C2.6
54
E5C3.1
La infraestructura de la Defensoría Pública
tiene una distribución geográfica
pertinente
La infraestructura de la Defensoría Pública
es la necesaria para satisfacer la
demanda
La Institución de Seguridad Pública
Estatal cuenta con la infraestructura
adecuada
La infraestructura de la Institución de
Seguridad Pública Estatal tiene una
distribución geográfica pertinente
La infraestructura de la Institución de
Seguridad Pública Estatal es la necesaria
para satisfacer la demanda
Las unidades especializadas del NSJP
cuentan con la infraestructura adecuada
Las unidades especializadas del NSJP
tienen una distribución geográfica
pertinente
La infraestructura de las unidades
especializadas del NSJP es la necesaria
para satisfacer la demanda
Las Policías Municipales cuentan con la
infraestructura adecuada
La infraestructura de las Policías
Municipales tiene una distribución
geográfica pertinente
La infraestructura de las Policías
Municipales es la necesaria para
satisfacer la demanda
Las áreas dedicadas al NSJP en el Poder
Judicial cuentan con el equipamiento
necesario para realizar sus funciones
Las áreas dedicadas al NSJP en la
Defensoría Pública cuentan con el
equipamiento necesario para realizar sus
funciones
Las áreas dedicadas al NSJP en la
Procuraduría cuentan con el equipamiento
necesario para realizar sus funciones
Las áreas dedicadas al NJSP en la
Institución de Seguridad Pública Estatal
cuentan con el equipamiento necesario
para realizar sus funciones
Las áreas dedicadas al NJSP en las
unidades especializadas del NSJP
cuentan con el equipamiento necesario
para realizar sus funciones
Las áreas dedicadas al NJSP en las
Policías Municipales cuentan con el
equipamiento necesario para realizar sus
funciones
Presupuesto al eje de I y E
Total
0.5
0
0.3
0.7
0.4
0
0
0
0
1
0
1
0.33
0.64
0.64
0
0
1
0.67
41
www.ocj.org.mx
En informes anteriores se señaló que la apertura de los Centros de Orientación y Denuncia
(CODE) representaba un avance para el proceso de implementación, ya que implican un
elevado esfuerzo de edificación y reestructuración de espacios.
Sin embargo, a pesar de ser su infraestructura una de características muy avanzadas, su
cobertura presenta fallas, pues su ubicación geográfica no responde en todos los casos a la
incidencia delictiva que se presenta en Nuevo León.
DELITOS
DELITOS SEXUALES
LESIONES
HOMICIDIO
ROBO
García
Escobedo
Monterrey
Santa Catarina
Guadalupe
Santiago
Cadereyta
Juárez
San Pedro Garza García
Apodaca
San Nicolás de los Garza
VIOLENCIA FAMILIAR
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
MUNICIPIO
JUNIO-DICIEMBRE 2013
No.
CORRUPCIÓN DE MENORES
Tabla 20. Tasa de denuncia del nuevo sistema vs. Cobertura
TOTAL
DENUNCIA (TI)
POBLACIÓN
TOTAL (TP)
549
1269
3512
768
1905
111
226
659
307
1289
1006
143,668
357,937
1,135,550
268,955
678,006
40,469
86,445
256,970
122,659
523,370
443,273
TASA DENUNCIA
NSJP (TASIN)
INSTITUCIONAL
382
355
309
286
281
274
261
256
250
246
227
COBERTURA
PARCIAL
NULA
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Fuente: Elaboración propia con estadísticas de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo León
Cobertura INSTITUCIONAL: presencia física de las cuatro instituciones
del sistema de justicia penal del Estado de Nuevo León (Procuraduría,
Defensoría, Seguridad Pública, Poder Judicial)
Cobertura PARCIAL: presencia física de al menos una de las cuatro
instituciones del sistema de justicia penal del Estado de Nuevo León
(Procuraduría, Defensoría, Seguridad Pública, Poder Judicial)
Cobertura NULA: sin presencia física de ninguna de las cuatro
instituciones del sistema de justicia penal del Estado de Nuevo León
(Procuraduría, Defensoría, Seguridad Pública, Poder Judicial)
Es necesario comprender que debido al modelo de gradualidad para la implementación que
se siguió en el estado, la entrada de los primeros delitos del sistema acusatorio implicó la
generación de espacios para el usuario en los que pudiesen llevarse a cabo los procesos del
nuevo sistema.
No obstante, esta edificación fue llevada a cabo mediante una lógica de centralización,
tendencia recurrente en las instituciones gubernamentales neoleonesas, como lo podemos
analizar en el siguiente mapa10:
10
https://mapsengine.google.com/map/u/0/edit?mid=zDwavNCP_fDk.kfmNtH7X2QTI
42
www.ocj.org.mx
Debemos clarificar que de acuerdo a información de la Procuraduría, tenemos que el 95% de
la incidencia delictiva se concentre en el 5% del territorio de Nuevo León (Zona
Metropolitana), sin embargo esto no justifica que la cobertura del sistema de justicia se
reduzca o se enfoque exclusivamente en el área metropolitana. El acceso a la justicia es un
derecho universal que el estado tiene la obligación de garantizar, para todos sus ciudadanos
sin excepción.
La concentración de la infraestructura del Poder Judicial en el área céntrica de la Zona
Metropolitana limita el acceso a la justicia para los habitantes ubicados en el resto del estado.
Es necesario que la ubicación de las instalaciones de las diferentes instituciones del sistema
penal brinde cobertura con fácil acceso a una mayor cantidad de la población, evitando que
la falta de movilidad urbana sea un obstáculo para la impartición de justicia.
En la siguiente tabla podemos identificar el estatus actual de cobertura física de las
instituciones del sistema de justicia penal en Nuevo León
Tabla 21. Cobertura física del nuevo sistema de justicia penal en Nuevo León
No.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Municipio
Abasolo
Agualeguas
Allende
Anáhuac
Apodaca
Aramberri
Benito Juárez
Bustamante
Cadereyta Jiménez
Cerralvo
China
Ciénega de Flores
Doctor Arroyo
Doctor Coss
Doctor González
El Carmen
INFRAESTRUCTURA DEL NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA PENAL
Cobertura institucional
Cobertura parcial
































Cobertura nula
















43
www.ocj.org.mx
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
Galeana
García
General Bravo
General Escobedo
General Terán
General Treviño
General Zaragoza
General Zuazua
Guadalupe
Hidalgo
Higueras
Hualahuises
Iturbide
Lampazos de Naranjo
Linares
Los Aldamas
Los Herreras



















34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
Los Ramones
Marín
Melchor Ocampo
Mier y Noriega
Mina
Montemorelos
Monterrey
Parás
Pesquería
Rayones
Sabinas Hidalgo
Salinas Victoria
San Nicolás de los Garza
San Pedro Garza García
Santa Catarina
Santiago
Vallecillo
Villaldama






















































































La operación total del nuevo sistema en 2015 se plantea como una oportunidad para las
dependencias del sistema de justicia para mejorar sus servicios en materia de cobertura,
permitiendo redistribuir presupuestos para crear los espacios necesarios para la adecuada
operación en todas las regiones del estado, además de la Zona Metropolitana de Monterrey.
