Letno poročilo Fiskalnega sveta 2011
REPUBLIKA SLOVENIJA VLADA REPUBLIKE SLOVENIJE FISKALNI SVET LETNO POROŒILO FISKALNEGA SVETA 2011 OCENA JAVNOFINANŒNE POLITIKE SLOVENIJE 2010–2012 REPUBLIKA SLOVENIJA VLADA REPUBLIKE SLOVENIJE FISKALNI SVET LETNO POROýILO FISKALNEGA SVETA 2011 OCENA JAVNOFINANýNE POLITIKE SLOVENIJE 2010-2012 Ljubljana, 29. april 2011 Republika Slovenija Fiskalni svet Letno poroþilo Fiskalnega sveta 2011 Ocena javnofinanþne politike Slovenije 2010-2012 Pripravili: dr. France Arhar, prof. dr. Bogomir Kovaþ, prof. dr. Jože Mencinger, prof. dr. Rasto Ovin, prof. dr. Marjan Senjur, mag. Ivan Simiþ, ddr. Marian Wakounig Urednik: prof. dr. Marjan Senjur Oblikovanje: Miha Bizant Priprava in tisk: Collegium Graphicum d.o.o. Naklada: spletna izdaja ISSN: 2232-3279 2 PREDGOVOR To je drugo redno letno poroþilo Fiskalnega sveta o oceni fiskalne politike Slovenije. Fiskalni svet je od prejšnjega do sedanjega letnega poroþila deloval v skrþeni sestavi, saj ga je zapustil mag. Marko Voljþ. Vlada Republike Slovenije je marca 2011 imenovala novega þlana Fiskalnega sveta dr. Franceta Arharja, ki je prav tako ugleden strokovnjak s podroþja denarja in financ. Sedanji þlani Fiskalnega sveta so: dr. France Arhar, dr. Bogomir Kovaþ, dr. Jože Mencinger, dr. Rasto Ovin, mag. Ivan Simiþ, ddr. Marian Wakounig in dr. Marjan Senjur kot predsednik. V skladu z Zakonom o javnih financah Fiskalni svet daje naknadna mnenja in ocene o javnofinanþni politiki Republike Slovenije ter jih objavi v letnem poroþilu do konca aprila vsakega leta. Letno poroþilo Fiskalnega sveta je in bo ostalo osrednja objava Fiskalnega sveta. Ob tem je zaþel uporabljati tudi druge oblike obvešþanja javnosti o svojih ocenah. Po prepriþanju þlanov bi bilo koristno, da bi Fiskalni svet zaþel ocenjevati fiskalno politiko dovolj zgodaj, in sicer po sprejetju predloga dokumenta, ki se nanaša na javne finance, na vladi. Tako bi se lahko v javno razpravo o tej politiki vkljuþil pravoþasno. Zaradi tega je zaþel izdajati publikacijo Mnenja, ki vsebuje avtorske ocene in mnenja þlanov ter morebitnih zunanjih strokovnih sodelavcev, ureja pa jo praviloma predsednik Fiskalnega sveta. Fiskalni svet se z njo lahko hitreje odziva na aktualne dogodke v zvezi z javnofinanþno politiko. Prispevki v Mnenjih so tudi nastajajoþe gradivo za tekoþe letno poroþilo tega posvetovalnega telesa. Decembra 2010 je Fiskalni svet objavil Mnenja št. 1 – 2010 o fiskalni politiki Slovenije v vladnih dokumentih 2011–2012 in se tako odzval na Proraþunski memorandum 2011–2012. Za hiter odziv na aktualne in pomembne teme Fiskalni svet obþasno objavi Sporoþila za javnost, ki so kratke izjave za javnost. Od zadnjega letnega poroþila je objavil eno tako sporoþilo v zvezi nadzorom EU nad nacionalnimi fiskalnimi politikami. Glavno strokovno delo opravljajo þlani Fiskalnega sveta sami. Besedilo poroþila in prispevki, ki so priloga letošnjega poroþila, so v glavnem prispevki þlanov. Fiskalni svet lahko naroþa pri zunanjih strokovnjakih strokovne ekspertize. Ekspertize so objavljene na spletni strani Fiskalnega sveta kot Delovna gradiva oziroma so vkljuþene kot gradivo v letno poroþilo. Za pripravo tokratnega letnega poroþila smo naroþili dve ekspertizi. Pri svojem delu imamo administrativno-tehniþno pomoþ, še vedno pa nimamo pomoþi za pripravo strokovnih podlag naših ocen. Imamo sicer naþelno podporo za to, vendar še ni operativnih rešitev, pa tudi koncept, kako naj bi taka strokovna pomoþ delovala, še ni povsem razþišþen. Gre namreþ za dilemo, ali naj bo strokovna podpora nekakšen urad v državni upravi ali fiskalni inštitut zunaj javne uprave. Ves þas pa se tudi zavedamo morebitnih stroškov, ki bi jih povzroþila strokovna podpora Fiskalnemu svetu. Fiskalni svet je neodvisna strokovna institucija, ki je sestavljena iz neodvisnih strokovnjakov. To dvojno neodvisnost, neodvisnost institucije in neodvisnost þlanov, želimo negovati in jo tudi omogoþati. Letno poroþilo je zato deloma poroþilo Fiskalnega sveta kot organa, deloma pa je tudi poroþilo njegovih posameznih þlanov kot neodvisnih strokovnjakov. ýlani Fiskalnega sveta menimo, da je pomembno, da Fiskalni svet nastopa s skupnimi stališþi, prav tako pa se mu zdi pomembno, da lahko tudi njegovi posamezni þlani v Fiskalnem svetu nastopajo s svojimi nepopravljenimi stališþi. V 3 strokovnih vprašanjih se ekonomski strokovnjaki lahko zelo razlikujemo. Fiskalni svet s svojimi objavami javnosti sporoþa, da obstajajo razliþna mišljenja, da so v stroki tudi dileme in nesoglasja. S tem ko se tega zavedamo, tudi opravljamo svojo nalogo in opozarjamo, da odloþanje o fiskalni politiki ni samo politiþno, temveþ tudi zelo strokovno delo. Upamo, da bo javnost z naklonjenostjo gledala na to razliþnost mnenj þlanov Fiskalnega sveta. Tokratno letno poroþilo Fiskalnega sveta je sestavljeno iz dveh delov, iz osnovnega poroþila in njegovih prilog. Letno poroþilo, tako osnovno poroþilo kot priloge, je razdeljeno na šest tematskih sklopov: fiskalna politika Slovenije, politika konkurenþnosti in razvoja, pokojninska reforma, davþna politika, javnofinanþna konsolidacija in primerjave gospodarskih napovedi. Besedilo osnovnega poroþila letnega fiskalnega poroþila ima praviloma veþinsko ali celo soglasno podporo þlanov Fiskalnega sveta. Besedila v prilogi imajo svoje osnovne avtorje oziroma pisce, vendar niso veþ povsem avtorska besedila. Šla so namreþ skozi redakcijo glavnega urednika, to je predsednika Fiskalnega sveta, in drugih þlanov Fiskalnega sveta. Zaradi tega je mogoþe letno poroþilo kljub avtorskim prispevkom šteti v celoti kot poroþilo Fiskalnega sveta. Vsi se ne strinjamo z vsem, kar je zapisano v posameznih besedilih, vendar pa so vsa stališþa toliko usklajena, da jih lahko vsi þlani dopušþamo, ker paþ dopušþamo drugaþna mnenja. O davkih, na primer, imamo þlani Fiskalnega sveta razliþna mnenja, celo povsem nasprotujoþa si, vendar smo do njih strpni. Poglavitne ugotovitve letnega fiskalnega poroþila so: 1) Preteklo leto so še vedno zaznamovali recesija in izhod iz nje ter recesijske javne finance in nakazovanje javnofinanþne konsolidacije. Saldo javnih financ v letu 2010 je približno tak, kot je bil leta 2009, to je na ravni pod nekaj manj kot 2 milijardi evrov primanjkljaja. Sprejeti so bili ukrepi, ki so upoþasnili rast javnofinanþnih odhodkov, vendar se javnofinanþna konsolidacija v letu 2010 še ni prav zaþela; vlada je napovedala njen zaþetek v letu 2011. Sprejet je bil javnofinanþni okvir do leta 2015. 2) Koncept fiskalne konsolidacije je dobro zastavljen. Sprejet je srednjeroþni javnofinanþni okvir za obdobje 2011–2015. V tem naþrtu pa manjka pogled, kako in kdaj priti do presežka v saldu javnih financ in razdolževanja države z javnim dolgom oziroma zmanjševanja javnega dolga. Vlada predvideva postopno konsolidacijo, ki v veliki meri temelji na sorazmerno visoki nominalni rasti družbenega dohodka. To je mogoþe zagovarjati. Ob morebitni nizki nominalni rasti BDP pa bi bil obstojeþi koncept konsolidacije resno ogrožen. 3) Kratkoroþno je treba izboljšati in dokapitalizirati banþni sektor, da se gospodarstvu omogoþi okrevanje. Srednjeroþno pa je fiskalna konsolidacija prednostna naloga. Dolgoroþno pa bi bilo treba razvojno stabilizirati javni dolg, strukturo in uþinkovitost javnega sektorja; s tem lahko država najveþ stori za konkurenþnost in razvoj slovenskega gospodarstva. Seveda mora vlada soþasno upoštevati vse tri þasovne vidike. 4) Fiskalni svet meni, da je vlada na podroþju davkov preveþ pasivna in da bi bilo koristno pripraviti davþno strategijo. Pri tem ne gre toliko za spremembo splošne ravni davkov, potrebna bi bila sprememba strukture davkov. Ena od mogoþih sprememb bi bila delna razbremenitev obdavþitve dela. Vsaj na naþelni ravni bi bilo priþakovati, da se bo vlada odzvala na krizne razmere na odhodkovni, pa tudi prihodkovni ravni. 4 5) V Državnem zboru RS je bil sprejet Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2). Fiskalni svet zakon kot celoto podpira, saj meni, da bo imel pozitivne javnofinanþne in razvojne uþinke. 6) Opažamo veliko strateških dokumentov: izhodno strategijo, nacionalni reformni program, konkurenþnost slovenskega gospodarstva, pakt za evro. S tem se zmanjšuje preglednost razvojne politike Slovenije. Slovenija bi morala imeti osrednji strateški dokument o konkurenþnosti in razvoju, ki bi bil podlaga razliþicam, ki nastajajo zaradi razliþnih potreb. Ne samo Evropska unija, tudi slovensko gospodarstvo mora vedeti, kakšna je vladna politika konkurenþnosti in razvoja. Ugotavljamo, da bi ukrepi na podroþju politike konkurenþnosti in razvoja lahko bolj podpirali izvoz ter da so naložbe kot dejavnik konkurenþnosti in razvoja v strateških dokumentih, pa tudi v konkretnih ukrepih zanemarjene. 7) Preteklo leto je zaznamovalo krizno javnofinanþno dogajanje v evrskem obmoþju. Nekatere države so se znašle v veliki javnofinanþni krizi, kar je ogrozilo stabilnost evra. Pri iskanje rešitev se je pokazalo, da evrsko obmoþje nima institucij za spoprijemanje s takimi krizami. Dogajanje v evrskem obmoþje ima pomembne posledice za oblikovanje slovenske fiskalne politike in ne povsem predvidljive posledice za stanje slovenskih javnih financ. Preventivni in krizni mehanizmi na evrski ravni naj ne zmanjšujejo pristojnosti in odgovornosti držav za njihovo nacionalno fiskalno politiko. 8) Konsolidacija slovenskih javnih financ je predvsem odvisna od verodostojnosti vladnih ukrepov in zaupanja socialnih partnerjev. Varþevalne in strukturne ukrepe po vrsti zavraþajo razliþne interesne in politiþne skupine. Vlada je razpoznala pomen reform, oþitno pa ni zanje pridobila dovolj velike podpore tistih, ki naj bi nosili glavnino njenih stroškov. Fiskalni svet meni, da to pomeni tveganje za stabilnost javnih financ. Od prvega do drugega letnega poroþila, to je od maja 2010 do konca aprila 2011, opažamo pozitiven napredek pri formalizaciji fiskalne politike (npr. fiskalna pravila, javnofinanþni okvir) in poveþanje zanimanja javnosti za javnofinanþna vprašanja. To je posledica zavedanja, da javne finance lahko postanejo krizno podroþje, þe niso ustrezno zasnovane, vodene, izvajane in nadzorovane. Predsednik: prof. dr. Marjan Senjur ýlani: dr. France Arhar prof. dr. Rasto Ovin prof. dr. Bogomir Kovaþ mag. Ivan Simiþ prof. dr. Jože Mencinger ddr. Marian Wakounig 5 KAZALO PREDGOVOR ......................................................................................................................................... 3 Letno poroþilo LETNO POROýILO FISKALNEGA SVETA...................................................................................... 13 1 2 3 4 5 6 Fiskalna politika Slovenije 2010–2012.......................................................................................... 13 Politika konkurenþnosti in razvoja................................................................................................. 14 Pokojninska reforma ...................................................................................................................... 16 Davþna politika .............................................................................................................................. 19 Javnofinanþni okvir in fiskalna konsolidacija................................................................................ 22 Primerjava gospodarskih napovedi ................................................................................................ 24 Priloge I. FISKALNA POLITIKA SLOVENIJE 2010–2012 ............................................................................ 29 1 Usmeritve fiskalne politike ............................................................................................................ 29 2 Gospodarske napovedi ................................................................................................................... 30 3 Javnofinanþno stanje ...................................................................................................................... 31 4 Gospodarski mehanizem uþinkov .................................................................................................. 31 5 »Ekonomika depresije«.................................................................................................................. 33 6 Proraþunski in dejanski fiskalni tokovi .......................................................................................... 33 II. RAZVOJNA POLITIKA IN POLITIKA KONKURENýNOSTI .................................................... 41 1 NACIONALNI REFORMNI PROGRAM JE MEŠANICA ......................................................... 41 1.1 Nacionalni reformni program ............................................................................................... 41 1.2 NRP in Evropa 2020............................................................................................................. 42 2 RAZVOJNA POLITIKA IN POLITIKA KONKURENýNOSTI................................................. 43 2.1 Razvojna politika .................................................................................................................. 43 2.2 Politika konkurenþnosti ........................................................................................................ 45 III. POKOJNINSKA REFORMA.......................................................................................................... 49 VPLIV NOVEGA ZAKONA O POKOJNINSKEM IN INVALIDSKEM ZAVAROVANJU NA JAVNOFINANýNE RAZMERE V SLOVENIJI ......................................................................... 49 1 Uvod............................................................................................................................................... 49 2 Elementi pokojninske reforme ....................................................................................................... 50 3 Javnofinanþni problem izdatkov za pokojnine............................................................................... 52 4 Nejavni sistem pokojninskega zavarovanja ................................................................................... 53 5 Vprašanja ekonomske politike ....................................................................................................... 54 JAVNOFINANýNI UýINKI SPREJETE POKOJNINSKE REFORME ............................................. 56 6 Uvod............................................................................................................................................... 56 7 Pregled reform slovenskega pokojninskega sistema po osamosvojitvi ......................................... 57 7.1 Velika pokojninska reforma 1999 (ZPIZ-1) ......................................................................... 57 7.2 Pokojninska reforma 2010 (ZPIZ-2) .................................................................................... 61 7 Ocena javnofinanþnih uþinkov pokojninske reforme ZPIZ-2........................................................ 62 8.1 Ocena javnofinanþnih uþinkov dviga efektivne upokojitvene starosti ................................. 62 8.2 Ocena javnofinanþnih uþinkov spremenjenega naþina usklajevanja pokojnin..................... 64 8.3 Neizkorišþene možnosti pokojninske reforme, problem 232. þlena ZPIZ-1 ........................ 66 9 Sklepne ugotovitve......................................................................................................................... 68 8 IV. DAVýNA POLITIKA ..................................................................................................................... 69 PRIMERJAVA DAVýNIH PRIHODKOV V SLOVENIJI Z DAVýNIMI PRIHODKI ýLANIC EU ....................................................................................................... .......................... 69 Uvod............................................................................................................................................... 69 1 2 Davþni prihodki v Sloveniji in EU................................................................................................. 69 3 Davþni prihodki v kriznem razdobju.............................................................................................. 74 OCENA DAVýNE POLITIKE IN MOŽNI NAýINI DAVýNE REFORME ZA DOSEGO VIŠJIH DAVýNIH PRIHODKOV............................................................................................................. 77 4 UVOD ............................................................................................................................................ 77 4.1 Proraþunski memorandum 2011–2012 ................................................................................. 77 4.2 Napovedi in davþna politika ................................................................................................. 79 5 POLITIKA JAVNOFINANýNIH PRIHODKOV......................................................................... 79 6 ANALIZA JAVNOFINANýNIH PRIHODKOV V LETIH 2007–2010...................................... 82 6.1 Program stabilnosti – Dopolnitev 2008 ................................................................................ 82 6.2 Program stabilnosti – Dopolnitev 2009 ................................................................................ 85 6.3 Javnofinanþni prihodki v letih 2007–2010 ........................................................................... 87 7 PREDLOGI MOŽNIH REŠITEV OZIROMA REFORM ............................................................ 87 7.1 Dohodnina ............................................................................................................................ 88 7.2 Kapitalski dobiþki, obresti in dividende ............................................................................... 89 7.3 Obdavþitev zaposlenih pri dobiþku podjetij ......................................................................... 89 Pavšalna obdavþitev in nadzor nad gotovinskim poslovanjem ............................................ 89 7.4 7.5 Obdavþitev kmetijske dejavnosti.......................................................................................... 90 7.6 Obdavþitev pravnih oseb ...................................................................................................... 90 7.7 Davþni postopek ................................................................................................................... 91 7.8 Obdavþitev izvedenih finanþnih instrumentov ..................................................................... 91 Socialni prispevki ................................................................................................................. 91 7.9 7.10 Obdavþitev nepremiþnin....................................................................................................... 91 7.11 Posodobitev organizacijskih struktur.................................................................................... 92 8 ZAKLJUýEK................................................................................................................................. 92 V. DAVýNA POLITIKA IN DAVýNO PRAVNO STANJE TER SOCIALNO ZAVAROVANJE V AVSTRIJI ......................................................................................................................................... 93 1 2 3 Splošni podatki o Avstriji .............................................................................................................. 93 Kratek opis razvoja davþnega prava po letu 1945 ......................................................................... 93 Davþno pravo kot del avstrijskega pravnega sistema .................................................................... 94 3.1 Pravne osnove....................................................................................................................... 94 Pristojnost uvajanja dajatev in opredelitev dajatev v Avstriji .............................................. 94 3.2 4 Davþni in carinski prihodki v obdobju 2007–2010........................................................................ 94 4.1 Davki .................................................................................................................................... 95 4.2 Prihodki carine...................................................................................................................... 95 5 Organizacijska sestava finanþne uprave v Avstriji ........................................................................ 95 Dohodnina ...................................................................................................................................... 96 6 6.1 Davþna zavezanost fiziþnih oseb .......................................................................................... 96 Posamezne skupine dohodkov.............................................................................................. 97 6.2 Davþna lestvica pri dohodnini: ............................................................................................. 98 6.3 8 Davþni odbitki (odbitni deleži)........................................................................................... 99 6.4 6.5 Nekaj posebnosti avstrijske dohodnine .............................................................................. 99 7 Davek od dohodka pravnih oseb .................................................................................................. 100 7.1 Splošno ............................................................................................................................... 100 7.2 Davþna zavezanost pravnih oseb ........................................................................................ 100 7.3 Donosi iz udeležb ............................................................................................................... 101 7.4 Davþna lestvica pri davku od dohodka pravnih oseb ......................................................... 101 7.5 Nekaj posebnosti avstrijskega davka od dohodka pravnih oseb......................................... 102 8 Davek na dodano vrednost ........................................................................................................... 104 8.1 Splošno ............................................................................................................................... 104 8.2 Davþni zavezanci ................................................................................................................ 104 8.3 Stopnje ................................................................................................................................ 104 8.4 Oprostitve ........................................................................................................................... 105 9 Pregled davkov in dajatev ............................................................................................................ 105 9.1 Komunalni davek (nem. Kommunalsteuer)........................................................................ 105 9.2 Zemljiški davek (nem. Grundsteuer).................................................................................. 106 9.3 Davek na pridobitev zemljišþ (nem. Grunderwerbsteuer) ................................................. 106 9.4 Dajatev na normirano porabo goriva (nem. Normverbrauchsabgabe)............................... 106 9.5 Davek na motorna vozila (nem. KFZ-Steuer)..................................................................... 106 9.6 Dajatev na reklamo (nem. Werbeabgabe) .......................................................................... 107 9.7 Stabilnostna dajatev (nem. Stabilitätsabgabe) ................................................................... 107 9.8 Dajatev na polete (nem. Flugabgabe) ................................................................................ 107 9.9 Dajatve dežel in obþin ........................................................................................................ 107 10 Sankcioniranje finanþnokazenskih deliktov v Avstriji ........................................................... 108 10.1 Uvod ................................................................................................................................... 108 10.2 Pristojnost za finanþnokazenski postopek .......................................................................... 108 10.3 Druga finanþnokazenska naþela ......................................................................................... 109 10.4 Kazni................................................................................................................................... 109 10.5 Višina kazni ........................................................................................................................ 110 10.6 Uvedba utajitvenega pribitka (nem. Verkürzungszuschlag) ............................................... 111 10.7 Ustanovitev finanþne policije ............................................................................................. 111 11 Sistem socialnega zavarovanja v Avstriji ............................................................................... 111 11.1 Uvod ................................................................................................................................... 111 11.2 Zakonske in organizacijske osnove avstrijskega socialnozavarovalnega prava................. 111 11.3 Zavarovalne panoge............................................................................................................ 112 11.4 Bistvene razlike med splošnim socialnozavarovalnim zakonom in obrtnim socialnozavarovalnim zakonom ....................................................................................................... 113 12 Višina socialnih prispevkov – od leta 2010 ............................................................................ 114 VI. JAVNOFINANýNI OKVIR IN KONSOLIDACIJA SLOVENSKIH JAVNIH FINANC .......... 117 Notranja evalvacija in nadzor javnofinanþne politike.................................................................. 117 1.1 Priprava fiskalne politike oziroma proraþunskega memoranduma .................................... 117 1.2 Notranji in zunanji nadzor .................................................................................................. 118 1.3 Fiskalni svet ........................................................................................................................ 118 2 Fiskalna pravila: novejši razvoj ................................................................................................... 120 2.1 Oblikovanje fiskalnih pravil dozoreva................................................................................ 120 2.2 Statutarni položaj fiskalnih pravil....................................................................................... 121 2.3 Fiskalno pravilo v Proraþunskem memorandumu 2011–2012: nominalna rast javnofinanþnih odhodkov................................................................................................................. 121 2.4 Sedanje fiskalno pravilo bi bilo mogoþe dopolniti ............................................................. 123 2.5 Fiskalna pravila na drugih podroþjih .................................................................................. 124 3 Prilagajanje na asimetriþne šoke .................................................................................................. 124 3.1 Samodejni stabilizatorji ...................................................................................................... 124 1 9 3.2 Rebalansi proraþuna ter prožnost javnofinanþnih prihodkov in odhodkov ........................ 125 Fiskalna konsolidacija.................................................................................................................. 125 4.1 Konsolidacija javnih financ kot prednostna naloga Vlade Republike Slovenije................ 125 4.2 Konsolidacija cikliþnega primanjkljaja .............................................................................. 126 4.3 Konsolidacija strukturnega primanjkljaja........................................................................... 127 4.4 Konsolidacija javnega dolga............................................................................................... 128 4.5 Dilema: davki ali dolg ali krþenje izdatkov........................................................................ 129 5 Srednjeroþni javnofinanþni okvir................................................................................................. 129 5.1 Doloþitev srednjeroþnega fiskalnega cilja glede cikliþno prilagojenega salda .................. 129 5.2 Doloþitev srednjeroþnega javnofinanþnega cilja glede dolga ............................................ 130 5.3 Prvine fiskalne konsolidacije.............................................................................................. 130 6 Mehanizem za izhod iz javnofinanþnih kriz: krizni mehanizem ................................................. 131 7 Naþela slovenske konsolidacije javnih financ.............................................................................. 132 4 VII. PRIMERJAVA IN PREGLED NAPOVEDI GLAVNIH MAKROEKONOMSKIH AGREGATOV ZA SLOVENIJO ZA RAZDOBJE 2010–2012 (2015) ...................................... 135 1 Pregled jesenskih napovedi razliþnih institucij za Slovenijo v letih 2011 in 2012 (2015) .......... 135 1.1 Urad za makroekonomske analize in razvoj (UMAR) ....................................................... 135 1.2 Banka Slovenije (BS) ......................................................................................................... 137 1.3 Gospodarska zbornica Slovenije (GZS) ............................................................................. 139 1.4 Evropska komisija .............................................................................................................. 140 1.5 Organizacija za mednarodno sodelovanje in razvoj (OECD)............................................. 142 2 Ocena zanesljivosti jesenskih napovedi ....................................................................................... 142 2.1 Uresniþitev jesenskih napovedi za leto 2010...................................................................... 142 2.2 Primerjava napovedi razliþnih institucij za glavne makroekonomske agregate v Sloveniji v prihodnje ............................................................................................................................ 144 3 Pomladanski napovedi UMAR in Banke Slovenije ..................................................................... 145 3.1 UMAR ................................................................................................................................ 145 3.2 Banka Slovenije (BS) ......................................................................................................... 147 10 LETNO POROýILO LETNO POROýILO FISKALNEGA SVETA 1 Fiskalna politika Slovenije 2010–2012 (1.1) Primerjava z drugimi gospodarstvi EU je pokazala, da so delež javnega sektorja v BDP, primanjkljaj in javni dolg v Sloveniji povsem »evropski«. Struktura funkcionalnih javnih izdatkov se le malo razlikuje od povpreþne strukture v EU-27; nadpovpreþni so izdatki države za dejavnosti izobraževanja, rekreacije, kulture, zdravstva in socialne varnosti, podpovpreþni pa izdatki za državno upravo, vojsko, policijo in posege v gospodarstvo. Tudi krizna javnofinanþna gibanja v Sloveniji niso nikakršna posebnost; slovenski »krizni« primanjkljaj je povsem »evropski«, javni dolg naj bi po podatkih Evropske komisije kljub velikemu poveþanju v krizi letos ostal daleþ pod povpreþjem EU-27. Konsolidacija primanjkljaja in javnega dolga zgolj s krþenjem javnih izdatkov ni smiselna, saj so za zdajšnje stanje v gospodarstvu in oživljanje gospodarske dejavnosti mnogo usodnejši zadolženost podjetij, premajhno domaþe povpraševanje, zadolženost bank v tujini, stagnacija depozitov ter zaostrovanje kapitalske ustreznosti bank. (1.2) Proraþunski memorandum 2011–2012 (memorandum) doloþa usmeritve gospodarske in javnofinanþne politike Slovenije ob upoštevanju gospodarskega stanja in dokumentov o prihodnjem razvoju. Z njim vlada doloþa fiskalne ukrepe za uresniþitev vzdržnega javnofinanþnega scenarija ter prednostnih nalog in za njihovo izvedbo potrebne strukturne spremembe. S fiskalnim pravilom obenem doloþa še zgornjo mejo javnofinanþnih odhodkov, ki naj bi omogoþila srednjeroþno doseganje uravnoteženega javnofinanþnega salda. Memorandum podobno kot pomladanski Program stabilnosti predvideva konsolidacijo javnih financ z zmanjševanjem odhodkov brez veþjih posegov v prihodke. Ob tem raþuna na gospodarsko rast v EU in Sloveniji ter na neto prilive iz blagajne EU. Tudi februarja 2010 sprejeta Izhodna strategija 2010–2013 je podobna. V ospredje je vlada tudi tam postavila konsolidacijo javnih financ s krþenjem izdatkov brez poveþanja davþnih obremenitev. Po njej naj bi s kombinacijo ukrepov ekonomske politike in strukturnih sprememb vlada zagotavljala fiskalno vzdržnost, izboljšanje socialnega stanja, veþjo konkurenþnost in ustvarjanje novih delovnih mest. To so bolj ali manj nasprotujoþi si cilji, zato ni mogoþe zagotavljati, da bo konsolidacija javnih izdatkov zgolj z varþevanjem izboljšala socialno stanje ali pripomogla k oživljanju gospodarstva. (1.3) Za iskanje poti iz krize je uporabna »ekonomika depresije«, ki zahteva pospešeno kreditiranje in spodbuditev agregatnega povpraševanja predvsem s poveþanjem izvoza in naložbene dejavnosti. Država bi morala kot lastnica pravoþasno in zadostno dokapitalizirati banke. Neizbežna posledica sprostitve kreditiranja brez poveþanja zasebnega varþevanja in ustvarjanja povpraševanja je zaþasno poveþano javnofinanþno neravnotežje in rast javnega dolga. (1.4) Pri vseh morebitnih ukrepih kratkoroþnega fiskalnega spodbujanja je treba upoštevati srednjeroþni vidik fiskalne vzdržnosti in skorajšnje konsolidacije javnih financ. Zaradi tega pozdravljamo pripravo srednjeroþnega fiskalnega okvira, ki opredeljuje okvire, v katerih se bodo gibale kategorije javnih financ. 13 2 Politika konkurenþnosti in razvoja (2.1) Razvojni politiki in politiki konkurenþnosti sta namenjeni gradivi Nacionalni reformni program (november 2010) in Konkurenþnost slovenskega gospodarstva (februar 2011). Obe vsebujeta prvine, ki imajo ali pa bodo imele posledice za fiskalno vzdržnost Slovenije. Ob tem, da nacionalni reformni program smiselno zajema veþino pomembnih podroþij, priþakovanja in predvideni ukrepi izpušþajo vprašanje tehnološkega zaostajanja Slovenije ter pomena dejavnika dela in varþevanja za uspešen razvoj. V programu pa prav tako niso obravnavane temeljne vrzeli v ekonomski politiki. Gradivo o konkurenþnost slovenskega gospodarstva ustrezno opredeljuje položaj Slovenije tudi na podroþjih, ki so pomembna za presojanje konkurenþnosti, še posebej javnofinanþna gibanja. (2.2) Kakor koli je mogoþe stanje slovenskih javnih financ (predvsem v dinamiþnem pogledu) ocenjevati kot zelo resno, je treba ob nujnih kratkoroþnih posegih za javnofinanþno konsolidacijo z ukrepi doseþi, da bo produkt rasel hitreje od absorpcije rezidentov. Že ob sprejemanju ukrepov, kot so pokojninska reforma, ureditev študentskega dela in zdravstvena reforma, mora biti zato razvidna strategija za poveþanje vkljuþevanja dejavnikov (dela in kapitala) v ustvarjanje BDP. V ukrepih iz dokumentov, ki se nanašajo na razvoj in konkurenþnost, se še ne kažejo spoznanja o pomanjkljivostih pri urejanju trga dela. Na tem podroþju Slovenija še zmeraj nima ustrezne delovne zakonodaje, ureditve dostopa do študentskega statusa in ukrepov za omejevanje dela na þrno. Skupaj z nepotrebnimi administrativnimi ovirami te pomanjkljivosti povzroþajo tudi odhajanje podjetij v tujino in s tem iz populacije, ki prispeva v proraþunske prihodke. (2.3) Razpoložljivo varþevanje se zaradi ponavljajoþih se napaþnih ekonomskopolitiþnih odloþitev ne more pojaviti kot dejavnik rasti, ki bi bila še kako pomembna za javnofinanþno konsolidacijo. Najprej je neustrezna zakonodaja omogoþila pridobitev premoženja in nato povzroþila odliv velikega dela v privatizaciji pridobljenega premoženja na raþune v tujini. Tukaj pa je še pregovoren slovenski odpor do tujega kapitala. Povsem ekonomsko vzeto je to dokaz, da nam do zdaj ni uspelo oblikovati institucionalnega okvira, ki bi omogoþil optimalno pritegnitev domaþega in tujega varþevanja. Ne vidimo druge možnosti, kot da se vlada temu enostavno posveti s strukturnimi reformami. (2.4) Mednarodna konkurenþnost je za Slovenijo velikega pomena, saj izvoz tradicionalno moþno vpliva na gospodarsko rast, ki je seveda pomemben dejavnik fiskalne konsolidacije. Na možnost fiskalne konsolidacije slabo vpliva tudi dostop podjetij do kapitala. Težava je ne le nesposobnost bank, da bi ob stanju svojih bilanc zagotovile potrebna sredstva za nadaljevanje in poveþanje proizvodnje in zaposlovanja. Tukaj je še neustrezna struktura zadolženosti podjetij v tujini. Kot izraz neracionalnega odnosa do tujega kapitala je še posebej za sedanje razmere izrazito neugodno razmerje med uvozom dolžniškega in lastniškega kapitala na škodo zadnjega. (2.5) Gradivo Konkurenþnost slovenskega gospodarstva – pregled stanja in ukrepi za izboljšanje (februar 2011) prinaša vrsto mednarodnih primerjav, iz katerih je razvidno, da je kriza Slovenijo bolj prizadela kot v povpreþju druge države. Podatki o gospodarski rasti, produktivnosti, stroških dela, tržnem deležu, tujih neposrednih naložbah, delovni aktivnosti prebivalstva, študentskem delu in obdavþitvi dela imajo statistiþno podlago ter jih je kot take treba upoštevati kot povsem objektivne. Po drugi strani pa mednarodne primerjave konkurenþnosti zaradi metode anket kažejo predvsem na razpoloženje anketirancev, ki so lahko subjektivni. To pa ne pomeni, da slabšanja uvrstitev Slovenije ni treba jemati resno. Materialno se tako npr. upadanje relativne cenovne in stroškovne konkurenþnosti kaže v mednarodnih primerjavah in notranjih gospodarskih težavah. V mednarodnem pogledu gre za upadanje tržnih deležev v pomembnih trgovinskih partnericah (Pomladanska napoved UMAR-ja), doma pa se nazadovanje v konkurenþnosti kaže v zapiranju pomembnih zmogljivosti, ki jih tuji lastniki selijo v tujino, ali v stavkah v do zdaj pozitivno delujoþih podjetjih. (2.6) Zmanjšanje ovir za zaposlovanje in odpušþanje je pomembna sestavina pri doseganju prožnosti trga dela kot podlage za hitrejšo gospodarsko rast, vendar mora ekonomska politika ta del ukrepov dopolniti z ustreznimi podlagami in zavarovanji. Rentno ravnanje zaposlenih je izraz za tržni sistem nerealnih priþakovanj na strani delojemalcev. Toda ukrepi ne smejo temeljiti na prepriþanju, da pa na 14 strani delodajalcev in menedžmenta ni pomanjkljivosti! Kroniþno zaostajanje pri uvajanju sodobnih modelov menedžmenta, izigravanje zakonodaje in neusposobljenost pri presoji poslovnih tveganj so sestavni del realne prakse menedžmenta v Sloveniji, s katero nimajo tisti, ki bodo morali postati prožnejši, niþ! Zaradi tega je pri ukrepih, ki so naravnani le nanje, priþakovati slabši uþinek in veþje socialne stroške. V tem pogledu podpiramo ukrep posodobitve socialnega dialoga. (2.7) Ukrepi za uþinkovito financiranje podjetij in spodbujanje razvojnih naložb bi morali bolj temeljiti na strukturnih razlogih za sedanjo neuþinkovitost na tem podroþju. Pri teh ukrepih bi bilo treba upoštevati potrebne strukturne spremembe (zmanjšanje državnega lastništva, ureditev konkurenþnega poslovnega okolja, ureditev vloge države in ekonomske politike kot servisa gospodarstvu). Zdaj predlagani ukrepi za izboljšanje financiranja podjetij se nanašajo na pristojnosti organov bank, države kot pomembne lastnice in Agencije za upravljanje kapitalskih naložb. Vlada še ni zavzela enotnega stališþa do tega, za kako velik delež države v gospodarstvu si upa prevzeti odgovornost kot dober gospodar. Številna podjetja, v katerih je prisotna država, izkazujejo slabo poslovanje, raþunajo na sredstva davkoplaþevalcev in so po vrsti tarþa sovražnih prevzemov. (2.8) Razvitost sive ekonomije je obratno sorazmerna z gospodarsko razvitostjo in v širšem pogledu s konkurenþnostjo gospodarstva. Slovenija dosega vrednost deleža sive ekonomije (v odstotkih od BDP), ki je vmes med državami OECD in državami na prehodu. Ta delež mora ekonomska politika zaradi urejanja trga dela in strategije za zmanjševanje davþne obremenitve (tistih, ki plaþujejo davke) nedvomno zmanjšati. Ukrepi zmanjševanja sive ekonomije pa morajo dajati manevrski prostor, da se tako »izrinjen« del aktivnega prebivalstva lahko hitreje vkljuþi na trg dela. Primer za to je znižanje davþne obremenitve dela, zaradi þesar se zmanjšajo prihodki državnega proraþuna, vendar je v naslednji fazi ob konsistentnih ukrepih priþakovati zmanjšanje sive ekonomije in posledice tega za veþjo zaposlenost, boljšo urejenost trga dela, trajnostne prihodke od neposrednih davkov, dvig ravni pravnega poslovnega okolja. Enosmerni ukrepi, naravnani le proti posledicam, bodo neuþinkoviti in bodo povzroþili predvsem dodatne družbene stroške. (2.9) V zvezi s ciljem, opredeljenim v Paktu za evro, glede spodbujanja konkurenþnosti in njegovim 2. podciljem (spodbujanje internacionalizacije in tujih neposrednih naložb) se predvidevajo finanþne spodbude za tuje neposredne naložbe in za internacionalizacijo slovenskih podjetij. Na prvem podroþju je do zdaj Slovenija izbrala pot zapiranja in s tem izgube dela BDP in zaposlenosti. Ukrep bo moral uþinkovati proti obstojeþi konstelaciji formalne oblasti in neformalnih povezav. Zahteval bo finanþne koncesije, prispevek za prihodkovno stran proraþuna pa bo nepomemben. Namenjanje sredstev kot spodbude za tuje neposredne naložbe je instrument kompenzacije, ki pride na vrsto šele, ko so postavljeni normalni tržni pogoji za vlaganje, tu pa je pred Slovenijo še težka pot. 15 3 Pokojninska reforma (3.1) Spodbujena z negativnimi fiskalnimi posledicami finanþne krize, skrb vzbujajoþim staranjem prebivalstva in opozoril mednarodnih organizacij, kot so OECD, MDS in Evropska komisija, se je vlada odloþila izpeljati pokojninsko reformo, ki naj bi zagotovila srednjeroþno fiskalno vzdržnost, prihodnjim generacijam pa primerne pokojnine. Državni zbor RS je 23. 12. 2010 sprejel Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2). Pri reformi ZPIZ-2 so postavljeni pravi cilji, to je zagotoviti javnofinanþno vzdržnost, s poveþanjem upokojitvene starosti podaljšati delovno aktivnost in zagotoviti primerno socialno varnost starostnikom. (3.2) Prepriþani smo, da je reforma pokojninskega sistema nujna. Ekonomska politika jo mora izvesti v zelo neugodnem þasu. Zaradi tega se bo morala bolje posvetiti vzpostavljanju širšega soglasja in stroške posodobitve pokojninskega sistema þim enakomerneje porazdeliti med generacije. (3.3) Pokojninsko reformo v Sloveniji narekujejo podobno kot v drugih þlanicah EU demografske razmere, ki postavljajo pod vprašaj medgeneracijski sporazum. Tipiþno za sedanje razmere potekajo na tem podroþju razliþna gibanja. Po eni strani se nadaljuje približevanje števila upokojencev delovno aktivnemu prebivalstvu, po drugi strani pa se slabšajo razmere glede števila zavezancev, ki prispevajo na strani proraþunskih prihodkov. (3.4) Priþa smo neugodnim demografskim gibanjem, ki so z dolgoroþnega vidika na eni strani usmerjena v podaljšanje priþakovane življenjske dobe ob rojstvu in pospešeno staranje prebivalstva, s tem pa v temeljih ogrožajo vzdržnost pokojninskega sistema. Projekcije Ministrstva za finance kažejo, da bo leta 2040 v Sloveniji 29,1 odstotka prebivalstva starejšega od 65 let, kar Slovenijo uvršþa med deset najhitreje starajoþih se družb v Evropski uniji. (3.5) V primerjavi z državami þlanicami EU imamo v Sloveniji po Eurostatovih podatkih (2009) še zmeraj eno najnižjih stopenj zaposlenosti starejših (med 55. in 64. letom), ki je bila v Sloveniji le 35,6odstotna. (3.6) Od leta 2000 do leta 2009 se je po podatkih Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (ZPIZ) skupno število upokojencev v Sloveniji poveþalo s 482.240 na 560.428. Povpreþna letna stopnja rasti števila vseh prejemnikov je bila 1,7-odstotna. To je predvsem posledica velikega poveþanja števila prejemnikov starostnih pokojnin. Pri tem se je število drugih prejemnikov zmanjševalo – najveþje upadanje rasti števila prejemnikov po letih je pri družinskih pokojninah. V tem þasu se je število zavarovancev poveþalo z 839.381 na 894.886 oziroma za 6,6 odstotka. V primerjavi z letom 2000, ko je bilo 1 : 1,7, je tako razmerje med številom upokojencev in številom zavarovancev leta 2009 padlo na 1 : 1,6. V tem þasu se je zaradi uþinka pokojninske reforme iz leta 2000 sicer podaljšala povpreþna pokojninska doba za ženske s 30 na 33 let in za moške s 36 na 37 let. Poveþala se je tudi povpreþna starost ob starostni upokojitvi po splošnih in posebnih predpisih, in to s 57 let in 2 mesecev na 59 let in 6 mesecev. (3.7) Delež odhodkov za pokojnine v BDP je v zadnjih 10 letih nihal okoli 11 odstotkov BDP. Slovenija je bila leta 2009 s 9,7 odstotka BDP, ki se je namenjal za pokojnine, sicer pod povpreþjem EU-27, vendar je zato dinamika rasti tega deleža neugodna. Tako bi po ocenah vlade leta 2020 izdatki za pokojnine narasli že na 12,29 odstotka BDP, skupaj z dodatkom za rekreacijo in državnimi pokojninami pa bi znašali 13 odstotkov BDP. (3.8) Poveþali so se tudi neposredni pritiski na proraþun RS, ki mora po veljavnem Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1) s proraþunskimi transferji pokrivati primanjkljaje ZPIZ-a. Zaradi veþanja brezposelnosti in s tem manjšanjem števila zavarovancev se je v letu 2010 glede na leto 2008 poveþal znesek transferjev iz proraþuna za 20,2 odstotka in je znašal 1.437 milijonov evrov oziroma 14,6 odstotka vseh proraþunskih izdatkov in okrog 30 odstotkov vseh prihodkov ZPIZ-a. 16 (3.9) Na poveþanje obveznosti proraþuna do ZPIZ pa bo vplivala še valorizacija pokojnin s plaþami, ki naj bi se letos in v naslednjih dveh letih nominalno hitreje poveþevale od produktivnosti (v letu 2010 za 0,5 odstotne toþke, v letu 2011 enako kot produktivnost, v letu 2012 pa spet za 0,5 odstotne toþke). (3.10) Finanþne težave z zagotavljanjem sredstev za pokojninsko blagajno nastajajo tudi na strani vstopanja na trg dela. Po podatkih ZPIZ-a se je v obdobju 2002–2008 število njihovih zavarovancev do 24. leta starosti zmanjšalo za 13 odstotkov, tistih med 20. in 24. letom za 10 odstotkov, povpreþna dosežena pokojninska doba v starostni skupini od 20 do 34 let pa se je zmanjšala za veþ kot dve leti. Gospodarski zastoj je že sam po sebi razlog za zmanjšanje novega zaposlovanja. Slaba prožnost trga dela zavira hitro vkljuþitev mladih strokovnjakov med delovno aktivne. Temu je treba dodati še finanþno nepregleden sistem financiranja študija, ki omogoþa uživanje socialne mreže in transferjev iz naslova statusa študenta še po izpolnjenem 27. letu starosti. S stališþa javnih financ s tem nastajajo stroški, saj pomemben del prebivalstva ne prispeva k proraþunskim prihodkom in obenem porablja sredstva z zavlaþevanjem javnega izobraževanja. (3.11) Vlada bi morala veþ pozornosti nameniti tudi nejavnim sistemom pokojninskega zavarovanja. Dejstvo je, da bo treba za razbremenitev javnega pokojninskega sistema in s tem javnih financ pritegniti ta del pokojninskega zavarovanja. (3.12) Temeljita reforma sedanjega pokojninskega sistema v smislu rešitev, ki jih ponuja novi Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), je nujna. V isti smeri bodo morale iti tudi spremembe zdravstvenega sistema. Vlada se mora zavedati, da bodo odpori do sprememb prisotni kar naprej in na najrazliþnejših mestih. Jasno je, da je treba zelo prenoviti pravico do socialnih transferjev iz dokladnega pokojninskega sistema, saj so se že zdavnaj spremenile razmere, ko je ta lahko še deloval. Nov medgeneracijski sporazum bo moral upoštevati možnosti, ki jih daje napredek produktivnosti, in daljše ostajanje v aktivnem obdobju ter omejitve, kot sta podaljševanje povpreþne življenjske dobe in s tem porast izdatkov zdravstvenega varstva. (3.13) Spremembe ZPIZ-2 imajo izrazito pozitivne javnofinanþne posledice. Najveþje prihranke si lahko obetamo iz postopnega podaljševanja upokojitvene starosti na 65 let; zgornja meja prihrankov, dosegljiva v obdobju 2020–2023, je na ravni 670 milijonov evrov letno, ob upoštevanju instituta predþasnega upokojevanja pa bi bil dosegljiv prihranek 402 milijona evrov letno. Prihranki zaradi spremenjene indeksacije bodo sicer manjši, vendar bi ob 5-odstotni rasti povpreþnih realnih plaþ lahko znašali tudi veþ kot 70 milijonov evrov letno. Ob uspešnem podaljševanju dejanske upokojitvene starosti lahko ZPIZ-2 z 1,5-odstotnimi letnimi prihranki BDP zagotovi javnofinanþno vzdržnost vsaj do leta 2025. (3.14) Vprašljivo je doseganje cilja zagotavljanja primernih pokojnin. Reforma doloþa nadomestitveno razmerje med prvo pokojnino in zadnjo plaþo v višini 60 odstotkov. To je nižje od primernega nadomestitvenega razmerja v višini 70 odstotkov, ki po merilih OECD še omogoþa ohranjanje primernega življenjskega standarda ob upokojitvi. Zaradi nezadostnosti pokojnin iz drugega in tretjega stebra je lahko tveganje revšþine starostnikov pereþe vprašanje v prihodnosti. (3.15) Prehodna obdobja v zakonu so razmeroma dolga, do leta 2025, vendar vseeno krajša kot pri reformi ZPIZ-1, dinamika je primerljiva z nemško pokojninsko reformo, ki se navaja kot zgled. S krajšanjem prehodnih obdobij bi bilo sicer mogoþe izboljšati javnofinanþne uþinke, vendar bi se postavilo vprašanje vertikalne praviþnosti pri obravnavi razliþnih starostnih generacij zavarovancev. Odlika reforme je individualizacija in prožnost upokojevanja. ZPIZ-2 posamezniku omogoþa, da razmeroma svobodno odloþa o izstopu s trga delovne sile oziroma upokojitvi, hkrati pa ga spodbuja k þim poznejši upokojitvi. (3.16) Ekonomska politika bi morala opozarjati na razliko med strukturnimi in cikliþnimi razlogi za ukrepanje. Pri strukturnih razlogih, ki zahtevajo takojšnje ukrepanje zaradi ohranjanja medgeneracijskega sporazuma in vzdržnosti javnih financ, gre za demografska gibanja pri nas in v EU ter za vezavo na rast plaþ, kot smo jo poznali do zdaj. Cikliþno vprašanje pa je vprašanje delne 17 zamrznitve pokojnin, s þimer se del stroškov finanþne in gospodarske krize prenese tudi na upokojence. V obeh primerih bi morala vlada imeti nasproti razliþne pogajalce. Prav tako bi morala jasno pokazati, da podaljševanje delovne dobe nima posledic za prerazdelitev dohodka, zaradi katerih bi bili oškodovani tisti z nižjimi in srednjimi dohodki. (3.17) Sistem ohranja veliko stopnjo medgeneracijskega in zlasti znotrajgeneracijskega prerazdeljevanja. Reforma ne poveþuje aktuarske praviþnosti in ne krepi zavarovalne funkcije pokojninskega zavarovanja, þeprav je podaljšanje obraþunskega obdobja z 18 na 30 oziroma 27 let korak v to smer. ZPIZ-2 ne spreminja ureditve v razmerjih med najvišjo in najnižjo pokojnino (1 : 4) in ne predvideva omejitve zgornje višine prispevkov za pokojninsko zavarovanje. Reforma ne poveþuje preglednosti. Na mikroekonomski ravni zavarovanec nima vpogleda v stanje plaþanih prispevkov in razvidne predstave o prihodnji pokojnini. Na makroekonomski ravni je ohranjena nepreglednost, saj tudi ZPIZ-2 ne razmejuje med pokojninami, parapokojninami in socialnimi transferji. (3.18) Fiskalni svet podpira glavne usmeritve novega Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2). Zaradi javnofinanþnih in ekonomskorazvojnih razlogov je potrebno, da država vsakih nekaj let pokojninski sistem prilagodi novim razmeram v gospodarstvu, demografiji in javnih financah. 