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Coordinación de Comunicación,
Participación e Información
Subcoordinación de Educación y Cultura del Agua
Informe Final
CP1425.3
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN
DEL PROGRAMA NACIONAL HÍDRICO
Jefe de Proyecto: Dr. Rafael Val Segura
2014
Informe Final
E10.P5
Índice
ANTECEDENTES ............................................................... ¡Error! Marcador no definido.
E1P5 Documento de análisis de las metas del programa nacional hídrico. .............................. 7
OBJETIVO ...................................................................................................................... 7
CONCLUSIONES .......................................................................................................... 8
E2P5.Documento con la identificación de cambios necesarios en las políticas públicas
actuales .......................................................................................................................... 10
OBJETIVO .................................................................................................................... 10
CONCLUSIONES ........................................................................................................ 12
E3.P5 documento de propuesta de nuevas políticas públicas y estrategia nacional hídrica ... 15
OBJETIVO .................................................................................................................... 15
CONCLUSIONES ........................................................................................................ 16
E4P5 documento de identificación de sectores, mapa de conexiones, red y ámbitos de
oportunidad de coordinación. ........................................................................................ 17
OBJETIVO .................................................................................................................... 17
CONCLUSIONES ........................................................................................................ 18
E5P5. Documento con propuestas de instrumentos para la coordinación intergubernamental
y agenda de transversalidad para el sector hídrico ........................................................ 23
OBJETIVOS .................................................................................................................. 23
CONCLUSIONES ........................................................................................................ 23
E6P5. Documento de bases conceptuales y metodológicas para la caracterización de los
conflictos por el agua. .................................................................................................... 25
OBJETIVO .................................................................................................................... 25
CONCLUSIONES ........................................................................................................ 28
E7P5. Documento: mapeo de riesgos y conflictos sociales por el agua de los casos de estudio30
OBJETIVO .................................................................................................................... 30
CONCLUSIONES ........................................................................................................ 30
3
E8P5. Documento de bases conceptuales y metodológicas, y estructura de la guía de políticas
públicas a nivel estatal en materia de agua potable y saneamiento. .............................. 32
OBJETIVO .................................................................................................................... 32
CONCLUSIONES ........................................................................................................ 33
E9P5. Documento en PDF de la guía de políticas públicas a nivel estatal en materia de agua
potable y saneamiento ................................................................................................... 34
OBJETIVO .................................................................................................................... 34
Conclusiones ................................................................................................................. 35
4
ANTECEDENTES
La Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) es la responsable de integrar y formular el Programa
Nacional Hídrico (PNH) en los términos de la Ley de Aguas Nacionales y de la Ley de Planeación, así
como de actualizar y vigilar su cumplimiento, además de proponer criterios y lineamientos que
permitan dar unidad y congruencia a las acciones del Gobierno Federal en materia de aguas nacionales
y de sus bienes públicos inherentes. Para esto debe considerar una estrategia nacional de largo plazo,
análisis técnicos prospectivos y los programas hídricos regionales y estatales.
El PNH 2014-2018 define los objetivos, estrategias y líneas de acción prioritarias para la Nación en
materia de agua, estableciendo elementos de implantación y seguimiento, así como de evaluación del
mismo. Este programa fue sometido a dictamen de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, de
conformidad con los lineamientos y guía técnica para la elaboración de los programas derivados del
Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018.
México se encuentra en un proceso de estructuración de reformas fundamentales que impulsarán
cambios profundos que contribuirán a mejorar la gestión de los recursos hídricos, de cara a los desafíos
de la nación; por lo que para alcanzar los objetivos del PND y el PNH es indispensable el trabajo
coordinado y armónico de las instituciones y entidades del sector hídrico y de otros sectores vinculados,
incluyendo las organizaciones de usuarios y de la sociedad.
La CONAGUA en la presente administración pública federal, se ha propuesto entre otras acciones,
iniciar una nueva era de la planificación hídrica en México, a fin de recuperar la credibilidad de la
sociedad, modernizar y fortalecer las instituciones del sector agua e impulsar los cambios que se
requieren para cumplir con el mandato de la Ley. De esta forma el esfuerzo se traducirá en mejores
condiciones de vida, crecimiento y desarrollo sustentable.
Esto implica definir los conceptos básicos de la nueva estructura del sistema de planificación, que
permita un seguimiento apropiado para evaluar el progreso del mismo hacia la sustentabilidad, con un
enfoque multisectorial y participativo orientado a resultados. Lo anterior debe partir de la organización
de un grupo interdisciplinario de expertos en planeación y de la organización de las dependencias
relacionadas con el agua en los diferentes órdenes de gobierno y de sectores no gubernamentales, así
como de representantes de los usuarios, para que mediante los procesos y procedimientos que permitan
implementar el PNH y mantener el sistema de planificación, se logre la seguridad y sustentabilidad
hídrica del país.
Para alcanzar los objetivos y metas que se proponen en el PNH es necesario que la CONAGUA, a
través de la Subdirección General de Planeación (SGP), realice un conjunto de actividades de
coordinación multisectorial que lleven a establecer compromisos con los ejecutores responsables de las
acciones, proyectos y programas que se derivan de las líneas de acción propuestas en el PNH y demás
programas que se derivan del PND relacionadas con el agua.
5
OBJETIVO GENERAL
Identificar y formular políticas públicas que serán requeridas para la implementación del PNH y
realizar las propuestas de acciones de transversalidad para una política hídrica nacional mejor articulada
en los tres órdenes de gobierno.
La implementación del PNH requiere una delimitación clara y precisa de políticas públicas orientadas a
la mejor articulación entre los tres órdenes de gobierno y a brindar resultados para atender las
demandas sociales en los diversos aspectos que componen la gestión integrada de los recursos hídricos.
De esta forma, la CONAGUA encomendó la ejecución del proyecto “Políticas públicas para la
implementación del Programa Nacional Hídrico”, cuyo objetivo es identificar y formular políticas
públicas que serán requeridas para la implementación del PNH y realizar las propuestas de acciones de
transversalidad para una política hídrica nacional mejor articulada en los tres órdenes de gobierno.
6
E1P5
Documento de análisis de las metas del programa
nacional hídrico.
OBJETIVO
Para alcanzar el objetivo global del sector, que es lograr la seguridad y sustentabilidad hídrica en México,
el PNH propone realizar una reforma integral acompañada de la instrumentación de procesos de
modernización de diversos pilares del desarrollo hídrico nacional. Así, establece seis objetivos centrales,
22 estrategias, 105 líneas de acción y ocho indicadores de gestión que no sólo están encaminados a la
promoción de la infraestructura hidráulica sino de otros elementos centrales en el proceso de gestión
del agua, tales como gobernabilidad y gobernanza, educación y formación de recursos humanos, y
participación de México en las deliberaciones internacionales sobre la materia.
Este documento realiza una revisión y análisis del PNH a la luz de sus alcances nacionales, regionales,
estatales y municipales. El documento se compone de cuatro apartados. El primero de ellos expone
brevemente el fundamento jurídico de la planeación hídrica nacional y la necesidad de contar con un
programa integral. Se presenta una visión general del programa, haciendo hincapié en su estructura,
límites y alcances. En el tercer apartado se realiza un análisis sobre la congruencia entre el diagnóstico
presentado y los objetivos, estrategias y líneas de acción propuestas para atender la problemática.
Finalmente, se exponen algunas consideraciones finales como que la complejidad de la solución de los
problemas hídricos, requiere del establecimiento de mecanismo de coordinación en al menos los tres
niveles de gobierno; la formulación de indicadores e índices precisos, fáciles de obtener, manejar,
comprender y comunicar es esencial en todo proceso de planeación participativa.
7
CONCLUSIONES
El PNH, gracias a su carácter de programa especial y multisectorial, y a la posibilidad de ser modificado
cada dos años, ofrece importantes oportunidades para lograr la reforma y modernización del sector que
México necesita para alcanzar la seguridad y sustentabilidad hídrica. El alcance de este objetivo, no
obstante, requiere de la implementación oportuna, eficiente y transparente de políticas públicas
orientadas a resultados, cuya formulación debe estar enfocada a superar los desafíos desprendidos de
este mismo programa. Del análisis de los alcances del PNH a nivel nacional, regional, estatal y
municipal fue posible identificar una serie de retos que deben ser tomados en cuenta en este contexto.