Tabla 22. Cobertura física del nuevo sistema de justicia penal en Nuevo León (resumen)
Infraestructura estatal del Nuevo Sistema de Justicia Penal
Cobertura institucional
4 municipios
Cobertura parcial
20 municipios
Sin cobertura
27 municipios
Total
51 municipios
Fuente: Elaboración propia con información proporcionada por la Procuraduría General de Justicia del Estado de Nuevo León, el
Instituto de la Defensoría Pública del Estado de Nuevo León y el Poder Judicial del Estado de Nuevo León
Sólo 4 de los 51 municipios del estado de Nuevo León cuentan con presencia física de las
cuatro instituciones del sistema de justicia penal del Estado de Nuevo León (Procuraduría,
Defensoría, Seguridad Pública, Poder Judicial). Los municipios son: Monterrey, Guadalupe,
San Nicolás de los Garza y Montemorelos.
El Poder Judicial del Estado de Nuevo León tomó la decisión de que la mayoría de los jueces
de control deben estar en un mismo espacio, por cuestiones de presupuesto y seguridad.
44
www.ocj.org.mx
Para subsanar la falta de cobertura geográfica, se implementó la videoconferencia, método
que ha facilitado la realización de audiencias en municipios que por su ubicación geográfica
son de difícil acceso o traslado.
Sin embargo, este recurso rompe con el principio de inmediación dictado por la Constitución
Federal, que significa que el juez debe estar presente en las audiencias. Además, se corre el
riesgo de que los operadores se acostumbren a una herramienta que sólo está destinada
para casos excepcionales.
El Código de Nuevo León
u otra causa razonable por la cual el
imputado no deba o no pueda estar en la sala de audiencia, siempre que el Juez así lo
autorice, se podrán utilizar sistemas de comunicación a distancia o videoconferencia para
que el imputado observe el desarrollo del juicio e intervenga en él. En este caso un empleado
del Juzgado o Tribunal estará junto con el imputado para garantizar la fidelidad de la
León)
Este recurso también puede utilizarse para proteger la integridad de la víctima y de los
proteger la seguridad e integridad del testigo, por el tiempo que consideren necesario para
ello podrán reservar el nombre, datos personales y apariencia física del testigo.
Así mismo, para garantizar los derechos de audiencia las autoridades podrán utilizar sistemas
de videoconferencia o de comunicación a distancia para que el testigo declare,
distorsionando su voz e imagen, y los datos que permitan identificar al testigo quedaran bajo
la responsabilidad de la autoridad. (Art. 367 Protección a los testigos, Código Procesal Penal
del Estado de Nuevo León)
¿Por cuánto tiempo más se utilizarán las videoconferencias para subsanar la falta de
cobertura física de los juzgados de control? ¿Hasta cuándo es justificable hacerlo? ¿Cuánto
tiempo y cuántos recursos necesita el Poder Judicial para cumplir a cabalidad con el
principio de inmediación que dicta la Carta Magna? Son preguntas que sin lugar a dudas
deben responderse antes de que concluya el plazo de implementación del nuevo sistema.
Por otro lado, se vuelve a presentar la necesidad de adecuar espacios para el uso de los
defensores públicos en la Defensoría y en otras instituciones del sistema de justicia, como los
juzgados y los penales, con el fin de que éstos puedan realizar su trabajo en condiciones
adecuadas.
Para la correcta operación del nuevo sistema, la Defensoría y los defensores deberán contar
con el equipo y adecuaciones materiales que permitan la realización de sus actividades
debido al peso que éstas representan en el sistema penal acusatorio. Se requiere una
inversión que muestre voluntad política por parte del estado de Nuevo León para destinar
recursos a dicho eje y elevar las condiciones institucionales de la Defensoría.
45
www.ocj.org.mx
Se celebran los avances en materia de equipamiento que se han presentado en diversas
instituciones, como el Poder Judicial, en seguimiento a la inversión importante que se realizó
en el período de evaluación pasado destinado a este rubro. Asimismo, las mejoras en el
equipamiento de la Procuraduría son un avance positivo.
No obstante, es necesario hacer exhaustivas estas mejoras a la Defensoría Pública para que
su operación sea la adecuada mediante presupuestos destinados a la compra y
modernización de equipamiento.
Resulta igualmente necesario realizar mejoras y adecuar las instalaciones de las Policías
Municipales con el fin de que en éstas pueda darse trato digno a través de espacios para los
detenidos que sean acordes a los derechos humanos, así como brindar a todos los
elementos el equipamiento básico necesario para realizar de manera óptima sus funciones.
6. Eje de tecnologías de información
El eje de Tecnologías de Información obtuvo un puntaje de 40%. Tiene un peso proporcional
de 0.085/1 del total, puesto que se considera indispensable para consolidar el proceso de
implementación del nuevo sistema de justicia penal.
Algunas instituciones neoleonesas cuentan con una plataforma tecnológica para el registro y
seguimiento de los casos, permitiendo el adecuado cumplimiento de las responsabilidades
de los operadores; no obstante, la falta de un software interinstitucional que permita
compartir información y trabajar sobre un expediente único se convierte en un importante
reto para la consolidación del NSJP.
Categoría
E6. Tecnologías de
Información
Eje 6. Tecnologías de Información
Eje
E6C1. Procesamiento
interno de la información
N°
Indicadores
Calificación
55
E6C1.1
Plataforma tecnológica
0.50
E6C2. Procesamiento
interinstitucional de la
información
56
E6C2.1
Software
interinstitucional
0.25
57
E6C2.2
Características del
software interinstitucional
0.0
E6C3. Presupuesto
58
E6C3.1
Presupuesto al eje de TI
1
Total
Descripción
El EJE de TECNOLOGÍA está
conformado por 3 categorías que a
su vez integran a 4 indicadores, que
son aplicados a través de 19 pautas
de validación de información.
El EJE representa el 6.5% de un
100% de los aspectos que evalúa
la Metodología del OCJ.
0.40
Se reconocen particularmente los avances del Poder Judicial en materia de software, a través
de proyectos que han permitido crear una plataforma completa para el seguimiento de los
procesos; asimismo, el sistema utilizado por la Procuraduría ha presentado beneficios para el
registro de los casos.
46
www.ocj.org.mx
En este sentido, se requiere que la Defensoría también comience el proceso de
implementación de una plataforma que permita llevar las causas de manera adecuada,
ordenada y con mayor especialización.
A un año de terminar la implementación en el estado, la homologación de plataformas
tecnológicas que permita un trabajo coordinado de los operadores del NSJP es un paso
crítico.
Será necesario instrumentar una plataforma interinstitucional, de modo que la información de
un proceso penal pueda compartirse ente todas las instituciones.
Las bases de esta plataforma interinstitucional ya han sido diseñadas de acuerdo a las
necesidades de las instituciones.
Sin embargo, hace falta un software que retome estas necesidades y que replique las fases
del modelo de gestión del sistema de justicia penal del estado de Nuevo León desarrollado
por el órgano implementador.
Se reconoce como un avance de voluntad política la coordinación por parte de SIJUPE, la
Defensoría y el Poder Judicial para la búsqueda y conocimiento de experiencias
internacionales, como la plataforma GoCASE, creada por la ONU, para la gestión de
procesos en el sistema de justicia.
Independientemente de la procedencia de la plataforma, ésta deberá de permitir la creación
de un expediente electrónico y número de causa único. Ya que el nuevo sistema será más
eficiente si todos los casos tienen un mismo número desde la detención hasta la
sentencia.
Además, esta plataforma generaría información y estadísticas que facilitarían un análisis
integral de la incidencia delictiva, para crear estrategias de prevención y persecución efectiva
del delito.
Por todo lo anterior, se considera que los esfuerzos en la generación de dicha plataforma
necesitan ser retomados y concretados antes del mes de abril del 2015.