18 4 Davþna politika (4.1) Primerjave davþnih prihodkov Slovenije z davþnimi prihodki þlanic EU kažejo, da je Slovenija na prihodkovni strani javnih financ povsem »evropska«; delež skupnih davþnih prihodkov je približno tolikšen kot v drugih þlanicah EU. Po deležu posrednih davkov Slovenija nekoliko presega povpreþje EU, po deležu neposrednih davkov pa moþno zaostaja za njim, kar govori v prid poveþanju progresivnosti. Možnosti za dvig prispevnih stopenj za socialno varnost ni, saj je Slovenija že zdaj med državami z najvišjimi deleži. (4.2) Davþne prihodke bo mogoþe poveþati le s spodbudno davþno politiko, širitvijo davþne osnove in poveþanjem števila davþnih zavezancev. Vse morebitne razbremenitve bi morale biti strukturirane tako, da bi ustvarile spodbudno davþno okolje za obstojeþe in nove davþne zavezance. Slovenija ima glede na svoj geostrateški položaj, znanje in sposobnosti velike možnosti, da s spodbudno davþno zakonodajo postane privlaþna za številne davþne zavezance. Dejstvo je, da je rešitev za poveþanje naših javnofinanþnih prihodkov poleg razvijanja zavesti davþnih zavezancev o nujnosti rednega in poštenega plaþevanja davkov tudi poveþanje števila davþnih zavezancev. Primerjave z Avstrijo nam kažejo, da imamo pri poveþanju davþnih prihodkov še veliko neizkorišþenih možnosti, in to je treba izkoristiti. (4.3) Prestrukturiranje davþnih bremen bi moralo iti predvsem na eni strani v smeri povišanja davþnih stopenj pri davkih, ki imajo najveþji delež v davþnih prihodkih (davek na dodano vrednost) ali široko davþno bazo (nepremiþnine), ali okoljskih davkih (»zeleni davki«), na drugi strani pa razmisliti o davþnih razbremenitvah proizvodnih dejavnikov, kot je delo. (4.4) Predlog, da bi Fiskalni svet svetoval znižanje davkov dohodkov fiziþnih oseb (dohodnine), dohodkov pravni oseb (dobiþkov), kapitalskih dobiþkov in dividend, v Fiskalnem svetu ni bil sprejet. Veþina þlanov meni, da splošno znižanje davkov ne bi bil ustrezen ukrep. Meni pa, da bi bilo dobro pripraviti strategijo davþne politike. (4.5) V nadaljevanju opozarjamo na nekaj mogoþih rešitev, v katero smer bi se lahko razvila davþna politika oziroma kako bi se lahko nadgradila že izvedena davþna reforma v letih 2006 in 2007. Ker ni naloga Fiskalnega sveta, da daje predloge, predstavljamo nekaj mogoþih zamisli v razmislek. Dohodninska lestvica. V Slovenji je z najvišjo davþno stopnjo obdavþen že sorazmerno nizek letni dohodek, saj so po obstojeþi dohodninski zakonodaji z najvišjo davþno stopnjo obdavþeni vsi dohodki, ki presegajo 15.269 evrov davþne osnove. Pri dohodnini bi bile koristne nekatere spremembe, na primer poveþanje števila davþnih razredov s tri na pet in zvišanje zneskov ob prehodu iz enega davþnega razreda v drugega. Predlagamo razmislek o povišanju splošne davþne olajšave z današnjih 3.143,57 evra na 6.000 evrov, s þimer bi odpravili tudi dosedanji dodatni olajšavi za davþne zavezance z nižjimi dohodki. Poleg tega bi s predlagano višjo splošno davþno olajšavo precej, þe ne v celoti, odpravili težave z obdavþitvijo naših delavcev na zaþasnem delu v tujini, ki imajo trenutno za 7.211,57 evra višjo splošno olajšavo kot drugi dohodninski davþni zavezanci, saj njihova splošna davþna olajšava znaša 10.355,14 evra. Izpad dohodnine zaradi tega ukrepa bi bilo treba nadomestiti znotraj dohodninskega sistema. Kot v Avstriji bi bila mogoþa uvedba obdavþitev dobiþka iz prodaje/odsvojitve vrednostnih papirjev ne gleda na dobo imetništva prodanih/odsvojenih vrednostnih papirjev. Davþna stopnja bi bila 20-odstotna. Davþni zavezanci bi v tem sistemu obdavþitve imeli možnost, da izgubo iz prodaje vrednostnih papirjev, tudi iz preteklih let, »poravnajo« z dobiþki iz prodaje tovrstnih vrednostnih papirjev v tekoþem letu. 19 Obdavþitev izvedenih finanþnih instrumentov. Davþna stopnja dobiþkov, ustvarjenih z izvedenimi finanþnimi instrumenti, bi se lahko znižala s 40 na 20 odstotkov ter se izenaþila z obdavþitvijo drugih kapitalskih dobiþkov. Obdavþitev zaposlenih pri dobiþku podjetij. Obdavþitev udeležbe zaposlenih pri dobiþku podjetij bi lahko zelo enostavno uredili v zakonu o dohodnini, in to tako, da bi se izplaþilo dobiþka družbenikom in delniþarjem obdavþilo s sedanjo 20-odstotno fiksno stopnjo, izplaþilo dobiþka zaposlenim (na podlagi skupšþinskega sklepa) pa s 30-odstotno stopnjo brez vodenja kakršnih koli drugih evidenc (shem). Pavšalna obdavþitev gotovinskega poslovanjem in nadzor nad njim. Skupaj z uvedbo nadzora nad izdajanjem raþunov prek registrskih blagajn bi bilo treba uvesti pavšalno obdavþitev davþnih zavezancev (pravnih oseb in samostojnih podjetnikov posameznikov), ki imajo manj kot 50.000 evrov prihodkov. Lahko bi razmislili tudi o uvedbi tako imenovanega davka »na firmo«, kar pomeni, da bi davþni zavezanci plaþevali doloþen znesek davka, þeprav bi ustvarili izgubo. Pri doloþitvi višine pavšalnega davka bi se lahko izhajalo iz razpoložljivih podatkov o povpreþnih zneskih davka od dohodkov pravnih oseb in zneska dohodnine samostojnih podjetnikov posameznikov v predhodnem davþnem letu. Tako bi se razbremenili davþni inšpektorji, ki bi potem lahko nadzirali davþne zavezance, ki imajo prihodke, višje od 50.000 evrov. Skupinska obdavþitev. Avstrija je z davþno reformo leta 2005 uvedla model skupinske obdavþitve. Za vkljuþitev v skupinsko obdavþitev se po zakonu zahtevata najmanj 50odstotni delež v kapitalu (posredno ali pa neposredno) in veþina glasovalnih pravic. Za skupinsko obdavþitev se predvideva udeležba vsaj treh let, skupina pa mora pridobiti dovoljenje davþne uprave. Obvladujoþa družba v skupini je lahko neomejeni in omejeni davþni zavezanec, prav tako je odvisna družba opredeljena kot neomejeni in omejeni davþni zavezanec. Obdavþljivi dohodek skupine se šteje kot vsota davþnih izidov (dobiþkov in izgub) þlanov skupine. Tako se izidi posameznih odvisnih družb združijo z izidom obvladujoþe družbe. Skupinska obdavþitev bi davþnim zavezancem – pravnim osebam, tako domaþim kot tudi tistim, katerih lastniki so tujci, ki imajo sedež na obmoþju Republike Slovenije, omogoþala tudi ugodnejšo obdavþitev, in to brez spremembe trenutno veljavne davþne stopnje. Pri spodbudno urejeni skupinski obdavþitvi bi lahko Slovenija razmeroma hitro postala »glavni sedež« za tuje koncerne in bi tako zagotovila ne samo delovna mesta na domaþem ozemlju, ampak bi postala konkurenþna do preostalih držav nekdanje Jugoslavije, ki trenutno privabljajo tuje vlagatelje z nizko obdavþitvijo oziroma davþnimi oprostitvami. V Sloveniji smo imeli skupinsko obdavþitev že pred leti. Obdavþitev kmetijske dejavnosti. Pri obdavþitvi kmetijske dejavnosti je treba razmisliti o poenostavitvah in obdavþitvah le tistih, ki dejansko dosegajo visoke dohodke. Davek na dodano vrednost. Zaradi nekaterih predlaganih znižanj davþnih prihodkov bi se znižali davþni prilivi, zato bi bilo smiselno poveþati splošno davþno stopnjo DDV za dve odstotni toþki, to je z 20 na 22 odstotkov. Nižja stopnja DDV bi lahko ostala nespremenjena. Obdavþitev nepremiþnin. Menimo, da je treba þim prej sprejeti in uveljaviti zakon o davku na nepremiþnine. Neobdavþeni znesek obresti na varþevalne vloge bi se lahko precej zvišal, da bi spodbudili varþevanje. Glede nadzora nad izdajanjem raþunov prek registrskih blagajn pa je treba þim prej uvesti v svetu že uveljavljene metode takega nadzora, in to s prikljuþitvijo na nadzorni center Davþne uprave Republike Slovenije in elektronskim pošiljanjem podatkov o izdanih raþunih Davþni upravi Republike Slovenije (t. i. »davþne blagajne«). 20 (4.6) Davþni postopek. Na podlagi dosedanje prakse in izkušenj v davþnih postopkih bi bilo treba spremeniti tudi postopkovni predpis, in sicer predvsem poenostaviti davþne postopke. (4.7) Posodobitev organizacijskih struktur. Zaradi priþakovane vkljuþitve Hrvaške v EU je treba že zdaj razmišljati, kako bi reorganizirali Carinsko upravo Republike Slovenije. Po vkljuþitvi Hrvaške v EU bo Slovenija obdana z državami þlanicami EU, zato je treba razmišljati o mogoþi združitvi davþne in carinske uprave v enotno in skupno finanþno upravo. S tem bi bila zagotovljena sinergija med upravama, poleg tega pa bi bil to pomemben znak reform v javnem sektorju. (4.8) Omejitev socialnih prispevkov. Svetujemo, da se prouþi omejitev obraþunavanja prispevkov za socialno varnost za osnovo nad 6.000 evrov bruto meseþno. Socialni prispevki se v Avstriji pri delojemalcih obraþunajo do najvišje meseþne osnove v višini 4.110 evrov. Vsi deli plaþe nad to mejo so oprošþeni vseh socialnih prispevkov (delojemalec z meseþno plaþo v višini 4.200 evrov plaþa v Avstriji torej enake socialne prispevke kot delojemalec z meseþno plaþo v višini 10.000 evrov). Veþina þlanov Fiskalnega sveta se strinja, naj se prouþi zamisel o kapici na socialne prispevke.1 Zavedamo se, da tak predlog znižuje obremenitev visokih dohodkov in v tem smislu deluje degresivno, s tem pa se zmanjšuje solidarnost znotraj socialnega sistema. Soþasno pa to pomeni znižanje stroškov dela za visoko izobražene, produktivne, ustvarjalne kadre, ki opravljajo tehnološko in menedžersko zahtevna dela. Prav to je namen tega predloga. Hkrati pa menimo, da bi bilo treba s poveþanjem drugih davkov (npr. premoženjski davki, davki na dohodek fiziþnih oseb) nadomestiti izpadle davþne prihodke in zagotoviti progresivnost davþnega sistema. Predlog o socialni kapici kot o posameznem ukrepu po našem mnenju ni sprejemljiv, je pa sprejemljiv v okviru širše in celovite spremembe davkov, za kar bi potrebovali koncept davþne strategije. 1 ýlan Fiskalnega sveta Jože Mencinger se s tem predlogom izrecno ne strinja. 21 5 Javnofinanþni okvir in fiskalna konsolidacija (5.1) Potrebujemo naþrt popolne konsolidacije javnih financ, ki bi bil verodostojen srednjeroþni fiskalni naþrt z razvidnimi sidri glede ciljev in þasovnice njihovega izpolnjevanja. Tak naþrt bi zajemal þasovno obdobje petih do šestih let; vseboval bi konsolidacijo cikliþnega in strukturnega primanjkljaja ter razdolževanja; pri tem bi zaviranje rasti javnofinanþnih odhodkov povezoval z morebitnim (zaþasnim in/ali trajnim) poveþanjem prihodkov ter z veþjo uþinkovitostjo na prihodkovni in odhodkovni strani. Vlada je s Srednjeroþnim javnofinanþnim okvirom (marec 2011) v veliki meri tak program že pripravila. Izpopolnila je fiskalno pravilo, ki bi ga bilo mogoþe še dopolniti. Fiskalni naþrt sega do izravnave fiskalnega salda, ne sega pa še do doseganja presežkov v saldu javnih financ. (5.2) Konsolidacija naj temelji na poveþanju angažiranja razpoložljivih dejavnikov ter naj upošteva socialno praviþnost in ekonomsko sposobnost prenašanja bremen. Glavna znaþilnost slovenske politike fiskalne konsolidacije je, da je degresivna. To pomeni, da sorazmerno bolj prizadene ljudi z nizkimi in srednjimi dohodki. Ljudje z višjimi dohodki bi prišli skozi recesijo sorazmerno dobro. Za izvedbeno oziroma politiþno plat konsolidacije to utegne povzroþiti težave, ker bodo ljudje presodili, da bremena recesije niso sorazmerno in praviþno razporejena. Razvite zahodne države so obþutljive za vprašanje, kdo nosi breme stabilizacije; vse se poskusijo izogniti temu, da bi glavno breme nosili predvsem ljudje z nizkimi in srednjimi dohodki. Obiþajno države povezujejo omejevanje javnih izdatkov in veþanje davkov. Glede na izkušnje drugih držav je slovenski predlog odprave cikliþnega primanjkljaja zgolj s krþenjem javnih izdatkov enostranski in skrajen. Verjetno gre za mnenje vlade, da slovenski primanjkljaj ni tako visok, da bi bili potrebni korenitejši posegi fiskalne konsolidacije. Enako verjetno je, da gre za doktrinarno ekonomskopolitiþno vprašanje. S tem je vlada zmanjšala verodostojnost programa in otežila njegovo verjetno izvedbo, pri kateri je podpora javnosti potrebna in koristna. (5.3) Konsolidacija, ki temelji na izdatkih, je dolgoroþno uþinkovitejša, vendar naj se pred tem doloþi, kakšna je ustrezna raven javnih izdatkov in s tem obseg države. Ustrezna raven javnih izdatkov je doloþena kot srednjeroþni oziroma povpreþni delež javnih izdatkov v bruto domaþem proizvodu. Zaradi tega bi bilo koristno doloþiti ciljni delež javnih izdatkov v BDP. S tem bi nevtralizirali nenehne razprave, da so davki previsoki in javni izdatki preveliki. V Slovenije je trendni delež javnih izdatkov v BDP okrog 44 odstotkov povpreþnega BDP. Vlada naj jasno pove, ali je ta delež prevelik. Iz njenega gradiva implicitno izhaja, da meni, da je prevelik. Naj se izreþe, kolikšen je ustrezen delež javnih izdatkov v BDP. Potem bo njeno fiskalno pravilo o tem, kako naj javni izdatki rastejo, dobilo svoj smisel. Naj država uresniþuje svoje razliþne cilje o sociali, zdravstvu, pokojninah, šolstvu ipd. v okviru vnaprej doloþenega deleža javnih izdatkov v BDP. Potem bo laže govoriti o uþinkovitosti države in javnega sektorja. (5.4) Javni dolg ni alternativa davkom. Vlada se je odloþila, da bo celoten nakopiþen primanjkljaj javnih financ, ki je nastal zaradi recesije, financirala z javnim dolgom, ne pa z zaþasnim ali trajnim poveþanjem davkov. To velja vsaj za þasovno obdobje vladnega fiskalnega okvira. Z vidika vlade je sprejemanje odloþitev o javnem dolgu lažje kot sprejemanje odloþitev o davkih, vendar je treba poudariti, da ima javni dolg veþ negativnih posledic za gospodarstvo. Javni dolg je zato samo zaþasna rešitev in sredstvo za medþasovne izravnave prihodkov in odhodkov javnih financah. Vlada ni pripravila verodostojnega naþrta, kako bo nakopiþen javni dolg razgradila. (5.5) Konsolidacija naj meri na dolgoroþno zniževanje deleža javnega dolga v BDP in naj ga ne stabilizira zgolj na pokrizni ravni. Visok javni dolg v tendenci povzroþa višanje obrestnih mer, znižanje mogoþe rasti in zmanjšuje fiskalno prožnost zaradi bremena odplaþevanja posojil. Po predvidevanjih vladnega fiskalnega okvira naj bi bila na koncu fiskalne konsolidacije, to je konec leta 2015, raven zadolženosti okrog 40 odstotkov BDP. To je okrog 15 odstotnih toþk veþ kot pred krizo. ýe se hoþemo uspešno spoprijeti z naslednjo gospodarska krizo, je treba raven javne zadolženosti spret približati predkriznemu stanju, to je okrog 30 odstotkov BDP. To bi bilo varno obmoþje dolgoroþne vzdržnosti javnih financ. Tak cilj bi zahteval razdolževanje z javnim dolgom, kar pa je 22 mogoþe samo, þe bi saldo javnih financ izkazoval presežek. Konsolidacija ne pomeni samo zmanjševanja primanjkljaja, temveþ mora segati tudi do presežkov v javnih financah. (5.6) Konsolidacija je sicer kratkoroþni in srednjeroþni proces, vendar mora ves þas imeti pred oþmi tudi dolgoroþne uþinke in vzdržnost javnih financ. Pri tem gre za javne naložbe v gospodarsko infrastrukturo, za obseg in uþinkovitost javnega sektorja, predvsem izobraževanja in zdravstva, za obseg in uþinkovitost javne uprave in pokojninskega sistema. To so kljuþna podroþja, ki vplivajo na obseg in vzdržnost javnih financ, po drugi strani pa so to kljuþna podroþja vpliva države na mogoþo gospodarsko rast. V sedanjih slovenskih razpravah o fiskalni konsolidaciji je tema javnih naložb v gospodarsko infrastrukturo zanemarjena. Še veþ, zaradi kratkoroþnih uþinkov varþevanja pri izdatkih je zanemarjen njihov uþinek na tekoþo gospodarsko dejavnost in dolgoroþni razvoj. O državni upravi se predvsem razpravlja kot o priložnosti za krþenje in premalo o tem, da bi bile storitve, ki jih opravlja za gospodarstvo in družbo, boljše. Pri pokojninski reformi se poudarja javnofinanþni vidik, zanemarja pa razvojni vidik. Na podroþjih, na katerih bi država lahko najveþ naredila za spodbujanje razvoja, je najbolj tiho. (5.7) V EU in evrskem obmoþju so se v zadnjem letu zgodili pomembni dogodki. Napovedana sta veþji nadzor nad nacionalnimi fiskalnimi politikami in njihovo usklajevanje. Vlada še ni sporoþila morebitnih prilagoditev v notranjem nadzoru, potrebnih ob okrepljenem zunanjem nadzoru, ki ga prinaša tako imenovani »evropski semester« Evropske komisije. Okrepljen zunanji nadzor EU nad nacionalnimi fiskalnimi politikami zahteva okrepitev notranjega nadzora in ocenitev javnofinanþne politike, þe Slovenija ne želi oslabiti svojega položaja glede na zunanje presojevalce slovenske fiskalne politike. (5.8) V evrskem obmoþju se vzpostavlja krizni mehanizem za razreševanje javnofinanþne krize v posameznih državah. Vprašanje je, ali bo tudi Slovenija predvidela morebitni nacionalni krizni mehanizem, þe bi se javnofinanþna kriza pojavila tudi v Sloveniji. Gre za preventivni ukrep, ki bi predvidel institucije in postopke ravnanja. Dejstvo, da je lahko ena gospodarska kriza poveþala delež javnega dolga za 20 odstotnih toþk, nakazuje na možnost morebitnih javnofinanþnih kriz tudi v tej državi. Tudi dejstvo, da je mogoþe nujne ukrepe vlade blokirati z referendumi oziroma s politiþnimi obstrukcijami, kaže, da morebitni pojav javnofinanþne krize v Sloveniji ni izkljuþen. (5.9) Fiskalna pravila in fiskalni svet niso vsestranska rešitev za javnofinanþno odgovornost. Razliþne države imajo razliþne rešitve. Upoštevati je treba vsaj dve okolišþini. Prviþ, naþin sprejemanja fiskalnih odloþitev in nadzor nad njimi sta odvisna od volilnega sistema. V politiþni ureditvi, kjer je veþinski volilni sistem in ena stranka vodi vlado (primer Velike Britanije), ali v državah z moþnimi koalicijami, kjer so v koaliciji zelo sorodne stranke oziroma je ena stranka prevladujoþa (primer Nemþije), ima finanþni minister moþno delegirano vlogo. V takih primerih je potreba po fiskalnih pravilih in fiskalnem svetu manjša. V sistemu raznovrstnih in šibkih koalicij, ki so lahko posledica proporcionalnega volilnega sistema, pa uvedba fiskalnih pravil in fiskalnega sveta lahko pripomore k boljšim javnim financam. Drugiþ, proti zavezujoþim fiskalnim pravilom in moþnemu fiskalnemu svetu govori dejstvo, da ima fiskalna politika moþno prerazdelitveno vlogo in da zato nanjo v osnovi moþno vpliva politika. Javnofinanþne rešitve morajo biti zato rezultat demokratiþnega politiþnega procesa. Fiskalni svet kot neodvisni strokovni organ nima politiþne legitimnosti za odloþanje o vprašanjih, ki so znaþilno politiþna. (5.10) Slovenija bi lahko poskusila s fiskalnimi pravili in fiskalnim svetom, ker je vlada koalicijska, sestavljena iz strank, ki so lahko tudi zelo raznorodne. Zaradi politiþne narave javnofinanþnih odloþitev bi fiskalna pravila morala biti jasno opredeljena in vloga fiskalnega sveta omejena. Fiskalna pravila bi se lahko nanašala na izdatkovno pravilo (vkljuþno z normativnim deležem javnih izdatkov v BDP) in pravilo javnega dolga. Srednjeroþno bi bila lahko naloga fiskalnega sveta, da bi opazoval in analiziral ta pravila ter opozarjal na njihovo izvajanje. ýe bi imel še druge naloge, je to stvar politiþne odloþitve. Odloþitev o fiskalnih pravilih, posebno pa odloþitev o fiskalnem svetu, bi morala imeti širše politiþno soglasje. Fiskalni svet meni, da se bo sþasoma z delovanjem sedanjega Fiskalnega sveta postopoma oblikovalo stališþe, kakšen tip fiskalnega sveta bi ustrezal slovenskim razmeram. 23 6 Primerjava gospodarskih napovedi (6.1) Naredili smo pregled in primerjavo jesenske napovedi glavnih makroekonomskih agregatov razliþnih institucij za Slovenijo. V pregled smo vkljuþili napovedi Urada za makroekonomske analize in razvoj (UMAR), Banke Slovenije (BS), Gospodarske zbornice (GZS), Evropske komisije (EK), Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD) ter Mednarodnega denarnega sklada (MDS). Toþnost napovedi je preverjena ob znanih realiziranih podatkih za leto 2010. Za leti 2011 in 2012 vse obravnavane napovedi razliþnih institucij izkazujejo podobne trende osnovnih makroekonomskih agregatov. (6.2) Realna rast BDP je bila v letu 2010 višja od vseh navedenih napovedi. Najbolj so se ji približale napovedi Banke Slovenije (BS), Evropske komisije (EK) in Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD), ki so predvidele za eno odstotno toþko nižjo gospodarsko rast od realizirane (preglednica 1). V nasprotju s tokratnim izidom je zanimivo, da so v prejšnjih napovedih vse navedene institucije (razen OECD) podcenile padec gospodarske dejavnosti v letu 2009. Preglednica 1: Primerjava napovedi z realizacijo (SURS) v letu 2010 Realne stopnje rasti v % SURS UMAR BS GZS EK OECD MDS 1,2 0,9 1,1 0,8 1,1 1,1 0,8 BDP zasebna potrošnja 0,5 –0,5 –0,5 –0,2 –0,5 –0,6 0,4 investicijska potrošnja –6,7 –3,5 –5,4 –5,6 –4,4 –5,3 – javna potrošnja 0,8 0,7 0,7 1,0 0,9 0,3 – izvoz blaga in storitev 7,8 7,0 9,5 7,8 8,1 8,7 3,3 uvoz blaga in storitev 6,6 5,6 7,1 5,0 6,3 7,6 – stopnja brezposelnosti (anketna) 7,2 7,2 – 7,3 7,2 7,2 7,8 inflacija 1,8 1,8 (2,3) 1,9 (2,1) 2,1 1,5 bilanca tekoþega raþuna (delež BDP) –1,1 –0,9 –1,1 – –0,7 –2,8 –0,7 (6.3) V preglednici 2 so zbrane jesenske napovedi vseh opazovanih institucij za dva makroekonomska kazalnika za Slovenijo v letih 2011 in 2012 (2015). Napovedi gospodarske rasti v tem letu (2011) se gibljejo med 1,9 odstotka (BS, GZS in EK) do 2,5 odstotka (UMAR). V letu 2012 vse institucije napovedujejo višjo rast realnega BDP v primerjavi z letom 2011. Ocene za leto 2012 se gibljejo v razponu med 2,6 in 3,1 odstotka, pri þemer je najbolj optimistiþen ponovno UMAR, najbolj pesimistiþna pa Evropska komisija. Preglednica 2: Primerjava jesenskih napovedi za leti 2011 in 2012 (2015) Realna rast BDP Inflacija 2011 2012 2011 2012 UMAR 2,5 3,1 2,0 2,2 BS 1,9 2,9 2,1 2,0 GZS 1,9 - 2,3 - EK 1,9 2,6 2,0 2,2 OECD 2,0 2,7 1,9 2,2 MDS 2,4 2,5 (2015) 2,3 2,9 (2015) 24 (6.4) Pomladanski napovedi UMAR in BS sta, da bo gospodarska dejavnost v letih 2011 in 2012 nižja od jesenskih napovedi. Poþasnejše priþakovano okrevanje na UMAR pojasnjujejo s slabšanjem konkurenþnosti gospodarstva zaradi upoþasnjevanja rasti tujega povpraševanja, zaostrenega finanþnega okolja podjetij in slabšanja javnofinanþnega položaja. Preglednica 3: Pomladanski napovedi UMAR in BS Realne stopnje rasti v % BDP zasebna potrošnja investicijska potrošnja javna potrošnja izvoz blaga in storitev stopnja brezposelnosti (anketna) stopnja brezposelnosti (registrirana) zaposlenost bruto plaþa na zaposlenega inflacija 2011 2012 BS UMAR BS UMAR 1,8 0,6 –1,0 –0,4 7,2 2,2 0,7 2,9 0,8 6,9 2,7 1,7 3,0 1,1 6,7 2,6 0,7 4,5 0,6 6,7 .. .. –1,4 .. 2,7 7,9 12,1 –1,2 0,2 2,2 .. .. 0,0 .. 2,3 8,0 12,3 –0,3 0,8 3,0 (6.5) Napovedi inflacije za leto 2011 so med 1,9 odstotka (OECD) in 2,3 odstotka (MDS in GZS). BS in EK v primerjavi z drugimi institucijami napovedujeta harmonizirani indeks cen življenjskih potrebšþin. Lahko opazimo napovedan trend krepitve inflacije pri vseh napovedih v prihodnjih dveh letih. Banka Slovenije v spomladanski napovedi za leto 2012 za Slovenijo napoveduje umirjanje inflacije na 2,3 odstotka, kar je za 0,5 odstotne toþke manj od napovedi za leto 2011; v tem se razlikuje od napovedi UMAR. (6.6) Ugotavljamo, da vse institucije svoje jesenske napovedi gradijo na predpostavki krepitve svetovne gospodarske dejavnosti in s tem veþjega izvoznega povpraševanja, v letih 2011 in 2012 pa predpostavljajo tudi skromno okrevanje domaþe potrošnje. Oboje je pripomoglo k optimistiþnim napovedim gospodarske rasti v opazovanem obdobju. Za leto 2010 smo lahko opazili, da so vse opazovane jesenske napovedi nekoliko podcenile gospodarsko rast, kar pomeni, da so se optimistiþne predpostavke uresniþile. Kljub temu v tem in naslednjem letu ostajajo negotovosti in tveganja, ki izhajajo predvsem iz razmer v gradbeništvu, slabe dostopnosti do virov financiranja, plaþilne nediscipline, razmer na trgu dela in vztrajnega slabšanja javnofinanþnega položaja. 25 PRILOGE I. FISKALNA POLITIKA SLOVENIJE 2010–20122 1 Usmeritve fiskalne politike (I.1) Proraþunski memorandum 2011–2012 (Memorandum) doloþa usmeritve gospodarske in javnofinanþne politike Slovenije, upoštevaje gospodarsko stanje in dokumente o prihodnjem razvoju. Z njim vlada doloþa fiskalne ukrepe za izvedbo vzdržnega javnofinanþnega scenarija ter prednostne naloge in za njihovo izvedbo potrebne strukturne spremembe. S fiskalnim pravilom obenem doloþi še zgornjo mejo javnofinanþnih odhodkov, ki naj bi omogoþila srednjeroþno doseganje uravnoteženega javnofinanþnega salda. Memorandum podobno kakor pomladanski Program stabilnosti predvideva konsolidacijo javnih financ z zmanjševanjem odhodkov brez veþjih posegov v prihodke. Pri tem raþuna na gospodarsko rast v EU in Sloveniji ter na neto prilive iz blagajne EU. Tudi februarja 2010 sprejeta Izhodna strategija 2010–2013 je podobna. V ospredje je vlada tudi tam postavila konsolidacijo javnih financ s krþenjem izdatkov in brez poveþanja davþnih obremenitev. Po njej naj bi s kombinacijo ukrepov ekonomske politike in strukturnih sprememb zagotavljala fiskalno vzdržnost, izboljšanje socialnega stanja, veþjo konkurenþnost in ustvarjanje delovnih mest. To so bolj ali manj konfliktni cilji, zato ne gre zagotavljati, da bo konsolidacija javnih izdatkov z varþevanjem izboljšala socialno stanje ali pripomogla k oživljanju gospodarstva. (I.2) O zahtevah Evropske komisije (EK) vlada v Memorandumu vsaj implicitno, v novem Nacionalnem reformnem programu pa eksplicitno sprejema mnenje, da strukturne spremembe, ki jih predlaga ali zahteva EK, zagotavljajo izhod iz krize3. Da so predlogi EK za izhod iz krize vsaj sporni, þe ne napaþni, kaže že povsem drugaþna gospodarska politika ZDA. Ob tem želja EK usmerjati in nadzorovati gospodarske politike þlanic sloni na domnevi, da o potrebnih usmeritvah sama vse ve, da þlanice ne znajo presoditi, kaj je v danih okolišþinah ekonomsko in politiþno mogoþe, in da je enotna gospodarska politika splošno uporabna ne glede na velike razlike v stopnji razvitosti þlanic, razliþno sestavo njihovih gospodarstev in razliþna stanja pred krizo. Poleg tega ne gre spregledati, da poenotenje gospodarske politike držav sinhronizira in tako poveþuje nihanja, ki bi jih raznovrstne politike zmanjševale. EK za poenotenje fiskalne politike þlanic uvaja novo institucijo »evropski semester«4, ki naj bi okrepil usklajevanje gospodarskih politik þlanic in nadzor delovanja v skladu s Programom stabilnosti in novimi nacionalnimi reformnimi programi. Ti naj bi doloþili naþrte za naslednje srednjeroþno obdobje in uresniþevanje nove strategije EU Evropa 20205. (I.3) Ustvarjanje zdajšnjih problemov Memorandum celo preveþ zadržano6 opisuje nastajanje javnofinanþnih problemov pred krizo. Takratna gospodarska politika: (1) je spodbujala pregrevanje gospodarstva, (2) kljub visoki gospodarski rasti, ki je slonela na rasti gradbeništva in finanþnih 2 Zaþetno gradivo za to poglavje je prispeval Jože Mencinger. 3 Gospodarska kriza je Evropsko komisijo presenetila, þeprav jo je z nesmiselnimi lizbonskimi strategijami ekonomike ponudbe in popolnim zanemarjanjem povpraševanja soustvarjala. Predstavniki EK so krizo še po tem, ko se je že razplamtela, odganjali s ponavljanjem nesmiselnih krilatic iz lizbonskih strategij. Res pa je, da protikriznega orodja strategiji, ki sta temeljili na ekonomiki ponudbe, nekritiþnem seljenju proizvodnih dejavnosti v države z nizko ceno dela, poslediþnem zmanjševanju pravic delavcev doma in »poglabljanju« trga kapitala, sploh nista mogli ponuditi. Protikrizno orodje je namreþ sestavina povsem spregledane ekonomike povpraševanja. 4 Nenehno ustanavljanje novih institucij sodi poleg inercije, demokratiþnega primanjkljaja in sposobnosti prilagajanja pravil trenutnim politiþnim okolišþinam med sicer nenavadne temelje stabilnosti EU. 5 Glej Evropa 2020 – še tretjiþ v prazno, GOSPODARSKA GIBANJA, april 2010. 6 Za opis narodnogospodarske škode, ki je nastala v razdobju 2005–2008, so dovolj zgovorni naslednji podatki. Nebrzdana rast posojil, namenjenih pretežno nakupom vrednostnih papirjev in gradbeništvu, posebno po vstopu na evrsko obmoþje, je razmerje med posojili in depoziti v treh letih spremenila z 0,85 na 1,66, neto zadolženost Slovenije (bank, podjetij, prebivalstva in države) v tujini je v tem razdobju narasla z 0 na 10 milijard evrov, »virtualno« bogastvo na Ljubljanski borzi pa, merjeno z indeksom SBI, s 4000 na 12.000. 29 storitev, ni ustvarila proraþunskih presežkov, (3) z reformami (odprava davka na plaþilno listo, cedularno obdavþenje dohodkov od kapitala, znižanje progresivnosti pri dohodnini) je tik pred krizo korenito, za 3 % BDP, zmanjšala javnofinanþne prihodke in istoþasno z novimi socialnimi transferji za 2 % BDP poveþala javnofinanþne odhodke. Takšna politika je poveþala zdajšnji javnofinanþni primanjkljaj, ki je sicer povsem normalna posledica zmanjšanja javnofinanþnih prihodkov, in moþno oklestila vse možnosti za socialnopolitiþne posege7. 2 Gospodarske napovedi (I.4) Osnova za pripravo predloga sprememb proraþuna za leto 2011 in predloga proraþuna za leto 2012 je Jesenska napoved UMAR iz septembra 2010. Povsem razumljivo je, da napovedi gospodarskih gibanj v Memorandumu lahko izhajajo le iz napovedi gospodarskih gibanj v EU. Po njih naj bi bila gospodarska rast v Sloveniji v letu 2010 0,9-odstotna, v letu 2011 2,5-odstotna in v letu 2012 3,2-odstotna. Ker je glavni dejavnik okrevanja krepitev mednarodne trgovinske menjave, bi morebitna upoþasnitev gospodarske rasti v EU moþno zavrla napovedano gospodarsko okrevanje v 2011 in 2012. Kako negotove so sicer napovedi, kaže analiza »napovedi« gospodarske rasti 15 najuglednejših svetovnih bank in institutov8. Na podmeni stabilnih gibanj v mednarodnem finanþnem okolju in okrevanju trgovinskih partneric temeljijo tudi projekcije gospodarskih gibanj do leta 2014, ko naj bi 3,4-odstotno gospodarsko rast zagotavljali tuje povpraševanje, izboljšanje razmer na trgu dela in krepitev dejavnosti, ki so usmerjene na domaþi trg (naložbe v infrastrukturne projekte in v znanje ter hitra rast poslovnih storitev). (I.5) Preseneþa preseneþenje Memoranduma nad proraþunskim primanjkljajem v letu 2009, saj je njegova velikost povsem v skladu z empiriþno ugotovljeno odvisnostjo primanjkljaja od rasti oz. krþenja BDP9, bolj ko ne pa je bilo jasno, kako se bo spremenila sestava davþnih prihodkov po davþnih osnovah (dobiþki, dohodki prebivalstva, DDV in trošarine). Vprašanje je, ali je za Memorandum, ki je praviloma namenjen politiþni in ne strokovni javnosti, potrebna sorazmerno zahtevna analiza fiskalne politike, na primer analiza obþutljivosti. 7 Delež javne porabe v BDP, primanjkljaja in ustreznega poveþanja dolga v Sloveniji se ne razlikuje od deležev javne porabe in primanjkljaja v državah EU (glej Primanjkljaj in dolg v krizi, GOSPODARSKA GIBANJA, 427, 4–9). Tudi obseg in sestava javne porabe po klasifikaciji COFOG, ki temelji na finanþnih tokovih in ne na organizacijski ureditvi, se nebistveno razlikujeta od povpreþnega obsega in sestave javne porabe v državah EU. Slovenija namenja manjše deleže »slabim« javnim dejavnostim, veþje pa »dobrim« (glej Manj za uradnike, vojake in policiste, veþ za uþitelje, zdravnike, kulturnike in socialo, GOSPODARSKA GIBANJA, 428, 6–15). 8 Glej op. cit. Primanjkljaj in dolg v krizi. 9 Krizna javnofinanþna gibanja v Sloveniji niso nikakršna posebnost. Tako kakor slovenski »normalni« primanjkljaj v razdobju 2000–2007 ni bil zelo drugaþen od »evropskega«, je tudi slovenski »krizni« primanjkljaj povsem »evropski«; z »normalnega« 2,21-odstotnega v EU27 in 1,69-odstotnega v Sloveniji se je poveþal na 6,8 oziroma 5,5 % v letu 2009, dolg pa s 61,6 konec 2008 na 73,6 % konec 2009 v EU27 in s 22,6 na 35,9 % v Sloveniji. Delež javnih izdatkov v BDP je zaradi poveþanja števca in zmanjšanja imenovalca zrasel s 46,5 na 50,7 oziroma s 45 na 50 % BDP. Poveþanje dolga v letu 2009 je bilo v Sloveniji nekoliko veþje kakor v povpreþju EU27; v Sloveniji se je javni dolg poveþal za 13,3, v EU27 pa za 12 odstotnih toþk; po poveþanju dolga je Slovenija na sedmem mestu med 27 þlanicami. Bolj kakor Slovenija so javni dolg v letu 2009 poveþale predvsem »liberalnejše« države EU: Irska, Velika Britanija, Grþija, Latvija, Španija in Litva. Slovenija je precej »na sredini« EU27: petnajsta je po bruto domaþem proizvodu na prebivalca, štirinajsta po deležu javnega sektorja v BDP, osma po »normalni« gospodarski rasti, enajsta po kriznem krþenju BDP, štirinajsta po »normalnem« javnofinanþnem primanjkljaju, šestnajsta po »kriznem« javnofinanþnem primanjkljaju, enaindvajseta po javnem dolgu v letu 2008 in dvajseta po javnem dolgu v letu 2009. Poveþanje javnofinanþnih primanjkljajev je (ob danem davþnem sistemu) neizogibna in takojšnja posledica krþenja gospodarske dejavnosti, saj takoj prinaša krþenje javnofinanþnih prihodkov iz posrednih (DDV in trošarina) in neposrednih davkov (davek na dobiþek, dohodnina in prispevki). Poleg tega zahteva veþje izdatke za vzdrževanje socialne varnosti in, v zdajšnji krizi, še za socializacijo izgub bank, s katero države poskušajo prepreþiti gospodarski zlom. Glej Primanjkljaj in dolg v krizi, op. cit. 30 3 Javnofinanþno stanje (I.6) V Memorandumu so korektno opisani javnofinanþno stanje v letu 2009 in protikrizni ukrepi (dokapitalizacija SID, jamstvo za zadolževanje poslovnih bank, sheme za lažje kreditiranje, delovanje po samodejnih stabilizatorjih in diskrecijska politika), kar je poveþalo potrošnjo države v letu 2009. To je omogoþal dotlej razmeroma nizek javnofinanþni dolg, ki pa se je samo v letu 2009 z 21,5 % BDP zvišal na 34,3 % BDP in ki naj bi brez posegov do leta 2015 dosegel 60 %, kar bi doslej majhne stroške servisiranja dolga moþno poveþalo. Prav hitrost rasti javnega dolga naj bi zahtevala, da sorazmerna višina dolga postane osrednji cilj, kljuþno vlogo pa naj bi imelo zmanjševanje primarnega primanjkljaja predvsem na odhodkovni strani. (I.7) Skromni premiki na prihodkovni strani. Memorandum razumno zavraþa možnost zmanjševanja prihodkov pod raven iz leta 2008 in zmanjšanje splošne ravni prispevkov. Dejansko se spremembe na prihodkovni strani, ki jih vlada more uveljaviti brez zahtevnega in zamudnega iskanja politiþnega soglasja, skrþijo na manjše spreminjanje trošarin, predvsem pri tekoþem gorivu, pri þemer je poveþanje davþnega donosa omejeno z visoko cenovno elastiþnostjo povpraševanja po dizelskem gorivu. Pri predvideni zamenjavi trošarine z dajatvijo CO2 gre dejansko le za nepotrebno preimenovanje, kar velja tudi za obdavþitev motornih vozil glede na izpuste. Koristnost uvajanja novih zapletenih in dragih davkov, kakršen je davek na nepremiþnine, je sporna, slednjega zaradi majhnega neto prihodka in nepredvidljivih socialnih posledic. Razlogov za opustitev sprememb na prihodkovni strani ni; kriza zahteva prerazdelitev davþnih bremen, zato bi veljalo razmisliti o odpravi cedularnega obdavþenja dohodkov fiziþnih oseb in jih združiti s progresivno dohodnino, kakršna je veljala pred davþno reformo v 2008. Nesmiselno je poveþevati splošne olajšave za raziskave in razvoj; ob morebitnem dokonþnem sprejetju Zakona o malem delu pa bi bile sporne tudi olajšave za zaposlovanje starejših od 55 let. (I.8) Po oceni naj bi spremembe na prihodkovni strani v letih 2010–2013 poveþale davþne prihodke za 16,6 (2010), 74,3 (2011), 111,6 (2012) in 183,5 (2013) milijona evrov; v 2010 in 2011 naj bi k poveþanju prispevale predvsem trošarine, v letih 2012 in 2013 pa posodobitev informacijskega sistema oz. boljše pobiranje davkov; slednje je pri pobiranju davkov pri gotovinskem poslovanju mogoþe le s temeljitim poveþanjem kazni za davþne utaje. (I.9) Temeljito krþenje odhodkov. Višina javnih odhodkov naj bi bila doloþena s fiskalnim pravilom, ki naj bi glede na trendni delež javnih odhodkov, hitrost prilagajanja dejanske zadolženosti ciljni zadolženosti (40 oz. 45 % BDP) in sprejemljivo zmanjšanje primarnega primanjkljaja doloþalo absolutno vrednost in delež javnih odhodkov pri veþ razliþicah strukturnih (pokojninske) reform. (I.10) Posegi na odhodkovni strani so mnogo veþji kakor na prihodkovni; javno porabo naj bi v letu 2011 zmanjšali za 604,9 milijona evrov; zmanjšanje plaþ v javnem sektorju bi prispevalo 432,7, materialni izdatki 36,6, pokojnine 97,6 milijona evrov in socialni transferji 38,0 milijona evrov. Skupni uþinek predlaganih ukrepov (74,3 milijona evrov na strani prihodkov) v letu 2011 znaša 689,2 milijona evrov ali malone 2 % BDP. 4 Gospodarski mehanizem uþinkov (I.11) Ukrepi fiskalne politike naj bi v letih 2011, 2012 in 2013 poveþali BDP zasebnega sektorja za 0,98, 2,07 in 3,31 odstotne toþke, skrþili zasebno potrošnjo za 1,71, 2,47 in 2,28 odstotne toþke, državno potrošnjo za 5,87, 9,39 in 9,34 odstotne toþke, poveþali pa naložbe za 11,13, 15,39 in 15,47 odstotne toþke. Zanemarljivo, za 0,55, 1,25 in 1,83 odstotne toþke, naj bi se poveþal izvoz ter za 0,43, 1,04 in 1,60 uvoz. Zaposlenost naj bi se poveþala za 0,15, 0,23 in 0,22 odstotne toþke, stopnja brezposelnosti pa zmanjšala za 0,18, 0,25 in 0,21 odstotne toþke. Izraþunano poveþanje BDP je zanemarljivo: 0,01, 0,02 in 0,11 odstotne toþke. 31 (I.12) To nas pripelje do kljuþnega problema Memoranduma, to je do predpostavke o gospodarskem mehanizmu, ki naj bi pretvoril varþevalne ukrepe v gospodarsko rast oz. vsaj prepreþil padec BDP, kar naj bi kazal model splošnega ravnotežja10. Mehanizem, opisan na 57. strani Memoranduma, temelji na ekonomiki ponudbe – po njej ponudba samodejno ustvarja povpraševanje, zniževanje javnega povpraševanja pa poveþuje zasebno povpraševanje, gospodarsko rast in zaposlenost. (I.13) Navajamo besedilo iz Proraþunskega memoranduma 2011–2012 (str. 57): Za oceno makroekonomskih posledic predlaganih ukrepov strukturnih reform je uporabljen model splošnega ravnotežja slovenskega gospodarstva. Izraþuni so pripravljeni v dveh korakih. Najprej je izdelana t. i. bazno/referenþna rešitev, ki je temeljila na uporabi podatkov iz spontanega makrofiskalnega scenarija ter na makroekonomskih agregatih iz Spomladanske napovedi UMARja. Le-ta je služila kot osnova za primerjavo posledic predlaganih ukrepov, ki so v drugem koraku simulirani z uporabo makrofiskalnega scenarija, ki upošteva ukrepe, opisane v 4. poglavju. Makroekonomske posledice ukrepov so prikazane v tabeli 5.1. Glede na predvidene ukrepe, ki znižujejo tekoþo potrošnjo države, transferje gospodinjstvom in subvencije, s ciljem znižanja javnofinanþnega primanjkljaja, so dobljeni rezultati vsekakor priþakovani: – – – – – – – zniževanje trošenja države se odrazi v obþutnem znižanju državne potrošnje in s tem tudi proizvodnje v javnem sektorju, to vpliva na znižanje zasebne potrošnje – blagostanje se, vsaj na kratek rok, zniža za vsa gospodinjstva, obþutno zmanjšan javnofinanþni primanjkljaj pozitivno vpliva na poveþano agregatno varþevanje in s tem na poveþanje investicij v zasebnem sektorju, zasebni sektor poveþuje zaposlenost, proizvodnjo in izvoz, ki nadomešþa znižano domaþe povpraševanje, zvišanje BDP v zasebnem sektorju veþ kot nadomesti znižanje BDP v javnem sektorju, kar se odrazi v rahlo pozitivnem celotnem BDP, zaradi poveþane investicijske aktivnosti v zasebnem sektorju lahko na srednji in dolgi rok priþakujemo še veþje pozitivne uþinke na agregatni ravni, sprememba v proizvodnji se odraža tudi v spremembi rasti zaposlenosti – glede na predpostavljeno endogeno prilagajanje zaposlenosti in plaþ tudi v javnem sektorju prihaja do zniževanja zaposlenosti v javnem sektorju in obratno do poveþanega zaposlovanja v zasebnem sektorju. Agregaten uþinek je pozitiven, kar se odrazi tudi na znižanju stopnje brezposelnosti. (I.14) Ugotovitvi v prvih dveh alinejah opisanega mehanizma sta prej ko ne samoumevni, nadaljevanje pa je vsaj sporno, þe že ne napaþno. Odkod zagotovilo, da zmanjšani javnofinanþni primanjkljaj, dosežen z zmanjšanjem dohodkov prebivalstva (plaþ, pokojnin, socialnih transferjev), poveþa agregatno varþevanje (mejna nagnjenost k varþevanju se z zniževanjem dohodkov zmanjšuje) in naložbe v zasebnem sektorju (naložbe niso enake prihrankom; podjetniki ne vlagajo in ne zaposlujejo brez poveþanja povpraševanja)? Izvoz ne nadomešþa manjšega domaþega povpraševanja, saj je izvozna sestava povsem drugaþna od sestave domaþe porabe, ki jo sicer dohodki od izvoza lahko poveþajo; obseg izvoza je namreþ doloþen s povpraševanjem v tujini, ki se mu Slovenija z dano gospodarsko sestavo lahko le prilagaja, ne more pa ga ustvarjati. Zmanjševanje javnofinanþnega primanjkljaja z zmanjšanjem odhodkov (plaþ, materialnih izdatkov, pokojnin in socialnih transferjev) v javnem sektorju je razumljivo, povsem nemogoþa pa so priþakovanja, da bo varþevanje spodbudilo gospodarsko dejavnost. Še posebno, þe bi za varþevanje v javnem sektorju uporabili odpušþanje; odpušþeni oz. upokojeni v javnem sektorju bi samo prenehali »ustvarjati delo« in prešli na financiranje iz drugih javnih blagajn, ki jih je prav tako treba napajati z davki. Gospodarska dejavnost se brez 10 Rezultati modela so povsem odvisni od vanj vgrajenih predpostavk; z njim je, glede na parametre, mogoþe dokazati kar koli. Pred mnogimi leti je bilo z modelom CGE Svetovne banke na primer mogoþe zagovarjati trditev, da je proizvodnja elektriþne energije v Jugoslaviji nesmiselna. 32 veþjega povpraševanja, tujega ali domaþega, ne more poveþati. Kljub odvisnosti od tujega povpraševanja in šibkosti keynezijanske politike v majhnem gospodarstvu izhod iz krize ne bi smel povsem prezreti možnosti za poveþanje domaþega povpraševanja. 5 »Ekonomika depresije« (I.15) Zdajšnja svetovna in slovenska kriza je kriza presežne ponudbe, ki ima korenine v desetletja trajajoþem ustvarjanju presežnih zmogljivosti; presežni ponudbi je agregatno povpraševanje v zadnjih nekaj letih sledilo z zadolževanjem, »finanþnim poglabljanjem« in napihovanjem raznovrstnih premoženjskih balonov11. Vsaj za zdaj se zdi, da je za iskanje poti iz krize uporabna le »ekonomika depresije« (P. Krugman, 2009), ki zahteva takojšnjo sprostitev kreditiranja in spodbuditev agregatnega povpraševanja. Pri tem pa je sprostitev kreditiranja mogoþa le z neposrednim (delna nacionalizacija z dokapitalizacijo) ali posrednim (z zadolžitvijo države in njenimi depoziti) vstopom države v banþni sistem, spodbuditev agregatnega povpraševanja s poveþanjem javne porabe in/ali s subvencioniranjem zasebne. Neizogibna posledica takšne sprostitve kreditiranja brez okrepitve zasebnega varþevanja in ustvarjanja povpraševanja je poveþano javnofinanþno neravnotežje in rast javnega dolga. (I.16) Nalaganje vse težje fiskalne konsolidacije na odhodke in vnaprejšnja odpoved posegov v prihodke sta vsaj sporna in ju Evropska komisija izsiljuje. Predvidene strukturne reforme, ki naj bi istoþasno poveþale storilnost, delovno aktivnost in infrastrukturo, so za kratkoroþno konsolidacijo javnih financ bolj ali manj nepomembne, þe že ne škodljive; del reform z gospodarsko stvarnostjo nima veliko skupnega. Celo þe bi delovale tako, kakor naj bi, bi uþinkovale z nekajletno zamudo. (I.17) Zadnji del Memoranduma se ukvarja s pokojninsko reformo oz. z letom 2060, takratno starostno sestavo prebivalstva in vzdržnostjo javnih financ, ki jo ogrožajo upokojenci. Kaj ima to opraviti z ukrepi za zdajšnjo konsolidacijo javnih financ, je vsaj nejasno. Dejansko daleþ najbolj kritiþno za fiskalno konsolidacijo in za izhod iz krize je zdajšnje finanþno stanje v državi; zadolženost podjetij, velika zadolženost bank v tujini, stagnacija ali celo zmanjševanje depozitov v bankah ter istoþasno zaostrovanje kapitalske ustreznosti, kar je v Memorandumu bolj ali manj spregledano. 6 Proraþunski in dejanski fiskalni tokovi (I.18) Kaj se dogaja s proraþunom v krizi, ko se zmanjšujejo davþne osnove, iz katerih se proraþun napaja, in ko se potrebe po denarju, ki naj bi pritekel iz proraþuna, poveþujejo? Kako se spreminja sestava prihodkov in odhodkov? Kako stvarno je proraþunsko napovedovanje prihodkov in odhodkov ter kako dobro je njegovo »popravljanje« z rebalansi? Na ta vprašanja odgovarja sestavek v nadaljevanju. (I.19) Številke o »planiranih«, »rebalansiranih« in dejanskih proraþunskih tokovih v letih 2009 in 2010 potrjujejo, kar je bilo mogoþe priþakovati; to je »slabo planiranje« prihodkov in mnogo »boljše planiranje« odhodkov proraþuna, zamujanje pri oceni fiskalnih posledic dejanskih dogajanj v gospodarstvu in nesposobnost vplivanja na davþne prihodke. (I.20) V tabeli 1 so v 000 evrih prikazani pomembnejši prihodki in odhodki državnega proraþuna v letih 2009 in 2010, kakršni naj bi bili po sprejetih proraþunih in njihovih rebalansih ter kakršni so bili. V letu 2009 so bili dejanski prihodki, ki jih je bilo za 7,53 milijarde evrov, kar za šestino manjši od 11 Globina krize v posameznem gospodarstvu je poleg njegove »globalne finanþne poglobljenosti« doloþena z odprtostjo; bolj ko je odprto, veþje je krþenje proizvodnje; prožnejši trg dela ima, višja je brezposelnost. Bolj zaprta in samozadostna gospodarstva z velikim deležem javnega sektorja in velikimi socialnimi transferji lahko ustvarjajo dovolj domaþega povpraševanja in dovolj dela. Brezposelnost se je najmanj poveþala v gospodarstvih z moþno reguliranim trgom dela. 33 predvidenih v proraþunu; ki so bili malone 9 milijard evrov; rebalans, sprejet v zaþetku aprila (Uradni list RS, št. 26/10), pa jih je znižal le za 0,22 milijarde. Kljub izkušnjam oz. velikemu krþenju BDP in tako davþnih osnov so sprejeti proraþunski prihodki za leto 2010 ostali nestvarno veliki, predvideni prihodki 8,65 milijarde so bili le za 240 milijonov nižji kakor leto prej. Rebalans, sprejet julija 2010 (Uradni list RS, št. 56/10), je bil že stvarnejši kakor leto prej, z 8,11 milijarde ocenjeni prihodki so bili za 550 milijonov evrov manjši od predvidenih proraþunskih, a še za 600 milijonov evrov veþji od dejanskih prihodkov. (I.21) Davþni prihodki tvorijo veþ kakor 80 odstotkov prihodkov državnega proraþuna. Razlika med predvidenimi in dejanskimi davþnimi prihodki se je z 1,11 milijarde evrov, kakršna je bila v letu 2009, v letu 2010 zmanjšala na 800 milijonov evrov. Velike razlike med predvidenimi in dejanskimi tokovi so pri neposrednih davkih; prihodki od teh so se v letu 2009 z 2,52 milijarde evrov predvidenih v proraþunu skrþili na dejanskih 1,78 milijarde evrov, v letu 2010 pa z 1,75 predvidenih na 1,35 milijarde evrov predvsem zaradi krþenja davkov na dobiþek z 1,17 milijarde na 712 milijonov v letu 2009 in s 724 na 449 milijonov v letu 2010. Pri posrednih davkih so razlike med predvidenimi in dejanskimi tokovi mnogo manjše; v letu 2009 se je od predvidenih 4,93 milijarde evrov v državni blagajni nabralo 4,59 milijarde evrov, v letu 2010 pa od predvidenih 5,07 milijarde 4,72 milijarde evrov. V letu 2009 je k solidnim prihodkom veliko prispevala trošarina, edina veþja davþna oblika, ki je predvsem na raþun višjih trošarin na naftne derivate12 prinesla celo veþ, kakor je predvideval proraþun za leto 2009; tudi v letu 2010 je bila razlika med predvidenimi (1,50 milijarde) in dejansko pobranimi trošarinami (1,44 milijarde) razmeroma majhna. Napoved o 887 milijonih evrov iz bruseljske blagajne v letu 2009 se je pokazala za mnogo preveþ optimistiþno; v državni proraþun je iz proraþuna EU priteklo le 595 milijonov evrov, iz še mnogo bolj optimistiþne napovedi kar 1155 milijonov v letu 2010 pa 724 milijonov evrov. (I.22) Proraþunsko »planiranje« odhodkov je precej boljše od proraþunskega »planiranja« prihodkov. V letu 2009 so se odhodki z 9,11 milijarde evrov poveþali na 9,26 milijarde, v letu 2010 pa se je naþrtovanih 10,47 milijarde skrþilo na 9,25 milijarde evrov. Zanesljivo je bilo tako proraþunsko naþrtovanje tekoþih odhodkov (plaþ, prispevkov in materialnih izdatkov), pa tudi transferjev. V letu 2009 so bili dejanski transferji (5,31 milijarde) celo višji od proraþunskih (4,90), v letu 2010 pa so bili le malo nižji (naþrtovani so znašali 5,64 milijarde, dejanski pa 5,40 milijarde evrov). Razlike med naþrtovanimi in dejanskimi tokovi so velike pri investicijskih odhodkih; v letu 2009 so se skrþili za þetrtino (s 595 na 449 milijone), v letu 2010 pa so se prepolovili (s 737 na samo 369 milijonov evrov). Nekoliko manjše so razlike pri investicijskih transferjih; v letu 2009 so se s 699 milijonov evrov skrþili na 648 milijonov, v letu 2010 pa z 933 na 560 milijonov evrov. 12 Vlada je izkoristila padec cen nafte na svetovnem trgu, ki je omogoþil, da zviša trošarino, ne da bi poveþala drobnoprodajne cene bencina in dizelskega olja. 34 Tabela 1 Proraþunski tokovi v 2009 in 2010 (v 000 evrih) 2009 rebalans dejansko proraþun 8782665 7530721 8647563 7881748 6918631 7470291 7491316 6554054 7011901 2172818 1782060 1752938 1114782 1069832 1027996 1058036 712228 724942 5113140 4594973 5067251 3250948 2838007 3061931 1499249 1415000 1505283 132099 129194 136171 106409 105450 110672 43521 36400 41219 50561 40859 60975 119395 90533 104622 390432 364577 458390 2010 rebalans dejansko 8106637 7508298 7036863 6769386 6487068 6249177 1423027 1353510 979886 902105 443141 448602 4887108 4718974 3058369 2940893 1464387 1439187 125273 125813 106821 105233 41219 36678 60975 40067 89505 90698 549795 520209 proraþun Skupni prihodki 8986762 Tekoþi prihodki 8079218 Davþni prihodki 7669825 Davki na dohodek in dobiþek 2508767 Dohodnina 1337106 Davek na dohodek pravnih oseb 1171661 Domaþi davki na blago in storitve 4930511 Davek na dodano vrednost 3365243 Trošarine 1152451 Davki na posebne storitve 154554 Povraþilo za uporabo cest 110147 Drugi davki na uporabo blaga 51099 Davki na motorna vozila 71399 Davki na mednarodno trgovino 143783 Nedavþni prihodki 409392 Udeležba pri dobiþku in od 187218 171992 119495 150888 203164 premoženja Takse in pristojbine 83916 73099 78540 78640 83756 Globe in denarne kazni 46469 66157 74693 75864 77861 Prihodki od prodaje 10666 10129 9574 10296 9575 Drugi nedavþni prihodki 81122 69054 82273 142701 175437 Prejeta sredstva iz EU 886667 873655 594928 1154711 1037870 Skupni odhodki 9112167 9916341 9259201 10473706 9874155 Tekoþi odhodki 2523988 2551382 2412313 2730106 2598203 Plaþe in drugi izdatki zaposlenim 983606 1038589 1040596 1063698 1049873 Socialni prispevki delodajalcev 166234 182610 188157 191839 187458 Izdatki za blago in storitve 961002 933567 838881 895069 823880 Plaþila domaþih obresti 145733 241434 208671 413012 381528 Plaþila tujih obresti 213550 117849 117775 97144 97143 Tekoþi transferji 4895249 5579503 5311260 5635522 5582191 Subvencije 518232 844784 537399 655815 628832 Transferji posameznikom 1035166 1248402 1267707 1365179 1380185 Transferji neprofitnim 84821 83552 86036 116364 125753 organizacijam Drugi tekoþi domaþi transferji 3232526 3376697 3358860 3474430 3422987 Investicijski odhodki 594694 603301 448777 737395 471501 Investicijski transferji 699046 730110 647869 932875 809453 Plaþila v proraþun EU 399189 452046 439301 437805 412805 Proraþunski presežek -125405 -1133676 -1728800 -1826142 -1767518 Primarni presežek 221542 -789392 -1417136 -1350478 -1329937 Vir: dokumenti Državnega zbora RS in podatki Ministrstva za finance. 186043 82179 74156 8891 168939 723208 9246650 2524069 1047722 191343 738122 379538 97139 5396681 551744 1344215 112167 3364115 369032 560083 396784 -1738351 -1305936 (I.23) Velika zmanjšanja investicijskih izdatkov in investicijskih transferjev najbrž zadošþajo za trditev, da so parlamentarne razprave o razvojni naravnanosti oz. razvojni nenaravnanosti proraþuna nesmiselne; razlike med številkami v proraþunih in rebalansih ter dejanskimi tokovi bolj kakor kaj drugega kažejo na nesposobnost oceniti dejansko stanje v gospodarstvu oz. s fiskalno politiko kakor koli vplivati nanj. 35 (I.24) Rezultati »slabega planiranja« prihodkov in »dobrega planiranja« odhodkov se kažejo v proraþunskih saldih. V letu 2009 je tako predvideni primanjkljaj z le 125 milijonov evrov narasel na dejanski primanjkljaj 1782 milijonov evrov, v letu 2010 pa se je predvideni primanjkljaj 1826 milijonov zmanjšal na 1738 milijonov evrov. Tabela 2 Sestava prihodkov in odhodkov državnega proraþuna v letih 2009 in 2010 Skupni prihodki Tekoþi prihodki Davþni prihodki Davki na dohodek in dobiþek Dohodnina Davek na dohodek pravnih oseb Domaþi davki na blago in storitve Davek na dodano vrednost Trošarine Nedavþni prihodki Udeležba pri dobiþku od premoženja Prejeta sredstva iz EU Skupaj odhodki Tekoþi odhodki Plaþe in drugi izdatki zaposlenim Socialni prispevki delodajalcev Izdatki za blago in storitve Plaþila domaþih obresti Plaþila tujih obresti Tekoþi transferji Subvencije Transferji posameznikom Drugi tekoþi domaþi transferji Investicijski odhodki Investicijski transferji Plaþila v proraþun EU Proraþunski presežek Primarni presežek Vir: tabela 1. proraþun 100,00 89,90 85,35 27,92 14,88 13,04 54,86 37,45 12,82 4,56 2,08 9,87 101,40 28,09 10,95 1,85 10,69 1,62 2,38 54,47 5,77 11,52 35,97 6,62 7,78 4,44 -1,40 2,47 2009 2010 rebalans dejansko proraþun rebalans dejansko 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 89,74 91,87 86,39 86,80 90,16 85,30 87,03 81,09 80,02 83,23 24,74 23,66 20,27 17,55 18,03 12,69 14,21 11,89 12,09 12,01 12,05 9,46 8,38 5,47 5,97 58,22 61,02 58,60 60,29 62,85 37,02 37,69 35,41 37,73 39,17 17,07 18,79 17,41 18,06 19,17 4,45 4,84 5,30 6,78 6,93 1,96 1,59 1,74 2,51 2,48 9,95 7,90 13,35 12,80 9,63 112,91 122,95 121,12 121,80 123,15 29,05 32,03 31,57 32,05 33,62 11,83 13,82 12,30 12,95 13,95 2,08 2,50 2,22 2,31 2,55 10,63 11,14 10,35 10,16 9,83 2,75 2,77 4,78 4,71 5,05 1,34 1,56 1,12 1,20 1,29 63,53 70,53 65,17 68,86 71,88 9,62 7,14 7,58 7,76 7,35 14,21 16,83 15,79 17,03 17,90 38,45 44,60 40,18 42,22 44,81 6,87 5,96 8,53 5,82 4,91 8,31 8,60 10,79 9,99 7,46 5,15 5,83 5,06 5,09 5,28 -12,91 -22,96 -21,12 -21,80 -23,15 -8,99 -18,82 -15,62 -16,41 -17,39 (I.25) V tabeli 2 je prikazana še sestava tokov prihodkov in odhodkov (tudi ti so izraþunani kot deleži prihodkov) državnih proraþunov v letu 2009 in 2010. Pri dejanskih tokovih so najopaznejši padec deleža davþnih prihodkov s 87 na 83 odstotkov, neposrednih davkov s 24 na 18, davkov na dobiþek s 9,5 na 6 odstotkov ter poveþani deleži posrednih davkov, nedavþnih prihodkov in prejetih sredstev iz proraþuna EU. Na odhodkovni strani se spremembe kažejo v velikem porastu odhodkov v primerjavi s prihodki. 