1. No category

REPUBLIKA SLOVENIJA
DRŽAVNI ZBOR
Raziskovalno —
dokumentacijski sektor
ZBORNIK
2009-2010
April 2011
REPUBLIKA SLOVENIJA
DRŽAVNI ZBOR
Raziskovalno-dokumentacijski sektor
ZBORNIK
2009/2010
1
Zbornik Raziskovalno-dokumentacijskega sektorja 2009/2010
Zbornik sodi v knjižno zbirko Državnega zbora, ki jo izdaja Služba za odnose z
javnostmi.
Urednici zbornika: mag. Tatjana Krašovec, mag. Mojca Pristavec Đogić
Naslov izdajatelja: Državni zbor, Ljubljana, Šubičeva 4
Telefon: +386 1 478 94 00
Oblikovanje in priprava preloma: Birografika Bori d.o.o., Ljubljana
ISSN: 1580 - 1187
UDC: www.dz-rs.si
Besedila so originalna in le delno lektorirana.
2
Vsebina
Predgovor 5
I. PARLAMENT, VOLILNA ZAKONODAJA 9
Sodelovanje med civilno družbo in parlamentom 10
Različne oblike organiziranosti in delovanja parlamentov 39
Obrazložitev glasu 51
Izvajanje sodnih odredb v parlamentih 61
Ekološko obnašanje parlamentov 76
Parlamenti in gospodarska in finančna kriza 83
Plače in drugi prejemki poslancev 94
Pravice poslancev po prenehanju mandata 116
Parlamentarna podpora društvom nekdanjih poslancev 127
Etična načela za zaposlene v parlamentih 136
Financiranje političnih strank in volilnih kampanj 149
Referendumska iniciativa (Analiza predlogov, pobud
in zahtev - julij 2002-2009) 167
II. SODNI SISTEM, DRUŽINSKO PRAVO 195
Odgovornost sodnikov in tožilcev v Avstriji, Italiji in Nemčiji 196
Imenovanje in razrešitev najvišjih državnih tožilskih funkcionarjev 231
Odvetniške zbornice in odvetniki 244
Obrnjeno dokazno breme 264
Družinski zakonik in istospolni pari 283
3
III.GOSPODARSTVO, INFRASTRUKTURA 307
Socialna podjetja 308
Malo delo 336
Javni potniški promet 350
Načrtovanje, financiranje in gradnja železniške infrastrukture 401
IV. SOCIALNI SISTEMI, NEVLADNE ORGANIZACIJE,
KULTURA, MEDIJI 431
Pokojninski sistemi v državah EU 432
Dolgotrajna oskrba in zavarovanje 468
Normativna ureditev položaja nevladnih organizacij 490
Centri alternativne kulture 511
Javne radiotelevizije 532
V. VARSTVO OKOLJA 559
Vračanje embalaže 560
Standardi pri postavljanju in upravljanju terminalov za uparjanje UZP 582
Register nalog Raziskovalno-dokumentacijskega sektorja
v mandatu 2008-2012 (do vključno 31. 12. 2010) 4
601
Predgovor*
Po nekoliko daljšem odmoru, približno po dveh letih od našega zadnjega zbornika,
smo pripravili deveti zbornik Raziskovalno-dokumentacijskega sektorja. V njem objavljamo raziskovalne naloge, nastale v letu 2009 in 2010, za katere smo ocenili, da bi
lahko bile za bralce najbolj zanimive. Zbornik še zdaleč ne zajema vseh nalog, ki smo
jih v navedenih letih pripravili, saj bi bil preobsežen. V tekočem mandatu Državnega
zbora se je namreč zanimamnje poslank in poslancev za naloge, ki jih lahko pripravimo, zelo povečalo. Še zlasti to velja za leto 2009 in prvo polovico 2010, ko je finančna in gospodarska kriza dodobra razmajala temelje veljavnega svetovnega sistema in
močno vplivala tudi na razmere in dogajanje v Sloveniji. Tudi Državni zbor se je aktivno vključil v iskanje rešitev za nastale probleme, pri tem pa je uporabil raznovrstne
informacije iz vseh možnih virov, med njimi tudi informacije, ki jih lahko poslankam
in poslancem priskrbimo v službah Državnega zbora.
Pri izboru nalog za objavo v zborniku smo sledili našim običajnim merilom: vsebine
naj bodo take, da jih v drugih virih zaradi specifičnosti obravnavane tematike ne najdemo pogosto (vse v zvezi s parlamenti, njihovimi funkcijami, poslanci, itd.); obravnavana tematika mora biti aktualna zaradi predlogov zakonov, ki so v zakonodajnem
postopku oziroma so bili v procesu sprejemanja predmet intenzivne razprave, nasprotovanj, pa tudi podpore, ali zaradi napovedanih reformnih ukrepov.
Menimo, da smo pri svojem delu v letih 2009 in 2010 uspeli slediti temu, kar se odraža
tudi v izboru nalog v zborniku.
Parlament, volilna zakonodaja je naslov prvega poglavja, ki prinaša teme, ki jih lahko
povežemo s parlamentarnim pravom, pa tudi z dejavnostmi parlamentov: prikazujemo različne oblike organiziranosti parlamentov, sodelovanje s civilno družbo, ureditev instituta obrazložitve glasu, ekološko obnašanje parlamentov, pa tudi, kako so se
parlamenti organizirali in delovali ob pojavu, najprej finančne nato pa še gospodarske krize. V tem poglavju sta tudi nalogi o plačah in drugih prejemkih poslancev ter
o pravicah po koncu mandata - to sta temi, ki sta vselej aktualni. Taka je tudi tema o
etičnih načelih, sicer se ukvarja z etičnimi načeli za zaposlene v parlamentih. V prvo
poglavje smo razvrstili še nalogo o financiranju političnih strank in volilnih kampanj
ter analizo referendumske iniciative v Sloveniji.
* Mag.
Tatjana Krašovec, vodja Raziskovalno-dokumentacijskega sektorja
5
Drugo poglavje je posvečeno sodnemu sistemu ter družinskemu pravu. V Sloveniji
je delovanje sodnega sistema že dlje časa predmet živahnih razprav in tudi polemik
o drugačnih možnih ureditvah: postavljajo se vprašanja o odgovornosti sodnikov in
tožilcev, o načinu njihovega imenovanja, o vlogi odvetnikov in notarjev. Vse to je bilo
tudi predmet proučevanja v naših nalogah in vam v zborniku ponujamo v branje.
Dodali pa smo tudi nalogo o obrnjenem dokaznem bremenu ter o nekaterih primerjalnih rešitvah s področja urejanja družinskih razmerij. Vse zelo aktualno.
Čeprav bi glede na obseg strani v zborniku za tretje poglavje težko trdili, da je bilo
zanimanje med naročniki raziskovalnih nalog za področje gospodarstva, finančnega sistema in infrastrukture veliko, pa je resnica prav takšna. A za objavo v zborniku
smo izbrali samo del nalog z opisano tematiko. Pri izbiri je tudi tu prevladala aktualnost tematike in zanimivost za širši krog: socialna podjetja in malo delo nedvomno
v celoti zadostita temu kriteriju. Prav predlog drugačne ureditve študentskega dela
in uvedba instituta malega dela je bil vzrok, da so bile maja 2010 demonstracije
študentov in dijakov, v katerih je bila tudi močno poškodovana stavba Državnega
zbora.
Javni potniški promet ter načrtovanje, financiranje in gradnja železniške infrastrukture sta prav tako temi, ki sta bili in bosta aktualni zaradi ekoloških in energetskih
problemov.
Četrto poglavje začenjamo s temo o pokojninskih sistemih v državah EU. Problematika delovne dobe in starosti za upokojitev je bila osrednja tema razprav tudi pri
sprejemanju nove pokojninske zakonodaje v Sloveniji. V zborniku objavljamo tudi
nalogo o dolgotrajni oskrbi in zavarovanju, ki je ob starajočem prebivalstvu v številnih
evropskih državah, med njimi tudi v Sloveniji, tema, ki terja ustrezne rešitve v realnem
času.
V četrtem poglavju smo dodali še temo o normativni ureditvi položaja nevladnih
organizacij ter prikaz primerjalnih rešitev za centre alternativne kulture v nekaterih
evropskih državah.
Zadnje poglavje namenjamo varstvu okolja in v njem objavljamo dve nalogi: o vračanju embalaže ter o standardih pri postavljanju in upravljanju terminalov za uparjanje
plina. To ne pomeni, da smo s področja varstva okolja pripravili le dve raziskovalni
nalogi, temveč smo navedeni dve izbrali za objavo v zborniku, ker smo ju ocenili kot
najbolj zanimivi za širši krog.
6
Na koncu zbornika objavljamo še register vseh nalog, ki smo jih v mandatu 2008-2012
pripravili. Naj vam bo register v pomoč pri iskanju vsebin, ki jih zaradi omejenega
prostora nismo izbrali za zbornik.
7
8
I.
PARLAMENT,
VOLILNA
ZAKONODAJA
9
SODELOVANJE MED CIVILNO DRUŽBO IN
PARLAMENTOM*
1
UVOD
Promocija aktivnega državljanstva intenzivneje poteka že od časa osamosvojitve dalje
oziroma spremembe političnega sistema. Zdi se, da težnja države in njenih organov
po vključevanju državljanov v vse ravni upravljanja tudi na najvišji - nacionalni, ni
pojenjala; nasprotno še vedno se krepi. V strokovnih krogih potekajo javne tribune in
razprave na temo nujnosti aktivnega državljanstva in razmišljanja o vzgoji za demokracijo.
O aktivnem državljanstvu, o odnosih med Državnim zborom in civilno družbo, o modelih nevladnih organizacij v svetu in o drugih možnostih sodelovanja z različnimi
javnostmi je bilo narejenih že več raziskav.1 Tokrat smo si za cilj zadali predstavitev dobrih praks aktivnega državljanstva v evropskih parlamentih s posebnim poudarkom
na skandinavskih državah, še posebej Švedske.
V pomoč so nam bili različni odgovori Evropskega centra za parlamentarne raziskave
in dokumentacijo (ECPRD), ki obravnavajo teme, kot so:
•demokratična in civilna vzgoja v parlamentih,
•priprava zakonodajnih dokumentov in sodelovanje javnosti pri tem,
•posvetovanje z državljani ob pripravi zakonskih predlogov,
•mladi in parlament,
•informacijski centri znotraj parlamentov (tudi za zadeve EU) idr.
* Dr. Katarina Žagar; pripravljeno: 30. 9. 2009, objavljeno: 30. 9 .2009.
1
Gl. na primer: raziskovalna naloga št. 4/2008: “Sodelovanje med državljani in Državnim zborom”, št.
54/2006: “Spletne strani parlamentov namenjene otrokom in mladini”, št. 5/2004: “Sodelovanje med vladami
in nevladnimi organizacijami”, št. 37/2003: “TV prenosi parlamentarnih sej,” št. 12/2000: “Parlament in nevladne organizacije” itn. Pripravljenih je bilo tudi več ciljnih raziskovalnih projektov (CRP-ov): (2006): “Odnosi
z javnostmi Državnega zbora Republike Slovenije”, (2004): “Delovna telesa Državnega zbora kot osrednje
mesto sodelovanja med zakonodajno vejo oblasti in civilno družbo v procesih oblikovanja politik,” in drugi
(gl. spletno mesto Državnega zbora).
10
Na osnovi teh odgovorov poizkušamo odgovoriti na vprašanje, v kateri fazi zakonodajnega postopka in na kakšen način lahko nevladne organizacije (v nadaljnjem
besedilu NVO) in druge organizacije civilne družbe dejavno sodelujejo pri delu parlamenta. Iščemo tudi institucionalne okvire - poslovniška določila, ki zakonodajne
organe obvezujejo k dialogu s civilno družbo in hkrati ugotavljamo, da je ne glede na
to sodelovanje s civilno družbo običajna praksa. Takšen pristop omogoča nadgradnjo
oziroma višjo stopnjo razvoja civilnega dialoga ter krepitev politične participacije in
demokratizacije institucij, kar posredno vpliva na izboljšanje zaupanja javnosti v parlament.
Uvodni - pojmovni opredelitvi sledi primerjalni pregled naslednjih držav: Švedska,
Danska, Finska, Norveška, Estonija, Portugalska ter sklepne ugotovitve.
2
NEVLADNE ORGANIZACIJE IN CIVILNA DRUŽBA
Splošno sprejete definicije o civilni družbi ni, kljub temu pa jo lahko razumemo kot
»pojav v organiziranem družbenem življenju, ki ga zaznamujejo prostovoljnost, dejavnost, ki se aktivira sama od sebe – in torej mobilizira predvsem svoje lastne moči
- avtonomnost od države in upoštevanje obstoječega pravnega reda oziroma skupnih
pravil družbenih ravnanj.« (Rizman, 1999 v Eror in drugi, 2004).
Eden od stebrov civilne družbe so nevladne organizacije, ki so podvržene stalnim
spremembam. Omogočajo državljansko iniciativo in opravljanje nalog, ki jih je v preteklosti opravljala država ter so konkurenca določenim nalogam, pomenijo prevzemanje lastnih iniciativ in odgovornosti za določene (javne) naloge. NVO posameznika
spodbujajo k osebni in finančni aktivnosti za splošno koristno, dobrodelno področje
(Trstenjak: 1998:15 v Eror in drugi, 2004).
Tuje države uporabljajo za pojmovanje NVO različne izraze, na primer: neprofitni
sektor, dobrodelni sektor, prostovoljni sektor, neobdavčeni sektor, nevladni sektor,
socialna ekonomija, tretji sektor ipd. V evropskih državah največkrat naletimo na izraz
nevladni in neprofitni sektor oziroma organizacija. Na različno opredelitev NVO naletimo tudi pri mednarodnih organizacijah. Evropska unija določa nekatere skupne
značilnosti, ki naj bi jih nevladne organizacije izpolnjevale, neke minimalne kriterije.