Si se considera que el PNH es el instrumento por excelencia en el que se conjuga la planeación hídrica
nacional y que ésta, a su vez, persigue objetivos de alto impacto, se enfoca en metas claras y firmes de
largo plazo y se orienta a resultados, es de extrañarse la falta de compromisos claros con respecto a las
acciones propuestas, pues si bien los principales proyectos de inversión para el sector no han sido dados
a conocer, el Gobierno de la República ha establecido objetivos claros en otros programas de esta misma
naturaleza, destacando el Programa Nacional de Infraestructura. La ausencia de metas a alcanzar
dificultará la evaluación del Programa e imposibilitará aprovechar la posibilidad inédita de realizarle
modificaciones cada dos años.
1. El Gobierno de la República considera como prioritario realizar una reforma y modernización del
sector hídrico, de ahí que, apartándose del formato propuesto por la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público para la presentación de programas emanados del PND, haya incluido la temática
en el apartado de objetivos, estrategias y líneas de acción como un complemento. En este sentido,
destaca que los contenidos no hayan sido incorporados de manera específica dentro de los ya
mencionados objetivos, estrategias y líneas de acción, pues si bien algunas de las propuestas se
encaminan en este sentido, en general no hay acciones concretas que lleven a transitar hacia la
modernización y reforma del sector.
2. La complejidad de la solución de los problemas hídricos requiere del establecimiento de
mecanismos de coordinación en al menos tres niveles. Por un lado, el carácter de programa
multisectorial obliga a la CONAGUA a entablar comunicación con 16 secretarías de estado; esta
labor debe ser reforzada por medio de una estrecha colaboración entre los tres órdenes de gobierno
y una definición clara de las responsabilidades atribuibles a cada uno de ellos; por último, se
requiere que al interior de la propia CONAGUA se haga más eficiente y expedito el intercambio
entre subdirecciones y gerencias. Pese a la importancia de este tema para el alcance de los objetivos
planteados en el PNH, no se establecen órganos específicos que coadyuven a fortalecer estas
sinergias en los niveles mencionados.
3. La formulación de indicadores e índices precisos, fáciles de obtener, manejar, comprender y
comunicar es esencial en todo proceso de planeación participativa. En las últimas décadas se ha
experimentado una tendencia hacia la simplificación de éstos para hacer más eficiente el manejo de
información y el PNH parece seguir con esta línea; sin embargo, aun cuando se incluyen índices
integrales, tanto éstos como los indicadores se enfocan más en medir la eficiencia en la gestión del
programa y no en su impacto esperado, además de que son insuficientes para que la población y la
autoridad del agua cuente con las bases para realizar una evaluación puntual.
El diagnóstico de la problemática hídrica en México es el marco para la formulación de objetivos,
estrategias y líneas de acción, no obstante, al ser presentado de acuerdo con las metas planteadas en el
8
PND, se observa una pérdida de claridad en términos de las prioridades reales del sector, en tanto todas
las acciones tienen la misma jerarquía, aunque esto no se refleje necesariamente en la asignación
presupuestal. Se señaló en su momento que no todos los temas incluidos en el diagnóstico cuentan con
estrategias y acciones tendientes a atender la problemática, por lo que es necesario realizar una revisión
precisa entre la coherencia de los apartados.
9
E2P5.Documento con la identificación de cambios
necesarios en las políticas públicas actuales
OBJETIVO
El PNH 2014-2018 del gobierno mexicano contiene como objetivo global del sector lograr la seguridad
y la sustentabilidad hídrica en México, a través del establecimiento de seis grupos de estrategias
encaminadas a fortalecer la gestión integrada de los recursos hídricos; incrementar la seguridad hídrica
ante sequías e inundaciones; fortalecer el abastecimiento de agua y el acceso a los servicios de agua
potable y saneamiento; incrementar las capacidades técnicas, científicas y tecnológicas del sector;
asegurar el agua para riego agrícola, energía, industria, turismo y otras especialidades económicas y
financieras de manera sustentable, y consolidar la participación de México en el contexto internacional
en materia de agua.
10
El diagnóstico del PNH sobre la situación del agua en México muestra que a pesar de los esfuerzos
hechos en los últimos años, los problemas se han agudizado. La contaminación de las corrientes no se
ha podido eliminar con plantas de tratamiento; el número de acuíferos sobreexplotados crece y en
consecuencia el riesgo de no abastecer de agua a las ciudades es mayor; la amenaza de fenómenos
hidrometeorológicos extremos se magnifica con el cambio climático; son evidentes las debilidades del
sistema de salud que se agravan por las deficiencias en los servicios de agua y saneamiento; el manejo
de cuencas se enfrenta a un entramado institucional que lo hace inoperante con efectos negativos como
la deforestación o la sedimentación en cuerpos de agua; la participación de la sociedad civil no pasa de
tímidas manifestaciones a través de figuras como los Consejos de Cuenca; y la falta de definición de
fronteras claras entre las instancias de gobierno y un marco legal incompleto, plantean problemas de
gobernabilidad que impiden el uso eficiente de los recursos.
En el ámbito nacional, la situación económica amenaza con reducir los presupuestos de recursos
federales, lo que con seguridad impactarán la asignación del presupuesto dirigido al sector, altamente
dependiente de los recursos fiscales; la sequía que azotó al país ha mostrado la vulnerabilidad de los
sistemas de abasto de agua. En contraste las lluvias abundantes han tomado por sorpresa a poblaciones
que se han visto inundadas por falta de planeación urbana. Las acciones para mitigar los efectos de los
fenómenos climatológicos mencionados genera un círculo perverso: mayor sobrexplotación reduce las
reservas de aguas subterráneas ante las sequías; la presencia de mayores asentamientos en zonas de
riesgo de inundaciones incrementa los daños cuando estos problemas ocurren.
El sector requiere de importantes reformas, debe buscar una relación balanceada entre los tres niveles
de gobierno y entre estos y la sociedad civil; nuevas formas de financiamiento que en un marco de
sustentabilidad privilegien a los más necesitados con subsidios bien dirigidos; que propicien un manejo
integrado efectivo por cuencas y una nueva cultura del agua que se extienda a toda la población, en la
búsqueda de la sustentabilidad y seguridad hídricas.
En este documento, a partir del análisis de las metas del PNH, se presenta la identificación de las
políticas públicas del sector y aproximación de sus efectos. El documento se integra de dos apartados.
En el primero se presenta un marco teórico conceptual de las políticas públicas. En el segundo se
identifican las políticas públicas actuales del sector. Finalmente, se presentan algunas consideraciones
finales.
11
CONCLUSIONES
Las políticas públicas implementadas por el gobierno mexicano requieren de un análisis constante y
reformulación para atender los problemas que demanda la sociedad; por ejemplo, para revertir las
condiciones de sobreexplotación y sobreconcesionamiento de agua es indispensable reconocer que la
solución pasa por dos temas centrales. El primer tema se asocia a las acciones que tanto gobierno como
sociedad deben adoptar para hacer un uso efectivo y eficiente de los recursos hídricos escasos. Un
segundo tema asociado a la recuperación del equilibrio hidrológico de las cuencas y acuíferos se refiere
a la necesaria adecuación de los derechos de uso existentes, mediante su modificación y reasignación,
conforme a lo establecido en la legislación.
El abatimiento y control de la contaminación constituye posiblemente uno de los mayores rezagos en la
agenda hídrica nacional. El diseño de políticas en esta materia implica no sólo destinar inversiones
cuantiosas, sino también fortalecer la capacidad institucional, técnica y tecnológica.
La gestión integrada y sustentable de los recursos hídricos del país requiere incorporar adecuadamente
la dimensión ambiental, tanto porque la degradación de otros recursos naturales asociados a la gestión
hídrica, como los suelos y los bosques, afectan en cantidad y calidad al capital hídrico nacional, como
porque el uso y aprovechamiento del agua tiene un impacto directo en la funcionalidad de los
ecosistemas vitales. Es conveniente reconocer en el debate que la sustentabilidad hídrica, en un
contexto intergeneracional, implica beneficios pero también costos importantes.
La crisis del agua en México resulta no sólo de una condición hidrológica natural desfavorable, sino
también a una serie de factores que inhiben la gobernabilidad del agua. Desde los inicios de su época
moderna, México ha respondido a los cambios en su entorno mediante ajustes a sus arreglos
institucionales y marcos jurídicos para enfrentar los retos del agua. En su momento, ha sido ejemplo de
buenas prácticas. En la actualidad, sin embargo, existen evidencias de una nueva crisis que obliga a
pensar en reformas profundas para recuperar la gobernabilidad hídrica en el país. Para enfrentarlas
adecuadamente, se requiere contar con políticas públicas diseñadas en el contexto de una estrategia de
país a largo plazo (25-50 años).
El debate sobre la gobernabilidad hídrica, que incluye la capacidad de participación social y la existencia
de mecanismos para conciliar los intereses legítimos de todas las partes involucradas, dentro de un
esquema de corresponsabilidad Estado-Sociedad, resume en buena parte el reto que enfrenta el diseño
de las políticas públicas que requiere el país para enfrentar la crisis del agua y, con ello, alcanzar los
objetivos de sustentabilidad que se plantea la sociedad mexicana.