36 Tabela 3 Proraþun, rebalans in dejanski tokovi denarja v letu 2009 Skupni prihodki Tekoþi prihodki Davþni prihodki Davki na dohodek in dobiþek Dohodnina Davek na dohodek pravnih oseb Domaþi davki na blago in storitve Davek na dodano vrednost Trošarine Davki na posebne storitve Povraþilo za uporabo cest Drugi davki na uporabo blaga Davki na motorna vozila Davki na mednarodno trgovino Nedavþni prihodki Udeležba pri dobiþku in od premoženja Takse in pristojbine Globe in denarne kazni Prihodki od prodaje Drugi nedavþni prihodki Kapitalski prihodki Prejeta sredstva iz EU Skupni odhodki Tekoþi odhodki Plaþe in drugi izdatki zaposlenim Socialni prispevki delodajalcev Izdatki za blago in storitve Plaþila domaþih obresti Plaþila tujih obresti Tekoþi transferji Subvencije Transferji posameznikom Transferji neprofitnim organizacijam Drugi tekoþi domaþi transferji Investicijski odhodki Investicijski transferji Plaþila v proraþun EU Proraþunski presežek Primarni presežek Vir: tabela 1. dejansko rebalans/ dejansko/ dejansko/ proraþun proraþun rebalans razmerje 0,977 0,838 0,857 0,976 0,856 0,878 0,977 0,855 0,875 0,866 0,710 0,820 0,834 0,800 0,960 0,903 0,608 0,673 1,037 0,932 0,899 0,966 0,843 0,873 1,301 1,228 0,944 0,855 0,836 0,978 0,966 0,957 0,991 0,852 0,712 0,836 0,708 0,572 0,808 0,830 0,630 0,758 0,954 0,891 0,934 proraþun rebalans 8986762 8079218 7669825 2508767 1337106 1171661 4930511 3365243 1152451 154554 110147 51099 71399 143783 409392 000 € 8782665 7881748 7491316 2172818 1114782 1058036 5113140 3250948 1499249 132099 106409 43521 50561 119395 390432 7530721 6918631 6554054 1782060 1069832 712228 4594973 2838007 1415000 129194 105450 36400 40859 90533 364577 187218 171992 119495 0,919 0,638 0,695 83916 46469 10666 81122 15406 886667 9112167 2523988 983606 166234 961002 145733 213550 4895249 518232 1035166 84821 3232526 594694 699046 399189 -125405 221542 73099 66157 10129 69054 20521 873655 9916341 2551382 1038589 182610 933567 241434 117849 5579503 844784 1248402 83552 3376697 603301 730110 452046 -1133676 -789392 78540 74693 9574 82273 9080 594928 9259201 2412313 1040596 188157 838881 208671 117775 5311260 537399 1267707 86036 3358860 448777 647869 439301 -1728800 -1417136 0,871 1,424 0,950 0,851 1,332 0,985 1,088 1,011 1,056 1,099 0,971 1,657 0,552 1,140 1,630 1,206 0,985 1,045 1,014 1,044 1,132 9,040 -3,563 0,936 1,607 0,898 1,014 0,589 0,671 1,016 0,956 1,058 1,132 0,873 1,432 0,552 1,085 1,037 1,225 1,014 1,039 0,755 0,927 1,100 13,786 -6,397 1,074 1,129 0,945 1,191 0,442 0,681 0,934 0,945 1,002 1,030 0,899 0,864 0,999 0,952 0,636 1,015 1,030 0,995 0,744 0,887 0,972 1,525 1,795 (I.26) Po proraþunu za leto 2009 naj bi bili odhodki le za 1,4 % veþji od prihodkov, dejansko pa so jih presegali za veþ kakor 20 %. Razmeroma veliko je poveþanje plaþila domaþih obresti, ki se je z 2,77 37 % v letu 2009 dvignilo na 5,05 % v letu 2010. Nasploh pa podatki v tabeli 2 kažejo na strukturno inercijo; razlike med naþrtovanimi, rebalansiranimi in dejanskimi deleži za posamezno leto so veþje od razlik med deleži dejanskih tokov v letih 2009 in 2010. Tabela 4 Proraþun, rebalans in dejanski tokovi denarja v letu 2010 Skupni prihodki Tekoþi prihodki Davþni prihodki Davki na dohodek in dobiþek Dohodnina Davek na dohodek pravnih oseb Domaþi davki na blago in storitve Davek na dodano vrednost Drugi davki na blago in storitve Trošarine Davki na posebne storitve Povraþila za uporabo cest Drugi davki na uporabo blaga Davki na motorna vozila Davki na mednarodno trgovino Nedavþni prihodki Udeležba dobiþek, premoženje Takse in pristojbine Globe in denarne kazni Prihodki od prodaje Drugi nedavþni prihodki Prejeta sredstva iz EU Skupni odhodki Tekoþi odhodki Plaþe in drugi izdatki zaposlenim Socialni prispevki delodajalcev Izdatki za blago in storitve Plaþila domaþih obresti Plaþila tujih obresti Tekoþi transferji Subvencije Transferji posameznikom Transferji neprofitnim organizacijam Drugi tekoþi domaþi transferji Investicijski odhodki Investicijski transferji Plaþila v proraþun EU Proraþunski presežek Primarni presežek Vir: tabela 1. proraþun rebalans dejansko 8647563 7470291 7011901 1752938 1027996 724942 5067251 3061931 151000 1505283 136171 110672 41219 60975 104622 458390 150888 78640 75864 10296 142701 1154711 10473706 2730106 1063698 191839 895069 413012 97144 5635522 655815 1365179 116364 3474430 737395 932875 437805 -1826142 -1350478 000 € 8106637 7036863 6487068 1423027 979886 443141 4887108 3058369 30061 1464387 125273 106821 41219 60975 89505 549795 203164 83756 77861 9575 175437 1037870 9874155 2598203 1049873 187458 823880 381528 97143 5582191 628832 1380185 125753 3422987 471501 809453 412805 -1767518 -1329937 7508298 6769386 6249177 1353510 902105 448602 4718974 2940893 31102 1439187 125813 105233 36678 40067 90698 520209 186043 82179 74156 8891 168939 723208 9246650 2524069 1047722 191343 738122 379538 97139 5396681 551744 1344215 112167 3364115 369032 560083 396784 -1738351 -1305936 38 rebalans/ proraþun 0,937 0,942 0,925 0,812 0,953 0,611 0,964 0,999 0,199 0,973 0,920 0,965 1,000 1,000 0,856 1,199 1,346 1,065 1,026 0,930 1,229 0,899 0,943 0,952 0,987 0,977 0,920 0,924 1,000 0,991 0,959 1,011 1,081 0,985 0,639 0,868 0,943 0,968 0,985 dejansko/ dejansko/ proraþun rebalans razmerje 0,868 0,926 0,906 0,962 0,891 0,963 0,772 0,951 0,878 0,921 0,619 1,012 0,931 0,966 0,960 0,962 0,206 1,035 0,956 0,983 0,924 1,004 0,951 0,985 0,890 0,890 0,657 0,657 0,867 1,013 1,135 0,946 1,233 0,916 1,045 0,981 0,977 0,952 0,864 0,929 1,184 0,963 0,626 0,697 0,883 0,936 0,925 0,971 0,985 0,998 0,997 1,021 0,825 0,896 0,919 0,995 1,000 1,000 0,958 0,967 0,841 0,877 0,985 0,974 0,964 0,892 0,968 0,983 0,500 0,783 0,600 0,692 0,906 0,961 0,952 0,983 0,967 0,982 (I.27) V tabelah 3 in 4 so poleg tokov denarja po sprejetih proraþunih, rebalansih in dejanskih tokovih za vsako prihodkovno in odhodkovno postavko prikazana še razmerja (1) med tokom, predvidenim v rebalansu, in tokom, predvidenim v proraþunu, (2) med dejanskim tokom in tokom, predvidenim v proraþunu, ter (3) med dejanskim tokom in tokom, predvidenem v rebalansu. Razlike med proraþunskimi tokovi, tokovi v rebalansu proraþuna in dejanskimi tokovi v 2009 spet razkrivajo »fiskalno« nepripravljenost na gospodarsko krizo. Tako so na primer ob sprejetju rebalansa v aprilu 2009, ko je bila kriza že oþitna, proraþunske prihodke zmanjšali le za 2,4 %, odhodke pa poveþali kar za 8,8 %. Dejanski prihodki so za prihodki v sprejetem proraþunu zaostali za 16,2 %, za prihodki v rebalansu pa za 14,3 %, medtem ko so dejanski odhodki za 1,6 % presegli v proraþunu predvidene prihodke in za 6,4 % zaostali za odhodki v rebalansu proraþuna. Rezultat je bilo veliko dejansko poveþanje proraþunskega primanjkljaja; v proraþunu je bil predviden primanjkljaj v višini 125 milijonov evrov in celo primarni presežek 222 milijonov evrov. Dejanski primanjkljaj je bil 1,73 milijarde evrov, primarni pa 1,42 milijarde, odhodki so malone za 23 odstotkov presegli prihodke. (I.28) Proraþun je priþakovano najbolj zgrešil pri prihodkih od davkov na dohodek in dobiþek, ki so bili 29 odstotkov manjši od priþakovanih, pri tem pa so prihodki od dohodnin zaostali za 20 odstotkov, prihodki od davka na dobiþek pa so dosegli le dobrih 60 odstotkov prihodkov, priþakovanih v proraþunu. Zaostanek prihodkov od posrednih davkov je bil manjši; prihodki od domaþih davkov na blago in storitve so za predvidenimi zaostali za 7,8 %, od tega davek na dodano vrednost za 15,8 %, medtem ko so bili prihodki od trošarin celo za 22,8 % višji od proraþunskih. (I.29) Proraþun in rebalans za 2010 kažeta na nekoliko veþ realizma ter veþ simetrije med predvidevanju prihodkov in odhodkov; z rebalansom predvideni prihodki in odhodki so za dobrih oz. slabih 6 % nižji od predvidenih s proraþunom, dejanski prihodki so za proraþunskimi zaostali za 13,2 %, dejanski odhodki pa za 11,7 %. Odhodki so po proraþunu za prihodki zaostajali za 21,1 %, dejansko pa za 23,15 %; po proraþunu naj bi bil primanjkljaj 1,83 milijarde evrov, primarni primanjkljaj 1,35 milijarde evrov, medtem ko sta bila dejanski številki 1,74 in 1,31 milijarde evrov. (I.30) Tudi v letu 2010 je bil zaostanek dejanskih za proraþunskimi prihodki precej veþji pri neposrednih davkih, ki so zaostali za 22,8 %, dohodnina za 12,2 %, davek na dohodek pravnih oseb pa za 38,1 %. Mnogo manj, le za 6,9 %, so zaostali domaþi davki na blago in storitve, davek na dodano vrednost za 4 %, trošarine pa za 4,4 %. 39 II. RAZVOJNA POLITIKA IN POLITIKA KONKURENýNOSTI (II.1) Razvojni politiki in politiki konkurenþnosti se posveþata gradivi Nacionalni reformni program (november 2010) in Konkurenþnost slovenskega gospodarstva (februar 2011). Obe vsebujeta prvine, ki imajo ali pa bodo imele posledice za fiskalno vzdržnost Slovenije. 1 NACIONALNI REFORMNI PROGRAM JE MEŠANICA13 1.1 Nacionalni reformni program (II.2) Nacionalni reformni program (NRP) je nekakšna mešanica ostankov spodletelega poskusa neoliberalnih reform iz leta 2005 in leporeþja nove evropske strategije EVROPA 2020 – Strategija za pametno, trajnostno in vkljuþujoþo rast. Z njo Evropska komisija »nadgrajuje« dve lizbonski strategiji; originalno iz leta 2000 in »prenovljeno« iz leta 2005. Usoda obeh je znana: prva se je konþala z oddaljevanjem od razglašenih ciljev, druga, ki naj bi »prenovila« prvo, pa s svetovno gospodarsko krizo14. ýeprav Evropa 2020 manj kakor predhodnici izhaja iz ekonomike ponudbe, ki je v krizi presežne ponudbe povsem neuporabna, bomo z njo najbrž spet dobili le za politiþne govore uporaben dokument. To ugotovitev zlahka uporabimo tudi za slovenski NRP. (II.3) Cilj NRP naj bi bila dolgoroþno vzdržna gospodarska rast, ki naj bi temeljila na: (1) konsolidaciji javnih financ s krþenjem izdatkov brez poveþanja davþnih obremenitev; (2) državnih razvojnih prednostnih nalogah, (3) veþji socialni kohezivnosti z izboljšanjem sistema socialne varnosti, (4) institucionalnih prilagoditvah in (5) strukturnih spremembah. Korektni oceni gospodarskega in javnofinanþnega stanja slede z Memorandumom skladne zelo optimistiþne projekcije do 2015, ko naj bi primarni primanjkljaj izginil, tekoþi primanjkljaj pa ostal na 2 % BDP, kolikor naj bi bilo ocenjeno plaþilo obresti javnega dolga pod mejo 45 % BDP. (II.4) Poglavje Ozka grla za rast NRP preide v leporeþje, primerno za slavnostne govore ter zelo podobno leporeþju lizbonskih reform in Evrope 2020. Temeljno makroekonomsko »ozko grlo« razvoja – staranje prebivalstva – je že dolgo znani dežurni krivec vseh sedanjih in prihodnjih javnofinanþnih težav, težave pa naj bi povzroþala še premalo »pametna rast«; sem pa je uvršþeno vse, kar komur pride na misel: premajhna konkurenca, prevelika koncentracija, bremena delodajalcev, problemi pri pridobivanju posojil in registraciji lastnine ter vrzeli v infrastrukturi. Tega naj bi se lotili s spodbujanjem inovacijske sposobnosti ter poveþanjem vlaganja v raziskave in razvoj, s preusmeritvijo 13 Zaþetno gradivo za to poglavje je prispeval Jože Mencinger. Seveda nista povzroþili krize, a obe sta podpirali in širili ideologijo, ki je ustvarjala gospodarska in socialna neravnotežja; ta pa so se morala prej ali slej konþati, kakor so se. Obe sta izhajali iz ekonomike ponudbe, njun »znanstveni« temelj je bila produkcijska funkcija; gospodarsko rast naj bi zagotavljali skupna faktorska produktivnost, veþja prožnost trga dela in »poglabljanje« trga kapitala. Poveþevanje »prožnosti« na trgu dela je vodilo v zaostajanje in celo realno zniževanje plaþ ter v vse veþjo brezposelnost in socialno neenakost, »poglabljanje« trga kapitala pa v hazarderstvo in ustvarjanje virtualnega bogastva. Osnovna napaka obeh strategij je bilo popolno zanemarjanje agregatnega povpraševanja (Mencinger, 2005). Po mnenju EK naj bi imela lizbonska strategija »pomemben uþinek na rast in delovna mesta, ki pa ga ni preprosto oceniti, saj naj bi bil odvisen od gospodarskega cikla in zunanjih vplivov, pa tudi javnih politik«. Najbrž jih je težko oceniti tudi zato, ker jih ni bilo. »Lizbonska strategija je pripomogla k oblikovanju širokega soglasja glede reform, ki jih potrebuje EU«, »državljanom in podjetjem v EU prinesla konkretne koristi«, »strukturne reforme pa so poveþale odpornost EU in nam pomagale prebroditi krizo«. Kakšne so bile koristi in kako je strategija pomagala prebroditi krizo, ni mogoþe ugotoviti. Nedvomno je vsaj, da se je Evropa kljub strategiji, þe že ne zaradi nje, znašla v krizi. Pa ne le, ker strategija »ni ponudila dovolj orodij, da bi že na zaþetku lahko odpravili nekatere vzroke krize«, ker je bilo »kljub pomembnim dosežkom izvajanje reform na splošno poþasno in neenakomerno« ali ker »ni bil dovolj upoštevan pomen soodvisnosti v tesno povezanem gospodarstvu zlasti v evroobmoþju«. 14 41 vlaganja v þloveški kapital predvsem terciarnega izobraževanja k dejavnostim z višjo dodano vrednostjo. Razpravam o »pametni rasti« slede razprave o »vkljuþujoþi rasti«, ki naj bi jo omogoþile veþja prožnost na trgu dela, usklajenost plaþ in storilnosti, usklajenost potreb trga in kvalifikacij ter zmanjšanje segmentacije na trgu dela. (II.5) V poglavju Glavni cilji se nacionalni cilj pametne rasti za 2020 opredeli z zahtevo po vlaganju 3 % BDP v raziskave in razvoj, zmanjšanju osipa v šolah na 5 % in 40-odstotnem deležu mlade generacije z diplomo15. V nadaljevanju se razliþni podatki prepletajo z opisi sprejete ali predvidene zakonodaje, reorganizacijami obstojeþih in ustanavljanjem novih institucij ter razliþnimi bolj ali manj prikritimi neoliberalistiþnimi zamislimi (kapica na plaþila za socialno varnost naj bi okrepila konkurenþnost podjetij), s prestrukturiranjem finanþnih sredstev in množico raznovrstnih skladov, ki naj bi spodbujali k vlaganju v »semenski kapital«. (II.6) Nacionalni cilj »vkljuþujoþe rasti« je 75-odstotna stopnja zaposlenosti, ki je tudi temeljni cilj Evrope 2020. Tudi to naj bi tako kakor »pametno rast« dosegli z leporeþjem o programskih ukrepih in institucionalnih spremembah ter z zakonodajo o trgu dela (Zakon o malem delu, Zakon o urejanju trga dela, Zakon o delovnih razmerjih), socialni varnosti (Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, Zakon o socialnovarstvenih prejemkih Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Zakon o dolgotrajni oskrbi in zavarovanju za dolgotrajno oskrbo) in zdravstvu (Zakon o zdravstveni dejavnosti ter Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju). (II.7) Nacionalni cilj »trajnostne rasti« prevzema evropske podnebne energetske cilje za leto 2020, nacionalno bolj posebni pa so: razvoj železniškega prometa in integriranega javnega potniškega prometa, varna oskrba z energijo (posodabljanje omrežja in spodbujanje proizvodnje elektriþne energije), t. i. prehod v okoljsko uþinkovito nizkoogljiþno družbo in spodbujanje konkurenþnosti – vse to je ustrezno zastopano v vseh prednostnih ukrepih. 1.2 NRP in Evropa 2020 (II.8) Nacionalni reformni program bolj ali manj povzema strategijo Evropa 2020; njen temeljni cilj je 75-odstotna zaposlenost brez omenjanja gospodarske rasti. To kaže na spremembo v razmišljanju oz. spoznanje, da je temeljna dilema sodobnega sveta pomanjkanje dela in da bosta svetovno gospodarsko in politiþne dogajanje v naslednjih letih doloþali zaposlenost oz. brezposelnost ter njene socialne posledice in njihovo reševanje16. Od treh vrst gospodarske rasti: »pametne, trajnostne in vkljuþujoþe«, se bosta zato Slovenija in EU morala oprijeti predvsem slednje, ustvarjanja delovnih mest, saj so tudi pri zelenem delu »trajnostne« rasti nova delovna mesta dejanski cilj, izboljšanje okolja pa je za zdaj bolj kakor ne le posredna korist17. ýemu je pravzaprav namenjen NRP, ni jasno; zdi se, da je njegov osnovni cilj zadovoljiti birokratske zahteve Evropske komisije. 15 ýe je pamet normalno porazdeljena spremenljivka, je cilja o osipu in deležu diplomiranih najlaže doseþi z zniževanjem kakovosti; bolonjska reforma je to moþno olajšala. 16 Svetovni problem namreþ ni premajhna koliþina proizvodov in bogastva, obojega je preveþ, problem je, kako ju porazdeliti, porabiti in ustvariti dovolj dela. Že dolgo najbrž drži, da gospodarimo zato, da ustvarjamo delo, in ne zato, da proizvajamo dobrine in storitve. Ko govorimo o naložbah, nihþe veþ na razpravlja o tem, kaj bomo proizvedli, ampak vsi le o tem, koliko delovnih mest bomo ustvarili. Podjetja se ne ukvarjajo z vprašanjem, kako proizvod narediti, ampak kako ga prodati. Rast ali krþenje BDP razlagamo z gibanjem komponent agregatnega povpraševanja in ne z omejitvami na strani ponudbe. Tudi neprestano ustvarjanje storitev, institucij in pravil je pravzaprav le naþin, kako vsaj malo izniþiti uþinke tehnološkega napredka na zaposlenost in prepreþiti nastajanje »enotretjinske družbe«. 17 Pri konkurenþnem delu »trajnostne« rasti bo dejansko pomembnejše kako zmanjšati konkurenþnost »Kitajcev« v EU kakor pa kako poveþati konkurenþnost EU na svetovnem trgu. Pred in med krizo je EU izgubljala najveþ delovnih mest v industriji, deloma zaradi »pametne« rasti, to je tehnološkega napredka, še veþ pa zaradi konkurenþnega dela »vkljuþujoþe« rasti, to je seljenja proizvodnje na »Kitajsko«. Ponovno jih bo mogoþe pridobiti le z dejanskim zapiranjem evropskih trgov ne glede na retoriko o svobodni menjavi. 42 2 RAZVOJNA POLITIKA IN POLITIKA KONKURENýNOSTI18 2.1 Razvojna politika (II.9) Nacionalni reformni program (november 2010) v prvem delu (makroekonomski nadzor) dokazuje, da v Sloveniji poznamo glavne elemente fiskalne vzdržnosti, nekatere pa tudi že izvajamo. V drugem delu (tematsko usklajevanje) so predstavljena glavna podroþja ukrepanja za preseganje »ozkih grl« rasti. Navedeni cilji so smiselni in logiþna je tudi izbira predvidenih ukrepov. Glede njihovega pomena za rast, vzdržnost javnih financ in konkurenþnost pa po našem mnenju manjkajo poudarki v zvezi s tehnološkima razvojem, trgom dela in varþevanjem oz. kapitalom. 2.1.1 Tehnologija (II.10) V programu se, podobno, kakor v dosedanjih strategijah, preveþ priþakuje od delnih institucionalnih in finanþnih spodbud za vstop v družbo znanja. Pri tem je že iz slovenskega tehnološkega zaostajanja razvidno, da dosedanje vlaganje v tehnološki napredek oþitno ni prineslo priþakovanih uþinkov. (II.11) Torej je potrebno mnogo veþ od zagotavljanja financiranja (obiþajno prevelikega števila) projektov in programov za razvoj tehnologije. Najprej je treba spoznati, da je tehnologija mnogo širši pojem od strojev in naprav, pa tudi od znanja za njihovo upravljanje. Poleg proizvodnje zadevajo nove tehnologije vsaj še storitve in naþin poslovanja. Predvsem se odnos do tehnologije zaþenja v družbi pri tem, kako se vrednotita poskus in napaka (enako je pri podjetništvu). Potem so tu še družbeni in dohodkovni položaj ustvarjalcev novih rešitev v proizvodnji in storitvah. Nagrajevanje in obdavþitev (tehnološkega) znanja v Sloveniji ne kažeta spoznanja, da je to res tudi potrebno. Konþno in ne nazadnje pa nepregledno delovanje institucij (pravna država) ne predstavlja podrasti, potrebne za tehnološki preboj, ki ga naša država potrebuje. (II.12) Gornje ugotovitve zgolj potrjujejo izsledki mednarodne raziskave konkurenþnosti (World Economic Forum 2009), in to za steber »sposobnost prevzemanja tehnologije«. Po tej primerjavi med 133 državami pri nekaterih elementih Slovenija zaseda dokaj dobro mesto. Gre za zakonodajo, povezano z informacijsko tehnologijo (24. mesto), število osebnih raþunalnikov na 100 prebivalcev (25. mesto), širokopasovni dostop do interneta (26. mesto), dokaj solidna pa je tudi dostopnost do najnovejših tehnologij (38. mesto). Povsem drugaþna pa je zgodba, ko gre za prevzemanje novih tehnologij v podjetjih (56. mesto) ter seveda za NTI in prenos tehnologije (102. mesto). 2.1.2 Trg dela (II.13) Kakor koli je mogoþe stanje slovenskih javnih financ (v dinamiþnem pogledu) ocenjevati kot zelo resno, je ob nujnih kratkoroþnih posegih za javnofinanþno konsolidacijo z ukrepi treba doseþi, da bo proizvod rasel hitreje od absorpcije rezidentov. Nujni ukrepi za zmanjševanje fiskalnega bremena (v finanþnem pogledu) vzdrževanega dela prebivalstva in nekaterih pridobljenih pravic že zahtevajo in bodo zahtevali velike socialne in politiþne stroške. Ti se lahko bistveno poveþajo zlasti z odloþitvijo, da se bo o usodi sedanjega ZPIZ-2 odloþalo na referendumu. Zato mora biti že ob sprejemanju ukrepov, kakršni so pokojninska reforma, ureditev študentskega dela in zdravstvena reforma, razvidna strategija za poveþanje vkljuþevanja dejavnikov (dela in kapitala) v ustvarjanje BDP. (II.14) ýetudi je videti še tako obrabljeno, moramo poveþati gibljivost trga dela. Takšna, kakršno imamo zdaj, ne omogoþa dovolj hitrega restrukturiranja gospodarskih družb – bodisi glede racionalizacije števila zaposlenih bodisi glede izboljševanja izobrazbene sestave. Zakonska ureditev trga dela zdaj loþi med tistimi s pogodbami za nedoloþen þas in tistimi s pogodbami za doloþen þas (veþinoma mlajša delovna sila). ýe bi bili enakopravni, bi podjetja ob racionalizaciji števila zaposlenih ravnala drugaþe kakor zdaj, ko uþinkovitost in disciplina komaj predstavljata merilo za odloþanje o 18 Zaþetno gradivo za to poglavje je prispeval Rasto Ovin. 43 tem, na katere zaposlene želijo raþunati tudi vnaprej. Zelo nespodbudno za mlade strokovnjake je tudi nagrajevanje (in obdavþitev dela, saj je Slovenija z 51,7-odstotnim deležem davkov na delo leta 2008 bistveno presegala povpreþje za evrsko obmoþje – 46,3 %), ki skupaj s sedanjo nenormalno ureditvijo študentskega dela kot najboljšo izbiro opozarja na življenje iz proraþuna staršev, uživanje študentske socialne mreže in priložnostno delo. (II.15) Zaradi institucionalnega primanjkljaja na podroþjih visokošolskega izobraževanja, trga dela in fiskalnih financ je študij v Sloveniji postal ekonomska panoga, ki vkljuþuje pomemben del prebivalstva. Postal je tudi amortizer za ublažitev strukturnih in cikliþnih problemov na trgu dela. Na primerjalno izjemen pomen omenjene panoge kaže že to, da je bilo leta 2008 v primerjavi s povpreþjem EU (28,9 %) v Sloveniji v terciarno izobraževanje vpisanih kar 40,7 % prebivalstva med 20. in 29. letom. Poleg mladega dela prebivalstva, ki ima pravico do rednega študija, je sem treba šteti vsaj še posrednike študentskega dela ter dejavnosti v zvezi s študijem (fotokopiranje itd.) in prostim þasom (ponudbe študentskega turizma in zabave). S podpovpreþno uþinkovitostjo študija (ob tako velikem deležu vpisa je primerjalno bistveno ne poveþuje delež prebivalstva z visokošolsko izobrazbo) se ciljna skupina za te deležnike ustrezno še poveþuje. Udeleženci v panogi so ekonomsko aktivni, kar zadeva ekonomiziranje s pravicami in transferji, ki so iz razliþnih razlogov našli pot v sistem visokega šolstva. Pravi problem za ekonomsko politiko (kar kažejo velike težave pri poskusih urejanja študentskega dela) je, da so ob za panogo ustrezni gospodarski moþi vsi deležniki v tej panogi med prepoþasno in nekonsistentno institucionalno tranzicijo vlagali v transakcijsko posebne naložbe – torej v sistem pravic in transferjev. Spremembe sedanjih razmerij bi vrednost teh naložb moþno zmanjšale in proti temu se povsem premišljeno bojujejo. (II.16) Za doseganje veþje gibljivosti na trgu dela strategija, ki temelji le na poveþanju stroškov delojemalcev, politiþno in ekonomsko ni uþinkovita. Ugoden premik lahko priþakujemo šele, ko bodo tisti, ki jih ukrep najbolj prizadeva, za gibljivost dobili tudi dovolj manevrskega prostora. Dati jim ga morajo tisti, ki so zdaj zašþiteni tudi pri slabem delu. (II.17) V neskladju med potrebami po poklicih in njihovo ponudbo kot razlogu za strukturne težave na trgu dela, kakor ga vidi program, se skriva mnogo veþ, kakor je razvidno iz gradiva. Oþitno se misli, da je treba mlade pri vpisu usmerjati – torej politika, ki je bila doslej že veþkrat neuspešna. V resnici pa je trajnostna rešitev najprej v izboljšanju družbenega položaja skupin ustvarjalnih poklicev na škodo »rokohitrstva« in virtualnih poklicev, povezanih s hitrim in lahkim zaslužkom. Ko bodo (po institucionalni konsolidaciji pravne države) prihajali podatki o spremembi iz okolja, se bodo spremenila tudi priþakovanja mladih. Poleg tega ti pri poklicni izbiri potrebujejo opozorilo, da ni veþ poklicev za vse življenje in da nova tehnologija prinaša vse veþ možnosti za lastno ustvarjanje delovnega mesta. Pri odloþitvi za poklic pri 19 letih naj sledijo svojim najboljšim priþakovanjem, ne morejo pa priþakovati, da bo enako gledal na to trg dela, ko se bodo vkljuþili vanj po študiju. (II.18) Taka izbira generacije, ki bi jo morali þim uþinkoviteje vkljuþiti na trg dela, se nato pozna v statistiki. Vzemimo diplomirane ekonomiste, ki jih po podatkih Zavoda za zaposlovanje RS že kar tradicionalno najdemo na vrhu odveþnih poklicev. Vendar pa na drugi strani med najbolj iskanimi poklici v letu 2010 na prvem mestu najdemo komercialiste za prodajo (potrebnih jih je bilo 3.408), na drugem mestu sta 2.102 predmetna uþitelja itd. To pomeni, da trgu dela ne uspe vkljuþiti dovolj diplomantov, ki bi sprejeli omenjeno delo, oþitno zato, ker ne ustreza natanþno smeri in ravni kvalifikacije iz njihovega študija. 2.1.3 Varþevanje in kapital (II.19) Razpoložljivo varþevanje se zaradi ponavljajoþih napaþnih ekonomskopolitiþnih odloþitev ne more pojaviti kot dejavnik rasti, ki bi bila silno pomembna za javnofinanþno konsolidacijo. Najprej je neustrezna zakonodaja omogoþila pridobitev in povzroþila odliv velikega dela v privatizaciji pridobljenega premoženja na skrite raþune v tujini. Zatem se je, spodbujen z obirajoþo se tranzicijo, t. i. direktorski kapitalizem J. Županova iz þasov socializma spremenil v direktorsko tranzicijsko prvotno akumulacijo kapitala. Neznanje in obþutek, da lahko preživi pustolovsko nabiranje 44 premoženja na odprtem trgu, sta ob prvem »stresu« uniþila pomemben del domaþega varþevanja. Tukaj pa je še pregovorni slovenski odpor do tujega varþevanja (kapitala). Povsem ekonomsko vzeto je to dokaz, da nam doslej ni uspelo oblikovati institucionalnega okvira, ki bi omogoþil kar najboljšo pritegnitev domaþega in tujega varþevanja. Vse to je postalo zakoreninjena praksa, ki jo je zaradi transakcijsko posebnih naložb mnogo teže spremeniti kakor na zaþetku tranzicije. Vendar ne vidimo druge možnosti, kakor da se vlada posveti temu s strukturnimi reformami. (II.20) Mednarodna konkurenþnost je za Slovenijo velikega pomena, saj izvoz z veþ kakor 60odstotnim prispevkom k BDP tradicionalno najmoþneje vpliva na gospodarsko rast, ki je seveda pomemben dejavnik fiskalne konsolidacije. Na možnost slednje slabo vpliva tudi dostop podjetij do kapitala. Težava se ne nanaša le na nesposobnost bank, da bi zagotovile potrebna sredstva za nadaljevanje in krepitev proizvodnje in zaposlovanja. Tukaj je še neustrezna struktura zadolženosti podjetij v tujini. Kot izraz neracionalnega odnosa do tujega kapitala je še posebno za sedanje razmere izrazito neugodno razmerje med uvozom dolžniškega in lastniškega kapitala. Zaradi povsem drugaþnega položaja podjetij in bank v drugih primerljivih državah torej zaostaja konkurenþna sposobnost slovenskega gospodarstva, tako pa možnosti za njihov prispevek h konsolidaciji javnih financ. 2.2 Politika konkurenþnosti (II.21) Gradivo Konkurenþnost slovenskega gospodarstva – pregled stanja in ukrepi za izboljšanje (17. februar 2011) pravilno opredeljuje položaj Slovenije tudi na podroþjih, ki so pomembna za presojanje konkurenþnosti. V ta okvir so primerno uvršþena javnofinanþna gibanja. Glavne izsledke gradiva uporabljamo pri presojanju in komentiranju Nacionalnega reformnega programa, na tem mestu pa se osredotoþamo na ukrepe za izboljšanje konkurenþnosti slovenskega gospodarstva. (II.22) Gradivo prinaša vrsto mednarodnih primerjav, iz katerih je razvidno, da je kriza Slovenijo bolj prizadela kakor v povpreþju druge države. Podatki o gospodarski rasti, storilnosti, stroških dela, tržnem deležu, NTI, delovna aktivnost prebivalstva, študentsko delo in obdavþitev dela imajo statistiþno podlago ter jih gre kot takšne upoštevati kot povsem objektivne. Po drugi strani pa mednarodne primerjave konkurenþnosti zaradi anketne metode moþno kažejo razpoloženje anketirancev. To pa ne pomeni, da slabšanja uvrstitve Slovenije ni treba jemati resno. Predvsem so tudi tukaj najbolj v ospredju problemi, na katere slovenski ekonomisti in gospodarstveniki pogosto opozarjamo. Resen odnos do navedkov primerjav pa zahteva tudi ugotovitev, da se na vrhu uspešnih držav kar naprej pojavljajo gospodarstva, ki tudi statistiþno izkazujejo najboljše dosežke gospodarjenja. (II.23) Ukrepi za izboljšanje konkurenþnosti so razdeljeni v pet skupin: 1. zaposlovanje, 2. plaþilna disciplina, 3. uþinkovito financiranje podjetij in spodbujanje razvojnih naložb, 4. upravljanje in 5. administrativni postopki. (II.24) Zmanjšanje ovir za zaposlovanje in odpušþanje je pomemben element za doseganje gibljivosti trga dela kot podlage za hitrejšo gospodarsko rast. Vendar mora ekonomska politika ta del ukrepov dopolniti z ustreznimi podlagami in zavarovanji. Rentno obnašanje zaposlenih je izraz za tržni sistem nestvarnih priþakovanj le na strani delojemalcev. Vendar ukrepi ne smejo temeljiti na prepriþanju, da na strani delodajalcev in menedžmenta ni primanjkljajev! Kroniþno zaostajanje pri uvajanju sodobnih modelov (generacij) poslovodenja, izigravanje zakonodaje in nekvalificiranost pri presoji poslovnih tveganj so sestavni del prakse menedžmenta v Sloveniji, s katero tisti, ki bodo morali postati prožnejši, nimajo niþ! Zato je pri ukrepih, ki so naravnani le nanje, priþakovati slabši uþinek in veþje socialne stroške. V tem pogledu podpiramo posodobitev socialnega dialoga. (II.25) Vprašanje sive ekonomije je v Sloveniji sestavni del izziva, kako poveþati konkurenþnost. Vendar intenzivna siva ekonomija ni problem sama zase, temveþ odsev nekega stanja. Njena razvitost 45 je v grobem reþeno obratnosorazmerna z gospodarsko razvitostjo in v širšem pogledu s konkurenþnostjo gospodarstva. Po podatkih Buehnove in Schneiderjeve študije (2007) je predstavljala v obdobju 2004/05 (v odstotkih od BDP) v 96 državah v razvoju 36,7 %, v 25 tranzicijskih državah 38,8 % in v 21 državah OECD 14,8 %. Slovenija je v istem obdobju dosegala vrednost 27,3 %, torej je bila med državami OECD in tranzicijskimi državami. Ta delež mora ekonomska politika zaradi urejanja trga dela in zaradi strategije za lajšanje davþne obremenitve (tistih, ki plaþujejo davke) nedvomno zmanjšati. Ukrepi pa morajo dati manevrski prostor, ki ga mora zagotoviti ekonomska politika s presežkom naložb in tako stroškov v prvi fazi. Primer za to je znižanje davþne obremenitve dela, zaradi þesar se skrþijo prihodki državnega proraþuna. V naslednji fazi pa je ob konsistentni izbiri ukrepov priþakovati zmanjšanje sive ekonomije in zato veþjo zaposlenost, boljšo urejenost trga dela, trajnostne prihodke od neposrednih davkov, dvig ravni pravnega poslovnega okolja itd. (II.26) V Sloveniji je bila težava s plaþilno disciplino toliko veþja, kolikor veþje so bile gospodarske težave – znaþilni obdobji v tem pogledu sta obdobje po osamosvojitvi ter sedanja finanþna in gospodarska kriza. Ti procesi so tudi odsev nekonsistentnega institucionalnega okvira in jih je zato jemati zelo resno. Zanašanje na to, da so razlogi za plaþilno nedisciplino tako ali tako cikliþni, je nevarno, saj se pri tem odkrito izigravajo pogodbeno pravo ter predpisi o steþajnih postopkih in prisilnih poravnavah. V praksi se to kaže v nestabilnem poslovnem okolju, ki ga oznaþuje splošno nezaupanje v poslovanju. Plaþilna nedisciplina je eno od podroþij, na katerem se najoþitneje kažejo stroški poþasne in nekonsistentne institucionalne tranzicije. Razloge za to nedisciplino mora ekonomska politika razumeti in upoštevati pri ukrepanju za njihovo odpravljanje. ýe tega ne bo storila ter bo ukrepala linearno in le proti posledicam, mora raþunati na neuspešnost ukrepov in na dodatne družbene stroške, ki jih bo z ukrepanjem povzroþila. Tak uþinek je priþakovati od zadnjega svežnja izoliranih ukrepov za zmanjšanje plaþilne nediscipline in zaposlovanja na þrno. (II.27) Ukrepi za uþinkovito financiranje podjetij in spodbujanje razvojnih naložb bi morali bolj temeljiti na strukturnih razlogih za sedanjo neuþinkovitost na tem podroþju. Upoštevati bi morali potrebne strukturne spremembe (zmanjšanje državnega lastništva, ureditev konkurenþnega poslovnega okolja ter vloge države in ekonomske politike kot servisa gospodarstvu). Zdaj predlagani ukrepi za izboljšanje financiranja podjetij se nanašajo na pristojnosti organov bank, države kot pomembne lastnice in AUKN. Pri tem je videti, kakor da zgoraj omenjenih neuþinkovitosti ni. Kar se tiþe podpore razvojnih naložb podjetjem, manjka analiza uþinkov dosedanjih razpisov in sklicevanje na dobro prakso v tujini. (II.28) Glede upravljanja je pripomba ista kakor zgoraj. Vlada še ni sprejela enotnega stališþa, za kako velik delež države v gospodarstvu si upa prevzeti politiþno odgovornost. Številna podjetja, v katerih je prisotna država, izkazujejo slabo poslovanje, raþunajo na sredstva davkoplaþevalcev in so vsa po vrsti tarþa sovražnih prevzemov. Manjka analiza napredka glede na merila OECD in njihovega uveljavljanja. Razen namiga, da mora AUKN pripraviti predlog strategije za vlado o prednostnem doloþanju strateških kapitalskih naložb, ukrepi ne predvidevajo zmanjšanja državnega lastništva kot možne rešitve za izhod iz sedanjega fiskalnega stanja. Tak predlog sicer doslej ni imel zadostne politiþne podpore. Tudi zaradi sedanjih slabih razmer na trgih in zaradi zadolženosti subjektov, ki bi bili upoštevni za to transakcijo, ni stvarno priþakovati, da bi omenjena strategija lahko kratkoroþno razbremenila javne finance. Ostanejo torej nujne prodaje že praktiþno sesedlih zmogljivosti, kar je ekonomsko najslabša rešitev. Med ukrepi so tudi takšni, za katere sestavljavec gradiva nima pristojnosti (poziv nadzornim svetom). (II.29) Ukrepi za izboljšanje razmer pri pridobivanju soglasij in pri vpisu v zemljiško knjigo ter spremembe na davþnem podroþju so smiselni. Manjka pa spoznanje o neformalnih ovirah za vlagatelje zunaj lokalnih okolij. Razmnoževanje obþin je omogoþilo razmah in poveþanje formalne moþi ozkih lokalnih struktur, ki odvraþajo velike projekte v interesu raznoraznih vezi. V tem pogledu gotovo manjka višja raven – pokrajine, ki bi ob ustrezni institucionalni ureditvi lahko presegla sedanje nenormalnosti. 46 (II.30) Slovenija v teh razmerah nima prave izbire med fiskalno konsolidacijo in strukturnimi spremembami. Kljub temu da je sedanji gospodarski položaj tudi posledica finanþne in ekonomske krize, imata njena globina in nezmožnost, da se iz krize izvijemo, skupen razlog: pomanjkanje politiþne volje za spremembe. Danes je jasno, da je ta nujna, ne glede na to, ali bi se odloþali le za eno od poti. Dejstvo pa je, da bo konsolidacija trajna le, þe bomo opravili strukturne reforme. 47 III. POKOJNINSKA REFORMA VPLIV NOVEGA ZAKONA O POKOJNINSKEM IN INVALIDSKEM ZAVAROVANJU NA JAVNOFINANýNE RAZMERE V SLOVENIJI19 1 Uvod (III.1) Pokojninska reforma je z odloþitvijo Ustavnega sodišþa RS o referendumu postala talka neustreznega institucionalnega položaja vlade v Sloveniji. Po definiciji namreþ vlada prevzema politiþno odgovornost za ukrepanje – s takšnimi lastnostmi ni nobene druge skupine. Poleg tega ji mora zakonodaja omogoþati samostojnost za ukrepanje, saj je na politiþnem trgu dobila mandat za to. Na njem je morala dokazati, da je usposobljena in sposobna zastopati javne interese, saj razpolaga z ustreznim instrumentarijem. Glede na primere drugih držav EU je ob krþenju pridobljenih pravic bodisi prišlo do dogovora vlade s prizadetimi skupinami bodisi je vlada po neuspešnem dogovarjanju ukrepala in seveda prevzela odgovornost za to, kar ji bo takšno ravnanje prineslo na naslednjih volitvah. (III.2) Pokojninska reforma trpi tudi zaradi zmede pri motivaciji tistih deležnikov, ki ji nasprotujejo. Tako je prišlo do koalicije pobudnikov ohranjanja sedanje rešitve študentskega dela, ki glede na zgoraj navedene podatke o sorazmerno slabi uþinkovitosti študija prispeva k poznejšemu vkljuþevanju mladih na trg dela, z nasprotniki pokojninske reforme na strani sindikatov. Koalicija je ekonomsko nelogiþna, saj namreþ »padec« Zakona o malem delu dodatno poslabšuje položaj starejše generacije, ki jo ob takšnem izpadu ob vhodu na trg dela þakata le dodatno podaljševanje aktivne dobe in zmanjšanje pokojninskih pravic. (III.3) Prizadevanje vlade, da bi izvedla pokojninsko reformo, spremlja še težava, da mlajša generacija skoraj nima razvitih priþakovanj, da bo sedanji sistem pokojninskega zavarovanja preživel do takrat, ko bo to aktualno zanje. S tem se generacija, ki bi morala že jutri nositi finanþno breme pokojninskega sistema, ne vkljuþuje v reforme kot tisti, ki bodo nekoþ tudi sami odvisni od uþinkovitih rešitev danes. K temu po našem mnenju veliko pripomore splošno nezaupanje v državo. To zaupanje je pri mladi državi, kakršna je Slovenija, težko razvijati, vendar ima škarje in platno v rokah politika s svojim zgledom. Kultura arogance do gospodarskega in socialnega trenutka nosilcev politiþne in ekonomske moþi v državi seveda pri tem ni in nikoli ne bo v pomoþ, ne glede na to, kdo ima v resnici prav. (III.4) V svojem letnem poroþilu 2010 si Fiskalni svet RS postavlja vprašanje, »do kakšne mere se lahko blagajni ZPIZ in ZZZS relativno krepita na raþun zmanjševanja državnega in obþinskih proraþunov«. Zaostrene javnofinanþne razmere in napredovanje nadzora EU (evropski semester) dajejo Sloveniji vse manj prostosti glede tega, kdaj in koliko bo s spremembo sedanjega javnega pokojninskega sistema omogoþila predah javnim financam. (III.5) Memorandum navaja, da zaostajanje pri pokojninski reformi narekuje poveþanje strukturnega javnofinanþnega presežka na 0,7 % BDP. Pri neizvedeni pokojninski reformi bi se krþenje javnih financ nadaljevalo s povpreþnim letnim javnofinanþnim naporom v višini 1,4 mrd. EUR, kar pa popolnoma oklesti za gospodarsko rast nujno potrebne naložbe. Zato je dejansko vzdržen za obuditev gospodarske rasti scenarij s povpreþnim letnim fiskalnim naporom 600 mio. EUR, ki pa seveda zahteva pokojninsko reformo. Iz podatkov Memoranduma izhaja, da bi ob dosedanjih fiskalnih 19 Zaþetno gradivo za to poglavje je prispeval Rasto Ovin. 49 gibanjih in þe ne bi izvedli pokojninske reforme, presegli maastrichtsko mejo 60 % v primerjavi z BDP že ob koncu prihodnjega desetletja. Tako ne preseneþa, da Memorandum kot prvi dejavnik dolgoroþne vzdržnosti javnih financ navaja posodobitev pokojninskega sistema. 2 Elementi pokojninske reforme (III.6) Elementi pokojninske reforme, predstavljeni v Memorandumu, so vsi kljuþni za vzpostavitev vzdržnih javnih financ. Poveþanje upokojitvene starosti je ukrep, s katerim Slovenija prevzema najpogostejšo prakso v þlanicah EU. V tem pogledu tudi ni bistvenih razlik v odzivu prizadete javnosti, ki nasprotuje zmanjšanju pravic. Podaljšanje obraþunskega obdobja za odmero pokojnine naj približa pravice iz naslova izplaþil pokojnin prispevkom, ki so bili plaþani v aktivnem obdobju upraviþencev. Valorizacija pokojnin bo v prihodnje bolj smiselno urejala ohranjanje življenjske ravni upokojencev z upoštevanjem življenjskih stroškov (inflacije) in napredovanja produktivnosti (plaþe). Vztrajanje, da bi se þim bolj približali t. i. švicarski formuli, je smiselno. Res je, da moramo ljudje v pozni starosti raþunati na višje stroške, ki jih prinaša prebivanje v domovih za ostarele. In drži tudi, da se s podaljševanjem povpreþne življenjske dobe poveþujejo izdatki za zdravstvo. Teh pa ne pokrivamo sami, temveþ jih morajo v obstojeþem javnem pokojninskem sistemu zagotavljati aktivni zavarovalci in seveda proraþun. (III.7) Memorandum v 6. poglavju o dolgoroþni vzdržnosti javnih financ opozarja, da tudi kratkoroþno priþakovana divergentna gibanja javnofinanþnih prihodkov na eni in starostno vezanih odhodkov na drugi strani zahtevajo þim prejšnjo spremembo pokojninskega sistema. Oþitno je, da bo pokojninska reforma prispevala k umirjanju fiskalnih napetosti le kratkoroþno (glede na projekcije gibanja bi se v letu 2021 obnovila divergentna gibanja). V sami tabeli 6.1 v Memorandumu pa najdemo tudi predvidevanja, ki jih je težko zagovarjati. Tako naj bi letno poveþanje produktivnosti dela leta 2040 glede na leto 2011 upadlo za veþ od polovice. Ne gre verjeti, da so ta priþakovanja v skladu s predvidevanjem razvoja znanja in tehnologije v Sloveniji. Pri realni rasti BDP gre za oþitno napako, ko niso bili popravljeni izkazi za leti 2009 (4,5 %) in 2010 (3,4 %), in tudi priþakovanje za 2011 (3,2 %) ne ustreza nobeni od znanih napovedi. Celo stopnja brezposelnosti, ki je vzeta kot predpostavka (4,6 % do leta 2020), ne kaže, da bi se sploh kaj dogajalo. Gre za oþitne napake, ki jih v tem dokumentu ne bi smelo biti. Prikaz javnofinanþnih gibanj, þe ne bo sprememb pri upokojevanju, kaže na nujnost takojšnjega ukrepanja. Vendar þe so pri izraþunu potrebnih javnofinanþnih prihrankov do leta 2020 res uporabljene omenjene predpostavke o visoki rasti produktivnosti, BDP in visoki zaposlenosti, moramo biti resno zaskrbljeni, kaj bo s slovenskimi javnimi financami! In kakor je razvidno s slike 6.2.1 (Projekcije gibanja deleža javnofinanþnih izdatkov za pokojnine …), je bilo oþitno tako. To bi vendar pomenilo, da bi morali v naslednjih letih, ki so kljuþna za stabilizacijo slovenskih javnih financ, odhodke proraþuna oklestiti bistveno bolj od dosedanjih predstav! (III.8) Od leta 2000 do leta 2009 je po podatkih Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije skupno število upokojencev v Sloveniji poraslo s 482.240 na 560.428 oz. za 16,2 %. Povpreþna stopnja rasti števila vseh prejemnikov po letih je bila 1,65 %. To je predvsem posledica intenzivnega porasta števila prejemnikov starostnih pokojnin (2,54 %, od þesar v zadnjih šestih letih po povpreþni letni stopnji 2,7 %, od leta 2007 pa po stopnjah 3,1 do 3,4 %). Pri tem se je število preostalih prejemnikov zmanjševalo – najveþje upadanje rasti števila prejemnikov po letih imajo družinske pokojnine (povpreþno 3,58 %). (III.9) V tem þasu je število zavarovancev poraslo z 839.381 na 894.886 oz. za 6,6 %. V primerjavi z letom 2000, ko je bilo 1 : 1,74, je tako razmerje med številom upokojencev in številom zavarovancev leta 2009 padlo na 1 : 1,60. Ne smemo pozabiti, da je poslabšanje tega razmerja tudi posledica padca zaposlenosti zaradi finanþne in gospodarske krize. V tem þasu se je zaradi uþinka pokojninske reforme iz leta 2000 sicer podaljšala povpreþna pokojninska doba za ženske s 30 na 33 let in za moške s 36 na 37 let. Povišala se je tudi povpreþna starost ob starostni upokojitvi po splošnih in posebnih predpisih, in to s 57 let in 2 mesecev na 59 let in 6 mesecev. 50 (III.10) Delež odhodkov za pokojnine je v zadnjih desetih letih nihal okoli 11 % BDP. Zaradi neugodnih gospodarskih gibanj pa se je od leta 2007, ko je bil 9,71 %, v letu 2009 dvignil na 10,91 %. V sestavi prihodkov ZPIZ, ki so v prvih desetih mesecih leta 2010 v primerjavi z istim obdobjem lani porasli z indeksom 103,0, so porasli prispevki z indeksom 101,1, transferni prihodki pa z indeksom 107,5 (iz obveznosti državnega proraþuna pa 107,8). Pri tem se je razmerje med prispevki in transferji iz proraþuna nekoliko poslabšalo, saj je v obravnavanem obdobju lani bilo v korist prispevkov 69,4 % : 28,9 %, letos pa 68,1 % : 30,2 %. (III.11) Po ugotovitvah OECD (Ekonomski pregledi, Slovenija 2009) je Slovenija v samem vrhu evropskih držav, ki jih glede na demografska gibanja in udeležbo proraþuna pri financiranju javnega pokojninskega sistema þakajo težave pri zagotavljanju virov financiranja. ýe k temu dodamo neugodna gibanja in priþakovanja o rasti BDP, ki pomenijo samodejno manjšanje vplaþil v davkih in prispevkih, vidimo, da se bodo glede obveznosti proraþuna do pokojninske blagajne v bližnji prihodnosti seštevala neugodna divergentna gibanja. (III.12) V primerjavi z državami þlanicami EU imamo v Sloveniji po podatkih Eurostata (2009) še zmeraj eno najnižjih stopenj zaposlenosti starejših (med 55. in 64. letom). Najvišje stopnje so imele Švedska (70,0 %), Estonija (60,4 %) ter Danska in Velika Britanija (vsaka po 57,5 %), medtem ko je bila v Sloveniji le 35,6-odstotna. Slovenija je bila leta 2009 s 9,7 % BDP, ki se je namenjal za pokojnine, sicer pod povpreþjem EU-27, toda dinamika rasti tega deleža je neugodna in fiskalno nevzdržna. Tako bi po ocenah vlade leta 2020 izdatki za pokojnine narasli že na 12,29 % BDP, skupaj z dodatkom za rekreacijo in državnimi pokojninami pa bi znašali 13 % BDP. (III.13) V svojem gradivu vlada ponazarja, kakšna bo demografska slika leta 2060. Prikaz je manj smiseln, saj je javnofinanþni problem tukaj, spremenjeni zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju pa po mnenju študije EF in IER le odlaga problem sedanjega sistema javnega pokojninskega zavarovanja za nekaj let (izvajalci analitiþnih podlag govorijo o 15 letih), zatem pa je priþakovati nove popravke. S tega stališþa je pomembno upoštevati, da javnofinanþne razmere zahtevajo takojšnjo spremembo smeri, saj odlašanje pomeni nadaljevanje sedanjih neugodnih gibanj. Torej je perspektiva 50 let s stališþa današnjih odloþitev neuporabna. Mnogo nazornejša so divergentna gibanja stopenj rasti aktivnih zaposlenih in števila upokojencev – ta divergenca naj bi po podatkih, ki jih v svojem gradivu navaja vlada, dosegla vrhunec že v naslednjih petih letih, þeprav bi se od takrat zmanjševala. Smiselno je tudi opozarjanje na gibanja števila zaposlenih in upokojencev, ki naj bi se po priþakovanjih izenaþila leta 2042. (III.14) V letih 2011 in 2012 se predvideva postopno ozdravljanje slovenskega gospodarstva, kar pa ne bo olajšalo obveznosti proraþuna do ZPIZ. Priþakuje se umirjena gospodarska rast (2,5 % in 3,1 %) in porast storilnosti (2,9 % in 3,0 %), kljub temu pa bo leta 2011 po predvidevanju zaposlenost še nazadovala (za 0,3 %), leta 2012 pa naj bi se poveþala za 0,2 %. Na dvig obveznosti proraþuna do ZPIZ bo vplivala še valorizacija pokojnin s plaþami, ki naj bi letos in v naslednjih dveh letih nominalno porasle hitreje od storilnosti (v letu 2010 za 0,5 odstotne toþke, v letu 2011 enako kakor storilnost, v letu 2012 pa spet za 0,5 odsotne toþke). Ker je moral UMAR le v pol leta popraviti svojo oceno o nominalni rasti bruto plaþ za celo odstotno toþko (2,7 % v pomladanski napovedi in 3,7 % v jesenski napovedi), je priþakovati le še veþji vpliv rasti plaþ na rast pokojnin, kar pomeni poglobitev težav na izdatkovni strani. Pritisk na javne finance zaradi omenjenih gibanj pokojnin in z njimi povezanih obveznosti proraþuna poteka ob umikanju spodbujevalnih ukrepov ECB, kar bo otežilo in podražilo vire za javno zadolževanje v tujini, ki bi ga torej vse bolj zahtevale nespremenjene obveznosti proraþuna do ZPIZ. Tako bodo v naslednjih letih poleg demografskih na divergentna in s tem neugodna gibanja pri financiranju pokojnin delovali še gospodarski razlogi. 51 3 Javnofinanþni problem izdatkov za pokojnine (III.15) Javnofinanþni problem je seveda del izdatkov za pokojnine, ki se morajo pokrivati iz proraþuna. Njegovo upravljanje je povezano z doloþili Pakta za stabilnost in rast, ki naj šþiti enotno valutno obmoþje pred nestabilnostmi, ki bi jih lahko predstavljale nevzdržne javne finance v eni od þlanic evrskega obmoþja. Reforme javnih pokojninskih sistemov so stvarnost tudi v drugih državah EU, saj se prebivalstvo stara hitreje od priþakovanja, sedanja finanþna in gospodarska kriza pa je poleg tega slabo vplivala na proraþune, kapitalske trge in podjetja. Spremembe pokojninskega sistema so nujne, ker javne finance ne zdržijo veþ financiranja problemov dokladnega sistema zaradi demografskih in strukturnih sprememb pri zaposlovanju. Tako gre v resnici za reševanje težav dokladnega sistema, ki po sedanjih gibanjih ni veþ vzdržen. Proraþunski primanjkljaj je treba financirati, in to z zadolževanjem. Pogoje zadolževanja pa po drugi strani spet doloþa prav stabilnost javnih financ. To pomeni, da se z odlašanjem sprememb pri pokojninski reformi problem le še poglablja in seveda na naslednji stopnji še bolj ogroža tisti del financiranja, s katerim proraþun dopolnjuje pokojninsko blagajno. (III.16) Dodaten problem za javne finance so divergentna gibanja, ki bodo še naprej poslabševala sposobnost dokladnega sistema pokojnin v Sloveniji, da sam zagotovi þim veþji del sredstev za pokojnine. Kakor omenjamo zgoraj, se je v letu 2010 namreþ nadaljevalo upadanje zaposlenosti (po UMAR-jevi jesenski napovedi gospodarskih gibanj bo po SNA do konca leta upadla za 2,2 %), kar neposredno zmanjšuje število plaþnikov v pokojninsko blagajno. Toliko slabše za finanþne obveznosti pokojninske blagajne pa je pospešeno upokojevanje v prizadevanju, da bi se upokojili po starem zakonu. Tukaj pa je še odhod tujcev, ki so izgubili delo predvsem v gradbeništvu – zaposlitvena statistika jih ne upošteva, ko pa so zaposleni, v Sloveniji seveda plaþujejo davke in prispevke. (III.17) Finanþni problem zagotavljanja sredstev za pokojninsko blagajno ima razloge tudi pri vstopanju na trg dela. Po podatkih ZPIZ se je v obdobju 2002–2008 število zavarovancev do 24. leta starosti zmanjšalo za 13 %, tistih med 20. in 24. letom za 10 %, povpreþna dosežena pokojninska doba v starostni skupini od 20 do 34 let pa se je zmanjšala za veþ kakor dve leti. Znano je nekaj razlogov za to: vse veþji del prebivalstva se odloþi za študij. Bolonjski sistem je sicer skrajšal študijski dodiplomski program na tri leta, a zato je postal dostopnejši podiplomski program. Uveljavljanje absolventskega leta, ki ga bolonjski sistem ne predvideva, po obeh stopnjah študija tako podaljša študij za doseganje VII. stopnje s prejšnjih petih (4 + 1 absolventsko leto) na sedem let (3 + absolventsko leto + 2 + absolventsko leto). Pri tem pa je bil bolonjski študij uveden zaradi skrajšanja študijskega þasa do zaposljivosti! Neuþinkovit sistem nadzora študentskega statusa in manjše davþne obveznosti študentskega dela so moþan motiv za odlaganje vstopa v aktivno dobo. Sedemindvajset let kot meja, do katere je mogoþe pridobiti pravice iz brezplaþnega študija, je previsoka številka in vpliva na odsotnost materialne odgovornosti študentov do brezplaþne storitve, kakršen je študij na slovenskih univerzah. S stališþa javnih financ tako nastajajo stroški, ko po treh oziroma petih letih, kar bi bil normalen þas za vkljuþitev na trg dela tudi po podiplomskem magistrskem študiju, opazen del populacije ne prispeva k proraþunskim prihodkom iz delovne aktivnosti. Vendar pa te razmere povzroþa tudi neustrezna ureditev trga dela. Ta je za mlade neprijazen in med krizo sploh so se morali sprijazniti z zaposlovanjem za doloþen þas kot prevladujoþo obliko zaposlitve. Ob zmanjševanju zaposlovanja so bili zaradi zašþite zaposlenih za nedoloþen þas spet moþno izpostavljena skupina. Na podlagi teh dejstev je ohranjanje sedanjih pogojev za redno upokojevanje skupaj s poznim vstopanjem v aktivno dobo nepraviþno in ekonomsko negospodarno prerazdeljevanje dohodka na škodo delovno aktivnega prebivalstva. S tako narašþajoþimi »stroški« vzdrževanega dela prebivalstva se zmanjšuje tudi stroškovna konkurenþnost delovno aktivnih, ki lahko z veþanjem dodane vrednosti edini pripomorejo k trajnostnim javnim financam. (III.18) Trenutek, v katerem se Slovenija pripravlja na spremembo pokojninske zakonodaje, oznaþuje slabšanje javnih financ oz. rast javnega dolga. V tem pogledu je najmanj zaželeno, da bi se nezmožnost pokrivanja obveznosti proraþuna do ZPIZ (zaradi nespremenjenega sistema pokojnin ob znanih demografskih uþinkih) pojavilo, še preden bi nam uspelo (toliko teže) umiriti sedanji neugodni javnofinanþni primanjkljaj. ýasovno je v ospredju zahtevno refinanciranje dela dolga, na katerega 52 ceno bo spet vplival javnofinanþni položaj Slovenije. ýe nam ne bi uspelo izvesti naþrtovane spremembe pokojninske zakonodaje, bi se neugodna uþinka proraþunskega primanjkljaja in nadaljevanja visokih obvez proraþuna do ZPIZ seštevala, kar bi resno ogrozilo javnofinanþni položaj Slovenije in tako gospodarsko rast, ki najuþinkoviteje odpravlja tudi probleme pokojninskega sistema: navzven zaradi slabših ocen bonitete in poslediþno težjega dostopa do mednarodnih finanþnih virov, navznoter pa s potrebo po hitrem in moþnem krþenju pravic proraþunskih uporabnikov. To pomeni, da je hitra uskladitev pokojninskih pravic z možnostmi tudi povsem javnofinanþni pogoj, da bo proraþun še naprej zagotavljal dopolnilne vire za financiranje dokladnega javnega pokojninskega sistema. (III.19) Glede na druge primerljive nove þlanice EU je imela Slovenija po dosedanjem zakonu bistveno manjše bonuse za odlaganje odhoda v pokoj po doseženi polni starostni in delovni dobi (npr. 3,6 % v primerjavi s 6 % na leto na ýeškem, Slovaškem in Madžarskem), ki so bili poleg tega še degresivni (Stanovnik 2009). Novi predlog zakona te možnosti ne pozna veþ, temveþ z raznimi oblikami bonusov le destimulira odhod v pokoj pred doseženimi minimalnimi pogoji. Res je, da popravlja že moþno zmanjšan odmerni odstotek na 80 % (nominalno), vendar pa se z novim zakonom naglo poveþuje število zaporednih let zavarovanja, katerih povpreþna plaþa se upošteva pri izraþunu pokojnine. Zato bi ohranitev tovrstnih bonusov delovala spodbujevalno za odlaganje odhoda v pokoj ob prvi priložnosti, tako pa omilila pritisk na pokojninsko blagajno in na proraþun. 4 Nejavni sistem pokojninskega zavarovanja (III.20) ýeprav vlada doslej niso pokazala sposobnosti, da bi nadomestili javni pokojninski sistem, bi se morala bolj posvetiti tudi nejavnim sistemom pokojninskega zavarovanja. Rešitve glede drugega stebra so šele v nastajanju (ali opustiti zajamþeni, a razmeroma nizki donos, ali davþno izenaþiti vplaþila v prvi in drugi steber, ali izenaþiti samozaposlene in lastnike z drugimi zaposlenimi), dejstvo pa je, da bo za razbremenitev javnega pokojninskega sistema in s tem javnih financ treba spodbuditi ta del pokojninskega zavarovanja. Slovenija doslej ni videla možnosti za omenjeno razbremenitev s t. i. tretjim stebrom zasebnega pokojninskega varþevanja. To je pokazala z zavraþanjem konkretnih pobud za spodbujanje vplaþila v take oblike varþevanja za starost. ýas je, da slovenska ekonomska politika, sploh ob visokem obdavþenju visokokvalificiranega dela in ob vse oþitnejšem zaostajanju visokotehnoloških proizvodenj, zaþne ustrezneje vrednotiti znanje z instrumenti, kakršno je drugaþno davþno obravnavanje vplaþil v zasebno pokojninsko zavarovanje ali pa kapica pri plaþevanju prispevka za zdravstveno zavarovanje. Tukaj je treba opomniti na sodobne teorije o prispevku dejavnikov, pri katerem mejni proizvod znanja drugaþe od kapitala, katerega mejni donosi s poveþano vkljuþitvijo upadajo, raste. (III.21) V številnih pogledih za vlado možnosti za reformo pokojninskega sistema niso ugodne. Eno takšnih dejstev je usklajevanje pokojnin s plaþami, ki je iz rešitve postalo pravica. S tem se je oþitno želelo izravnati zmanjšanje nadomestitvene stopnje, ki so po podatkih SURS v zadnjih devetih letih nazadovale za povpreþno pokojnino z 68,1 % plaþe leta 2000 na 61,3 % plaþe v letu 2009. Poleg tega so dobre gospodarske razmere v prejšnjih letih prepreþevale, da bi vlade takrat razpoznale nevarnost demografskih gibanj, na katero so Slovenijo že opozarjali Svetovna banka, MDS in Komisija EU. Tako je takratno Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve zagovarjalo stališþe, da korenita reforma sedanjega pokojninskega sistema ni potrebna in da naj bi ob vse jasnejših grožnjah za pokojninsko blagajno zadostovali uþinki dolgoroþne reforme iz leta 2000. Po njihovem takratnem mnenju ne bi bilo smiselno posegati v sistem, ki svojih najboljših mogoþih rezultatov še ni dosegel.20 20 »Pokojninska blagajna je ogrožena: Število upokojencev se približuje številu delovno aktivnih.