Podobno določa tudi Svet Evrope (prim. Strategija Vlade RS za sodelovanje z nevladnimi organizacijami).
11
Razmerje med parlamentom in nevladnimi organizacijami bi lahko označili kot razmerje parlament – civilna družba. Civilna družba, ki je v glavnem organizirana kot
nevladne organizacije, lahko v parlamentu, torej v zakonodajnem procesu, sodeluje
najmanj kot zainteresirana javnost.
3
SODELOVANJE MED PARLAMENTI IN CIVILNO DRUŽBO PRIMERI DOBRIH PRAKS
V skandinavskih državah je združevanje v organizacije zelo razširjeno, zato smo večji
poudarek namenili tem državam. Vključili pa smo tudi primer Portugalske in Estonije.
3.1 Švedska
Osrednja značilnost razvoja sodobne švedske družbe je, da so družbena gibanja in
interesne organizacije sodelovale in vplivale na politično odločanje. Na Švedskem je
bil ta odnos med državo in interesnimi organizacijami institucionaliziran že zgodaj
(Rothstein, 1992 v odgovoru ECPRD št. 948). Osrednji organ, v katerem so bile zastopane interesne skupine, je bil Nacionalni odbor za zdravje in dobro počutje, ki je bil
ustanovljen leta 1912. Upravni odbor so sestavljali predstavniki sindikatov in organizacij delodajalcev. Takšna ureditev se je izkazala za uspešno in udeležba interesnih
skupin se je razširila tudi na druga področja politike (Rothstein, 2000 v odgovoru
ECPRD št. 948). Švedski družbeni model, za katerega je značilen kompromis in konsenzualne rešitve, je bil v poznih 60-ih letih prepoznaven tudi na mednarodni ravni. V
obdobju 1960-1997 je bila zastopanost interesnih skupin približno 20 % (Hermansson
in drugi, 1999: 37 v odgovoru ECPRD).
Danes ne moremo govoriti o konsenzualni demokraciji na enak način kot v preteklosti. Švedski model je bil v stanju prehoda že od poznih 70-ih let. Neposredno zastopanje organizacij v centralnih državnih organih je bilo postavljeno pod vprašaj in
zmanjšano (Lewin, 1994). Leta 1992 je Riksdag sprejel odločitev o preklicu formalne
zastopanosti organizacij na odborih vladnih agencij. Poleg tega ni bilo več istega zaupanja med velikimi interesnimi organizacijami in trgom delovne sile (Elvander, 1998,
Sou, 1990: 44, v odgovoru ECPRD št. 948).
12
3.1.1 Organiziranost na vladni ravni2
Pravica do združevanja je zagotovljena že v ustavi Kraljevine Švedske. V okviru švedskega Ministrstva za pravosodje deluje Oddelek za demokracijo, človekove pravice,
nevladne organizacije in šport, ki je med drugim odgovoren za splošna vprašanja v
zvezi z možnostjo združevanja ljudi v različne organizacije, gibanja in društva. Ukvarja se tudi s pogoji za delovanje takšnih organizacij ter možnostmi financiranja, ki so
med ostalim določeni v posameznih zakonih.
Cilj vladne politike do nevladnih organizacij je zagotavljanje najboljših možnosti za
njihovo ustanovitev in sodelovanje državljanov v njih. Za koordinacijo politike vlade
do nevladnih organizacij je pristojna delovna skupina, v kateri sodelujejo predstavniki vseh ministrstev. Ena od nalog vladne politike je tudi zagotavljanje ustreznosti
zakonodaje, ki ureja delovanje in financiranje nevladnih organizacij. Kot primer lahko
navedemo ukrep vlade, s katerim je ustanovila samostojni odbor, ki preučuje zakonodajo s področja nevladnih organizacij. Politika do nevladnih organizacij vključuje tudi
splošna vprašanja o dodeljevanju finančnih sredstev nevladnim organizacijam, med
drugim tudi sam sistem dodeljevanja.
Glede financiranja je na Švedskem uveljavljen sistem neposredne finančne pomoči
organizacijam civilne družbe. Finančna pomoč tem organizacijam je zagotovljena
tako na državni kot na regionalni in lokalni ravni. Največ finančnih sredstev prispevajo občinske oblasti. Financiranje na državni ravni se ne nanaša na financiranje
posameznih projektov, ampak skuša država z neposrednim financiranjem zagotoviti finančno stabilnost različnih sektorjev civilne družbe (širše Eror in drugi,
2004).
3.1.2 Parlamentarna praksa
Sodelovanje civilne družbe pri pripravi predlogov zakonov
Na Švedskem je običaj, da vlada pred predložitvijo predloga zakona prouči različne
alternative za urejanje določenega problema. V ta namen se imenuje “preiskovalni
odbor” (inquiry committee), ki je sestavljen iz ene ali več oseb - strokovnjakov, javnih
uslužbencev ali politikov. Ko vlada imenuje odbor, določi tudi smernice za njegovo
2
Povzeto iz raziskovalne naloge št. 5/2004 : Eror Andrej, Koselj Nataša (2004): Sodelovanje med vladami in
nevladnimi organizacijami.
13
delo, navede vprašanja, ki jih je treba preučiti, težave, ki jih je treba rešiti, in datum, do
katerega vlada želi, da odbor dokonča svoje delo.
Odbor navede svoje predloge v obliki poročila vladi. Poročilo je objavljeno kot del
serije uradnih poročil vlade. Potem ko odbor predloži svoje predloge in priporočila,
vlada pošlje poročilo ustreznim javnim agencijam, organizacijam in občinam, da pridobi njihovo mnenje. Vsakdo, tudi posamezniki, ima pravico pridobiti kopijo poročila in predložiti pripombe vladi. Predstavniki različnih nevladnih organizacij pogosto
želijo svoje pripombe predstaviti vladi v živo (iz oči v oči). Tisti, ki želijo podati svoje
pripombe, imajo na voljo tri mesece časa. Njihovi predlogi morajo biti v pisni obliki,
tako da imajo lahko vsi dostop do njih (Odgovor ECPRD št. 1209).
Posvetovanje z državljani in njihovimi organizacijami v zakonodajni
praksi
Na Švedskem ne obstajajo posebna pravila v zvezi z odnosi med parlamentom in
civilno družbo ali interesnimi skupinami v zakonodajnem postopku. Vendar pa je
mogoče reči, da interesne skupine in socialna gibanja lahko vplivajo na zakonodajni
proces na drugačne načine. Socialna gibanja, sindikati in poslovni sektor so pogosto zastopani v omenjenem posebnem “preiskovalnem odboru” (Lewin, 1992 v odgovoru ECPRD št. 1210). V obdobju 1960-1995 so interesne organizacije sestavljale
v povprečju približno 15 % članov tovrstnih odborov (Hermansson et. al, 1999:30 v
odgovoru ECPRD št. 1210).
Kar zadeva sodelovanje v postopku, preden vlada zavzame stališče glede priporočila
preiskovalnega odbora, naj omenimo, da je poročilo poslano v obravnavo pristojnim
organom. To so lahko organi centralnih vladnih agencij, posebne interesne skupine,
lokalne oblasti ali druge organizacije, katerih dejavnosti lahko vplivajo na predlog
zakona. Njihova stališča so pogosto upoštevana že v predlogu vlade. V obdobju 19711997 so bile interesne organizacije zastopane v povprečju 35-40 % od celotnega števila organov (Hermansson et. al, 1999:35 v odgovoru ECPRD št. 1210).
Poleg tega imajo interesne skupine možnosti, da predstavijo svoja stališča v okviru
dejavnosti parlamenta. Na primer, parlamentarni odbori pogosto zaprosijo za mnenje pristojne organe, interesne organizacije itd. v zvezi z njihovo pripravo predlogov
za odločanje v parlamentu. Predstavniki interesnih organizacij so lahko vabljeni k sodelovanju pri javnih predstavitvah, ki jih včasih organizirajo parlamentarni odbori z
namenom, da bi čim bolj temeljito preučili vprašanja. Prav tako je v skupnem inte14
resu, da imajo te organizacije stike s poslanci (Hermansson et. al, 1999 v odgovoru
ECPRD št. 1210).
Večina poslancev ima svojo spletno stran, svoj blog jih ima 20 %, poslužujejo pa se
tudi drugih socialnih omrežij - mikroblogov t.i. twiterjev.3 Pri tem je treba omeniti, da
to ni v povezavi s spletno stranjo parlamenta in da parlamentarna administracija pri
tem ne sodeluje.
Parlament objavlja dokumente v tiskani obliki in na spletni strani parlamenta v različnih elektronskih formatih (HTML, PDF in Word). Informacije o delu parlamenta so
na voljo v brošurah, na spletni strani, in celo v obliki filmov ter iger. Parlament izdaja
tudi tednik “Riksdag & Departement.” Dogajanje v parlamentu in javna zaslišanja odborov oddajajo v živo na spletni strani Riksdaga, na voljo so tudi v arhivu spletnega
oddajanja (webcast). Riksdag zagotavlja oddajanje različnim televizijskim družbam.
S pomočjo različnih informacijskih tehnik si parlament prizadeva na najboljši možni
način zagotavljati informacij za različne ciljne skupine z različnimi potrebami. Druge inovativne metode za vključevanje državljanov (na primer e-demokracija, spletna
orodja za interakcijo in sodelovanje državljanov, komunikacijski portali, video posnetki, e-obveščanje, SMS-i) so bolj instrumenti vlade in njenih organov (Odgovor
ECPRD št. 1210).
Državljanska vzgoja - mladi in parlament
Demokratična delavnica
Švedski Riksdag je razvil t.i demokratično delavnico za otroke med 13-im in 15-im
letom. Eden izmed ciljev služb Riksdaga je spodbuditi zanimanje za delovanje Riksdaga med mladimi. Demokratična delavnica je namenjena dijakom, da bi pridobili
vpogled oziroma občutek o političnih dolžnostih poslancev.
Parlament večkrat tedensko organizira obiske za otroke od 7-ega do 9-ega razreda. S
pomočjo izobraževalne metodologije, ki temelji na aktivnem učenju, učence spodbujajo, da sami razmišljajo, razpravljajo in sprejmejo svoja stališča. Vprašanja so poenostavljena, a ustrezajo aktualnim temam.
Učenci se na obisk pripravijo že v šoli na osnovi gradiv, ki jim jih posreduje parlamentarni Oddelek za informiranje. O njih predhodno razpravljajo v razredu.
3
Twitter je storitev, ki omogoča uporabnikom pošiljanje in branje sporočil znane kot tweets (več Wikipedia,
spletno mesto).
15
Ko pridejo učenci na obisk oz. na delavnico, naredijo nekaj vaj z uporabo video posnetkov, na osnovi katerih zavzamejo svoje stališče. Ta del obiska se imenuje “korak
v krog.” Učenci navedejo svoje stališče glede določenega vprašanja in vstopijo v krog
ali pa ostanejo zunaj. Takšen uvod naj bi spodbudil radovednost in osredotočil pozornost učencev k pripravi naslednjega dela igre vloge.
Vsak učenec dobi kartico s podatki o spolu, starosti, izobrazbi in izkušnjami, geografskim okrožjem, strankarsko pripadnostjo in prednostnimi političnimi vprašanji.
V igri obstaja pet fiktivnih strank. Igra se začne, ko gredo učenci v svoje strankarske
pisarne, kjer proučijo dva predloga zakona, ki jih je predložila vlada. V okviru teh
dejavnosti imajo dostop do časopisnih člankov, telefonskih pogovorov, odlomkov iz
radijskih programov. Informacije in navodila dobivajo prek računalniških zaslonov in
prek nadzornika.
Razprave o predlogih se izvajajo izmenično v poslanskih skupinah in na sejah odborov. Na takšen način je učenec v stiku s svojo politično opcijo, pogaja pa se tudi z
drugimi poslanskimi skupinami. Učence se spodbuja k iskanju zavezništva in koalicij,
da bi dosegli večino za svoje predloge.
Na zadnji seji odbora oblikujejo preprosto poročilo. Na tej stopnji morajo pripraviti
predlog, ki bi lahko dobil večinsko podporo na glasovanju. Končno se vse politične
stranke sestanejo na plenarnem zasedanju. Nadzornik prevzame vlogo predsednika,
vodi razpravo in glasovanja.
Zaključni del obiska je sestavljen iz nadaljnjih razmišljanj in razprav o tem, kako so
učenci doživeli igro vlog. Primerjave so narejene med tem, kar se je dogajalo v delavnici demokracije, in tem, kar se dogaja v realnem delu Riksdaga. Potem si učenci
lahko ogledajo sejo z javne galerije parlamenta.
Po končanem obisku imajo na voljo gradiva za nadaljnjo obravnavo v šoli. Gradivo vključuje naloge, ki se ukvarjajo z zakonodajnimi predlogi, kako lahko Riksdag
izvaja nadzor nad delom vlade, ter kako bi lahko še bolj vzbudili interes mladih za
politiko.
V bližini prostorov, kjer poteka demokratična delavnica, se nahaja obok - svod (vault)
iz 13. stoletja. Tu je tudi stalna razstava o razvoju demokracije, med pomembnejšimi
podatki so, na primer uvedba enake volilne pravice in pisanje prve ustave. Med delavnico se dijakom ob dotiku (računalniškega ekrana) pojavijo vprašanja o poslancih in
njihovih dolžnostih in o demokraciji na splošno. Cilj obiska svoda je najti navdih in
16
informacije o delu Riksdaga in razmišljati o tem, kako bi lahko vzpostavili več zanimanja ljudi za politiko (Odgovor ECPRD št. 781 in 804).
Vodeni ogledi parlamenta
Parlament vsako leto obišče približno 40 000 učencev. Skupina ne sme imeti več kot
30 učencev. Obisk traja od ene do dve uri, odvisno od tega, kaj se v Riksdagu dogaja
in če poslanci sodelujejo pri obisku. Obiski so brezplačni in potekajo med tednom,
med deveto in peto uro.