7. Eje de difusión, transparencia y participación ciudadana
Esta categoría obtuvo un puntaje de 78%, y tiene también un valor ponderado de 0.085/1.
Con respecto al informe anterior, se presentó un avance de 7% en este eje.
Esta categoría contempla tres vertientes. La primera es la difusión, en tanto que un nuevo
sistema penal, exige dar a conocer a la población las reglas que regirán el procedimiento, sus
derechos, la forma de exigirlos, las funciones de cada institución y cuándo y de qué forma
acudir a ella.
47
www.ocj.org.mx
En segundo lugar se encuentra la transparencia a través de sitios web, refiriéndose a la
publicación de información importante para el usuario sobre los procesos y la administración
de la institución.
Finalmente, la última vertiente se refiere a la apertura para la participación ciudadana,
abriendo espacios para que la sociedad civil evalúe y forme parte del diseño de políticas
públicas.
Se reconocen los esfuerzos del Poder Judicial y SIJUPE para presentar información a través
de las redes sociales, que son un recurso gratuito y de fácil acceso para amplia parte de la
ciudadanía. Este espacio, además de ser informativo, puede aprovecharse para consolidar
canales de comunicación directos con la ciudadanía.
El reto en este sentido para todas las instituciones, es aprender a utilizar al máximo potencial
estas redes, creando contenidos de interés general que sirvan para involucrar a la ciudadanía
con los procesos de seguridad y justicia en la entidad, generando asimismo confianza hacia
las dependencias.
Particularmente, se exhorta a SIJUPE en su calidad de Órgano Implementador a migrar a este
modelo de proactividad en las redes sociales, en tanto que es la institución responsable de
dirigir las acciones de difusión del sistema acusatorio en Nuevo León.
La elaboración de un plan integral de difusión que atienda a mecanismos de evaluación de
impacto de las acciones y medios de comunicación utilizados es necesario para una
adecuada implementación que integre en sus procesos a la sociedad civil.
Igualmente, ha sido una práctica exitosa la generación de contenidos y dinámicas acordes a
las cualidades culturales de la entidad para transmitir la información, más allá de la impresión
de boletines o folletos, cuyo costo es más alto y presentan un impacto más reducido. Se
reconocen los esfuerzos por la actualización de las páginas web de las instituciones, aunque
se remarca que su interface de navegación es poco amigable para los usuarios.
No obstante, la publicación de reglamentos, presupuestos y adquisiciones de las
instituciones en sus sitios de transparencia representan una acción encaminada a la
publicidad en el sistema de justicia y, por lo tanto, para el mejoramiento de éste. Es
importante recordar que la transparencia es uno de los principales valores del nuevo sistema,
puesto que impulsa mayor claridad en todos los ámbitos y ejes.
A continuación se presentan los puntajes obtenidos para cada indicador y para la categoría.
48
www.ocj.org.mx
Eje 7. Difusión, Transparencia y Participación Ciudadana
E7. Difusión, Transparencia
y Participación Ciudadana
Eje
59
E7C1.1
Información para la ciudadanía
Calificación
(0 a 1)
0.40
60
E7C1.2
Difusión en medios y redes sociales
0.29
61
E7C1.3
Difusión al interior de las instituciones
0.30
62
E7C1.1
Transparencia institucional
0.59
63
E7C2.2
Transparencia judicial
0.80
64
E7C3.1
Participación ciudadana en la
implementación
1
Categoría
E7C1. Difusión
E7C2.
Transparencia
web
E7C3.
Participación
ciudadana
N°
Indicadores
Total
Descripción
El EJE de DIFUSIÓN,
TRANSPARENCIA Y PARTICIPACIÓN
CIUDADANA está conformado por 3
categorías que a su vez integran a 6
indicadores, que son aplicados a
través de 31 pautas de validación de
información.
El EJE representa el 8.5% de un
100% de los aspectos que evalúa la
Metodología del OCJ.
0.78
8. Constitucionalidad
Esta categoría obtuvo un puntaje de 100%. Este eje se añadió ya que si bien los proyectos
normativos que contienen las figuras y áreas esenciales señaladas por la Reforma
Constitucional pueden haber sido aprobados, los procesos y la plena correspondencia de
éstos con los principios constitucionales no se encuentran asegurados.
Por lo tanto, este eje se refiere a la adecuación y correspondencia entre la normatividad
jurídica de los estados, reflejados en las Constituciones locales, leyes orgánicas y
reglamentos afines al NSJP, con las leyes establecidas por la Constitución Federal, los
Derechos Humanos y las obligaciones internacionales de México adquiridas a través de
tratados y que se encuentran plasmados en los cinco principios constitucionales para un
sistema acusatorio. De esta manera, se revisa que no exista contradicción entre las leyes del
estado y las federales.
Es importante señalar que, en una primera instancia al aprobarse la Reforma en una entidad
federativa, el estado recibe un puntaje máximo de 1, en tanto que su normatividad se
presume estará armonizada a los principios básicos del nuevo sistema.
No obstante, las leyes posteriores a dicha promulgación deben de encontrarse acordes a
estos mismos principios, ya que la existencia de contradicciones y diferencias puede
significar regresión. Este eje tiene una ponderación de .16 en el total del puntaje, puesto que
se considera fundamental para la adecuada implementación del sistema penal acusatorio.
Los principios del debido proceso penal que están siendo evaluados en esta pauta son los
principios de inmediación, contradicción, publicidad, continuidad y concentración.
De acuerdo al eje de Normatividad, los proyectos que ya fueron aprobados son La Reforma a
la Constitución Política del Estado de Nuevo León, el Nuevo Código Procesal Penal del
Estado de Nuevo León, la Nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del
Estado de Nuevo León, la Nueva Ley Orgánica de la Secretaría de Seguridad Pública del
49
www.ocj.org.mx
Estado de Nuevo León, la Nueva Ley del Instituto de la Defensoría Pública de Nuevo León, y
la Nueva Ley de Víctimas del Estado de Nuevo León. Estas leyes fueron evaluadas dentro de
este eje y obtuvieron el total de los puntos ya que los proyectos están siguiendo los
principios evaluados en esta pauta.
Es de suma importancia que las leyes que no han sido aprobadas o que aún están en etapa
de elaboración cumplan con los estándares que se evalúan en el eje de Constitucionalidad
para que de esta manera no se violen principios constitucionales y se cumplan las
obligaciones internacionales de México adquiridas a través de tratados internacionales.
Eje 8. Constitucionalidad
E8.
Constitucionalidad
Eje
Categoría
E8C1. Principios
constitucionales
del sistema
penal acusatorio
N°
Indicadores
Calificación
(0 a 1)
65
E8C1.1
Principio de publicidad
1
66
E8C1.2
Principio de contradicción
1
67
E8C1.3
Principio de inmediación
1
68
E8C1.4
Principio de continuidad
1
69
E8C1.5
Principio de concentración
1
Total
1
Descripción
El EJE de CONSTITUCIONALIDAD
está conformado por 1 categoría
que a su vez integra a 5
indicadores, que son aplicados a
través de 121 pautas de validación
de información.
El EJE representa el 18% de un
100% de los aspectos que evalúa
la Metodología del OCJ.
50
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V. LAS POLICÍAS MUNICIPALES: UN ACERCAMIENTO AL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN EL NUEVO
SISTEMA DE JUSTICIA PENAL
La reforma constitucional del 2008 en materia de seguridad y justicia estableció en su artículo
21 que La investigación de los delitos estará a cargo del Ministerio Público y las policías que
(art. 21).