« Dnevnik, 20. 9. 2008. 53 5 Vprašanja ekonomske politike (III.22) ýe po eni strani vlada uspešno in jasno predstavlja makroekonomska dejstva, zaradi katerih mora ekonomska politika delovati za konsolidacijo javnih financ, najdemo na strani stvarne ekonomske politike nekonsistentnosti, ki slabijo možnosti, da bi to tudi dosegli. V kriznih razmerah, iz katerih še nismo izšli, bi priþakovali uspešnejše usklajevanje in veþ sodelovanja vsaj v koaliciji. Vlada si tudi ni edina v pogledih na izstopanje države kot lastnice iz gospodarstva in v najodmevnejših primerih ravna nasprotno od zavez, ki jih je sprejela ob vstopu Slovenije v OECD. Odprodaja nestrateške državne lastnine zaradi nizkih cen v sedanjem trenutku gotovo ne bi bila smiselna, a sedanja vlada bi morala popravljati napake prejšnjih in se na tem podroþju vsaj poenotiti glede strategije. Razmere so tako resne, da bi morala tudi opozicija poznati meje svobode, do kod je zavraþanje vladnih ukrepov nadzor in prizadevanje za izboljšanje razmer, od kod pa se zaradi interesa po prevzemu oblasti povzroþa navadna škoda. Obþutek je še, da nosilci oblasti, poslanci in vodje interesnih skupin premalo poznajo razmere onstran slovenske meje. Glede na poþasno uþenje je videti, kakor da jih te v resnici niti ne zanimajo preveþ. To dokazuje znaþilen naiven odnos do državnih pristojnosti glede evropske konsolidacije javnih financ (evropski semester) kot logiþnega procesa v krizi teh financ, a tudi procesa poglabljanja EU. (III.23) Ob teh dejstvih in seveda zaradi slabih gospodarskih razmer je nevzdržno, da se posamezne interesne skupine raje posveþajo izboljšanju svojega položaja, kakor da bi dale svoj prispevek k odpravljanju nesorazmerij, zaradi katerih so tudi same nezadovoljne. Gotovo je del njihovega odpora treba upoštevati kot odsev zmanjšanja zaupanja v vlado zaradi prej omenjenih neusklajenosti. Za reforme pa so posledice take, da posamezne skupine niso pripravljene na zmanjšanje svojih pravic, pa naj bodo makroekonomska dejstva še tako utemeljena. (III.24) Tudi v Sloveniji velja pravilo, da bodo konsolidacijo javnih financ najbolj nosili izloþeni deli prebivalstva. Zaradi uveljavljenega egalitarizma v Sloveniji teh ne najdemo le v nižjih in srednjih dohodkovnih razredih, temveþ moramo sem vkljuþiti tudi izobražence s tehnološkim in drugim znanjem. Znova in znova odrivani od delitve zaradi monopolov, ki so si podredili politiko, pa je edino ta struktura lahko nosilka tehnološkega razvoja, gospodarske rasti, mednarodne konkurenþnosti in poslediþno trajnostne konsolidacije javnih financ. (III.25) Ekonomska politika se mora zavedati, da dokladni sistem pokojnin ni fiskalno vzdržen, njegova reforma pa ni socialno vzdržna, þe se ne bo delala s širšim družbenim soglasjem. Glede potrebnih reform je v Sloveniji kar nekaj pomanjkljivosti, ki zmanjšujejo pripravljenost družbenih skupin za sodelovanje. Ekonomsko je to še zmeraj šibko delujoþa pravna država, ki ji ne uspe prepreþiti neuþinkovitosti monopolov. Zatem je tukaj velika državna lastnina, s katero se ne gospodari najbolje in ki kar naprej zahteva sodelovanje davkoplaþevalcev (proraþunska podpora) in potrošnikov iz gospodinjstev in gospodarstva (višje cene proizvodov in storitev). Slovenska ekonomska politika je že veliko zamudila glede privajanja na trajnostno tržno gospodarstvo. Razen doloþil in oblik, ki smo jih bili dolžni prevzeti zaradi vstopanja v mednarodne povezave, je bila pozornost namenjena predvsem temu, kako se z izvirnimi domaþimi rešitvami izogniti trgu, stroškom in cenam. Ti pa s stališþa odprtega gospodarstva delujejo brez naše volje. (III.26) Ekonomska politika bi morala razbremeniti sedanje razprave o pokojninah, tako da bi opozarjala na razliko med strukturnimi in cikliþnimi razlogi za ukrepanje. Pri strukturnih gre za demografska gibanja pri nas in v EU ter za vezavo na rast plaþ, kakršno smo poznali doslej, ki zahtevajo takojšnje ukrepanje zaradi ohranjanja medgeneracijskega sporazuma in vzdržnosti javnih financ. Cikliþno vprašanje in iskanje povsem drugaþnega soglasja pa je vprašanje delne zamrznitve pokojnin, s þimer se prenese del stroškov finanþne in gospodarske krize tudi na upokojence. Namesto da bi vlada v obeh primerih imela nasproti razliþne pogajalce, se zaradi neloþevanja med obema vrstama ukrepov odpor in vznemirjenje na strani tistih, ki bodo nosili posledice, seštevata. Prav tako bi morala jasno pokazati, da podaljševanje delovne dobe nima posledic za prerazdelitev dohodka, pri kateri bi bili oškodovani tisti z nižjimi in (v Sloveniji) srednjimi dohodki. 54 (III.27) Temeljita reforma sedanjega pokojninskega sistema z rešitvami, ki jih ponuja predlog Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, je nujna. V isti smeri bodo morale iti tudi spremembe zdravstvenega sistema. Vlada se mora zavedati, da bo odpor do njih nastajal kar naprej in na najrazliþnejših mestih. ýeprav ne podpiramo nekajdesetletnih napovedi za takojšnje ukrepanje, so vendar pomembno opozorilo, do þesa lahko pripelje vztrajanje pri sedanjih pogojih upokojevanja. V medgeneracijskem jeziku pa to ne pomeni niþ drugega kakor prelaganje bremena na poznejše rodove. Jasno, da je treba zelo reformirati pravico do socialnih transferjev iz dokladnega pokojninskega sistema, saj so se že zdavnaj spremenili pogoji, ko je ta še lahko deloval (padajoþa velikost družin in narašþajoþe pojavljanje obeh staršev kot upraviþencev). Nov medgeneracijski sporazum bo moral upoštevati možnosti, ki jih dajeta napredek storilnosti in daljše ostajanje v aktivnem obdobju, ter omejitve zaradi podaljševanja povpreþne življenjske dobe in porasta izdatkov za zdravstveno varstvo, ki je komplementaren s temi gibanji. (III.28) Ob tem, da spremembe pokojninskega sistema v sedanjem þasu narekuje fiskalni položaj Slovenije, bodo potrebne reforme že kratkoroþno vzdržne le, þe bodo þim prej pripravljeni mehanizmi zunaj pokojninskega sistema, ki bodo starejše zaposlene spodbujali k ostajanju v aktivni dobi. Primerne so prožnejše oblike dela in delovnega þasa, poleg tega pa bi jim glede na hitre spremembe v naþinih poslovanja in v družbi sploh koristilo tudi ustrezno izobraževanje. Sem spadajo materialne in druge spodbude delodajalcem. Ni namreþ priþakovati drugaþnih spodbud, kakršne so te, ki jih daje trg, lahko pa jih dopolnimo z ustreznimi davþnimi spodbudami. (III.29) Reforma javnega pokojninskega sistema ni le slovenski problem, temveþ je zaradi svoje pomembnosti postala del najpoglavitnejših dokumentov, kakršni sta Zelena knjiga EU in (nova) Lizbonska strategija 2010–2020. Tudi njen vpliv na fiskalno vzdržnost ne pomeni le kozmetike proraþunskih financ v þlanicah, temveþ je eden od elementov, ki bo posredno doloþal nadaljnjo usodo evrskega obmoþja. Gledano s stališþa Slovenije nastopa tukaj izrazita asimetrija. Po eni strani sta vloga in pomen Slovenije zaradi velikosti našega gospodarstva v Ekonomski in monetarni uniji skoraj zanemarljiva. Po drugi strani pa je ohranitev evrskega obmoþja v sedanjem obsegu in obliki za slovensko majhno, odprto gospodarstvo nesorazmerno pomembnejše kakor za gospodarstva z veþjim bruto domaþim proizvodom. Zato smo s konsistentnimi reformami dolžni dati prispevek tej skupnosti tudi zaradi povsem lastnega interesa. 55 JAVNOFINANýNI UýINKI SPREJETE POKOJNINSKE REFORME21 6 Uvod (III.30) Slovenija sodi med države, ki jih je globalna finanþna kriza najbolj prizadela. Padec bruto domaþega proizvoda za 8,2 % v letu 2009 je bil med najvišjimi v Evropski uniji. ýeravno je v letu 2010 z 1,2-odstotno gospodarsko rastjo prišlo do rahlega okrevanja, je raven slednjega in dinamika gospodarske dejavnosti pod ravnijo povpreþja Evropske unije. Aktualna kriza je razkrila strukturne pomanjkljivosti slovenskega razvojnega modela in slabosti tranzicijske ekonomske politike. Posledice padca gospodarske dejavnosti so se zelo hitro pokazale v fiskalni politiki. Obdobju razmeroma uravnoteženih javnih financ do leta 2008 je zaradi padca javnofinanþnih prihodkov in zapoznelega odziva fiskalne politike sledil 5,7-odstotni proraþunski primanjkljaj v letu 2009 in 5,5-odstotni v letu 2010. Kljub prizadevanju za uvedbo novega fiskalnega okvira, utemeljenega na fiskalnem pravilu, ki naj bi omejil rast javne porabe na ravni rasti potencialnega bruto domaþega proizvoda, cilji javnofinanþne konsolidacije niso doseženi. Ta je z vidika izjemno hitrega narašþanja javnega dolga v Sloveniji nujna. Javni dolg je v letu 2010 znašal že 37,9 % BDP z jasnim nagnjenjem k nadaljnjemu narašþanju. ýeprav je delež javnega dolga v BDP na razmeroma nizki ravni, vzbuja skrb dinamika zviševanja, ki je bistveno nad povpreþjem Evropske unije. (III.31) Upoštevajoþ, da so eden pomembnejših delov javnih financ pokojninski izdatki, je razumljivo, da v luþi nujne javnofinanþne konsolidacije Vlada Republike Slovenije namenja temu podroþju posebno pozornost. Delež pokojnin v BDP je kljub ugodnim uþinkom pokojninske reforme iz leta 1999 zaradi gospodarske krize v letu 2010 narasel na 11,2 %. Padec gospodarske dejavnosti v letu 2009 je poveþal delež pokojninskih izdatkov za eno odstotno toþko. Okrepili so se tudi neposredni pritiski na proraþun RS, ki mora po veljavnem Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1) s proraþunskimi transferji pokrivati primanjkljaje ZPIZ. Zaradi veþanja brezposelnosti in tako manjšanja števila zavarovancev se je v letu 2010 glede na leto 2008 poveþal znesek transferjev iz proraþuna za 20,2 % in je znašal 1.437 mio. evrov oz. 14,6 % vseh proraþunskih izdatkov. Temu je treba dodati neugodna demografska gibanja, ki so v dolgoroþni perspektivi na eni strani usmerjena v podaljšanje priþakovane življenjske starosti ob rojstvu, in pospešeno staranje prebivalstva, s þimer je v temeljih ogrožena vzdržnost pokojninskega sistema. Projekcije Evropske komisije kažejo, da bo leta 2030 v Sloveniji 40,4 odstotka prebivalstva starejšega od 65 let. Do leta 2050 bo delež prebivalstva, odvisnega od pokojninskih prejemkov, narasel na 55,6 odstotka celotnega prebivalstva, kar Slovenijo uvršþa med deset najhitreje starajoþih se družb v Evropski uniji. (III.32) Vlada, spodbujena z neugodnimi fiskalnimi posledicami finanþne krize, skrb zbujajoþimi procesi staranja prebivalstva in opozorili mednarodnih organizacij, kakršne so OECD, MDS in Evropska komisija, se je odloþila izpeljati pokojninsko reformo, ki naj bi zagotovila srednjeroþno fiskalno vzdržnost in prihodnjim generacijam primerne pokojnine. Državni zbor je 23. 12. 2010 sprejel Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ - 2). (III.33) Cilj tega poglavja je oceniti in ovrednotiti javnofinanþne uþinke sprejetega zakona ZPIZ-2. Poglavje umesti zdajšnjo reformo v stalne procese parametriþnega reformiranja pretoþnega pokojninskega sistema, ki poteka vse od osamosvojitve. Reformo je treba razlagati kot nadaljevanje t. i. velike pokojninske reforme iz leta 1999, ki še poteka in jo lahko z vidika javnofinanþnih posledic ovrednotimo izrazito pozitivno. Kljub temu da se je število upokojencev v desetletju trajanja reforme poveþalo za skoraj 90.000, se je delež pokojninskih izdatkov pred nastopom gospodarske krize uravnovesil na ravni 10 % BDP. V nadaljevanju so predstavljene kljuþne znaþilnosti zdajšnje reforme (ZPIZ-2). Sledi ocena njenih javnofinanþnih posledic. Poglavje se osredišþi na dva kljuþna uþinka reforme, na podaljšanje dejanske upokojitvene starosti in spremenjeni naþin usklajevanja pokojnin. Z uporabo razliþnih scenarijev so s simulacijami ocenjeni prihranki, ki jih prinašajo spremembe 21 Zaþetno besedilo za to poglavje je pripravil Bernard Bršþiþ. 56 navedenih dveh parametrov. Sledi doloþitev možnih javnofinanþnih prihrankov v obstojeþem sistemu, ki jih je zakonodajalec spregledal. Gre za pokojninske izdatke na podlagi 232. þlena ZPIZ-1, tj. tiste odhodke, ki veþinoma niso utemeljeni na vplaþanih prispevkih in ne spadajo v pokojninsko blagajno. Strokovno mnenje na koncu daje celovito oceno reforme. 7 Pregled reform slovenskega pokojninskega sistema po osamosvojitvi (III.34) Vse od osamosvojitve se na Slovenskem sreþujemo z nepretrganim reformiranjem pokojninskega sistema. V družbenoekonomsko preoblikovanje smo leta 1990 stopili s pokojninskim sistemom, ki se po svoji naravi ni razlikoval od znaþilnih celinskih sistemov. Taksonomsko smo podedovali znaþilen pretoþno financirani bismarckijanski sistem. Žal so bili njegovi parametri neustrezni gospodarskemu preoblikovanju, ki je slovensko gospodarstvo v letih 1991 in 1992 pahnil v t. i. veliko poosamosvojitveno depresijo. Znaþilnosti sistema so bile: – neugodno razmerje odvisnosti, tj. razmerje med aktivnimi zavarovanci in upokojenci, – nizka upokojitvena starost, – kratka obdobja za izraþun pokojnin, – velikodušne možnosti predþasnega upokojevanja, – institucionalne pomanjkljivosti. (III.35) Institucionalne pomanjkljivosti so hitro postale oþitne, ko je zaþetno tranzicijsko prestrukturiranje podjetij povzroþilo val predþasnega upokojevanja. Nosilci ekonomske politike so v tem videli izhod iz vedno veþje brezposelnosti. A kmalu je postalo jasno, da zlorabe pokojninskega sistema za lajšanje socialnih težav niso brezplaþne in da nadaljevanje predþasnega upokojevanja resno ogroža vzdržnost sistema. Na podlagi tega uvida je bila pripravljena t. i. mala pokojninska reforma, ki je leta 1992 zajezila narašþanje predþasnega upokojevanja. Eden pomembnih virov predþasnega upokojevanja je bil odkup pokojninske dobe, zlasti študijskih in vojaških let. Poglavitna težava je bila aktuarska nepraviþnost odkupa, saj so bili zahtevani zneski za eno leto zavarovalne dobe bistveno nižji od priþakovanega denarnega toka pravic, ki ga je tako odkupljeno leto ustvarilo. Glavni dosežek male pokojninske reforme je priprtje okna predþasnega upokojevanja. Žal je bila nepopravljiva škoda z velikim poveþanjem števila upokojencev že storjena. 7.1 Velika pokojninska reforma 1999 (ZPIZ-1) (III.36) Sredi 90-ih je postalo oþitno, da je visoka stopnja prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje zlasti v predelovalnih dejavnostih eden veþjih dejavnikov nekonkurenþnosti slovenskega gospodarstva. Za zmanjšanje stroškov dela je tedanja vlada znižala prispevno stopnjo s 15,5 na 8,85 %. S tem znižanjem se je sicer izboljšal stroškovni položaj delodajalcev, hkrati pa je nastal primanjkljaj, ki ga odsihmal v skladu z 233. þlenom ZPIZ-1 pokriva državni proraþun. Pretoþni sistem tako že 15 let ni veþ samonosen. V istem þasu so se zaþele razprave o nujnosti korenite pokojninske reforme. Pod vplivom Mednarodnega denarnega sklada in Svetovne banke se je porajala zamisel o paradigmatski pokojninski reformi, prehodu iz enostebrnega v tristebrni pokojninski sistem. Zaþetnemu navdušenju navkljub je hitro postalo jasno, da je uvedba tristebrnega modela po þilskem zgledu v slovenskih razmerah težko uresniþljiva. Poleg plitkosti kapitalskega trga, ki je potrebni pogoj za prehod iz pretoþnega sistema financiranja v sistem kapitalskega pokritja, je postalo poglavitni argument proti paradigmatski spremembi vprašanje financiranja tega prehoda. Pri razmeroma velikodušnih pokojninah in velikem številu upokojencev je implicitni dolg države, tj. dolg do sedanjih in prihodnjih upokojencev, prohibitivno visok in je znašal po oceni MDS 250 % BDP. Prehod v tristebrni pokojninski sistem, ki ne bi oškodoval ne sedanjih ne prihodnjih upokojencev, bi bil torej 57 povezan z enkratnim poveþanjem javnega dolga. Zavedajoþ se opisanih omejitev, se je predlog pokojninske reforme zožil na razmeroma obsežno spremembo parametrov. Glavni znaþilnosti sta bili znatna zaostritev pogojev upokojevanja in postopnost, ki naj bi prepreþila z reformo spodbujene predþasne odhode v pokoj. Reforma naj bi tudi zagotovila praviþnost obravnave razliþnih letnih kohort upokojencev. Proces sprejemanja je bil dolgotrajen, s poudarkom na socialnem dialogu. To je na koncu leta 1999 privedlo do sprejetja Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-1). (III.37) Glavne znaþilnosti velike pokojninske reforme (ZPIZ-1): – zviševanje dejanske upokojitvene starosti, – podaljševanje obraþunskega obdobja z 10 na 18 let, – sprememba usklajevanja pokojnin, odprava poraþunov, – postopnost; reformni proces naj bi se sklenil leta 2023. (III.38) Uvid v uþinke reforme pokaže, da je bila uspešna. Kakor je razvidno iz tabele 1, se je v desetletju od sprejetja dejanska upokojitvena starost podaljšala za dve leti in pol za ženske in dve leti za moške. Povpreþna starost ob upokojitvi moškega v Sloveniji je 61 let, ženske pa 58 let. Iz mednarodnih primerjav izhaja, da je efektivna upokojitvena starost moškega pri nas primerljiva z evropskim povpreþjem22, ženske pa se res upokojujejo nadpovpreþno zgodaj. Podaljšanje delovne aktivnosti in upokojitvene starosti je bilo sicer uspešno, a žal stopnja podaljševanja ni dohajala podaljševanja življenjske dobe. ýe sta za moške zavarovance ta procesa potekala vzporedno, se je za ženske doba prejemanja pokojnin podaljšala kar za štiri leta in pol. Vse to kaže na zmoto pri oblikovanju prehodnih obdobij podaljševanja upokojitvene starosti, ki naj bi se konþala šele leta 2023. Oþitno je, da je eden glavnih reformnih primanjkljajev ZPIZ-1 problem izrazito prezgodnjega upokojevanja žensk. 22 V razpravah o upokojitveni starosti prihaja do zmotnih ocen, da je dejanska upokojitvena starost v Sloveniji med najnižjimi v Evropski uniji. Težave v mednarodnih primerjavah nastajajo, ker so v drugih državah Evropske unije statutarne upokojitvene starosti resda višje kakor v Sloveniji, a zaradi možnosti predþasnega upokojevanja se dejanske upokojitvene starosti znatno razlikujejo od statutarnih. Ker po ZPIZ-1 ni možnosti predþasnega upokojevanja, je konvergenca dejanske in statutarne upokojitvene starosti zelo izrazita. 58 Tabela 1: Povpreþna efektivna upokojitvena starost in povpreþna doba prejemanja pokojnin za prejemnike starostnih pokojnin v obdobju 2000–2010 Povpreþna efektivna upokojitvena starost Leto 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Ženske Let 55 55 55 55 56 57 57 57 57 58 58 Povpreþna doba prejemanja pokojnin23 Moški Mesecev 5 5 6 8 7 1 2 5 6 0 4 Let 59 59 59 59 60 60 60 60 60 60 60 Ženske Mesecev 2 3 11 11 7 5 4 8 9 11 11 Let 17 15 16 18 18 19 19 20 20 21 21 Moški Mesecev 1 11 3 0 8 8 3 3 10 6 8 Let 14 14 15 15 15 16 16 16 16 16 16 Mesecev 9 1 1 7 10 0 0 3 4 7 8 Vir: Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. (III.39) Uþinki reforme iz leta 1999 so lepo razvidni v grafu 1. Kljub poveþanju števila upokojencev za skorajda 19 % v obdobju 2000–2010 je bil delež pokojninskih izdatkov v BDP razmeroma stabilen, do nastopa gospodarske krize v letu 2008 se je nakazovalo celo zmanjševanje. Dejavnika ugodne pokojninske slike v preteklem desetletju sta dva. Prvi je povezan z gospodarsko rastjo, ki jo je v obdobju 1993–2008 doživljalo slovensko gospodarstvo. Izrazito pozitivna gibanja na trgu dela so se v letih 2005–2008 izrazila v opaznem dvigu števila zavarovancev z 843.251 v letu 2005 na 904.258 v letu 2008. Graf 1: Gibanje števila zavarovancev, števila upokojencev in deleža pokojnin v BDP za obdobje 2000–2010 11,5% 900.000 11,24 % 11,19 % 11 % 10,84 % 11,0% 10,91 % 10,64 % 800.000 10,44 % 10,5% 10,36 % 10,17 % 700.000 10,0% 9,87 % 9,71 % 600.000 531.075 536.887 509.083 500.000 482.240 517.751 543.473 573.238 551.258 560.428 492.485 9,0% 400.000 8,5% 2000 2001 2002 2003 Število zavarovancev 2004 2005 Število upokojencev 2006 2007 2008 2009 2010 Delež pokojninskih izdatkov v BDP Vir: Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. 23 9,5% 523.854 Povpreþna doba prejemanja pokojnine se nanaša na zavarovance, ki jim je pravica ugasnila v doloþenem letu. 59 (III.40) Drugi dejavnik, ki je prispeval k ugodni pokojninski sliki, so uþinki velike pokojninske reforme (ZPIZ-1). Splet parametriþnih sprememb, kakršne so daljšanje obraþunskih obdobij, naþin izraþuna pokojninske osnove in naþin usklajevanja pokojnin, je povzroþil opazno padanje razmerja med povpreþno plaþo in povpreþno pokojnino. Znatno breme javnofinanþnega uravnoteženja so po reformi s sorazmernim slabšanjem svojega položaja prevzeli upokojenci. Upoštevajoþ še razmeroma neugodne podatke o porazdelitvi pokojnin, ko 28,6 % upokojencev prejema pokojnino, manjšo od 500 evrov, 88,4 % manjšo od 1.000 evrov, medtem ko jih pokojnino nad 1.500 evrov uživa 2,4 %, se zastavlja vprašanje o dopustnosti nadaljnjega poslabševanja ekonomskega položaja upokojencev. Graf 2:G ibanje povpreþne pokojnine in razmerja med povpreþno pokojnino in povpreþno plaþo za obdobje 2000–2010 (v evrih) 700 600 70% 68,1 % 68% 66,3 % 65,9 % 500 64,5 % 66% 63,7 % 62,7 % 400 64% 62,5 % 61,3 % 61,6 % 61,3 % 300 62% 59,8 % 60% 200 58% 100 346 375 410 430 450 466 488 513 556 572 579 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 56% 54% 0 Povpreþna pokojnina Povpreþna pokojnina/povpreþna plaþa Vir: Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. (III.41) Ne glede na z veliko reformo povzroþeno slabšanje sorazmernega položaja upokojencev pa zaradi uþinkov staranja prebivalstva odhodki ZPIZ tudi po reformi vseskozi narašþajo. Graf 3 je poveden glede velikih absolutnih poveþanjih odhodkov ZPIZ in zlasti hitro rastoþih proraþunskih transferjev. 60 Graf 3: Odhodki ZPIZ in višina transferjev proraþuna RS v obdobju 2000–2010 (v mio. evrov) 5.000 4.000 mio evrov 3.500 3.000 2.871 3.458 3.260 3.058 4.064 3.852 3.660 4.805 4.654 4.480 4.500 2.734 2.500 2.000 1.500 1.000 708 827 969 1.003 1.049 1.084 1.118 1.195 1.098 1.337 1.437 500 0 2000 2001 2002 Odhodki ZPIZ-a 2003 2004 2005 Transferji - 232.þlen 2006 Transferji - 233.þlen 2007 2008 2009 2010 Skupaj transferji Vir: Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. (III.42) Posebej akuten je problem transferjev iz proraþuna med gospodarsko krizo. Ker je vlada v skladu z 233. þlenom ZPIZ-1 zavezana zagotavljati stabilnost pokojninske blagajne, se zaradi upadanja števila zavarovancev ob rastoþi brezposelnosti pojavljajo veliki pritiski na državni proraþun (v letu 2010 že 1,4 milijarde evrov). Zaradi zaostrenih javnofinanþnih razmer se je Vlada RS kljub temu, da pokojninska reforma ZPIZ-1 še ni konþana, odloþila za novo reformo. 7.2 Pokojninska reforma 2010 (ZPIZ-2) (III.43) Nasprotovanju sindikatov navkljub je bila decembra 2010 sprejeta nova pokojninska reforma. Toda napovedi o korenitih spremembah, zlasti glede oþišþenja pokojninske blagajne socialnih transferjev, poveþanja aktuarske praviþnosti in preglednosti, se niso uresniþile. Vlada je pripravila klasiþno parametriþno pokojninsko reformo, ki ima z javnofinanþnega vidika poudarjene te znaþilnosti: – Zvišanje upokojitvene starosti na 65 let in minimalne upokojitvene starosti na 60 let. Predvidena je postopna odprava razlik v obravnavi moških in žensk. Prehodna obdobja so razmeroma dolga in trajajo do leta 2020 za moške in 2025 za ženske. Šele leta 2025 se statutarna upokojitvena starost za oba spola izenaþi na 65 let. Dolgost prehodnih obdobij je kljuþna za prepreþevanje z reformo povzroþenih predþasnih odhodov v pokoj, hkrati pa je pomembna za praviþno obravnavo razliþnih starostnih upokojencev.24 – Zakonodajalec je, upoštevajoþ pripombe glede zmožnosti dela do 65. leta v nekaterih poklicih, predvidel institut predþasne pokojnine. Zavarovanci jo lahko uveljavijo z dopolnjenimi 40 leti pokojninske dobe za moške in 38 leti za ženske ter s starostjo 60 let. Predþasna pokojnina se odmeri glede na dopolnjeno pokojninsko dobo, nato pa se za vsak mesec manjkajoþe starosti do dopolnitve 65 let starosti trajno zmanjša za 0,3 %. Skupni malus za predþasno upokojitev tako znese do 15 % pokojnine. Zavarovancem je s tem omogoþena svobodna izbira med daljšim prejemanjem nižjih pokojnin ali nasprotno. Prožnost upokojevanja bi sicer lahko slabo vplivala na ponudbo dela, a je ob razmeroma visokih malusih za predþasni odhod v pokoj sistem spodbud izrazito naklonjen podaljšanju odloþitve o upokojitvi. 24 Vprašanje je, ali je mogoþe doseþi bistveno hitrejše podaljševanje statutarne upokojitvene starosti od šest mesecev na leto. Za ženske zavarovanke je po ZPIZ-2 še enkrat hitrejša kakor po ZPIZ-1. 61 8 – Postopno podaljšanje obdobja za izraþun pokojnin s povpreþja najugodnejših 18 na 30 let. Ocenjeno je, da bo to znižalo pokojninske osnove prihodnjih upokojencev za 10 %. Korektivni faktor je zvišanje stopnje nadomestitve za 60 %, kar je bolj velikodušno kakor v ZPIZ-1. – Sprememba indeksacije pokojnin. V obstojeþem sistemu se pokojnine polno usklajujejo z rastjo plaþ februarja in novembra. Reforma predvideva prehod na ponderirano usklajevanje. V sestavi indeksacijskega koliþnika naj bi delež rasti plaþ znašal 70 %, delež rasti cen pa 30 %. – Spremenjen sistem spodbud za posameznike, ki bodo odlašali z odhodom v pokoj. Zavarovanci, ki bodo nadaljevali delo po 65. letu, bodo lahko hkrati s plaþo prejemali še 20 % pokojnine. Zakon predvideva tudi spodbude za delodajalce, saj znižuje prispevne stopnje za zaposlene v starosti nad 60 let za 30 %. Ocena javnofinanþnih uþinkov pokojninske reforme ZPIZ-2 (III.44) Upoštevaje, da gre za razmeroma korenito parametriþno reformo, ki posega v podaljševanje upokojitvene starosti, naþin usklajevanja pokojnin in naþin izraþuna pokojninske osnove, so bile za priþujoþe strokovno mnenje izdelane simulacije javnofinanþnih uþinkov posameznih ukrepov. Ker kljuþno javnofinanþno dobro izhaja iz predvidenega podaljševanja efektivne upokojitvene starosti in spremenjenega naþina usklajevanja pokojnin, je bila obema spremembama posveþena najveþja pozornost. ýasovni horizont simulacij je omejen na trajanje reformnega procesa, tj. do leta 2025. 8.1 Ocena javnofinanþnih uþinkov dviga efektivne upokojitvene starosti (III.45) Eden glavnih namenov sprejete reforme je dvig efektivne upokojitvene starosti. Ta ima veþ dobrih narodnogospodarskih uþinkov, od poveþanja ponudbe dela, višjih davþnih prilivov iz delovne aktivnosti, daljšega obdobja plaþevanja prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter krajšega obdobja izplaþevanja pokojnin. Z vidika javnofinanþnih uþinkov sta kljuþna slednja dva, ki sta bila tudi ocenjena. (III.46) Za to strokovno mnenje smo oblikovali dva simulacijska scenarija uþinkov dviga efektivne upokojitvene starosti. Upoštevajoþ demografske podatke in dejstvo, da se starostne kohorte, ki bodo do leta 2025 vstopale v pokoj, med seboj ne razlikujejo bistveno, je na leto predvideno število novih upokojitev za prouþevano obdobje na ravni 24.000. Izhajamo iz tega, da se posamezna starostna kohorta, ki vstopa v pokoj, po dohodkovnem profilu ne razlikuje od že upokojenega prebivalstva. Prvi scenarij je optimistiþen in predvideva, da se bo upokojitvena starost dejansko v celoti prilagajala statutarnemu podaljševanju upokojitvene starosti. Z drugimi besedami, da bodo bodoþi upokojenci v celoti sledili spodbudam zakona.25 Ker sam zakon predvideva institut predþasnega upokojevanja, ki tudi po letu 2025 omogoþa upokojitev že pri 60 letih, je bil oblikovan stvaren scenarij, po katerem bi polovica zavarovancev izkoristila možnosti predþasnega upokojevanja, polovica pa bi, upoštevaje spodbude, odlašala z upokojitvijo do statutarne upokojitvene starosti. Javnofinanþni prihranki, ki izhajajo iz obeh scenarijev, so navedeni v tabeli 2 in grafu 4. 25 Kot inkrementalni prihranki so upoštevani neizplaþane pokojnine zaradi dviga upokojitvene starosti in dodatni vplaþani prispevki ob upoštevanju 30-odstotnega odbitka prispevne stopnje za delodajalca za zaposlene nad starostjo 60 let, kakor to predvideva ZPIZ-2. Niso pa upoštevani zneski plaþane dohodnine v tem podaljšanem obdobju aktivnosti. 62 Tabela 2: Simulacije javnofinanþnih prihrankov podaljševanja dejanske upokojitvene starosti (v mio. evrov) 2012 Scenarij brez predþasnega upokojevanja26 111,7 Scenarij s predþasnim upokojevanjem27 67,0 2013 223,5 134,1 2014 223,5 134,1 2015 335,2 201,1 2016 447,0 268,2 2017 447,0 268,2 2018 558,7 335,2 2019 670,5 402,3 2020 670,5 402,3 2021 670,5 402,3 2022 670,5 402,3 2023 558,7 335,2 2024 558,7 335,2 2025 558,7 335,2 Vir: Lastni izraþuni. Graf 4: Simulacije javnofinanþnih prihrankov podaljševanja dejanske upokojitvene starosti (v mio. evrov) 800 700 mio. evrov 600 500 400 300 200 100 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 Javnofinanþni prihranki ob podaljševanju upokojitvene starosti brez predþasnega upokojevanja Javnofinanþni prihranki ob podaljševanju upokojitvene starosti ob predþasnem upokojevanju Vir: Lastni izraþuni. 26 Scenarij brez predþasnega upokojevanja predvideva, da se celotna populacija neke starostne skupine v letu upokojitve prilagodi novoveljavni statutarno doloþeni upokojitveni starosti. 27 Scenarij s predþasnim upokojevanjem predvideva, da se 50 % populacije upokoji predþasno. 63 (III.47) Scenarij brez predþasnega upokojevanja je skrajna zgornja meja prihrankov, ki izvirajo iz dviga upokojitvene starosti in jih bo nemogoþe doseþi. Alternativni scenarij je veliko stvarnejši, saj vsi zavarovanci bodisi ne bodo hoteli bodisi ne bodo mogli ostati zaposleni tudi po dopolnjenem 60. letu.28 (III.48) Iz scenarijev obeh simulacij je razvidno, da je kljuþno vprašanje dejanske višine javnofinanþnih prihrankov odvisno od spremembe upokojitvenega obnašanja zavarovancev. Že ob razmeroma zmernem dvigu dejanske upokojitvene starosti za dve leti do leta 2020, ko se zakljuþi podaljševanje upokojitvene starosti za moške, lahko pokojninska reforma razbremeni javne finance za 400 mio. evrov na leto. (III.49) V letih uvajanja reforme letni prihranki narašþajo, ker se poveþuje število zavarovancev, ki zaradi spremenjenih pogojev upokojevanja þakajo na izpolnitev le-teh. Najveþ jih þaka na izpolnitev novih pogojev za upokojitev v letu 2019 – kar tri letne kohorte moških in žensk.29 8.2 Ocena javnofinanþnih uþinkov spremenjenega naþina usklajevanja pokojnin (III.50) Drugi pomembni vir javnofinanþnih prihrankov pokojninske reforme izvira iz spremenjenega naþina usklajevanja pokojnin. ZPIZ-2 ne predvideva veþ polnega usklajevanja s plaþami, ampak zgolj še 70-odstotno uskladitev z rastjo povpreþne bruto plaþe in 30-odstotno utež pri usklajevanju s povpreþno rastjo cen življenjskih potrebšþin. (III.51) Pri oceni javnofinanþnih posledic spremenjenega naþina usklajevanja je kljuþno vprašanje prihodnjega gibanja nominalnih plaþ in cen življenjskih potrebšþin. Glede na razmeroma dolgo obdobje izvajanja reforme, tj. do leta 2025, je zmožnost napovedovanja prihodnjih cenovnih in plaþnih gibanj zelo omejena. Upoštevajoþ celovitost problema in veliko negotovosti, je smiselno oblikovati razliþne možne scenarije gibanja plaþ in cen. Za simulacijo smo pripravili tri take scenarije. (III.52) Prvi scenarij je pesimistiþen in predvideva do leta 2025 zgolj 1-odstotno povpreþno letno stopnjo rasti realnih plaþ. Srednji scenarij je osnovan na podmeni 3-odstotne povpreþne letne rasti realnih plaþ. Optimistiþni scenarij pa predvideva vrnitev h gospodarski rasti pred krizo in 5-odstotno letno stopnjo rasti povpreþnih realnih plaþ. Ocene prihrankov so prikazane v tabeli 3 in grafu 4. 28 Kljub realizmu tega scenarija je treba opozoriti, da nekoliko podcenjuje skupne javnofinanþne prihranke. Upoštevati je treba, da predþasni vstop v pokoj pomeni doživljensko nižjo pokojnino. Zavarovanec je za vsak mesec kaznovan z 0,3odstotnim odbitkom, ki velja do konca prenehanja zavarovalnega razmerja. V tem primeru so javnofinanþni prihranki premaknjeni v prihodnost, medtem ko takojšnje javnofinanþno dobro skorajda izostane. 29 Gre za zavarovance, ki bi se sicer upokojili v letih 2017, 2018 in 2019. 64 Tabela 3: Simulacije javnofinanþnih prihrankov zaradi spremenjenega naþina usklajevanja pokojnin (v mio. evrov) 2012 Prihranki – scenarij 1 % realne rasti plaþ 14,2 Prihranki – scenarij 3 % realne rasti plaþ 42,5 Prihranki – scenarij 5 % realne rasti plaþ 70,9 2013 14,3 43,0 71,6 2014 14,5 43,6 72,7 2015 14,8 44,3 73,8 2016 15,0 44,9 74,9 2017 15,2 45,6 76,0 2018 15,4 46,3 77,2 2019 15,7 47,0 78,3 2020 15,9 47,7 79,5 2021 16,1 48,4 80,7 2022 16,4 49,1 81,9 2023 16,6 49,9 83,1 2024 16,9 50,6 84,4 2025 17,1 51,4 85,6 Vir: Lastni izraþuni. Graf 5: Simulacije javnofinanþnih prihrankov zaradi spremenjenega naþina usklajevanja pokojnin (v mio. evrov) 90 80 70 mio evrov 60 50 40 30 20 10 0 2012 2013 2014 2015 2016 Prihranki - Scenarij 1% realna rast plaþ 2017 2018 2019 2020 Prihranki - Scenarij 3% realna rast plaþ Vir: Lastni izraþuni. 65 2021 2022 2023 2024 Prihranki - Scenarij 5% realna rast plaþ 2025 (III.53) Zaradi ponderacije usklajevalnega koliþnika je razumljivo, da so možni prihranki iz tega naslova odvisni od realne rasti plaþ. Višja ko je predvidena rast plaþ, višji so prihranki. Ob stacionarnem scenariju so prihranki skupno gledano zanemarljivi (15 mio. evrov na letni ravni). Z narašþanjem realne rasti plaþ pa se izkaže stabilizacijska funkcija, ki že ob povpreþni stopnji realne rasti 3 %, ki je bila v zadnjih 20 letih v Sloveniji v povpreþju presežena, naraste celo do 50 mio. evrov na leto. Ob izpolnitvi optimistiþnega scenarija, tj. realne povpreþne letne rasti plaþ na ravni 5 %, spremenjeni naþin usklajevanja postane zelo pomemben ustvarjalec prihrankov.30 8.3 Neizkorišþene možnosti pokojninske reforme, problem 232. þlena ZPIZ-1 (III.54) ZPIZ-2 s spremembo upokojitvenih parametrov prinaša znatne javnofinanþne prihranke in pomembno prispeva k prihodnji fiskalni vzdržnosti pokojninskega sistema. V nasprotju z napovedmi z zaþetka reformnega procesa pa ne posega bistveno v institucionalno sestavo pokojninskega sistema, tj. ne odpravlja institucionalnih izrojenosti. Odhodki ZPIZ skrivajo celo vrsto »pokojnin«31, ki niso imele podlage v vplaþanih prispevkih. Natanþneje, gre za veþ kakor 40 kategorij pokojnin, ki se izplaþujejo po 232. þlenu ZPIZ-1 in med drugim vkljuþujejo državne, vojaške, administrativne, borþevske, poslanske, izjemne, državne, dimnikarske pokojnine itd. Njihov skupni imenovalec je, da izplaþilo ni odvisno od vplaþanih prispevkov. Tovrstni odhodki so samo v letu 2010 znesli 367 mio. evrov. ýe k temu dodamo izdatke za zagotavljanje socialne varnosti, kakršni so varstveni dodatki, dodatki za pomoþ in postrežbo ipd., lahko ugotovimo, da je slovenski pokojninski sistem onesnažen z izdatki, ki po svoji vsebini nikakor niso pokojninski. Stanje, ko približno þetrtina upokojencev prejema nezaslužene pokojnine, je nevzdržno z javnofinanþnega vidika in z vidika praviþnosti. Ustvarja razmere za znotrajgeneracijski in medgeneracijski konflikt. Po drugi strani pa povzroþa nepreglednost pokojninskih izdatkov in onemogoþa ustrezne mednarodne primerjave. Zaradi prostorskih omejitev so v tabeli 2 navedeni zgolj posamezni prejemniki upraviþenj po 232. þlenu, kar kaže na akutnost problema nezasluženih pokojnin in socialnih transferjev.32 30 Treba pa je upoštevati tudi slabo plat stabilizacijske funkcije, tj. poslabševanja relativnega položaja upokojencev. Že zdaj veljavno usklajevanje pokojnin je zaradi naþina izraþunavanja pokojninskih osnov v ZPIZ-1 povzroþil opazno slabšanje tega položaja, saj se je razmerje med povpreþno plaþo in povpreþno pokojnino znižalo na slabih 60 %. Pri obnovljeni gospodarski rasti spremenjeni naþin usklajevanja prinaša nevarnost hitrega poslabševanja relativnega socioekonomskega položaja upokojencev. 31 Izvirni greh gre iskati v opredelitvi pokojnine v 8. þlenu ZPIZ-1, ki je 7. þlen ZPIZ-2 vsebinsko ne spreminja. Pokojnina je opredeljena kot prejemek, ne oziraje se na vplaþane prispevke. Poslediþno je razumljena kot socialni transfer, ki ga izplaþuje država. Takšno umevanje je zmotno – pokojnina, utemeljena na vplaþanih prispevkih, je lastninska in ne socialna pravica. Pri tem dejstvo, da je v veljavi pretoþni sistem delovanja, ki prispevke aktivnih zavarovancev kot pokojnine izplaþuje obstojeþi generaciji upokojencev in v nasprotju z naložbenim sistemom ne ustvarja kapitalskih rezerv, ne igra nobene vloge. Vplaþani prispevki aktivne generacije so implicitni dolg države, ki se vsebinsko ne razlikuje bistveno od zadolževanja države na kapitalskih trgih, namenjenega na primer financiranju proraþunskega primanjkljaja. 32 Zavedanje problema 232. þlena ZPIZ-1 lahko zaznamo že v letu 2006 sprejetem Zakonu o usklajevanje transferjev posameznikom in gospodinjstvom (ZUPG). ZUTPG je prvo implicitno priznanje, da si pokojninski izdatki niso enaki in da je zato smiselno drugaþno usklajevanje razliþnih kategorij izplaþil. Izplaþila, ki po svoji naravi niso utemeljena na plaþanih prispevkih in so instrument vodenja socialne politike države (tak je npr. znaten del izplaþil po 232. þlenu), ne morejo biti deležna enake obravnave kakor npr. starostne pokojnine. Mešanje socialnih transferjev in pokojninskega zavarovanja ter neupraviþeno dodeljevanje psevdopokojnin je po eni strani posledica ontološkega nerazumevanja pokojnine, morda še hujše pa je zlorabljanje pokojninskega sistema za vodenje socialne politike. V bismarckijanski pretoþni pokojninski sestavi, ki temelji na naþelu zavarovanja pred dolgoživostjo, je to izjemno problematiþno. 66 Tabela 4: Izbor upraviþencev po 232. þlenu ZPIZ-1 in skupni zneski izplaþil v letu 2010 Vrsta upraviþencev po 232. þlenu ZPIZ-1 Število Prejemniki državne pokojnine Znesek v evrih 16.429 33.672.202 327 1.512.980 2.371 12.217.686 21.219 36.616.628 416 2.308.854 3.773 36.761.087 30.480 45.012.875 1.420 942.724 Prejemniki akontacij pokojnin iz republik nekdanje SFRJ 159 991.741 Uživalci administrativnih pokojnin po predpisih nekdanje SFRJ 58 79.762 Upokojeni po Zakonu o poslancih 52 115.477 50.170 52.460.759 Uživalci izjemnih pokojnin po Zakonu o izjemnem priznanju in odmeri pokojnine Vojni veterani TO RS Udeleženci NOB Administrativno upokojeni po Zakonu o notranjih zadevah Upokojeni po Zakonu o pravicah iz PIZ bivših vojaških zavarovancev Upraviþenci do dela pokojnine za obdobje do 31. 3. 1992 pri drugih nosilcih zavarovanja v nekdanji SFRJ Prejemniki dodatkov k pokojninam iz republik nekdanje SFRJ Prejemniki varstvenega dodatka CELOTNI ODHODKI PO 232. ýLENU ZPIZ-1 367.372.832 Vir: Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. (III.55) Kljub drugaþnim obljubam ZPIZ-2 ne predvideva oþišþenja pokojninske blagajne s prevrednotenjem pokojninskega sistema, vrnitvijo k izvorni vlogi ZPIZ, ki naj bi bil, upoštevaje ime, institucija, odgovorna za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Vrnitev k zavarovalniškim naþelom pa lahko poteka zgolj s krepitvijo povezave med vplaþanimi prispevki in izplaþanimi pokojninami ter izloþitvijo socialnih transferjev v proraþun Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve. ZPIZ-2 izloþa varstveni dodatek kot pravico iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter ga prenaša med eksplicitne socialne transferje Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve. (III.56) Morda najbolj povedna glede nezmožnosti rešiti problem 232. þlena je kategorija državnih pokojnin, novum, ki ga je uvedel ZPIZ-1. Sama državna pokojnina je protislovje v izrazih, saj ni utemeljena v nikakršnih prispevkih in sklenjenem zavarovalnem razmerju. Višina državne pokojnine v januarju 2011 je s 182 evri zgolj za 9 evrov nižja od najnižje pokojnine po 56. þlenu ZPIZ-1, pri þemer je slednja pogojena s 15-letnim plaþevanjem prispevkov. Vlada je kljub drugaþnim napovedim ohranila izplaþevanje državnih pokojnin v ZPIZ-2, ki na letni ravni predstavljajo strošek 34 mio. evrov. (III.57) Iz povedanega izhaja, da je ZPIZ-2 zamujena priložnost za nujno oþišþenje pokojninskega sistema. To s prenosom socialnih transferjev in psevdopokojnin v proraþun Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve ne bi imelo velikih javnofinanþnih posledic. Bi pa bistveno izboljšalo preglednost sistema in jasno zamejilo pokojninska upraviþenja kot lastninske pravice od socialnih pravic, ki so lahko predmet presoje javnofinanþne vzdržnosti. 67 9 Sklepne ugotovitve (III.58) Reforma ZPIZ-2 sledi pravim ciljem – omogoþiti javnofinanþno vzdržnost, s poveþanjem upokojitvene starosti podaljšati delovno aktivnost in zagotoviti primerno socialno varnost starostnikom. Temeljne ugotovitve priþujoþega strokovnega mnenja so: 1. Parametriþne spremembe ZPIZ-2 imajo izrazito ugodne javnofinanþne posledice. Ugotavljamo, da si lahko najveþje prihranke obetamo iz postopnega podaljševanja upokojitvene starosti na 65 let. Ocenjujemo, da je zgornja meja prihrankov dosegljiva v obdobju 2020–2023 na ravni 670 mio. evrov na leto. To bo sicer težko dosegljivo zaradi razpoložljivosti instituta predþasnega upokojevanja, a ob uresniþitvi realistiþnega scenarija bi bil še vedno dosegljiv prihranek 402 mio. evrov na leto. Kljuþni za javnofinanþno uspešnost reforme bodo uþinki na podaljševanje dejanske upokojitvene starosti. Javnofinanþni prihranki zaradi spremenjene indeksacije bodo sicer manjši, a bi ob rasti povpreþnih realnih plaþ na ravni 5 % na leto lahko znašali letno tudi veþ kakor 70 mio. evrov. Ob razmeroma uspešnem podaljševanju dejanske upokojitvene starosti lahko ZPIZ-2 z 1,5odstotnimi letnimi prihranki BDP zagotovi javnofinanþno vzdržnost vsaj do leta 2025. 2. Negotovo je doseganje cilja ZPIZ-2 o zagotavljanju primernih pokojnin. Reforma doloþa nadomestitveno razmerje med prvo pokojnino in zadnjo plaþo v višini 60 %. To je nižje od primernega nadomestitvenega razmerja v višini 70 %, ki po merilih OECD še omogoþa vzdrževanje primernega življenjskega standarda ob upokojitvi. Zaradi nezadostnosti pokojnin iz drugega in tretjega stebra bo akuten problem v prihodnosti tveganje revšþine starostnikov. 3. Prehodna obdobja so razmeroma dolga, do leta 2025, a kljub temu krajša kakor pri reformi ZPIZ1. Dinamika je primerljiva z nemško Riesterjevo pokojninsko reformo, ki se navaja kot paradigmatski zgled. S krajšanjem prehodnih obdobij bi sicer bilo mogoþe izboljšati javnofinanþne uþinke, a bi nastalo vprašanje vertikalne praviþnosti pri obravnavi razliþnih starostnih kohort zavarovancev. 4. Odliki reforme sta individualizacija in prožnost upokojevanja. ZPIZ-2 omogoþa posamezniku, da se razmeroma svobodno odloþa o izstopu s trga delovne sile oz. upokojitvi. ýe pokojninski sistem sledi naþelu aktuarske praviþnosti, je za posameznika racionalno, da odlaša z upokojitvijo, saj se mu z vsakim dodatnim delovnim letom poveþujejo priþakovani pokojninski prihodki. Omogoþena mu je predþasna upokojitev po dopolnjenem 60. letu z 0,3-odstotnim meseþnim odbitkom. Sistem spodbud ZPIZ-2 napotuje zavarovanca k odlašanju upokojitve, institut 20-odstotne delne pokojnine pa dodatno nagrajuje tiste, ki odlašajo z upokojitvijo po 65. letu. 5. Reforma ZPIZ-2 ne poveþuje aktuarske praviþnosti, ki se kaže v sorazmernosti med vplaþanimi prispevki in izplaþanimi pokojninami. Na ravni posameznega zavarovanca to pomeni, da mora biti priþakovana sedanja vrednost prispevkov enaka priþakovani sedanji vrednosti bodoþih pokojnin. Podaljšanje obraþunskega obdobja z 18 na 30 let je sicer korak v pravo smer. ZPIZ-2 pa ne spreminja ureditve v razmerjih med najvišjo in najnižjo pokojnino (1 : 4) ter ne predvideva omejitve zgornje višine prispevkov za pokojninsko zavarovanje. Sistem ohranja veliko stopnjo medgeneracijskega in zlasti znotrajgeneracijskega prerazdeljevanja ter ne krepi zavarovalne funkcije pokojninskega zavarovanja, pri kateri je edini vzrok za prerazdeljevanje med zavarovanci razliþna življenjska doba. 6. Reforma ZPIZ-2 ne poveþuje preglednosti sistema. Na mikroekonomski ravni zavarovancu ni omogoþen vpogled v stanje plaþanih prispevkov in tako na oblikovanje razvidne predstave o bodoþi pokojnini. Napovedi o uvedbi t. i. oranžnih pisemskih ovojnic, ki bi jim sledila uvedba virtualnih pokojninskih raþunov, se niso izpolnile. Na makroekonomski ravni je ohranjena nepreglednost, saj tudi ZPIZ-2 ne razmejuje med pokojninami, psevdopokojninami in socialnimi transferji. 68 IV. DAVýNA POLITIKA PRIMERJAVA DAVýNIH PRIHODKOV V SLOVENIJI Z DAVýNIMI PRIHODKI ýLANIC EU33 1 Uvod (IV.1) Primerjava z drugimi gospodarstvi EU je pokazala, da so delež javnega sektorja v BDP, primanjkljaj in javni dolg v Sloveniji povsem »evropski«. Sestava funkcionalnih javnih izdatkov se (razen stanovanjske dejavnosti) le malo razlikuje od povpreþne v EU27; nadpovpreþni so izdatki za »dobre« dejavnosti države (izobraževanje, rekreacija, kultura, zdravstvo in socialna varnost), podpovpreþni pa izdatki za »slabe« (državna uprava, vojska, policija in posegi v gospodarstvo). Tudi krizna javnofinanþna gibanja v Sloveniji niso nikakršna posebnost – slovenski »krizni« primanjkljaj je povsem »evropski«, javni dolg naj bi po podatkih Evropske komisije, kljub velikemu poveþanju v krizi, letos ostal daleþ pod povpreþjem EU27. Hitra konsolidacija primanjkljaja in javnega dolga s krþenjem javnih izdatkov zato ni smiselna, saj so za zdajšnje stanje v gospodarstvu in oživljanje gospodarske dejavnosti mnogo usodnejši zadolženost podjetij, premajhno domaþe povpraševanje, zadolženost bank v tujini, stagnacija depozitov in prehitro zaostrovanje kapitalske ustreznosti bank. 2 Davþni prihodki v Sloveniji in EU (IV.2) Podobno kakor med splošno znane »resnice« spadajo prevelik delež javnega sektorja, njegova neuþinkovitost in zapravljivost države, spada mednje tudi rekordno obdavþenje. »Resnice« spremlja zatrjevanje, da bi znižanje davkov poveþalo konkurenþnost in zagotovilo malone takojšen izhod iz krize. O tem so prepriþani predvsem »delodajalci«, ki bi znižanje stroškov dela in temu ustrezno poveþanje deleža kapitala nemudoma prekovali v tehnološko posodobitev in poveþano zaposlovanje. Tega pa dejansko dogajanje v preteklosti in tudi empiriþni podatki za druge države ne potrjujejo34. (IV.3) V nadaljevanju se ukvarjamo s prihodkovno stranjo javnega sektorja. Deleži in sestava davþnih prihodkov v BDP v letu 2009 za þlanice EU so prikazani v tabeli 1. Najvišji delež v BDP so skupni davþni prihodki s 47,9 odstotka imeli na Danskem, sledila je Švedska; veþ kot 40-odstotni delež davþnih prihodkov v BDP so imele še Finska, Avstrija, Belgija, Italija in Francija. Najnižji so bili skupni davþni prihodki v Latviji; nižji od 30 odstotkov pa so bili še na Irskem, v Litvi, Romuniji, na Slovaškem in v Bolgariji. Slovenija je s 37,3 odstotka nekoliko prehitela enostavno povpreþje, ki je bilo 35,67 odstotka, in malo zaostala za ponderiranim povpreþjem EU27 (po podatkih Eurostata), ki je bilo 38,4 odstotka. 33 Zaþetno gradivo za to poglavje je prispeval Jože Mencinger. Prav nasprotno, veþji delež bruto dobiþkov v BDP v državah EU je trdno povezan z manjšim deležem izdatkov za raziskave in razvoj. ýeprav gre za nepristno zvezo (tako delež dobiþkov kot delež izdatkov za raziskave in razvoj sta povezana s stopnjo razvitosti), ni mogoþe spregledati, da je negativni koeficient korelacije med deležem bruto dobiþkov in deležem izdatkov za raziskave in razvoj þlanic EU v razdobju 2001–2009 visok in pomemben. 34 69 Tabela 1: Davþni prihodki þlanic EU35 v letu 200936 (deleži v BDP) EU27 Belgija Bolgarija ýeška Danska Nemþija Irska Grþija Španija Francija Italija Ciper Latvija Litva Luksemburg Madžarska Malta Nizozemska Avstrija Poljska Portugalska Romunija Slovenija Slovaška Finska Švedska V. Britanija Povpreþje St. odklon KV Davki na Davki na Davþni proizvodnjo dohodke in prihodki premoženje in uvoz 38,4 12,9 12,3 42,9 12,6 15,2 28,6 15,1 5,6 34,2 11,4 7,4 47,9 16,9 30,0 39,7 12,7 10,8 28,0 11,3 10,7 30,1 11,2 8,3 30,2 8,7 9,6 41,4 14,9 9,8 42,9 13,6 14,6 34,9 15,1 11,2 26,4 10,7 7,2 29,0 11,4 6,0 37,0 11,7 13,9 39,2 16,3 9,8 33,9 13,9 13,6 37,8 11,9 11,8 42,6 14,7 12,8 31,6 12,8 7,4 30,8 12,7 9,1 26,9 10,8 6,5 37,3 14,1 8,4 28,5 10,3 5,5 43,0 13,5 16,2 47,0 18,8 19,7 35,7 11,7 15,7 35,67 13,03 11,41 1,90 2,27 5,28 0,05 0,17 0,46 Prispevki za socialno varnost skupaj 13,1 14,4 7,7 15,4 1,0 16,0 5,8 10,4 12,4 16,6 13,9 8,6 8,5 11,7 11,2 13,0 6,0 13,8 15,0 11,3 9,0 9,6 15,0 12,7 13,0 8,5 7,9 11,09 3,72 0,28 delodajalci delojemalci 7,5 8,8 4,6 9,7 0,0 6,7 3,3 4,7 8,7 11,2 9,5 5,9 6,2 8,6 4,8 9,1 2,7 4,9 7,0 4,6 5,0 6,0 5,8 6,9 9,5 8,2 4,5 6,42 2,57 0,40 3,9 4,3 2,6 3,1 1,0 6,3 2,3 3,8 1,9 4,1 2,6 2,4 2,3 2,6 5,1 3,2 2,7 5,9 6,2 4,2 3,6 3,3 7,8 3,0 2,5 0,1 3,2 3,47 3,43 0,99 Vir: Eurostat, lastni izraþuni. (IV.4) Poleg skupnih davþnih prihodkov so v tabeli 1 ter na slikah 1a, 1b in 2 prikazani deleži treh velikih skupin davþnih prihodkov: (1) prihodki od posrednih davkov oz. davkov na proizvodnjo in uvoz (najpomembnejši v tej skupini so DDV in trošarine), (2) prihodki od neposrednih davkov oz. davkov na dohodek in premoženje (dohodnina in davek na dohodke družb) ter (3) prispevki za 35 Estonija je izpušþena, saj so podatki Eurostata o davkih v tej državi nesmiselni; vsi davþni prihodki skupaj naj bi znašali manj od 1 % BDP. 36 Leto 2009 je sicer krizno, vendar osnovne znaþilnosti razmerij med državami niso drugaþne kakor v »normalnih« þasih 2001–2008. 70 socialno varnost, ki se delijo na prispevke delodajalcev in prispevke delojemalcev37. V tabeli so v prvi vrstici prikazani podatki za EU27, kakršne objavlja Eurostat, na dnu tabele pa netehtano povpreþje, standardni odklon in koeficient variacije, ki so izraþunani iz podatkov šestindvajsetih þlanic EU (izpušþena je Estonija). Slika 1a: Davþni prihodki in davki na proizvodnjo in uvoz v 2009 (deleži v BDP) 50 davþni prihodki DK % BDP SE BE FR DE 40 IT 30 AT HU BG IR SI NL LU CY CZ FI VB MT GR SP PL PT LT SK RO LA 20 10 0 20 davki na produkcijo in uvoz SE % BDP DK 16 CY FR BE 12 HU BG DE CZ IR GR AT MT IT SI FI PL PT LA LT LU NL VB RO SK SP 8 4 0 Vir: Tabela 1. 37 Sestava davþnih prihodkov je doloþena s posebno ureditvijo v posamezni državi. Tako ima Danska z najvišjimi skupnimi davþnimi prihodki v BDP ter z daleþ najvišjimi davki na dohodke in premoženje najnižje prispevke za socialno varnost: od delodajalcev jih ne pobira, prispevki delojemalcev pa so le odstotek BDP. 71 Slika 1b: Davki na dohodke in premoženje ter prispevki za socialno varnost davki na dohodke in premoženje 32 % BDP DK 28 24 SE 20 16 BE 12 8 FI IT DE IR CZ BG LU CY SP FR GR LA MT AT NL HU PT PL LT VB SI RO SK 4 0 20 16 prispevki za socialno varnost % BDP BE CZ FR DE SP 12 8 SI AT IT HU LT GR NL PL LU PT CY LA BG IR SK FI RO SE VB MT 4 DK 0 Vir: Tabela 1. (IV.5) Variabilnost deležev posrednih davkov je najmanjša, kar je razumljivo. V letu 2009 so se gibali med 16,9 % na Danskem in 8,7 % v Španiji; Slovenija je v tej skupini davkov s 14,1 % za dobro odstotno toþko prehitevala povpreþje 13,03 oz. 12,9 % BDP. (IV.6) Neposredni davki (davki na dohodke in premoženje) so bili s 30 % daleþ najvišji na Danskem, najnižji pa na Slovaškem in v Bolgariji; Slovenija je z 8,4 % kar za 3 odstotne toþke zaostajala za povpreþjem in malone za štiri za ponderiranim povpreþjem EU27. (IV.7) Prispevki za socialno varnost so bili s 16,6 % najvišji v Franciji in le nekoliko nižji v Nemþiji, ki so ji sledile ýeška s 15,4 ter Avstrija in Slovenija s 15 %; Danska je z le 1 % druga skrajnost. (IV.8) Delodajalci za socialno varnost v veþini þlanic plaþujejo precej veþ od delojemalcev, saj je povpreþen delež prvih 6,42 oz. 7,5 % BDP, povpreþen delež drugih pa le 3,47 oz. 3,9 % BDP. Slovenija je s 7,8 % BDP na vrhu lestvice po deležu, ki ga za socialno varnost plaþujejo delojemalci; enostavno povpreþje znaša 3,47, ponderirano pa 3,90 % BDP. 72 (IV.9) Podatki v tabeli 1 ter slike 1a, 1b in 2 ne potrjujejo prepriþanja »delodajalcev« in velikega dela ekonomistov o prevelikih davþnih obremenitvah ter še manj o preveliki progresivnosti davkov v Sloveniji. Skupni davþni prihodki so bili v letu 2009 sicer nekoliko višji od povpreþja 26 držav, zaostajali pa so za ponderiranim povpreþjem EU27. Slika 2: Prispevki za socialno varnost 12 prispevki delodajalcev % BDP FR CZ 10 IT BE SP FI HU LT 8 AT DE CY 6 4 SK LA RO SI NL LU GR BG SE povpreþje EU PL PT VB IR MT 2 DK 0 8 prispevki delojemalcev SI % BDP 7 DE NL 6 5 LU BE CZ BG 2 1 PL FR povpreþje EU GR 4 3 AT PT RO HU IR IT SP CYLA LT MT VB SK FI DK SE 0 Vir: Tabela 1. (IV.10) Po deležu posrednih davkov, to je davkov na proizvodnjo in uvoz (DDV in trošarine), Slovenija s 14,1 % presega povpreþje v EU in je na osmem mestu, po deležu neposrednih davkov (dohodnina, davek na dohodek) pa moþno zaostaja, saj je z 8,4 % na 18. mestu. Sorazmerno najviše je Slovenija po prispevkih za socialno varnost, saj po deležu z Avstrijo deli þetrto oz. peto mesto. Pri tem pa moþno zaostaja po deležu, ki ga plaþujejo delodajalci, saj je šele na 17. mestu, prva pa je po deležu, ki ga plaþujejo delojemalci38. (IV.11) Primerjave davþnih prihodkov Slovenije z davþnimi prihodki þlanic EU na hitro omogoþajo te trditve: 38 Ne moramo spregledati, da gre pri razdelitvi med davki in prispevki ter med prispevki delodajalcev in prispevki delojemalcev bolj za formalne kakor dejanske razlike. 73 3 – Slovenija je tudi po znaþilnostih prihodkovne strani javnih financ povsem »evropska«; delež skupnih davþnih prihodkov v BDP je približno tolikšen kakor v preostalih þlanicah EU. – Po deležu posrednih davkov v BDP Slovenija prehiteva povpreþje, kar ne govori v prid poveþanja DDV ali trošarin. – Po deležu neposrednih davkov v BDP Slovenija moþno zaostaja za povpreþjem EU, kar govori v prid poveþanja progresivnosti in dviga davþne stopnje na dobiþek. – Možnosti za dvig prispevnih stopenj za socialno varnost ni, saj je po skupnih prispevkih za socialno varnost Slovenija med državami z najvišjimi deleži; veljalo pa bi razmisliti o znižanju prispevkov delojemalcev in zvišanju prispevkov delodajalcev. Davþni prihodki v kriznem razdobju (IV.12) Davþni prihodki so moþno vezani na gospodarsko dejavnost, saj ob nespremenjenih stopnjah veþina davþnih osnov odseva gospodarska dogajanja oz. gibanja gospodarske dejavnosti; posredni davki (DDV in trošarine) so vezani na vrednost transakcij v gospodarstvu, neposredni (dohodnina, davki na dobiþek, prispevki za socialno varnost) pa na dohodke prebivalstva in dobiþek podjetij. Tabela 2: Davþni prihodki in BDP v kriznem razdobju Davþni prihodki 2006/I II III IV 2007/I II III IV 2008/I II III IV 2009/I II III IV 2010/I II III IV mio. € 2819 3271 2935 3368 3003 3361 3294 3761 3306 3893 3641 3843 3255 3354 3488 3637 3185 3385 3398 3685 rast39 4,41 15,01 4,08 8,02 6,53 2,75 12,23 11,67 10,09 15,83 10,53 2,18 -1,54 -13,85 -4,20 -5,36 -2,15 0,92 -2,58 1,32 Neposredni davki mio. € 1892 2382 1985 2201 1995 2405 2159 2432 2212 2724 2436 2587 2262 2213 2321 2399 2183 2225 2179 2400 rast38 4,62 19,45 6,42 5,26 5,44 0,97 8,77 10,50 10,88 13,26 12,83 6,37 2,26 -18,76 -4,72 -7,27 -3,49 0,54 -6,12 0,04 Vir: SURS, Bilten MF, lastni izraþuni. 