Rednih obiskov, prilagojenih za otroke med 8-im in 14-im letom, ni. Vendar pa lahko
ob posebnih priložnostih - na primer vsako drugo leto ob dnevu odprtih vrat, parlament obišče tudi ta starostna skupina. Skupine spodbujajo k zastavljanju vprašanj,
tako da je sodelovanje bolj aktivno.
Organizirajo tudi obiske za otroke s posebnimi potrebami. Ko skupina najavi obisk,
povedo tudi, ali želijo znakovni jezik. V času zimskih počitnic nudijo tudi posebne
družinske izlete v Riksdag. V času zasedanja posebnih obiskov ni. Vodeni obisk lahko poteka v različnih jezikih: angleščini, francoščini, nemščini, španščini in finščini.
Funkcijo vodiča po parlamentu opravljajo zaposleni in nekateri zunanji sodelavci.
Vodiči se udeležujejo različnih izobraževalnih programov.
Gradivo in internet
V švedskem Riksdagu razpolagajo z velikim izborom gradiv za šole. Gradivo je na
voljo v papirni obliki, kot so brošure in stripi, na spletni strani, CD-romih in DVD-jih.
Organizirajo tudi kvize, igro vlog in zagotavljajo možnosti pogovora s poslanci, za kar
sta namenjena dva posebna prostora znotraj parlamenta.
Intervjuji poslancev, ki jih izvajajo dijaki, so objavljeni na delu spletne strani Riksdag
z naslovom „Meet MP“. Vsak učenec, ki je zainteresiran, se lahko obrne na Oddelek za
informiranje in opravi razgovor.
Informatorji in poslanci pogosto obiščejo šole in občine, kjer so izobraževanja - tečaji
za tiste, ki jih zanima pridobivanje globljega razumevanja Riksdaga oziroma njegovega delovanja. Riksdag organizira tudi tečaje za novinarje (Odgovor ECPRD št. 720).
V dveh določenih prostorih za izobraževalne dejavnosti imajo stenske slike (wall
chart) z zasedanja plenuma in odborov, imajo pa tudi sliko, ki prikazuje sestavo parlamenta. Avdio vodnikov nimajo.
17
Na spletni strani je posebna rubrika z naslovom: Učenci in učitelji. Nekaj informacij je
namenjenih tudi starostni skupini od 8 do14 let. Prek spletne strani se rezervira obisk
v parlamentu in naroči večina gradiv. S šolami imajo nenehen kontakt, da bi izboljšali
informacije za učitelje in učence. Za oglaševanje uporabljajo oglase v revijah in časopisih, sodelujejo pa tudi na različnih sejmih v šoli.
Mladinski parlament
Da bi razširili zanimanje med mladimi državljani, je Riksdag leta 2004 organiziral
“mladinski parlament,” ki se ga je udeležilo 349 mladih iz 85 različnih srednjih šol.
Tako so mladi lahko izkusili, kako je biti poslanec, saj so se udeležili dela na odborih, sodelovali so v razpravah, glasovali in postavljali vprašanja ministrom. Predsednik
parlamenta je ob zadnjem takšnem mladinskem parlamentu vodil sejo v poslanski
dvorani. (Odgovor ECPRD št. 637).
Dostopnost za ljudi s posebnimi potrebami
Leta 2000 so se v parlamentu odločili, da aktivno pristopijo k izvajanju nacionalnega akcijskega načrta za področje politik, ki se ukvarjajo z ljudmi s posebnimi
potrebami. Cilj akcijskega načrta vključuje oblikovanje takšnega okolja, ki omogoča
ljudem s posebnimi potrebami vseh starosti polno sodelovanje. Vlada je z odlokom
določila posebne centralne vladne agencije, ki so odgovorne za izvajanje invalidske
politike. Odlok in smernice določajo, da morajo biti informacije na voljo ljudem s
posebnimi potrebami, določajo pa tudi način, kako to doseči. Čeprav Riksdag ne
sodi v ta krog (vladnih agencij, op. p.), vseeno deluje v skladu s tem odlokom in
temi smernicami. Vodstvo parlamenta si sistematično prizadeva za dvig ravni dostopa do informacij za ljudi s posebnimi potrebami oziroma za drugače govoreče.
Spletna stran parlamenta je pomembno orodje za doseganje tega cilja. Strategija
temelji na zagotavljanju osnovnih informacij v različnih oblikah, širjenju informacij
o tem, katere informacije se lahko zahtevajo ipd. Težave pa predstavlja njihov jezik
oziroma nerazumevanje jezika za večje število uporabnikov. Zveza invalidov se je
na prizadevanje Riksdaga glede dostopnosti informacij pozitivno odzvala (Odgovor
ECPRD št. 948).
Vloga službe za informiranje oziroma za odnose z javnostmi - Urad za
informiranje in upravljanje znanja
Ko govorimo o sodelovanju javnosti v zakonodajnem procesu, ima pomembno vlogo
služba za informiranje oziroma za odnose z javnostmi. Oddelek za informiranje je del
18
Urada za informiranje in upravljanje znanja.4 Oddelek nudi predvsem informacije za
zunanje uporabnike, sicer pa tudi za poslance in zaposlene. Nahaja se v isti stavbi kot
knjižnica.5 Nudi nepristranske informacije o delu in o odločitvah Riksdaga, odgovarja
na vprašanja o parlamentu in o njegovem delu, nudi brezplačne izvode informativnega gradiva, prodaja pa publikacije in spominke.
Med osnovne pristojnosti oddelka sodi:
•urejanje spletne strani, intraneta,
•stiki z novinarji in druge storitve za medije,
•telefonske storitve za širšo javnost, medije, organizacije, javne agencije in izobraževalne ustanove,
•obiskovanje šol, predvsem višjih srednjih šol in šol za izobraževanje odraslih,
•vodeni ogledi in študijski obiski organizacij, javnih agencij itd.,
•priprava informacijskega gradiva za zunanjo in notranjo uporabo, tudi učnih gradiv, pol s podatki (fact sheets), knjig in brošur,
•tečaji in usposabljanje za učitelje, novinarje, informacijske uslužbence,
•oglaševanje,
•priprava razstav, sejmov in prireditev, kot so dnevi odprtih vrat.
Oddelek je odgovoren tudi za posebne telefonske storitve, na leto odgovorijo na več
kot 10.000 poizvedb javnosti, medijev, organizacij in zasebnega sektorja. Na večino
vprašanj odgovorijo neposredno po telefonu, vse bolj pa je v uporabi elektronska pošta, nanjo poizkušajo odgovoriti v 48 urah (glej odgovor ECPRD št. 677). Ugotavljajo,
da se je količina informacij v papirni obliki zmanjšala, pa tudi telefonskih povpraševanj je manj zaradi uporabe elektronske pošte (odgovor ECPRD št. 948).
V Riksdagu izhaja tudi posebna revija z naslovom Novice iz Riksdaga in ministrstev,
ki je na voljo v tiskani obliki in na spletni strani. Vse publikacije so brezplačne in se
jih lahko naroči po e-pošti, telefonu, faksu ali pošti. Urad za informiranje in upravljanje znanja podpira stike z NVO, odgovarja na njihova vprašanja, in jim pošilja
informacije.
4
Znotraj urada delujejo poleg Oddelka za informiranje še: knjižnica, informacijski center EU, dokumentacija
(več odgovor ECPRD št. 677).
5
Parlamentarna knjižnica je odprta za javnost, tu si posameznik lahko izposodi knjige, osebje pa mu pomaga
pri iskanju ustreznih informacij.
19
Informacijski center EU
Znotraj Urada za informiranje in upravljanje znanja deluje tudi poseben informacijski
center, ki se ukvarja z vprašanji EU. Center zagotavlja storitve za poslance in za druge
zaposlene, predvsem pa za javnost, ki je glavna ciljna skupina. Ustanovljen je bil leta
1996. Pogosti uporabniki njihovih storitev so tudi državne institucije in nevladne organizacije, študentje, novinarji, knjižničarji in zasebni sektor. Ima tudi svojo spletno
stran, financira ga parlament. Pred kratkim so v centru priredili tekmovanje o znanju
EU za šolske otroke. Sodelovalo je 42 šol, zmagovalci so za nagrado prejeli potovanje
v Stockholm in v Bruselj (odgovori ECPRD št. 333, 720 in 804).
3.2 Danska
3.2.1 Splošno6
Nevladne organizacije so bile na Danskem prisotne že daleč nazaj v zgodovini. Tudi
danes je za Dansko značilno sodelovanje nevladnih, zlasti sindikalnih organizacij, s
političnimi strankami. Čeprav nimajo posebnega zakona, ki bi urejal položaj nevladnih organizacij ter njihovo sodelovanje z vlado, pa v praksi tako ministrstva kot parlamentarni odbori obravnavajo tudi iniciative relevantnih organizacij in interesnih
skupin pri pripravi zakonskih predlogov.
Na Danskem le 10 % populacije ne pripada niti eni organizaciji oziroma prek 73 %
prebivalstva je vključeno v več kot eno organizacijo. Danska družba podpira združevanje ljudi in nevladne organizacije so dejavno vključene v proces upravljanja družbe
(prim. Eror in drugi, 2004).
3.2.1 Parlamentarna praksa
Sodelovanje pri pripravi predlogov zakonov
Minister lahko ustanovi odbor ali komisijo, ki preuči potrebnost zakonske ureditve na
določenem področju. Ta oblikuje poročilo, ki se ga običajno vključi v osnutek zakona. Strokovnjakom in predstavnikom interesnih skupin je omogočeno sodelovanje na
zasedanjih odborov. Vsako ministrstvo ima seznam organizacij, katerim pošiljajo predloge. Tako lahko pride do sprememb osnutka, še preden pride zakon v parlament.
6
Povzeto iz raziskovalne naloge št. 5/2004 : Eror Andrej, Koselj Nataša (2004): Sodelovanje med vladami in
nevladnimi organizacijami.
20
Mnenja institucij in posvetovanje s civilno družbo
Na Danskem pridobitev mnenj institucij civilne družbe ni obvezna. Običajno pa parlamentarni odbori organizirajo javna zaslišanja (hearings) o določenih predlogih zakonov. Zaslišanje se organizira po prvi obravnavi zakona. Na njih sodelujejo člani
odbora in pristojni minister (8. in 9. člen poslovnika in odgovor ECPRD št. 1209).
Zaslišanje organizirajo z namenom, da osebe, ki jih je odbor določil, izrazijo svoje poglede in mnenje na obravnavi. Odbor odloči, kdo ima pravico sodelovati v razpravi.
Zaslišanja so običajno javna, vendar o tem odloča odbor. V letu 2008 -09 je bilo 423
zaslišanj, ki so bile odprte za javnost, in 340 zaslišanj zaprtih za javnost. Zaslišanje
lahko poteka tudi hkrati z več odbori skupaj (9-10. člen poslovnika).
Mnenj državljanov ne zbirajo prek spleta, vsak državljan pa lahko piše odboru o neki
temi, ki spada v pristojnost tega odbora. Mnogi poslanci imajo tudi bloge, vendar to ni
v domeni parlamenta - ne zagotavlja jih parlament (odgovor ECPRD št. 1210).
Parlament in mladi
Med posebne dogodke, namenjene mlajši populaciji, sodi t.i. “mladinski parlament.”
K sodelovanju so enkrat letno povabljeni učenci stari okrog 15 let (odgovor ECPRD
št. 720).
Poseben dogodek je tudi “Noč kulture,” pri katerem vsako leto sodeluje tudi Folketing. Mnogi otroci sodelujejo v Noči kulture v Folketingu skupaj s svojimi starši. Gre
za zabaven dogodek, ki pritegne skoraj 100.000 obiskovalcev. Leta 2006 so 14. noč kulture organizirali kopenhabenski muzeji in kulturne ustanove. Program je vključeval
vse glavne muzeje in razstavišča, cerkve, knjižnice, šole, organizacije ter veliko število
krajev, ki običajno niso odprti za javnost. Na javnih mestih so predvajali glasbo, brali
poezije, prirejali likovne razstave in drugo (odgovor ECPRD št. 781).
Komuniciranje z državljani in z ljudmi s posebnimi potrebami
Način objavljanja parlamentarnih informacij ni posebej predpisan. Za seznanjanje in
obveščanje državljanov so na voljo razni viri (tv, internet...). Gradivo o parlamentarnem delu je objavljeno na internetu, informacije je mogoče dobiti tudi preko telefonskih storitev in v pisni ter papirni obliki.
Prizadevajo si za vključevanje oziroma uporabo standardov, ki bi omogočili informiranje tudi slepim in slabovidnim ljudem. Sicer pa na internetu že obstaja storitev, ko
slepi lahko spremljajo zvočni zapis. Na spletni strani je tudi storitev za slabovidne.
21
Izobraževalno gradivo je na voljo tudi beguncem in priseljencem. Spletna stran poleg
TV predstavlja največji potencial informiranja (odgovor ECPRD št. 991).
Vloga Informacijske službe in Informacijskega centra EU
V parlamentu deluje Informacijska služba, kamor lahko ljudje pokličejo ali pošljejo
e-pošto ter povprašajo o parlamentarnem delu. Vprašanja se nanašajo tudi splošno
na parlamentarni sistem in demokracijo. Informacije so na voljo med tednom, dva
zaposlena odgovarjata na telefon, eden na elektronsko pošto.
Organizirajo vodene oglede parlamenta za dijake in za druge skupine.
Učitelji lahko naročijo brezplačno izobraževalno gradivo v obliki listov s podatki (fact
sheets), letakov in brošur. Nudijo tudi DVD z 12 kratkimi filmi o danskem parlamentu.