El país requiere desarrollar las capacidades que le permitan enfrentar los riesgos asociados a la
ocurrencia de sequías e inundaciones, así como las nuevas condiciones bajo las cuales debe abordarse la
atención de los posibles impactos asociados con el cambio climático, relacionados no sólo con la
intensidad y frecuencia de sequías e inundaciones, sino con aspectos relativos, por ejemplo, al
incremento en el nivel de los océanos y a los impactos en la producción y productividad agrícola,
cambios que por otra parte se sitúan en escalas temporales aún no determinadas.
Independientemente de argumentos físicos sobre la ocurrencia de eventos extraordinarios, las políticas
públicas en materia de gestión de riesgos pueden abordarse desde una multiplicidad de visiones. En
12
última instancia, la problemática se define en el entorno de un conjunto de personas amenazadas por su
vulnerabilidad ante el riesgo de un posible desastre ocasionado no sólo por eventos físicos.
La infraestructura hidráulica construida a lo largo de los últimos siglos ha permitido al país disponer de
los recursos hídricos donde estos se requieren para sus diferentes usos y con ello alcanzar distintos
estadios de desarrollo. El diseño de políticas públicas en materia de infraestructura hidráulica apunta
ahora en dos direcciones. Por un lado, a la necesidad de proteger y mantener en condiciones óptimas el
capital hidráulico acumulado con el esfuerzo de muchas generaciones y, por otro lado, al compromiso
social de eliminar las brechas que aún existen entre aquéllos que hoy disfrutan los beneficios de la
infraestructura construida y los que aún no gozan de ella, especialmente en zonas y clases marginadas.
El financiamiento de infraestructura hidráulica es un factor condicionante para la solución de muchos
problemas relacionados con el agua. La atención de rezagos de infraestructura así como las obras y
equipamientos necesarios para la población creciente, requieren de inversiones cuantiosas, que
compiten por los recursos presupuestales cada vez más limitados o por los que pudieran estar
disponibles en los mercados de capitales. Aunque debe reconocerse que la participación social juega un
papel fundamental en la solución de los problemas del sector.
Frente a este escenario de demanda extraordinaria de financiamiento, el principal reto que se enfrenta
en el diseño de políticas públicas para llevar a cabo muchos de los proyectos hidráulicos en México
consiste en cómo racionalizar el uso de recursos fiscales o subsidios muy escasos y cómo maximizar los
ingresos provenientes de la venta de los bienes y/o servicios que producen los proyectos.
Un aspecto relevante que afecta la eficacia de las inversiones que se realizan en infraestructura
hidráulica se refiere a los procesos administrativos asociados a la ejecución de las obras. En este sentido,
el proceso para iniciarlas es lento y tortuoso, fundamentalmente por razones de carácter jurídico,
reglamentario y burocrático. En este sentido, que cobra más importancia ante la necesidad de reactivar
la economía, es conveniente revisar las políticas públicas en materia de obra pública y servicios
relacionados con la misma.
Idealmente, las políticas públicas para el desarrollo de capacidades debieran empezar con el
mejoramiento de los programas de enseñanza, de los primeros grados de instrucción infantil hasta las
licenciaturas, con un impulso suficiente a los aspectos asociados con el aprendizaje, la madurez y la
motivación del estudiante. La formación más especializada se obtiene a nivel de posgrado, aunque en
este espacio es difícil que en una sola área de especialización se logre la formación integral que permita
resolver los problemas generados alrededor del agua.
La formación de expertos se liga con la investigación y el desarrollo, formación que no puede lograrse
sin una infraestructura adecuada y suficiente. En muchos casos, esta consideración no se hace o no se
plasma en requerimientos presupuestales específicos.
13
El grado de complejidad que han alcanzado los problemas del agua en México demanda de una
profunda reflexión que reúna a los principales actores. Los diagnósticos son conocidos, pero las formas
de resolver los problemas pueden presentar fórmulas divergentes. Las controversias no son
irreconciliables si el objetivo que anima es el mismo, un manejo sustentable de los recursos hídricos del
país.
14
E3.P5 documento de propuesta de nuevas políticas públicas
y estrategia nacional hídrica
OBJETIVO
Después de revisar detenidamente el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y el Programa Nacional
Hidráulico (PNH) es pertinente orientar acciones al diseño de una política pública que permita crear
una estrategia dirigida a fomentar la educación y el conocimiento hídrico entre la población del sector
público urbano.
El PNH reconoce la importancia de conformar una sociedad informada y participativa para desarrollar
una cultura del agua. El cambio de actitudes que pueden dirigir a la sociedad mexicana hacia la
sustentabilidad y seguridad hídricas requiere de información clara y de fácil acceso, educación, recursos
humanos altamente calificados, difusión, investigación y desarrollo tecnológico que fortalezca la toma
de decisiones en el sector.
El diagnóstico del PNH señala como principales problemas en la materia, los siguientes: limitado
reconocimiento en México del valor económico, social y ambiental del agua que se traduce en uso
ineficiente, desperdicio, sobreexplotación y deterioro de su calidad; baja disposición a pagar por el uso
de las aguas nacionales, por los servicios de abastecimiento domiciliario y por el saneamiento de las
aguas utilizadas; la educación escolarizada formal en sus distintos niveles es insuficiente para dar a
conocer los retos relacionados con la conservación y manejo de los recursos hídricos, y la investigación,
formación de recursos humanos y desarrollo tecnológico no responde a las necesidades del sector.
Para lograr el objetivo 4 del PNH "Incrementar las capacidades técnicas, científicas y tecnológicas del
sector", se pretende impulsar como primera estrategia "Fomentar la educación y conocimiento hídrico
de la población para contribuir en la formación de una cultura del agua". Este documento contiene una
revisión del estado que guardan las acciones en la materia y plantea una estrategia para fomentar la
educación y conocimiento hídrico entre la población urbana a la Administración Pública Federal.
15
CONCLUSIONES
La estrategia de la Comisión Nacional del Agua en materia de Cultura del Agua obliga, a partir de los
objetivos ya establecidos en el PNH, a establecer temas y grupos meta específicos y materializar la
difusión a través de mecanismos formales y no formales.
Es fundamental que desde la administración pública federal se motive a considerar las acciones de
Cultura del Agua como elemento imprescindible para lograr la participación social que permita
transitar hacia la sustentabilidad y seguridad hídricas, y que se refleje en un incremento en la
asignación presupuestal.
En ese sentido vale la pena reflexionar sobre la realización de las siguientes acciones:
• Identificar características hidrológicas propias y generar información para la población.
• Favorecer la comprensión del ciclo hidrológico, disponibilidad y calidad del recurso, por medios
formales e informales (destacar el valor del agua para la vida y el desarrollo sostenible).
• Difundir información sobre el sistema de distribución, drenaje y la necesidad de tratar y reutilizar
el agua.
• Generar y diseminar la información sobre riesgo asociado al agua (mapas de riesgo locales).
• Fortalecer los canales de comunicación entre organismos operadores y usuarios.
• Promover la transparencia y rendición de cuentas que genere confianza entre la ciudadanía.
• Fortalecer lazos de colaboración entre sectores a nivel local.
La implementación de esta estrategia dirigida a fomentar la educación y conocimiento hídrico de la
población, en el público urbano, tiene que impulsarse con especial atención desde lo local, con una
participación clave de la autoridad federal; es decir, a través de los organismos operadores, los gobiernos
municipales, los ECA y organizaciones de la sociedad civil.
16
E4P5 documento de identificación de sectores, mapa de
conexiones, red y ámbitos de oportunidad de coordinación
OBJETIVO
El Programa Nacional Hídrico (PNH) 2014-2018 publicado el pasado mes de abril del año en curso
bajo la característica de “Programa Especial”, presenta un enfoque multisectorial de trabajo entre los
diversos sectores, cuencas, entidades federativas y municipios;a su vez requiere una transversalidad
claramente articulada dado que precisa, entre otros actores, la intervención de más de una dependencia
de la administración pública federal para llevar acabo su implementación.
Es así, que en respuesta a la necesidad de atender bajo un enfoque multisectorial y transversal los
grandes retos presentes y futuros identificados dentro del sector hídrico en México y particularmente el
de lograr la seguridad y sustentabilidad hídrica, el PNH 2014-2018 se deriva y está alineado tanto con
las cinco metas nacionales del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018, como con los diversos
programas sectoriales de la administración pública federal.