39 Medletne stopnje rasti. 74 Posredni davki mio. € 917 876 939 1151 986 926 1102 1298 1069 1135 1174 1226 970 1112 1150 1217 983 1135 1196 1260 rast38 3,40 4,35 -0,69 13,40 7,52 5,71 17,36 12,77 8,42 22,57 6,53 -5,55 -9,26 -2,03 -2,04 -0,73 1,34 2,07 4,00 3,53 BDP mio. € 7036 7923 7995 8102 7852 8792 8986 8939 8709 9652 9691 9253 8387 9068 9038 8891 8325 9375 9358 rast38 7,81 6,53 8,72 8,87 11,59 10,97 12,40 10,34 10,92 9,78 7,85 3,51 -3,69 -6,05 -6,73 -3,91 -0,74 3,39 3,54 (IV.13) Na sorazmerno dinamiko davkov vplivata še njihova progresivnost in zaostajanje ali prehitevanje vplaþil davkov za transakcijami oz. tokovi dohodkov40. Gibanje javnofinanþnih prihodkov in nominalnega bruto domaþega proizvoda po þetrtletjih od 2006 do 2010 je prikazano v tabeli 2, stopnje rasti pa tudi na sliki 3. Slika 3: Davþni prihodki v kriznem razdobju 20 % 15 10 5 BDP 0 davki -5 -10 -15 2006 30 2007 2008 2009 2010 % 20 10 posredni 0 neposredni -10 -20 2006 2007 2008 2009 2010 Vir: Tabela 2. (IV.14) Davþni prihodki bolj ali manj spremljajo rast in krþenje BDP. Upad davþnih prihodkov je bil najveþji v drugem þetrtletju 2009, ko so se skupni davþni prihodki skrþili za 14 %, prihodki od neposrednih davkov in prispevkov pa celo za 19 %, medtem ko so se posredni davki najbolj skrþili v prvem þetrtletju 2009. Lani so se skupni davþni prihodki še zmanjševali, posredni davki pa so z rastjo gospodarske dejavnosti zaþeli postopoma narašþati. Do vrnitve na nominalno raven pred krizo bo brez posegov v davþne stopnje preteklo še precej þasa, kar ponovno maje smiselnost hitre javnofinanþne konsolidacije samo na odhodkovni strani. (IV.15) Na sliki 4 je še primerjava medletne dinamike davþnih prihodkov posrednih in neposrednih davkov v Sloveniji in EU27. Tudi ta kaže, da krizna dinamika davþnih prihodkov v naši državi ni 40 Grangerjev preizkus vzroþnosti sicer kaže na empiriþno zaostajanje rasti skupnih, posrednih in neposrednih davkov za gibanji BDP (ustrezni koeficienti zavraþanja hipoteze, da rast proizvoda ne vpliva na rast davkov, in so v vseh treh primerih znaþilni), vendar resnejša ekonometriþna analiza zaostajanja vplaþil davkov ni predmet tega þlanka. 75 bistveno drugaþna od krizne dinamike davþnih prihodkov v EU. Zmanjševanje priliva od neposrednih davkov je pri nas zaostajalo za zmanjševanjem v EU27, kjer so se prihodki od neposrednih davkov zaþeli zmanjševati v drugem þetrtletju 2008, v Sloveniji pa šele v þetrtem, tudi pri ponovnem poveþevanju so prihodki v Sloveniji zaostajali za dve þetrtletji. Padec je bil v EU27 moþnejši kakor v naši državi. Podobno je pri posrednih davkih: padec v EU je bil veþji kakor v Sloveniji, davþni prihodki pa so v EU zaþeli hitro narašþati že konec 2009, medtem ko pri nas še stagnirajo. Slika 4: »Krizni« davþni prihodki v Sloveniji in EU27 25 NEPOSREDNI DAVKI 20 15 10 5 Slovenija 0 -5 EU27 -10 -15 2006 2007 12 2008 2009 2010 2009 2010 POSREDNI DAVKI 8 4 Slovenija 0 -4 EU27 -8 -12 2006 2007 2008 Vir: Eurostat, lastni izraþuni. 76 OCENA DAVýNE POLITIKE IN MOŽNI NAýINI DAVýNE REFORME ZA DOSEGO VIŠJIH DAVýNIH PRIHODKOV41 4 UVOD (IV.16) Mednarodna gospodarska in finanþna kriza je moþno prizadela svetovno, evropsko in tudi slovensko gospodarstvo. Ena42 od njenih posledic je, da bo Evropska komisija strožje usmerjala in nadzirala ekonomske politike in pripravo proraþuna. Za prilagajanje gospodarstva po krizi je Vlada Republike Slovenije v februarju 2010 sprejela Slovensko izhodno strategijo 2010–2013, zasnovano kot kombinacijo ukrepov ekonomske politike in strukturnih sprememb, ki ob zagotavljanju fiskalne vzdržnosti izboljšujejo socialni položaj najšibkejših ter krepijo konkurenþnost gospodarstva in ustvarjanje delovnih mest43. Strategija postavlja v ospredje konsolidacijo javnih financ, ki jo bomo dosegli s programskim krþenjem izdatkov in ne s poveþanjem davþnih obremenitev. 4.1 Proraþunski memorandum 2011–2012 (IV.17) Proraþunski memorandum 2011–2012 (Memorandum) kot temeljni akt Vlade Republike Slovenije doloþa osnovne usmeritve ekonomske in javnofinanþne politike. Z njim vlada doloþi ekonomsko-fiskalne ukrepe, potrebne za udejanjenje vzdržnega javnofinanþnega scenarija. (IV.18) V Memorandumu je govor o štirih blagajnah javnega financiranja: 1. državni proraþun, 2. proraþun obþin, 3. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter 4. Zavod za zdravstveno zavarovanje. (IV.19) Mednarodna finanþna kriza je imela velik vpliv na slovensko gospodarstvo, saj se je gospodarska dejavnost v letu 2009 skrþila za 8,1 %. Postopno okrevanje se priþakuje v letih 2011 in 2012, ko naj bi se ta dejavnost okrepila za veþ kot 3 %. Njen moþni padec, ki smo mu bili priþa v letih 2008 in 2009, ima dolgoroþne posledice za fiskalno zmogljivost prihodkov. Nekatere ocene morebitne gospodarske rasti kažejo, da pozitivni saldo konec leta 2007 ni bil dosežek ustrezne fiskalne politike, ampak posledica ugodnih gospodarskih gibanj44. (IV.20) S tem stališþem se ne moremo strinjati v celoti. Pozitivni saldo konec leta 2007 je bil res predvsem dosežek ustrezne in pravoþasne fiskalne politike, saj so visoki javnofinanþni prihodki tudi posledica ustrezne davþne reforme v letih 2005 in 2006. Po podatkih Davþne uprave Republike Slovenije so bili namreþ javnofinanþni prihodki v letih 2007, 2008, 2009 in 2010 dokaj stabilni, o þemer bo veþ govora v nadaljevanju. Veþji izpad prihodkov je opaziti pri davku od dohodkov pravnih oseb in pri kapitalskih dobiþkih, predvsem zaradi gospodarske krize, padca naložb in splošne apatije med podjetniki. 41 Zaþetno gradivo za to poglavje sta prispevala Ivan Simiþ in Marian Wakounig. Proraþunski memorandum 2011–2012, Ljubljana, september 2010, stran 3. 43 Proraþunski memorandum 2011–2012, Ljubljana, september 2010, stran 3. 44 Proraþunski memorandum 2011–2012, Ljubljana, september 2010, stran 5. 42 77 (IV.21) Ali je fiskalna politika zadostno izkoristila visoko gospodarsko rast v letih 2006 do 2008, bo pokazal þas. Toda z nastopom gospodarske in finanþne krize ni bila pravoþasna pripravljena nova davþna reforma, ki bi morala biti izvedena že v letu 2009, in to ne glede na interese posameznih skupin. Takrat so že obstajali nekateri predlogi za potrebne spremembe davþnih predpisov in eden od njih bo predstavljen v nadaljevanju v toþki 4.0. (IV.22) Danes je celotno slovensko gospodarstvo v finanþnem krþu, plaþilna nedisciplina dosega svoje dno, mnoga podjetja propadajo, podjetniki grozijo z davþno nepokoršþino, kar lahko še zmanjša davþne prihodke. Res je, da bo država z naknadnimi davþni postopki in izvršbami poskušala izterjati neplaþane davke, toda najveþ javnofinanþnih prihodkov se ustvari s sprotnim prostovoljnim plaþevanjem davkov in prispevkov, s sprotnim nadzorom, s takojšnjim ukrepanjem že med preverjanjem davþnega organa in s poveþanjem števila davþnih zavezancev. (IV.23) V tabeli 1 je prikazano število opravljenih davþnih pregledov, znesek odmerjenih davkov in znesek plaþanih davkov po odloþbah davþnega organa v letih 2006–2009. Tabela 1: Število opravljenih davþnih pregledov, znesek odmerjenih in znesek plaþanih davkov po izdanih odloþbah LETO 2006 2007 2008 2009 2010 ŠTEVILO OPRAVLJENIH DAVýNIH PREGLEDOV 4.373 5.069 6.278 7.827 7.544 ODMERJENI DAVKI v € 84.464.196,00 69.058.738,00 87.067.610,00 90.549.332,00 80.344.565,00 PLAýANO PO ODLOýBI v € 50.075.113,00 51.574.111,00 30.584.350,00 55.916.915,00 38.852.932,00 (IV.24) Davþna uprava Republike Slovenije je v davþnih pregledih v letu 2010 ugotovila za 80.344.565,00 evra neplaþanih davkov in prispevkov, kar predstavlja le 0,73 % javnofinanþnih prihodkov v letu 2010. ýe pri tem še upoštevamo, da je bilo plaþanih 38.852.932,00 evra odmerjenih davkov in prispevkov v letu 2010, kar predstavlja le 0,36 % javnofinanþnih prihodkov v letu 2010 oz. 48,36 % v letu 2010 odmerjenih davkov in prispevkov v davþnih pregledih, je na tem podroþju prav gotovo nekaj narobe. Zato je treba graditi predvsem na davþni oz. fiskalni morali. Prav tako je treba poveþati število davþnih inšpektorjev, ki morajo biti predvsem usposobljeni za hitro in kakovostno nadziranje davþnih zavezancev, ki so odmerjene davke tudi sposobni plaþati, ne pa da se iz ne vemo katerega razloga množiþno ukvarjajo z davþnimi pregledi nedelujoþih davþnih zavezancev, kar bi moralo biti v pristojnosti policije, ali pa opravljajo odmero davkov þez mejo zakonitega. Danes Davþna uprava Republike Slovenije opravi okoli 7.500 davþnih pregledov, kar je nekaj veþ od štirih odstotkov vseh aktivnih davþnih zavezancev, leta 2006 pa jih je opravila le 4.373. ýe upoštevamo še, da se je v teh letih zmanjšalo število davþnih inšpektorjev, je nesporno, da je z drugaþnim naþinom dela mogoþe poveþati število davþnih pregledov, tako pa znesek odmerjenih in plaþanih davkov in prispevkov. Zato menimo, da je to prenizek odstotek, treba bi ga bilo povišati na 10 %, kar pa brez dodatnih zaposlitev v inšpekciji ne bo mogoþe. (IV.25) Dejstvo je, da mora biti predvsem država s svojimi ukrepi in dejanji vzor državljanom in davkoplaþevalcem. Žal smo danes priþa nepotrebnemu medsebojnemu politiþnemu obraþunavanju politiþnih strank, odpiranju zadev, ki ne zanimajo pravzaprav nikogar veþ. Davkoplaþevalci vse to dogajanje dojemajo kot nepotrebno obraþunavanje in se sprašujejo, ali jim ga je res treba plaþevati. Ker se energija izgublja z nepotrebnimi dejavnostmi, ni ne þasa in ne volje za sistemske ukrepe in zajezitev posledic svetovne gospodarske in finanþne krize. Državljani in tako davkoplaþevalci v teh gospodarsko negotovih þasih, ko se je plaþilna nedisciplina še poglobila, posegajo po zadnjih in 78 neracionalnih ukrepih, kakršni so izražanje državljanske nepokoršþine, dviganje gotovine z banþnih raþunov in podobno. (IV.26) Namesto da v teh težkih þasih združimo moþi in gremo v reorganizacijo države enotni, se ukvarjamo sami s seboj, gospodarstvo pa propada. 4.2 Napovedi in davþna politika (IV.27) Zadnje napovedi mednarodnih finanþnih institucij, pa tudi UMAR-jeve, predvidevajo postopno okrevanje, kar ni gotovo. Žal je okrevanje odvisno tudi od ustrezne davþne politike, ki mora biti spodbujevalna in dovolj izzivalna, da poleg lajšanja poslovanja obstojeþih davþnih zavezancev privabi v Slovenijo veliko tujih vlagateljev. (IV.28) Zavedati se moramo, da je slovenski trg majhen in da je število davþnih zavezancev omejeno. V veþ let trajajoþi mednarodni finanþni krizi veliko davþnih zavezancev zaradi insolventnosti, nekateri pa tudi zaradi neugodnega poslovnega okolja, zakljuþi svoje poslovanje, kar prav tako prispeva h krþenju števila plaþilno sposobnih davþnih zavezancev. Res je, da se ustanavljajo novi poslovni subjekti, toda njihovo poslovanje še nekaj þasa ne bo na takšni ravni, na kakršni je bilo poslovanje tistih, ki so ga opustili. Iz letnih poroþil Davþne uprave Republike Slovenije in podatkov v davþnem registru je razvidno vsakoletno poveþanje števila davþnih zavezancev – pravnih oseb, ki pa se je v letu 2010 pravzaprav ustavilo. Podatki po posameznih letih so razvidni iz tabele 2. Tabela 2: Število pravnih oseb, vpisanih v davþni register zadnji dan koledarskega leta LETO ŠTEVILO LETNO POVEýANJE 2006 103.805 4.063 2007 108.121 4.316 2008 111.694 3.573 2009 114.187 2.493 2010 114.217 30 (IV.29) Davþne prihodke bo mogoþe poveþati le s spodbudno davþno politiko, širitvijo davþne osnove in poveþanjem števila davþnih zavezancev. Vse morebitne razbremenitve bi morale biti strukturirane tako, da bodo ustvarile spodbudno davþno okolje za obstojeþe davþne zavezance, pa tudi za nove. Slovenija ima idealen geostrateški položaj, saj predstavlja most med zahodom in jugovzhodom Evrope. Le izkoristiti ga mora. Žal se konþni dosežki tovrstnih reform pokažejo šele þez nekaj let in šele takrat bomo lahko ocenjevali uspešnost ukrepov, kar pomeni, da smo z njimi na tem podroþju v veliki zamudi. 5 POLITIKA JAVNOFINANýNIH PRIHODKOV (IV.30) Uravnoteženi in ustrezno visoki javnofinanþni prihodki so bistveni za normalno delovanje države in zmanjševanje proraþunskega primanjkljaja. Po drugi strani pa je treba zmanjšati javnofinanþne odhodke. Najpogostejše vprašanje, ki se zastavlja, je, ali je mogoþe imeti tako davþno zakonodajo, ki bi optimalno obremenila gospodarstvo in prebivalstvo ter istoþasno zagotovila kar najveþje javnofinanþne prihodke. 79 (IV.31) Nesporno je, da previsoka davþna obremenitev ni spodbudna in da sili davþne zavezance v iskanje drugaþnih poti za dosego ciljev, ki so si jih zastavili. Med drugim z ustanavljanjem podjetij v tujini, in to v državah z davþno ugodno zakonodajo in z ugodnimi pogoji poslovanja. (IV.32) V Memorandumu je v poglavju o javnofinanþnih prihodkih45 zapisano, da cilj postopnega zniževanja primanjkljaja pod 3 % BDP do leta 2013 z ukrepi na strani odhodkov moþno omejuje možnost zniževanja prihodkov iz davkov pod raven leta 2008 (23 % BDP). Prav tako omejuje prostor za kakršno koli znižanje splošne ravni prispevkov za socialno varnost. Zato je strategija javnofinanþnih prihodkov v programskem obdobju usmerjena na ohranitev ravni davþnih prihodkov in prispevkov za socialno varnost, izražene v deležu BDP, dokaj enaki ravni skozi programsko obdobje. Tako naj bi bila vzpostavljena uravnoteženost, varnost in predvidljivost, kar bo prispevalo h gospodarskemu okrevanju. (IV.33) Nadalje je navedeno, da se kljub temu prouþujejo nekatere možne sistemske spremembe davþne zakonodaje. Ukrepi na davþnem podroþju naj bi bili uravnoteženi, tako da so davþna bremena za davþne zavezance zmerna oz. obvladljiva, po drugi strani pa mora davþni sistem zagotoviti uravnoteženje in ustrezno financiranje javnih potreb. (IV.34) V Memorandumu so omenjene te spremembe obdavþitve: 1.1. Trošarine v letu 2010 a) poveþanje trošarin za cigarete s 69 na 77 evrov na tisoþ kosov; b) postopno povišanje trošarin za energente in alkoholne pijaþe; c) izenaþitev obdavþitve »poslovne« in »neposlovne« uporabe elektriþne energije, tako da trošarina znaša 3,05 evra za 1 megavatno uro; d) odpravljena vrednostna omejitev (130 evrov za tisoþ litrov) pri uveljavljanju vraþila trošarine za plinsko olje za pogon motornih vozil za komercialno uporabo (tovornjaki in avtobusi); e) s 1. julijem 2010 zvišana trošarina za pivo z 9 na 10 evrov, za vmesne pijaþe z 82 na 100 evrov in za etilni alkohol z 911 na 1.000 evrov na hektoliter; f) s 1. julijem 2010 zvišana trošarina za plinsko olje za ogrevanje (KOEL) z 62 evrov na 85,4 evra na 1.000 litrov; g) postopno višanje trošarine na motorni bencin in plinsko olje. 1.2. Dohodnina v letu 2010 a) poveþana dodatna splošna olajšava z 2.094,99 na 3.019,83 evra; b) zvišan prvi prag dohodkov z 8.694,22 na 10.200,00 evra; c) uvedena oprostitev plaþila dohodnine od obresti, ki jih prejmejo nerezidenti, na dolžniške vrednostne papirje, ki jih izda gospodarska družba; d) poveþana olajšava za vlaganje v raziskave in razvoj; e) ponovno uvedena olajšava za zaposlovanje. 45 Proraþunski memorandum 2011–2012, Ljubljana, september 2010, stran 27. 80 1.3. Davek od dohodkov pravnih oseb a) poveþana splošna olajšava za raziskave in razvoj z 20 na 40 %; b) poslediþno poveþana regijska olajšava s 30 na 50 % oz. s 40 na 60 %; c) ponovno uvedena olajšava za zaposlovanje za vse zavezance, ki zaposlijo osebo, mlajšo od 26 let, ali osebo, starejšo od 55 let, in to v višini 45 % plaþe te osebe. 1.4. Davek na dodano vrednost S 1. januarjem 2011 je odpravljena nižja davþna stopnja od stanovanjskih objektov za trg. 1.5. Obdavþitev nepremiþnin Pripravlja se nov zakon, ki ureja davek na nepremiþnine in bo nadomestil tri obstojeþe dajatve: a) nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišþ; b) davek na premoženje; c) pristojbino za vzdrževanje gozdnih cest. 1.6. Obdavþitev motornih vozil V zaþetku leta 2010 je bila uzakonjena novela Zakona o davku na motorna vozila, ki je odpravila obdavþitev prometa rabljenih motornih vozil, torej tistih, ki so že bila registrirana v Sloveniji in od katerih je bil davek že plaþan. Zakon je poleg instrumentov za omejitev davþnih utaj uvedel novo obdavþitev motornih koles in koles z motorjem ter nov naþin obdavþitve motornih vozil, ki so prviþ registrirana v Sloveniji. Tako je zdaj obdavþitev odvisna od izpusta CO2 in drugih škodljivih izpustov osebnih motornih vozil. Z novelo zakona so se davþne stopnje za vozila z višjimi škodljivimi izpusti precej povišale, posledica þesar je logiþni odziv nekaterih davþnih zavezancev, ki se namesto za nakup osebnih avtomobilov v Sloveniji odloþajo za najem dražjih osebnih avtomobilov v tujini. 1.7. Druge spremembe Pripravljajo se še nekatere spremembe pri pobiranju davkov: a) Poenostavitev plaþevanja davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev ter javnofinanþnih prihodkov z zmanjšanjem števila vplaþnih raþunov. Pri tem bo treba davkoplaþevalce ustrezno seznaniti, kako bo potekalo poplaþilo posameznih davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev, saj zmanjšanje števila vplaþnih raþunov ob istem številu oz. vrstah davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev pomeni spremenjeni naþin t. i. »zapiranja« odprtih in neplaþanih davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev. b) Zmanjšanje števila podraþunov, na katere davþni zavezanci plaþujejo svojo obveznost obraþunanih in odmerjenih davkov, in tako zmanjšanje števila plaþilnih nalogov. Tudi pri 81 tem ukrepu je treba davkoplaþevalce ustrezno seznaniti, kako bo potekalo poplaþilo posameznih davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev, saj zmanjšanje števila vplaþnih raþunov ob istem številu oz. vrstah davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev pomeni spremenjeni naþin t. i. »zapiranja« odprtih in neplaþanih davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev. c) Vzpostavitev osrednjega davþnega knjigovodstva oz. novega davþnoinformacijskega sistema v DURS. Ta sprememba bo prav gotovo prispevala k boljšemu nadzoru davþnih zavezancev in poveþanju javnofinanþnih prihodkov. d) Uvedba elektronskega nadzora blagajniškega poslovanja davþnih zavezancev, ki poslujejo z gotovino, je ukrep, ki se pripravlja že od leta 2006, zato je na tem podroþju prav gotovo veliko zamujenega. Poleg tega je iz osnutka zakona, ki bo urejal to podroþje, razvidno, da davþne blagajne ne bodo raþunalniško povezane z nadzornim sistemom v Davþni upravi Republike Slovenije, kar dokaj zmanjša smisel njihove uvedbe. Uvedba davþnih blagajn je bila v letu 2006 zamišljena s povezavo v nadzorni sistem Davþne uprave Republike Slovenije, saj je njihov namen uþinkovito elektronsko nadzirati poslovanje davþnih zavezancev. To pa pomeni z obstojeþim številom davþnih inšpektorjev uspešneje in bolje nadzirati þim veþ davþnih zavezancev, ki poslujejo z gotovino. Zdajšnji osnutek zakona, ki ne predvideva povezave z nadzornim sistemom Davþne uprave Republike Slovenije, ne bo prispeval k izdatnemu poveþanju javnofinanþnih prihodkov, saj bodo morali nadzor nad uporabo davþnih blagajn še zmeraj opravljati davþni inšpektorji na terenu, kar je enako sedanjemu sistemu, po katerem lahko nadzirajo izdajanje raþunov v obstojeþih registrskih blagajnah. Predvideni naþin nadzora brez povezave z nadzornim centrom Davþne uprave Republike Slovenije ne bo v niþemer poenostavil njihovega dela in bo celo še eden izmed zgrešenih ukrepov. (IV.35) To so spremembe, ki jih je vlada izvedla v preteklem letu ali pa jih naþrtuje v naslednjih. (IV.36) Menimo, da navedene spremembe ne bodo bistveno vplivale na poveþanje javnofinanþnih prihodkov, saj davþni zavezanci v teh þasih potrebujejo korenitejše in spodbudnejše spremembe, ki jim bodo olajšale poslovanje in jih podprle, v Slovenijo pa privabile nove davþne zavezance, saj so višji prihodki mogoþi tudi s poveþanjem števila davþnih zavezancev. 6 ANALIZA JAVNOFINANýNIH PRIHODKOV V LETIH 2007–2010 6.1 Program stabilnosti – Dopolnitev 2008 (IV.37) V aprilu 2009 je bila pripravljena dopolnitev programa stabilnosti za 2008. V toþki »5.1 Politika javnofinanþnih prihodkov« je bilo med drugim navedeno, da javnofinanþne napovedi v priþujoþem dokumentu ne predvidevajo dodatnih sprememb v davþnem sistemu ali davþnih stopnjah razen tistih, ki so že bile sprejete in bodo uþinkovale v tem in prihodnjih letih. Poleg reforme iz leta 2006, ki še vpliva na davek od dohodka pravnih oseb in davek na izplaþane plaþe, so bili v letu 2008 in nazadnje marca 2009 sprejeti popravki davþne zakonodaje. (IV.38) V letu 2008 sta bili uvedeni dve spremembi: dodatna splošna davþna olajšava pri dohodnini za tiste zavezance z nižjimi dohodki ter investicijska olajšava za dohodke iz dejavnosti in kmetijska gospodarstva. Dodatna davþna olajšava za nižje dohodninske razrede znaša 1000 evrov za rezidente z dohodki med 8300 in 9600 evrov ter 2000 evrov za tiste z dohodki do 8300 evrov. Sprejete spremembe so v letu 2008 znižale prihodke za 60 mio. evrov, a so bili kljub temu višji kakor v letu 2007. 82 (IV.39) Investicijska olajšava za dohodke iz dejavnosti in kmetijska gospodarstva po novem znaša 30 % vloženih sredstev. Njen vpliv v letu 2008 je bil ocenjen na 30 mio. evrov nižjih prihodkov. Zadnja sprejeta sprememba v davþnem sistemu se nanaša na zvišanje investicijske olajšave za samostojne podjetnike kot ukrep za spodbujanje gospodarstva. Ocenjeni vpliv sprejete spremembe v letu 2009 znaša 68,2 mio. evrov. Za prepreþitev izpada javnofinanþnih prihodkov se je vlada odloþila povišati trošarine na energente, alkohol in tobak. Vpliv spremembe v letu 2009 je ocenjen na 344,8 mio. evrov nižjih prihodkov. (IV.40) V dopolnitvi Programa stabilnosti 2008 so prikazani vpliv davþnih reform iz leta 2006 in spremembe v letu 2008: Tabela 3: Vpliv davþnih reform iz leta 2006, prikazan v dopolnitvi programa stabilnosti iz leta 2008 VPLIV DAVýNIH REFORM IZ LETA 2006 ZNESEK V EUR Znižanje davþne stopnje za podjetja -183.600.000,00 Odprava davka na izplaþane plaþe -231.400.000,00 Dodatna olajšava za zavezance z najmanjšimi dohodki -11.000.000,00 Dodatna investicijska olajšava za podjetja -40.800.000,00 Dodatna investicijska olajšava za s. p. -68.200.000,00 SKUPAJ -535.000.000,00 (IV.41) Po vpogledu v javnofinanþne prihodke za leti 2007 in 2008 (priloge 1–5) je razvidno, da predhodno zapisano ne drži in je lahko predvsem posledica želje po prenašanju odgovornosti za morebitne nižje prihodke na davþno reformo iz leta 2006, ki je prav gotovo imela ugodne uþinke na višino davþno prihodkov ter na ustvarjanje ugodnega davþnega in poslovnega okolja v Sloveniji. Pri vsem tem v dopolnitvi Programa stabilnosti 2008 ni nikjer zapisano, þemu je sploh bila potrebna davþna reforma v letu 2006 – da je v bistvu popravila davþno zakonodajo, sprejeto v letu 2004, ki je povzroþila do tedaj najveþji prenos kapitala iz Slovenije v tujino, kar se je vse dogajalo konec leta 2004 in bi se nadaljevalo, þe ne bi bilo davþnih reform v letih 2005 in 2006. (IV.42) Poleg tega davþna reforma iz leta 2006 ni vplivala na zmanjšanje davþnih prihodkov, temveþ na njihovo poveþanje, in to v letu 2007 v primerjavi z letom 2006 in v letu 2008 v primerjavi z letom 2007. V tabeli 8 so razvidni zneski javnofinanþnih prihodkov v letu 2007 in v primerjalnem letu 2008, na katero se nanaša zapisano v dopolnitvi Programa stabilnosti 2008, ki je bila pripravljena aprila 2009. (IV.43) Iz navedenih podatkov je razvidno, da so javnofinanþni prihodki: – v letu 2007 znašali 11.062.545.125,82 evra, – v letu 2008 pa 12.114.316.249,89 evra, kar predstavlja poveþanje za 1.051.771.124,07 evra. (IV.44) Poleg tega je razvidno, da so davþni prihodki iz obdavþitve pravnih oseb: – v letu 2007 znašali 1.122.837.918,00 evra (šifra 700100), – v letu 2008 pa 1.264.303.766,00 evra (šifra 700100), kar predstavlja poveþanje davþnih prihodkov za 141.465.848,00 evra in ne zmanjšanje, skupaj s dodatno investicijsko olajšavo za podjetja, za 224.400.000,00 evrov, kakor je vlada zapisala v dopolnitvi Programa stabilnosti 2008, in to aprila 2008, ko so bili že znani zneski javnofinanþnih prihodkov in tako prihodki iz davka od dohodkov pravnih oseb. (IV.45) Gre za nedopustno manipulacijo in priprave na prelaganje odgovornosti za morebitni izpad javnofinanþnih prihodkov v naslednjih letih na davþno reformo leta 2006. Po našem mnenju se ravno v 83 tem delu þuti prevelik vpliv politike na poroþanje o javnofinanþnih prihodkih in seveda pozitivna prednost fiskalnega sveta, ki na te odklone opozori. (IV.46) Pri vsem tem je treba upoštevati še, da se je stopnja davka od odhodkov pravnih oseb znižala s 25 % v letu 2006 na 23 % v letu 2007, nato pa na 22 % v letu 2008, kar bi ob upoštevanju okolišþin iz leta 2007 moralo predstavljati zmanjšanje davþnih prihodkov za eno odstotno toþko, to je za 48.819.039,91 evra. Dejansko pa so se v letu 2008, kljub zmanjšanju davþne stopnje za eno odstotno toþko, povišali davþni prihodki iz davka od dohodkov pravnih oseb, in to za 141.465.848,00 evra oz. 12,60 %. (IV.47) Navedeno pomeni, da je imela davþna reforma iz leta 2006 izredno ugoden vpliv na poveþanje davþnih prihodkov, saj je bila prva, ki je izhajala tudi iz poznavanja davþnih zavezancev in njihovih odzivov. (IV.48) Tudi pri vseh drugih davþnih prihodkih v letu 2008 je viden porast v primerjavi z letom 2007, kar je dodaten dokaz ustreznosti, primernosti in pravoþasnosti davþne reforme iz leta 2006. 6.2 Program stabilnosti – Dopolnitev 2009 (IV.49) V dopolnitvi Programa stabilnosti 2009 iz januarja 2010 (stran 4) je pravilno zapisano, da je moþan upad gospodarske dejavnosti povzroþil precejšnjo izgubo javnofinanþnih prihodkov in njihov padec ter da bo brez ukrepov, ki bi nadomestili ta izpad, potrebno pol desetletja, preden se bodo javnofinanþni prihodki vrnili v svoj prvotni trend. Poleg tega je zapisano, da padec prihodkov ni le posledica krize, temveþ tudi sprememb davþnega sistema. Torej se je vlada odloþila, da se kljub velikemu znižanju javnofinanþnih prihodkov v srednjeroþnem obdobju pri fiskalni konsolidaciji ne bo zanašala na povišanje davkov, saj bi to lahko še bolj upoþasnilo gospodarsko okrevanje, temveþ bo izvajala strategijo fiskalne konsolidacije z ukrepi na strani odhodkov. (IV.50) Tudi v tej dopolnitvi programa stabilnosti je opaziti protislovnosti. Najprej vlada zapiše, da je upad gospodarske dejavnosti povzroþil precejšnjo izgubo javnofinanþnih prihodkov, nato prizna, da je zamujala z ustreznimi ukrepi, na koncu pa za vsak primer želi prevaliti krivdo za izpad javnofinanþnih prihodkov, predvsem davþnih, na davþno reformo iz leta 2006. (IV.51) Dejstvo je, da se je vlada veþ ukvarjala z davþno reformo iz leta 2006, kakor da bi sama storila kaj konkretnega na tem podroþju. Nesporno so se v letih 2009 in 2010 zmanjšali javnofinanþni prihodki, predvsem davek od dohodkov pravnih oseb in kapitalskih dobiþkov, medtem ko so se prihodki Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje in Zavoda za zdravstveno zavarovanje poveþali (tabela 4). Tabela 4: Prihodki ZPIZ in ZZZS LETO ZPIZ ZZZS 2007 2.979.056.762,00 1.964.576.061,00 2008 3.299.456.032,00 2.165.319.674,00 2009 3.347.559.788,00 2.215.751.361,00 2010 3.398.982.424,00 2.255.117.020,00 (IV.52) ýe ob analizi navedenih podatkov upoštevamo, da so se kljub uradnemu zmanjšanju števila zaposlenih v letih 2009 in 2010 zvišali prihodki iz obraþunanih prispevkov od plaþ in akontacija dohodnine od dohodkov iz delovnega razmerja (tabela 5), to lahko pomeni le dvoje: 84 – da podatki o številu zaposlenih/brezposelnih niso pravilni ali – da so se ob zmanjšanju števila zaposlenih poveþale bruto plaþe, tako pa povišala plaþila prispevkov in akontacije dohodnine od dohodkov iz delovnega razmerja. Tabela 5: Akontacija dohodnine LETO AKONTACIJA DOHODNINE 2007 1.570.582.119,00 2008 1.770.885.977,00 2009 1.798.631.040,00 2010 1.813.912.191,00 (IV.53) Na drugi strani pa višje bruto plaþe, višji prispevki in znižanje prihodkov davþnih zavezancev zaradi gospodarske krize pomenijo tudi nižjo davþno osnovo za odmero davka od dohodkov pravnih oseb in tako nižji znesek plaþanega davka od teh dohodkov. (IV.54) Res se je znesek pobranega davka od dohodkov pravnih oseb v letih 2009 in 2010 zmanjšal v primerjavi z letoma 2007 in 2008, kar je razvidno iz tabele 6, v kateri je tudi znesek povpreþnega plaþila po davþnem zavezancu – pravni osebi. Pri tem pa je treba poudariti, da so se po davþni reformi iz leta 2006, ko je bila stopnja davka od dohodkov pravnih oseb znižana s 25 % v letu 2006 na 23 % v letu 2007, davþni prihodki iz davka od odhodkov pravnih oseb (kljub znižanju davþne stopnje za dve odstotni toþki) zvišali za 177.827.247,00 evra oz. za 18,82 %. Tako so v letu 2006 znašali 945.010.671,00 evra, v letu 2007 pa 1.122.837.918,00 evra. Tabela 6: Davek od dohodkov pravnih oseb 2006 945.010.671,00 ŠTEVILO ZAVEZANCEV 103.805 2007 1.122.837.918,00 108.121 10.385,01 2008 1.264.303.766,00 111.694 11.319,35 2009 712.550.291,00 114.187 6.240,20 2010 448.458.057,00 114.217 3.926,37 LETO ZNESEK v EUR POVPREýNI ZNESEK v EUR 9.103,71 (IV.55) To je še en dokaz, da davþna reforma iz leta 2006 ni imela in ni mogla imeti negativnega vpliva na znesek plaþanega davka od odhodkov pravnih oseb, saj je bil v letih, ko ni bilo gospodarske krize, znesek vsako leto višji, potem ko je ta zajela tudi Slovenijo, pa se je priþakovano znižal. (IV.56) Pri tem ne gre prezreti še enega pomembnega podatka. V letu 2009 je znesek plaþanega davka od dohodkov pravnih oseb znašal 712.550.291,00 evra. Iz Letnega poroþila davþne uprave Republike Slovenije (avgust 2010, stran 2) izhaja, da je bilo konec leta 2009 v davþni register vpisanih 114.187 davþnih zavezancev pravnih oseb. To pomeni, da znesek povpreþnega plaþila davka od njihovih odhodkov po posamezni pravni osebi v letu 2009 znaša 6.240,20 evra. 85 (IV.57) V letu 2008, ko je znesek plaþanega davka od odhodkov pravnih oseb znašal 1.264.303.766,00 evra, je bilo v davþni register vpisanih 111.694 (Letno poroþilo DURS 2009, stran 2) davþnih zavezancev pravnih oseb. To pomeni, da znesek povpreþnega plaþila davka od njihovih odhodkov po posamezni pravni osebi v letu 2008 znaša 11.319,35 evra oz. 5.079,15 evra (44,87 %) veþ kakor leta 2009, ko je znašal 6.240,20 evra. (IV.58) Najbolj skrb zbujajoþe, kar je razvidno iz tabele 7, pa je, da se je vsako leto zmanjšal prirast davþnih zavezancev pravnih oseb. Tako je bilo leta 2006 za 4.063 veþ novih davþnih zavezancev pravnih oseb kakor leta 2005, leta 2007 za 4.316 veþ kakor leta 2006, leta 2008 za 3.573 veþ kakor leta 2007, leta 2009 za 2.493 veþ kakor leta 2008, leta 2010 pa le 30 veþ od leta 2009. Tabela 7: Število pravnih oseb, vpisanih v davþni register zadnji dan koledarskega leta LETO ŠTEVILO LETNO POVEýANJE 2006 103.805 4.063 2007 108.121 4.316 2008 111.694 3.573 2009 114.187 2.493 2010 114.217 30 (IV.59) Vprašanje je, ali smo dosegli dno oz. ali se bo v letu 2011 še zmanjšalo število davþnih zavezancev pravnih oseb. Brez novih davþnih zavezancev in novega zagona namreþ ne bo mogoþe zvišati davþnih prihodkov iz davka od dohodkov pravnih oseb. 6.3 Javnofinanþni prihodki v letih 2007–2010 (IV.60) V tabeli 8 so prikazani skupni javnofinanþni prihodki po posameznih blagajnah in skupni javnofinanþni prihodki po posameznih letih. Tabela 8: Javnofinanþni prihodki (JFT) po blagajnah VRSTA JFP 2007 2008 2009 2010 DAVKI 5.903.622.137,82 6.421.380.265,89 5.407.489.277,76 5.038.030.712,14 212.112.889,00 227.616.273,00 220.012.556,00 231.079.174,00 ZPIZ 2.979.056.762,00 3.299.456.032,00 3.347.559.788,00 3.398.982.424,00 ZZZS 1.964.576.061,00 2.165.319.674,00 2.215.751.361,00 2.255.117.020,00 3.177.276,00 544.005,00 335.008,00 374.126,00 OBýINE ýLANARINE SKUPAJ 11.062.545.125,82 12.114.316.249,89 11.191.147.990,46 10.923.583.456,14 86 7 PREDLOGI MOŽNIH REŠITEV OZIROMA REFORM (IV.61) Menimo, da je med recesijo nujno potrebna davþna reforma in da bi že morala biti izvedena. V letnem poroþilu Fiskalnega sveta za 2010 je bilo poudarjeno, da bi bilo za uspešno uresniþitev zastavljenih ciljev med drugim treba razmisliti o izvedbi nadaljnje davþne reforme, ki naj dopolni že izvedeno v letih 2005 in 2006. (IV.62) Pri iskanju pravilne rešitve in davþne reforme so mnenja razliþna. Eni zagovarjajo zvišanje davkov, drugi znižanje. Za gospodarstvo bi bilo prav gotovo sprejemljivo znižanje, kar bi ob morebitni njegovi oživitvi odsevalo tudi v zvišanju pobranih davkov. (IV.63) Prav tako bi bilo treba razmisliti o tem, kako v Slovenijo vrniti denar, ki je bil v zadnjih letih na razne naþine prenesen v tujino. Eden možnih naþinov je razglasitev þasovno omejene amnestije, kar letos naþrtujejo tudi v ZDA. (IV.64) Prihodnja davþna reforma mora biti takšna, da bi se zaradi znižanja davþnih stopenj poveþalo število davþnih zavezancev, da bi se odpravile administrativne ovire in davþni zavezanci spodbudili k plaþevanju davkov. Doseþi je treba tisto mejo, pri kateri ti ne razmišljajo, da ne bi plaþevali davkov, in zato ne išþejo poti, da ne bi plaþali davka oz. da bi zaslužke prenašali v tujino. (IV.65) Prestrukturiranje davþnih bremen bi moralo iti na eni strani k povišanju davþnih stopenj pri davkih, ki imajo najveþji delež v davþnih prihodkih (davek na dodano vrednost) ali široko davþno bazo (nepremiþnine), na drugi strani pa razmisliti o razbremenitvah pri osebnih davkih (dohodnina) in korporativnih davkih (davek od dohodkov pravnih oseb). 7.1 Dohodnina 7.1.1 Dohodninska lestvica (IV.66) V zadnjem þasu je bilo zaslediti razmišljanje nekaterih, da bi se povišala stopnja dohodnine za zavezance z višjimi dohodki. Tako naj bi bila uvedena dva nova dohodninska razreda, in to 45 in 50 odstotkov. Menimo, da je takšno razmišljanje napaþno, saj višji dohodninski razredi in s tem višja davþna stopnja ne pomenijo tudi višjih davþnih prilivov. Iz naslednje tabele je razvidno, da pride v Slovenji do obdavþitve z najvišjo davþno stopnjo že pri razmeroma nizkem letnem dohodku. Tabela 9: Primerjava dohodninskih lestvic izbranih držav46 Avstrija NAJNIŽJA STOPNJA 36,5 % 25.000,00 € NEOBDAV. ZNESEK 11.000,00 € Nemþija 14,0 % 7.835,00 € 7.834,00 € Slovenija 16,0 % 3.144,00 € 41,00 % Slovaška 19,0 % 7.634,00 € Enot. dav. stopnja 4.026,00 € 19,00% DRŽAVA 46 47 DO DOHODKA NAJVIŠJA STOPNJA 50,00 % 45,00 % 47 +2,48 % 47,48% www.bundesfinanzministerium.de, Die wichtigsten Steuern im internationalen Vergleich. Solidarnostni pribitek. 87 NAD DOHODKOM 60.000,00 € 250.400,00 € 15.269,00 € Enot. dav. stopnja (IV.67) Strinjamo se z razmišljanjem, da so glede dohodnine potrebne nekatere spremembe, toda v nasprotni smeri, to je v znižanju davþnih obremenitev, v poveþanju števila davþnih razredov s tri na pet in v zvišanju zneskov ob prehodu iz enega davþnega razreda v drugega. (IV.68) V nadaljevanju dajemo dva možna predloga nove dohodninske lestvice, ki se razlikujeta v davþnih osnovah po posameznih razredih, saj je splošno znano, da so po obstojeþi dohodninski zakonodaji z najvišjo davþno stopnjo obdavþeni vsi dohodki, ki presegajo 15.268,77 evra davþne osnove. (IV.69) Prva dohodninska lestvica predvideva nižje zneske po posameznih dohodninskih razredih, ki pa so še zmeraj veliko višji od zneskov po obstojeþih dohodninskih razredih. V tej dohodninski lestvici je uvedena še ena nižja davþna stopnja v višini 10 % – namesto sedanje stopnje 27 % predlagamo novo, ki znaša 25 %, in še eno vmesno stopnjo v višini 35 %. Tabela 10: Dohodninska lestvica (1) Neto letna davþna osnova v evrih Dohodnina v evrih do 3.000,00 10 % 3.000,00 do 10.000,00 300,00 + 16 % nad 3.000,00 10.000,00 do 20.000,00 1.420,00 + 25 % nad 10.000,00 20.000,00 do 40.000,00 3.920,00 + 35 % nad 20.000,00 nad 40.000,00 10.920,00 + 41 % nad 10.000,00 (IV.70) Druga dohodninska lestvica predvideva še dodatno povišanje zneskov po posameznih dohodninskih razredih, s þimer bi se približali nekaterim primerljivim državam. Tabela 11: Dohodninska lestvica (2) Neto letna davþna osnova v evrih Dohodnina v evrih do 10.000,00 10 % 10.000,00 do 25.000,00 1.000,00 + 16 % nad 10.000,00 25.000,00 do 50.000,00 3.400,00 + 25 % nad 25.000,00 50.000,00 do 100.000,00 9.650,00 + 35 % nad 50.000,00 nad 100.000,00 27.150,00 + 41 % nad 100.000,00 (IV.71) Predlagamo tudi povišanje splošne davþne olajšave z današnjih 3.143,57 evra na 6.000,00 evra, s þimer bi odpravili dosedanji dodatni olajšavi za davþne zavezance z nižjimi dohodki. Poleg tega bi s predlagano višjo splošno davþno olajšavo pretežno, þe ne v celoti, odpravili težave z obdavþitvijo naših delavcev na zaþasnem delu v tujini, ki imajo za 7.211,57 evra višjo splošno olajšavo kakor drugi dohodninski davþni zavezanci, saj njihova splošna davþna olajšava znaša 10.355,14 evra.48 48 Alternativa bi bila prav tako kakor v Avstriji uvedba odbitnih deležev, kjer po izraþunu letne dohodnine (na podlagi dohodninske lestvice) sistem predvideva še t. i. davþne odbitke ali odbitne deleže. Posebnost teh odbitkov/deležev je, da dodatno zmanjšajo že izraþunano dohodnino. 88 7.1.2 Davþna spodbuda za priselitev (IV.72) Pri obdavþitvi fiziþnih oseb, ki se iz tujine priselijo v Avstrijo ter katerih priselitev je v prid znanosti, raziskovanju, umetnosti in športu, lahko ministrstvo za finance zaradi razbremenitve odredi obdavþitev kot pavšalno vsoto. (IV.73) Podobno ureditev bi lahko prevzela Slovenija, da bi postala privlaþnejša za mednarodno priznane raziskovalce, znanstvenike, umetnike in športnike. 7.2 Kapitalski dobiþki, obresti in dividende (IV.74) Prav tako bi bilo smiselno razmisliti, ob nespremenjenih doloþbah glede pokrivanja izgub, o znižanju stopnje za obdavþitev kapitalskih dobiþkov, obresti in dividend z 20 na 15 %, in to s 1. 1. 2013. Poleg tega bi bilo smiselno pri kapitalskih dobiþkih mejo 20 let znižati na 15 let, kar bi bilo tudi v skladu z nižjo davþno stopnjo. Tako bi obdavþitev za prvih pet let imetništva kapitala znašala 15 %, za drugih pet let 10 %, za tretjih pet let 5 % in po 15 letih 0 %. (IV.75) Alternativno bi bila (kakor v Avstriji) mogoþa uvedba obdavþitve dobiþka iz prodaje/odsvojitve vrednostnih papirjev, ne gleda na dobo imetništva prodanih/odsvojenih vrednostnih papirjev. Davþna stopnja bi znašala 20 %. Davþni zavezanci bi v tem sistemu obdavþitve imeli možnost, da izgubo iz prodaje vrednostnih papirjev, tudi iz preteklih let, »poravnajo« z dobiþki iz prodaje tovrstnih vrednostnih papirjev v tekoþem letu. (IV.76) V zvezi z obdavþitvijo dividend in predlogom za znižanje davþne stopnje zanje na 15 % je treba poudariti, da v nekaterih državah ne obdavþujejo izplaþila dividend, temveþ je to izplaþilo posredno obdavþeno z davkom od dohodkov pravnih oseb. 7.3 Obdavþitev zaposlenih pri dobiþku podjetij (IV.77) Obdavþitev udeležbe zaposlenih pri dobiþku podjetij bi lahko zelo enostavno uredili v zakonu, ki ureja dohodnino, tako da bi se izplaþilo dobiþka zaposlenim (na podlagi skupšþinskega sklepa) obdavþilo s 25-odstotno nespremenljivo stopnjo (družbeniki in delniþarji s 15 %) brez vodenja kakršnih koli drugih evidenc, shem ali obraþunavanja obresti, kakor je to predvideno v Zakonu o udeležbi delavcev pri dobiþku (Uradni list RS, št. 25/2008). 7.4 Pavšalna obdavþitev in nadzor nad gotovinskim poslovanjem (IV.78) V kombinaciji z uvedbo nadzora nad izdajanjem raþunov prek registrskih blagajn bi bilo treba uvesti še pavšalno obdavþitev davþnih zavezancev (pravnih oseb in samostojnih podjetnikov posameznikov), ki imajo manj od 50.000,00 evra prihodkov. Lahko bi se razmislilo tudi o uvedbi t. i. davka »na firmo«, kar pomeni, da bi davþni zavezanci plaþevali neki znesek davka, þetudi bi ustvarili izgubo. (IV.79) Tako bi se razbremenili davþni inšpektorji in bi lahko nadzirali davþne zavezance, ki imajo prihodke, višje od 50.000,00 evra. Pri doloþitvi višine pavšalnega davka bi se lahko izhajalo iz razpoložljivih podatkov o davþnih osnovah davþnih zavezancev pravnih oseb in samostojnih podjetnikov posameznikov. Tako bi na primer ta davek lahko znašal 3.000,00 evra na leto, kar je 926,00 evra manj od povpreþnega letnega davka od odhodkov pravnih oseb v letu 2010 (tabela 6). 89 (IV.80) Glede nadzora nad izdajanjem raþunov prek registrskih blagajn pa je treba þim prej uvesti po svetu že uveljavljene metode, in to s prikljuþitvijo na nadzorni center Davþne uprave Republike Slovenije in z elektronskim pošiljanjem podatkov o izdanih raþunih Davþni upravi Republike Slovenije. (IV.81) Ena od možnih rešitev bi bila lahko uvedba zgolj brezgotovinskega poslovanja (nakazila, banþne kartice). 7.5 Obdavþitev kmetijske dejavnosti (IV.82) Pri obdavþitvi kmetijske dejavnosti je treba razmisliti o poenostavitvah in obdavþitvah le tistih, ki dejansko dosegajo visoke dohodke. 7.6 Obdavþitev pravnih oseb (IV.83) Predlagamo, da se od 1. 1. 2013 stopnja davka od dohodkov pravnih oseb zniža na 15 odstotkov. To znižanje bi znatno prispevalo k drugaþnemu razmišljanju davþnih zavezancev in poslediþno bi dosegli višje prihodke iz davka od dohodkov pravnih oseb. (IV.84) Z znižanjem davþne stopnje bi dolgoroþno privabili tudi tuje vlagatelje. (IV.85) ýe doslej omenjeni ukrep znižanja davþne stopnje na 15 % ni izvedljiv, predlagamo kot drugo možnost za poveþanje davþnih prihodkov ponovno uvedbo t. i. skupinske obdavþitve, in to od 1. 1. 2015, podobno kakor jo imajo v Avstriji. 7.6.1 Skupinska obdavþitev v Avstriji (IV.86) Avstrija je z davþno reformo leta 2005 uvedla model skupinske obdavþitve. Za vkljuþitev v tako obdavþitev se po zakonu zahteva najmanj 50-odsotni delež v kapitalu (posredno ali neposredno) in veþina glasovalnih pravic. Za izvajanje skupinske obdavþitve se predvideva udeležba vsaj treh let in skupina mora pridobiti dovoljenje davþne uprave. (IV.87) Obvladujoþa družba v skupini je lahko neomejeni in omejeni davþni zavezanec, prav tako je odvisna družba opredeljena kot neomejeni oz. omejeni davþni zavezanec. (IV.88) Za obdavþljivi dohodek skupine se pojmuje vsota davþnih izidov (dobiþkov in izgub) þlanov skupine. Tako se izidi posameznih odvisnih družb združijo z izidom obvladujoþe družbe. (IV.89) Skupinska obdavþitev bi davþnim zavezancem pravnim osebam – domaþim in tistim, katerih lastniki so tujci s sedežem v Republiki Sloveniji – omogoþila ugodnejšo obdavþitev, in to brez spremembe zdaj veljavne davþne stopnje. (IV.90) Pri spodbujevalno urejeni skupinski obdavþitvi bi Slovenija lahko razmeroma hitro postala »glavni sedež« za tuje koncerne, tako pa ne bi zagotovila samo delovnih mest na domaþem ozemlju, temveþ postala konkurenþna do preostalih držav nekdanje Jugoslavije, ki privabljajo tuje vlagatelje z nizko obdavþitvijo oz. »nekonkurenþnimi« davþnimi oprostitvami. 90 7.6.2 Uvedba minimalnega davka od dohodka pravnih oseb (minimalni korporacijski davek) (IV.91) Korporacije, ki ne izkazujejo pozitivnega izida, morajo npr. v Avstriji plaþati vsaj minimalni davek od dohodka pravnih oseb, saj tudi taka podjetja kakor vsako drugo uporabljajo celotno infrastrukturo in je z vidika davþne enakopravnosti razumljivo, da morajo državi plaþati vsaj neki minimalen prispevek. Za delniške družbe in družbe z omejeno odgovornostjo je v Avstriji zatorej predviden minimalni davek od dohodka pravnih oseb v višini 5 % minimalnega osnovnega kapitala d. d. oz. d. o. o. (IV.92) Osnovni kapital znaša v Avstriji pri d. d. 70.000,00 evra (torej znaša minimalni davek vsaj 3.500,00 evra na leto), pri d. o. o. znaša ta kapital 35.000,00 evra (torej znaša minimalni davek vsaj 1.750,00 evra na leto). Tudi tuje kapitalske družbe morajo v Avstriji plaþati vsaj 1.750,00 evra na leto. Pri bankah in zavarovalnicah znaša letni minimalni davek od dohodka pravnih oseb 5.452,00 evra. (IV.93) Omeniti je treba, da je ta davek v Avstriji zasnovan kot akontacija, to pa pomeni, þe družbe pozneje izkažejo dobiþek, se minimalni korporacijski davek naraþuna. 7.6.3 Davek na dodano vrednost (IV.94) Ker bodo zaradi predhodno predlaganih znižanj davþnih prihodkov v zaþetnem obdobju ti lahko nižji, bi bilo smiselno razmisliti o poveþanju splošne davþne stopnje DDV za dve odstotni toþki, to je z 20 na 22 %. Nižja stopnja DDV pa naj ostane nespremenjena. 7.7 Davþni postopek (IV.95) Na podlagi dosedanje prakse in izkušenj v davþnih postopkih bi bilo treba izvesti nekatere spremembe tudi v postopkovnem predpisu, in to predvsem v poenostavitvah davþnih postopkov. 7.8 Obdavþitev izvedenih finanþnih instrumentov (IV.96) Predlagamo, da se davþna stopnja dobiþkov, ustvarjenih z izvedenimi finanþnimi instrumenti, zniža s 40 na 20 % in se izenaþi z obdavþitvijo preostalih kapitalskih dobiþkov. 7.9 Socialni prispevki (IV.97) Predlagamo omejitev obraþunavanja prispevkov za socialno varnost za zneske nad 6.000,00 evra bruto. Socialni prispevki se v Avstriji pri delojemalcih obraþunajo do maksimalne meseþne osnove v višini 4.110,00 evra. Vsi deli plaþe nad to mejo so oprošþeni vseh socialnih prispevkov (delojemalec z meseþno plaþo v višini 4.200,00 evra plaþa v Avstriji torej iste socialne prispevke kakor delojemalec z meseþno plaþo v višini 10.000,00 evra). 7.10 Obdavþitev nepremiþnin (IV.98) Menimo, da je treba þim prej sprejeti in uveljaviti zakon, ki ureja davek na nepremiþnine. 91 7.11 Posodobitev organizacijskih struktur (IV.99) Po našem mnenju je – predvsem zaradi priþakovanega pristopa Hrvaške k EU – že zdaj treba razmišljati o reorganizaciji Carinske uprave Republike Slovenije. Po tem pristopu bo Slovenija obdana z EU-državami, zato je (podobno kakor v drugih državah EU, ki so se znašle v podobnem položaju) treba razmišljati o možni združitvi davþne in carinske uprave v enotno in skupno finanþno upravo. Tako bi bile zagotovljene sinergije med upravama in vrh tega bi bilo to pomembno znamenje reform v javnem sektorju. 8 ZAKLJUýEK (IV.100) Na podlagi doslej navedenega in predstavljenega menimo, da ima Slovenija glede na svoj geostrateški položaj, znanje in sposobnosti neverjetno veliko možnosti, da s spodbudno davþno zakonodajo in privlaþnim sistemom plaþevanja socialnih prispevkov postane mikavno obmoþje za veliko davþnih zavezancev. Rešitev za poveþanje naših javnofinanþnih prihodkov, poleg oblikovanja zavesti davþnih zavezancev o potrebi po rednem in poštenem plaþevanju davkov, je tudi v veþjem številu davþnih zavezancev. Primerjave z Avstrijo nam kažejo, da imamo še veliko rezerve, in to je treba izkoristiti. 92 V. DAVýNA POLITIKA IN DAVýNO PRAVNO STANJE TER SOCIALNO ZAVAROVANJE V AVSTRIJI49 1 Splošni podatki o Avstriji (V.1) Avstrija je na podlagi ustave iz let 1920 in 1929 federativna, parlamentarna in demokratiþna republika, ki jo sestavlja devet (9) zveznih dežel. Zdaj ima 2.357 obþin. (V.2) Delež prihodkov zveze, dežel in obþin sestoji skoraj do 80 % iz davkov oz. znaša ta delež nad 20 % bruto domaþega proizvoda. Tabela 1: Statistiþni podatki za Avstrijo 50 BDP (v mrd. €) BDP na prebivalca (€)51 Zadolžitev javnega sektorja52 (% BDP) EU27 Zadolžitev javnega sektorja (% BDP)53 Avstrija 2 2007 2008 2009 269 279 271 32.770 33.960 32.800 58,8 62,5 74,0 59,3 62,5 67,5 Kratek opis razvoja davþnega prava po letu 1945 (V.3) Avstrija je leta 1938 (po prikljuþitvi Avstrije k nemškemu rajhu) prevzela nemško zakonodajo. Po letu 1945 je slednja ostala osnova za avstrijsko davþno pravo. Del zakonodaje se je pravzaprav samo »avstrificiral«, prikrojil avstrijskim zahtevam. Elementarne spremembe in novo ubiranje poti davþne politike pa je bila uvedba zakona o davku na dodano vrednost in zakona o dohodnini v letu 1972. Celovita reforma dohodnine in davka od dohodkov pravnih oseb v letu 1988 dokazuje samostojno pot avstrijske davþne politike. Odprava premoženjskega in obrtnega davka ter uvedba možnosti za ustanovitev zasebnih ustanov v letu 1993, uvedba cedularne obdavþitve pri nekaterih kapitalskih donosih (npr. pri obrestih, dividendah) v letu 1994, pristop k EU in s tem povezani prevzem evropskih davþnih norm v letu 1995 ter nadaljnje davþne reforme v letih 1999 (razbremenitev družin in srednjih družbenih slojev), 2004 in 2009 so zasnovale povsem novo in samostojno davþno politiko v Avstriji. 49 Gradivo za to poglavje je prispeval Marian Wakounig. Vir: Statistik Austria. 51 Vir: Statistik Austria. 52 Vir: Eurostat. 53 Vir: Eurostat. 50 93 3 Davþno pravo kot del avstrijskega pravnega sistema 3.1 Pravne osnove (V.4) Elementarna pravna osnova za obdavþitev sta 18. þlen avstrijskega ustavnega in 5. þlen avstrijskega finanþnega ustavnega zakona54. Avstrijsko davþno pravo ni zbrano v enotnem zakoniku, temveþ je razdeljeno na sveženj posameznih zakonov. (V.5) Davþno pravo je v Avstriji del finanþnega. V finanþnopravni terminologiji se kot zbirni pojem uporablja izraz dajatev, ki kot tak – poleg pristojbin in prispevkov – zajema tudi davke.55 (V.6) Avstrijsko finanþno pravo opisuje davke kot denarne storitve proti javnopravnim korporacijam, pri katerih ni neposredne protistoritve.56 (V.7) V avstrijskem pravnem sistemu manjka zakonska opredelitev davkov oz. dajatev. Prav tako je jezik zakonodajalca neenoten in ne sledi vedno finanþnoznanstveni terminologiji.57 3.2 Pristojnost uvajanja dajatev in opredelitev dajatev v Avstriji (V.8) Na podlagi avstrijskega finanþnega ustavnega zakona ima zveza neomejeno pravico pri uvajanju novih dajatev, medtem ko je pravica dežel omejena. Obþine imajo pravico do uvajanja dajatev le na podlagi pooblastila zveze oz. dežel58. Zveza ima nasploh pravico, da si pridrži pravico enotne ureditve deželnih oz. obþinskih dajatev. Na podlagi zakona o finanþni izravnavi se v Avstriji pobrani davki razdelijo med zvezo, dežele in obþine (približno 73,2 % pripadi zvezi, 15,2 % deželam, 11,6 % obþinam59); glede na to se dajatve opredelijo takole: 4 – Skupne zvezne dajatve: pobiranje davkov opravi zveza, pobrani davki pa se razdelijo med zvezo, dežele in obþine. Take dajatve so: dohodnina, davek od dohodkov pravnih oseb, davek na dodano vrednost. – Izkljuþne zvezne dajatve: pobiranje davkov opravi zveza, pobrani davki pripadajo izkljuþno zvezi (npr. pristojbine po zakonu o pristojbinah). – Izkljuþne deželne dajatve: pobiranje davkov opravi zveza, pobrani davki pripadajo izkljuþno deželi (npr. turistiþne dajatve). – Izkljuþne obþinske dajatve: pobiranje davkov opravijo obþine, pobrani davek pripada izkljuþno obþinam (npr. komunalni davek, zemljiški davek). Obþinske dajatve so praviloma urejene v zveznih zakonih. Davþni in carinski prihodki v obdobju 2007–2010 (V.9) V letih 2007–2010 so davþni prihodki nihali med 57 in 61 milijard evrov. 54 Glej Doralt/Ruppe, Steuerrecht I 9 (2007), Tz 2. Glej Urnik/Fritz-Schmied Handbuch der österreichischen Steuerlehre Bd I, stran 25. 56 Glej Tumpel, Steuern kompakt 2010, Lindeverlag, Dunaj, 2010, stran 14. 57 Glej Doralt/Ruppe, Steuerrecht I 9 (2007), Tz 3. 58 Glej 7. in 8. þlen avstrijskega finanþnega ustavnega zakona. 59 Glej Doralt/Ruppe, Steuerrecht I 9 (2007), Tz 19. 55 94 4.1 Davki Tabela 2: Prihodki (v €) 2007 DDV 2008 2009 2010 20.412.152.445 21.481.655.022 21.215.136.300 21.999.401.072 Dohodnina 2.943.440.623 3.060.822.860 2.970.988.484 3.037.214.690 DDPO 5.741.449.866 5.934.423.040 3.834.250.142 4.632.617.617 20.589.611.595 22.304.250.152 21.073.955.953 21.567.257.382 3.169.886.494 3.743.093.511 3.004.205.458 2.554.789.231 2.670.250.626 2.576.258.691 2.533.274.410 2.527.102.041 2.211.012.683 2.217.347.814 2.006.867.907 2.344.696.536 57.737.804.332 61.317.851.089 56.638.678.653 58.663.078.568 Davek od plaþe Davek na obresti, dividende itd. Pristojbine, trošarine Druge davšþine Vir: Zvezno ministrstvo za finance. 4.2 Prihodki carine Tabela 3: Carine (v evrih) 2007 2008 2009 2010 Davek na mineralna olja 3.688.828.170 3.893.943.043 3.800.385.065 3.853.690.690 Davek na tobaþne izdelke 1.446.158.261 1.424.488.397 1.457.601.174 1.501.987.997 DDV od uvoza 419.445.105 371.424.322 413.146.669 467.285.622 Carine 263.235.044 248.600.104 201.765.110 223.723.080 Davek na pivo 199.902.310 189.577.479 193.397.746 197.595.476 Davek na alkoholne izdelke, pribitek na žganje Drugo (npr. okoljske dajatve) 121.726.638 123.984.859 129.859.543 129.373.668 79.843.962 70.954.621 63.476.444 58.907.199 6.219.139.491 6.259.631.675 6.322.972.825 6.432.563.733 Vir: Zvezno ministrstvo za finance 5 Organizacijska sestava finanþne uprave v Avstriji (V.10) V Avstriji je zdaj 41 davþnih uradov z 80 izpostavami. Najveþji del jih ima do 3 izpostave in med 150 do 200 zaposlenih. Davþni uradi so del celotne avstrijske finanþne uprave: finanþni in carinski uradi ene regije (zdaj je Avstrija davþno/carinsko organizacijsko razdeljena na pet regij) so podrejeni regionalnemu menedžmentu, ki je kot tak organizacijsko spet podrejen generalnemu direktoratu IV v zveznem ministrstvu za finance (generalni direktorat je pristojen za davke, carine in zastopstvo Avstrije v mednarodnih organizacijah).60 Poleg 41 davþnih uradov pozna avstrijska finanþna uprava še 9 carinskih uradov, 1 zvezni urad za davþno inšpekcijo velikih podjetij (kot veliko 60 Glej Wakounig/Kahr/Trauner v Bertl ua (Hrsg), Handbuch der österreichischen Steuerlehre3, Band I, Teil 2, stran 88, LexisNexis, 2010. 