Nekatera gradiva so na voljo le v danskem in v angleškem jeziku, nekatera pa so prevedena tudi v francoščino ali nemščino. Izobraževalno gradivo v angleškem jeziku je
na voljo tudi na spletnem mestu danskega parlamenta.
Informacijska služba sodeluje na dveh knjižnih sejmih izven parlamenta, na primer
na Dan danskega državljanstva za odrasle, to je za tiste, ki so pravkar pridobili dansko državljanstvo. Informacijska služba sodeluje tudi pri organiziranju odprtih vrat,
tesnejšega sodelovanja z nevladnimi organizacijami pa nima.
V parlamentu deluje Informacijski center EU, odločitev o njegovi ustanovitvi je bila
sprejeta leta 1993, ustanovlje pa je bil 1994. leta. Financira ga Folketing (odgovor
ECPRD št. 333).
Razmišljajo pa tudi o možnostih stalne razstave o demokraciji znotraj parlamenta (odgovor ECPRD št. 804).
3.3 Finska
Sodelovanje strokovnjakov in javnosti v zakonodajnem postopku
V finskem parlamentu pred vložitvijo osnutkov zakonodajnih besedil običajno ne organizirajo javnih razprav (odgovor ECPRD št. 1209).
Odbor v finskem parlamentu začne obravnavo zakona po zaslišanju izvedencev in
pridobivanju informacij iz drugih virov. Vsak odbor odloči, kateri strokovnjaki bodo
sodelovali pri posamezni zadevi. Vsak odbor ima svoje sezname strokovnjakov, ki jih
22
zaslišijo - glede na predmet predloga zakona. Najprej se zasliši predstavnika ministrstva, nato pa še druge osebe, ki so bile vključene v pripravo osnutka, ali pa zastopajo
agencije, organizacije in druge zainteresirane, na katere se zadeva nanaša. Lahko se
pokliče le enega izvedenca, lahko pa se zasliši tudi več deset strokovnjakov. Ti podajo
ustne predstavitve na sejah odborov, odbor pa jih lahko zaprosi tudi za pisne prispevke oziroma izjave. Pri zaslišanju izvedencev sodelujejo vsi člani odbora (Odgovor
ECPRD št. 1210).
T. i. zaslišanja so institucionalizirana v poslovniku finskega parlamenta, in sicer v 37.
členu. Na spletni strani finskega parlamenta zasledimo podatek, da so ti strokovnjaki
javni uslužbenci, ki so pripravili zadevo, kakor tudi predstavniki državnih organov,
organizacij in drugi, glede na vsebino zadeve. Pogosto pa se zasliši tudi druge, neodvisne strokovnjake, kot so npr. raziskovalci (glej poslovnik in spletno mesto finskega
parlamenta).
Demokratična vzgoja - parlament in mladi
Eduskunta, finski parlament, nima nobenih posebnih storitev za mlade od 8 do 14 let,
imajo pa veliko obiskovalcev teh let. Obiski so brezplačni in trajajo od 30 minut do
ene ure, potekajo od ponedeljka do petka med 9,00 in 15,30 uro. Vodniki so posebej
usposobljeni, da lahko predstavijo parlament otrokom vseh starosti in mladostnikom
s posebnimi potrebami. Obiske prilagodijo posebnim željam skupin. Obiskovalcem
so na voljo brošure in DVD-ji, predvaja se jim tudi video o parlamentu. Pogosto organizirajo tudi možnost pogovora s politiki. V obdobju 2006-2007 so skupinam podarjali posebno pero - svinčnik, posvečen stoletnici enake volilne pravice na Finskem
(odgovor ECPRD št. 781).
Od leta 1998 vsako drugo leto redno organizirajo mladinski parlament.
Igra zakonodajalec
Za šolske skupine (otroci od 12 do 15 let) je na voljo računalniška igra imenovana
“Lainsäätäjät,” kar pomeni zakonodajalec. Gre za inovativen način spoznavanja zakonodajnega postopka, parlamentarizma in politike. Igralci izvedo, kako se sprejema
zakone in kako poslanci preživijo svoj dan. Igra se odvija v Centru za obiskovalce.
Izbrano podjetje je poskrbelo za vizualno podobo in tehnično realizacijo igre, pooblaščeni scenarist pa je v sodelovanju s parlamentom pripravil scenarij. Igra je na
voljo v dveh jezikih: v finščini in švedščini in traja približno 30 minut. Na voljo je tudi
spletna različica igre (odgovor ECPRD št. 637).
23
Otroci so razdeljeni v poslanske skupine. Vsaka ekipa nato izbere poslance na igralnih konzolah. Ekipe so razdeljene na vladno stran in na opozicijo (glede na velikost
poslanske skupine). Potem izberejo predlog, za katerega vlada želi, da se obravnava in sprejme. Potem “igrajo” tipičen poslanski dan, vključno s TV-intervjuji, sejami
odborov in plenarnim zasedanjem. Eduskunta promovira igro v revijah, namenjenih
učiteljem in šolarjem. Prav tako so naredili ciljno kampanjo na spletni strani, ki je posebej zanimiva za mlade.
Znotraj parlamenta deluje Center za obiskovalce, ki je odprt od leta 2004. Tu si je mogoče ogledati video posnetke o parlamentu ali brati brošure. Zaposleni nudijo informacije in odgovore na vprašanja. Druge zmogljivosti centra so še kavarna in 6 računalnikov, kjer je na voljo brezplačen dostop do interneta (odgovor ECPRD št. 720).
Sodelovanje med državljani in parlamentom ter z ljudmi s posebnimi potrebami
Finska je zelo odprta družba, tako je zagotovljena tudi dostopnost do poslancev. Spletna stran parlamenta vsebuje kontaktne informacije za vse poslance, odbore in dostop do dokumentov.
Odbor za prihodnost7 je tudi eksperimentiral z virtualnim portalom za komentiranje,
kjer lahko državljani izrazijo svoje mnenje o zadevi, ki jo obravnava odbor. Veliko
poslancev ima svoj blog (odgovor ECPRD št. 1210).
Spletna stran finskega parlamenta vsebuje vse dokumente, ki se nanašajo na delo parlamenta. Leta 2005 je bil ustanovljen poseben odbor: Demokracija za vse (Democracy
for All - committee), ki ga sestavljajo poslanci, uslužbenci in zunanji eksperti. Namen
odbora oziroma cilj je pripraviti predloge, kako zagotoviti dostopnost informacij
vsem, zlasti pa za ljudi s posebnimi potrebami. Drugi cilj je predlagati načine za izboljšanje fizične dostopnosti v poslopje parlamenta.
Parlament je najel osebo za pripravo konkretnih predlogov, kako izboljšati dostopnost informacij skupinam ljudi s posebnimi potrebami. Temeljno načelo je, da mora
parlament imeti zmogljivosti za zagotavljanje informacij v določenih oblikah tudi za
ljudi s posebnimi potrebami. Pripravili so splošno brošuro v Braillovi pisavi v fin7
Odbor za prihodnost je eden izmed 16-ih stalnih odborov v finskem parlamentu. Ima 17 članov-poslancev
iz različnih parlamentarnih strank. Njegova naloga je vodenje aktivnega dialoga z vlado o glavnih problemih
prihodnosti in njihovih rešitvah. Tradicionalni parlamentarni procesi ne zaznavajo dovolj prihodnjih problemov in priložnosti, zato naj bi bil ta odbor tisti, ki oblikuje politiko prihodnosti (Finski parlament, spletna
stran v Pristavec-Đogić, 2008).
24
ščini in švedščini in je enostavna za razumevanje. Video predstavitvam pa so dodali
podnapise v finskem in švedskem jeziku. Prav tako so video predstavitve na voljo v
znakovnem jeziku.
Po njihovih izkušnjah je priporočljivo sodelovanje z zunanjimi organizacijami, na primer z Zvezo slabovidnih (FFVI) in Zvezo za slušno prizadete (FFHOH).
Informacije o EU
V Centru za obiskovalce deluje tudi informacijska pisarna zunanjega ministrstva, ki
zagotavlja informacije o evropskem povezovanju in o finskem članstvu v Evropski
uniji. Zagotavljajo široko paleto gradiv, informacij in različnih stališč o Evropski uniji.
Centri EU delujejo tudi na regionalni ravni, informacije o EU nudi skupaj 30 oseb
(odgovor ECPRD št. 720 in št. 333).
3.4 Norveška
Priprava zakonskih tekstov
Ko govorimo o sodelovanju ekspertov oziroma javnosti pri pripravi zakonskih osnutkov, moramo razlikovati med zakonskimi predlogi vlade in predlogi poslancev.
Predlogi vlade
Za zahtevne zakone ali obsežno revizijo obstoječe zakonodaje se lahko imenuje poseben odbor strokovnjakov, ki ga sestavljajo osebe, posebej priznane na tem strokovnem področju. Ta odbor predstavi svoje poglede in poda osnutek zakona. Seveda pa
ni obvezno, da se tak odbor ustanovi.
K izvedbi določenih postopkov v procesu nadaljnje priprave zakona ministrstva zavezujejo posebna navodila - Navodila za uradne študije in poročila. V skladu z navodili
se dokončane študije in predloge zakonov običajno posreduje vsem javnim in zasebnim institucijam in organizacijam, na katere bi zakon utegnil vplivati z namenom, da
bi pridobili njihovo mnenje. Izjeme od te obveznosti so redke.
Osnutek zakona se nato predloži Ministrstvu za finance in drugim pristojnim ministrstvom ter Ministrstvu za pravosodje v pregled.
V okviru zakonodajnega postopka v parlamentu se predloge zakonov obravnava v
okviru pristojnih delovnih teles. Odbor lahko pozove predstavnike ministrstev, organizacij ali posameznikov na zaslišanje z namenom pridobivanja informacij. Organizacije in posamezniki lahko tudi zahtevajo, da odboru predstavijo svoja stališča. Ta
predstavitev poteka javno, razen če ni določeno drugače.
25
Zaslišanja so institucionalizirana v poslovniku, ki v 21. členu določa, da lahko odbor
organizira zaslišanje. Na zaslišanju podajo osebe, ki jih je odbor zaslišal, ustne izjave, oziroma osebe, od katerih je odbor zahteval, da se zaslišanja udeležijo oziroma
predložijo podatke odboru. Odbor se lahko “za zaslišanje” odloči z navadno večino.
Osebe, ki so povabljene, se lahko prosto odločajo, ali se bodo zaslišanja udeležile ali
ne in ali bodo odgovarjale na vprašanja odbora (21. člen poslovnika parlamenta).
Stroške zaslišanja, ki so nastali zaslišanim osebam, odobri predsedstvo na zahtevo
pristojnega odbora. Zaslišanja so javna, razen če odbor z navadno večino odloči, da
se obravnava izvede v celoti ali delno za zaprtimi vrati. Član odbora lahko zahteva, da
se javna obravnava prekine, tako da se lahko odbor posvetuje o nadaljnjem postopku
oziroma predlogu o nadaljnji javni obravnavi. O zaupnih podatkih se razpravlja za
zaprtimi vrati. Med zaslišanjem ne sme biti nikakršne izmenjave mnenj med člani
odbora.
V času javne predstavitve so posebni sedeži namenjeni javnosti. Število gledalcev je
lahko omejeno zaradi prostora. Odbor lahko odloči, da se o zaslišanju pripravi stenografski zapis, da se zaslišanje snema itd. Odbor se lahko odloči, da ne dovoli avdio ali
video zapis obravnave, čeprav je ta javna. Javne obravnave se napovedo najpozneje
24 ur pred obravnavo. V izrednih okoliščinah je ta rok lahko krajši. Javne obravnave se
ne izvede, kadar zaseda plenum. Odbor lahko določi dodatne kriterije v zvezi z izvajanjem zaslišanja, npr. časovno omeji razpravo (21. člen poslovnika parlamenta).
Predlogi poslancev
Predlogi zakonov poslancev se pošljejo pristojnemu (stalnemu) odboru v razpravo.
Predlog pošljejo tudi vladi v mnenje. Če odbor ugotovi, da bi bila potrebna dodatna
presoja, lahko predlaga, da se pošlje predlog zakona vladi v oceno (elaboration). O
tem predlogu odbora odloča parlament.
Sodelovanje ekspertov
Formalne ureditve glede pridobivanja mnenj ekspertov ni. Na voljo je tudi parlamentarna raziskovalna služba, ki prav tako lahko nudi te informacije (odgovor ECPRD št.
1209).
Parlament in civilna družba
Pristojen odbor parlamenta lahko z namenom pridobivanja informacij organizira zaslišanje, ki se ga udeležijo organizacije, ki jih zadeva osnutek zakona. Na splošno od26
bor pozove vse relevantne organizacije, naj sodelujejo pri zaslišanju. Tu predstavijo
svoja stališča in odgovarjajo na vprašanja poslancev - članov stalnega odbora.
Organizacije lahko tudi zahtevajo, da nastopijo pred odborom oziroma da predstavijo svoja stališča. Ta predstavitev poteka javno, razen če ni določeno drugače. Odbor določi rok za oddajo vlog za sodelovanje v obravnavi. Organizacija mora poslati
zahtevek in kratko obrazložitev, zakaj želi biti navzoča na obravnavi. Odbor obravnava zahtevke in izbere organizacije, ki bodo povabljene. Nihče ne more zahtevati
od nekoga, da v razpravi sodeluje. Predsednik odbora predseduje na obravnavi in
skrbi za časovni razpored ter preprečuje, da bi se zaslišanje odvijalo v razpravi med
člani odbora in organizacijami. Organizacije dobijo priložnost za kratek govor, da
povedo svoje stališče, druga javnost nima priložnosti zaprositi za besedo. Odbor se
odloči, koliko časa ima organizacija na razpolago, običajno 10 minut skupaj z vprašanji in odgovori. Odbor želi pisno kratek povzetek mnenj organizacij. Nevladne
organizacije imajo tu pomembno priložnost, da poskušajo vplivati na odločanje
politikov.