A partir de esa alineación, es necesario sentar las bases de esta estrategia global de trabajo coordinado,
armónico e incluyente de las instituciones, entidades, organizaciones de usuarios y de la sociedad, que
conforman el sector en sus tres órdenes de gobierno. Esta concurrencia de actores se manifestará a
través de la suma de voluntades, esfuerzos, recursos humanos, tecnológicos y financieros, que sin duda
alguna tendrán un impacto directo en elevar las condiciones de vida de la población, y el crecimiento
económico sustentable.
En este marco, y en apoyo a la implementación del PNH 2014-2018, este documento muestra una
revisión y análisis del Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018, los programas sectoriales, en
particular el Programa Nacional Hídrico, así como diversos ordenamientos y programas representativos,
de carácter estatal y municipal, identificando los sectores y autoridades que se relacionan con la gestión
integral de los recursos hídricos (GIRH)(cpaítulos dos, tres, y cuatro).
A su vez, en una segunda parte el documento (capítulos del cinco al nueve) busca sentar las bases para
desarrollar un entendimiento común sobre los procesos de coordinación, cooperación y colaboración
inter-institucional, sus características, sus dimensiones principales como proceso socio-político y sus
resultados esperados. Además de plantear las diferencias entre cada uno de dichos procesos, aclarando
algunas nociones relevantes. Asimismo el documento presenta algunas recomendaciones genéricas que
pueden ayudar a los impulsores y gestores de la colaboración inter-institucional a diseñar e
implementar dichos procesos.
Se espera que la información ahí presentada pueda ser la base de otras discusiones sobre el tema y de
manera más orientada y “aterrizada” al caso de los esfuerzos por implementar la GIRH y lograr la
seguridad hídrica nacional.
17
CONCLUSIONES
Derivado de la alineación de los 6 objetivos, las 22 estrategias y las 105 líneas de acción del PNH, con
los objetivos y estrategias del PND, así como con las 1,065 líneas de acción de los 16 programas
sectoriales y los 20 programas federalizados se destacan las siguientes concurrencias:
SAGARPA
Se identificó una concurrencia de 156 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 124 líneas de acción con el objetivo cinco: Asegurar el agua para el riego agrícola,
energía, industria, turismo y otras actividades económicas y financieras de manera sustentable, en los
temas que abarcan primordialmente las estrategias: 5.1: Mejorar la productividad del agua en la
agricultura; y 5.2: Utilizar sustentablemente el agua para impulsar el desarrollo en zonas con
disponibilidad. Asimismo 17 líneas de acción con el objetivo tres: Fortalecer el abastecimiento de agua
y el acceso a los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento; y 11 líneas de acción
relacionadas con el objetivo dos: Garantizar la seguridad hídrica ante los efectos de fenómenos
hidroclimatológicos extremos.
SEMARNAT
Se identificó una concurrencia de 143 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 56 líneas de acción con el objetivo uno: Fortalecer la gestión integrada y sustentable
del agua, en los temas que abarcan primordialmente las estrategias: 1.1: Ordenar y regular los usos del
agua en cuencas y acuíferos; 1.2: Ordenar la explotación y el aprovechamiento del agua en cuencas y
acuíferos; 1.3: Modernizar e incrementar la medición del ciclo hidrológico; 1.4: Mejorar la calidad del
agua en cuencas y acuíferos; 1.5: Fortalecer la gobernanza del agua; y 1.6: Fortalecer la gobernabilidad
del agua. Asimismo 32 líneas de acción con el objetivo dos: Incrementar la seguridad hídrica ante
sequias e inundaciones, que se centran en su mayoría en la estrategia 2.1: Proteger e incrementar la
resiliencia de la población y áreas productivas en zonas de riesgo de inundación y/o sequía.
SEGOB
Se identificó una concurrencia de 142 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 75 líneas de acción con el objetivo dos: Incrementar la seguridad hídrica ante sequias e
inundaciones, en los temas que abarcan primordialmente las estrategias: 2.1: Proteger e incrementar la
resiliencia de la población y áreas productivas en zonas de riesgo de inundación y/o sequía; y 2.2:
Reducir la vulnerabilidad a los efectos del cambio climático o variabilidad climática. Asimismo 59
líneas de acción con el objetivo uno: Fortalecer la gestión integrada y sustentable del agua.
SEDATU
Se identificó una concurrencia de 119 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 56 líneas de acción con el objetivo uno: : Fortalecer la gestión integrada y sustentable
del agua, en los temas que abarcan primordialmente la estrategia: 1.1: Ordenar y regular los usos del
agua en cuencas y acuíferos. Asimismo 41 líneas de acción con el objetivo tres: Fortalecer el
abastecimiento de agua y el acceso a los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, que se
18
centran en su mayoría en la estrategia 3.2: Mejorar las eficiencias de los servicios de agua en los
municipios.
SEP
Se identificó una concurrencia de 75 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 69 líneas de acción con el objetivo cuatro: Incrementar las capacidades técnicas,
científicas y tecnológicas del sector, en los temas que abarcan primordialmente la estrategia: 4.3:
Impulsar la investigación científica y el desarrollo tecnológico para el logro de los objetivos del sector.
SECTUR
Se identificó una concurrencia de 73 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 37 líneas de acción con el objetivo uno: Fortalecer la gestión integrada y sustentable
del agua, en los temas que abarcan primordialmente las estrategias: 1.1: Ordenar y regular los usos del
agua en cuencas y acuíferos; 1.2: Ordenar la explotación y el aprovechamiento del agua en cuencas y
acuíferos; y 1.4: Mejorar la calidad del agua en cuencas y acuíferos.
SRE
Se identificó una concurrencia de 71 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 56 líneas de acción con el objetivo seis: Consolidar la participación de México en el
contexto internacional en materia de agua, en los temas que abarcan primordialmente las estrategias:
6.1: Fortalecer la cooperación internacional para el desarrollo, el esquema de sociedad del
conocimiento y la asistencia financiera internacional en el sector; y 6.3: Fortalecer la relación con los
países vecinos para una mejor gestión transfronteriza del agua. . Asimismo 11 líneas de acción con el
objetivo tres: Fortalecer el abastecimiento de agua y el acceso a los servicios de agua potable,
alcantarillado y saneamiento, que se centran en su mayoría en la estrategia 3.5: Promover los
instrumentos de coordinación que propicien la certeza jurídica para garantizar el derecho humano de
acceso al agua.
SS
Se identificó una concurrencia de 55 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 26 líneas de acción con el objetivo tres: Fortalecer el abastecimiento de agua y el
acceso a los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, en los temas que abarcan
primordialmente la estrategia: 3.1: Incrementar la cobertura de los servicios de agua potable y
alcantarillado. Asimismo 9 líneas de acción con el objetivo uno: Fortalecer la gestión integrada y
sustentable del agua, que se centran en su mayoría en la estrategia 1.4: Mejorar la calidad del agua en
cuencas y acuíferos.
SHCP
Se identificó una concurrencia de 45 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 23 líneas de acción con el objetivo uno: Fortalecer la gestión integrada y sustentable
del agua, en los temas que abarcan primordialmente la estrategia: 1.2: Ordenar la explotación y el
aprovechamiento del agua en cuencas y acuíferos. Asimismo 12 líneas de acción con el cinco: Asegurar
19
el agua para el riego agrícola, energía, industria, turismo y otras actividades económicas y financieras de
manera sustentable, que se centran en su mayoría en la estrategia 5.1: Mejorar la productividad del
agua en la agricultura.
SE
Se identificó una concurrencia de 40 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 20 líneas de acción con el objetivo cinco: Asegurar el agua para el riego agrícola,
energía, industria, turismo y otras actividades económicas y financieras de manera sustentable, en los
temas que abarcan primordialmente las estrategias: 5.1: Mejorar la productividad del agua en la
agricultura; y 5.2: Utilizar sustentablemente el agua para impulsar el desarrollo en zonas con
disponibilidad. Asimismo 11 líneas de acción con el objetivo uno: Fortalecer la gestión integrada y
sustentable del agua, que se centran en su mayoría en la estrategia 1.2: Ordenar la explotación y el
aprovechamiento del agua en cuencas y acuíferos.
SEDESOL
Se identificó una concurrencia de 38 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 33 líneas de acción con el objetivo tres: Fortalecer el abastecimiento de agua y el
acceso a los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, en los temas que abarcan
primordialmente la estrategia: 3.4 Promover la construcción de proyectos que contribuyan a mitigar la
pobreza, incluyendo la cruzada contra el hambre.