En ese sentido, corresponderán a las policías funciones como la conservación de la escena
del crimen, así como la recopilación de los primeros datos y evidencias sobre el delito
cometido. Dichas funciones denotan la necesidad de una profesionalización de las policías
enfocada en habilidades de investigación.
No sólo en la participación en investigación será necesaria la capacitación para los cuerpos
policiacos. La Reforma del 2008 busca una consolidación de los derechos de las víctimas y
los imputados en el proceso penal. Las policías deben conocer de los contenidos de esta
reforma, así como los derechos que deben respetar en las víctimas y los imputados con
quienes establezcan contacto.
Para el caso de los imputados, es relevante recordar que el artículo 20 constitucional señala
Cualquier prueba obtenida con violación de derechos fundamentales será nula (art. 20,
A, IX).
Asimismo, entre los derechos de
Declarar o a guardar silencio. Desde el momento de su detención se le harán saber los
motivos de la misma y su derecho a guardar silencio, el cual no podrá ser utilizado en su
perjuicio. Queda prohibida y será sancionada por la ley penal, toda incomunicación,
intimidación o tortura. La confesión rendida sin la asistencia del defensor carecerá de todo
valor probatorio; III. A que se le informe, tanto en el momento de su detención como en su
comparecencia ante el Ministerio Público o el juez, los hechos que se le imputan y los
derechos que le asisten. Tratándose de delincuencia organizada, la autoridad judicial podrá
autorizar que se mantenga en reserva el nombre y datos del acusador
Los anteriores aspectos constituyen el fundamento jurídico de la profunda necesidad de
capacitación y profesionalización de los cuerpos policiacos, incluyendo las policías
municipales.
Es importante reiterar que las Policías Municipales no han sido catalogadas como un sujeto
de evaluación en la presente edición del informe, con excepción de pautas específicas en
materia de equipamiento e infraestructura.
No obstante, el Observatorio reconoce que las Policías Municipales son un elemento de
crucial importancia en el nuevo proceso penal, en tanto que fungen como el primer contacto
con la ciudadanía y con el caso.
Por esta razón, OCJNL realizó solicitudes de información a las diferentes dependencias
municipales con el fin de elaborar una radiografía crítica sobre el estatus de las Policías en el
proceso de implementación de la reforma en diferentes materias.
Entre otros aspectos, a las Policías Municipales deberán fortalecer su preparación para la
operación del sistema acusatorio en ámbitos como la capacitación, la institucionalización de
sus tareas a través de protocolos y mecanismos de coordinación con el Ministerio Público, y
la inversión para cubrir las necesidades de equipamiento.
Debe tomarse en cuenta que esta especialización en la función policíaca sólo puede
alcanzarse a través de un alto nivel de coordinación entre los niveles municipal, estatal y
federal; estableciendo vínculos y relaciones interinstitucionales fuertes para colaborar en la
garantía de la seguridad.
Así, este análisis se perfila como un primer acercamiento entre el Observatorio Ciudadano de
la Justicia y las Secretarías de Seguridad Pública Municipales de la Zona Metropolitana de
Monterrey.
Para ediciones próximas del informe, se plantea una actualización de la metodología que
integre pautas diseñadas para la evaluación del adecuado funcionamiento de las policías
municipales en la entidad.
Para la elaboración del presente informe se enviaron solicitudes de información a los
siguientes municipios: Monterrey, Guadalupe, Santa Catarina, San Pedro Garza García, San
Nicolás de los Garza, Escobedo, Apodaca. Los siete municipios respondieron dicha solicitud.
La capacitación sobre el NSJP brindada a cuerpos policiales municipales, en general, se
promedia en dos cursos al año, constante repetida en San Pedro, Monterrey y Guadalupe.
Los municipios de San Nicolás, Santa Catarina y Apodaca sobresalen con tres cursos
recibidos en el año 2013.
En materia de cobertura, es importante tener presente que la recepción de un curso aislado
no genera, necesariamente, las competencias y habilidades necesarias para la adecuada
operación de la reforma penal. En este sentido, es necesario realizar capacitaciones a
profundidad que además abarquen extensivamente a los elementos policiacos.
Municipio
San Nicolás
Tabla 23. Cursos de capacitación ofrecidos a los operadores del NSJP en el periodo Enero Diciembre 2013
Número de
Número de Policías totales vs. Policías
cursos
Nombres de los cursos de capacitación recibidos en
capacitados en el NSJP
recibidos en
2013
2013
Sistema Penal Acusatorio y Juicios Orales para policías
Total elementos:
Capacitados NSJP:
preventivos - Academia Regional de Seguridad Pública
del Noreste
Capacitación integral en el nuevo sistema de justicia
598
230
3
penal - Instituto de Formación continua de la PGJ
Porcentaje de elementos que recibieron
Curso de Inducción básica del Nuevo Sistema de
capacitación:
Justicia Penal para el personal de los R. Ayuntamientos SIJUPE
38%
52
www.ocj.org.mx
Total elementos:
Capacitados NSJP:
240
240
Apodaca
3
Porcentaje de elementos que recibieron
capacitación:
Responsabilidad de los Servidores Públicos - Centro
Regional de Actualización en Materia de Seguridad
Pública
Sistema Penal Acusatorio para Personal Operativo Centro Regional de Actualización en Materia de
Seguridad Pública
Certificación en el Nuevo Sistema Penal Acusatorio SIJUPE
100%
Escobedo
Total elementos:
Capacitados NSJP:
365
154
Porcentaje de elementos que recibieron
capacitación:
1
Competencias laborales contemporáneas en la
investigación científica del delito y del sistema penal
acusatorio - PGJ
42%
Santa
Catarina
Total elementos:
Capacitados NSJP:
177
118
3
Porcentaje de elementos que recibieron
capacitación:
Nuevo Sistema De Justicia Penal - PGJ
Introducción al Nuevo Sistema de Justicia Penal Secretaria de Seguridad Pública y Vialidad de Santa
Catarina
Introducción y las reformas al Nuevo Sistema Penal SIJUPE
67%
Total elementos:
Capacitados NSJP:
676
160
Guadalupe
Introducción al Nuevo Sistema de Justicia - SIJUPE
2
Porcentaje de elementos capacitados:
Competencias Laborales Contemporáneas en la
Investigación Científica del delito y del sistema Penal
Acusatorio
24%
Monterrey
Total elementos:
Capacitados NSJP:
946
250
Porcentaje de elementos capacitados:
Nuevo Sistema Penal Acusatorio - Secretaria de
Seguridad Pública y Vialidad de Monterrey
2
Curso-Taller Capacitación Integral en el Nuevo Sistema
de Justicia Penal - PGJ
26%
San Pedro
Total elementos:
Capacitados NSJP:
263
60
Porcentaje de elementos capacitados:
23%
Capacitación para la policía preventiva municipal en el
NSJP - PGJ
2
Curso de inducción básica para la policía preventiva en
el NSJP - SIJUPE
Fuente: Tablas elaboradas por el equipo técnico del OCJNL con información de las instituciones operadoras del sistema de justicia.
Se puede apreciar que los cursos impartidos a Policías Municipales poseen como factor
común la participación del Órgano Implementador. Asimismo, se destaca la participación de
PGJNL en el proceso de capacitación.
Resulta de crucial importancia la gestión de un plan de estudios integral para las policías
municipales, en donde se haga énfasis en la necesidad de detenciones adecuadamente
realizadas, así como en un enfoque de derechos humanos que sea transversal en el actuar
del policía con la ciudadanía.
Las nuevas funciones de investigación que recaen sobre las Policías requieren de los
municipios una inversión en materia de equipamiento, con el fin de que los elementos
53
www.ocj.org.mx
cuenten con los materiales indispensables para formar parte de la cadena de custodia de la
evidencia, llevar a cabo detenciones en el marco del debido proceso, entre otras actividades.