Uradnega seznama teh organizacij ni, vendar pa so organizacije, ki so sodelovale ali
bodo sodelovale na zaslišanjih objavljene na spletni strani parlamenta. Organizacijam
se priporoči uporabo spletnih strani, kjer dobijo ustrezne informacije o zaslišanjih,
da se jih lahko udeležijo. Predpostavlja se, da je vlada zaslišala vse, na katere se zakon
nanaša, preden je osnutek zakona predstavljen v parlamentu.
Na Norveškem mnoga združenja, sindikati, skupine potrošnikov, dobrodelne ustanove itd. izrazijo svoje mnenje o predlogih zakonov v parlamentu. Pred tem je na splošno dana možnost, da izrazijo svoje mnenje na ministrstvu, ki je pripravilo osnutek
zakona. Če osnutek zakona, predložen parlamentu, ni v skladu z njihovimi mnenji
in pogledi, pogosto podajo svoja mnenja pri stalnem parlamentarnem odboru, ki je
odgovoren za razpravo o določenem predlogu zakona.
Ko je zakon sprejet, parlament pogosto poudari, da mora vlada pri izdajanju nadaljnjih pravil in predpisov to storiti v sodelovanju ali v dialogu z organizacijami. Na primer, ko izdajajo računovodska pravila, to storijo v sodelovanju z državno organizacijo
računovodij.
Parlament ne zbira javnih mnenj prek spletnih strani. Državljani lahko pošljejo elektronsko pošto odborom in poslancem. Uredniki spleta so uvedli Twitter (pilotni pro27
jekt za širšo javnost). Širša javnost je povabljena, da poda svoje mnenje o tem, kako
naj se uporablja Twitter v parlamentu. Nekateri poslanci imajo tudi svoje bloge (odgovor ECPRD št. 1210).
Razmerje državljani - parlament
Parlament mora biti odprt in dostopen vsem državljanom in družbenim skupinam.
To je vodilo norveškega parlamenta, čeprav nimajo posebnega zakona, ki bi urejal način objavljanja in podajanja parlamentarnih informacij. V uporabi pa je širok spekter
komunikacijskih virov: internet, Web-TV, Web-radio, informacije v papirni obliki. Poleg tega so na voljo vodeni ogledi, ki so prilagojeni določenim skupinam na obisku,8
igranje vlog za mlade in storitve Informacijskega centra. Parlamentarne seje so odprte
za javnost, razpravo je mogoče spremljati tudi z galerije. Vsa sporočila in viri so del
splošne informacijske politike in se medsebojno dopolnjujejo.
Državljani se odločajo za uporabo različnih virov: spremljanje razprave na spletu,
Web-TV, poslušanje spletnega radia, branje osnutka v pisni obliki. Spletna stran je prilagojena tudi za slepe in prizadete, posebno spletno stran imajo tudi mladi. Brošure
so na voljo tudi v tujih jezikih. Kot problem se kaže dostop informacij za begunce,
priseljence in starejšo populacijo. V zvezi z begunci in priseljenci so glavna ovira jezik
in splošna socialna integracija. Glede starejših pa je delno problem uporaba interneta
kot vira komunikacije, vendar pa imajo tudi druge možnosti, in sicer da pridejo na
obisk v parlament ali telefonsko postavljajo vprašanja.
Splošne informacije se prilagodi različnim družbenim skupinam. Za ljudi s posebnimi potrebami se uporablja glavna spletna stran, kjer je na voljo opcija, da se besedilo
glasno predvaja (odgovor ECPRD št. 991).
Mladi in parlament
Vodeni ogledi
Vodenega ogleda se lahko udeležijo otroci od 9. razreda dalje in višji razredi. Velikost
skupine je do 30 oseb, ogled traja približno uro. Ogledi se izvajajo med tednom (šole
in druge skupine), pa tudi ob sobotah (splošna javnost).
Med gradivo za pripravo na obisk sodijo: materiali v papirni obliki, internet, DVD itd.
Tema obiska je zgodovina, vloga parlamenta in razumevanje demokracije. Vodenje
se lahko prilagodi posebnim skupinam na obisku, na primer uporaba lažjega jezika.
8
Na primer slepim otrokom je dovoljen dotik stvari (odgovor ECPRD št. 991).
28
Obisk lahko poteka v angleškem jeziku, poleti (turisti) tudi v nemškem in francoskem
jeziku. Obisk vodijo posebej usposobljeni ljudje iz parlamenta.
Igra vlog
Višjim in srednjim šolam je na voljo igra “MiniTinget.” Koncept igre je vživitev v delo
poslanca - igra vlog, ki traja približno tri ure. Mladim ta igra daje znanje in izkušnje pri
delu parlamenta, politike in demokracije. Obstajajo štiri poslanske skupine in štirje
stalni odbori, ki morajo obravnavati štiri predloge. Ta center je bil odprt septembra
leta 2005 in je izjemno priljubljen pri dijakih, saj jim daje možnost, da se s tem veliko
naučijo, je pa tudi zelo zabavno (odgovor ECPRD št. 637).
Igro vlog organizira Oddelek za informiranje. Na spletni strani je na voljo gradivo namenjeno učiteljem za pripravo otrok in mladih. V njem je igra obrazložena, podani so
tudi nasveti, kako se nanjo pripraviti. Parlament nudi tudi finančno podporo, tako da
lahko sodelujejo iz šol po vsej državi. Učitelji pa se udeležujejo razstav po vsej državi,
kjer dobijo informacije o ponudbi parlamenta (odgovor ECPRD št. 781).
Za mlade in študente so poleg vodenih obiskov - ogledov parlamenta na voljo tudi
srečanja s poslanci (če so ti na voljo in če imajo čas), predavanja o poslovniških pravilih, o funkcijah poslancev, o parlamentu, o volilnem sistemu. Na voljo so prostori
za pomoč pri študentskem organiziranju srečanj, predavanj in razprav o pomembnih
temah, pomagajo pa tudi šolam, ki sodelujejo v igri vlog. Informacije o storitvah parlamenta so na voljo na spletni strani in v brošurah, ki jih pošljejo šolam in knjižnicam.
Mlade (prek spletne strani) spodbujajo, da intervjuvajo poslance, načrtujejo pa tudi
parlamentarni kviz (podatek iz leta 2006 op. p.).
3.5 Estonija
Sodelovanje civilne družbe v zakonodajnem procesu
V procesu zakonodajnega postopka posvetovanje z določenimi institucijami ni določeno kot obvezno, vendar se avtorji predloga zakona lahko posvetujejo s komerkoli.
Tako so posvetovanja z združenji in drugimi organizacijami precej pogosta. Na primer Odbor za kmetijstvo ima redne razprave in okrogle mize, kjer razpravljajo tudi
o zakonodaji. Odbor za finance pa skoraj nikoli nima stikov z zunanjimi skupinami
ali organizacijami, k sodelovanju jih povabi le, če kontaktirajo odbor. Večina drugih
odborov ima ustaljene stike z organizacijami, na katere se obrnejo in povprašajo za
njihovo mnenje o osnutkih predlogov. Uradnega seznama nimajo, se je pa to sodelovanje razvijalo več let. Mogoče je vključiti tudi strokovnjake (praviloma proti plačilu),
29
a to ni običajna praksa v Riigikogu. Poleg tega tudi običajno ne potekajo javne razprave o osnutku predloga zakona, preden je ta vložen kot predlog zakona v parlament
(odgovor ECPRD št. 1209).
Komuniciranje z državljani
Večina komunikacije z javnostmi poteka prek elektronske pošte in telefona. Omenili smo že, da določene skupine sodelujejo tudi na sejah odborov, kako pogosto, je
odvisno od odbora. V vsakem primeru pa pred srečanjem poteka dopisovanje prek
elektronske pošte, pošte in telefona. Poslanci uporabljajo tudi najnovejše metode komuniciranja - več jih ima svoj blog. Pomemben vir informacij je tudi internet (odgovor
ECPRD št. 1210 in 991).
Parlament skrbi tudi za komunikacijo z ljudmi s posebnimi potrebami. Oddelek za
informiranje in tisk organizira oglede parlamenta tudi zanje; politika parlamenta namreč je, da je v estonskem parlamentu vsakdo dobrodošel.
Sodelovanje parlamenta z mladimi
V Riigikogu poteka več projektov, ki so namenjeni mlajši populaciji. Prvi projekt se
imenuje „101 dijak v Toompei.“9 Vsako leto novembra poteka ob obletnici Konvencije
otrokovih pravic v parlamentu dijaška konferenca. Konferenco organizira Estonska
zveza za otroke in socialno varstvo in Svet estonskih dijakov. Tradicionalno se je udeležijo dijaki srednjih šol. Tema konference se iz leta v leto spreminja in se nanaša na
probleme dijakov. Udeleženci (101, kar je enako številu poslancev v Riigikogu) so
izvoljeni vnaprej na konferenci dijakov.
Drugi projekt se izvaja med zimskimi počitnicami. Projekt se imenuje »Parlament
ELO Children‘s“ (ELO je: Uspešna organizacija otrok). Tudi tu imajo različne teme za
razpravo.
Tretji projekt se imenuje „Naša država“. Ideja projekta je predstaviti institucijo parlamenta dijakom, ki niso Estonci. Neprofitna organizacija ABC organizira za mlade, ki
niso Estonci, obiske in srečanja v parlamentu, na vladi in v predsedniški palači. Poleg
tega organizirajo projekt „Evropski parlament“, kjer udeleženci lahko simulirajo zasedanje Evropskega parlamenta. Tretje zasedanje je bilo januarja 2007. Udeležijo se ga
številni dijaki in študenti iz celotne Estonije.
9
Toompea je grad, v katerem je sedež parlamenta.
30
Sodelovanje med parlamentom in mladino je stvar tradicije in dobre prakse. Poleg
tradicionalnega ogleda gradu Toompea se lahko obiskovalci preizkusijo v virtualni
plenarni dvorani parlamenta, e-sobi, ki ponuja interaktivne možnosti za pridobivanje
védenja o delu Riigikoguja. Član virtualnega parlamenta lahko sodeluje pri simulaciji
seje Riigikoguja. Zanje veljajo enaka pravila kot za poslance na plenarnem zasedanju
v dvorani (potrditev dnevnega reda, predlogi, postavljanje vprašanj, glasovanje itn.).
Možen je tudi virtualni ogled Toompea. V e-sobi je tudi stalna razstava o zgodovini
Riigikoguja (odgovor ECPRD št. 637).
Vodeni ogledi parlamenta
Pri ogledu parlamenta je skupina sestavljena iz približno 20 do 30 ljudi, obiski so
brezplačni in trajajo približno štirideset minut, med delovnim časom.
Na voljo so posebni materiali, bilteni, knjižice o parlamentu in internet. Lahko se organizira tudi srečanja s poslanci. Vsebina obiska je namenjena predstavitvi zgodovine
objekta in parlamenta. Vodenje poteka v estonščini, angleščini, ruščini, včasih tudi v
finščini in v nemščini. Vodiči so redno zaposleni in so odgovorni tudi za druge naloge, kot so: odgovori na vprašanja, organiziranje različnih dogodkov, ki potekajo v
parlamentu in so povezani z mladino in otroki (npr. simulacija igre). Nekateri izmed
njih so odgovorni za posodabljanje informacij na spletni strani (npr. prireditve, stalnih odborov itd.). Vodniki so uradniki, ki se lahko usposabljajo v skladu s programom
za zaposlene.
Posebne prireditve (Dan odprtih vrat) oglašujejo na radiu, v časopisih in na spletni
strani. Ideje otrok in mladine se prenesejo poslancem na sejah in ob posebnih dogodkih (Dan odprtih vrat, otroški parlament itd.) (iz odgovora ECPRD št. 781).
Organiziranost informacijske službe
Informacijski center zagotavlja javnosti informacije o parlamentu, o njegovem
delu ter o zakonodaji z namenom, da bi bila njegova dejavnost bolj razumljiva
javnosti. Vsi, ki so zainteresirani, imajo prost dostop do informacijskega centra.
Na vprašanja odgovarjajo osebno na kraju samem in tudi po telefonu, e-pošti in
faksu. Sprotno posodabljajo spletne strani Riigikogu in so odgovorni za notranjo
komunikacijo.
Oddelek za medije in informacije organizira vodene izlete v Riigikogu in obvešča o
delu parlamenta. V informacijskem centru lahko ljudje pridobijo oziroma zahtevajo
podatke. Parlament tesno sodeluje s šolami in univerzami, saj so zelo zainteresirani za
vodene izlete in možnosti, ki jih ponuja omenjena e-soba.
31
Oddelek za informacije v sodelovanju z vodstvom Riigikogu in poslanskimi skupinami redno organizira informativne dneve v okrožjih in institucijah, vključno z razstavami o različnih temah.
Glede sodelovanja z nevladnimi organizacijami naj omenimo, da Oddelek za informacije v sodelovanju z njimi organizira študijske obiske za ruske šole (glej odgovor
ECPRD št. 720).
Informacijska služba skrbi za obveščanje in informiranost različnih javnosti, organizira srečanja novinarjev s člani Riigikogu, predstavniki odborov in drugimi ter organizira tiskovne konference.
Vodja informacijske službe oblikuje načela v zvezi z ugledom parlamenta in zagotavlja njihovo izvajanje ter nadaljnji razvoj. Od večjih projektov, bi lahko omenili letni
Dan odprtih vrat. Riigikogu uvaja tudi dejavnosti za mlade t. i. sejem informacij (Information Fair - “Teeviit”), Palamuse - veliko razstavo ipd.