SEMAR
Se identificó una concurrencia de 29 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 21 líneas de acción con el objetivo uno: Fortalecer la gestión integrada y sustentable
del agua, en los temas que abarcan primordialmente la estrategia: 1.3: Modernizar e incrementar la
medición del ciclo hidrológico. Asimismo 7 líneas de acción con el objetivo dos: Incrementar la
seguridad hídrica ante sequias e inundaciones, que se centran en su mayoría en la estrategia 2.1:
Proteger e incrementar la resiliencia de la población y áreas productivas en zonas de riesgo de
inundación y/o sequía.
SEDENA
Se identificó una concurrencia de 25 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 11 líneas de acción con el objetivo dos: Incrementar la seguridad hídrica ante sequias e
inundaciones, en los temas que abarcan primordialmente la estrategia: 2.1: Proteger e incrementar la
resiliencia de la población y áreas productivas en zonas de riesgo de inundación y/o sequía. Asimismo
11 líneas de acción con el objetivo tres: Fortalecer el abastecimiento de agua y el acceso a los servicios
de agua potable, alcantarillado y saneamiento, que se centran en su mayoría en las estrategias 3.1:
Incrementar la cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado; 3.3: Sanear las aguas
residuales municipales e industriales con un enfoque integral de cuenca hidrológica y acuífero; y 3.4:
Promover la construcción de proyectos que contribuyan a mitigar la pobreza, incluyendo la cruzada
contra el hambre.
20
STPS
Se identificó una concurrencia de 23 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 21 líneas de acción con el objetivo cuatro: Incrementar las capacidades técnicas,
científicas y tecnológicas del sector, en los temas que abarcan primordialmente la estrategia: 4.2:
Impulsar la educación continua y certificación de los actores del sector hídrico.
SCT
Se identificó una concurrencia de 19 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 13 líneas de acción con el objetivo dos: Incrementar la seguridad hídrica ante sequias e
inundaciones, en los temas que abarcan primordialmente la estrategia: 2.1: Proteger e incrementar la
resiliencia de la población y áreas productivas en zonas de riesgo de inundación y/o sequía. Asimismo 6
líneas de acción con el objetivo tres: Fortalecer el abastecimiento de agua y el acceso a los servicios de
agua potable, alcantarillado y saneamiento, que se centran en la estrategia 3.1: Incrementar la
cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado.
SENER
Se identificó una concurrencia de 12 líneas acción de su programa sectorial con el PNH,
particularmente 4 líneas de acción con el objetivo uno: Fortalecer la gestión integrada y sustentable del
agua, en los temas que abarcan primordialmente la estrategia: 1.1: Ordenar y regular los usos del agua
en cuencas y acuíferos. Asimismo 4 líneas de acción con el objetivo dos: Incrementar la seguridad
hídrica ante sequias e inundaciones, que se centran en la estrategia 2.1: Proteger e incrementar la
resiliencia de la población y áreas productivas en zonas de riesgo de inundación y/o sequía.
Derivado de las relaciones expuestas en párrafos anteriores, se puede apreciar que la Conagua en la
implementación del PNH estará fuertemente vinculada a la Sagarpa, Semarnat, Segob y Sedatu por la
cantidad de líneas de acción que concurren entre sus respectivos programas. Asimismo se destaca que
los objetivos 1,2 y 3 del PNH son los que más se presentan en la relación del PNH con los 16
programas sectoriales analizados, y que abordan la temática del ordenamiento y regulación de los usos
del agua en cuencas y acuíferos; ordenamiento de la explotación y el aprovechamiento del agua en
cuencas y acuíferos; la protección e incremento de la resiliencia de la población y áreas productivas en
zonas de riesgo de inundación y/o sequía; y el incremento de la cobertura de los servicios de agua
potable y alcantarillado. Asimismo es de resaltarse el impulso tendiente a mejorar la productividad del
agua en la agricultura; y la proyección de México en el contexto internacional en materia hídrica.
Respecto a los 99 programas federalizados analizados, se encontró que solo 20 guardan una relación
explícita con el recurso hídrico y corresponden principalmente a Sagarpa, Sedesol, Banobras y Firco.
En la segunda parte del documento (capítulos cinco al nueve) se realizó una breve revisión de las
características más importantes sobre los procesos de coordinación, cooperación y colaboración interinstitucional, planteando cada uno de estos procesos como un estadio diferente de capacidad
organización socio-política para atender retos complejos, interdependientes, y transversales. Se
describen también algunas características básicas de la GIRH como contexto de la argumentación y se
plantea la necesidad de revisar casos concretos de esfuerzos en la implementación de la GIRH para
luego entonces derivar algunas recomendaciones de política pública concreta. El pensamiento detrás de
21
esta metodología de investigación es que solo a través del análisis específico de casos concretos es como
realmente se puede entender cuáles han sido las variables que han afectado los procesos de
coordinación, cooperación y la colaboración inter-institucional, y para luego hacer recomendaciones.
Por ende, hemos intentando presentar unas reflexiones relativas a los esquemas de pago por servicios
ambientales hidrológicos y a través de algunos casos de estudio específicos.
Finalmente, es importante señalar que este documento será un importante insumo para establecer la
propuesta de redes de coordinación de autoridades que intervienen en la GIRH, así como de los
Instrumentos de coordinación intergubernamental de transversalidad en el sector hídrico.
Lo anterior se aplicará de manera específica a las políticas públicas seleccionadas con relación a la
sustentabilidad de acuíferos y de seguridad hídrica respecto de los servicios de agua y saneamiento
urbano.
22
E5P5. Documento con propuestas de instrumentos para la
coordinación intergubernamental y agenda de
transversalidad para el sector hídrico
OBJETIVOS
Establecimiento de una agenda de temas comunes con otros sectores, a fin de buscar niveles de
colaboración, a través de grupos de trabajo temáticos, que permitan hacer un uso más eficiente de los
recursos y mayores beneficios para la población.
Identificación de modificaciones a las políticas públicas del PNH y una estrategia para apoyar a los
grupos de trabajo con herramientas para fortalecer la colaboración.
CONCLUSIONES
El documento incluye la caracterización de los temas seleccionados conjuntamente con la Conagua:
acuífero sobreexplotado de Laguna Seca en Guanajuato y acceso al agua en la zona urbana de la Ciudad
de Querétaro, a fin de precisar las redes de autoridades y los instrumentos que se requieren. Al respecto
se precisa que no se puede generalizar la identificación de las redes ya que los actores de cada red deben
ser reconocidos con precisión. En tal sentido, el ejercicio realizado se puede tomar como proyecto
demostrativo para aplicaciones posteriores en otros sitios que presenten condiciones semejantes.
La estrategia empleada de trabajo sistémico e integral, ha mostrado algunos avances concretos como son
la ejecución de acciones concurrentes (antes dispersas) de diversas instituciones, haciendo llegar en un
mismo momento y a una misma zona, recursos y programas complementarios que abonan a la
sustentabilidad, con la perspectiva de mantener la ejecución de acciones de manera integral y
permanente y no reactiva y atendiendo solamente a demandas de corto plazo.
El trabajo contribuyó a generar documentos básicos (POMSAS) que guían las acciones a desarrollar en
todos los acuíferos, por lo que los diferentes actores que inciden en los mismos pueden contribuir de
manera ordenada, aportando esfuerzos institucionales y recursos para la zona, de forma sistematizada y
complementaria; mediante roles claros, acuerdos concretos y ejecutables, actividades jerarquizadas y
bien programadas, aportaciones y compromisos con un seguimiento efectivo.
Por lo que respecta a los COTAS, también se han visto fortalecidos ya que guían y acompañan el
proceso de planeación elaborado por usuarios e instituciones, gestionando los apoyos que marcan los
POMSAS y apoyando a los usuarios que pueden ser beneficiarios de los distintos programas con
servicios, asesoría, integración de expedientes, seguimiento o supervisión de acciones. La estrategia
otorga un reconocimiento formal a los COTAS como interlocutores válidos para este trabajo de gestión
en instituciones y de apoyo a usuarios, por lo que en ambas vías las organizaciones se robustecen.
El proceso de participación social de usuarios de aguas subterráneas dentro de los COTAS se ha visto
enriquecido, debido a que la planeación de acciones a ejecutar en cada acuífero es diseñado
directamente por ellos y la vinculación con Instituciones diversas, que inciden en la sustentabilidad de
los acuíferos a través de los COTAS, otorga a los usuarios una posibilidad más real de obtener los
23
apoyos y el acceso a recursos en acciones que mejoran su condición particular y el uso del recurso agua
y medio ambiental en la zona del acuífero.