95 podjetje se obravnava vsako podjetje z letnim prometom nad 9,68 mio. evrov) in 1 zvezni urad za finanþnokazenski pregon. (V.11) Glavna naloga generalnega direktorata je (poleg zagotovitve davþnih/carinskih prihodkov) s pomoþjo regionalnih menedžmentov enotno razlaganje davþnega/carinskega prava na ozemlju Republike Avstrije ter organizacija in vodenje davþnih uradov, carinskih uradov, oddelka za kazenski pregon in inšpekcijo velikih podjetij po naþelih sodobnega menedžmenta.61 Na tem mestu je treba omeniti, da na podlagi 20. þlena avstrijske ustave davþni organ mora upoštevati navodila finanþnega ministrstva. Tabela 4: Pregled finanþne uprave ZVEZNO MINISTRSTVO ZA FINANCE Davþna in carinska koordinacija 41 davþnih uradov 9 carinskih uradov Podrejeni organi ZMF: 6 1 zvezni urad za davþno inšpekcijo velikih podjetij Neodvisni finanþni senat Finanþna prokuratura 1 zvezni urad za finanþnokazenski pregon Zvezna akademija za finance Dohodnina 6.1 Davþna zavezanost fiziþnih oseb 6.1.1 Neomejena davþna zavezanost (V.12) Neomejeni davþni zavezanci so osebe, ki imajo v Avstriji svoje stalno ali obiþajno prebivališþe. Stalno prebivališþe v Avstriji imajo osebe s stanovanjem na ozemlju te države, ki ga kot stanovanje oþitno dalj þasa uporabljajo (bodo uporabljali). Ni nujno, da je stanovanje stalno prebivališþe, mora pa biti glede na osebne razmere primerno za prebivanje. Za dokazovanje stalnega prebivališþa sicer ni potrebno, da se uporablja neprekinjeno, mora pa se uporabljati vsaj obdobno. (V.13) Zaþasno prebivališþe v Avstriji imajo osebe, ki v Avstriji niso (ne bodo) le prehodno (dopust, službeno potovanje, obisk itd.), temveþ se tam oþitno zadržujejo (se bodo zadrževale) dalj þasa. Na vsak naþin pa po šestih mesecih prebivanja v Avstriji, in sicer z veljavnostjo za nazaj, nastane 61 Podrobno o tem Müller, Finanzwegweise, Lindeverlag, Dunaj, 2006, strani 28–88, in Simiþ, Sodobna davþna uprava, Ljubljana, 2008, strani 50 in 51. 96 neomejena davþna zavezanost. Državljanstvo davþnega zavezanca pri tem ni odloþilno. Neomejena davþna zavezanost pomeni, da se v Avstriji davþno zajamejo naþelno vsi prihodki doma in v tujini.62 6.1.2 Omejena davþna zavezanost. (V.14) Omejeni davþni zavezanci so osebe, ki v Avstriji ustvarjajo dohodke (npr. kot delojemalci) ali od Avstrije prejemajo dohodke (npr. pokojnine iz socialnega zavarovanja), vendar v Avstriji nimajo niti stalnega niti zaþasnega prebivališþa. (V.15) Tudi omejeni davþni zavezanci lahko zahtevajo odmero davka obdavþljivih prihodkov in pri tem uveljavijo povišane stroške v zvezi s pridobivanjem dohodkov in posebne izdatke v tuzemstvu. Državljani Evropske skupnosti/Evropskega gospodarskega prostora, ki sicer nimajo prebivališþa v Avstriji, vendar pa tam pridobijo glavni del prihodkov (90 % ali pa prihodki v tujini skupno ne znašajo veþ od 10.000 €), lahko v davþni napovedi za odmero davka uveljavljajo pravico do neomejene davþne zavezanosti. A kljub tej zavezanosti se obdavþijo le avstrijski prihodki. Posebnosti veljajo za dnevne migrante, ki imajo svoje prebivališþe v Avstriji, delajo pa v Nemþiji, Italiji ali Lihtenštajnu in se vsak dan vozijo na delo. Njihovi prihodki se obdavþijo samo v Avstriji. Pri tem lahko uveljavljajo poseben odbitek za migrante. 6.2 Posamezne skupine dohodkov (V.16) Predmet dohodnine je letni dohodek. Ta sestoji iz posameznih vrst dohodkov. Zakon o davku od dohodka navaja le tiste vrste dohodkov, ki so obdavþljivi po zakonu o dohodnini. S tem so obdavþljivi le tisti dohodki, ki so izrecno našteti v zakonu. Neobdavþljivi so npr. dodatek za nego otroka ali dodatek za pomoþ in postrežbo. (V.17) Zakon o davku od dohodka pozna te dohodke: 1. dohodki iz kmetijske in gozdarske dejavnosti, 2. dohodki iz samostojne dejavnosti, 3. dohodki iz obrtne dejavnosti, 4. dohodki iz nesamostojnega dela (dohodek iz zaposlitve), 5. dohodki iz kapitalskega premoženja, 6. dohodki iz oddajanja v najem in v zakup, 7. siceršnji dohodki. (V.18) Vrste dohodkov 1–3 se pojmujejo kot »dohodki iz podjetniške dejavnosti«, medtem ko se vrste dohodkov 4–7 pojmujejo kot »dohodki iz zunajpodjetniške dejavnosti«. 6.2.1 62 Kratka pojasnila k posameznim vrstam dohodkov: – Dohodki iz kmetijstva in gozdarstva: ustvarjajo jih npr. kmetje, vrtnarji, vinogradniki itd. – Dohodki iz samostojne dejavnosti: ustvarjajo jih npr. zdravniki, odvetniki, davþni svetovalci, arhitekti ali novinarji ter poslovodeþi družbeniki kapitalskih družb (npr. družb z omejeno odgovornostjo), þe so udeleženi z veþ kot 25 %. Glej Jakom/Marschner, EStG 2010, § 1 Tz 3. 97 – Dohodki iz obrtne dejavnosti so dohodki iz obrtnih podjetij (npr. trgovska podjetja, mizarji, frizerji) in industrijskih podjetij. – Dohodke iz nesamostojnega dela ustvarjajo delojemalci in upokojenci. – Dohodki iz kapitalskega premoženja so npr. obresti od hranilnih vlog ali vrednostnih papirjev in dividende od delnic oz. deležev v kapitalskih družbah; pretežni del teh dohodkov se ne prijavi v davþni napovedi, ker so s stopnjo 25 % dokonþno obdavþeni. – Dohodki iz oddajanja v najem in zakup se ustvarijo, þe se oddajajo v najem stanovanja, hiše, druge nepremiþnine itd. – Siceršnji dohodki so: obþasni prejemki (npr. nekatere dosmrtne življenjske rente), presežki iz odsvojitve zasebnega premoženja v doloþenih špekulacijskih rokih, presežki iz odsvojitve udeležbe v korporacijah – npr. d. o. o. (udeležba mora znašati vsaj 1 % ali veþ), dohodki iz storitev (npr. provizije za obþasno posredovanje in dohodki iz obþasnega oddajanja zasebnih premiþnih predmetov v najem), sejnine funkcionarjev javnopravnih korporacij, þe niso delojemalci slednjih. 6.3 Davþna lestvica pri dohodnini: (V.19) Avstrija pozna progresivno davþno lestvico: – do 11.000 evrov letnega dohodka se ne plaþuje dohodnina (prosti znesek), – nad 11.000 evrov do 25.000 evrov se dohodnina izraþuna po formuli: [(letni dohodek – 11.000 €) / 14.000 €] X 5.110 € (to pomeni, da se »11.001« evro obdavþi 36,5-odstotno (= mejna davþna stopnja), – nad 25.000 evrov do 60.000 evrov velja formula: [(letni dohodek – 25.000 €) / 35.000 €] X 15.125 € + 5.110 €, – nad 60.000 evrov se dohodnina izraþuna po formuli: (letni dohodek – 60.000 €) X 0,5 + 20.235 €. (V.20) Primer: povpreþna davþna stopnja pri letnem dohodku v višini 100.000 € znaša 40,235 %, pri 1.000.000 € nekaj nad 49 %. Tabela 6: Dohodnina Letni dohodek Dohodnina do 11.000 € ni dohodnine od 11.000 € do 25.000 € (letni dohodek – 11.000 €) / 14.000 € X 5.110 € od 25.001 € do 60.000 € (letni dohodek – 25.000 €) / 35.000 € X 15.125 € + 5.110 € nad 60.000 € (letni dohodek – 60.000 €) X 0,5 + 20.235 € 98 6.4 Davþni odbitki (odbitni deleži) (V.21) Po izraþunu letne dohodnine (na podlagi dohodninske lestvice) predvideva avstrijski davþni sistem še tako imenovane davþne odbitke ali odbitne deleže. Posebnost teh odbitkov/deležev je, da dodatno zmanjšajo že izraþunano dohodnino. (V.22) Zakon o dohodnini predvideva te odbitke od davka (odbitne deleže): – odbitni delež za delojemalce (ali odbitni delež za dnevne migrante) = 54 €/leto, – odbitni delež za promet = 291 €/leto, – odbitni delež za upokojence = do 400 €/leto, – odbitni delež za edinega hranilca = 494 €/leto (pri enem otroku, 669 € pri dveh, za vsakega nadaljnjega otroka se odbitni delež poviša za 220 €), – odbitni delež za samohranilca = 494 €/leto (pri enem otroku, 669 € pri dveh, za vsakega nadaljnjega otroka se odbitni delež poviša za 220 €), – odbitni delež za preživninske upraviþence = 29,20 € do 58,40 €/na mesec in otroka, – odbitni delež za otroke = 58,40 €/na mesec in otroka, – dodatek za veþ otrok = 36,40 €/mesec od 3. otroka naprej. 6.5 Nekaj posebnosti avstrijske dohodnine 6.5.1 Sanacijski dobiþek (V.23) ýe se upnik odpove terjatvi proti zadolženemu podjetniku, ta odpust dolga pri slednjem (dolžniku) privede do knjigovodskega dobiþka. V takem primeru zakon predvideva ustrezen alikvotni delež popusta dohodnine (primer: upnik se odpove terjatvi alikvotno v višini 60 %; pri dolžniku pride do popusta dohodnine v višini 60 %). 6.5.2 Odsvojitev podjetja (V.24) ýe se podjetje odsvoji/proda (npr. SP proda podjetje), se obiþajno realizirajo tihe rezerve. Kot odsvojitev se šteje tudi prenehanje opravljanja dejavnosti. V teh primerih se realizirane tihe rezerve (v davþnopravni terminologiji se to pojmuje kot dobiþek od odsvojitve) obdavþijo s »poloviþno« davþno stopnjo, þe je podjetje obstajalo vsaj sedem let in je prišlo do realizacije zaradi smrti, zaradi trajne nezmožnosti opravljanja dejavnosti oz. zaradi upokojitve v skladu z veljavnimi predpisi (starost 60 let). 6.5.3 Unovþenje patentnih pravic (V.25) Izumitelj patentnih pravic obdavþi dohodek iz unovþenja patentnih pravic s »poloviþno« davþno stopnjo. Pravica do ugodne obdavþitve pripada samo izumitelju. 6.5.4 Obdavþitev 13. in 14. plaþe, odpravnin ter doklad in nadur (V.26) T. i. »drugi prejemki« (v praksi 13. in 14. meseþna plaþa) ter prostovoljne odpravnine se v Avstriji obdavþijo z nespremenljivo dohodninsko stopnjo v višini 6 %. Doklade (dodatki) za umazano, posebno težavno in nevarno delo ter nekateri pribitki za nadure v zvezi z noþnim delom ter delom ob nedeljah in praznikih so v višini 360 € na mesec oprošþeni dohodnine. 6.5.5 Ugodnost priselitve 99 (V.27) Pri obdavþitvi fiziþnih oseb, ki se iz tujine priselijo v Avstrijo in katerih priselitev služi znanosti, raziskovanju, umetnosti in športu, lahko ministrstvo za finance zaradi razbremenitve odredi obdavþitev s pavšalno vsoto. 6.5.6 Izgube (V.28) Sistem avstrijske dohodnine predvideva, da se (pred obdavþitvijo z dohodninsko lestvico) pozitivni dohodki poraþunajo z negativnimi. Izguba se prizna samo, þe knjigovodstvo davþnega zavezanca ni pomanjkljivo. Izgube se lahko prenesejo samo v višini 75 % v naslednja leta. Pri davþnih zavezancih, ki pri doloþeni zvrsti dohodkov neprenehoma izkazujejo izgube, se te sploh ne priznajo. Taka dejavnost se pojmuje kot »davþno ljubiteljstvo«. 6.5.7 Premija za raziskovanje (V.29) Za raziskovalne stroške zakonodaja predvideva premijo v višini 12 % nastalih stroškov. Premija je neobdavþljiva. 7 Davek od dohodka pravnih oseb63 7.1 Splošno (V.30) Zavezanec/zavezanka za davek je pravna oseba domaþega in tujega prava. Dodatno se štejejo kot zavezanci podjetja javnopravnih korporacij, združenja oseb brez pravne osebnosti, zavodi in ustanove. Omenjeni subjekti se v zakonu oznaþujejo kot korporacije, zato avstrijski zakon ne govori o davku od dohodka pravnih oseb, temveþ o korporacijskem davku. V tem prispevku pa namesto izraza »korporacijski davek« uporabljam v Sloveniji obiþajni izraz »davek od dohodka pravnih oseb«. (V.31) Iz obdavþitve so izvzete ustanove, ki delujejo v splošnokoristne, cerkvene in dobrodelne namene (upoštevna so predvsem društva). 7.2 Davþna zavezanost pravnih oseb 7.2.1 Neomejena davþna zavezanost (V.32) Neomejeni davþni zavezanci so korporacije s sedežem oz. krajem dejanskega delovanja v Avstriji. Sedež korporacije je tam, kjer je to doloþeno z zakonom, pogodbo, statuti itd. Kraj dejanskega delovanja je tam, kjer je središþe vodenja korporacije, torej kjer se sprejemajo kljuþne odloþitve za njeno vodenje. 7.2.2 Omejena davþna zavezanost (V.33) Omejeni davþni zavezanci so korporacije, ki v Avstriji nimajo sedeža ali kraja dejanskega delovanja.64 63 Podrobno glej Lang/Schuch/Staringer (Hrsg), KStG, Körperschaftsteuergesetz, Kommentar, Lindeverlag, Dunaj, 2009, in Quantschnigg/Renner/Schellmann/Stöger, Die Körperschafsteuer, LexisNexis, Dunaj, 1998. 64 Po avstrijski sodni praksi imajo tudi podjetja iz domnevnih davþnih oaz kraj dejanskega delovanja tam, kjer se sprejemajo kljuþne odloþitve za vodenje korporacije. Primer: Avstrijska d. o. o. plaþuje hþerinskemu podjetju, ki ima sedež v davþni oazi, licenþnine. Kraj dejanskega delovanja hþerinskega podjetja ni v davþni oazi, temveþ tam, kjer je središþe vodenja korporacije, torej kjer se sprejemajo kljuþne odloþitve za njeno vodenje, to je Avstrija. Za hþerinsko podjetje z dohodki iz licenþnin velja avstrijska obdavþitvena ureditev (Doralt, Steuerrecht 2010/11, Tz 205). 100 7.3 Donosi iz udeležb (V.34) Avstrijska zakonodaja razlikuje: a) donose iz nacionalnih udeležb in EU/EGP-udeležb, b) donose iz mednarodnih udeležb. a) Donosi iz nacionalnih udeležb in EU/EGP-udeležb (V.35) Dividende oz. drugi deleži iz dobiþka, ki so nastali na podlagi udeležb pri drugih avstrijskih korporacijah oz. družbah s sedežem v EU oz. Evropskem gospodarskem prostoru (v praksi so to hþerinska podjetja), so pri prejemniku (v praksi matiþna podjetja) izvzeti iz davþne osnove (so torej oprošþeni korporacijskega davka), medtem ko se dobiþek iz odsvojitve lastniških deležev normalno obdavþi. Višina udeležbe ni bistvena. b) Donosi iz mednarodnih udeležb (V.36) Dividende oz. drugi deleži iz dobiþka, ki so nastali na podlagi udeležb pri tujih korporacijah65 (v praksi so to hþerinska podjetja), so pri prejemniku (v praksi matiþna podjetja) izvzeti iz davþne osnove (so torej oprošþeni korporacijskega davka), þe ima prejemnik najmanj 10 % deležev v kapitalu in traja udeležba najmanj nepretrgano eno leto. (V.37) Dobiþki oz. izgube iz odsvojitve lastniških deležev so oprošþene korporacijskega davka; davþni zavezanec pa ima možnost, da optira k obdavþitvi odsvojitve. Dividende in dobiþki iz odsvojitve se obdavþujejo, þe je izplaþevalec rezident države, v kateri je povpreþna davþna stopnja nižja od 15 % oz. davki, za katere je izplaþevalec zavezan, niso primerljivi z avstrijskim korporacijskim davkom. V takem primeru se pri avstrijskem prejemniku dividende/dobiþka menja obdavþitvena metoda – dividende/dobiþki se obdavþijo, naraþuna pa se davek, ki ga je izplaþevalec dividende/dobiþka plaþal v svoji državi (angl. switch over). 7.4 Davþna lestvica pri davku od dohodka pravnih oseb (V.38) Avstrija pozna pri obdavþitvi korporacij linearno davþno stopnjo, ki znaša 25 %.66 Ta stopnja ne velja samo za kapitalske družbe, kakršni sta d. o. o. in d. d., temveþ za vse korporacije, ne glede na to, ali se dobiþek izplaþa ali ne, ali je davþni zavezanec domaþa ali tuja korporacija. Od leta 1994 morajo korporacije v Avstriji plaþevati t. i. minimalni korporacijski davek (glej posebnosti avstrijskega davka od dohodka pravnih oseb). Judikatura avstrijskega ustavnega sodišþa vidi ureditev minimalnega korporacijskega davka v skladu z avstrijsko ustavo in evropskim pravom.67 (V.39) ýe korporacija izplaþa dividendo fiziþni osebi, je prejemnik dividende (fiziþna oseba) dodatno obdavþen z dohodnino v višini 25 %. 65 Tuja korporacija mora biti v pravni obliki primerljiva z domaþo kapitalsko družbo. Za tarifne obremenitve dobiþka kapitalskih družb v mednarodnem okviru gl. Škof/Wakounig/Tiþar/Jerman/Kobal/Ferþiþ, Davþno pravo, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru in Davþno-finanþni raziskovalni inštitut, Maribor 2007, str. 618–625. 67 Glej Doralt/Ruppe, Steuerrecht I 9 (2007), Tz 1044, ter tam navedene razsodbe VfGH, 5. 3. 1998, B 2195/97, ÖStZ 1998, 860, in EuGH, 18. 1. 2001, Rs C-113/93. 66 101 (V.40) Primer: A d. o. o. izplaþa celoten dobiþek v višini 200.000 € v obliki dividende družbeniku B. Pri tem je obdavþitev: Tabela 7: Primer 1 Letni dobiþek A d. o. o. 200.000 € Od tega 25 % davka od dohodkov pravnih oseb -50.000 € Izplaþana neto dividenda 150.000 € 68 Od tega 25 % dohodnine -37.500 € Preostala neto dividenda 112.500 € Celotna davþna obremenitev z davkom od dohodka pravnih oseb in dohodnino 87.500 € Celotna davþna obremenitev v % od letnega dobiþka 43,75 % (V.41) ýe bi fiziþna oseba B vodila podjetje kot samostojni podjetnik (SP), bi bil letni dobiþek v višini 200.000 € obdavþen tako: Tabela 8: Primer 2 Letni dobiþek B (SP) Davþna obremenitev z dohodnino (200.000 € – 60.000 €) x 0,5 + 20.235 € Celotna davþna obremenitev v % od letnega dobiþka 200.000 € 90.235 € 45,12 % 7.5 Nekaj posebnosti avstrijskega davka od dohodka pravnih oseb 7.5.1 Skupinska obdavþitev (V.42) Avstrija je z davþno reformo leta 2005 uvedla model skupinske obdavþitve. Za vkljuþitev v to obdavþitev se po zakonu zahteva najmanj 50-odstotni delež v kapitalu (posredno ali neposredno) in veþina glasovalnih pravic. Za izvajanje skupinske obdavþitve se predvideva udeležba vsaj treh let in skupina mora pridobiti dovoljenje davþne uprave. (V.43) Obvladujoþa družba v skupini je lahko neomejeni in omejeni davþni zavezanec, prav tako je odvisna družba opredeljena kot neomejeni oz. omejeni davþni zavezanec. (V.44) Obdavþljivi dohodek skupine se pojmuje kot vsota davþnih izidov (dobiþkov in izgub) þlanov skupine. Tako se izidi posameznih odvisnih družb združijo z izidom obvladujoþe družbe. Pri nacionalni skupinski obdavþitvi se izidi odvisnih družb v celoti pripišejo obvladujoþi družbi – ne glede na višino udeležbe (tudi pri udeležbi 51 % mora hþerinsko podjetje kot þlan skupine pripisati svoj izid 68 Ta dohodnina se imenuje »davek na donos kapitala« (nem. Kapitalertragsteuer) in je del avstrijskega dohodninskega sistema. 102 obvladujoþi družbi in ga pri tej tudi obdavþi). Ker tako obvladujoþa družba dolguje celoten davek tudi za preostale þlane v skupni, je potrebna ustrezna pogodba za skupino (t. i. skupinska pogodba).69 (V.45) Skupina, ki izkaže davþno izgubo, jo lahko neomejeno prenaša v naslednja leta. V skupini, ki je v posameznem letu izkazala izgubo, mora obvladujoþa družba plaþati minimalni davek od dohodka pravnih oseb. (V.46) Obvladujoþa družba prav tako lahko prenese izgube, ki jih izkažejo odvisne družbe v tujini. Pogoj je, da je bila takšna izguba ugotovljena v skladu z avstrijsko davþno zakonodajo. Izguba se ne prizna v celoti, temveþ glede na delež udeležbe. (V.47) Primer: Obvladujoþa družba, avstrijska A d. d., je s 75 % udeležena pri kapitalu odvisne družbe, nemške B d. o. o. ýe ta izkaže izgubo, se izguba v višini 75 % pripiše avstrijski A d. d. in se poraþuna z dobiþki avstrijske A d. d. slednja z dobiþkom proda deleže na B d. o. o., mora tiste deleže »nemške izgube«, ki jih je doslej uveljavljala, obdavþiti naknadno. (V.48) Skupina preneha obstajati, þe iz nje izstopi obvladujoþa družba. (V.49) Obdavþitveni postopek je dvostopenjski: a) davþna uprava za vsakega þlana v skupini ugotovi izid (rezultat) v posebnem ugotovitvenem postopku; b) ugotovijo se izidi (rezultati) vseh þlanov skupine in na podlagi tega postopka se doloþi davek za obvladujoþo družbo. 7.5.2 Minimalni davek od dohodka pravnih oseb (minimalni korporacijski davek) (V.50) Korporacije, ki ne izkazujejo pozitivnega izida, morajo v Avstriji plaþati vsaj minimalni davek od dohodka pravnih oseb. Za delniške družbe in družbe z omejeno odgovornostjo je predviden minimalni davek od dohodka pravnih oseb v višini 5 % minimalnega osnovnega kapitala d. d. oz. d. o. o. Osnovni kapital znaša pri d. d. 70.000 € (torej je minimalni davek vsaj 3.500 € na leto), pri d. o. o. znaša ta kapital 35.000 € (torej je minimalni davek vsaj 1.750 € na leto). Tuji davþni zavezanec mora plaþati vsaj 1.750 € na leto. (V.51) V okviru skupinske obdavþitve se mora za vsakega þlana skupinske obdavþitve plaþati minimalni davek od dohodka pravnih oseb, þe celoten izid skupine ni pozitiven.70 (V.52) Pri bankah in zavarovalnicah znaša letni minimalni davek od dohodka pravnih oseb 5.452 €. Minimalni davek se šteje kot akontacija, þe korporacija v poznejših obdobjih izkaže dobiþek. 7.5.3 Zasebne ustanove (V.53) Zasebne ustanove so po avstrijski zakonodaji pravno samostojne premoženjske mase brez lastnika, ki jih je ustanovitelj opremil s premoženjem, da bi služile smotru/namenu ustanovitelja. Zasebne ustanove so urejene v zakonu o zasebnih ustanovah (Privatstiftungsgesetz). (V.54) Namensko premoženje ustanov se obdavþi z 2,5 % vrednosti naklonjenega premoženja, nepremiþnine pa s 3,5 %. Tekoþi dohodki ustanove se obdavþijo s 25 % davka od dohodka pravnih oseb (do konca leta 2010 so se obdavþili z 12,5 %). 69 Glej Doralt/Ruppe, Steuerrecht I 9 (2007), Tz 214–216. Stefaner/Weninger v Lang/Schuch/Staringer (Hrsg), KStG, Körperschaftsteuergesetz, Kommentar, Lindeverlag, Dunaj, 2009, str. 414. 70 103 7.5.4 Pribitek k davku od dohodka pravnih oseb (V.55) V Avstriji se dodatno k davku od dohodka pravnih oseb (25 %) pobira davþni pribitek v višini 25 % od tiste denarne vsote (denarnih vsot), katere(-ih) prejemnika(-ov) davþni zavezanec (korporacija) ni pripravljen imenovati davþni upravi. Utemeljitev za to zakonsko doloþilo je, da se denarna plaþila fiziþnim osebam (pri katerih znaša najveþja možna dohodninska stopnja 50 %) pri korporacijah lahko uveljavljajo kot odhodek (ki zmanjša davþno osnovo), þe je pri prejemniku plaþila zagotovljeno, da te prejemke obdavþi. ýe prejemnik plaþila davþni upravi ni znan, ostane to neobdavþeno. V tem primeru je izplaþujoþa korporacija na koncu obdavþena v višini 50 %, ker se: a) plaþilo prejemniku ne prizna kot odhodek in se, poleg tega, b) to plaþilo obdavþi pri korporaciji še s pribitkom v višini 50 %. Cilj je prepreþevanje pranja denarja in korupcije. Ta pribitek se pobira tudi pri korporacijah, ki izkazujejo samo izgube in plaþujejo samo minimalni davek od dohodka pravnih oseb. 8 Davek na dodano vrednost 8.1 Splošno (V.56) DDV se plaþuje od dobave blaga in opravljanja storitev, ki jih davþni zavezanec, delujoþ kot tak, opravi za plaþilo v Avstriji in za pridobitve v Skupnosti, vkljuþno s pridobitvijo novih prevoznih sredstev v Skupnosti in ob uvozu blaga. Avstrija je uvedla sistem davka na dodano vrednost leta 1972 in je zaþel veljati januarja 1972. Ko je januarja 1995 Avstrija postala þlanica Evropske unije, so bile sprejete vse doloþbe glede poslovanja v Skupnosti.71 8.2 Davþni zavezanci (V.57) Davþni zavezanec je vsaka oseba, ki kjer koli neodvisno opravlja katero koli ekonomsko dejavnost ne glede na njen namen ali izid. Davþni zavezanec se mora prijaviti za registracijo, ko zaþenja opravljati dejavnost, ne glede na to, ali bo presegel prag 30.000 € ali ne. Do 30.000 € letnega prometa velja namreþ za malega davþnega zavezanca, katerega promet je nepristno oprošþen DDV, to pomeni, da ne obraþunava DDV, a obenem nima pravice do odbitka vstopnega davka. Vsekakor pa tudi do letnega prometa v tej višini ni potrebna oddaja letne davþne napovedi za DDV. Mali davþni zavezanec (vkljuþno s kmeti) se lahko odloþi za prostovoljno registracijo, ki jo mora uporabljati najmanj pet let. (V.58) DDV se obraþuna ob dobavi blaga oz. storitev, najpozneje mesec in petnajst dni po poteku meseca, v katerem je bila opravljena dobava blaga in storitev. Pri pridobitvi blaga v Skupnosti se DDV obraþuna 15. dan v mesecu, ki sledi mesecu, v katerem je bila opravljena ta pridobitev oz. v katerem je bil izdan raþun, þe je bil izdan pred tem datumom. ýe je blago uvoženo, se DDV obraþuna ob uvozu. 8.3 Stopnje (V.59) V Avstriji se uporabljata dve stopnji: 71 Standardna 20-odstotna stopnja se uporablja za vse dobave blaga in storitev ter za vsak uvoz in pridobitev v Skupnosti, ki niso oznaþeni kot transakcija, za katero velja nižja davþna stopnja ali izjeme, ki so posebej opredeljene z zakonom o DDV (na obmoþjih Jungholz in Mittelberg se namesto 20-odstotne uporablja 19-odstotna stopnja). Glej Berger/Wakounig v Berger/Bürgler/Kanduth-Kristen/Wakounig, UStG-ON2 (2010), Manzverlag, Dunaj, str. 2. 104 Nižja, 10-odstotna stopnja se uporablja med drugim za dobavo živil, živih živali, mleþnih izdelkov, rastlin, zdravil, knjig, periodiþnega tiska, za storitve na kulturnem podroþju, za nastanitve v hotelih, vkljuþno z nastanitvijo v poþitniških domovih, kampih, stanovanjih itd. 8.4 Oprostitve (V.60) Avstrija uporablja dve osnovni obliki oprostitve DDV – oprostitev brez pravice do odbitka predhodno plaþanega DDV (t. i. nepristne oprostitve) in oprostitev s pravico do odbitka predhodno plaþanega DDV (t. i. pristne oprostitve). 8.4.1 Nepristne oprostitve (oprostitev brez pravice do uveljavljanje odbitka DDV) (V.61) Nekatere dejavnosti v javnem interesu (veþina dejavnosti v zdravstvu, socialnem skrbstvu, izobraževanju, športu in kulturi), druge oprostitve (vkljuþno z zavarovanjem, dajanjem oz. zakupom in najemom), finanþne transakcije, dobave nepremiþnin, vkljuþno z zemljišþi. Pri teh nepristnih oprostitvah je med drugim mogoþa izbira za obdavþitev pri dobavi zgradb, zemljišþ in najema oz. zakupa nepremiþnin. 8.4.2 Pristne oprostitve (oprošþene DDV s pravico do odbitka) (V.62) To so oprostitve za transakcije v Skupnosti, oprostitve v zvezi z dobavo blaga v tretjih državah, oprostitve za nekatere prevozne storitve, letalski potniški promet, oprostitve za transakcije, ki se štejejo za izvoz (dobava blaga ali storitev v diplomatskih in konzularnih odnosih, dobava blaga ali storitev mednarodnim organizacijam), oprostitve za transakcije, povezane z mednarodno trgovino (dobava blaga po carinski in davþni ureditvi ter sorodne storitve), itd. (V.63) Posebne ureditve veljajo za potovalne agencije, za rabljeno blago, umetniške predmete, zbirke in starine (maržna obdavþitev), za obdavþitev kmetov in davþne zavezance, ki nimajo sedeža in opravljajo elektronske storitve. 8.4.3 Sistem obdavþitve (V.64) Nekateri davþni zavezanci (arhitekti, zdravniki, odvetniki, davþni svetovalci itd.) morajo DDV obraþunati na podlagi opravljenih in prejetih plaþil. Pri drugih davþnih zavezancih se DDV navadno obraþuna mesec in pol po poteku meseca, v katerem se je opravila dobava blaga oz. storitve, ne glede na plaþilo prejemnika blaga/storitve. (V.65) Za obdavþitev tujih davþnih zavezancev v Republiki Avstriji je pristojen davþni urad v Gradcu. 9 Pregled davkov in dajatev 9.1 Komunalni davek (nem. Kommunalsteuer) (V.66) Komunalni davek je tisti, ki ga v Avstriji pobirajo obþine, vendar ga v celoti normira zveza. Plaþujejo ga delodajalci od vsote plaþe, izplaþane delojemalcem v poslovni enoti podjetja v Republiki Avstriji. Med delojemalce se štejejo fiziþne osebe v delovnem razmerju in poslovodeþi družbeniki, in sicer tudi takrat, þe so udeleženi pri kapitalu podjetja z veþ kot 25 %. Davþna osnova so plaþe, davek znaša 3 % od vsote plaþ. Oprostitve pa obstajajo za ustanove, ki delujejo v splošno korist. 105 9.2 Zemljiški davek (nem. Grundsteuer) (V.67) Zemljiški davek v Avstriji pobirajo obþine, zakonodaja tega davka pa je v celoti v pristojnosti zveze (podobno kakor pri komunalnem davku). Davek velja za posest nepremiþnine v Republiki Avstriji, vkljuþno z zemljišþi za kmetijsko oz. gozdarsko dejavnost. Davþna osnova je t. i. davþna vrednost gospodarske enote, ki jo ugotavlja pristojni davþni urad. Pri izraþunu davka se uporabljajo koliþniki, ki jih normira zveza. V povpreþju znaša zemljiški davek 1 % davþne vrednosti gospodarske enote. 9.3 Davek na pridobitev zemljišþ (nem. Grunderwerbsteuer) (V.68) Davek na pridobitev zemljišþ pobira zveza: 96 % celotnega donosa zveza s finanþno izravnavo razdeli na obþine, preostale 4 % pa si pridrži kot ekvivalent za pobiranje davka. Obdavþijo se kupoprodajne pogodbe o zemljišþih (zadošþajo ustne pogodbe), zamenjava zemljišþ, pridobitev zemljišþ v dražbi, razlastitev zemljišþ, združitve zemljišþ, neplaþne pridobitve zemljišþ (npr. pridobitev s pravnim poslom zaradi smrti, podaritve zemljišþ, darilo zemljišþa za primer smrti) itd. Iz davka na pridobitev zemljišþ so npr. izvzeti neplaþni prenosi zemljišþ pri predaji podjetja do vrednosti zemljišþa v višini do 365.000 evrov, neplaþne pridobitve med zakonci, vložki zemljišþ pri ustanovitvi podjetij (tako naj ustanovitev podjetij ne bi bila obremenjena z omenjenim davkom, þe podjetnik vloži zemljišþe). (V.69) Davþna osnova je kupnina, vkljuþno z vsemi obveznostmi, ki jih je prevzel pridobitnik zemljišþa, oz. vrednost zemljišþa, þe ni bilo kupnine. Davþna stopnja znaša 3,5 %; 2 % med zakonci oz. starši in otroki. 9.4 Dajatev na normirano porabo goriva (nem. Normverbrauchsabgabe) (V.70) Obdavþuje se prvi nakup motornih koles ali osebnih vozil, ki doslej v Avstriji niso bila registrirana. Prav tako se obdavþuje (zasebni) uvoz (prva registracija) motornih koles ali osebnih vozil v Avstrijo. (V.71) Dajatev na normirano porabo goriva naj bi spodbujala kupovanje vozil z majhno porabo. Davþna osnova je kupna cena vozila. Pri uvozu vozila (þe ni kupne cene) se dajatev odmeri od splošne vrednosti. Višina dajatve je odvisna od prostornine motorja oz. od povpreþne porabe goriva. 9.5 Davek na motorna vozila (nem. KFZ-Steuer) (V.72) S to dajatvijo za uporabo vozil v cestnem prometu se v Avstriji obdavþujejo registrirana vozila, za katera se plaþuje obvezno škodno zavarovanje, in sicer kot dodatek k škodnemu zavarovanju (davek na zavarovanje motornih vozil). Obdavþujejo se tudi vsa motorna vozila, za katera se ne pobira dodatek k škodnemu zavarovanju (torej tovornjaki, avtobusi in vozila, registrirana v tujini, a uporabljena v Avstriji). (V.73) Davek se obraþunava po prostornini motorja (pri motornih kolesih), zmogljivosti motorja (pri osebnih vozilih, kombijih in tovornjakih do 3,5 tone) ali po skupni teži (avtobusi, tovornjaki itd. nad 3,5 tone). Olajšave so predvidene za reševalna vozila, motorna vozila invalidov, motorna vozila na elektriþni pogon itd. 106 9.6 Dajatev na reklamo (nem. Werbeabgabe) (V.74) Obdavþujejo se objave v tiskanih delih v skladu z avstrijskim zakonom o medijih, objave reklam po radiu in televiziji, reklame na reklamnih površinah oz. prostorih. Davþna osnova znaša 5 % od plaþila za reklamo. 9.7 Stabilnostna dajatev (nem. Stabilitätsabgabe) (V.75) Uvedba stabilnostne dajatve s 1. 1. 2011 zajame v Republiki Avstriji samo veþje kreditne ustanove (plaþujejo jo tudi poslovalnice tujih bank, þe so v Avstriji). (V.76) Inštituti, katerih bilanþna vsota ne presega ene milijarde evrov, so iz te doloþbe izvzeti. Financiranje stabilnostne dajatve, o katerem odloþi vlada, sestoji iz dveh delov: za banke, katerih bilanþna vsota je med 1 in 20 milijardami evrov, znaša dajatev 0,055 % bilanþne vsote, za bilanþne vsote nad 20 milijardami evrov pa 0,085 %. Za derivate znaša dajatev 0,013 % odmerne osnove. Stabilnostna dajatev je za banke strošek, ki se davþno prizna in zmanjša davþno osnovo za davek od dohodka pravnih oseb. (V.77) Poleg manjših regionalnih bank so iz te obdavþitvene ureditve izvzete zavarovalnice. 9.8 Dajatev na polete (nem. Flugabgabe) (V.78) Ta dajatev se pobira šele od 1. 1. 2011, velja pa za vse odlete motoriziranih letal z avstrijskih letališþ. Iz nje so izvzeti otroci pod 2 letoma starosti, letalsko osebje, skoki s padalom, poleti v vojaške, medicinske in humanitarne namene ter vmesni pristanki v okviru tranzitnih poletov, þe polet ni bil prekinjen za veþ kot 24 ur. Dajatev na polete znaša za let na kratki progi 8 evrov, na srednji 20 evrov in 35 evrov za daljinski let. 9.9 Dajatve dežel in obþin (V.79) Kakor že omenjeno ima na podlagi avstrijskega finanþnega ustavnega zakona zveza neomejeno pravico pri uvajanju novih dajatev, medtem ko je pravica dežel omejena. Obþine imajo pravico do uvajanja dajatev le na podlagi pooblastila zveze oz. dežel. (V.80) K deželnim oz. obþinskim dajatvam se štejejo ti davki/dajatve, þeprav podrobneje (razen komunalnega in zemljiškega davka, ki sta bila že obravnavana) ne bodo predstavljene (v oklepaju je nemški izraz za ustrezno dajatev/davek): – komunalni davek (Kommunalsteuer), – zemljiški davek (Grundsteuer), – dajatve za drugo in vsako nadaljnje prebivališþe (Zweitwohnsitzsteuer), – davek na premijo za zavarovanje proti požaru (Feuerschutzsteuer), – turistiþne dajatve (Fremdenverkehrsabgaben), – dajatve na lov in ribolov (Jagd- und Fischereiabgaben), – davek na zabave (Lustbarkeitsabgaben), – dajatve na pse (Hundeabgaben), – posebne dajatve za delodajalce (Dienstgeberabgabe; na Dunaju se npr. pobira posebni davek za podzemno železnico, s katerim se ta financira). 107 (V.81) Ob koncu tega poglavja je treba še omeniti, da Avstrija med drugim ne pobira veþ davka na dedišþine in darila ter premoženjskega davka. 10 Sankcioniranje finanþnokazenskih deliktov v Avstriji 10.1 Uvod (V.82) S 1. 1. 2011 je v Avstriji zaþela veljati obširna novela zakona, ki se ukvarja s finanþnimi delikti. Tako je zakonodaja drastiþno povišala denarne oz. zaporne kazni, þe pristojni organ lahko dokaže strateško davþno/carinsko utajo, utajo v obliki organiziranih tolp itd. (V.83) Uvodoma je treba omeniti, da avstrijski pravni sistem (kakor vsaka druga država) pozna splošni kazenski zakonik iz leta 1974 (Strafgesetzbuch), ki se uporablja za bolj ali manj vsa kazniva dejanja v Avstriji, in posebni finanþnokazenski zakonik iz leta 1958 (Finanzstrafgesetz), ki urejuje samo postopek in kaznovanje za davþne in carinske prekrške72. Finanþnokazenski zakonik se ne uporablja samo za avstrijske davþne/carinske zavezance, temveþ za vsakega tujega zavezanca, ki je storil prekršek na avstrijskem obmoþju. 10.2 Pristojnost za finanþnokazenski postopek Pristojnost davþnega/carinskega urada (V.84) Praviloma vodita postopek davþna oz. carinska uprava, in sicer kot finanþnokazenski organ 1. stopnje (namesto stopnja se v Avstriji uporablja izraz »instanca«). To sta v praksi stvarno in krajevno pristojni davþni oz. carinski urad. Pristojnost neodvisnega finanþnega senata (V.85) Kot finanþnokazenski organ 2. stopnje odloþa t. i. neodvisni finanþni senat – ali kot »posamezni organ« ali kot »senat«. (V.86) Finanþnokazenski organ 2. stopnje je vsekakor pristojen, þe vsota utajenega davka presega 33.000 evrov (pri tihotapstvu vsota utajene carine veþ kot 15.000 evrov). (V.87) Prav tako davþni/carinski zavezanec lahko zahteva, da se finanþnokazenski postopek vodi pred neodvisnim finanþnim senatom. ýlani senata so neodvisni, torej niso vezani na možna navodila ministrstva za finance. (V.88) Postopek pred neodvisnim finanþnim senatom je javen; javnost se lahko izkljuþi, þe to zahteva davþni/carinski zavezanec oz. þe bi javnost postopka kršila davþno/carinsko tajnost. Isto naþelo velja za postopek pred sodišþem. Pristojnost sodišþa (V.89) V Avstriji je sodišþe pristojno šele, þe vsota naklepno utajenega davka presega vsaj 100.000 evrov (pri tihotapstvu vsota naklepno utajene carine veþ kot 75.000 evrov). (V.90) Sicer pa so za finanþnokazenske prekrške pristojni neodvisni finanþni senati oz. davþni/carinski uradi kot finanþnokazenski organi prve stopnje. Pri tem je treba omeniti, da je kaznovanje manjših 72 Podrobneje o tem glej Wieninger v Blazina/Macho/Steiner/Wakounig, Betriebsprüfung in der Praxis, Die steuerliche Betrugsbekämpfung, poglavje 11, Manzverlag, Dunaj, 2010. 108 prekrškov (npr. prepozno plaþevanje DDV, davka od plaþe) izkljuþno v pristojnosti davþnih/carinskih uradov; to pomeni, da se s takimi zadevami sodišþa ne ukvarjajo. 10.3 Druga finanþnokazenska naþela (V.91) Zastopstvo v postopku: dokler se postopek ne vodi pred sodišþem, se davþni/carinski zavezanec lahko brani brez pomoþi odvetnika (mogoþa je pomoþ davþnega svetovalca, þe zavezanec meni, da je to potrebno); pred sodišþem pa je pomoþ odvetnika za davþnega/carinskega zavezanca obvezna. (V.92) Stroški postopka: stroške postopka mora povrniti davþni/carinski zavezanec (naþelno 10 % utajenega davka/carine). (V.93) Ovrednotenje dokazov: dokazila, ki jih je pridobila davþna/carinska uprava ob »kršitvi banþne tajnosti«, se ne smejo ovrednotiti v breme davþnemu/carinskemu zavezancu. (V.94) Izbris kazni: izreþene kazni veljajo po poteku roka za izbris kazni (rok za izbris kazni je pet let) kot izbrisane. (V.95) Finanþnokazenski register: finanþnokazenski postopki se vodijo v posebni evidenci, zajeti podatki pa se po dveh letih (po poteku roka za izbris kazni ali po smrti davþnega/carinskega zavezanca) spet izbrišejo. 10.4 Kazni (V.96) Kakor že omenjeno so kazniva samo dejanja, ki so bila storjena v Republiki Avstriji. Kot »avstrijsko obmoþje«, za katero velja finanþnokazenski zakonik, je tudi celotno carinsko obmoþje EU. Izroþitev storilca tuji državi se opravi samo, þe to predvideva dvostranski sporazum. (V.97) Kazni so primarno premoženjske, torej: 1. denarne kazni in 2. kazen odvzema predmetov (v carinskokazenskem postopku). (V.98) Zaporna kazen je mogoþa in se izreþe v izjemnih primerih, þe je bilo za postopek pristojno sodišþe. (V.99) Kaznuje se utaja »davšþine«, in sicer ne glede na to, ali je ta davšþina dohodnina, DDV, carina itd. Drugaþe povedano, materialni zakoni – avstrijski ZDDV, avstrijska dohodnina, avstrijski zakon o dohodku pravnih oseb, avstrijski carinski kodeks, ne predvidevajo kazni za morebitne utaje. Vsi prekrški, vodenje postopka in z njimi povezane kazni za vse možne davšþine so urejeni v finanþnokazenskem zakoniku. 109 10.5 Višina kazni (V.100) Iz razpredelnice lahko razberete višino kazni: Prekršek Utaja davka/carine (v evrih) Denarna kazen Zaporna kazen Malomarna davþna/carinska utaja ne glede na višino utajene vsote do 100 % utajene vsote ne do 33.000 do 200 % utajene vsote ne do 100.000 do 200 % utajene vsote do 3 mesece nad 100.000 do 200 % utajene vsote do 2 leti do 33.000 do 300 % utajene vsote ne do 100.000 do 300 % utajene vsote do 3 mesece do 500.000 do 300 % utajene vsote do 3 leta do 300 % utajene vsote do 5 let Normalna naklepna davþna/carinska utaja Normalna naklepna davþna/carinska utaja Strateška naklepna davþna/carinska utaja Strateška naklepna davþna/carinska uta nad 500.000 Davþne/carinske utaje s pomoþjo organiziranih tolp Davþna utaja Nasilna carinska utaja do 33.000 do 300 % utajene vsote ne do 100.000 do 300 % utajene vsote do 3 mesece do 15.000 300 % utajene vsote ne do 50.000 300 % utajene vsote do 3 mesece Najhujši delikti (poleg denarne kazni zavezujoþe zaporne kazni) nad 100.000 do 250.000 1,0 mio. evrov možna denarna kazen do 3 leta do 500.000 1,5 mio. evrov možna denarna kazen do 5 let nad 500.000 2,5 mio. evrov možna denarna kazen do 10 let Davþna utaja z organizirano tolpo nad 100.000 1,5 mio. evrov možna denarna kazen do 5 let Nasilna carinska utaja z organizirano tolpo nad 50.000 1,5 mio. evrov možna denarna kazen do 5 let Davþna prevara 110 10.6 Uvedba utajitvenega pribitka (nem. Verkürzungszuschlag) (V.101) Zaradi razbremenitve finanþnokazenskega organa je zakonodajalec (veljavnost s 1. 1. 2011) v þlenu 30. a avstrijskega finanþnokazenskega zakonika normiral institut t. i. utajitvenega pribitka73. ýe obstaja konkreten sum davþne utaje, ima davþni zavezanec možnost, da se s prostovoljnim plaþilom utajitvenega pribitka v višini 10 % utajene vsote pobota z davþno upravo. To novo doloþilo se lahko uporabi samo, þe letni utajeni davek za vse davšþine ne znaša veþ kot 10.000 evrov. Utajeni davek in pribitek se morata plaþati v enem mesecu. Utajitveni pribitek nima veljave, þe je zoper davþnega zavezanca že uveden finanþnokazenski postopek oz. þe je davþni zavezance oddal samoprijavo. 10.7 Ustanovitev finanþne policije (V.102) Prav tako je avstrijski zakonodajalec s 1. 1. 2011 ustanovil finanþno policijo. Ta specialna enota ima pravico do dostopa na zemljišþa, v poslovne prostore in na delovna mesta, do preverjanja identifikacije delojemalcev, delodajalcev, možnih davþnih zavezancev, pravico do ustavitve vozil in drugih transportnih sredstev itd., þe obstaja konkreten sum kršenja davþnih obveznosti. 11 Sistem socialnega zavarovanja v Avstriji 11.1 Uvod (V.103) Avstrijsko socialno zavarovanje je osnova avstrijske socialne varnosti. Pri socialnem zavarovanju velja v Avstriji naþelo, da naj bi se zajel vsakdo, ki opravlja pridobitno dejavnost. To pomeni, da je vsakdo, ki opravlja pridobitno dejavnost, obveznik za socialno zavarovanje, pa þe to želi ali ne. To naþelo velja tudi za osebe, ki so zaradi neke druge dejavnosti že obvezno zavarovane (t. i. naþelo veþkratnega zavarovanja)74. Avstrijsko socialnozavarovalno pravo se tematsko lahko deli na štiri podroþja: pravo prijavljanja (urejuje, v katerem roku mora delodajalec delojemalca prijaviti pri pristojnem socialnozavarovalnem organu), pravo zavarovanja (urejuje, katere osebe oz. katere dejavnosti so obvezno zavarovane), pravo plaþevanja prispevkov (urejuje med drugim višino socialnih prispevkov) in pravo storitev socialnozavarovalnih ustanov (razlikuje med denarnimi in stvarnimi storitvami proti zavarovani osebi; denarne storitve so npr. pokojnina, invalidnine, stvarne storitve pa npr. zdravila, oskrba v bolnišnici). 11.2 Zakonske in organizacijske osnove avstrijskega socialnozavarovalnega prava (V.104) Raznovrstne ureditve socialnozavarovalnega prava niso normirane v enem zakonu, temveþ razpršene na kup razliþnih zakonov. Najvažnejši taki zakoni so (v oklepaju je nemški izraz): – splošni socialnozavarovalni zakon (Allgemeines Sozialversicherungsgesetz), – zakon o bolniškem in nezgodnem zavarovanju uradnikov (Beamten- Kranken- und Unfallversicherungsgesetz), – obrtni socialnozavarovalni zakon (Gewerbliches Sozialversicherungsgesetz), – kmetijski socialnozavarovalni zakon (Bauern-Sozialversicherungsgesetz), – zakon o zavarovanju notarjev (Notarversicherungsgesetz). 73 Keppert, die steuerlichen Neuerung ab 2011, SWK, str. 56, Lindeverlag, Dunaj, 2011. Glej Bruckner/Widinski, Steuerberater, str. 713, Lindeverlag Dunaj, 2010, in Nolz/Marek, Handbuch für Lohnsteuer und Sozialversicherung 2011, str. 269, Weissverlag, Dunaj. 74 111 (V.105) Za upravljanje teh zakonov in za pobiranje socialnih prispevkov so v Avstriji pristojne organizacije socialnih zavarovanj75. To pomeni, da socialnih prispevkov ne upravlja in pobira davþna uprava. Edina organizacijska stiþna toþka med davþno upravo in organizacijami socialnih zavarovanj je skupna inšpekcija plaþilnih dajatev, pri þemer organ davþne uprave in socialnega zavarovanja z inšpekcijo preverja pravilnost obraþuna davka od plaþe in socialnih prispevkov. Sicer pa sta obe organizaciji (davþna uprava, socialne zavarovalnice) povsem loþeni in neodvisni. (V.106) Avstrija ima 22 organizacij socialnega zavarovanja. Krovna organizacija vseh je glavna zveza organizacij socialnih zavarovanj, ki ima svoj sedež na Dunaju in je bila ustanovljena leta 1948. Delo te zveze je zastopanje interesov, izdajanje smernic, sodelovanje pri zakonskih osnutkih/novelah, usklajevanje vseh drugih zavarovanj in zastopanje npr. tovrstnih inštitucij v tujini. 11.3 Zavarovalne panoge (V.107) Avstrijsko socialnozavarovalno pravo razlikuje štiri zavarovalne panoge: – nezgodno zavarovanje, – bolniško zavarovanje, – pokojninsko zavarovanje in – zavarovanje za primer brezposelnosti. (V.108) Osebe, ki so v Avstriji zavarovane v treh glavnih panogah (nezgodno, bolniško in pokojninsko zavarovanje), se oznaþujejo kot »polno zavarovane osebe«, vsi drugi zavarovanci veljajo kot »delno zavarovane osebe«. Nezgodno zavarovanje (V.109) Nezgodno zavarovanje šþiti pred poklicnimi bolezni in nezgodah pri delu. K nezgodam pri delu spadajo tudi tiste, ki so se pripetile na poti na delo oz. z njega. Storitve socialnozavarovalnih ustanov obstajajo npr. v zdravljenju, rehabilitaciji, izplaþilu invalidske pokojnine. Bolniško zavarovanje (V.110) Bolniško zavarovanje naj bi pokrilo dodatne, zaradi bolezni nastale stroške. Najvažnejše storitve na podlagi bolniškega zavarovanja so zdravljenje bolezni, zobozdravstvo, bolniška oskrba, preventivni pregled in nekatere denarne storitve, npr. bolniški in tedenski denar (za 8 tednov pred porodom in po njem). Družinski þlani, ki niso zavarovani, so pri bolniškem zavarovanju zavarovani samodejno. To dodatno samodejno zavarovanje je za otroke brezplaþno. Pokojninsko zavarovanje (V.111) Pokojninsko zavarovanje je zagotovilo zavarovanega in njegovih svojcev v starosti (starostna pokojnina) oz. pri zmanjšani zmožnosti za delo (invalidska pokojnina, pokojnina zaradi nezmožnosti opravljanja dela/poklica). Zavarovanje za primer brezposelnosti (V.112) To zavarovanje zagotavlja brezposelnim pravico do prejema nadomestila plaþe. 75 V Avstriji se letno pobere nad 40 milijard evrov socialnih prispevkov. 112 11.4 Bistvene razlike med splošnim socialnozavarovalnim zakonom socialnozavarovalnim zakonom in obrtnim (V.113) Za pretežni del zavarovancev velja v Avstriji ali splošni socialnozavarovalni zakon ali pa obrtni socialnozavarovalni zakon. Delojemalci se morajo glede na splošni socialnozavarovalni zakon že od prvega evra obvezno zavarovati. Do meseþne bruto plaþe v višini 366,33 evra se delojemalec zavaruje samo proti nezgodam (prispevek za nezgodno zavarovanje znaša 1,4 % plaþe), zato veljajo take osebe za »delno zavarovane«. (V.114) Osnova za odmero prispevkov je pri delojemalcih meseþna bruto plaþa. Socialni prispevki se v Avstriji pri delojemalcih obraþunajo do maksimalne meseþne osnove v višini 4.110,00 evra. Vsi deli plaþe nad to mejo so oprošþeni vseh socialnih prispevkov (delojemalec z meseþno plaþo v višini 4.200,00 evra plaþa v Avstriji torej iste socialne prispevke kakor delojemalec z meseþno plaþo v višini 10.000,00 evra). (V.115) Obrtni socialnozavarovalni zakon razlikuje med obrtniki in »drugimi samostojnimi osebami«. Obrtniki plaþujejo socialne prispevke tudi ob nizkih dohodkih (torej tudi, þe kot podjetniki ob koncu leta izkažejo izgube). Prispevke plaþujejo od minimalne osnove, ki za pokojninsko zavarovanje znaša 818,30 evra na mesec in 653,30 evra na mesec za bolniško zavarovanje (od omenjenih osnov se šele obraþunajo prispevki). (V.116) Za »druge samostojne osebe« (npr. predavatelje, pisatelje, nadzorne odbornike, izvedence, novinarje, športnike itd.) velja zavarovalna meja (zavarovalni prag). ýe ne presežejo tega praga (za zdaj 6.453,36 evra na leto), niso obvezniki za zavarovanje. ýe pa imajo te »druge samostojne osebe« še druge dohodke (npr. uradnik piše þlanke, predava itd. in za to prejema honorar), se ta letni prag za socialno zavarovanje zniža na 4.395,96 evra na leto. (V.117) Medtem ko je za delojemalce osnova za socialne prispevke meseþna plaþa, je pri podjetnikih oz. »drugih samostojnih osebah« osnova za socialne prispevke letni dohodek (obdavþljivi dobiþek). Najvišja možna meja za plaþevanje prispevkov znaša pri obrtnikih in »drugih samostojnih osebah« 57.540,00 evra na leto. Vsak del letnega dohodka/dobiþka, ki presega to mejo, je oprošþen socialnih prispevkov. (V.118) Socialni prispevki po splošnem socialnozavarovalnem zakonu niso enaki prispevkom po obrtnem socialnozavarovalnem zakonu. Celotna obremenitev je po splošnem socialnozavarovalnem zakonu višja, ker se obremenitev med delodajalcem in delojemalcem »deli«. 113 12 Višina socialnih prispevkov – od leta 2010 (V.119) Iz razpredelnic je razvidna višina socialnih prispevkov – za delojemalce, obrtnike in druge samostojne osebe (glej tudi naslednje tabele). Socialni prispevki za delojemalce – do 4.200,00 evra na mesec76 Delež delodajalca Delež delojemalca Skupaj Nezgodno zavarovanje 1,4 % – 1,4 % Bolniško zavarovanje 3,70 % 3,95 % 7,65 % Pokojninsko zavarovanje 12,55 % 10,25 % 22,80 % Zavarovanje za primer brezposelnosti 3,00 % 3,00 % 6,00 % Drugi pribitki (npr. prispevek za zbornico delavcev) 1,05 % 1,00 % 2,05 % Skupna vsota 21,70 % 18,20 % 39,90 % Osnove za socialne prispevke za obrtnike in »druge samostojne osebe« (v evrih) Minimalna osnova Maksimalna osnova Meseþno Letno Meseþno Letno 537,78 € 6,453,36 € 4.795,00 € 57.540,00 € – z dodatnimi dohodki 366,33 € 4.395,96 € 4.795,00 € 75.540,00 € – brez dodatnih dohodkov 537,78 6.453,36 € 4.795,00 € 75.540,00 € Obrtniki Drugi samostojni Višina prispevkov oz. stopnje prispevkov za obrtnike in »druge samostojne osebe« Obrtniki Drugi samostojni Nezgodno zavarovanje 8,03 € (meseþno) 8,03 € (meseþno) Bolniško zavarovanje 7,65 % 7,65 % Pokojninsko zavarovanje 16,25 % 16,25 % Skupaj (brez nezgodnega zavarovanja) 23,90 % 23,90 % 76 Podrobneje glej Nolz/Marek, Handbuch für Lohnsteuer und Sozialversicherung 2011, str. 342, 460, Weissverlag, Dunaj 2011, plaþe nad 4.200,00 evra na mesec so oprošþene socialnih prispevkov. 114 12 Višina socialnih prispevkov – od leta 2010 (V.118) Iz razpredelnic je razvidna višina socialnih prispevkov – za delojemalce, obrtnike in druge samostojne osebe (glej tudi naslednje tabele). Socialni prispevki za delojemalce – do 4.200,00 evra na mesec76 Delež delodajalca Delež delojemalca Skupaj Nezgodno zavarovanje 1,4 % – 1,4 % Bolniško zavarovanje 3,70 % 3,95 % 7,65 % Pokojninsko zavarovanje 12,55 % 10,25 % 22,80 % Zavarovanje za primer brezposelnosti 3,00 % 3,00 % 6,00 % Drugi pribitki (npr. prispevek za zbornico delavcev) 1,05 % 1,00 % 2,05 % Skupna vsota 21,70 % 18,20 % 39,90 % Osnove za socialne prispevke za obrtnike in »druge samostojne osebe« (v evrih) Minimalna osnova Maksimalna osnova Meseþno Letno Meseþno Letno 537,78 € 6,453,36 € 4.795,00 € 57.540,00 € – z dodatnimi dohodki 366,33 € 4.395,96 € 4.795,00 € 75.540,00 € – brez dodatnih dohodkov 537,78 6.453,36 € 4.795,00 € 75.540,00 € Obrtniki Drugi samostojni Višina prispevkov oz. stopnje prispevkov za obrtnike in »druge samostojne osebe« Obrtniki Drugi samostojni Nezgodno zavarovanje 8,03 € (meseþno) 8,03 € (meseþno) Bolniško zavarovanje 7,65 % 7,65 % Pokojninsko zavarovanje 16,25 % 16,25 % Skupaj (brez nezgodnega zavarovanja) 23,90 % 23,90 % 76 Podrobneje glej Nolz/Marek, Handbuch für Lohnsteuer und Sozialversicherung 2011, str. 342, 460, Weissverlag, Dunaj 2011, plaþe nad 4.200,00 evra na mesec so oprošþene socialnih prispevkov. 115 VI. JAVNOFINANýNI OKVIR IN KONSOLIDACIJA SLOVENSKIH JAVNIH FINANC77 1 Notranja evalvacija in nadzor javnofinanþne politike 1.1 Priprava fiskalne politike oziroma proraþunskega memoranduma (VI.1) Uredba o dokumentih razvojnega naþrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proraþuna (Uredba)78 ureja kar nekaj postopkov, ki so pomembni za oceno javnofinanþne politike Slovenije. Najpomembnejša je doloþitev fiskalnega pravila, kar bomo obravnavali v posebni toþki. (VI.2) Uredba v 14. þlenu vsebuje doloþilo: »Pri naþrtovanju razvojnih politik se upoštevajo mnenja in ocene, ki jih pripravi fiskalni svet.« Tudi iz nalog Fiskalnega sveta, ki so doloþene v Zakonu o javnih financah (ZJF), izhaja, da naj bi ta svet dajal mnenja in ocene o razvojni politiki. Menimo, da bi bilo koristno omejiti vsebino njegovih mnenj in ocen na javnofinanþne posledice razvojnih politik. Preveþ široko zastavljene naloge bi lahko razvodenile domet ocen Fiskalnega sveta, ki ni strateški svet. Zanimivo pa je, da Uredba, ki ureja postopke priprave državnega proraþuna, sicer ne omenja Fiskalnega sveta. (VI.3) V 20. þlenu Uredbe je doloþeno, da UMAR do 15. aprila pripravi Poroþilo o razvoju, v 21. þlenu pa, da minister, pristojen za razvoj, do 15. aprila (vsako drugo leto) pripravi Poroþilo o uþinkovitosti razvojnih politik. Zakon o javnih financah doloþa, da Fiskalni svet do konca aprila pripravi Letno poroþilo o javnofinanþni politiki. V drugi polovici aprila je velika gostitev razliþnih poroþil. Zato bi bilo koristno, da se rok za izdajo letnega poroþila Fiskalnega sveta premakne za 14 dni, na termin okrog 10. maja. (VI.4) Memorandum je osnovni dokument ekonomske politike in je v tem smislu politiþni dokument vlade. Doslej ga je predlagalo vladi Ministrstvo za finance, UMAR pa je pripravil napovedi gospodarskih gibanj in strokovne podlage – UMAR je torej oblikoval strokovne podlage za sprejemanje ekonomske politike. V tem je imel neko neodvisno strokovno vlogo in ni bil formalno odgovoren za ekonomsko politiko, ki je bila sprejeta na tej podlagi. V stvarnosti se izdelava strokovnih podlag in oblikovanje politike prepletata, vendar je obstajala naþelna delitev med stroko (UMAR) in politiko (vlada, ministrstva). Uredba v 26. þlenu prinaša zanimivo, pomembno in morda celo sporno novost pri pripravi in predlaganju proraþunskega memoranduma. Po novem, v skladu z Uredbo, njegov osnutek predlagata vladi finanþni minister in predstojnik UMAR. Prav tako samo konþno razliþico proraþunskega memoranduma predlagata vladi v sprejetje skupaj finanþni minister in predstojnik UMAR. Po sprejetju na vladi gre v Državni zbor RS. V takem postopku priprave in predlaganja vladi UMAR sodeluje v politiþnem procesu oblikovanja ekonomske politike. Tako UMAR ni veþ zgolj strokovni organ, temveþ tudi politiþni, saj sodeluje pri oblikovanju ekonomske politike. (VI.5) V skladu s takim novim položajem UMAR je potem doloþilo Uredbe v prvem odstavku 26. þlena, da se predvidena gospodarska gibanja v proraþunskem memorandumu pripravijo na podlagi napovedi UMAR, Banke Slovenije, Evropske komisije in OECD. ýe je UMAR tako moþno vpet v oblikovanje in sprejemanje ekonomske politike, je logiþno priþakovati, da njegove napovedi ne bodo veþ povsem »nevtralne in neodvisne«, zato je treba upoštevati tudi druge napovedi. OECD (2011) je v 77 78 Zaþetno gradivo za to poglavje je prispeval Marjan Senjur. Uradni list RS, št. 54/2010 z dne 9. 7. 2010. 117 svojem poroþilu Economic Surveys: Slovenia (2011) svetoval, da naj UMAR spet postane edini napovedovalec gospodarskih gibanj za proraþunski memorandum. Vendar je spregledal ureditev, da je UMAR postal sopredlagatelj tega memoranduma oz. ekonomske politike. (VI.6) Po našem mnenju bi bilo bolje, da bi UMAR ohranil zgolj strokovno funkcijo v vladi in da politiþne funkcije oblikovanja ekonomske politike ostanejo pri ministrstvih. ýe pa bo UMAR prevzel vlogo iz Uredbe, bi bilo koristno, da bi se okrepile napovedovalne in ocenjevalne zmogljivosti Fiskalnega sveta kot zunanje neodvisne strokovne institucije. 