Las respuestas positivas por parte de los municipios de Apodaca y San Nicolás respecto a
los diferentes instrumentos con los que los elementos policiacos deben contar, como cinta
para asegurar el lugar de los hechos y formatos de entrevista, son un indicador positivo; sin
embargo, será necesario supervisar que todos los elementos cuenten con este equipo de
manera permanente para el adecuado cumplimiento de sus funciones, reforzando con la
posesión de guantes, formatos de detención y de lectura de derechos para detenidos.
Sobre el trabajo interinstitucional que involucre a las Policías Municipales, la tendencia
general arrojó acercamientos con SIJUPE limitados a temáticas de capacitación y cursos. A
pesar de que esta colaboración es positiva, resulta necesario involucrar integralmente a las
Policías Municipales en los procesos de implementación y operación del nuevo sistema, con
el fin de que su actuación resulte acorde a sus principios y a las disposiciones institucionales.
Asimismo, se ha presentado colaboración con PGJNL en materia de operación; no obstante,
aún queda pendiente la creación de protocolos de coordinación entre ambas instituciones
con el fin de realizar de la manera más adecuada y eficiente las tareas en la que les
corresponde actuar de manera conjunta.
En seguimiento a las reuniones interinstitucionales propuestas por la Procuraduría General de
Justicia en materia de protocolos de colaboración con policías, es importante resaltar la
necesidad de la participación comprometida y activa por parte de las Secretarías de
Seguridad Pública de todos los municipios.
Más allá de las diferencias partidistas que puedan estar sobre la mesa, la asistencia por parte
de representantes de dichas Secretarías que estén facultados para la toma de decisiones,
será muestra de voluntad política ara reforzar el compromiso compartido en materia de
seguridad y justicia. No puede olvidarse que la coordinación entre los distintos niveles es un
requisito indispensable para cumplir con los procesos que exige el nuevo sistema.
Igualmente, resultará necesario para los municipios evaluar la percepción de los usuarios
acerca del Nuevo Sistema, así como aprovechar su proximidad con la ciudadanía para
difundir, desde sus instalaciones y con sus recursos electrónicos y físicos, las nuevas tareas
de las Policías Municipales, así como los derechos que la reforma del 2008 concedió a
víctimas e imputados.
Se reconoce la participación de la SSP de Apodaca para la tarea de difusión, invitando a que
los siguientes pasos informativos tomen lugar en el espacio de las redes sociales, que
permiten un amplio alcance con una inversión relativamente pequeña, enfocada asimismo en
prevención.
En materia de reorganización institucional es fundamental que las Policías Municipales
adapten sus procesos a las exigencias del nuevo sistema de justicia penal. Una detención y
54
www.ocj.org.mx
una atención a las víctimas con apego a los derechos humanos, así como una colaboración
en la investigación de la Procuraduría, requiere del desarrollo de protocolos de actuación y
coordinación.
En ese sentido, se recomienda a las policías municipales trabajar en el desarrollo de dichos
mecanismos, con la colaboración de organizaciones de la sociedad civil y expertos en
derechos humanos. Se recomienda que los protocolos desarrollados sirvan de base para la
elaboración y aplicación de indicadores de evaluación del desempeño de los elementos
policiacos, desde una óptica no sólo de eficiencia, sino de respeto de los derechos de
víctimas, imputados y testigos.
Para realizar la evaluación del desempeño, se sugiere no sólo la recaudación de datos duros
obtenidos a través de formas y estadísticas recopiladas, sino también la aplicación de
instrumentos de evaluación de la satisfacción y percepción de los usuarios.
La policía municipal de Apodaca declaró al Observatorio que ha desarrollado protocolos de
actuación en materia de atención a víctimas y entrevistas a testigos, que se materializa en
actas de actuación con las que cuentan los elementos policiacos. De acuerdo a la
información reportada al Observatorio, las copias de dichas actas sirven para evaluar el
desempeño policial.
En lo que se refiere a la coordinación con la Procuraduría, se recuerda que ésta ha
coordinado esfuerzos para el desarrollo de espacios para el desarrollo de los protocolos de
coordinación. Es fundamental que tales protocolos sean el producto de una participación
genuina de las distintas corporaciones policiacas, para que puedan ser
llevados
efectivamente a la práctica.
55
www.ocj.org.mx
VI. RECOMENDACIONES
El sistema de indicadores desarrollado por el Observatorio Ciudadano de la Justicia
condensa estándares sobre las acciones que cada entidad federativa debe emprender en
aras de implementar adecuadamente el sistema penal acusatorio.
La información recabada a través de diferentes medios y entregada por las propias
instituciones operadoras se contrastó con los estándares señalados por el sistema de
indicadores. Aquellos estándares no cumplidos, o de cuyo cumplimiento no se ha encontrado
evidencia, se presentan a continuación en forma de recomendaciones.
Eje 1. Normatividad
Recomendaciones
Institución
Responsable
Instituciones
participantes
El Observatorio considera que es trascendental la
elaboración, discusión y aprobación de la Nueva Ley
Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo León.
Para ello, consideramos fundamental mantener la apertura de
los canales, a partir de la participación de diversos actores,
tanto del sector público, como académico y ciudadano, en los
procesos de discusión del proyecto.
Congreso del Estado
de Nuevo León
TSJNL
Se recomienda la elaboración, discusión y aprobación de la
Ley de Servicios Previos al Juicio, que deberá incluir el
establecimiento formal del comité interinstitucional de
medidas cautelares, así como los mecanismos de evaluación
y de seguimiento a las medidas cautelares dictadas por el
juez.
Se insta que la elaboración y discusión de este proyecto se
desarrolle en un contexto inclusivo, permitiendo el desarrollo
de equilibrios entre las instituciones operadoras. Asimismo,
será fundamental que
los procesos descritos sean
respetuosos con los principios constitucionales del debido
proceso y los derechos fundamentales en materia de medidas
cautelares, en particular respeto al principio de presunción de
inocencia.
Congreso del Estado
de Nuevo León
TSJNL, PGJNL,
SSPNL, IDPNL,
SIJUPE
56
www.ocj.org.mx
Eje 2. Acuerdos Políticos
Recomendaciones
El Observatorio reconoce la labor desempeñada por el
Órgano Implementador local. No obstante, para un mejor
rendimiento, considera necesaria la profesionalización de
sus recursos humanos a través de la selección de personal
que, académica y profesionalmente, posean perfiles acordes
al puesto.
Se recomienda que los representantes designados de cada
institución operadora (TSJNL, PGJNL, IDPNL, SSPNL) para
participar en las reuniones de trabajo del órgano
implementador estén facultados para la toma de
decisiones. Consideramos fundamental que cada uno de los
representantes en las reuniones cuenten con las atribuciones
para implementar en sus respectivas instituciones las políticas
acordadas en la reunión.
El Observatorio exhorta a la Coordinación interinstitucional
(conformada por el Secretario General de Gobierno, el
Procurador General de Justicia, el Secretario de Seguridad
Pública, el Consejero Jurídico del Gobernador y el Director
General del SIJUPE) a realizar reuniones al menos una vez
cada tres meses para revisar el avance de la implementación,
así como discutir las directrices políticas relacionadas con la
implementación.