En cuanto a la complejidad y el nivel de sobreexplotación de los acuíferos del estado de Guanajuato, no
nos permiten afirmar que con estas acciones ha disminuido el problema de abatimiento de los mantos
acuíferos, ni siquiera que ha iniciado un proceso de estabilización de los mismos, pero definitivamente
si puede mostrar cómo se suman esfuerzos y se tiene una estrategia de trabajo conjunta con acciones
diversas, pero complementarias que inciden a favor de la sustentabilidad del acuífero. El SIMSA
contempla la posibilidad de cuantificar los volúmenes de agua que estamos dejando de extraer, que
reusamos o que tratamos en la zona de cada una de los acuíferos, mediante la suma de acciones de todos
los actores involucrados. De esta forma, el indicador concreto de incidencia de ejecución de acciones en
el SIMSA es directamente metros cúbicos de agua que ahorramos en los acuíferos gracias a obras de
gran envergadura o proyectos pequeños ejecutados con los diferentes tipos de usuarios.
No existe una gran obra que reduzca los niveles de sobreexplotación de manera inmediata, sino una
suma de acciones de gran nivel y tal vez otras menos ambiciosas, pero con aporte de muchas
instituciones y de los propios usuarios de la zona que sumadas van reduciendo la extracción de agua del
subsuelo.
Otro cambio importante mediante un trabajo de este tipo, es que todos los actores empiezan a organizar
sus presupuestos y programas de trabajo con base en el logro de la sustentabilidad, previendo con
cuántos metros cúbicos dejados de extraer contribuirán cada uno de ellos, y no sólo pensando en
millones de pesos invertidos o metas institucionales alcanzadas.
En resumen, la ejecución correcta y comprometida de estas acciones en zonas determinadas, puede
arrojar resultados de estabilización en acuíferos, al sumar las voluntades y recursos de instituciones, de
organizaciones sociales de los propios usuarios, modificando la cultura de participación y conciencia de
la problemática del agua, mediante una guía clara y priorizada de qué hacer, con un mecanismo de
seguimiento, que en el mediano y largo plazo mejorará su condición y puede llegar a alcanzar su
equilibrio.
24
E6P5. Documento de bases conceptuales y metodológicas
para la caracterización de los conflictos por el agua.
OBJETIVO
Los conflictos por el agua corresponden a una diversidad de situaciones en las que distintos grupos
sociales o individuos se confrontan entre sí o con las autoridades, en donde el agua se encuentra
incluida como el mismo eje de la disputa, o bien, como parte de un conjunto más amplio de bienes
tangibles o intangibles. Los conflictos pueden ser analizados como conjuntos de acciones y reacciones
que realizan las partes involucradas, en las que generalmente existen percepciones y representaciones
sociales respecto a los contrincantes y los bienes en disputa, así como una posición razonada respecto a
las acciones propias y la de los otros.
En muchas ocasiones este “juego de actores” se convierte en una situación permanente de presión y
respuesta entre grupos organizados en torno a posiciones más o menos reconocibles en los medios
masivos de comunicación, es decir, pasa de una situación de “lucha entre partes” a convertirse en un
asunto “público”, debatido y calificado a través de la opinión pública. Una vez que los conflictos
alcanzan una resonancia en los medios masivos, las posiciones de los contrincantes ganan adeptos o
adversarios con base en lo cual estos grupos amplifican sus recursos al justificar sus posiciones y lograr
presentar sus propios intereses como los de una colectividad mucho más amplia.
El estudio sistemático de los conflictos por el agua a partir de la información que proporcionan los
medios masivos de comunicación resulta, en la mayoría de los casos, reduccionista respecto a los
factores reales que influyen en una situación social específica. Generalmente, la información que llega a
los periódicos pasa por diferentes tipos de filtros, entre ellos el de los propios medios, por lo que la
información que aparece ante la opinión pública y la manera en que se presenta queda fuera del control
de quienes inicialmente promovieron su inclusión como un asunto público. Pese a ello, la fuente
hemerográfica ofrece un nivel de representatividad y detalle general de este tipo de situaciones sociales,
con base en los cuales es posible reconstruir etapas, actores y el discurso público. Este último, en
muchos casos, se convierte en la “verdad” socialmente construida respecto a la situación
socioambiental del agua de los hechos conflictivos de los que da cuenta.
Una ventaja en el uso de este tipo de medios es que permite tener un panorama amplio sobre la
conflictividad a nivel nacional, aunque no sea posible profundizar en cada caso en particular más que
ampliando la sistematización a otro tipo de técnicas de recolección de información.
Los conflictos por el agua son situaciones recurrentes y habituales en México. En gran parte del
territorio nacional están presentes, se despliegan en una variedad de formas por sus distintas escalas –
local, regional, cuenca o internacional–, se encuentran involucrados actores sociales y gubernamentales
con múltiples niveles de organización, se realiza una amplia gama de acciones y se generan
confrontaciones de diversa intensidad.
En primer lugar en este documento se establecen los alcances y las características de la actividad:
Mapeo de riesgos y conflictos sociales del agua. Programa piloto en los acuíferos, del proyecto Políticas
públicas para la implementación del Programa Nacional Hídrico. El fin último del proyecto fue
conformar una herramienta de información sistemática (base de datos) que pueda ser integrada al
25
Sistema Nacional de Información del Agua (SINA) o cualquier otra soporte informático para el
posterior análisis y estudio de los conflictos vinculados a este recurso, ya sea mediante un tratamiento
gráfico, espacial, estadístico, histórico o prospectivo. Como parte de esta actividad se contempló
también realizar cuatro estudios de caso en los acuíferos: Valle de Mexicali, Valle de Tecamachalco,
Valle de San Luis Potosí y Calera en Zacatecas con el fin de validar y estimar los alcances de la base de
datos.
El documento presenta un panorama general y algunos enfoques y estudios desde donde se ha abordado
el tema. En este sentido, se hace una búsqueda y caracterización de observatorios y bases de datos y se
revisan algunas líneas argumentativas sobre los conflictos por el agua.
En segundo lugar se proponen las bases conceptuales y metodológicas para el estudio y seguimiento de
los conflictos por el agua en el país a partir de fuentes hemerográficas. Esta parte se integra en dos
apartados, en el primero, se define de manera operativa el conflicto y se plantean las particularidades
que supone el estudio de conflictos en acuíferos sobreexplotados. En el segundo se exponen las
consideraciones metodológicas para la reconstrucción de conflictos con base en fuentes hemerográficas
y se da cuenta de la ruta seguida para la selección de los medios consultados y la conformación de la
base de datos.
Aunado a lo anterior se integra también un directorio de datos de las variables definidas para analizar
los conflictos por el agua con base en información hemerográfica; así como el instructivo de captura y
un glosario de términos utilizados con el fin de establecer un tesauro básico que nos permita evitar
ambigüedades o sinonimias, así como establecer relaciones jerárquicas entre términos relacionados.
Como anexo, se entrega la ficha de captura en formato digital (documento en Excel A3.E6.P5 ficha
técnica). De acuerdo a la metodología propuesta se definió que dicha base se conformará con
información de tres medios de circulación nacional -El Universal, Reforma y La Jornada- para el
periodo 2000 - 2013.
El directorio de datos se divide en siete secciones. La última reside en variables que contendrán un
algoritmo para la identificación de las relaciones que nos permitan agruparlas como conflicto y
establecer un criterio de relevancia o riesgo de conflicto.
El instructivo fue elaborado con la finalidad de estandarizar los criterios de captura y garantizar la
calidad, fiabilidad, consistencia y coherencia de la información que sea registrada en la base de datos de
conflictos por el agua en México. De tal manera, en este instructivo se presentan las indicaciones y
explicaciones para el registro de cada una de las variables a obtener a partir de las notas hemerográficas.
Para algunas variables se ha integrado el menú a partir del cual se registrará la información, mientras
que para el resto será necesario escribir la información o copiarla directamente de la nota
hemerográfica. Cuando se examinan las formas de apropiación, uso y regulación del agua, no se pueden
desligar de aquellas que determinan sus condiciones físicas y naturales. La economía, las relaciones de
poder y la organización social en torno a los recursos hídricos están intrínsecamente vinculadas con las
características del ciclo hidrológico y las variaciones espaciales y temporales del agua, sea como lluvia,
escurrimiento o infiltración al subsuelo. Todo este flujo del agua como elemento natural, enlaza
ecosistemas, grandes áreas geográficas y grupos sociales.
26
Las distintas modalidades en que se presenta este recurso, los cambios en su disponibilidad, los ajustes
que introduce una nueva tecnología para su uso o los reajustes organizativos, alteran el conjunto de
elementos, muchas veces de manera impredecible. Esta mezcla de elementos heterogéneos en
interacción es lo que convierte al agua en un recurso dentro de un sistema complejo.