V okviru službe pripravljajo in posodabljajo informacijsko gradivo za goste parlamenta, in sicer o delovanju parlamenta, njegovi strukturi, zgodovini itd, organizirajo razstave o različnih temah, pomagajo izvesti informativne dneve v okrožjih (counties) in
institucijah, odgovorni so tudi za določene publikacije. Predstavljajo delo parlamenta
in podajo pregled zgodovine parlamenta in gradu Toompea posameznikom in skupinam, ki so na obisku v Riigikogu. Vodeni ogledi se izvajajo v estonščini, ruščini in
angleščini. Vsako leto se jih udeleži okoli 20.000 oseb iz Estonije in tujine.
3.6 Portugalska
Priprava zakonskih tekstov in posvetovanje s civilno družbo
Na Portugalskem je treba v primeru obravnave zakonodaje s področja delovnih razmerij obvezno predložiti osnutek zakona sindikatom. Če se predlogi zakonov nanašajo na lokalne oblasti, mora pristojni parlamentarni odbor zagotoviti posvetovanje
z Nacionalnim združenjem občin (ANMP) in Nacionalnim združenjem župnij (parish) (ANAFRE). V primeru, da so predlogi posebnega pomena, lahko pristojni parlamentarni odbor predlaga predsedniku parlamenta, da se o predlogih izvede javna
razprava. V vseh drugih primerih se lahko pristojni parlamentarni odbor posvetuje s
katerim koli subjektom oziroma osebo. Javne razprave so značilne predvsem, ko se
obravnava delovna zakonodaja, ekonomsko področje in socialne zadeve (odgovor
ECPRD št. 1209).
32
Pristojni odbori spodbujajo javno posvetovanje ali organizirajo zaslišanje z organizacijami, ki jih zadeva osnutek zakona, ne glede na to kdo je avtor predloga (vlada ali
poslanec).
Javno posvetovanje se lahko izvede v treh primerih:
•če se zadeva nanaša na določeno skupino ljudi,
•v zadevah, ki se nanašajo na delovno zakonodajo, ustavo in Zakon o delovnih razmerjih,
•če je predmet obravnave povezan s pravicami delavcev v javni upravi.
Ne glede na to lahko združenja, strokovne organizacije, sindikati, idr. zahtevajo, da se
jih zasliši. Običajno se pristojni odbor strinja. Uradnega seznama nimajo, saj odbori
vedo, koga naj povabijo. Nekatere organizacije, na primer organ za varstvo podatkov,
so zakonsko zavezane, da se opravi zaslišanje v zvezi z zakoni in drugimi predpisi, ki
se nanašajo na varstvo osebnih podatkov. Na enak način poteka obravnava, ko gre za
avtonomne regije oziroma področje lokalne samouprave.
Na predloge zakonov poda svoje mnenje Ekonomski in socialni svet,10 ko to zahteva
parlament. Njegova glavna naloga je, da poizkuša doseči sporazum pri urejanju delovnih razmerij in opredeliti prihodke, zaposlovanje, poklicno usposabljanje in socialno politiko blaginje. Ponavadi vlada predloži svoj predlog temu organu in šele nato
parlamentu.
Sodelovanje z državljani
Komunikacija med parlamentom in državljani poteka na več načinov: prek razpoložljivih informacij o institucionalni zgradbi parlamenta, z informiranostjo o parlamentarni
dejavnosti, prek raziskav o zakonodaji in o zakonodajnih postopkih itn. Med storitve
in informacije, ki najbolj prispevajo k spodbujanju državljanov k sodelovanju, sodi posebno kontaktno mesto za državljane na spletni strani parlamenta. Na voljo imajo:
•možnost kontaktiranja s poslanskimi skupinami, službami parlamenta in poslanci,
•lahko sodelujejo v debatnih forumih o glavnih zakonodajnih pobudah,
•lahko vložijo peticije, zahtevke ali pritožbe za zaščito pravic državljanov, ustave, zakonov ali splošnega interesa,
•posebno področje za osebne spletne strani ali spletni dnevnik (blog) za poslance
za informiranje o izvrševanju svojega mandata v parlamentu v posameznih volilnih
10
Ekonomsko-socialni sveta ima 66 članov. Ta organ odobri povprečno tri ali štiri mnenja na leto, med njimi
na predlog državnega proračuna in tudi osnutek plana (Draft Planning Options).
33
enotah za lažje sodelovanje z državljani. Vzdrževanje in posodobitev teh strani je
odgovornost poslanca.
Ugotovljeno je bilo znatno povečanje dostopov na spletnih straneh, kar povečuje vez
med parlamentom in državljani (odgovor ECPRD št. 991).
Spletna stran portugalskega parlamenta državljanom omogoča interakcijo s poslanskimi skupinami, s poslanci in službami parlamenta. Državljani lahko vložijo zakon,
če zberejo 35 000 podpisov, lahko sodelujejo na virtualnih sestankih o predlogih
zakonov, poročilih in drugih aktualnih zadevah. Državljani in združenja lahko sodelujejo tudi tako, da predložijo mnenje prek uporabe spletnih obrazcev ustreznemu
odboru o predlogu zakona, ki je v javni razpravi. Na spletni strani so na voljo različne
informacije za različne vrste ciljnih javnosti: za državljane, politike, medije, akademsko javnost, zgodovinarje, pravnike. Tu so informacije o: parlamentu kot instituciji,
parlamentarni dejavnosti in zakonodajnem postopku, razporedu dela, o poslancih,
odborih, na voljo je ustava in druga zakonodaja, peticije, predlogi in zahteve. Poleg
tega pa še: uradni list parlamenta, del za interaktivno razpravo s forumi, del za mladino in parlamentarni kanal.
V zadnjem času se je precej povečalo število političnih blogov, političnih spletnih strani in tudi uporaba twitterja. Devet poslancev ima svoj blog, 27 pa svojo spletno stran
na spletnem mestu parlamenta. Drugi poslanci imajo svojo spletno stran ali blog raje
izven spletnega mesta parlamenta na strankarski ali komercialni enoti. V zadnjem letu
je bilo vzpostavljenih več kot 28 twitterjev (odgovor ECPRD št. 1210).
Parlamentarni TV kanal prenaša plenarna zasedanja, seje odborov, druge pomembne
dogodke, ki se odvijajo v polkrožni dvorani, senatni dvorani ali dvorani parlamentarnih odborov, informacije o programih itn.
Znotraj parlamenta deluje Informacijski center za državljane in za odnose z javnostmi, ki spodbuja in organizira obiske v prostorih parlamenta (Sao Bento Palace). Obiskov je veliko - tudi študentov in dijakov vseh stopenj. Palača Sao Bento je odprta tudi
za obiskovalce (posamezno ali v skupinah). Zadnjo soboto v mesecu potekata dva
vodena ogleda popoldan, pa tudi ob dnevih evropske dediščine in drugih spominskih dnevih.
Od leta 1986 so pripravili nekaj razstav o dogodkih ali osebnostih, povezanih z zgodovino portugalskega parlamenta. Vsaka razstava je imela lasten katalog. Imajo tudi
vodene oglede, kjer se da pojasniti delovanje parlamenta in pomen demokracije (odgovor ECPRD št. 804).
34
Projekt šola in parlament
Zasedanja mladih v parlamentu (Parlament Young People’s) potekajo že od leta 1995.
Glavni cilj je pokazati mladim vrednote in prakso demokracije za državljansko vzgojo.
Ta pobuda je del projekta Šola in parlament in se odvija v sodelovanju z Ministrstvom
za šolstvo. Protokol je bil formalno podpisan leta 1998. V nadaljevanju si poglejmo
praktičen prikaz poteka tega projekta.
Prva faza: Registracija in priprava
V prvi fazi poteka prijava šol in predlogi za obravnavane teme v parlamentu. Nacionalna žirija, ki jo sestavljajo predsednik in podpredsednik Odbora za izobraževanje,
znanost in kulturo ter koordinator projekta, določi število šol in “poslancev”, ki bodo
sodelovali na volitvah na lokalni ravni - v šolah, pri čemer se upoštevajo mnenja regionalnih direktoratov za šolstvo.
Druga faza - Izvolitev “poslancev” v šolah
“Poslanci”, ki so izvoljeni v šolah po volilni kampanji, se organizirajo v “poslanske
skupine.”
Tretja faza: Srečanja na volilni ravni
Izvoljeni “poslanci” v vsaki šoli sodelujejo na sestankih, kjer razpravljajo in poizkušajo doseči sporazum o predlogu za oblikovanje priporočila za plenum. Izvolijo tudi
predsednika oziroma predsedstvo.
Četrta faza: Parlamentarne seje v parlamentu
Parlament mladih običajno poteka maja v času zasedanj odborov. Namen tega je, da
se mladi bolje spoznajo z delom parlamenta in parlamentarno prakso. Seja mladih se
prenaša na javni parlamentarni TV (Canal Parlamento), in od leta 2003 tudi na internetu. Sejo uradno otvori predsednik poslanske zbornice (Assembleia da República),
prisoten je tudi minister za šolstvo ali njegov predstavnik in predsednik Odbora za
izobraževanje, znanost in kulturo odbora (odgovor ECPRD št. 720).
Mladi imajo svojo, posebno spletno stran. Cilj je krepitev odnosov z mladimi s pojas­
njevanjem, pedagoškim pristopom o vlogi parlamenta, vladi, zakonodajnem procesu, volitvah ali zgodovini parlamenta. Razvoj spletne strani upošteva pedagoško
funkcijo in vključuje oblike interakcij, analizo in razpravo za študente in učitelje,
da se izkoristijo možnosti, ki jih omogoča spletna tehnologija (Odgovor ECPRD št.
991).
35
Skrb za ljudi s posebnimi potrebami
Parlament je z Resolucijo št. 82/2003 z dne 9. decembra 2003 odobril poseben program za spodbujanje dostopa za ljudi s posebnimi potrebami do parlamenta in njegovih služb. Parlamentarni kanal posebno pozornost namenja spodbujanju znakovnega
jezika za razlage oddaj in povzetke parlamentarnega dela po TV.
Parlament si v skladu z Resolucijo Sveta ministrov št. 155/2007 o dostopu do spletnih strani javne uprave za državljane s posebnimi potrebami prizadeva za povečanje
dostopa do spletnega mesta. Eden od glavnih ciljev spletne strani je, da se omogoči dostop do njegove vsebine za vse uporabnike. Posebna pozornost je namenjena
osebam s posebnimi potrebami; zagotavljajo posebne bralnike zaslona za osebe z
motnjami vida, spletna stran ima tudi posebno storitev (Dixerit), ki omogoča lažje iskanje na spletnih straneh, in branje glasne vsebine. Ti ukrepi so bili zagotovljeni in se
izvajajo v tesnem sodelovanju z združenji, ki zastopajo osebe s posebnimi potrebami
(odgovor ECPRD št. 991).
Center za zadeve EU
Znotraj parlamenta deluje center, ki se ukvarja z vprašanji EU. Center je vključen v
knjižnico, glavni cilj centra je posredovati aktualne informacije o zakonodaji, politiki
in dejavnosti evropskih institucij, kot tudi bibliografske podatke o zadevah EU.
V ta namen so posodobili portal, ki vsebuje povezave do pobud Evropskega parlamenta in Evropske komisije, dejavnosti in sklepov sej Sveta, ključnih političnih dokumentov o številnih zadevah, pravu EU in drugih vprašanjih. Mesečno objavljajo
bilten o pridobljenih dokumentih v zvezi z zadevami EU, posodobili so spletne strani,
knjižnica zagotavlja informacijsko podporo parlamentarnim odborom v zadevah, povezanih z dejavnostmi EU itn. Center se financira iz splošnega proračuna parlamentarne knjižnice (odgovor ECPRD št. 333).
4
ZAKLJUČEK
V praksi držav članic Evropske unije že več desetletij obstajajo splošna pravila, ki se
nanašajo na nevladne organizacije in so rezultat dolge tradicije obstoja in delovanja
teh organizacij oziroma civilne družbe v najširšem pomenu besede (Eror in drugi,
2004). Obstoj in delovanje nevladnih organizacij sta samo po sebi umevna. Potrebe
po utemeljitvi splošnega koncepta nevladnih organizacij do nedavnega ni bilo, saj
36
na civilno družbo vsi gledajo kot na naraven rezultat svobode in demokracije. Razprava je tako usmerjena na konkretna in praktična vprašanja, ki so v večini primerov
sektorsko usmerjena in specifična. Poleg tega sega razvoj nevladnih organizacij daleč
nazaj in zadeva različne tradicije in časovne okvire. Tudi v okviru iste države obstajajo velike razlike glede pravnega položaja, financiranja in priznavanja različnih tipov
nevladnih organizacij, ki delujejo na različnih področjih (več spletna stran Vlade RS
in Eror in drugi, 2004).
V primerjalnem pregledu so podrobneje zajete prakse nekaterih držav na področju
sodelovanja med nevladnimi organizacijami - civilno družbo in parlamenti. Primeri
dobrih praks nakazujejo zanimive rešitve in spodbujajo k razmišljanju o novih ukrepih in izboljšavah pri celoviti nadgradnji sodelovanja nevladnega sektorja pri zakonodajnem delu. Nekatere “inovacije” so le organizacijske narave in zanje spremembe
predpisov niso potrebne. Še več, v obravnavanih državah pogosto ne naletimo na institucionalne, pravne oziroma poslovniške mehanizme, pač pa so rešitve v nacionalnih
parlamentih del zanimive in inovativne prakse, vse v korist strukturiranemu dialogu
med parlamentom, poslanci in vodstvom parlamenta ter civilno družbo -nevladnimi
organizacijami in aktivnimi državljani, ki niso vedno interesno organizirani. Pri tem je
pomembno poudariti, da gredo prizadevanja v smeri večanja dostopnosti za različne
javnosti. Omenimo prizadevanja parlamentov za večjo dostopnost in odprtost za ljudi
s posebnimi potrebami (Švedska, Danska, Finska, Portugalska). Naklonjenost mladim
je prek različnih projektov in oblik sodelovanja očitna v vseh obravnavanih državah,
razpoznavno pa je tudi prizadevanje za osveščanje in vključevanje tujcev oziroma
priseljencev (Danska, Švedska). Iz navedenega izhaja, da si parlamenti prizadevajo za
celostno vključevanje civilne družbe v delovanje oziroma spoznavanje parlamenta na
vseh ravneh in poizkušajo pritegniti k sodelovanju različne skupine ljudi. Pri tem ima
pomembno vlogo t.i. vzgoja za demokracijo, ki se aktivno prične že v osnovni šoli in
nadaljuje vse do študentskih let.