1.2 Notranji in zunanji nadzor (VI.7) Proraþunski memorandum 11/12 daje zgolj informacijo o evropskem semestru, ne pa tudi mnenj in stališþ o njem. Velika pomanjkljivost je, da ne sprejme stališþa o tako pomembni stvari, ki posega v vrednotenje in nadzor javnofinanþne politike države. (VI.8) Vprašanje je, kako ob okrepljenem zunanjem nadzoru nad proraþunskim procesom v državah þlanicah umestiti notranji nadzor in vrednotenje. Vloga Raþunskega sodišþa RS bi lahko ostala nespremenjena. Parlamentarni nadzor pa bi se celo lahko okrepil, ker bo dobival vir informacij in nasvete tudi od EU. Res je pa, da bo postal manj samostojen; kar je sicer politiþno vprašanje. (VI.9) Vloga in delovanje Fiskalnega sveta v novih razmerah okrepljenega zunanjega nadzora ni doloþena. (VI.10) Slovenija bi lahko vzpostavila sistem vrednotenja in nazora javnofinanþne politike. Tak sistem, ki bi bil zakonsko tudi institucionalno vzpostavljen, bi povezal notranji in zunanji nadzor. Urejeni in okrepljeni notranji nadzor v povezavi z zunanjim bi lahko utrdil položaj Slovenije v evropskem semestru. ýe se naša država ne bo prilagodila novim razmeram in ne bo uredila notranjega vrednotenja javnofinanþne politike, se bo njena samostojnost pri vodenju nacionalne javnofinanþne politike zmanjšala, odgovornost pa bo ostala. (VI.11) Ureditev vrednotenja in nadzora javnofinanþne politike naj bi bila urejena s samostojnim zakonskim aktom. Lahko bi pripravili samostojen zakon o javnofinanþni odgovornosti: vrednotenje in nadzor javnofinanþne politike Republike Slovenije (angl. Fiscal responsibility act). Tak akt bi bil vsebinsko sestavljen iz treh delov. Prvi del bi zajemal vprašanje (naþelnih) fiskalnih pravil in (operativnih) fiskalnih sider. Drugi del bi zajemal vprašanje fiskalne odgovornosti ter notranjega vrednotenja in nadzora javnofinanþne politike. V tem delu bi opredelili tudi vlogo in delovanje fiskalnega sveta. Tretji del pa bi zajemal vprašanje zunanjega nadzora. Pri tem bi obdelali vprašanja, ki se tiþejo okrepljenega nadzora v okviru Pakta za stabilnost in rasti, in vprašanje mehanizma za reševanje javnofinanþnih kriz, ki ogrožajo stabilnost evra. 1.3 Fiskalni svet 1.3.1 Naloge fiskalnega sveta (VI.12) Nekatere države so vzpostavile strokovne institucije, ki naj bi bile neodvisne od tekoþe politike in bi ocenjevale vladno fiskalno politiko od zunaj. V zadnjem þasu sta Švedska in Madžarska formalno ustanovili institucijo, ki jo imenujejo fiskalni svet. Velika Britanija pa je ustanovila Urad za proraþunsko odgovornost. V strokovnih krogih se je razširila razprava o fiskalnih svetih. Eni menijo, da naj bi imel moþne pristojnosti, ki bi jih vlada morala upoštevati, drugi pa, da naj bodo fiskalni sveti rahlejše institucije z zgolj nadzorno in svetovalno vlogo. 118 (VI.13) V Sloveniji je prvi predlagal ustanovitev sveta fiskalne politike V. Bole (2006). Njegov predlog ima te sestavine: þlani sveta fiskalne politike bi bili strokovnjaki; imenovani bi bili za doloþen mandat, ki bi bil daljši od vladnega; postopek izbire in imenovanja bi bil podoben kakor pri þlanih sveta Banke Slovenije; fiskalni svet bi bil odgovoren parlamentu. (VI.14) Ta del predloga je širše sprejet v literaturi. Gre za neodvisni svet strokovnjakov, ki je odgovoren parlamentu (Wyplosz 2005). Slovenija se je odloþila za fiskalni svet, ki ga sestavljajo zunanji, torej neodvisni strokovnjaki, imenuje jih vlada, delo sveta je v okviru sekretariata vlade, odgovornost sveta pa ni doloþena. (VI.15) Predmet razprave je tudi vprašanje nalog fiskalnega sveta. V. Bole (2006) je predlagal: na zaþetku mandata bi svet fiskalne politike predlagal parlamentu ciljani pas za skupni javnofinanþni saldo, ki bi omogoþal dolgoroþno vzdrževanje zdravega javnofinanþnega stanja; soþasno bi doloþil minimalno velikost »vreþe« prilagodljivih izdatkov v odstotkih BDP. Svet bi vnaprej (ex ante) ovrednotil posledice vsakoletnega proraþuna na javnofinanþno stanje. (VI.16) Tak predlog o nalogah in delu sveta fiskalne politike je predmet razprav v literaturi. Svet deluje na podlagi fiskalnih pravil, to je pravilno. Bole (2006) predlaga kot pravilo kumulativni javnofinanþni primanjkljaj, Wyplosh (2005) pa delež javnega dolga v BDP. Slovenija med nalogami fiskalnega sveta ne navaja fiskalnih pravil, paþ pa kar osem široko doloþenih nalog, ki se nanašajo na vzdržnost, stabilnost in uþinkovitost fiskalne politike. Torej ima fiskalni svet podobne naloge kakor strateški sveti. (VI.17) Obiþajno se fiskalnim svetom nalaga tudi vnaprejšnje (ex ante) ocenjevanje ukrepov fiskalne politike oz. proraþuna. Slovenska rešitev predvideva ocenjevanje za nazaj (ex post). Slovenija se je odloþila za fiskalni svet z rahlimi pristojnostmi. Zakon o javnih financah doloþa, da Fiskalni svet ocenjuje vzdržnost in stabilnost javnofinanþne politike. Fiskalni svet ni vkljuþen v sprejemanje javnofinanþnih odloþitev in ima le posredno svetovalno vlogo, ker daje oceno o odloþitvah, ukrepih in pojavih, ki so se že zgodili oz. so že zapisani v dokumentih javnofinanþne politike. 1.3.2 Odgovornost in sankcije za nedoseganje pravil (VI.18) Obstoj fiskalnih pravil implicira sankcije za nespoštovanje teh pravil. Zelo pogosto pa niso posebej navedene in javnemu mnenju je prepušþeno, kako se odzove na nespoštovanje fiskalnih pravil. (VI.19) Bole (2006) predlaga, da bi fiskalni svet lahko z vetom prepreþil sprejetje predlaganega proraþuna, þe bi ocenil, da ne omogoþa doseganja ciljanih javnofinanþnih dosežkov. Veto sveta fiskalne politike bi lahko razveljavil nasprotno mnenje parlamenta, sprejeto z najmanj 75-odstotno veþino glasov. Gornji predlog o pristojnostih fiskalnega sveta vsebuje moþno politiþno vlogo slednjega, saj bi lahko dal veto na vladne politiþne odloþitve. V literaturi (Wyplosz, 2005) se temu organu navadno ne daje taka moþ. Fiskalni svet je svet strokovnjakov in nima politiþne legitimnosti za poseganje v politiko. (VI.20) V slovenski rešitvi Fiskalni svet pripravi in javno objavi Letno poroþilo. Odgovornost vlade je izražena samo v tem, da je javnost obvešþena, kaj Fiskalni svet meni o vladni javnofinanþni politiki. 1.3.3 Pogoji za delovanje fiskalnega sveta (VI.21) Delo fiskalnega sveta bi moralo biti spremljano z neodvisno strokovno in raziskovalno kadrovsko in finanþno podporo. To bi bilo mogoþe, þe bi fiskalni svet imel svoj urad, ki bi opravljal tako delo na profesionalni podlagi. Še boljše bi bilo, þe bi ustanovili fiskalni inštitut, katerega glavna naloga bi bila, da strokovno in raziskovalno analizira javnofinanþno politiko za potrebe fiskalnega sveta. 119 (VI.22) Fiskalna pravila in fiskalni svet niso univerzalna rešitev. Države so to podroþje uredile razliþno (EK, 2009; Hallerberg et al., 2007). Upoštevati je treba vsaj dve okolišþini. Prvo, naþin sprejemanja fiskalnih odloþitev in nadzor nad njimi je odvisen od volilnega sistema (Hallerberg et al., 2007). V politiþni ureditvi, kjer je veþinski volilni sistem in vodi vlado ena stranka (primer Velike Britanije), ali v državah z moþnimi koalicijami, kjer so v koaliciji zelo sorodne stranke oziroma je ena prevladujoþa (nemški primer), ima finanþni minister moþno delegirano vlogo. V takih primerih je manjša potreba po fiskalnih pravilih in fiskalnem svetu. V sistemu raznovrstnih in šibkih koalicij, ki so lahko posledica proporcionalnega volilnega sistema, pa uvedba fiskalnih pravil in fiskalnega sveta lahko prispeva k boljšim javnim financam. Drugo, proti zavezujoþim fiskalnim pravilom in moþnemu fiskalnemu svetu govori dejstvo, da ima fiskalna politika veliko redistributivno vlogo in da je torej že v osnovi moþno politiþno odvisna. Zato javnofinanþne rešitve morajo biti dosežek demokratiþnega politiþnega procesa (Murray, Wilkes, 2009). Fiskalni svet kot neodvisni strokovni organ nima politiþne legitimnosti za odloþanje o vprašanjih, ki so znaþilno politiþne. Zato Wyplosz (2001) predlaga, naj se fiskalna pravila zožijo samo na pravilo javnega dolga, druge odloþitve pa se prepustijo politiþni presoji. (VI.23) Slovenija bi torej lahko poskusila s fiskalnimi pravili in fiskalnim svetom, ker je vlada koalicijska, sestavljena iz strank, ki so lahko tudi zelo raznorodne. Zaradi politiþne narave javnofinanþnih odloþitev bi fiskalna pravila morala biti jasno opredeljena in vloga fiskalnega sveta omejena. Fiskalna pravila bi se lahko nanašala na pravilo javnega dolga, na izdatkovno pravilo (normativni delež javnih izdatkov v BDP) in na pravilo javnofinanþnega primanjkljaja. Naloga fiskalnega sveta bi lahko bila, da bi opazoval, analiziral in opozarjal na srednjeroþno izvajanje teh pravil. ýe bi imel še druge naloge, je to stvar politiþne odloþitve. Odloþitev o fiskalnih pravilih, posebno pa o fiskalnem svetu bi morala imeti širše politiþno soglasje. Ustanovitev take institucije je smiselna samo, þe je njen obstoj zagotovljen ne glede na to, katere stranke so v vladi. 2 Fiskalna pravila: novejši razvoj 2.1 Oblikovanje fiskalnih pravil dozoreva (VI.24) V Proraþunskem memorandumu 2010–2011 je vlada napovedala uporabo fiskalnega pravila za uravnavanje javnofinanþnih odhodkov. V Proraþunskem memorandumu 2011–2012 ga je opredelila in uporabila. Uporaba fiskalnega pravila je napredek v oblikovanju javnofinanþne politike; njen preizkus pa bo šele v þasu prihodnje konjunkture. (VI.25) Fiskalna pravila je mogoþe razdeliti v dve skupini: izdatkovna pravila in dolžniška pravila. (VI.26) Izdatkovno pravilo ima lahko veþ razliþic. Doloþi lahko letno raven javnofinanþnih izdatkov na podlagi doloþitve stopnje rasti javnofinanþnih izdatkov. Ta stopnja pa je doloþena glede na merila. Med merili normativne stopnje rasti izdatkov so trendna rast BDP, proraþunski primanjkljaj in javni dolg. Predlagamo, da se med merila uvrsti tudi normativni delež javnih izdatkov v BDP. (VI.27) Tudi dolžniško pravilo ima veþ razliþic. Ena se nanaša na javnofinanþni primanjkljaj. Pri tem je treba loþiti cikliþni in strukturni primanjkljaj. Prvi je posledica cikliþnega gibanja gospodarstva. V vsem gospodarskem ciklu naj bi bil cikliþni saldo enak niþ. Strukturni saldo se nanaša na daljše razdobje ter je posledica dolgoroþnih, strukturnih in razvojnih razlogov v gospodarstvu. Sedanje trendno gibanje prihodkov in odhodkov je tako, da obstaja vgrajen 2- do 3-odstotni primanjkljaj. (VI.28) Druga razliþica dolžniškega pravila je delež javnega dolga v BDP. Slovenija je majhna in odprta država, zato je silno pomembno, da ni zelo zadolžena. Podatki v javnofinanþnih dokumentih kažejo, da bo delež javnega dolga v BDP po letu 2011 že presegel 40 % BDP. Ta delež se bo v petih letih poveþal za okrog 20 odstotnih toþk. To pomeni, da Slovenija lahko zelo hitro pade na obmoþje kritiþne meje okrog 60 %. Tuji finanþni krogi bodo hitro ocenili, da je tvegana država, kar se tiþe 120 javnega dolga. To pa bi se pokazalo v višjih stroških financiranja. Zato se zdi smiselno postaviti najvišji ciljni delež javnega dolga v BDP na raven okrog 45 %, tako da bi bil v povpreþju oziroma v trendu okrog 35 %. Pri doloþitvi dolžniškega pravila je treba upoštevati breme servisiranja javnega dolga, izraženo glede na BDP. 2.2 Statutarni položaj fiskalnih pravil (VI.29) Evropska komisija (2009) poroþa, da so fiskalna pravila, zapisana v ustavo ali zakon, moþnejša, kakor þe slonijo samo na politiþni zavezi ali dogovoru. (VI.30) Cilj fiskalnih pravil je operacionalizacija fiskalnih naþel. Slednja je opredelil Zakon o javnih financah, ki je v 2. þlenu zapisal osnovno fiskalno naþelo, da »proraþun mora biti uravnotežen med prejemki in izdatki«. ýe bi to naþelo razumeli dobesedno, bi javne finance morale biti vsako leto izravnane. (VI.31) Slovenija je svoja fiskalna pravila zapisala v Proraþunski memorandum (2009) in v Program stabilnosti (2010). Zaveza fiskalnim pravilom je bila s tem lahka. Za leto 2011 je to zavezo okrepila. Vlada RS je uvedla fiskalno pravilo, ki je formalno opredeljeno v Uredbi o dokumentih razvojnega naþrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proraþuna in proraþunov samoupravnih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 54/2010) in zapisano tudi v Proraþunskem memorandumu 2011–2012. V dokumentu Prioritete vlade do konca mandata (januar 2011) je vlada napovedala, da bo definicija fiskalnega pravila vkljuþena tudi v zakon, ki ureja javne finance. To bi okrepilo vlogo fiskalnih pravil za oblikovanje javnofinanþne politike in možnost njenega nadzora. Zato bi bilo prav, da se ta tema dobro prouþi. 2.3 Fiskalno pravilo v Proraþunskem javnofinanþnih odhodkov 2.3.1 memorandumu 2011–2012: nominalna rast Doloþitev normativne rasti javnofinanþnih odhodkov (VI.32) Nominalna rast javnofinanþnih odhodkov (g*) se doloþi takole: g* = gtrend – u (bt – b*) – v (ft – f*), pri þemer je gtrend trendna nominalna stopnja rasti (potencialnega) BDP; b* ciljna višina konsolidiranega bruto dolga države (delež BDP); f* ciljna višina primarnega javnofinanþnega salda (delež BDP). (VI.33) Pravilo doloþa, da javnofinanþni odhodki rastejo po trendni stopnji rasti BDP, ko je fiskalni položaj v ravnovesju ali v presežku. To je t. i. »preventivni« del pravila. V morebitni potrebi po konsolidaciji fiskalnega položaja se uporabi drugi »korektivni« del pravila, ki zagotavlja, da se rast javnofinanþnih odhodkov znižuje proporcionalno razliki med tekoþim primarnim saldom in ciljno višino primarnega javnofinanþnega salda (bt – b*) ter razliki med višino dolga države in ciljno višino konsolidiranega bruto dolga države (ft – f*). (VI.34) Fiskalno pravilo zahteva doloþitev trendne stopnje rasti, ciljnega primanjkljaja in ciljnega deleža javnega dolga. Proraþunski memorandum 2011–2012 daje opredelitve teh treh kategorij. To je velik napredek v naþinu oblikovanja javnofinanþne politike v Sloveniji. 1) Trendna stopnja rasti 121 (VI.35) V skladu z Uredbo je trendna rast gtrend doloþena kot aritmetiþno povpreþje preteklih treh let, tekoþega leta in napovedi za naslednja tri leta nominalne rasti potencialnega domaþega proizvoda (v %). Iz Uredbe ni povsem razvidno, ali se bo uporabljala trendna ali potencialna stopnja rasti. Potencialni BDP se oceni po metodi produkcijske funkcije, ki je hkrati uradna metoda Evropske komisije. Menimo, da bi bilo za potrebe fiskalnega pravila bolje uporabiti kategorijo trendne stopnje rasti, ker dejanski podatki nihajo okrog te stopnje. V tem je tudi smisel njene uporabe. (VI.36) Za doloþitev nominalne stopnje rasti je treba doloþiti še stopnjo rasti cen. V metodologiji ni navedeno, ali se bo uporabljala stopnja inflacije ali stopnja BDP-deflatorja. Izraþun nominalnega BDP uporablja BDP-deflator. 2) Ciljni delež javnega dolga (VI.37) Proraþunski memorandum 2011–2012 (Memorandum) navaja možnost uporabe zgornje meje javnofinanþnega dolga na ravni 40 ali 45 % BDP. Oboje je nižje od zahteve Pakta stabilnosti in rasti, kar je ustrezno. Vlada se je odloþila, da bo izbrala zgornjo mejo 45 % BDP. (VI.38) Tak cilj je sprejemljiv za razdobje do 2015. Za razdobje po 2015 (za razdobje 2015–2020) pa bi bilo smiselno razdolževanje. Zato bi bilo koristno, da se sprejme konkretna politika javnega dolga, tako da se njegov delež v trendu oziroma v povpreþju ohranja na ravni okrog 35 % (ali celo 30 %). S tem bi bila dana možnost, da se ustvari rezerva za morebitne recesije v prihodnje. Sedanja recesija je pokazala, da se delež javnega dolga med recesijo lahko hitro dvigne za veþ kot 10 odstotnih toþk. 3) Ciljni javnofinanþni saldo (VI.39) Pri doloþanju ciljnega javnofinanþnega salda vlada v Memorandumu strogo sledi navodilom Evropske komisije. Pakt stabilnosti in rasti poudarja dve merili doseganja dolgoroþno obvladljivega fiskalnega položaja: stabilnost in varnost. (VI.40) Merilo stabilnosti se nanaša na strukturni ali cikliþno prilagojeni javnofinanþni saldo. Zdaj ima Slovenija postavljen za cilj strukturni primanjkljaj v višini 1 % BDP. Po predlogu Komisije mora novi srednjeroþni fiskalni cilj (SFC) upoštevati prilagoditve zaradi staranja prebivalstva. Po tem predlogu naj bi Slovenija postavila za srednjeroþni fiskalni cilj strukturni presežek v višini 0,7 % BDP. To velja, þe se obstojeþi pokojninski sistem ne spremeni. Pogoj za spremembo SFC je, da bo predlagani Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2) sprejet. (VI.41) Zanimivost predloga v Memorandumu je, da naj bi država ustvarjala strukturni presežek za oblikovanje rezerv za obveznosti zaradi staranja prebivalstva. S podobno utemeljitvijo ima presežek tudi Švedska. Na naþelno-teoretiþni ravni bi bilo treba prouþiti, ali je to dobra rešitev. Menimo, da bi bilo povsem ustrezno, þe bi Slovenija dolgoroþno težila k izravnanemu strukturnemu saldu, in da je merjenje na strukturni presežek nepotrebno pretiravanje. (VI.42) Merilo varnosti se nanaša na cikliþni del javnofinanþnega salda. Navodilo Evropske komisije je, da mora država þlanica poleg srednjeroþnega fiskalnega cilja izraþunati tudi minimalne vrednosti javnofinanþnega salda (maksimalno vrednost javnofinanþnega primanjkljaja) oziroma strukturnega salda, katerega višina zagotavlja, da javnofinanþni primanjkljaj tudi med recesijo ne bo višji od 3 % BDP. Izraþunana varnostna meja za Slovenijo znaša 2,1 % BDP. To pomeni, da strukturni primanjkljaj po merilu varnosti ne sme biti veþji od 0,9 % BDP (–3 % BDP + 2,1 % BDP = –0,9 % BDP). (VI.43) Izpolnjevanje meril stabilnosti in varnosti za ohranjanje dolgoroþne vzdržnosti fiskalnega položaja, v skladu s Paktom stabilnosti in rasti, zahteva ohranjanje proraþunskega položaja blizu ravnovesja ali v presežku (razpon od –0,9 do 0,7 % BDP). Slovenija je s tem sprejela varno pot sledenju navodilom Pakta stabilnosti in rasti in temu ni oporekati. Prav tako ni smotrno polemizirati z doloþili tega sporazuma v gradivih, ki ocenjujejo tekoþo javnofinanþno politiko države. Ni izrecno 122 navedeno, kako bo Slovenija dosegala predvideni strukturni primanjkljaj, o þemer smo pisali v prejšnji toþki. 2.3.2 Uporaba fiskalnega pravila v Proraþunskem memorandumu 2011–2012 (VI.44) Memorandum prikazuje izraþun gibanja javnofinanþnih odhodkov v skladu s trendno rastjo (gtrend = 4,1 %) do leta 2015. Po tem izraþunu z rastjo javnofinanþnih odhodkov v skladu s trendno rastjo BDP do leta 2015 ne bi dosegli »maastrichtske meje« primanjkljaja (–3 %), dolg države pa bi v letu 2015 presegel 50 % BDP. Tak razvoj dogodkov naj ne bi bil sprejemljiv. (VI.45) Zato je Memorandum doloþil rešitev, da bo med konsolidacijo rast odhodkov nižja od trendne rasti 4,1 %. Ugotavlja, da je dovolj velikopotezno in stvarno, þe se postavi za cilj do leta 2013 znižati primanjkljaj pod 3 % BDP in ohraniti raven javnofinanþnega dolga pod 45 % BDP. (VI.46) Za uresniþitev tako zastavljenega cilja naj bi javnofinanþni odhodki rasli v razdobju 2011– 2013 po nominalni letni stopnji okrog 2,5 %. To približno ustreza predvideni stopnji rasti cen. Javnofinanþni odhodki bodo torej v tem razdobju realno stagnirali. Tako bi bil v letu 2013 javnofinanþni saldo –2,9 % BDP, javni dolg pa 44,5 % BDP. To je ustrezna rešitev. (VI.47) Uporaba fiskalnega pravila v Memorandumu je napredek pri oblikovanju javnofinanþne politike in prispeva k veþji preglednosti doloþanja celotnih javnofinanþnih odhodkov. (VI.48) Treba je opozoriti, da se bo fiskalno pravilo preizkušalo v þasu konjunkture, ko bo rast BDP presegala trendno rast. Takrat naj bi fiskalno sidro zadrževalo rast javnofinanþnih odhodkov. Šele tedaj se bo videlo, þe fiskalno pravilo drži. Prav zato je treba opozoriti na njihovo nepojasnjeno visoko rast v letih 2014–2015 v t. i. tretjem scenariju, ki naj bi bil sicer najstvarnejši. V teh letih se že napoveduje konjunktura in takrat bo treba rast javnofinanþnih odhodkov zadrževati v trendni stopnji rasti. ýe se to ne bo zgodilo, je uporaba fiskalnega pravila brez pomena. 2.4 Sedanje fiskalno pravilo bi bilo mogoþe dopolniti (VI.49) Uredba v 27. þlenu vsebuje ti doloþili: »Vlada s fiskalnim pravilom doloþi zgornjo mejo javnofinanþnih odhodkov za tekoþe leto in za naslednja tri leta.« »Fiskalno pravilo omogoþa nadzorovano rast javnofinanþnih odhodkov ter poslediþno srednjeroþno doseganje uravnoteženega javnofinanþnega salda, ki je neodvisen od cikliþno pogojenega gibanja javnofinanþnih prihodkov.« Tako opredeljeno fiskalno pravilo omogoþa: 1) doseganje izravnanega strukturnega salda javnih financ (strukturni primanjkljaj enak niþ); 2) uskladitev odhodkov s prihodki. To pomeni, da raven obstojeþih prihodkov doloþa raven odhodkov. Z morebitnim zniževanjem (ali zviševanjem) bi lahko vlada zniževala/zviševala tudi delež javnih izdatkov v BDP. Sedanje fiskalno pravilo v takem primeru ne omejuje javnih izdatkov. (VI.50) Sedanje fiskalno pravilo implicitno omejuje javnofinanþne odhodke na sedanjo raven javnofinanþnih prihodkov. V trendu je to okrog 41–42 % BDP. Dosedanji trendni delež javnofinanþnih odhodkov v BDP je znašal okrog 44 % BDP. Fiskalno pravilo implicitno vsebuje moþno krþenje trendnega deleža teh odhodkov in ne zgolj fiskalno konsolidacijo. Prav bi bilo, da vlada pregledno pojasni svoj cilj glede rasti obsega in deleža javnofinanþnih odhodkov ter da ga ne skriva v neko formulo, ki implicira prikrito krþenje njihovega trendnega deleža za okrog 2 do 3 odstotne toþke v BDP. (VI.51) Sistem fiskalnega pravila bi bilo zato dobro dopolniti tako, da bi doloþili še fiskalno sidro glede trendnega deleža javnofinanþnih odhodkov v BDP. Zdaj namreþ izdatkovno pravilo meri na javnofinanþni primanjkljaj in javni dolg, relativna višina javnofinanþnih odhodkov pa ni opredeljena. Odloþitev o njihovi relativni višini je politiþna, vendar bi bilo za presojo uþinkovitosti javnih financ 123 zelo koristno doloþiti, s kakšnim deležem javnofinanþnih odhodkov namerava država opravljati svoje funkcije. 2.5 Fiskalna pravila na drugih podroþjih (VI.52) Fiskalna pravila oziroma fiskalna sidra bi bila koristna tudi pri pokojninski reformi. ýe bi jih postavili, bi bilo lažje razumeti, kaj se želi doseþi in kako. Koristno bi bilo doloþiti, kolikšen naj bi bil normalen (povpreþen) delež javnih pokojninskih izdatkov v BDP: ali država meri na 11- (ali 13-) odstotni delež, ki naj bi veljal v naslednjih dveh desetletjih? Prav tako bi bilo koristno doloþiti normativno razmerje o višini pokojnin. Na primer, koristno bi bilo vnaprej doloþiti ciljno višino popreþne polne pokojnine s povpreþno plaþo za polni delovni þas. Ali država meri na 60- (ali 50- ali celo 40-) odstotno razmerje? (VI.53) Zdaj je videti, da so pri usklajevanju v ozadju prikriti cilji. Ni namreþ doloþeno, kakšna raven pokojnin glede na plaþe se želi doseþi in kako hitro. Sedanji mehanizem usklajevanja pokojnin s popravljeno t. i. švicarsko formulo, ki predvideva delno usklajevanje z inflacijo in delno s plaþami, namreþ povzroþa postopno nižanje pokojnin glede na plaþe, ne doloþa pa, kdaj naj bi se ta mehanizem ustavil. Sedanjemu mehanizmu je mogoþe oþitati prikrit namen, kar vzbuja nezaupanje v dobre namene predlagatelja. 3 Prilagajanje na asimetriþne šoke 3.1 Samodejni stabilizatorji (VI.54) Slovenske javne finance imajo vgrajene samodejne socialne stabilizatorje. Nimajo pa vgrajenih samodejnih stabilizatorjev gospodarskih gibanj in samodejnih stabilizatorjev javnih financ. Tako je delovanje teh stabilizatorjev enostransko. (VI.55) Podatki kažejo, da na strani prihodkov samodejni stabilizatorji ne delujejo. Javnofinanþni prihodki se gibljejo precej vzporedno z gibanjem BDP. ýe BDP upade, sorazmerno upadejo prihodki; þe BDP poraste, sorazmerno porastejo prihodki. Tako je mogoþe pojasniti sorazmerno stalen delež javnofinanþnih prihodkov v BDP. ýe bi samodejni stabilizatorji gospodarskih gibanj delovali na strani prihodkov, bi se delež prihodkov med konjunkturo zviševal, med recesijo pa zmanjševal. S tem bi med konjunkturo delovali zavirajoþe na konjunkture, med recesijo pa spodbujajoþe. (VI.56) Vgradnja komponente samodejnega stabilizatorja v javnofinanþne prihodke bi zahtevala veþjo progresivnost davþnega sistema. Slednjo je mogoþe doseþi z veþjo progresivnostjo obdavþenja dohodkov fiziþnih in z višjo obdavþitvijo dohodka pravnih oseb. Z zadnjo davþno reformo je Slovenija zmanjšala progresivnost davþnega sistema in tako znižala komponento samodejnega stabilizatorja na strani prihodkov. Davþni sistem je postal proporcionalnejši, kar se tiþe davþnih stopenj. (VI.57) Zdaj so davki preveþ proporcionalni in preveþ nespremenljivi, da bi bili lahko veþji stabilizator javnih financ. Trend po svetu je, da so davki prožnejši in se pogosteje spreminjajo glede na gospodarske razmere. Drugi trend je, da davki postajajo med recesijo progresivnejši, ker njeno breme lažje nosijo tisti z višjimi dohodki in iz socialnih razlogov. Tudi Slovenija bo morala o tem razmisliti; videti pa je, da je vprašanje prožnejšega in progresivnejšega obdavþenja tabu. Kriza je priložnost za podiranje teh tabujev. (VI.58) Javnofinanþni izdatki se samostojno gibljejo glede na prihodke in glede na BDP. Doloþeni so vnaprej glede na predvideno rast BDP in rast prihodkov ter se med trajanjem proraþuna ne spreminjajo, þeprav se prihodki in BDP prav lahko spreminjajo. V sistem ni vgrajeno, da bi se javnofinanþni izdatki samodejno prilagajali prihodkom. Gibanje deleža izdatkov v GDP je zato predvsem odvisno od gibanja BDP; gre za t. i. uþinek imenovalca. Med konjunkturo delež izdatkov 124 upada, med recesijo narašþa. V tem smislu javni izdatki delujejo samodejno stabilizirajoþe na gospodarsko dejavnost. (VI.59) V sistem torej ni vgrajeno samodejno odpravljanje ali vsaj blaženje primanjkljaja javnih financ. Nihanje medletnega javnofinanþnega primanjkljaja je pripisati nihanju BDP in poslediþno nihanju prihodkov ob sicer razmeroma nespremenljivih odhodkih. V strokovnih krogih velja prepriþanje, da je mogoþe govoriti o pristranskosti vlad v prid veþjim primanjkljajem. Gre namreþ za t. i. uþinek skupne blagajne. Vanjo bi vsak þim manj prispeval in iz nje þim veþ þrpal. Zato skupna blagajna potrebuje varuha. (VI.60) Sestavni del stabilnih financ so t. i. fiskalni stabilizatorji. Slovenija je moþno izpostavljena ne samo t. i. asimetriþnim šokom iz tujine, temveþ tudi cikliþnim nihanjem. Javne finance so postale poglavitni instrument nevtralizacije teh šokov s fiskalnimi stabilizatorji (Aiginger, 2009). Pri javnih izdatkih je mogoþe govoriti o fiskalnih stabilizatorjih, saj se kratkoroþno gibljejo neodvisno do BDP. Na strani prihodkov pa stabilizatorjev tako rekoþ ni: javnofinanþni prihodki se gibljejo skoraj premosorazmerno z BDP. Javnofinanþni primanjkljaj je zato skoraj praviloma posledica izpada prihodkov in se potem rešuje z ad hoc ukrepom rebalansa proraþuna, ki odhodke praviloma znižuje. 3.2 Rebalansi proraþuna ter prožnost javnofinanþnih prihodkov in odhodkov (VI.61) Tekoþe, sprotno, medletno usklajevanje izdatkov glede na gibanje BDP in prihodkov se opravlja roþno s tekoþim rebalansom proraþuna, ki v glavnem pomeni rebalans izdatkov. Vlada bi lahko imela veþjo diskrecijsko pravico pri medletnem zniževanju proraþunskih izdatkov. Politiko javnih izdatkov bi lahko naredili prožnejšo in odzivnejšo na tekoþa gospodarska gibanja. (VI.62) Ideja je v tem, da je del proraþuna nespremenljiv, zakonsko vnaprej doloþen, del pa spremenljiv. ýim višji je nespremenljivi del proraþuna, tem težje je njegovo prilagajanje zmanjšanim prihodkom. Zato bi bilo treba v javne finance izrecno vgraditi prožnost. V slovenski praksi se kaže, da je prožni del proraþuna na strani izdatkov investicijski. Ne samo naložbe, tudi plaþe v javnem sektorju bodo morale postati bolj spremenljive. Tako kakor v gospodarstvu govorimo o prožnejšem trgu dela, bo v javnem sektorju treba govoriti o bolj spremenljivih zaposlitvah in plaþah. Zanimiv je predlog V. Boleta (2006), da bi bilo smiselno del javnofinanþnih izdatkov izloþiti v posebno »vreþo« prilagodljivih izdatkov. Minister za finance bi v vsakem konkretnem letu doloþil velikost sredstev za to »vreþo«. Tako bi dobil vzvod za vodenje javnofinanþnega trošenja v želeni smeri. (VI.63) Tudi prihodki oziroma davki naj bi bili prožnejši. Davki bi se lahko doloþali glede na gospodarsko stanje in za doloþeno razdobje. V Sloveniji je najgibkejša postavka na strani prihodkov trošarine. 4 Fiskalna konsolidacija 4.1 Konsolidacija javnih financ kot prednostna naloga Vlade Republike Slovenije (VI.64) Tudi po sprejetju Memoranduma je vlada poudarjala, da je njena prednostna naloga konsolidacija javnih financ. S tem se je mogoþe strinjati. Posebej pa želimo opozoriti, kako vlada namerava doseþi konsolidacijo javnih financ. (VI.65) V gradivu Prioritete vlade do konca mandata (januar 2011) si je vlada postavila kot prvo nalogo konsolidacijo javnih financ in jo opredelila takole: »Cilj prioritete je postopno zmanjšanje javnofinanþnega primanjkljaja po 3 % BDP in stabilizacija javnega dolga brez dodatnih davþnih bremen ob veþji uþinkovitosti pobiranja davkov; … poveþanje þrpanja sredstev neposredno iz razpisov 125 EK ter veþja uþinkovitost porabe proraþunskih sredstev.« V gradivu Letni pregled rasti 2011, Stališþe Slovenije (februar 2011) je nekoliko natanþneje doloþeno: »Fiskalna konsolidacija ima za cilj do leta 2013 znižati fiskalni primanjkljaj sektorja države pod 3 odstotke BDP in stabilizirati bruto dolg sektorja država pod 45 odstotkov.« (VI.66) Razumljivo je, da si je vlada, ki ji poteþe mandat konec leta 2012, postavila tak cilj fiskalne konsolidacije: upoþasnjena rast javnofinanþnih odhodkov, kar bi ob nominalni rasti BDP v letih 2011 in 2012 znižalo primanjkljaj pod 3 % BDP in ohranilo javni dolg glede na BDP pod 45 %. To je zaþetek konsolidacij, ni pa še naþrt konsolidacije javnih financ. Tak naþrt potrebujemo z vidika države, to pa presega mandat zdajšnje vlade. 4.2 Konsolidacija cikliþnega primanjkljaja (VI.67) Prva naloga je konsolidacija cikliþnega primanjkljaja. Ker Slovenija nima izkušenj z gospodarskimi cikli, ni þudno, da ni prepoznala vrha konjunkture v letu 2007, ko se je BDP nominalno poveþal za 11,3 %. V letu 2008 se je BDP nominalno poveþal za 7,9 %, proraþunski prihodki za 9,4 % in proraþunski odhodki za 9,1 %. V letih 2007 in 2008 je bil državni proraþun v rahlem presežku. V tem þasu je vlada je sprejela program zmanjševanja davkov, ki je znižal delež javnih prihodkov v BDP za okrog 2 odstotne toþke. Danes vemo, da to ni bilo pravilno, saj se je povzroþil strukturni (dolgoroþni) primanjkljaj na ravni okrog 2–3 odstotka BDP. Med konjunkturo je Slovenija vodila razširitveno fiskalno politiko. Tabela 1: Saldo sektorja države, metodologija ESA, % BDP 2007 2008 2009 Primanjkljaj sektorja država 0,0 -1,7 -5,5 Centralna država -0,1 -1,1 -4,6 Lokalna država -0,1 -0,6 -0,5 Skladi socialnega zavarovanja 0,2 0,0 -0,4 Vir: UMAR: Ekonomski izzivi 2010, Ljubljana, julij 2010. (VI.68) Slovenija se je sreþala z globoko recesijo leta 2009, ko je BDP nominalno padel za 5,1 % (realno za 8,1). Proraþunski prihodki so pri tem upadli za 11,8 %, proraþunski odhodki pa porasli po stopnji 9,3 %. Slovenija se s svojimi javnofinanþnimi odhodki ni odzvala na recesijo, þeprav je BDP upadel za 2 milijardi glede na prejšnje leto. Tako je nastal primanjkljaj v višini 1.729 milijonov evrov. Za javne izdatke, ki jih je naša država imela pred dvema letoma, bi morala imeti za okrog 5 milijard višji BDP. Slovenija je vodila razširitveno fiskalno politiko. (VI.69) Recesija traja še v letu 2010. Napoved UMAR-ja je bila, da bo nominalni BDP v letu 2010 ostal na isti ravni kakor leto poprej. Rebalans proraþuna za leto 2010 predvideva porast proraþunskih odhodkov za 6,6 % ob nespremenjenem BDP. Proraþunski prihodki naj bi porasli za 7,8 %. To je nekoliko presenetljivo, ker naj se BDP ne bi poveþal. Videti, da je vlada prihodke napihnila. Njihov porast gre pripisati poveþanim trošarinam, predvsem pa moþno poveþanim prihodkom iz EU, ki naj bi bili celo na ravni 1 milijarde (leta 2008 so bili na ravni 365, leta 2009 pa 597 milijonov evrov). Tako bi nastal primanjkljaj v višini 1768 mio. evrov, kar je približno enako kakor leta 2009. Ker so naþrtovani prihodki iz EU po pišþevi oceni za vsaj 400 milijonov evrov previsoki, se prav lahko zgodi, 126 da bo primanjkljaj proraþuna presegel 2 milijardi evrov. Kakor koli že: Slovenija se leta 2010 še vedno ni bistveno odzvala na recesijo s proraþunskimi odhodki, še vedno imamo opravka z razširitveno fiskalno politiko. Rebalans proraþuna sredi leta 2010 je bil majhna prilagoditev odhodkov prihodkom, vendar ne bistvena. S sedanjega vidika se zdi, da je bil rebalans proraþuna zamujena priložnost za zaþetek fiskalne konsolidacije. (VI.70) V dveh letih je Slovenija pridelala primanjkljaj v višini okrog 3,5 milijarde evrov, kar je približno 10 % BDP. Šele leta 2011 naj bi uvedla skrþevalno fiskalno politiko oziroma fiskalno konsolidacijo. Naþrt vlade je, da bi ustavili rast javnofinanþnih odhodkov za tri nadaljnja leta na ravni iz leta 2010, to je na ravni okrog 10 mrd. evrov. Ob rastoþem BDP bi tako primanjkljaj znižali na raven okrog 500 mio. evrov v letu 2013 in se povrnili na stanje iz leta 2008. To je srž slovenske fiskalne konsolidacije. (VI.71) Popolna zamrznitev nominalnih odhodkov se zdi skrajna rešitev, ker po eni strani pomeni realno zniževanje za okrog 2 % na leto, po drugi pa dejansko onemogoþa vsakršno prestrukturiranje javnih izdatkov v prid prednostnih nalog, kar vlada sicer napoveduje. Smiselna rešitev bi bila, da bi razdobje fiskalne konsolidacije raztegnili do leta 2015, ko priþakujemo, da bi gospodarstvo popolnoma okrevalo. Rast javnofinanþnih odhodkov bi omejili vse do leta 2015 na ravni okrog 2 %, kar bi nekako ustrezalo realni rasti blizu niþ. (VI.72) Konsolidacija cikliþnega primanjkljaja je zakljuþena oziroma zaokrožena, ko država preide iz primanjkljaja v presežek med konjunkturo. Ta presežek omogoþa financiranje primanjkljaja med recesijo. Tako daleþ pa slovenski konsolidacijski program ne seže. V tem smislu slovenska fiskalna konsolidacija ni konþana niti na naþelni ravni, ker ne sega v þas konjunkture, ko naj bi bil v proraþunu presežek. Temelji zdravih javnih financ se namreþ postavljajo med konjunkturo. 4.3 Konsolidacija strukturnega primanjkljaja (VI.73) Druga naloga je konsolidacija strukturnega primanjkljaja. Slednji je postal tako velik, da si zasluži posebno pozornost. Tabela 2: Dejanski, cikliþni in strukturni saldo sektorja država 2007 2008 2009 Dejanski saldo 0,0 -1,7 -5,5 Cikliþni saldo 1,5 2,1 -1,7 Cikliþno prilagojeni saldo (strukturni) -1,5 -3,8 -3,8 Vir: Umar: Ekonomski izzivi 2010. Ljubljana, julij 2010. (VI.74) Razlog za poveþanje cikliþno prilagojenega salda iz leta 2007 na leti 2008 in 2009 je v znižanju davkov v letih 2005 in 2006. Eurostat je izraþunal za Slovenijo cikliþno prilagojeni delež davkov v BDP. 127 Tabela 3: Cikliþno prilagojeni delež davkov v BDP 2004 Cikliþno prilagojeni delež davkov v BDP, % 38,5 2005 38,5 2006 37,1 2007 34,9 2008 34,2 Leto Vir: Evropska komisija: Taxation trends in the European Union, 2010 edition. Eurostat. (VI.75) Iz tabele se lepo vidi, da se je cikliþno prilagojeni delež davkov v BDP znižal z 38,5 % v letih 2004 in 2005 na 34,2 % v letu 2008. Gre za upad tega deleža za 4 odstotne toþke. To je moþno vplivalo na poveþanje strukturnega primanjkljaja sektorja države (tabela 2). (VI.76) Slovenija bi ob ohranjanju 44-odstotnega deleža javnofinanþnih odhodkov in 42-odstotnega deleža javnofinanþnih prihodkov vzdrževala dolgoroþni (strukturni) primanjkljaj na ravni 2 % BDP. Tak primanjkljaj pa je srednjeroþno nevzdržen. V prvem koraku bi lahko poskušali doseþi normalni ciljni primanjkljaj, ki je doloþen na ravni 1 % BDP. Za dosego tega cilja bi bilo treba normalni delež javnofinanþnih izdatkov znižati za eno odstotno toþko, da se približa davþni (prihodkovni) vzdržnosti. Slovenija bi lahko znižala ciljni ali normalni delež javnih izdatkov na 43 %. Tako znižanje bi bilo tudi znamenje gospodarstvu, da je država odloþena biti varþna, kar se tiþe javnih izdatkov. Ob takem deležu bi Slovenija še vedno ohranila dinamiþno gospodarstvo in kohezivno socialno politiko. Zato bi 43-odstotni delež javnofinanþnih izdatkov v BDP lahko imeli za delež, z vidika katerega bi ocenjevali uspešnost javnofinanþne politike naše države. (VI.77) V drugem koraku pa bi Slovenija lahko stremela k dolgoroþno izravnanemu proraþunu. Strukturno izravnano bilanco javnih financ je mogoþe doseþi s kombinacijo znižanja deleža javnih izdatkov za 1 odstotno toþko in zvišanja javnih prihodkov za 1 odstotno toþko. To bi lahko dosegli z ustreznim zvišanjem davka na dodano vrednost. Leta 2020 bi Slovenija lahko imela konsolidirane ter dolgoroþno stabilne in vzdržne javne finance s povpreþnim deležem javnofinanþnih odhodkov na ravni okrog 43 %. ýe bi ji s takim deležem uspelo pokriti vse javne potrebe, bi lahko rekli, da je javnofinanþno uþinkovita. 4.4 Konsolidacija javnega dolga (VI.78) Obstaja še tretja naloga. Do leta 2015 lahko priþakujemo, da se bo Slovenija še naprej neto zadolževala. Ciljno raven javnega dolga, to je okrog 40–50 %, bi lahko dosegli do leta 2020. Vprašanje je namreþ, ali bo Slovenija doþakala naslednji poslovni cikel, z recesijo, z dolgom na ravni okrog 50 %. Po naslednji recesiji bi lahko imela dolg okrog 70 % BDP in tako naprej. Tako pa ne bo šlo. (VI.79) Slovenija bo po sedanji recesiji že toliko zadolžena, da bi že zdaj lahko pripravili program razdolževanja. Ali naj bo cilj razdolževanja vrnitev na predrecesijsko raven – okrog 30 % BDP? Ali naj merimo na 40-odstotni dolg glede na BDP? Slovenija je v Memorandumu postavila kratkoroþni cilj, da ne bo presegla ravni 45 % BDP, kar se tiþe dolga. Ali je to zgornja meja, ki je ne bo nikakor presegla? ýe da, potem se mora do naslednje recesije toliko razdolžiti, da tudi po njej ne bo presegla dolžniške meje 45 % BDP. 128 4.5 Dilema: davki ali dolg ali krþenje izdatkov (VI.80) Fiskalna konsolidacija sestoji iz treh delov: odprava cikliþnega primanjkljaja, odprava strukturnega primanjkljaja in zmanjšanje zadolženosti. Analitiþno gledano ima vsaka od teh treh konsolidacij drugaþen naþin reševanja. (VI.81) Odprava cikliþnega primanjkljaja bi bila mogoþa s kombinacijo zaviranja rasti javnofinanþnih izdatkov in zaþasnega poveþanja stopnje davþnih prihodkov. Na strani prihodkov bi lahko zaþasno, to je do leta 2015, poveþali davke, in sicer bi lahko uvedli dodatno dohodninsko stopnjo na ravni 45 % (ali 50 %) za tiste, ki prejemajo letne bruto prejemke 70.000 (ali 100.000) evrov in veþ. Soþasno bi lahko uvedli dodatno stopnjo obdavþenja dividend, in sicer 25 % za dividende, ki presegajo 1.000 (alternativa 500) evrov na leto. Po letu 2015 bi na novo doloþili fiskalno pravilo javnih izdatkov. Takrat bi lahko odpravili dodatne davke, ki so bili uvedeni zaradi odprave cikliþnega primanjkljaja.79 (VI.82) Odprava strukturnega primanjkljaja bi prav tako lahko nastala s kombinacijo zmanjšanja deleža povpreþnih (trendnih) javnih izdatkov in poveþanja povpreþnega (trendnega) deleža davþnih prihodkov. To slednje bi lahko dosegli z višjim davkom na nepremiþnine in višjim DDV. (VI.83) Tudi zmanjšanje povpreþnega (trendnega) deleža davnega dolga v BDP bi lahko dosegli s kombinacijo zmanjševanja izdatkov in veþanja prihodkov, kar je sicer že zajeto v prejšnjih dveh toþkah. Treba bi bilo namreþ dlje þasa dosegati presežek v javnofinanþnih bilancah. (VI.84) Obstaja seveda tudi skrajna razliþica, da bi odpravili cikliþni, strukturni primanjkljaj in zmanjšali zadolženost zgolj z zaviranjem oziroma krþenjem javnih izdatkov. Vprašanje politiþne presoje je, ali je to družbeno-politiþno mogoþe. Vzemimo, da je naša podmena, da to ni mogoþe. V tem primeru se vprašanje fiskalne konsolidacije zoži na dilemo, ali še dopušþamo narašþanje javnofinanþnega dolga ali pa bo treba zvišati davke. (VI.85) Vlada se je odloþila, da ne bo zviševala davkov kot sredstvo fiskalne konsolidacije. To pomeni, da bo nakopiþila višji javni dolg. Kaj je z ekonomskega vidika boljše: višji davki ali višji javni dolg? Dobro ni eno ne drugo, kaj je torej manjše zlo? (VI.86) ýe se je država odloþila za doloþeno raven javnih izdatkov, naj to financira z davki. Javni dolg naj bo sredstvo zaþasnega premošþanja neizravnanosti prihodkov in odhodkov. 5 Srednjeroþni javnofinanþni okvir 5.1 Doloþitev srednjeroþnega fiskalnega cilja glede cikliþno prilagojenega salda (VI.87) Gradivo vlade Srednjeroþni javnofinanþni okvir80 je srednjeroþni javnofinanþni okvir, ki zagotavlja konsolidacijo javnih financ. Sestavni del tega okvira je doloþitev srednjeroþnega fiskalnega cilja. Nova metodologija za doloþitev slednjega upošteva: (1) fiskalni cilj vkljuþuje javnofinanþni saldo in relativno višino javnofinanþnega dolga ter (2) vkljuþitev odhodkov staranja. V skladu z leta 2005 dopolnjenimi pravili Pakta stabilnosti in rasti si mora vsaka þlanica postaviti svoj srednjeroþni javnofinanþni cilj s cikliþno prilagojenim saldom. Splošno naþelo je, da naj bo ta cilj blizu ravnovesja ali v presežku. Prenovljeni Pakt stabilnosti in rasti (2005) zahteva, da se pri doloþitvi srednjeroþnega javnofinanþnega cilja upoštevajo tudi implicitne obveznosti (dolg) zaradi staranja prebivalstva. (VI.88) Pakt stabilnosti in rasti poudarja varnost in stabilnost kot dve merili pri doseganju obvladljivega fiskalnega položaja. Naþelo varnosti zahteva, da je fiskalni cilj, fiskalni saldo kot 79 Namesto tega bi lahko razmislili o morebitni kapici na prispevke za socialno zavarovanje za tiste prejemnike dohodkov, ki imajo zelo visoke osebne prejemke. 80 Za pripravo Programa stabilnosti z dne 3. 3. 2011. 129 odstotek v BDP, takšen, da bo lahko z neko sprejemljivo stopnjo zaupanja šþitil gospodarstvo pred fiskalnim primanjkljajem, ki velja za presežnega po pravilih Pogodbe o EU. Spodnja meja dejanskega javnofinanþnega primanjkljaja je –3 % BDP, kakor doloþa Pakt stabilnosti in rasti. Varnostna meja za Slovenijo je 1,9 % BDP. Spodnja meja cikliþno prilagojenega javnofinanþnega primanjkljaja je potemtakem –1,1 % BDP (3 – 1,9 = 1,1). (VI.89) Naþelo stabilnosti zahteva, da mora biti fiskalni cilj, to je fiskalni saldo kot povpreþni odstotek v BDP, takšen, da se bo lahko vzdrževal skozi ves gospodarski cikel. Evropska komisija je doloþila srednjeroþni cilj za Slovenijo. Brez uveljavitve pokojninske reforme mora naša država zaradi kritja svojega implicitnega dolga privarþevati vsako prihodnje leto dodatnih 0,6 % BDP, kar pomeni znižanje proraþunskih izdatkov za dodatnih 215 milijonov evrov. Po zadnjem predlogu Komisije je, ob vkljuþitvi 33 % vseh stroškov staranja in neizpolnjene pokojninske reforme, srednjeroþni javnofinanþni cilj enak cikliþno prilagojenemu saldu v višini +0,5 % BDP.81 Ob upoštevanju pokojninske reforme (iz decembra 2010) bi bil, po izraþunih Ministrstva za finance, cikliþno prilagojeni saldo enak +0,3 % BDP. (VI.90) Ciljna vrednost cikliþno prilagojenega salda naj bi torej bila v razmiku od –1,1 % do +0,5 % BDP. Naþelo stabilnosti zahteva presežek na ravni od +0,3 do +0,5 % BDP, naþelo varnosti pa, da naj strukturni primanjkljaj ne bo višji od –1,1 % BDP. 5.2 Doloþitev srednjeroþnega javnofinanþnega cilja glede dolga (VI.91) Formalni pogoj za doseganje dolgoroþne stabilnosti fiskalnega stanja zahteva, da je treba za ohranjanje fiskalne stabilnosti poleg ciljnega javnofinanþnega salda slediti ciljni višini javnega dolga. Pakt stabilnosti in rasti doloþa, da naj bi se raven dolga dolgoroþno ustalila pri 60 % BDP. Slovenija je v svojem Srednjeroþnem fiskalnem okviru doloþila zgornjo mejo dolga na ravni 45 %. Razlikuje med ciljno in zgornjo mejo. Ciljna vrednost dolga so zgornje oziroma spodnje vrednosti dolga, s katerimi je še mogoþe doseganje in ohranjanje vzdržnosti fiskalnega položaja. Ciljna vrednost dolga naj bi bila v intervalu od 29 do 45 % BDP. (VI.92) Loþevanje med ciljno vrednostjo in zgornjo mejo je dobra rešitev. Strinjamo se, da je zgornja meja dolga postavljena znatno nižje od maastrichtske ravni 60 % BDP. 5.3 Prvine fiskalne konsolidacije (VI.93) Fiskalna konsolidacija, ki pomeni doseganje srednjeroþnih ciljev primanjkljaja in dolga, vsebuje dva vidika, in sicer þasovni okvir in doloþitev normativne rasti odhodkov in prihodkov. (VI.94) ýasovni okvir. Srednjeroþni javnofinanþni okvir doloþa, da se konsolidacija javnih financ opravi v enem gospodarskem ciklu (to je 6–8 let): (1) do konca leta 2013 se dejanski javnofinanþni primanjkljaj zniža pod 3 % BDP; (2) uravnoteženi cikliþno prilagojeni (strukturni) javnofinanþni saldo se doseže do konca leta 2016; (3) hitrost prilagoditve: povpreþna letna prilagoditev v obdobju 2011– 2015 znaša 0,57 % BDP; (4) ciljna vrednost dolga znaša 40 % BDP in bi jo lahko dosegli do konca leta 2015. (VI.95) Doloþitev normativne rasti odhodkov. Prihodki bodo rasli v skladu z BDP in ni predvidenih posebnih ukrepov fiskalne konsolidacije za njihovo poveþevanje. Fiskalna konsolidacija se opravi z upoþasnjeno rastjo odhodkov. Doloþena je dovoljena rast odhodkov na podlagi izdatkovnega pravila v Uredbi (2010). Odhodki naj bi rasli za približno 2 odstotni toþki poþasneje od trendne rasti 81 Prejšnji izraþun je bil 0,7 % BDP. 130 nominalnega BDP; v letih 2013–2015 pa celo za približno 3 odstotne toþke poþasneje od dejanske rasti nominalnega proizvoda. Tabela 4: Okvir srednjeroþnega fiskalnega cilja Leto Nominalna rast BDP Trendna rast BDP Dejansko Rast odhodkov dejansko JF-saldo (% BDP) JF-dolg (% BDP) 2008 7,9 11,1 -1,7 22,5 2009 -5,1 6,0 -5,5 35,4 2010 1,9 1,3 -5,2 37,9 Scenarij dovoljeno 2011 4,0 4,6 2,7 -4,8 41,5 2012 4,9 4,4 1,9 -3,7 43,3 2013 6,2 4,3 3,2 -2,5 43,2 2014 6,2 4,7 3,1 -1,4 42,0 2015 6,6 4,9 3,0 -0,5 39,9 Vir: Vlada, Srednjeroþni javnofinanþni okvir (2011); Bilten javnih financ, februar 2011. (VI.96) Fiskalna konsolidacija srednjeroþnih finanþnih odhodkov temelji izkljuþno na zmanjševanju njihovega deleža v BDP zaradi hitre rasti nominalnega BDP in poþasnejše rasti odhodkov. (VI.97) Taka politika bi bila lahko uspešna in manj boleþa. Temelji na kljuþni domnevi o hitri rasti nominalnega BDP. Z nominalno rastjo BDP okrog 5–6 % bi lahko ohranjali neboleþo rast odhodkov na ravni okrog 2–3 odstotka. Tako zaostajanje rasti odhodkov za rastjo BDP bi hitro zmanjševalo deleže v BDP, in sicer delež primanjkljaja in delež dolga. Malo višja inflacija, na ravni okrog 2–3 % na leto, bo v tem primeru v pomoþ, þe ne bi bilo popolne indeksacije plaþ, pokojnin in transferjev. Zato vlada opozarja na nujnost odprave indeksacije, kar bi ji ob razmeroma visoki inflaciji zelo olajšalo delo pri konsolidaciji javnih financ. 6 Mehanizem za izhod iz javnofinanþnih kriz: krizni mehanizem (VI.98) Grþija in Irska sta v letu 2010 zašli v javnofinanþno krizo. S tem sta ogrozili svoje lastno gospodarstvo in stabilnost evra kot skupne valute. Državi na to nista bili pripravljeni in tudi evrsko obmoþje ne. Zdaj se vzpostavlja sistem, ki sestoji iz treh delov: uravnavanje banþnega in finanþnega sektorja, okrepljeno vladanje, da se prepreþi nastanek fiskalne krize, in krizni mehanizem, ki bi se sprožil, þe bi javnofinanþna kriza v kakšni državi izbruhnila. Med krizo je treba delovati hitro. Navadno je najveþja težava v tem, da ni zakonske podlage za hitro in korenito poseganje. V Zakonu o javnih financah bi bilo lahko doloþilo o izrednih ukrepih v izrednih razmerah moþne javnofinanþne krize. Pogosto pa to ni potrebno in države po normalnih postopkih sprejmejo ustrezne svežnje ukrepov. Grþiji in Irski je to uspelo, sicer s težavami, pa vendar. Irska je pri tem celo izgubila vlado. Portugalska vlada (marca 2011) pa je odstopila, ker parlament ni sprejel njenega svežnja varþevalnih ukrepov, ki so bili namenjeni odpravi javnofinanþne krize. Tudi v Sloveniji bi se lahko zgodilo, da zaradi blokad ne bi bilo mogoþe pravoþasno sprejeti uþinkovitih ukrepov. Morebitna blokada z referendumom pri pokojninski reformi še ni tako pereþa, ker so javnofinanþne razmere za zdaj 131 zadovoljive; þe pa bi bilo samo nekoliko slabše, bi taka ali podobna blokada lahko ogrozila stabilnost javnih financ in gospodarstva nasploh. Zunanje razmere v evrskem obmoþju in notranje razmere v Sloveniji navajajo k temu, da bi bilo treba o tem vprašanju razmisliti. 7 Naþela slovenske konsolidacije javnih financ (VI.99) Mnoge države se ukvarjajo s konsolidacijo javnih financ. Zato so ekonomisti zaþeli pisati o naþelih (Aigenger in Schratzenstaller, 2011) in zapovedih (Blanchard in Cottarelli, 2010) uþinkovite konsolidacije. Na podlagi teh idej iz tujine smo oblikovali vrsto naþel za Slovenijo. Ta seznam je koristen, ker ponuja strnjen pregled poglavitnih vprašanj, ki se pojavljajo ob konsolidaciji javnih financ. (VI.100) Naþelo 1: Potreben je verodostojen srednjeroþni fiskalni naþrt z razvidnimi sidri glede ciljev in poteka njihovega izpolnjevanja. (VI.101) Vlada je s Srednjeroþnim javnofinanþnim okvirom (marec 2011) tak program veþinoma tudi naredila. Potrebujemo naþrt popolne konsolidacije javnih financ. Ta bi zajemal obdobje petih, šestih let; vseboval bi konsolidacijo cikliþnega in strukturnega primanjkljaja ter razdolževanja, pri þemer bi kombiniral zaviranje rasti javnofinanþnih odhodkov z morebitnim poveþanjem (zaþasnim in/ali trajnim) prihodkov ter z veþjo uþinkovitostjo na prihodkovni in odhodkovni strani. Vlada je naredila velik napredek v zadnjem letu dni. Izpopolnila je fiskalno pravilo, a bi ga bilo mogoþe še dopolniti. Raztegnila je fiskalni naþrt do izravnave fiskalnega salda; manjka samo še korak v naslednjo konjunkturo, pa bi bil ta naþrt zakljuþen. (VI.102) Naþelo 2: Konsolidacija naj upošteva socialno praviþnost in ekonomsko sposobnost prenašanja bremen. (VI.103) Glavna znaþilnost slovenske politike fiskalne konsolidacije je, da je moþno degresivna, kar pomeni, da sorazmerno bolj prizadene ljudi z nizkimi in srednjimi dohodki. Ljudje z višjimi dohodki bi prišli skozi recesijo sorazmerno dobro. Izvedbeni oziroma politiþni plati konsolidacije utegne to povzroþiti težave, ker bodo ljudje menili, da bremena recesije niso razporejena sorazmerno in praviþno. Razvite zahodne države so obþutljive za vprašanje, kdo nosi stabilizacijsko breme; vse se poskušajo izogniti temu, da bi glavno breme nosili predvsem ljudje z nizkimi in srednjimi dohodki. Navadno države kombinirajo omejevanje javnih izdatkov in veþanje davkov. Vprašanje je zato, v kakšnem razmerju.82 Glede na izkušnje drugih držav je slovenski predlog odprave cikliþnega primanjkljaja zgolj s krþenjem javnih izdatkov enostranski, pravzaprav gre za skrajen predlog. Zakaj je vlada kršila naþelo praviþnosti, ki je sicer nastalo v razvitih državah, v njenih dokumentih ni razvidno. Verjetno meni, da slovenski primanjkljaj ni tako visok, da bi bili potrebni korenitejši posegi fiskalne konsolidacije. Enako verjetno je, da je vprašanje doktrinarno. S tem je otežila verodostojnost programa in bržkone izvedbe, pri kateri je podpora javnosti potrebna in koristna. (VI.104) Naþelo 3: Ne hiteti in pretiravati z javnofinanþno konsolidacijo, razen þe tako zahtevajo potrebe financiranja. Pomembna je prepriþljivost programa. (VI.105) Vlada (2011) je sprejela stališþe, da je javnofinanþna nestabilnost najveþja nevarnost gospodarskega razvoja v prihodnje. Zato je fiskalno konsolidacijo razglasila za prvo prednostno nalogo sedanje vlade.83 Pri tem je treba opozoriti na þasovni vidik in zaporedje ukrepov. Stališþe vlade je srednjeroþno ustrezno, kratkoroþno pa sporno glede na to, kaj bi bilo treba narediti zdaj in prej. Osnovno vprašanje, ki ga je treba urediti v kratkem, v prvi polovici leta 2011, je stabilizacija in 82 Velika Britanija razpravlja o svojem programu konsolidacije, ki predvideva razmerje 80 : 20 v korist znižanja izdatkov, tako da bi se dvignila stopnja davka na dodano vrednost za 2,5 odstotne toþke. V Avstriji pa govorijo o razmerju 60 : 40, podobno je v Nemþiji. Irski program fiskalne sanacije vsebuje razmerje 70 : 30 in zvišanje DDV na 23 %. 83 Konkurenþnost slovenskega gospodarstva, februar 2011. 