Institución
Responsable
Instituciones
participantes
SIJUPE
SIJUPE, TSJNL,
PGJNL, SSPNL,
IDPNL
Gobernador del
Estado de Nuevo
León
TSJNL, PGJNL,
SSPNL,
Diputados de la
Comisión de
Seguridad
Pública y
Justicia de
HCNL
57
www.ocj.org.mx
Eje 3. Capacitación y Servicio Civil de Carrera
Institución
Recomendaciones
Responsable
El Observatorio insta a la Secretaría de Seguridad Pública
del estado de Nuevo León a capacitar a sus elementos en
los contenidos y procesos del sistema penal acusatorio. En
conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la
Constitución, La investigación de los delitos estará a cargo
del Ministerio Público y las policías que estarán al mando de
fundamental la profesionalización de los elementos
policiacos y su capacitación en las funciones de
investigación.
Concretamente, se recomienda el desarrollo de un
programa de capacitación integral anual y permanente, en
el cuál se contemplen ejercicios de capacitación de acuerdo
a la gradualidad de la implementación. El programa de
capacitación deberá contar con objetivos estratégicos de
corto, mediano y largo plazo. Asimismo, deberán aplicarse
métodos de identificación de las necesidades de
capacitación, de acuerdo a un análisis de la operación.
El Observatorio recomienda al IDPNL la definición de
objetivos estratégicos de corto (1-3 años), mediano (3-5
años) y largo plazo (5-10 años) en el diseño de los
programas de capacitación. En ese sentido, deberán
especificarse las expectativas en cada periodo en función
del contexto institucional y estatal, de modo que los
módulos de capacitación y su contenido se justifiquen en
razón de dichos objetivos.
El Observatorio recomienda a la PGJNL la definición de
objetivos estratégicos de corto (1-3 años), mediano (3-5
años) y largo plazo (5-10 años) en el diseño de los
programas de capacitación. En ese sentido, deberán
especificarse las expectativas en cada periodo en función
del contexto institucional y estatal, de modo que los
módulos de capacitación y su contenido se justifiquen en
razón de dichos objetivos.
El Observatorio recomienda a SIJUPE la definición de
objetivos estratégicos de corto (1-3 años), mediano (3-5
años) y largo plazo (5-10 años) en el diseño de los
programas de capacitación a los diferentes operadores. En
ese sentido, deberán especificarse las expectativas en cada
periodo en función del contexto institucional y estatal, de
modo que los módulos de capacitación y su contenido se
justifiquen en razón de dichos objetivos.
Se recomienda que los cursos destinados a cada operador
cuenten con un programa de capacitación integral en
donde se especifican los niveles que lo componen, sus
módulos y temas correspondientes. En ese sentido, no se
tomará en cuenta como capacitación integral a aquellos
cursos aislados que no se incluyen dentro de un programa
más amplio, ni se fundamenta claramente su impartición,
según objetivos y pertinencia dentro del programa.
Finalmente, se sugiere la implementación de métodos de
SSPNL
Instituciones
participantes
Universidad de
las Ciencias de la
Seguridad,
SIJUPE
IDPNL
PGJNL
SIJUPE
58
www.ocj.org.mx
identificación de las necesidades de capacitación. Se
recomienda la realización de una evaluación, a partir de las
fallas encontradas en la operación de los funcionarios, de
los principales nudos que se encuentran en el proceso, y de
los resultados de las pruebas de aprobación de los cursos.
Se insta a las instituciones operadoras, así como a SIJUPE,
la planeación y realización de cursos de carácter
institucional que generen interacción entre los diferentes
intervinientes en el proceso penal. En ese sentido, deberán
participar en los cursos fiscales, Jueces, Defensores y
policías.
Se recomienda que en los cursos interinstitucionales se
trabaje sobre la realización de casos prácticos por medio de
la simulación de audiencias, específicamente las más
importantes del proceso y sobre aquellos delitos más
comunes y pertinentes según el proceso de implementación
del nuevo sistema en el estado. Se exhorta que dichas
capacitaciones se lleven a cabo al menos una vez cada año,
siempre y cuando participen todos los actores del proceso
penal en su realización.11
El Observatorio Ciudadano de la Justicia recomienda al
IDPNL la plena instrumentación y aplicación del servicio
civil de carrera. Para ello, resulta esencial su incorporación
explícita en la Ley Orgánica y su Reglamento. Además,
deberá constituirse un cuerpo específico, independiente y
multidisciplinario que evalúe los méritos de las y los
candidatos y toma la decisión de nombramientos, ascensos
y/o contratación. Los concursos y licitaciones para
contrataciones deberán ser públicos, y los avisos de
apertura podrán encontrarse en el sitio web del IDPNL y
otros medios, con una actualización constante del estatus
de cada fase del proceso de selección.
El Observatorio Ciudadano de la Justicia recomienda a la
PGJNL la plena instrumentación y aplicación del servicio
civil de carrera. Para ello, el sistema de selección,
contratación, ascenso y despido de personal deberá quedar
establecido puntualmente en el Reglamento. Además,
deberá constituirse un cuerpo específico, independiente y
multidisciplinario que evalúe los méritos de las y los
candidatos y toma la decisión de nombramientos, ascensos
y/o contratación. Se recomienda que en el sitio web de la
PGJNL se actualice de manera constante el estatus de cada
fase del proceso de selección de personal.
Se exhorta a la PGJNL a continuar trabajando en el
desarrollo de los perfiles de los puestos acorde a los
requerimientos del nuevo sistema de justicia penal, de modo
que se incluyan en el servicio civil de carrera y se
11
Consultar: Duce, M., Mera, A. y
Sistemas Judiciales, año 1, N°1, pp. 76
SIJUPE
TSJNL, PGJNL,
SSPNL, IDPNL
IDPNL, Congreso del
Estado de Nuevo León
PGJNL
93.
59
www.ocj.org.mx
complemente el programa de capacitación.
El Observatorio recomienda que en la Nueva Ley Orgánica
del Poder Judicial se contemple el servicio civil de carrera
para todos los operadores del Poder Judicial. El servicio
deberá regir y ser aplicado tanto para el nombramiento,
ascenso y despido de jueces, como de personal de las
áreas de gestión administrativa. Posteriormente deberá
elaborarse un reglamento que exponga de manera detallada
la operación del servicio civil de carrera.
El Observatorio recomienda que los puestos y sus funciones
al interior del Órgano Implementador tengan un perfil
desarrollado. Asimismo, se considera necesaria la existencia
de
un
cuerpo
específico,
independiente
y
multidisciplinario que evalúe los méritos de las y los
candidatos y toma la decisión de nombramientos, ascensos
y/o contratación. En esta misma línea, se recomienda que
los concursos y licitaciones para contrataciones sean
públicos, y los avisos de apertura se puedan encontrar en el
sitio de internet, así como el estatus de cada fase de los
proceso de contratación y licitación.
PJNL, Congreso del
Estado de Nuevo León
SIJUPE
60
www.ocj.org.mx
Eje 4. Reorganización Institucional
Institución
Recomendaciones
Responsable
Se recomienda al IDPNL la elaboración y publicación de un
pan general de reorganización institucional. Para ello, se
sugiere la armonización de atribuciones, objetivos y fines
del Instituto de la Defensoría Pública del estado, con una
estructura y directrices planeadas con base en las
funciones, procesos y procedimientos generados a través
IDPNL
del diagnóstico del OI. Deberán incluirse la delimitación de
procesos, funciones específicas conforme a la gradualidad
de la implementación, la adecuación de tareas para cada
operador conforme a las necesidades de implementación
de los ejes del NSJP, así como las necesidades a futuro en
recursos financieros, materiales y humanos para su
adecuada operación.
Se recomienda a la SSPNL la elaboración y publicación de
un pan general de reorganización institucional. Para ello,
se sugiere la armonización de atribuciones, objetivos y fines
de la Secretaría de Seguridad Pública del estado, con una
estructura y directrices planeadas con base en las
funciones, procesos y procedimientos generados a través
SSPNL
del diagnóstico del OI. Deberán incluirse la delimitación de
procesos, funciones específicas conforme a la gradualidad
de la implementación, la adecuación de tareas para cada
operador conforme a las necesidades de implementación
de los ejes del NSJP, así como las necesidades a futuro en
recursos financieros, materiales y humanos para su
adecuada operación.