Teniendo como antecedente gran variedad de estudios cuyo punto central son los problemas hídricos,
se determinó la pertinencia de valorar la utilidad de una herramienta de este tipo, puesto que, al pensar
en un insumo para la toma de decisiones y generación de políticas públicas se hace necesario conocer
algunas percepciones de los conflictos a los que se enfrentan los actores directamente vinculados con la
problemática local. De esta manera, con el objetivo de presentar al personal operativo de la Conagua y
otras dependencias del sector la propuesta metodológica e instrumental para el análisis y seguimiento
de los conflictos por el agua en el país, se realizaron cuatro reuniones en los estados de Zacatecas,
Puebla (Tecamachalco), San Luis Potosí y Baja California (Mexicali) con la finalidad de validar esta
propuesta.
Con base en las reuniones se generó, una memoria, planteada en tres apartados, en el primero se
describe el proceso de planeación y se hace una breve descripción de cada uno de los temas y de las
actividades propuestas en el programa. En el segundo apartado se presenta una reseña del desarrollo de
cada reunión. En el tercer apartado, se presentan las conclusiones y acuerdos tomados; y finalmente se
integran algunos anexos dentro de los cuales se incluye una memoria fotográfica; la relación de
participantes y los materiales preparados y utilizados.
Es importante destacar que de los acuerdos y conclusiones que se tomaron en dichas reuniones se
derivan ajustes y adecuaciones a la metodología propuesta para el análisis y estudio de los conflictos
por el agua en el país.
27
CONCLUSIONES
A partir de las consideraciones anteriores se debe definir, por un lado, qué información es importante
obtener de la nota periodística y la posibilidad de complementar la información a través de fuentes
directas (entrevistas a actores clave) para alimentar a futuro la información de la base de datos y, por
otro lado, cómo analizar o estudiar los conflictos a partir de la información que se obtiene de las notas
periodísticas y su forma de organizarla.
Es necesario mencionar que quedará pendiente explorar las potencialidades de esta base de datos al usar
softwares aplicados a las ciencias sociales como el atlas.ti, que es un conjunto de herramientas para el
análisis cualitativo de grandes cuerpos de datos textuales; o bien vincular la base con variables
ambientales, sociales, geográficas de un sistema de información geográfico (SIG) como el SINA u otro
soporte informático, que permitirá darle a la información un tratamiento lógico, gráfico o bien
examinarse desde lo estadístico, histórico o prospectivo.
En este documento se sientan las bases conceptuales y metodológicas, que permiten tener un panorama
general de diversos estudios que dan cuenta de los conflictos por el agua, sólo para identificar que se
trata de un propuesta experimental, que busca ser útil para el interior de la Conagua para sistematizar,
jerarquizar y priorizar los conflictos. Es conveniente señalar que la validación a través de dos
actividades. Por un lado, la realización de reuniones con el objetivo de presentar al personal operativo
de la Conagua esta metodología a fin de que contribuyan para definir tres aspectos: los medios a través
de los cuales se puede complementar la información que proporcionan los medios impresos; el área o
persona de las direcciones locales de la Conagua que pudiera hacerse cargo de alimentar la base de
datos de conflictos por el agua y la utilidad, ventajas o desventajas de este tipo de herramientas. Por el
otro, a través de cuatro estudios de caso en acuíferos sobre explotados. Brindan un soporte mayor a la
metodología. Con estos estudios se pretendió verificar los alcances y limitaciones del mapeo a través de
los medios impresos y contrastarlos con información recopilada mediante fuentes directas (entrevistas).
Es necesario mencionar, además, que este proyecto sienta las bases para ahondar, desde otras aristas, el
tema de la conflictividad por el agua. Por ejemplo, se prevé la necesidad de fortalecer las capacidades de
personal de Conagua, en temas como negociación y arbitraje. Estas y otras posibilidades se expondrán
en el informe final de esta actividad.
El interés y la participación de los asistentes reflejó la relación que existe entre los usuarios y el personal
de la Conagua. En esta medida, la importancia dada a las reuniones y los temas abordados fue desigual.
Dentro de las impresiones recogidas en estas reuniones, se observó la molestia, tanto de los usuarios
como del personal operativo de las direcciones locales y de los Organismos de Cuenca, en relación con
los proyectos y propuestas que se realizan en oficinas centrales. Su argumento al respecto es que en
ocasiones, sólo son tomados en cuenta para dar información, pero desconocen los resultados y los
informes que se generan. En este sentido la recomendación y los compromisos adquiridos con los
participantes de cada una de las reuniones fue el hacerles una presentación una vez que se concluyan
los estudios de caso y se tenga la base de datos.
Dentro de las tareas pendientes que resultan de estas reuniones es, concertar una reunión con
Comunicación Social de oficinas centrales a fin de conocer el Sistema de información a través del cual
28
se realiza el seguimiento a los medios de comunicación, puesto que en dos lugares mencionaron que
todos están obligados a presentar una síntesis informativa; conocer sus objetivos y alcances; así como
valorar la posibilidad de vincular la base de datos de conflictos por el agua con este sistema. Asimismo,
se detectó que la información y los indicadores que maneja administración del agua pueden contribuir a
concentrar información adicional a la que se obtiene de los medios impresos, ya que esta área concentra,
por ejemplo, los casos de conflictos que siguen un curso legal.
29
E7P5. Documento: mapeo de riesgos y conflictos sociales
por el agua de los casos de estudio
OBJETIVO
El objetivo del mapeo de riesgos y conflictos sociales por el agua de los casos de estudio es una forma de
vincular las percepciones de los involucrados, la situación geofísica del acuífero y las notas
hemerográficas. Un trabajo que resalta y deja ver las causas, procesos y efectos de situaciones de
conflicto y sus principales representantes.
CONCLUSIONES
La importancia de los medios hemerográficos para identificar conflictos por agua y darle seguimiento a
ellos, así como generar una diversidad de resultados, algunos de carácter estadístico, es que permiten
contar con un panorama general, no detallado de los casos, pero que permite definir acciones generales
desde el arreglo institucional, así como señalar situaciones de escalamiento o desescalamiento con
respecto a las acciones colectivas que se realizan en general respecto al agua, en particular respecto a al
agua subterránea, como podría ser también al cambio climático, a los desastres naturales, alguna
política hídrica en particular, entre otros.
La dinámica social en torno a los conflictos por el agua subterránea
Los conflictos por el agua involucran dos dimensiones. Por un lado se encuentra la dimensión
sociohidrológica directamente, la cual está constituida por los elementos que componen el escenario
estructural de uso y aprovechamiento del agua subterránea. Con estructural nos referimos a los
elementos que si bien son acciones humanas de intervención en el ciclo hidrológico, establecen una
relación de aprovechamiento-beneficio-dependencia de los recursos hídricos subterráneos que son
difíciles de cambiar de forma rápida o por la sola decisión de los involucrados en su uso. Estos
elementos estructurales están constituidos por un conjunto de aprovechamientos, construidos en
distintas etapas, pero que en conjunto implican un tamaño de población de usuarios o beneficiarios de
esa extracción, una economía asociada a ese volumen de extracción, así como un proceso hidrológico
que, en los casos analizados implica un proceso de deterioro de los recursos hídricos, dada la mayor
sensibilidad de estos recursos ante la variabilidad climática y las intervenciones humanas.
El otro conjunto de elementos a analizar corresponde al conjunto de acciones, percepciones y recursos
movilizados por los involucrados en el conflicto por el agua subterránea, que pueden ser directamente
los extractores de agua, como estar conformado por un grupo más amplio de intereses en torno a su uso.
Generalmente encontramos una gran heterogeneidad entre las formas de acceso, uso y posición social
de quienes utilizan el agua subterránea, mayor incluso que entre quienes utilizan el agua superficial, ya
que al tener una economía muy distinta, el agua subterránea puede implicar mayor desigualdad entre
quienes accede y quienes no a su uso, así como un proceso de costo beneficio en donde la asimetría
social tiende a ser también más marcada. El agua subterránea implica formas de apropiación y beneficio
económico mucho más vinculadas al mercado y a productores de corte empresarial, así como formas de
organización menos colectivas, marcadas por estrategias en su uso más individuales. Por el lado de los
usuarios urbano-industriales, estos tienden a tener una mayor capacidad de acción, dado el marco
30
institucional que les posibilita su uso como prioritario o las actividades económicas que se desvinculan
de su dependencia directa del agua subterránea en grandes cantidades.
Estos aspectos son tomados en cuenta en los diagnósticos de los conflictos por el agua subterránea. Se
parte de la convicción de que representan proceso diferenciados de aquellos que ocurren con respecto al
agua superficial.