Literatura in viri
- Državni zbor Republike Slovenije. Spletno mesto: http://www.dz-rs.si/ (september, 2009).
- ECPRD: Odgovori ECPRD št. 333, 637, 720, 781, 804, 991, 1209,1210. Spletno mesto ECPRD: https://
ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (september 2009).
- Eror Andrej, Koselj Nataša (2004): »Sodelovanje med vladami in nevladnimi organizacijami.« Raziskovalna naloga št. 5/2004. Raziskovalni sektor, Državni zbor Republike Slovenije.
- Informacijski Urad Sveta Evrope v Republiki Sloveniji. Spletna stran:
http://www.coe.si/sl/dokumenti_in_publikacije/dokumenti_v_slovenscini/#1487 (september
2009).
- Parliament of Finland. Spletna stran: http://mot.kielikone.fi/mot/eduskuntasanasto/
netmot?UI=ened, 21. 9. 2009.
37
- Poslovnik finskega parlamenta: Parliament’s Rules of Procedure. Spletna stran: http://web.eduskunta.fi/dman/Document.phx?documentId=mu05908162726142&cmd=download (21. 9. 2009).
- Poslovnik norveškega parlamenta: Rules of Procedure. Spletna stran: http://www.stortinget.no/
en/In-English/About-the-Storting/Rules-of-Procedure/ (21. 9. 2009).
- Pristavec Đogić Mojca (2008): “Presoja vplivov znanstvenega in tehnološkega razvoja” Raziskovalna naloga št. 25/2008. Raziskovalni oddelek, Državni zbor Republike Slovenije.
- Strategija Vlade RS za sodelovanje z nevladnimi organizacijami. Spletna stran:
http://www.mju.gov.si/fileadmin/mju.gov.si/pageuploads/mju_dokumenti/pdf/STRATEGIJA_
VLADE_RS_ZA_Z_NVO.pdf (september 2009).
- Support to NGO sector. Matra project implemented in Slovenia. Spletna stran: http://www.humanconsultancy.com/Support%20to%20NGO%20sector%20Slovenia.pdf (september 2009).
- Wikipedia, spletna enciklopedija. Spletno mesto: http://sl.wikipedia.org/.
38
RAZLIČNE OBLIKE ORGANIZIRANOSTI IN DELOVANJA
PARLAMENTOV*
1
UVOD
Sodobni demokratični parlamenti kot najvišje predstavniške in zakonodajne institucije opravljajo številne funkcije, med njimi se v vseh primerih navajajo zakonodajna,
nadzorna in volilna funkcija. Pogosto pa zlasti v strokovni literaturi (npr. Zajc, 2000)
zasledimo nekoliko širše opredeljene funkcije, kot na primer ustvarjanje legitimnosti,
predstavljanje družbenih interesov, racionalizacija in reševanje interesnih konfliktov,
sprejemanje in nadzor državnega proračuna, izobraževalna in mobilizacijska funkcija
idr. Te funkcije oz aktivnosti parlamenti izvajajo ali v plenarni zasedbi ali pa v različnih institucionaliziranih in neinstitucionaliziranih oblikah svojega delovanja. Možnosti za različne vrste delovanja so opredeljene v poslovnikih ali v drugih pisanih in
ne-pisanih pravilih. Večino pa gre za pisana pravila.
Parlamenti praviloma ustanavljajo delovna telesa za spremljanje stanja na posameznih
področjih, za pripravo odločitev o politikah na teh področjih, za oblikovanje stališč
do posameznih vprašanj ter za obravnavo predlogov zakonov in drugih aktov. Takšen
primer je tudi Državni zbor. Predsednik Državnega zbora dodeljuje zadeve delovnim
telesom, določa matična delovna telesa in odloča o sporih glede pristojnosti med delovnimi telesi. Delovna telesa Državnega zbora se delijo na odbore in komisije.
V nadaljevanju prikazujemo, kako so parlamenti organizirani za izvajanje svojih funkcij. Pri tem naša pozornost ni usmerjena na tista delovna telesda, ki jih najdemo v vseh
parlamentih in sodelujejo v zakonodajnem postopku ter pripravljajo odločitve za plenum. Najdemo jih pod različnimi imeni: stalni odbori, matični odbori, zakonodajni
odbori; njihove pristojnosti in sestava so natančno določene, prav tako tudi postopki
in predpisane oblike sodelovanja z vlado, z interesnimi skupinami oz. nevladnimi organizacijami in državljani. Osredotočamo se na druge organizacijske oblike, ki morda
dajejo več odprtega prostora za sodelovanje med parlamentom in civilno družbo:
pod-odbore, ad-hoc odbore, delovne skupine, panele, okrogle mize. Del prikaza je
namenjenega tudi delovnim telesom za presojo učinkov znanstvenega in tehnološkega razvoja.
* Mag.
Tatjana Krašovec; pripravljeno: 19. 11. 2009, objavljeno: 20. 11. 2009.
39
Podatke smo zaradi večje preglednosti prikazali po državah in v zaključku tudi v tabeli. Črpali smo jih iz podatkovnih zbirk ECPRD - Evropskega centra za parlamentarne
raziskave in dokumentacijo ter iz poslovnikov posameznih parlamentov.
2
OBLIKE DELOVANJA PARLAMENTOV - ODBORI,
PODODBORI, AD-HOC ODBORI IN KOMISIJE, DELOVNE
SKUPINE, PANELI - PRIKAZ PO DRŽAVAH
2.1 Francija
V Franciji je bila leta 1988 uvedena ustavna reforma, ki je utemeljila peto republiko.
Posledično je bilo izvedenih več institucionalnih prilagoditev zahtevam, ki jih ustava
predvideva za delovanje Narodne skupščine, med drugim tudi glede števila, vrste delovnih teles in njihovih pristojnosti.
Naloga stalnih odborov (samo 5 stalnih odborov) je pripraviti predloge odločitev za
plenarne seje Narodne skupščine v zvezi z zakonodajnim procesom, izvajajo tudi nadzorno funkcijo nad delovanjem vlade in naloge “informiranja” Narodne skupščine o
delu vlade in drugih institucij (36., 145. člen poslovnika). Stalni odbori tudi izvajajo zaslišanja (hearings) ministrov. Od leta 1996 lahko odbori pozovejo k izjavi (interview)
katerokoli osebo. Za neudeležbo je predvidena kar visoka kazen
Poleg stalnih odborov se lahko na predlog vlade, vodij poslanskih skupin (ene ali
več, a morajo imeti absolutno večino v parlamentu) ustanovijo tudi ad hoc odbori, in
sicer za obravnavo posameznega predloga zakona ali drugega akta. Od leta 1988 do
lani je bilo ustanovljenih le 14 ad-hoc odborov. Tudi ad-hoc odbori so predvideni za
izvajanje zakonodajne funkcije.
Začasne misije (delovne skupine) za pridobitev podatkov in informacij (Temporary Factfinding Missions) je priljubljen način delovanja znotraj stalnih odborov. Rezultat je predložitev poročila o ugotovitvah takšne misije. Od leta 1990, ko je bila ta možnost uvedena,
je vsako leto cca 20 takih začasnih misij. Od leta 1996 imajo celo nekatera pooblastila, tako
kot npr. preiskovalne komisije. Začasne misije so časovno omejene na največ 6 mesecev.
Stalna delovna telesa pa lahko ustanovijo tudi misije (delovne skupine) za oceno in
spremljanje izvajanja posameznih javnih politik (Assessment and Monitoring Missi40
ons). Njihovo delovanje je praviloma enako kot pri začasnih misijah, le da niso časovno omejene (Structure and Function of Parliamentary Committees, 2008, odgovor
ECPRD 1019).
Kot poseben primer sodelovanja med parlamentom in civilno družno oz. posebno obliko delovanja naj omenimo tudi Parlamentarni urad za znanstveno in tehnološko presojo - Office Parlamentaire d´Evaluation des Choix Scientifiques et
Technologiques (OPECST). Namen urada je nudenje informacij in pomoči pri
sprejemanju odločitev v parlamentu. Rezultate njihovega dela se uporablja neposredno v zakonodajnem procesu ali v sklopu razprav o proračunu. Naloge
opravlja za oba domova francoskega parlamenta in se sestoji iz osmih poslancev
in ravno toliko senatorjev (vsi imajo namestnike). Člani so izbrani tako, da je zagotovljena proporcionalna zastopanost različnih političnih skupin. V prvih letih
delovanja službe je bila praksa, da so bile ad hoc študije dodeljene v pripravo
zunanjim strokovnjakom, ki so pripravili poročilo. Ta način se sedaj le še redko
uporablja. Za pridobitev določene informacije se poročevalec lahko zgolj neformalno obrne na znanstvene organizacije ali raziskovalce. Običajno pa informacije poišče v lahko dostopnih virih. Poročevalec ima široka pooblastila in lahko
podatke zahteva tudi neposredno od vseh organizacij povezanih z državo in ima
dostop do vseh dokumentov, razen tistih, ki se nanašajo na vojaške zadeve in
državno varnost.
Zaprte ali za javnost odprte obravnave pa so s strani poročevalcev večkrat uporabljeno orodje za preverjanje že pridobljenih informacij in izmenjevanje stališč. Med pisanjem poročila parlamentarci organizirajo tudi obiske zasebnih in javnih organizacij,
kar jim omogoča neposreden kontakt z raziskovalci in menedžerji.
OPECST-u pomaga poseben znanstveni odbor1 (predsednik OPECST je tudi predsednik odbora), ki je sestavljen iz 15 oseb (“neparlamentarcev”), izbranih na podlagi
njihove ekspertize na znanstvenih in tehnoloških področjih. Ta instrument je OPECST razvil postopoma, in sicer na način, preko katerega poteka redno sodelovanje
z zunanjimi strokovnjaki in tudi dokazal njegovo uporabnost. Pri tem pa se izogiba
oblikovanja ekskluzivnih ali trajnih povezav z določeno skupino strokovnjakov. Mandat članov odbora je zato omejen na tri leta. Nanje se služba obrne po potrebi. Odbor
običajno nudi podporo v obliki študij, priporoča pridobitev mnenja drugih strokovnjakov in presoja o znanstveni vrednosti opravljenega dela. Člane odbora se pogosto
1
Obširneje o znanstveni in tehnološki presoji in način izvajanje teh aktivnosti v parlamentih je mogoče pre-
brati v raziskovalni nalogi 64/2008: Parlamenti in dosežki znanosti.
41
zaprosi, da sodelujejo pri razpravah v odborih ali pri javnih obravnavah, kjer so prisotni mediji (Pristavec Đogić, 2008).
2.2 Finska
Določbe o sestavi in pristojnostih delovnih teles so določene v finski ustavi in v poslovniku parlamenta Eduskunte. Njihova temeljna funkcija je aktivna vloga v zakonodajnem procesu ter priprava tudi vseh drugih odločitev za odločanje na plenumu (4.
poglavje, 32. člen poslovnika).
V Eduskunti je 15 stalnih odborov. Za proučitev določene problematike oz. za pridobitev dodatnih podatkov o določeni zadevi se lahko ustanovijo tudi ad-hoc odbori,
vendar se to zgodi le redko. Odbori lahko ustanovijo tudi pod-odbore, vendar je konkretno tako le pri Odboru za finance (8 pod-odborov, ki se podrobneje ukvarjajo z
različnimi področji, ki jih pokriva odbor). Na ta način se ni treba vsem članom odbora
posvečati celotnemu naboru zadev, ki so v pristojnosti Odbora za finance.
Odbori se lahko odločijo tudi za “hearinge” strokovnjakov za pridobitev dodatnih
mnenj (37. člen). Kot strokovnjaki so tu mišljeni tisti uslužbenci, ki so pripravili gradivo, v pretežni meri pa gre za predstavnike civilne družbe. Lahko pa tudi parlament kot
celota organizira hearing - javno zaslišanje oz. konferenco, na katero povabi predstavnike civilne družbe (predvsem nevladne organizacije), da pridobi mnenje o določenih zadevah2 (odgovor ECPRD 769).
Odbori imajo po ustavi tudi možnost, da dobijo/zahtevajo od vlade in ministrstev kakršnokoli informacijo iz njihovega področja. Na podlagi tako pridobljenih informacij
lahko odbori tudi sprejmejo samostojno odločitev oz. stališče, ki ga posredujejo vladi
ali ministrstvom (odgovor ECPRD 1019).
Finska posebnost v strukturi odborov je Glavni odbor, ki ima pristojnosti na področju
EU zadev,3 poleg tega pa ima tudi posebno funkcijo v zakonodajnem postopku - dejansko lahko plenum po prvem branju odloči, da se predlog zakona dodeli Glavnemu
odboru. Drug primer pa je, da plenum ne sprejme predlogov pristojnega stalnega
odbora in odloči, da Glavni odbor pripravi drugačen predlog odločitve za sejo parlamenta.
2
Npr. Direktiva za storitve je bila tak primer.
3
Deluje v funkciji “pristojnega delovnega telesa”.
42
Med posebnosti lahko štejemo tud Odbor za ustavno pravo, ki skrbi za skladnost zakonov z ustavo (73. člen ustave), in pa Odbor za prihodnost.