Se exhorta a SIJUPE y las instituciones operadoras a
continuar
trabajando
en
la
implementación
interinstitucional del Modelo de Gestión. El Modelo de
Gestión deberá involucrar a todas las instituciones
SIJUPE
operadoras, incluyendo los diferentes cuerpos policiacos. El
conjunto de instituciones parte del sistema de justicia penal
deberán mantener activo periódicamente y de manera
coordinada y homologada el Modelo de Gestión.
El Observatorio recomienda al Estado de Nuevo León la
elaboración y publicación de una proyección del costo
total de la implementación del nuevo sistema penal en la
entidad, así como su distribución anual y por institución
operadora del sistema de justicia penal. Dicha proyección
Los Tres Poderes del
deberá contemplar las necesidades estatales, de las
Estado de Nuevo
instituciones, así como la gradualidad de los delitos a
León
incorporar. La proyección deberá responder a una lógica
equitativa entre las instituciones.
Se recomienda demás que anualmente la asignación y el
ejercicio del presupuesto a cada institución responda a la
proyección realizada.
El Observatorio insta a las instituciones del sistema de
justicia penal a trabajar en el diseño e implementación de
SSPNL, PJNL
una unidad interinstitucional de medidas cautelares. La
Unidad deberá cumplir con la función de evaluación un
Instituciones
participantes
TSJNL, PGJNL,
SSPNL, IDPNL
TSJNL, PGJNL,
SSPNL, IDPNL,
SIJUPE
IDPNL, PGJNL,
SIJUPE
61
www.ocj.org.mx
análisis de los vínculos comunitarios-, y de supervisión de
los imputados que siguen su proceso en libertad.
Es importante señalar que la operación de la unidad deberá
fundamentarse en los estándares internacionales del debido
proceso, el marco jurídico nacional y la integridad del
proceso penal. Sus objetivos fundamentales serán proteger
la presunción de inocencia y atender los potenciales riesgos
de fuga, de obstaculización del proceso, o para la víctima
y/o la sociedad. Deben mantener la neutralidad del proceso,
por lo que deberán ser independientes del Ministerio
Público y la Defensa. 12
El Observatorio celebra los esfuerzos de la PGJNL por
establecer mecanismos de coordinación entre los
Ministerios Públicos y los diferentes cuerpos policiacos
en el estado. En particular, reconoce la iniciativa por incluir
en este esfuerzo no sólo a las policías estatales, sino a las
municipales. El desarrollo de protocolos y mecanismos de
coordinación para la detención e investigación de delitos es
fundamental.
Exhortamos a mantener el esfuerzo de la Procuraduría. No
obstante, se insta a las Policías Municipales a demostrar
apertura y disposición en participar en el desarrollo y
aplicación de los mecanismos de coordinación. Sólo a
través de una cooperación constante y protocolizada será
posible dar efectivo cumplimiento al artículo 21
Constitucional, La investigación de los delitos estará a
cargo del Ministerio Público y las policías que estarán al
Un aspecto fundamental introducido por la Reforma del
2008 es la coordinación entre Administración
Penitenciaria y el Poder Judicial. La función de los Jueces
de Ejecución de vigilar la legalidad de las sanciones que
sean impuestas en el interior de los centros penitenciarios,
así como resolver las peticiones o quejas que los internos
hagan en relación con el régimen penitenciario exige el
establecimiento de protocolos y mecanismos de
cooperación entre ambas instituciones. El Observatorio
recomienda el desarrollo y aplicación de dichos
mecanismos, tendientes a salvaguardar la legalidad de la
ejecución de la pena y el respeto de los derechos de los
internos.
Se recomienda a la SSPNL el desarrollo y aplicación de
indicadores de evaluación del desempeño de los
operadores y la institución. Dichos indicadores deberán
estar fundamentados en los principios constitucionales del
debido proceso y el sistema acusatorio, así como estar en
concordancia con el marco internacional de los derechos
humanos en el proceso penal. Se recomienda un previo
análisis para el desarrollo de los indicadores, así como su
implementación constante a través de protocolos
estandarizados.
PGJNL, SSPNL, FC,
Policías Municipales
de NL
PJNL, SSPNL
SSPNL
12
Aguilar, A. y Carrasco, J. (2011). Servicios previos al Juicio. Manual de Implementación. Primera Edición. Instituto de Justicia
Procesal Penal.
62
www.ocj.org.mx
Se recomienda al IDPNL el desarrollo y aplicación de
indicadores de evaluación del desempeño de los
operadores y la institución. Dichos indicadores deberán
estar fundamentados en los principios constitucionales del
debido proceso y el sistema acusatorio, así como estar en
concordancia con el marco internacional de los derechos
humanos en el proceso penal. Se recomienda un previo
análisis para el desarrollo de los indicadores, así como su
implementación constante a través de protocolos
estandarizados.
Se recomienda al IDPNL, el PJNL, y la SSPNL el
establecimiento de indicadores para evaluar el proceso
de implementación del sistema penal acusatorio al interior
de cada institución. Los indicadores deberán ir en
concordancia con los objetivos planteados en la proyección
inicial de la implementación, y ser debidamente
actualizados en relación a las transformaciones de la
implementación en el estado. Los indicadores deberán dar
cuenta de las acciones para alcanzar los objetivos
planteados en un marco establecido de tiempo.
Se recomienda a la SSPNL el desarrollo y aplicación de
instrumentos para evaluar la percepción de los usuarios
del nuevo sistema de justicia penal que guarden relación
con las funciones de la SSPNL. En ese sentido, los
instrumentos deberán ir dirigidos a la satisfacción del
usuario en las diferentes áreas de la SSPNL: desde las
policías al momento de la detención, hasta aquellos
usuarios del sistema penitenciario. La retroalimentación
obtenida a través de dichos mecanismos es fundamental
para desarrollar modificaciones en la institución tendientes
a la mejora del sistema.
Se recomienda al PJNL el desarrollo y aplicación de
instrumentos para evaluar la percepción de los usuarios
del nuevo sistema de justicia penal que guarden relación
con las funciones del PJNL. La retroalimentación obtenida a
través de dichos mecanismos es fundamental para
desarrollar modificaciones en la institución tendientes a la
mejora del sistema.
IDPNL
IDPNL, PJNL,
SSPNL
SIJUPE
SSPNL
PJNL
63
www.ocj.org.mx
Eje 5. Infraestructura y equipamiento
Recomendaciones
La infraestructura de las instituciones, a pesar de ser
adecuada en muchos de sus casos, se encuentra en zonas
poco accesibles para el grueso de la población neoleonesa.
La centralización de los espacios en la Zona Metropolitana
de Monterrey reduce la cobertura para el resto de la entidad,
por lo que se recomienda la creación y adecuación de
espacios en otros municipios alejados de la ZMM, así como
en las áreas de ésta en donde se presenta más alta
incidencia. Esto es cierto para todas las instituciones del
sistema de justicia.
El Observatorio considera necesario llevar a cabo un
estudio de las necesidades del estado en materia de
infraestructura. El estudio deberá tener en consideración
una distribución geográfica pertinente, de acuerdo a las
necesidades generadas por el índice delictivo de la zona, la
distribución demográfica para la concurrencia de un mayor
número poblacional y la ubicación geográfica pertinente
para asegurar el fácil acceso desde distintos puntos a través
de rutas de transporte público.