Balance sociohídrico
La escasez de agua subterránea, y el proceso de su sobreexplotación obedecen a un conjunto de
situaciones estructurales, las cuales implican un problema creciente e irreversible. Entre las causas más
obvias se encuentran:
•
Cambio del uso del suelo, alteración de la vegetación y la desertificación.
•
Ciclos climáticos y la mayor variabilidad de la recarga del agua subterránea.
•
Demografía y ocupación de tierras marginales.
•
Dinámica económica de la agricultura de riego en regiones áridas vinculadas a mercados
internacionales o regionales.
•
La apropiación y el desvío de las aguas superficiales, que implican la ampliación de la “frontera
hídrica” a partir del uso del agua subterránea.
•
Contaminación por diversas causas (naturales o antrópicas), que reducen disponibilidad.
De los casos estudiados, se resalta el hecho de que el agua subterránea se ha convertido en la principal
fuente de abastecimiento para los usuarios urbanos y agrícolas. En algunos de ellos siguen siendo los
agricultores los principales consumidores de agua, pero en los que también predomina la expansión
urbana sin una conexión directa con la disponibilidad de agua; la dinámica urbano-industrial se impone
sobre las limitaciones hidrológicas. Esto significa que las actividades económicas y demografía no han
sido condicionadas por la escasez de agua, sino al revés, han sido la expansión de actividades humanas
en estas zonas áridas o semiáridas las que han determinado los flujos de agua, alterándolos y
determinando un proceso de antropización en un plazo muy corto de tiempo.
31
E8P5. Documento de bases conceptuales y metodológicas, y
estructura de la guía de políticas públicas a nivel estatal
en materia de agua potable y saneamiento.
OBJETIVO
Entre los trabajos previos a la elaboración de la Guía de políticas públicas a nivel estatal en materia de
agua potable y saneamiento”, se incluyen:
•
Elaborar el marco conceptual y metodológico para la formar políticas públicas de agua y
saneamiento. Revisar literatura especializada en la materia y acordar con la CONAGUA las bases
conceptuales y metodológicas para la elaboración de la guía.
•
Investigar y analizar las políticas públicas estatales relacionadas con el derecho humano al agua
para determinar su situación y las tendencias actuales. Revisar las leyes estatales en la materia.
•
Elaborar propuesta de estructura de la guía.- Proponer el índice de contenido y los alcances,
diagramas y tablas de ayuda, para revisión de la Conagua.
La, estructura de contenido para la “Guía” resulta lo suficientemente general para ser de utilidad a
cualquier Estado de la República, pero a la vez suficientemente específica y práctica para contener
recomendaciones concretas de utilidad a las instituciones locales que establecen o promueven políticas
públicas o tienen la obligación de vigilar o satisfacer el derecho humano al agua..
La propuesta de contenido para la Guía surge de un marco conceptual y metodológico para determinar
la situación y las tendencias actuales de las políticas públicas que suelen aplicarse en México o que
oficialmente han establecido los Estados de la República relacionadas con el derecho humano al agua,
como complemento de otras políticas públicas que se requiera promover para lograr cumplir con ese
derecho.
Un compromiso del proyecto fue revisar las leyes estatales en la materia, identificando temas
coincidentes o sus diferencias en matices o grados de profundidad, clasificándolas como políticas
públicas según su enfoque hacia el logro del derecho humano al agua, mediante cuadros comparativos,
y agregando algunas notas explicativas.
Lo anterior como base para proponer una estructura apropiada para la Guía (índice de contenido) y
finalmente generar la referida Guía, que sirva de apoyo a los Estados para modificar sus leyes, sus
instituciones y acciones para que resulten más efectivas para garantizar el derecho humano al agua, a la
brevedad posible, a todos los ciudadanos tanto de zonas urbanas como rurales.
32
CONCLUSIONES
Las legislaciones vigentes de los Estados en términos generales no contienen de manera adecuada y
actualizada, el derecho humano al agua ni los preceptos internacionalmente aceptados y de los que
México es Estado obligado, como lo es el contenido de la “Observación general 15, Aplicación del Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, El derecho al agua”.
Por lo antes señalado sería necesario que la “Guía de Políticas Públicas Estatales en Materia de Agua
Potable y Saneamiento” contenga como un punto básico la actualización y adecuación de los marcos
normativos estatales, así como la actualización y adecuación de los Programas Hídricos Estatales y las
políticas públicas que se utilizarán para implementarlos a fin de garantizar el alcance y la eficacia de la
aplicación de los mismos en el tema de Derecho Humano al Agua.
33
E9P5. Documento en PDF de la guía de políticas públicas a
nivel estatal en materia de agua potable y saneamiento
OBJETIVO
El derecho humano al agua, recién introducido en la Constitución General de la República en febrero
de 2012, impone un enorme reto al Estado Mexicano para lograr su pleno cumplimiento, en el que se
incluye la necesidad de una serie de adecuaciones legales y políticas a nivel federal y estatal, así como la
participación activa de los tres órdenes de gobierno y la ciudadanía.
La guía está principalmente dirigida a personas que trabajan o asesoran a los gobiernos de los estados,
involucrados en asuntos de agua y saneamiento, quienes tengan alguna injerencia en proponer, revisar
o implementar "políticas públicas" (estándares, apoyos presupuestales, planes de mejora, criterios de
supervisión o evaluación, estrategias de comunicación a la ciudadanía, etc.) relativas a servicios de agua
potable, alcantarillado y saneamiento. Igualmente, aunque no es la audiencia principal, también está
dirigida a ciudadanos comunes, interesados en conocer en que consisten el Derecho Humano al Agua y
Saneamiento y que deben hacer y reportar los Gobiernos Estatales al respecto.
Un mejor cumplimiento del DHA depende de conocimientos técnicos y financieros sólidos, por lo cual
la Guía busca fortalecer eso al aportar explicaciones desde diferentes ángulos y con amplitud de detalle.
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El derecho humano al agua se encuentra íntimamente ligado a la provisión de servicios públicos de agua
potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales como la forma natural de
lograr su consecución, pensarlos separadamente es dejar sin instrumentos de cumplimiento al derecho
humano. Al tratarse de un derecho humano, el ciudadano se encuentra en posibilidad de recurrir a los
medios de defensa y garantía constitucionales si se siente vulnerado en la esfera del derecho, sin
embargo, en la interpretación de éste y ante la ausencia de criterios nacionales para su observancia
acordes a nuestra realidad, el juzgador puede llegar a emitir resoluciones que no sean viables para los
organismos operadores, colocándole en un estado de riesgo financiero.
Conclusiones
La “Guía de Políticas Públicas Estatales en Materia de Agua Potable y Saneamiento” permite
orientar y motivar a que las legislaciones vigentes de los Estados se adecuen y contengan de manera
adecuada y actualizada el contenido de la “Observación general 15, Aplicación del Pacto Internacional
de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, El derecho al agua”. Por tanto la “Guía” contiene
como propuesta básica la actualización y adecuación de los marcos normativos estatales, así como la
actualización y adecuación de los Programas Hídricos Estatales y las políticas públicas que se utilizarán
para implementarlos a fin de garantizar el alcance y la eficacia de la aplicación de los mismos en el
tema de Derecho Humano al Agua y Saneamiento.
El lenguaje de la guía es relativamente sencillo, enfocado hacia no versados ni en temas legales ni de
agua potable, pues los legisladores o quienes participen en el monitoreo social al DHA
seguramente no serán expertos. Por lo mismo la Guía es relativamente detallada, aunque no
excesivamente extensa. La Guía contiene indicaciones y recomendaciones cortas y directas.
Por otra parte, señala que independientemente de los procesos legales, se deben promover políticas
públicas que impulsen:
a)
b)
la gestión metropolitana en grandes ciudades e intermunicipal de los servicios públicos;
la creación de una comisión reguladora nacional e instancias de regulación estatal y
municipal;
c) la reforma financiera y tarifaria con criterios de suficiencia, equidad y sostenibilidad; y
d) la profesionalización y acreditación tanto de los recursos humanos como de los sistemas.
Algo en lo que la guía hace énfasis en el impulsar el desarrollo y solidez institucional de los operadores
municipales o intermunicipales, y en el deber de los Estados de implementar políticas públicas e
instrumentos efectivos (incluida la contraloría social) que corrijan el problema de la
discontinuidad de los directivos de los organismos operadores municipales, ya que ello fomenta
falta de profesionalización, baja planeación, poca rendición de cuentas y corrupción.
La Guía aporta a los Estados y Municipios criterios homogéneos y válidos para el cumplimiento del
derecho humano al agua, a través de servicios públicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento
sostenibles. Esto, además de otorgar certeza jurídica a los organismos operadores aumentará la
confiabilidad del ciudadano por los servicios al conocer claramente los componentes que integran el
derecho.
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