132 normalizacija banþnega in finanþnega sektorja. Dokler tega ne bo, ne bo mogoþe okrevanje gospodarstva. (VI.106) Brez vkljuþitve javnih sredstev hitra revitalizacija banþnega sektorja ne bo mogoþa. Država bi lahko posegla v banþni sektor bodisi z znatnejšo dokapitalizacijo bank. Konkretno se to nanaša na NLB in NMB, bodisi z odkupom delnic bank, ki so jih te pridobile kot jamstvo za neodplaþana posojila. Vlada je sicer predvidela možnost, da bi se ustanovili skladi za prenovo podjetij, ki bi lahko kupovali podjetja v težavah in odkupovali »zasežene delnice«, ki so pri bankah. Po našem mnenju to ne bo mogoþe brez javnih sredstev. Prav lahko se zgodi, da se bo ponesreþena privatizacija v letih 2006–2008, ki je vodila tudi do tajkunizacije, nadaljevala kot ponovno podržavljenje. Stališþe vlade, da bo konsolidacija javnih financ tudi kratkoroþna prednostna naloga, dejansko onemogoþa tak poseg vlade v lastništvo bank oziroma v njihovo aktivo. (VI.107) Vlada bi lahko razmislila o možnosti, da bi kratkoroþno omogoþila hitro revitalizacijo banþnega sektorja z javnimi sredstvi in da je fiskalna konsolidacija srednjeroþna prednostna naloga. V tem primeru bi morala pripraviti prepriþljiv in velikopotezen naþrt fiskalne konsolidacije po vseh prvinah, na katere smo opozorili zgoraj. (VI.108) Fiskalna konsolidacija je gotovo prednostna naloga. Vlada bi lahko to pokazala tako, da bi pripravila verodostojen program, ga sprejela, dala v potrditev parlamentu in ga zaþela izvajati. Pri tem pa bi upoštevala, da ne sme zavreti okrevanja gospodarstva s pretiranim krþenjem domaþe porabe, predvsem pa, da mora prej ali vsaj soþasno poskrbeti za sanacijo banþnega finanþnega sektorja. Nedavna kriza je namreþ pokazala, da spada ta sektor v infrastrukturo gospodarstva in da se njeno tveganje lahko hitro pretvori v sistemsko tveganje, za reševanje katerega je navsezadnje odgovorna država. (VI.109) Naþelo 4: Konsolidacija, ki temelji na izdatkih je dolgoroþno uþinkovitejša, vendar naj se pred tem doloþi, kašna je ustrezna raven javnih izdatkov in tako obseg države. Ustrezna raven javnih izdatkov naj bo doloþena kot srednjeroþni oziroma povpreþni delež javnih izdatkov v bruto domaþem proizvodu. (VI.110) Delež javnih izdatkov v BDP opredeljuje obseg javnega državnega sektorja. Zato bi bilo koristno doloþiti ciljni delež javnih izdatkov v BDP. S tem bi nevtralizirali nenehne razprave, da so davki previsoki in javni izdatki preveliki. V Sloveniji je trendni delež javnih izdatkov v BDP okrog 44 odstotkov povpreþnega BDP. Vlada naj jasno pove, ali je ta delež prevelik. Iz njenega gradiva implicitno izhaja njeno mnenje, da je prevelik. Naj izjavi, kakšen je ustrezen delež javnih izdatkov v BDP. Potem bo njeno fiskalno pravilo o tem, kako naj rastejo javni izdatki, dobilo svoj smisel. Naj država uresniþuje svoje razliþne cilje o socialnem varstvu, zdravstvu, pokojninah, šolstvu ipd. v okviru vnaprej doloþenega deleža javnih izdatkov v BDP. Potem bo lažje govoriti o uþinkovitosti države in javnega sektorja. (VI.111) Naþelo 5: Konsolidacija naj upošteva vpliv na kratkoroþno rast, ki je moþno odvisna od povpraševanja. (VI.112) Vlada je v Memorandumu izrazila ekonomskoteoretiþno doktrinarno stališþe, da krþenje javnih izdatkov pospešuje gospodarsko dejavnost. Dejstvo pa je, da krþenje javnih izdatkov zmanjšuje skupno povpraševanje, kar lahko duši gospodarsko dejavnost, posebno þe v gospodarstvu ni izvozne in investicijske rasti. V Sloveniji so se ravno med recesijo znižale javne naložbe, kar je dodatno poglobilo recesijo, posebno v gradbeništvu, in odložilo okrevanje gospodarstva. (VI.113) Naþelo 6: Konsolidacija naj meri na dolgoroþno zniževanje deleža javnega dolga v BDP in naj ga ne stabilizira zgolj na pokrizni ravni. (VI.114) Visok javni dolg povzroþa višanje obrestnih mer, znižanje morebitne rasti in zmanjšuje fiskalno prožnost zaradi bremena odplaþevanja posojil. Po predvidevanjih vladnega fiskalnega okvira 133 naj bi bila na koncu fiskalne konsolidacije, konec leta 2015, raven zadolženosti okrog 40 % BDP. To je okrog 15 odstotnih toþk, kakor je bilo pred krizo. ýe se hoþemo uspešno spoprijeti z naslednjo gospodarska krizo, je treba raven javne zadolženosti povrniti na tisto blizu pred-kriznemu stanju – okrog 30 % BDP. To bi bilo varno obmoþje dolgoroþne vzdržnosti javnih financ. Tak cilj bi zahteval razdolževanje z javnim dolgom, kar je mogoþe samo, þe bi saldo javnih financ izkazoval presežek. Konsolidacija ne pomeni samo zmanjševanja primanjkljaja, temveþ mora segati tudi do presežkov v javnih financah. (VI.115) Naþelo 7: Javni dolg ni alternativa davkom. (VI.116) Vlada se je odloþila, da bo celoten skupni primanjkljaj javnih financ, ki je nastal z recesijo, financirala z javnim dolgom in ne z zaþasnim ali trajnim poveþanjem davkov. To velja vsaj za razdobje vladnega fiskalnega okvira. Z vidika vlade je sprejemanje odloþitev o javnem dolgu lažje od sprejemanja odloþitev o davkih, vendar je treba poudariti, da ima javni dolg veþ slabih posledic na gospodarstvo. Zato je javni dolg samo zaþasno rešitev in sredstvo za medþasovne izravnave prihodkov in odhodkov javnih financ. (VI.117) Naþelo 8: Konsolidacija je sicer kratkoroþni in srednjeroþni proces, vendar mora ves þas imeti pred oþmi tudi dolgoroþne uþinke in vzdržnost javnih financ. (VI.118) Pri tem gre za javne naložbe v gospodarsko infrastrukturo, za obseg in uþinkovitost javnega sektorja, predvsem izobraževanja in zdravstva, za obseg in uþinkovitost javne uprave ter pokojninskega sistema. To so kljuþna podroþja, ki vplivajo na obseg in vzdržnost javnih financ, po drugi strani pa so to kljuþna podroþja vpliva države na morebitno gospodarsko rast. V sedanjih slovenskih razpravah o fiskalni konsolidaciji je tema javnih naložb v gospodarsko infrastrukturo zanemarjena; še veþ, zaradi kratkoroþnih uþinkov varþevanja pri izdatkih je zanemarjen njihov uþinek na tekoþo gospodarsko dejavnost in na dolgoroþni razvoj. O državni upravi se predvsem razpravlja kot o priložnosti za krþenje ter premalo o zagotavljanju boljšega servisa gospodarstvu in družbi. Pri pokojninski reformi se poudarja javnofinanþni, zanemarja pa razvojni vidik. Na podroþjih, na katerih bi država lahko najveþ naredila za spodbujanje razvoja, je najtišja. 134 VII. PRIMERJAVA IN PREGLED NAPOVEDI GLAVNIH MAKROEKONOMSKIH AGREGATOV ZA SLOVENIJO ZA RAZDOBJE 2010–2012 (2015)84 Povzetek (VII.1) Predstavljene so jesenske napovedi glavnih makroekonomskih agregatov razliþnih institucij za Slovenijo. V pregled smo vkljuþili napovedi Urada za makroekonomske analize in razvoj, Banke Slovenije, Gospodarske zbornice, Evropske komisije, Organizacije za mednarodno sodelovanje in razvoj ter Mednarodnega denarnega sklada. V drugem delu je preverjena toþnost napovedi ob znanih udejanjenih podatkih za leto 2010. Za leti 2011 in 2012 vse obravnavane napovedi razliþnih institucij izkazujejo podobna gibanja osnovnih makroekonomskih agregatov. V zadnjem poglavju primerjamo jesenske napovedi Urada za makroekonomske analize in razvoj ter Banke Slovenije s pomladanskimi. 1 Pregled jesenskih napovedi razliþnih institucij za Slovenijo v letih 2011 in 2012 (2015) 1.1 Urad za makroekonomske analize in razvoj (UMAR) Tabela 1: Jesenska napoved UMAR Realne stopnje rasti v % BDP – Zasebna potrošnja – Investicijska potrošnja – Javna potrošnja – Izvoz blaga in storitev – Uvoz blaga in storitev Stopnja brezposelnosti (anketna) Stopnja brezposelnosti (registrirana) Zaposlenost Bruto plaþa na zaposlenega Inflacija Bilanca tekoþega raþuna (delež BDP) 2010 0,9 -0,5 -3,5 0,7 7,0 5,6 7,2 10,7 -2,2 1,6 1,8 -0,9 2011 2,5 1,0 4,0 -0,8 5,9 4,5 7,1 11,0 -0,3 0,2 2,0 -1,0 2012 3,1 2,0 4,3 1,4 7,0 5,9 6,9 10,6 0,2 1,3 2,2 -1,1 Vir: UMAR 2010. (VII.2) UMAR je v jesenski napovedi pojasnjeval 0,9-odstotno oceno rasti realnega BDP v letu 2010 predvsem z obetavnim priþakovanjem po okrepljenem tujem povpraševanju. Krepitev gospodarske dejavnosti v letu 2010 je UMAR pripisoval mednarodnemu okolju in poslediþno moþnemu izvoznemu povpraševanju ter visokemu prispevku sprememb zalog. Domaþi dejavniki so bili skromni zaradi razmer v gradbeništvu in z njim povezanih dejavnostih ter razmer na trgu dela. V naslednjih letih naj bi se postopoma okrepila domaþa potrošnja in ohranilo moþno izvozno povpraševanje, zato UMAR napoveduje 2,5-odstotno gospodarsko rast za leto 2011 in 3,1-odstotno za leto 2012. 84 Gradivo za to poglavje je prispevala Darja Boršiþ. 135 (VII.3) Zaradi težav v gradbeništvu, dostopnosti do virov financiranja, plaþilne nediscipline in razmer na trgu dela naj bi domaþa potrošnja leta 2010 ostala na ravni iz leta 2009 oziroma pod njo. Tako so na UMAR predvidevali, da naj bi se leta 2010 za pol odstotka znižala osebna potrošnja. Glavni vzroki naj bi bili v padcu izdatkov za netrajne dobrine kot najveþjega deleža zasebne potrošnje. UMAR je ocenil, da so v zaostrenih makroekonomskih razmerah, ki naj se do konca leta 2010 ne bi bistveno izboljšale, gospodinjstva trošila manjši del dohodka v primerjavi z ugodnim gospodarskim ozraþjem. Tudi v letih 2011 in 2012 napoveduje skromno rast zasebne potrošnje (1 % v letu 2011 in 2 % v letu 2012). Ob prenehanju padanja zaposlenosti se bo poveþal razpoložljivi dohodek gospodinjstev. Prav tako naj bi se poveþal optimizem potrošnikov zaradi izboljšanja makroekonomskih razmer in zato naj bi se poslediþno poveþali nakupi dobrin, ki so jih potrošniki v kriznem þasu odlagali. (VII.4) Predvsem zaradi velikih težav v gradbeništvu je UMAR za leto 2010 napovedal padec bruto naložb v osnovna sredstva za 3,5 %. Gre za znižanje naložb v stanovanjski gradnji, kjer je predstavljal oviro tudi velik obseg zalog po veþletni intenzivni gradnji. Po zgraditvi cestne infrastrukture so bile ob pomanjkanju virov sredstev za financiranje pod obiþajno ravnijo tudi naložbe v inženirske objekte. Le tiste v opremo in stroje naj bi se vendarle nekoliko okrepile zaradi veþjega izvoznega povpraševanja, ki naj bi povzroþilo poveþanje obsega proizvodnje in izkorišþenosti proizvodnih zmogljivosti. Enako usmeritev vlaganja v opremo in stroje UMAR priþakuje v letih 2011 in 2012. Napoveduje tudi ponovno rast naložb v zgradbe in objekte zaradi priþakovanih višjih izdatkov države za železniško infrastrukturo ter v nestanovanjske stavbe. Nizka raven izdanih gradbenih dovoljenj in velike zaloge bodo prestavile rast naložb v nova stanovanja v leto 2012. (VII.5) UMAR je v jesenski napovedi predvidel skromno rast državne potrošnje v letu 2010. Izdatki za socialno varnost in realna sredstva za zaposlene (rast zaposlenosti v sektorju država) naj bi rasli, zmanjšali pa naj bi se materialni stroški in drugi izdatki vmesne porabe države. Racionalizacija in varþevalni ukrepi zaradi slabih javnofinanþnih razmer bodo po mnenju analitikov UMAR povzroþili padec državne potrošnje (za 0,8 %) in oslabili prispevek h gospodarskim dejavnostim v letu 2011. Najveþji padec državne potrošnje se priþakuje pri vmesni potrošnji države, realni rasti sredstev za zaposlene zaradi upoþasnitve rasti števila zaposlenih v sektorju država. Rast zaposlenosti v javnem sektorju naj bi bila omejena le na veþje potrebe glede varstva otrok in v zdravstvu. V letu 2012 naj bi se javna potrošnja skromno poveþala (za 1,4 %), ko naj bi se prekinil upad vmesne potrošnje države in se še poveþala realna sredstva za zaposlene. (VII.6) Po velikem padcu v letih 2008 in 2009 je spodbudno mednarodno okolje (EU) omogoþilo ponovno izvozno rast v letu 2010 – UMAR je napovedal 7-odstotno rast izvoza blaga in storitev, kljub temu da bodo postopno umikanje protikriznih spodbud in napovedani javnofinanþni varþevalni ukrepi v številnih državah þlanicah EU neugodno vplivali na slovenski izvoz. Zaradi nižjega izvoza v države EU, a višjega izvoza v države nekdanje Jugoslavije naj bi bila rast izvoza v letu 2011 nekoliko nižja (5,9 %). Skromnejša rast skupnega izvoza naj bi bila posledica padca izvoza blaga, medtem ko naj bi se izvoz storitev moþneje poveþal. Gre predvsem za izvoz prevoznih in potovalnih storitev, konstrukcijskih storitev in nekaterih poslovnih storitev. Leta 2012 naj bi se izboljšale gospodarske razmere v vseh trgovinskih partnericah, zato je UMAR napovedal ponovno 7-odstotno rast izvoza. Zaradi nižje gospodarske rasti v primerjavi s predkriznim þasom bo rast izvoza sorazmerno nižja. Po oceni UMAR bodo k temu prispevale tudi strukturne slabosti slovenskega gospodarstva zaradi prepoþasnega prestrukturiranja izvoza k tehnološko zahtevnejšim proizvodom ter poslabšanje cenovne in stroškovne konkurenþnosti slovenskih podjetij. (VII.7) UMAR je napovedal poveþanje izvoza leta 2010 za 5,6 % pod vplivom veþjega povpraševanja po proizvodih za vmesno porabo, vgrajenih v konþne izdelke, zaradi poveþanega obsega proizvodnje v 136 predelovalnih dejavnostih. Okrepil naj bi se tudi uvoz storitev (vseh vrst prevoznih storitev razen zraþnega prevoza). Pod ravnijo iz preteklih let pa naj bi ostal uvoz gradbenih storitev, kakršne so gradnja in montaža ter investicijska dela, ki jih izvajajo tujci. V letu 2011 naj bi se rast uvoza nekoliko znižala (na 4,5 %), v letu 2012 pa ponovno okrepila na 5,9 %. Uvoz blaga bo poveþan zaradi uvozne komponente v okrepljenem izvozu. Poveþana zasebna potrošnja pa bo omogoþila tudi višji uvoz blaga široke porabe. Še naprej naj bi se poveþeval tudi uvoz storitev. (VII.8) Po moþnem padcu zaposlenosti v letu 2009 se je zniževanje števila zaposlenih v letu 2010 umirilo. Še naprej pa se je zmanjševalo v gradbeništvu, predelovalnih dejavnostih, trgovini, prometu in gostinstvu. Rast zaposlenosti kljub krizi ni bila ustavljena v strokovnih, poslovnih in javnih storitvah. UMAR priþakuje nadaljnje umirjanje razmer na trgu dela v letu 2011, v letu 2012 pa napoveduje izboljšanje. Okrepljena gospodarska dejavnost bo na trg dela uþinkovala zapoznelo. 1.2 Banka Slovenije (BS) Tabela 2: Jesenska napoved BS Realne stopnje rasti v % BDP – Zasebna potrošnja – Investicijska potrošnja – Javna potrošnja – Izvoz blaga in storitev – Uvoz blaga in storitev Zaposlenost Inflacija (HICŽP) Bilanca tekoþega raþuna (delež BDP) 2010 1,1 -0,5 -5,4 0,7 9,5 7,1 -2,3 2,3 -1,1 2011 1,9 0,5 2,0 0,0 6,6 5,3 -0,3 2,1 -1,7 2012 2,9 1,7 5,0 0,3 7,5 6,6 0,3 2,0 -2,2 Vir: BS 2010. (VII.9) Banka Slovenije je za leto 2010 napovedala rast BDP v višini 1,1 %, kar naj bi bilo pod povpreþjem evrskega obmoþja, medtem ko je za leti 2011 in 2012 napovedala gospodarsko rast nad tem povpreþjem. Po mnenju analitikov Banke Slovenije bodo k rasti dodane vrednosti najveþ prispevale dejavnosti, usmerjene v izvoz, in nekatere storitve. (VII.10) Analitiki Banke Slovenije so za leto 2010 napovedali ponoven padec potrošnje gospodinjstev, v letih 2011 in 2012 pa napovedujejo postopno rast. Zaradi razmer na trgu dela so bili za leto 2010 kazalniki razpoloženja potrošnikov in prihodki v trgovini na nizkih ravneh. Napovedali so tudi padec razpoložljivega dohodka zaradi višje inflacije in manjše zaposlenosti. Pozitivno rast zasebne potrošnje v letih 2011 in 2012 pa pripisujejo ponovni krepitvi zaposlenosti. (VII.11) Napovedani padec naložb v letu 2010 naj bi bil posledica težkih razmer financiranja in negotovosti glede okrevanja svetovnega gospodarstva. Vendar naj bi bil padec leta 2010 bistveno manjši kakor v prejšnjem letu, ko so naložbe upadle za 21,6 %. Priþakovana višja gospodarska dejavnost doma in po svetu naj bi poveþala naložbe za okrog 5 % v letu 2012. Na njihov obseg vplivajo tudi težke razmere v gradbeništvu, kjer je znižanje posledica prevelikega vlaganja v stanovanjsko gradnjo v preteklih letih. V letu 2010 se podjetja niso odloþala za veþje naložbe v novo opremo zaradi presežnih zmogljivosti. Priþakovani višji izvoz v letih 2011 in 2012 naj bi okrepil naložbe v transportno opremo ter v stroje in opremo. 137 (VII.12) Zaradi potrebne fiskalne konsolidacije naj bi bila rast javne potrošnje (potrošnje države) po napovedih Banke Slovenije nizka. Ob upoštevanju rasti nominalne plaþe in zaposlenosti v javnem sektorju ter varþevanja pri materialnih stroških so za leto 2010 napovedali 0,7-odstotno rast proraþunskih izdatkov. Napovedano nizko trošenje države v letih 2011 in 2012 je posledica priþakovane omejevalne politike zaposlovanja, nizke rasti plaþ in varþevanja pri materialnih stroških. (VII.13) Banka Slovenije je napovedala, da se bo zaposlenost v letu 2010 zaradi steþajev in racionalizacije stroškov dela znižala podobno kakor v letu 2009. Glavni vzroki naj bi bili v poþasnem oživljanju gospodarske dejavnosti in postopnem prilagajanju trga dela. Upadanje zaposlenosti v predelovalnih dejavnostih naj bi se v letu 2010 ustavljalo, v gradbeništvu pa pospeševalo. Zato so napovedali znižanje zaposlenosti v letu 2010 v višini 2 %. Zaposlenost v gradbeništvu naj bi se leta 2011 še zniževala. Kljub temu naj bi v letih 2011 in 2012 zaposlenost v gospodarstvu poþasi okrevala. V prvem þetrtletju leta 2011 naj bi stopnja anketne brezposelnosti dosegla vrh. (VII.14) V letu 2010 naj bi se primanjkljaj tekoþega raþuna plaþilne bilance nekoliko zmanjšal in bi znašal 1,1 % BDP, zaradi manj ugodnih možnosti menjave in rasti primanjkljaja faktorskih dohodkov v letih 2011 in 2012 pa ponovno poveþal ter leta 2012 presegel 2 % BDP. Ugoden vpliv na saldo tekoþega raþuna bo prispeval k veþjemu izvozu blaga in storitev v primerjavi z njunim uvozom. Pogoji menjave naj bi se skupno poslabšali za veþ kot 5 % do leta 2012 zaradi višjih cen surovin in razvrednotenja evra. Primanjkljaj blagovne menjave naj bi se okrepil, medtem ko naj bi se poveþal presežek menjave storitev. (VII.15) Banka Slovenije je napovedala inflacijo 2,3 % (HICP) v letu 2010, v letih 2011 in 2012 pa naj bi se po jesenskih napovedih znižala. Uþinki cen energentov in hrane so vplivali na povišanje inflacije, medtem ko so negotove razmere na trgu dela, manjše trošenje gospodinjstev in omejeni stroškovni pritiski zavirali osnovno inflacijo v letu 2010. Zaradi podražitve nafte, razvrednotenja evra in višjih trošarin naj bi bil v letu 2010 med dejavniki inflacije najopaznejši vpliv cen energentov, v letih 2011 in 2012 pa naj bi se rast teh cen s 14,3 % znižala na 6,0 % oziroma na 2,6 %. V letih 2011 in 2012 naj bi na inflacijo najbolj vplivale cene hrane. Zaradi podražitve slednje na svetovnem trgu naj bi se poveþala rast cen nepredelane hrane. Spremembe nadzorovanih cen po mnenju analitikov Banke Slovenije ne bodo bistveno vplivale na inflacijo. (VII.16) Banka Slovenije je v jesenski napovedi opozorila na nekatera tveganja in negotovosti: – Predvidena rast tujega povpraševanja je odvisna tudi od morebitne hitrejše in moþnejše fiskalne konsolidacije v nekaterih državah. To lahko pomeni odpravo državnih spodbujevalnih ukrepov, kar lahko ogrozi povpraševanje po slovenskih proizvodih v tujini. – Slabe gospodarske razmere v ZDA lahko ogrozijo izvoz in gospodarsko dejavnost evrskega obmoþja. – Razvrednotenje evra bi lahko pospešilo podražitev surovin v domaþi valuti, pritiske na cene energentov in na vhodne stroške podjetij. Po drugi strani pa bi imelo tudi ugodne uþinke na cenovno konkurenþnost in veþji izvoz evrskega obmoþja. – Prilagajanje trga dela in rast stroškov dela krepita negotovost v domaþem gospodarstvu, saj se poveþuje nevarnost poslabšanja njegove konkurenþnosti in ima lahko negativne posledice na trošenje gospodinjstev. Povišanje minimalne plaþe naj ne bi imelo velikih negativnih uþinkov na celotne stroške dela. Vendar obstaja tveganje, da bi višje plaþe nižje plaþanim delavcem spodbudile višanje plaþ še v drugih plaþnih razredih, kar bi bilo dobro za konkurenþnost gospodarstva in brezposelnost. Negotovi so tudi uþinki reform na trgu dela (nova ureditev študentskega dela in delovnih razmerij). Tudi v javnem sektorju tveganja ostajajo, ker se socialni partnerji še niso dogovorili o prilagoditvi rasti plaþ in zaposlenosti. 138 – Negotove razmere v gradbeništvu povzroþajo negotovosti pri naložbeni dejavnosti ter vplivajo na zaposlenost v panogi in dejavnostih, ki so povezane z gradbeništvom. Neprilagojene cene nepremiþnin onemogoþajo prodajo . Kljub temu da država naþrtuje nekatere naložbe v infrastrukturne objekte (energetika, železnice), ni priþakovati, da bi se gradbena dejavnost vrnila na raven pred krizo. – Nevzdržno narašþanje javnega dolga po mnenju analitikov Banke Slovenije tudi v Sloveniji zahteva primerno konsolidacijo javnih financ. Hiter umik države lahko ob šibkem okrevanju gospodarstva je dodatno tveganje za zmanjšanje gospodarske dejavnosti. Dolgoroþno so zato bistvenega pomena reforme pokojninskega in zdravstvenega sistema. – Težak dostop do virov financiranja z višjimi stroški financiranja bi lahko pospešile morebitne dodatne negotovosti na mednarodnih finanþnih trgih, nenaklonjenost tveganju in manjša zadolženost zasebnega sektorja. Slovenska podjetja so v primerjavi z evrskim obmoþjem nadpovpreþno zadolžena. Zato obstaja dodatno tveganje ob priþakovanem povišanju obrestnih mer, kar bi breme servisiranja tega dolga še poveþalo. 1.3 Gospodarska zbornica Slovenije (GZS) Tabela 3: Jesenska napoved GZS Realne stopnje rasti v % BDP – Zasebna potrošnja – Državna potrošnja – Investicijska potrošnja – Izvoz blaga in storitev – Uvoz blaga in storitev Anketna stopnja brezposelnosti Bruto plaþa na zaposlenega Inflacija (letno povpreþje) 2010 0,8 -0,2 1,0 -5,6 7,8 5,0 7,3 0,9 1,9 2011 1,9 0,5 1,5 2,0 6,3 5,2 7,7 0,5 2,3 Vir: SKEP 2010. (VII.17) Gospodarska zbornica Slovenije (GZS) je oktobra 2010 za leto 2010 ocenila 0,8-odstotno gospodarsko rast, za leto 2011 pa predvidela 1,9-odstotno rast realnega BDP. Analitiki GZS poudarjajo, da so za slovensko gospodarsko dejavnost bistvenega pomena trgi Evropske unije, pa tudi nekateri azijski in vzhodni trgi. Kljub predvidenemu poslabšanju stroškovne konkurenþnosti zaradi višjih nabavnih cen surovin, porušenih dobaviteljskih verig, višjih trošarin ter pritiskov po nižanju prodajnih cen in domaþih stroškov bo po navedbah GZS izvoz ostal glavni gospodarski dejavnik v Sloveniji. Za leto 2010 so napovedali 7,8-odstotno rast izvoza blaga in storitev, za leto 2011 pa za 1,5 odstotne toþke nižjo rast izvoza. Tudi uvoz naj bi v teh dveh letih narašþal, vendar poþasneje od izvoza. Vzroke za poþasnejšo rast uvoza v primerjavi z izvozom na GZS vidijo predvsem v nižjih naložbenih dejavnostih in ustalitvi industrijske proizvodnje. (VII.18) Razmere na trgu dela, rast brezposelnosti in napovedana nizka rast dohodkov naj bi pripomogle k nadaljnjemu padcu zasebne potrošnje v letu 2010. Za leto 2011 pa je GZS napovedala nekoliko povišan obseg zasebne potrošnje (rast 0,5 %). (VII.19) Za investicijsko potrošnjo so napovedali, da naj bi po padcu leta 2009 tudi v letu 2010 upadla za 5,6 %, vendar naj bi se leta 2011 investicijska dejavnost nekoliko poveþala (rast 2,0 %). Poveþanje 139 naložb naj bi omogoþili vlaganje v stroje in manjše inovacije v poslovnem sektorju ter morebitni zagon zgraditve energetskih objektov. Po opozorilih GZS je za naložbe v poslovnem sektorju bistveno, da ekonomska politika ne bi delovala restriktivno. (VII.20) Slabe razmere v gradbeništvu in povezanih dejavnostih še poslabšujejo razmere na trgu dela. Po ocenah GZS bo poveþanje števila brezposelnih vidno predvsem v podjetjih, kjer se je obseg naroþil bistveno znižal v primerjavi s stanjem pred krizo, k temu naj bi pripomogel zlasti zakljuþek intervencijskih zakonov za ohranjanje delovnih mest. V letu 2011 na GZS priþakujejo dodatno poveþanje brezposelnosti, anketna stopnja brezposelnosti naj bi znašala 7,7 %, kar pojasnjujejo s selitvijo proizvodnje komponent iz Slovenije in s steþaji podjetij. (VII.21) Napovedana zmerna rast plaþ naj bi bila posledica omejitev rasti plaþ v javnem sektorju, plaþe pa se bodo nekoliko poveþale zaradi dviga minimalne plaþe in zmanjševanja števila zaposlenih, zaradi odpušþanja delavcev na nižje plaþanih delovnih mestih. (VII.22) GZS je napovedala 1,9-odstotno inflacijo za leto 2010, v letu 2011 pa 2,3-odstotno. K višji inflaciji v letu 2011 naj bi prispevala veþja rast cen na svetovnih trgih ter komunalnih in komunikacijskih storitev. Po mnenju analitikov GZS lahko davþna politika in politika nadzorovanih cen prispevata k nižji inflaciji od napovedane. 1.4 Evropska komisija Tabela 4: Jesenska napoved Evropske komisije Realne stopnje rasti v % BDP – Zasebna potrošnja – Investicijska potrošnja – Javna potrošnja – Izvoz blaga in storitev – Uvoz blaga in storitev Stopnja brezposelnosti Inflacija (HICŽP) Trgovinska bilanca (delež BDP) Bilanca tekoþega raþuna (delež BDP) Proraþunski primanjkljaj (delež BDP) Javni dolg (delež BDP) 2010 1,1 -0,5 -4,4 0,9 8,1 6,3 7,2 2,1 -2,1 -0,7 -5,8 40,7 2011 1,9 0,8 2,9 -0,3 5,9 5,0 7,2 2,0 -2,0 -0,6 -5,3 44,8 2012 2,6 1,8 4,1 1,0 7,2 6,5 6,6 2,2 -1,9 -0,8 -4,7 47,6 Vir: Evropska komisija 2010. (VII.23) Po mnenju Evropske komisije je zaradi skromne zastopanosti na hitro rastoþih trgih tempo gospodarskega okrevanja doloþen s povpraševanjem v glavnih trgovinskih partnericah EU in na Zahodnem Balkanu. Zato je napovedala skromno rast v letih 2010 in 2011 ter nekoliko višjo (2,6 %) v letu 2012. Hitro rast ovirajo tudi zaostreni pogoji za dajanje posojil in poþasno prilagajanje gradbeništva, ki lahko traja tudi do leta 2012. (VII.24) Slovenska gospodarska dejavnost, merjena z realnim BDP, je upadla moþneje kakor v drugih þlanicah evrskega obmoþja. V letu 2009 je k temu najbolj prispeval moþan upad investicijske potrošnje na podroþju gradbeništva, opreme in zalog. Kljub upadanju trgovine je manjši padec izvoza v primerjavi z uvozom leta 2009 pomagal omiliti recesijo. Za leto 2010 je Evropska komisija napovedala, da naj bi h gospodarski rasti najveþ prispeval neto izvoz, ovirali pa naj bi jo zasebna in investicijska potrošnja. Analitiki Evropske komisije na ponudbeni strani opozarjajo na zdravo okrevanje v visoko- in srednjetehnoloških predelovalnih ter nekaterih storitvenih panogah, ki ga 140 omejuje vztrajen padec dejavnosti v gradbeništvu. Na skupni ravni naj bi ta gibanja prispevala k izboljšanju trgovinske bilance v letih 2011 in 2012. (VII.25) Izboljšano domaþe povpraševanje naj bi prispevalo k nekoliko hitrejši gospodarski rasti v letu 2011, ko naj bi oživljena zasebna potrošnja in naložbe v opremo prevladale nad neugodnimi vplivi iz gradbeništva in javne potrošnje. V letu 2012 naj bi se še okrepila zasebna potrošnja, kar bo dodatno pripomoglo k hitrejši rasti. (VII.26) Evropska komisija poudarja, da bo po krizi gradbeništvo prispevalo bistveno manjšo dodano vrednost v gospodarstvu v primerjavi z obdobjem pred krizo. ýas krize je sovpadal z zakljuþkom veþjih gradbenih naložb (avtoceste), medtem ko je stanovanjska gradnja moþno upadla v drugi polovici leta 2009 in si do danes ni opomogla. Število novih prodanih stanovanj je na polovici prejšnje ravni, cene pa ostajajo zelo blizu najvišje ravni. Glede na zdajšnje tržne razmere bi gradbena podjetja lahko prodala zgrajena nova stanovanja, þe bi prilagodila cene. Toda raje þakajo na ponovno poveþanje povpraševanja. Banke pa jih s kreditno politiko pri tem spodbujajo, namesto da bi jih prisilile v prilagajanje cen. (VII.27) Inflacija, ki je leta 2009 upadla, naj bi bila po napovedih Evropske komisije v letu 2010 višja zaradi višjih trošarin na energetske proizvode, alkohol in tobak ter višjih cen komunalnih storitev. Ti zaþasni dejavniki, ki bodo zbledeli v letu 2011, so najbolj prispevali k razmeroma visoki inflaciji v primerjavi z evrskim obmoþjem. V letih 2011 in 2012 naj bi preobrat v padcu neenergetskih industrijskih proizvodov in postopoma višji stroškovni pritiski v storitvenih dejavnostih ohranjali inflacijo na ravni okrog 2,0 %. (VII.28) Subvencije za delovna mesta in zmanjšanje obsega delovnega þasa so ugodno vplivali na zaposlovanje. Trg dela se je dobro prilagodil povišanju minimalne plaþe, ki zadeva manj delavcev, saj je veþina odpušþenih prav iz nižje plaþanih razredov. Brezposelnost se je poveþevala skozi leto 2010 zaradi težav v gradbeništvu. V letu 2011 naj bi ostala na približno enaki ravni kakor v predhodnem letu. Po mnenju analitikov Evropske komisije naj bi višji rezultat izboljšal delovno storilnost, z odloženim vplivom na zaposlenost. Brezposelnost naj bi se tako v letu 2012 znižala na 6,6 %. (VII.29) Na splošno je bila Evropska komisija v jesenski napovedi previdna, saj zakljuþuje napoved z obema scenarijema: optimistiþnim in pesimistiþnim – odvisno od tujega povpraševanja, še posebno iz držav EU. Prav tako opozarja, da je tempo domaþega okrevanja odvisen od konþanega prilagajanja v gradbeništvu. Poudarja tudi, da sta mogoþi ekonomska dealokacija in finanþna okužba, þe se ne bodo odpravile visoke poslovne izgube, tudi v gradbeništvu. (VII.30) V Evropski komisiji so za leto 2010 napovedali 5,8-odstotni proraþunski primanjkljaj. Ta napoved je za 0,2 odstotni toþki višja od ciljnega obsega primanjkljaja zaradi nižje napovedane rasti posrednih davkov. Prihodki naj bi se poveþali zaradi višjih trošarin ter tekoþih in kapitalskih transferjev, izdatki pa naj bi bili višji zaradi rasti vmesne potrošnje ter števila prejemnikov socialne pomoþi in pokojnin (zaradi priþakovane pokojninske reforme). V letu 2011 naj bi se nadaljevala omejitev rasti plaþ v javnem sektorju, dodatno pa naj bi na izdatke vplivali zamrznitev napredovanj in manj dobrodušna indeksacija plaþ. Indeksacija socialnih transferjev, pokojnin in plaþ naj bi se še znižala. Evropska komisija zato priþakuje 5,3-odstotni primanjkljaj v letu 2011. V to napoved je vkljuþeno predvidevanje, da bo upad zaposlovanja v javnem sektorju manjše od napovedanega in da se bo poveþevalo število upokojencev, dokler ne bo sprejeta pokojninska reforma. Leta 2012 naj bi domaþe povpraševanje omogoþilo veþje prihodke. Kar naj bi ob nespremenjeni fiskalni politiki pri izdatkih znižalo primanjkljaj na 4,7 % BDP. (VII.31) Evropska komisija je napovedala, da se bo javni dolg s 35,4 % leta 2009 v letu 2010 poveþal na 40,7 % BDP. Vzrok tega poveþanja sta primarni primanjkljaj in vedno veþje breme servisiranja javnega dolga. Zaradi vztrajnega primarnega primanjkljaja naj bi se delež javnega dolga v letu 2012 še poveþal (na 47,6 %). Vlada naj bi financirala dokapitalizacijo bank in mednarodne obveznosti iz 141 skladov pri bankah iz leta 2009. Ker so ti skladi že vkljuþeni v javni dolg, ti izdatki ne bodo vplivali na poveþanje javnega dolga v opazovanem obdobju. 1.5 Organizacija za mednarodno sodelovanje in razvoj (OECD) Tabela 5: Jesenska napoved OECD Realne stopnje rasti v % BDP – Zasebna potrošnja – Investicijska potrošnja – Javna potrošnja – Izvoz blaga in storitev – Uvoz blaga in storitev Stopnja brezposelnosti Inflacija (HICŽP) Bilanca tekoþega raþuna (delež BDP) Proraþunski primanjkljaj (delež BDP) 2010 1,1 -0,6 -5,3 0.3 8,7 7,6 7,2 2,1 -2,8 -5,7 2011 2,0 1,0 4,2 -0,8 6,4 6,6 7,6 1,9 -3,9 -4,7 2012 2,7 2,5 6,6 -0,3 6,6 6,6 7,4 2,2 -4,5 -3,9 Vir: OECD 2010. (VII.32) Analitiki OECD menijo, da je bilo okrevanje v glavnem posledica poveþanja izvoza. V naslednjih dveh letih pa naj bi k rasti pripomogla tudi višja domaþa zasebna potrošnja. Stopnja brezposelnosti se še ni umirila, saj so se kratkoroþni ukrepi na trgu dela šele iztekli, poleg tega pa gospodarska dejavnost ostaja nizka. Gospodarska rast naj bi se okrepila v letih 2011 in 2012 z višjo investicijsko in zasebno potrošnjo. OECD je napovedala, da se bo brezposelnost v letu 2012 znižala. Znatna gospodarska oslabitev naj bi ohranjala inflacijo stabilno v letu 2011. Leta 2012 pa naj bi se poveþala zaradi postopnega okrevanja gospodarstva in višjega rezultata. 2 Ocena zanesljivosti jesenskih napovedi 2.1 Uresniþitev jesenskih napovedi za leto 2010 (VII.33) Realna rast BDP je bila v letu 2010 višja od vseh navedenih napovedi. Najbolj so se ji približale napovedi Banke Slovenije (BS), Evropske komisije (EK) in Organizacije za mednarodno sodelovanje in razvoj (OECD), ki so ocenile za eno odstotno toþko nižjo gospodarsko rast od dosežene (tabela 6). V nasprotju s tokratnim izidom je zanimivo, da so v prejšnjih napovedih vse navedene institucije podcenile padec gospodarske dejavnosti v letu 2009 (UMAR 2010). (VII.34) Zasebna potrošnja je proti veþini priþakovanj porasla, kar je napovedal samo Mednarodni denarni sklad (IMF). Investicijska potrošnja je doživela veþji padec od priþakovanega. Še najbližja mu je napoved Gospodarske zbornice (GZS), vendar kar za 1,1 odstotno toþko pod doseženo vrednostjo. Skromna rast javne potrošnje je na ravni priþakovanj. UMAR in Banka Slovenije sta ocenila za 0,1 odstotno toþko nižjo, Evropska komisija pa za 0,1 odstotno toþko višjo rast javne potrošnje. (VII.35) Tudi rast izvoza blaga in storitev je bila znotraj priþakovanih vrednosti. Natanþno je gibanje izvoza napovedala GZS, blizu pa je bila tudi ocena Evropske komisije. Tudi uvoz je zrasel po priþakovanjih. Za 0,3 odstotne toþke navzdol se razlikuje napoved Evropske komisije. Najbolj pa se razlikuje napoved GZS, ki je za kar 1,6 odstotne toþke podcenila povišanje uvoza blaga in storitev. 142 Tabela 6: Primerjava napovedi z realizacijo (SURS) v letu 201085 Realne stopnje rasti v % BDP – Zasebna potrošnja – Investicijska potrošnja – Javna potrošnja – Izvoz blaga in storitev – Uvoz blaga in storitev Stopnja brezposelnosti (anketna) Inflacija Bilanca tekoþega raþuna (delež BDP) SURS 1,2 0,5 -6,7 0,8 7,8 6,6 7,2 1,8 -1,1 UMAR 0,9 -0,5 -3,5 0,7 7,0 5,6 7,2 1,8 -0,9 BS 1,1 -0,5 -5,4 0,7 9,5 7,1 (2,3) -1,1 GZS 0,8 -0,2 -5,6 1,0 7,8 5,0 7,3 1,9 - EK 1,1 -0,5 -4,4 0,9 8,1 6,3 7,2 (2,1) -0,7 OECD 1,1 -0,6 -5,3 0,3 8,7 7,6 7,2 2,1 -2,8 IMF 0,8 0,4 3,3 7,8 1,5 -0,7 Vir: SURS in jesenske napovedi navedenih institucij. (VII.36) Anketno stopnjo brezposelnosti so v višini 7,2 % natanþno napovedali UMAR, Evropska komisija in OECD. Najbolj se je razlikovala napoved IMF, ki je precenila stopnjo brezposelnosti za 0,6 odstotne toþke. UMAR je bil uspešen tudi pri napovedi letne inflacije (1,8 %). Pri tem je treba opozoriti, da Banka Slovenije in Evropska komisija napovedujeta usklajeni indeks cen življenjskih potrebšþin, zato neposredna primerjava ni smiselna. Bilanco tekoþega raþuna pa so natanþno napovedali analitiki Banke Slovenije. Najveþji odmiki so bili pri OECD, ki je napovedala za 1,7 odstotne toþke višji primanjkljaj tekoþega raþuna. (VII.37) Iz tabele 6 je razvidno, da ima Evropska komisija najveþ (štiri) napovedi najbližje doseženi vrednosti, od tega je ena napoved natanþna (stopnja brezposelnosti). UMAR in Banka Slovenije imata po tri napovedi najbližje doseženi vrednosti, od tega ima UMAR dve natanþni napovedi (brezposelnost in inflacijo), Banka Slovenije pa eno (bilanco tekoþega raþuna). Gospodarska zbornica ima dve napovedi najbližje realizaciji, od tega prav tako eno natanþno (rast izvoza blaga in storitev). OECD in IMF imata po eno napoved najbližje doseženi vrednosti, vendar nobene natanþne. (VII.38) ýe upoštevamo absolutno vrednost povpreþnih odmikov pri napovedi posameznih institucij za vse navedene kazalce v tabeli 6, je najnatanþnejšo napoved pripravila GZS, nato pa Evropska komisija, Banka Slovenije, UMAR ter OECD in IMF. Vendar je treba poudariti, da je to ocena natanþnosti na podlagi le ene napovedi. Po drugi strani pa je neposredna primerjava ekonomskih napovedi z realizacijo težko nepristranska. Ker te napovedi vplivajo na priþakovanja ekonomskih subjektov, je težko oceniti njihovo kakovost. Neposredna primerjava z doseženim je ustrezna, þe napoved nima uþinka na dejansko gibanje opazovanega pojava (npr. vremenska napoved). Ekonomske napovedi pa lahko bolj vplivajo na odloþitve gospodinjstev, podjetij in vlade, zato so lahko predpostavke napovedi povsem drugaþna osnova za realizacijo (Jagriþ 2010). (VII.39) Kljub temu preverimo nekatere ocene natanþnosti ekonomskih napovedi v daljšem obdobju. Po oceni Banke Slovenije (BS 2010) so pri napovedi rasti BDP ponavadi (2002–2008) najnatanþnejše domaþe institucije (BS in UMAR). Podobno je pri oceni inflacije, kjer so najveþje napake znaþilne za napovedi IMF. Pri napovedi salda tekoþega raþuna pa je v obdobju 2002–2008 najveþjo natanþnost dosegla Evropska komisija. (VII.40) Kakovost napovedi je odvisna tudi od þasa njihove objave (Jagriþ 2010). Vse obravnavane institucije objavijo napovedi dvakrat na leto. Tiste, ki jih objavijo pozneje, imajo prednost, saj je razpoložljivih veþ podatkov o dejanskih gospodarskih gibanjih med pripravo napovedi. Od naštetih institucij sta UMAR in Banka Slovenije objavila napovedi septembra, GZS, Evropska komisija, OECD in IMF pa oktobra. 85 V poševnem tisku so napovedi, ki so enake ali najbližje dejanskim podatkom v opazovanem letu. 143 2.2 Primerjava napovedi razliþnih institucij za glavne makroekonomske agregate v Sloveniji v prihodnje (VII.41) V tabeli 7 so zbrane napovedi vseh opazovanih institucij za tri makroekonomske kazalnike za Slovenijo v letih 2011 in 2012 (2015). Napovedi gospodarske rasti v letošnjem letu (2011) se gibljejo med 1,9 % (Banka Slovenije, GZS in Evropska komisija) do 2,5 % (UMAR). Za leto 2012 so vse institucije napovedale višjo rast realnega BDP v primerjavi z letom 2011. Ocene za leto 2012 se gibljejo v razponu med 2,6 % in 3,1 %, pri þemer je bil najbolj optimistiþen ponovno UMAR, najbolj pesimistiþna pa Evropska komisija. Tabela 7: Primerjava napovedi za leti 2011 in 2012 (2015) Realna rast BDP UMAR BS GZS EK OECD IMF 2011 2,5 1,9 1,9 1,9 2,0 2,4 2012 3,1 2,9 2,6 2,7 2,5 (2015) Inflacija 2011 2,0 2,1 2,3 2,0 1,9 2,3 2012 2,2 2,0 2,2 2,2 2,9 (2015) Saldo tekoþega raþuna (% BDP) 2011 2012 -1,0 -1,1 -1,7 -2,2 -0,6 -0,8 -0,7 -1,0 (2015) Vir: UMAR 2010, BS 2010, GZS 2010, EK 2010, OECD 2010, IMF 2010a, 2010b. (VII.42) Napovedi inflacije za leto 2011 so med 1,9 % (OECD) in 2,3 % (IMF in GZS). Banka Slovenije in Evropska komisija sta drugaþe od preostalih institucij napovedali usklajeni indeks cen življenjskih potrebšþin. Kljub temu lahko opazimo krepitev inflacije pri vseh napovedih v prihodnjih dveh letih razen pri napovedi Banke Slovenije, ki je za leto 2012 predvidela umirjanje inflacije na 2,0 %, kar je za 0,1 odstotno toþko manj od napovedi za leto 2011. (VII.43) Vse navedene institucije, ki ocenjujejo tudi bilanco tekoþega raþuna, so napovedale poveþanje primanjkljaja. Najvišji primanjkljaj tekoþega raþuna plaþilne bilance je napovedala Banka Slovenije, po mnenju katere naj bi v letu 2012 dosegel 2,2 % BDP. Najbolj optimistiþna pa je bila Evropska komisija, ki sicer napoveduje poslabšanje v letu 2012 glede na leto 2011, vendar je njena ocena primanjkljaja tekoþega raþuna bistveno nižja (1,0 % v letu 2012). (VII.44) Poudariti je treba, da so vse institucije oblikovale svoje jesenske napovedi ob predvideni krepitvi svetovne gospodarske dejavnosti in tako veþjem izvoznem povpraševanju, v letih 2011 in 2012 pa so predvidele tudi skromno okrevanje domaþe potrošnje. Oboje je prispevalo k optimistiþnim napovedim gospodarske rasti v opazovanem obdobju. Za leto 2010 smo lahko ugotovili, da so vse opazovane jesenske napovedi nekoliko podcenile gospodarsko rast, kar pomeni, da so se uresniþila optimistiþna predvidevanja. Kljub temu letos in v naslednjem letu ostajajo negotovosti in tveganja, ki izhajajo predvsem iz razmer v gradbeništvu, iz slabe dostopnosti do virov financiranja, plaþilne nediscipline, razmer na trgu dela in ne nazadnje vztrajnega slabšanja javnofinanþnega položaja. 144 3 Pomladanski napovedi UMAR in Banke Slovenije 3.1 UMAR (VII.45) V pomladanski napovedi UMAR izhaja iz sprejetih proraþunov za leti 2011 in 2012, upoštevajoþ dogovore glede plaþne politike v javnem sektorju. UMAR opozarja, da ti dokumenti predvidevajo poþasnejšo konsolidacijo v primerjavi s prvotnimi zavezami v zaþetku lanskega leta. Kljub temu da kratkoroþno to ne zavira gospodarstva, ustvarja negotovost ter lahko vpliva na odloþitve posojilodajalcev in dostopnost do virov financiranja. Tabela 8: Jesenska in pomladanska napoved UMAR Realne stopnje rasti v % BDP – Zasebna potrošnja – Investicijska potrošnja – Javna potrošnja – Izvoz blaga in storitev – Uvoz blaga in storitev Stopnja brezposelnosti (anketna) Stopnja brezposelnosti (registrirana) Zaposlenost Bruto plaþa na zaposlenega Inflacija Bilanca tekoþega raþuna (delež BDP) 2011 2012 Jesenska napoved Pomladans ka napoved Jesenska napoved Pomladans ka napoved 2,5 1,0 4,0 -0,8 5,9 4,5 7,1 11,0 -0,3 0,2 2,0 -1,0 2,2 0,7 2,9 0,8 6,9 5,1 7,9 12,1 -1,2 0,2 2,2 -2,3 3,1 2,0 4,3 1,4 7,0 5,9 6,9 10,6 0,2 1,3 2,2 -1,1 2,6 0,7 4,5 0,6 6,7 6,0 8,0 12,3 -0,3 0,8 3,0 -2,4 Vir: UMAR 2010, 2011. (VII.46) Gospodarska dejavnost bo po mnenju analitikov UMAR v letih 2011 in 2012 nižja od jesenskih napovedi. Poþasnejše priþakovano okrevanje pojasnjujejo s slabšanjem konkurenþnosti gospodarstva zaradi upoþasnjevanja rasti tujega povpraševanja, zaostrenega finanþnega okolja podjetij in slabšanja javnofinanþnega položaja. Zato so napoved gospodarske rasti v letu 2011 znižali za 0,3 odstotne toþke, v letu 2012 pa za 0,5. (VII.47) Izvozno povpraševanje je tudi v letih 2011 in 2012 kljuþni dejavnik gospodarske rasti v Sloveniji. Za leto 2011 mednarodne institucije sicer napovedujejo rast gospodarske dejavnosti in uvoza v pomembnih trgovinskih partnericah. Kljub temu da so se razmere v tujini od jeseni celo izboljšale, UMAR opozarja, da se rast uvoza v teh državah upoþasnjuje in da slovensko gospodarstvo že lani ni v celoti izkoristilo poveþanja tujega povpraševanja, saj je bila rast slovenskega izvoza nižja od rasti tujega povpraševanja. Stroški dela in nepredvidljiva rast cen surovin moþno pritiskajo na konkurenþnost slovenskega izvoza. V letu 2012 naj se gospodarska rast v pomembnih trgovinskih partnericah ne bi bistveno pospešila. Hkrati UMAR opozarja na prepoþasno tehnološko prestrukturiranje v preteklosti in poslabšanje konkurenþnosti slovenskega izvoznega sektorja na svetovnih trgih. (VII.48) UMAR poudarja še vedno zaostrene finanþne razmere za delovanje slovenskih podjetij. Spreminja se sestava kreditiranja bank v smeri veþje previdnosti pri dajanju posojil podjetjem in poveþanega dajanja posojil prebivalstvu. Opozarjajo pa tudi na priþakovano manjšo ekspanzivnost denarne politike Evropske centralne banke, ki bo povzroþila višje cene zadolževanja, kar bo dodatno 145 omejevalo okrevanje naložb. UMAR opozarja, da lahko mednarodni finanþni trgi glede na hitrost in kakovost konsolidacije javnih financ pomembno vplivajo na ceno zadolževanja države in posredno zasebnega sektorja. V letu 2011 zato UMAR priþakuje poþasnejšo naložbeno rast. S 4,0 % so znižali napoved na 2,9-odstotno rast. V letu 2012 pa priþakujejo hitrejšo rast naložb, saj so od jeseni poveþali napoved za 0,2 odstotni toþki – na 4,5-odsotno rast naložb. Vzrok bolj optimistiþnih napovedi za leto 2012 je predvidevanje, da se bodo razmere glede gradbenih naložb umirile. Še posebno naj bi se obetali boljši þasi za naložbe v nestanovanjske stavbe in infrastrukturo. (VII.49) Zasebna potrošnja naj bi v letih 2011 in 2012 sledila rasti razpoložljivega dohodka (0,7 %). Zaradi nizke rasti plaþ, višjih cen hrane, veþjega števila brezposelnih in priþakovanih višjih obrestnih mer ni priþakovati optimizma potrošnikov. Zato UMAR predvideva, da se nagnjenost k trošenju ne bo poveþala. Slabe razmere na trgu dela bodo ovirale rast razpoložljivega dohodka in jo v obeh letih ohranjale na ravni 0,7 %. (VII.50) Javna potrošnja naj bi se v letu 2011 poveþala za 0,8 %, leta 2012 pa za 0,6 %. Zaradi varþevalnih ukrepov in racionalizacije javnih izdatkov naj bi se vmesna potrošnja države leta 2011 sicer realno zmanjšala (0,2 %), vendar se bodo poveþale podpore za socialno varnost (2,8 %). V letu 2012 priþakujejo nadaljnjo rast sredstev za zaposlene zaradi potreb pri zaposlovanju v izobraževanju, zdravstvu in socialnem varstvu. Še naprej pa bodo rasle socialne podpore zaradi ohranjanja visoke brezposelnosti na trgu dela. (VII.51) UMAR-jeve pomladanske napovedi razmer na trgu dela so za leti 2011 in 2012 bistveno bolj pesimistiþne od jesenskih. Najveþji padec zaposlenosti priþakujejo v predelovalnih dejavnostih, gradbeništvu, trgovini, pri popravilih motornih vozil in prometu, narašþanje zaposlenosti pa pri nekaterih poslovnih storitvah in javnih storitvenih dejavnostih. Zaradi narašþanja najstarejše in najmlajše generacije ter zaradi uvajanja novih predmetov v osnovni šoli se bo glede na sprejete normative poveþala zaposlenost na podroþjih varstva in izobraževanja otrok ter oskrbe starejših. Stopnja brezposelnosti se bo v obeh opazovanih letih poveþevala. K temu naj bi prispevali ti dejavniki: priþakovano šibko okrevanje gospodarstva, starostna in izobrazbena sestava brezposelnih ter regulativne spremembe na trgu dela. V letu 2010 je ostalo brez dela veliko delavcev, ki so težje zaposljivi, kar poveþuje tveganje poveþanja deleža dolgotrajne brezposelnosti. UMAR opozarja tudi, da sprejeti proraþunski dokumenti za obravnavani dve leti znižujejo proraþunska sredstva za aktivne oblike zaposlovanja. (VII.52) V pomladanski napovedi je UMAR tudi bolj pesimistiþen glede inflacije. Priþakujejo, da bo rast cene nafte povzroþila podražitev drugih energentov (daljinska energija, zemeljski plin). Vpliv rasti svetovnih cen hrane na slovenske drobnoprodajne cene pa UMAR pripisuje predvsem razmeram v trgovinski panogi, kjer opozarja na slabe uþinke zadolženosti in ugodne uþinke z vidika konkurence. Med trajanjem gospodarske krize se je rast cen storitev zniževala. UMAR ocenjuje, da se bo v opazovanih letih rast teh cen ponovno okrepila predvsem zaradi podražitve surovin, kar bo vplivalo na cene v prevoznih, gostinskih in nastanitvenih panogah. (VII.53) V pomladanski napovedi je UMAR poveþal priþakovani primanjkljaj tekoþega raþuna plaþilne bilance predvsem zaradi predvidenega poslabšanja pogojev menjave v letu 2011, ki naj bi se v prihodnjih letih stabilizirali. Njegovi analitiki priþakujejo nadaljnje poveþanje primanjkljaja blagovne menjave in presežka menjave storitev. Slednja naj bi bila v znamenju presežka v menjavi prevoza in potovanj ter primanjkljaja drugih storitev. Na podlagi priþakovane rasti zadolževanja, dviga obrestnih mer centralnih bank in medbanþnih obrestnih mer UMAR priþakuje poveþanje zneska obresti na dolg zasebnega sektorja in države. Poveþevale pa naj bi se tudi obresti na izdane obveznice države. 146 3.2 Banka Slovenije (BS) (VII.54) Po pomladanski napovedi Banke Slovenije naj bi bila v letu 2011 gospodarska rast 1,8odsotna, kar je za 0,1 odstotno toþko manj od napovedane rasti v jeseni. Dinamika okrevanja gospodarstva naj bi bila poþasnejša od predvidene zaradi manjšega prispevka domaþega povpraševanja. Po mnenju analitikov Banke Slovenije naj bi bila gospodarska rast v letu 2011 podobna povpreþju evrskega obmoþja, v prihodnjih dveh letih (2012 in 2013) pa spet višja. (VII.55) H gospodarski rasti bodo najveþ prispevale izvozno usmerjene panoge in nekatere storitve, prispevek gradbeništva pa bo še naprej negativen. Zato je Banka Slovenije za leto 2011 znižala napoved rasti investicijske potrošnje s pozitivnih 2 % na padec v višini 1 %. Predvideni porast naložb v prihodnjih dveh letih pa je po mnenju Banke Slovenije odvisen od vzdržnosti oživljanja gospodarske dejavnosti in omejevalnih dejavnikov z vidika pogojev financiranja in dobiþkov podjetij. (VII.56) Banka Slovenije predvideva veþji padec zaposlenosti v letu 2011 v primerjavi z jesenskimi napovedmi. Steþaji in racionalizacija stroškov dela zaradi visokih cen surovin bodo zmanjšali zaposlenost v letu 2011. Še posebno bo to vidno v gradbeništvu. Temu padcu naj bi v prihodnjih letih sledilo skromno okrevanje zaposlenosti. Zaradi poveþevanja strukturne brezposelnosti naj bi stopnja anketne brezposelnosti dosegla vrh sredi leta 2011. Pomladanska napoved Banke Slovenije je torej glede trga dela bistveno bolj optimistiþna od UMAR-jeve, ki tudi v letu 2012 napoveduje poveþanje stopnje brezposelnosti. (VII.57) Na podlagi optimistiþnih napovedi o okrevanju zaposlenosti v letu 2012 Banka Slovenije napoveduje tudi višjo rast trošenja gospodinjstev (1,7 % v letu 2012), ki naj bi v letu 2013 znašala okrog 2 %. Tabela 9: Jesenska in pomladanska napoved BS Realne stopnje rasti v % BDP – Zasebna potrošnja – Investicijska potrošnja – Javna potrošnja – Izvoz blaga in storitev – Uvoz blaga in storitev Zaposlenost Inflacija (HICŽP) Bilanca tekoþega raþuna (% 2011 2012 2013 Jesenska napoved Pomladanska napoved Jesenska napoved Pomladanska napoved Pomladanska napoved 1,9 0,5 2,0 0,0 6,6 5,3 -0,3 2,1 -1,7 1,8 0,6 -1,0 -0,4 7,2 5,5 -1,4 2,7 -1,6 2,9 1,7 5,0 0,3 7,5 6,6 0,3 2,0 -2,2 2,7 1,7 3,0 1,1 6,7 5,6 0,0 2,3 -1,1 3,1 2,0 5,0 1,6 6,6 6,0 0,5 1,9 0,9 BDP) Vir: BS 2010, 2011. (VII.58) Zanimivo je, da oba, UMAR in Banka Slovenije, utemeljujeta svoje napovedi o javni potrošnji na sprejetih proraþunskih dokumentih za leti 2011 in 2012, vendar se za leto 2011 napovedi precej razlikujeta. Drugaþe od UMAR-jeve napovedi Banka Slovenije v letu 2011 namreþ predvideva padec državne potrošnje v višini 0,4 %. Ta padec naj bi bil posledica zmanjšanja zaposlenosti v sektorju država za 0,5 % in varþevanja pri materialnih stroških. Za leti 2012 in 2013 v Banki Slovenije predvidevajo omejevalno politiko zaposlovanja v javnem sektorju. Plaþe v sektorju država naj bi se v letu 2011 poveþale za manj od odstotka, v prihodnjih dveh letih pa nekoliko veþ. 147 (VII.59) Poveþanje primanjkljaja tekoþega raþuna plaþilne bilance v letu 2011 naj bi bilo predvsem posledica poslabšanja pogojev menjave zaradi visokih cen surovin in rasti primanjkljaja pri faktorskih dohodkih zaradi višanja obrestnih mer in visokega obsega zunanjega dolga. (VII.60) Analitiki Banke Slovenije pojasnjujejo poslabšanje napovedi inflacije v primerjavi z jesensko napovedjo z višjimi cenami energentov in hrane. Osnovna inflacija naj bi bila v letu 2011 zelo nizka zaradi skromnega domaþega povpraševanja in negotovih razmer na trgu dela. Usklajeni indeks cen življenjskih potrebšþin brez cen energentov, hrane, alkohola in tobaka pa naj bi bil celo negativen. Nižja rast cen predelane hrane naj bi v letu 2013 umirila inflacijo pod 2 %. 148 Literatura in viri BS (2010). Poroþilo o cenovni stabilnosti. Ljubljana: Banka Slovenije, oktober 2010. BS (2011). Poroþilo o cenovni stabilnosti. Ljubljana: Banka Slovenije, april 2011. EC (2010). European Economic Forecast. Autumn 2010. Bruselj: Evropska komisija. IMF (2010a). World Economic Outlook. Recovery, risk and rebalancing. Washington: Mednarodni denarni sklad, oktober 2010. IMF (2010b). Regional Economic Outlook. Europe: Building Confidence. Washington: Mednarodni denarni sklad, oktober 2010. Jagriþ, Timotej. (2010). Ovrednotenje makroekonomskih napovedi za Slovenijo v obdobju 1997– 2009. IB revija 2: 41–55. OECD (2010). OECD Economic Outlook 88. Pariz: Organizacija za mednarodno sodelovanje in razvoj. SKEP (2010). Ocene in napovedi glavnih makroekonomskih kazalcev 2010–2011. Ljubljana: Gospodarska zbornica Slovenije, oktober 2010. UMAR (2011). Pomladanska napoved makroekonomske analize in razvoj. gospodarskih gibanj 2011. Ljubljana: Urad za Aiginger, K. (2009), »Strengthening the resilience of an economy«, Intereconomics, 44(5), 309–316. Bauman, E., Doennerbrink, E., Kastrop, C. (2008), »A concept for a new budget rule for Germany«, CESifo Forum, 2/2008. Beetsma, R., Giuliodori, M., Wierts, P. (2009), »Planning to cheat: EU fiscal policy in real time«, Economic Policy, št. 60 (oktober), 758–804. Bole, V. (2006), »Fiskalna politika po vkljuþitvi v evroobmoþje – novi cilji in fiskalna vzdržnost?«, Banþni vestnik, 55(11), 91–98. Buehn, A., Schneider, F. (2007). Shadow Economies and Corruption All Over the World: Revised Estimates for 120 Countries. Economics: The Open-Access, Open-Assessment E-Journal, Vol. 1, 2007-9 (Version 2), doi:10.5018/economics-ejournal.ja.2007-9, http://dx.doi.org/10.5018/economicsejournal.ja.2007-9. Buiter, W. H., Patel, U. R. (2010), »Fiscal rule in India: Are they effective?«, NBER Working Paper, št. 15934 (april). Calmfors, L. (2006), »Revidirani pakt stabilnosti in rasti – kritiþna ocena«, Banþni vestnik, 55(11), 23– 7. EUROSTAT (2010). Razliþni viri podatkov. Dosegljivo 21. 11. 2010 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/introduction. na: Evropska komisija (2010). Zelena knjiga za ustrezne, vzdržne in varne evropske pokojninske sisteme COM(2010)365. Bruselj. European Commision (2009), »Public Finances in EMU 2009«, European Economy, 5/2009. Economic and Financial Affairs. Hallerberg, M., Strauch, R., von Hagen, J. (2007), »The design of fiscal rules and forms of governance in European Union countries«, European Journal of Political Economy, 23, 338–359. HM Treasury (2008), »Public finances and the cycle«, Treasury Economic Working Paper, št. 5 (november). 149 Kopits, G. (2001), »Fiscal rules: Useful policy framework or unnecessary ornament?«. IMF Working Paper,št. 145 (september). Ministrstvo za družino, delo in socialne zadeve (2010), Popravljeni predlog Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), 20. 8. 2010, Ljubljana. Ministrstvo za družino, delo in socialne zadeve (2010), Gradivo za razpravo o pokojninski reformi. Ljubljana, 24. 5. 2010. Ovin, R. (2010), Vpliv novega zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju na javnofinanþne razmere v Sloveniji. Mnenja – o fiskalni politiki Slovenije v vladnih dokumentih 2011–2012. Letnik 1, št. 1-2010. Ljubljana. Murray, A., Wilkes, G. (2009), »Fiscal rules OK?«, CentreForum, januar. OECD (2011), OECD Economic Surveys: Slovenia, OECD Publishing, Pariz. Program stabilnosti: dopolnitev 2009 (2010), Ljubljana: Vlada RS. Proraþunski memorandum 2010–2011 (2009), Ljubljana: Vlada RS. Rutkowski, A. (2007), »Ceilings and anchors: fiscal rules for Poland«, ECFIN Country Focus, 4(4). Senjur, M. (1996), »Public expenditure rate and economic growth«, International Journal of Social Economics, 23(10/11), 236–246. Simiþ, I. (2008), Sodobna davþna uprava, Ljubljana. Slovenska izhodna strategija 2010–2013 (2010), Ljubljana: Vlada RS. Stanovnik, T. (2009), Pokojninske reforme v centralni, vzhodni in jugovzhodni Evropi. IB Revija. Zv. 43, št. 3–4. Ljubljana. SURS (2010), Starejše prebivalstvo v Sloveniji. Ljubljana, september 2010. Škof/Wakounig/Tiþar/Jerman/Kobal/Ferþiþ (2007), Davþno pravo, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru in Davþno-finanþni raziskovalni inštitut, Maribor. Tumpel, Steuern kompakt 2010 (2010), Lindeverlag, Dunaj. UMAR (2010), Jesenska napoved gospodarskih gibanj 2010. Ljubljana, 14. 9. 2010. Vlada RS (2010), Proraþunski memorandum 2011–2012. Ljubljana, september 2010. Vlada RS (2010), Nacionalni reformni program. Ljubljana, november 2010. Vlada RS (2011), Konkurenþnost slovenskega gospodarstva. Ljubljana, februar 2011. Vlada RS (2010), Uredba o dokumentih razvojnega naþrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proraþuna. Uradni list RS, št. 54/2010, 9. 7. 2010. Vlada RS (2011), Konkurenþnost slovenskega gospodarstva: Pregled stanja in ukrepi za izboljšanje, februar 2011. Zakon o javnih financah (ZJF) (1999), Uradni list RS, št. 79/1999. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih financah (ZJF-E) (2009), Uradni list RS, št. 49/2009. World Economic Forum (2009), The Global Competitiveness Report 2009–2010. Wyplosz, C. (2005), »Fiscal policy: Institutions versus rules«, National Institute Economic Review, št. 191 (januar), 70–84. OECD (2011), OECD Economic Surveys: Slovenia 2011, Pariz: OECD. SURS (2010), Starejše prebivalstvo v Sloveniji, Ljubljana: SURS. ZPIZ (2011), Meseþni statistiþni pregled – januar 2011, Ljubljana: ZPIZ. 150 ZPIZ (2010), Letno poroþilo 2009, Ljubljana: ZPIZ. UMAR (2010), Jesenska napoved gospodarskih gibanj 2010. Ljubljana: UMAR. Nolz/Marek, Handbuch für Lohnsteuer und Sozialversicherung 2011, Weissverlag, Dunaj 2011. Bruckner/Widinski, Steuerberater, Lindeverlag Dunaj, 2010. Blazina/Macho/Steiner/Wakounig, Betriebsprüfung in der Praxis, Manzverlag, Dunaj, 2010. Keppert, Die steuerlichen Neuerung ab 2011, SWK, Lindeverlag, Dunaj, 2011. Doralt/Ruppe, Steuerrecht I, Manzverlag, Dunaj, 2007. Bertl/Djanani/Eberhartinger/Hirschler/Kofler/Tumpel/Urnik, Handbuch der österreichischen Steuerlehre, Theorien und Methoden, Steuerarten und Abgabenverfahren, LexisNexis, Dunaj, 2010. Tumpel, Steuern kompakt 2010, Lindeverlag, Dunaj, 2010. Müller, Finanzwegweiser, Lindeverlag, Dunaj, 2006. Simiþ, Sodobna davþna uprava, Ljubljana, 2008. Baldauf/Kanduth-Kristen/Laudacher/Lenneis/Marschner, Jahreskommentar, Einkommensteuergesetz, Lindeverlag, Dunaj, 2010. Lang/Schuch/Staringer (Hrsg), KStG, Körperschaftsteuergesetz, Kommentar, Lindeverlag, Dunaj, 2009. Quantschnigg/Renner/Schellmann/Stöger, Die Körperschafsteuer, LexisNexis, Dunaj, 1998. Bürgler/Kanduth-Kristen/Wakounig, UStG-ON2 (2010), Manzverlag, Dunaj, 2010. 151 REPUBLIKA SLOVENIJA VLADA REPUBLIKE SLOVENIJE FISKALNI SVET LETNO POROŒILO FISKALNEGA SVETA 2011 OCENA JAVNOFINANŒNE POLITIKE SLOVENIJE 2010–2012
© Copyright 2024