El
Observatorio
considera
necesario
ampliar
la
infraestructura del Poder Judicial para aumentar su
cobertura. La infraestructura del TSJ, aunque adecuada, no
resulta suficiente para satisfacer la demanda generada por
los usuarios en materia de espacios para Jueces de control,
de juicio oral, de ejecución, de segunda instancia o de áreas
administrativas. Hace falta, igualmente, adecuar espacios
para el uso de los defensores en los tribunales.
El Observatorio recomienda ampliar la infraestructura de
PGJNL para aumentar la cobertura. La infraestructura de
PGJ, aunque adecuada, no resulta suficiente para satisfacer
la demanda generada por los usuarios en materia de
espacios para CODEs, unidades de investigación, áreas de
control de detenidos, centros de mediación, áreas de
atención a víctimas y áreas administrativas.
Se recomienda ampliar y mejorar la infraestructura de
IDPNL. Los espacios de la Defensoría Pública no han sido
del todo adecuados, y no resultan suficientes para satisfacer
la demanda. Asimismo, se carece de un área administrativa.
Ampliar y mejorar la infraestructura de SSPNL. Los
espacios dedicados a centros penitenciarios y espacios de
detención provisional resultan insuficientes e inadecuados.
Ampliar y mejorar la infraestructura de las áreas de
detención provisional con las que cuentan las Policías
Municipales.
Equipar óptimamente al IDPNL con el fin de que pueda
desempeñar adecuadamente sus funciones en materia
administrativa.
Equipar óptimamente a la PGJNL con el fin de que puedan
existir en ella áreas de detención provisional en
condiciones dignas para los detenidos.
Institución
Responsable
Instituciones
participantes
Congreso del Estado
de Nuevo León
PGJNL, TSJNL,
SSPNL, IDPNL
Congreso del Estado
de Nuevo León,
TSJNL
Congreso del Estado
de Nuevo León,
PGJNL
Congreso del Estado
de Nuevo León,
IDPNL
Congreso del Estado
de Nuevo León,
SSPNL
Congreso del Estado
de Nuevo León,
IDPNL
PGJNL
64
www.ocj.org.mx
Equipar óptimamente a la SSPNL con el fin de que puedan
existir en ella áreas de detención provisional en
condiciones dignas para los detenidos. Igualmente, es
necesario equipar a los Policías con un kit de investigación
que incluya un par de esposas, una grabadora de voz, una
cámara fotográfica digital, una linterna con batería
recargable, una caja de guantes de látex, cinta policial y una
maleta.
Equipar óptimamente a los municipios el fin de que
puedan existir en ellos áreas de detención provisional en
condiciones dignas para los detenidos. Igualmente, es
necesario equipar a los Policías municipales con un kit de
investigación que incluya un par de esposas, una
grabadora de voz, una cámara fotográfica digital, una
linterna con batería recargable, una caja de guantes de látex,
cinta policial y una maleta.
SSPNL
Municipios
65
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Eje 6. Tecnología
Recomendaciones
Se recomienda a las instituciones que carecen de una
plataforma tecnológica institucional especializada para el
seguimiento de casos del NSJP que se implemente uno, con el
fin de hacer más eficiente y ordenada la gestión de éstos.
El Observatorio considera necesaria la instalación de un
software interinstitucional que permita compartir un
expediente construido por las distintas dependencias para todo
el proceso y que se guíe por un número de caso único. Este
software necesita ser elaborado e instalado para que, finalmente,
los operadores puedan ser capacitados en su uso.
Se recomienda que el software interinstitucional posea una
serie de características que lo hagan eficiente con
funcionalidades que faciliten la resolución de causas y procesos,
generando información y estadística útil en la formulación de la
política pública. Estas características incluyen que todas las
instituciones sean contempladas en la plataforma, que genere un
número único de caso que sea igual para todas las
instituciones, que lleve registro de todos los casos que se llevan
en el sistema penal, que almacene información integral sobre
cada caso. El software deberá poseer diferentes interfaces
dependiendo de la etapa del proceso en que se encuentren los
casos, permitiendo la creación de relaciones visuales entre la
información del caso. La interface básica del software deberá
ser amigable y permitir el rápido y eficiente acceso a la
información, con candados de seguridad que impiden el acceso
a terceras personas o a casos no relacionados entre sí. Se
considera relevante que el software notifique a los operadores
de las diversas instituciones al ocurrir una actualización en un
caso y que permita que cada operador posea una carpeta
privada e independiente para archivar documentos a la que sólo
él tenga acceso.
Institución
Responsable
IDPNL, SSPNL
SIJUPE,
Congreso del
Estado de Nuevo
León
Instituciones
participantes
Congreso del
Estado de
Nuevo León,
SIJUPE
PGJNL, TSJNL,
IDPNL, SSPNL,
Policías
Municipales
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www.ocj.org.mx
Eje 7. Difusión, transparencia y participación ciudadana
Institución
Recomendaciones
Responsable
Para asegurar una difusión de alta cobertura, resulta necesario
que todas las instituciones presenten información sobre el
sistema de justicia en referencia a sus nuevas reglas y su
implementación, con el fin de generar confianza en el usuario
mediante la gestión de un plan integral de comunicación que
esté adaptado al contexto local de la reforma, coordinado por
SIJUPE. Paralelamente, deberán de existir esfuerzos de todas
SIJUPE
las instituciones para participar y reforzar dichas acciones. Es
importante señalar que los contenidos deberán redistribuirse
de maneras creativas a través de redes sociales o medios
tradicionales, puesto que la impresión de folletos o boletines
resulta insuficiente para dar alcance y fuerza a los mensajes.
Así, será necesario realizar estudios de impacto que permitan
evaluar el alcance y pertinencia de las acciones de difusión.
El Observatorio recomienda que las instituciones den un uso
efectivo y estratégico a las redes sociales como Facebook,
Twitter y YouTube más allá de la presentación de noticias o SIJUPE, PGJNL,
TSJNL, SSPNL,
información, a través de la generación y difusión de
IDPNL
contenidos interesantes para el usuario que le permita a la
ciudadanía comprender e involucrarse en los cambios que
comprende el NSJP, así como el funcionamiento institucional.
Se recomienda a SIJUPE presentar en su sitio web la
información pertinente respecto a reglamentos internos y
SIJUPE
acuerdos, así como recursos humanos, con el fin de alimentar
la información de transparencia.
En congruencia con una lógica de transparencia, se
recomienda a las instituciones la publicación en su sitio web
IDPNL, SSPNL,
de estadísticas y datos generados por éstas que puedan servir
SIJUPE
como fotografía de las condiciones de seguridad y justicia en
el estado.
Con el fin de generar una mayor percepción de
transparencia, resulta recomendable que las instituciones
PGJNL, TSJNL,
publiquen en sus sitios web información importante como
SSPNL, IDPNL,
adquisición o renta de infraestructura y de equipamiento, así
SIJUPE
como la actualización constante de los datos sobre sus
presupuestos asignados y su ejecución.
Además de la publicación de los nombres de los
PGJNL, TSJNL,
operadores, es recomendable, con el fin de generar una
SSPNL, IDPNL,
relación de confianza, que se publique la información
SIJUPE
curricular y patrimonial de los funcionarios.
Bajo la lógica de la transparencia, resulta recomendable
presentar en los sitios web los llamados a concurso para la
IDPNL, SIJUPE
ocupación de puestos en las diversas instituciones, así como
la posibilidad de darles seguimiento a sus resultados y
proceso por el mismo medio.
Instituciones
participantes
PGJNL, TSJNL,
SSPNL, IDPNL
PGJNL, SSPNL,
TSJNL
67
www.ocj.org.mx
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www.ocj.org.mx