Odbor za prihodnost je bil ustanovljen leta 1993 kot začasen odbor, katerega naloga
je bila priprava osnutka mnenj o poročilu vlade o dolgoročnem razvoju Finske. Parlament je nato odločil, da mora vlada predložiti poročilo o prihodnosti vsaj enkrat v
vsakem mandatu. Z novo ustavo leta 2000 je odbor postal eden od stalnih odborov
Eduskunte. Odbor spremlja in analizira parlamentarna gradiva in, kadar je za to zaprošen, ostalim odborom posreduje mnenje in sproži poizvedovanje glede razvojnih
dejavnikov in prihodnjih modelov razvoja na določenem področju. Odbor za prihodnost izvaja tudi presojo učinkov znanstvenega in tehnološkega razvoja na družbo.
Pri tem se naslanja na raziskave, ki jih zanj izvedejo raziskovalni inštituti (PristavecĐogić, 2008).
2.3 Nemčija
Po volitvah in konstituiranju zveznega parlamenta na začetku mandata Bundestag
ustanovi stalne odbore, katerih pristojnost je v prvi vrsti sodelovanje v zakonodajnem
postopku. V prejšnjem, 16. mandatu, je bilo ustanovljenih 22 stalnih odborov, pa tudi
v tekočem mandatu se je Bundestag odločil ustanoviti 22 stalnih odborov. Nekatere
določa že ustava, nekatere zakoni (npr. Odbor za peticije, Odbor za obrambo), druge pa lahko vsakokratni sklic Bundestaga določi po lastni presoji, a ob upoštevanju
področij javnih politik oz. ministrstev. Poleg teh lahko ustanovi tudi kakšen dodaten
odbor. Tako je v prejšnjem sklicu Ministrstvo za notranje zadeve poleg Odbora za
notranjo politiko pokrival tudi Odbor za šport.
Stalni odbori pridobivajo podatke in informacije od vlade, lahko pa tudi od strokovnjakov za posamezno področje.
Stalni odbori lahko ustanovijo tudi pod-odbore za proučevanje posameznih segmentov znotraj širšega javnopolitičnega področja, ki ga pokrivajo. V 16. mandatu je npr.
Odbor za družino, upokojence, ženske in mladino oblikoval pod-odbor, ki se je ukvarjal s sodelovanjem državljanov.4
Funkcija stalnih odborov je sicer predvsem sodelovanje v zakonodajnem postopku
- priprava odločitev za odločanje na plenumu. Lahko pa delujejo tudi na lastno iniciativo in od pristojnih ministrstev pridobijo želene informacije.
4
S prihodnostjo sodelovanja državljanov se je v 14. mandatu Buundestaga ukvajala posebna študijska komi-
sija. Opis študijskih/poizvedovalnih komisij sledi v nadaljevanju.
43
Za pridobitev dodatnih informacij organizirajo odbori tudi »javne hearinge« (70. člen
poslovnika), na katere povabijo strokovnjake za posamezno tematiko in predstavnike
interesnih skupin.
Bundestag ima relativno razvejano strukturo notranje organiziranosti, ki mu omogoča delovanje prek različnih organizaciijskih oblik: poleg že opisanih stalnih odborov
ima tudi delovna telesa, ki izvajajo nadzorno funkcijo Bundestaga (poleg drugega
npr. “Parlamentaricshe Kontrollgremium” za nadzor nad varnostnimi službami, “G10
Kommission” za spremljanje nedotakljivosti korespondence, poštnih in drugih komunikacij, Gremium gemass §10a des Finanzmarktstabilizierungsfondgesetzes za
spremljanje izvajanja ukrepov vlade v zvezi z reševanjem finančne krize..). Lahko
ustanovi tudi preiskovalne komisije. Prav tako pa ima Bundestag tudi določeno število skupnih delovnih teles z Bundesratom, zgornjim domom nemškega zveznega
parlamenta (eno takih je npr. Komisija za modernizacijo finančnih razmerij med zvezo in deželami).
Če tako predlaga četrtina vseh poslancev, mora Bundestag ustanoviti študijsko-poizvedovalno komisijo (Enquette Kommission), ki jo poleg poslancev sestavljo tudi
zunanji strokovnjaki.. Naloge študijske/poizvedovalne komisije je priprava odločitve
o določeni širši problematiki, pomembni za državo, njen razvoj v bodoče, itd. Takšna
je bila npr. študijska komisija “Kultura v Nemčiji” v prejšnjem mandatu.
Naloga študijsko/poizvedovalne komisije je, da do konca tekočega mandata pripravi
poročilo in predlog odločitev za Bundestag. Bundestag v naslednjem sklicu nato odloči, ali bo ponovno ustanovil takšno komisijo.
Bundestag lahko ustanovi tudi parlamentarni so-svet (Parlamentarischer Beirat), katerega namen je praviloma zelo podoben nalogam študijske-poizvedovalne komisije.
Osnovno poslanstvo pa je prenesti razprave oz. ugotovitve iz razprav o pomembnih
vprašanjih tudi v parlament in tu spodbujati vedenje o njih. Pogosta metoda zbiranja
informacij oz. vključevanja javnosti v delo parlamentarnih so-svetov so javna zaslišanja - hearingi.5 Parlamentarni so-sveti oblikujejo poročila in priporočila vsaj enkrat na
dve leti.
V 16. mandatu sta v Bundestagu delovala dva so-sveta, in sicer Parlamentarni so-svet
za etiko in Parlamentarni so-svet za trajnostni razvoj (spletna stran Bundestaga)
5
Gre za podoben institut kot so v Poslovniku Državnega zbora javne predstavitve mnenj.
44
V okvir različnih oblik sodelovanja oz. delovanja Bundestaga sodi tudi sodelovanje
z Uradom za presojo tehnologije - Büro für Technikfolgen-Abschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB). TAB je neodvisna znanstvena institucija, ki je ustanovljena
za svetovanje nemškemu parlamentu in njegovim organom na področju raziskovanja
in tehnologij. Politično kontrolo nad njim izvaja Odbor za izobraževanje, raziskave in
presojo tehnologije (stalni odbor Bundestaga), ki odloča tudi o temah projektov. Pobudo za začetek projekta za tehnološko in znanstveno presojo lahko dajo poslanske
skupine v sklopu kateregakoli parlamentarnega odbora. Predstavniki enega ali več
odborov potem sodelujejo pri projektu in pomagajo vključiti rezultate v aktivnosti
odborov (Pristavec Đogić, 2008).
2.4 Švedska
Švedski Riksdag6 ima sistem delovnih teles natančno definiran, prav tako so natančno
razmejene pristojnosti med posameznimi delovnimi telesi. Po poslovniku Riksdaga
(Riksdag Act) je 15 stalnih delovnih teles s po 17 članov (in enakim številom nadomestnih članov), ki pripravljajo odločitve za plenum v zakonodajnem postopku. Poleg
tega deluje še posvetovalno delovno telo: Odbor za EU zadeve, prek katerega poteka
posvetovanje vlade z Riksdagom, ki je po švedski ureditvi za vlado obvezno.
Riksdag nima pododborov. Prav tako nima pristojnosti za ustanovitev poizvedovalne
komisije - ta pravica pripada vladi (odgovor ECPRD 949). Poizvedovalna komisija oz.
odbor je sestavljen iz ene ali več oseb - strokovnjakov, javnih uslužbencev ali politikov.
Ko vlada imenuje odbor, določi tudi smernice za njegovo delo, navede vprašanja, ki
jih je treba preučiti, težave, ki jih je treba rešiti, in datum, do katerega vlada želi, da
odbor dokonča svoje delo (Žagar, 2009).
Riksdag lahko ustanovi tudi začasen oz. poseben odbor (določba 4.2.2 poslovnika)
za pripravo kakšne posebne odločitve. Do sedaj je bil ustanovljen le en takšen odbor
(od leta 1971, ko je bila ta možnost določena s poslovnikom), in sicer Začasni EES
odbor (v zvezi z včlanjevanjem Švedske v EU). Dva ali več odborov se lahko odloči, da
bodo določeno zadevo pripravili skupaj in ustanovijo skupni odbor, ki deluje skupaj
toliko časa, kot obravnava konkretno zadevo. Večkrat je to v primeru Odbora za zunanje zadeve in Odbora za obrambo.
6
Enodomni parlament.
45
Odbori v Riksdagu delujejo na za javnost zaprtih sejah. Za potrebe pridobivanja informacij lahko organizirajo “javne hearinge”. Na zaprte seje lahko povabijo tudi predstavnike interesnih organizacij, ki podajo ustno informacijo, vendar nimajo pravice
sodelovati v razpravi (odgovor ECPRD 1019).
2.5 Danska
Danski Folketing ima 25 stalnih odborov s praviloma po 17 članov in dva pododbora
(Pododbor za poslovnik Folketinga in Pododbor za evropske zadeve). Osnovna naloga stalnih odborov je sodelovanje v zakonodajnem postopku. Delovna telesa imajo
seje zaprte za javnost, Pododbor za evropske zadeve pa se srečuje na za javnost odprtih sejah. Seje stalnih odborov, na katerih poda določeno informacijo minister ali na
katerih potekajo “javni hearingi”, so za javnost odprte (odgovor ECPRD 949).
Parlamentarni odbori organizirajo javne hearinge o določenih predlogih zakonov.
Zaslišanje organizirajo z namenom, da osebe, ki jih je odbor izbral, predstavijo svoje
poglede in mnenje (Žagar, 2009).
Poslovnik Folketinga določa možnost ustanoviti tudi začasne odbore za obravnavo
določene posebne tematike (7. in 8. točka v III. poglavju Odbori; odgovor ECPRD
949).
Za področje spremljanja razvoja znanosti in učinkov znanstvenih in tehnoloških
spoznanj in odkritij na družbo in človeka je na Danskem pristojen Odbor za tehnologijo - Teknologiradet (DOT). DOT je neodvisen organ, ki ga je z Zakonom o
Odboru za tehnologijo št. 375 junija leta 1995 ustanovil danski parlament in je nasledil svojega predhodnika, ustanovljenega že leta 1986. Odbor je sestavljen iz Sveta
guvernerjev (Board of Governors), Sveta poslancev (Board of Representatives) in
sekretariata.
DOT odpira razprave o tehnologiji, ocenjuje tehnološke vplive in možnosti ter svetuje
parlamentu in vladi. DOT organizira tematske konference in seminarje. V vlogi svetovalca lahko pripravlja javne obravnave za odbore (Parliamentary Committee Hearings), svetovalna srečanja (Advisory Meetings) za parlamentarne odbore.
DOT izdaja poročila, knjige, glasila, brošure in letake, lahko pa tudi subvencionira
lokalne aktivnosti, ki spodbujajo razpravo o problematikah, ki jih obravnava odbor.
Odbor je razvil poseben koncept »konference konsenza« (Consensus Conference).
Poteka v obliki panelne razprave, katere udeleženci, posamezniki iz različnih področij, ocenjujejo strokovne dokaze o določeni problematiki (Pristavec Đogić, 2008).
46
2.6 Italija
Poslanska zbornica italijanskega parlamenta ima 14 stalnih odborov, ki sodelujejo
v zakonodajnem postopku in pokrivajo pristojna ministrstva (22. člen poslovnika).
Prav tako izvajajo kontrolno funkcijo nad ministrstvi in lahko sodelujejo v določanju
posameznih javnih politik.
Vsah odbor lahko ustanovi tudi pod-odbore, ki praviloma pridobivajo dodatne informacije o določeni tematiki, ki je predmet zakonodajnega postopka, se posvetujejo
z zainteresiranimi stranmi in nato predlagajo odločitve stalnemu odboru (79. člen
poslovnika).
Poslovnik v 144. členu določa, da lahko odbori v soglasju s predsednikom zbornice
v fazi pred obravnavo predloga zakona (pre-legislativo) izvedejo aktivnosti za pridobitev dodatnih informacij in dokumentov (indagini conoscitive). Na sejo lahko povabijo kateregakoli strokovnjaka oz. osebo, ki lahko posreduje podatke in informacije.
V 145. členu poslovnik opredeljuje možnosti za sodelovanje z Državnim statističnim
uradom ISTAT, in sicer jih lahko zaprosijo za izvedbo različnih anket, za določene podatke. Sodelovanje z CNEL (National Council for the Economy and Labour) je opredljeno v 146. členu. Odbor ga lahko povabi, da poda svoje mnenje. Tudi Računsko sodišče lahko na podoben način, z informacijami, sodeluje v zakonodajnem postopku
(poleg drugih vrst sodelovanja).
V poslanski zbornici deluje tudi Odbor za presojo znanstvenih in tehnoloških izbir
(VAST), ki koordinira aktivnosti, povezane z znanstvenim raziskovanjem in aplikacijo
tehnologij. Glavne aktivnosti VAST se delijo na tri področja delovanja:
•sestanki in zaslišanja z zastopniki tehnoloških organizacij in inštitutov;
•izvajanje seminarjev, ki so odprti tudi za vabljene goste in združujejo strokovnjake
in priznane znanstvenike, člane parlamenta in vladne predstavnike;
•sodelovanje pri medparlamentarnih aktivnostih in mednarodnih konferencah različnih tematik.
Seminarji so namenjeni predvsem širitvi zavedanja o stanju razvoja novih tehnologij
in o problematiki nadzora nad različnimi znanstvenimi področji. Zapisi seminarjev
so objavljeni na spletnih straneh italijanskega parlamenta, izdani so pa tudi v tiskani
parlamentarni publikaciji. V zadnjem času so seminarji predvajani tudi na satelitskem
parlamentarnem programu. V stremljenju k ekonomiji znanja in tehnološki odličnosti
predstavljajo omenjeni seminarji pomemben vir podatkov, informacij in znanja, na
podlagi katerih so osnovane kasnejše politične odločitve (Pristavec Đogić, 2008).
47
3
ZAKLJUČEK
Prikazani podatki o organiziranosti parlamentov za izvajanje njihovih osnovnih funkcij kažejo, da jih praviloma izvajajo v bolj ali manj institucionaliziranih oblikah, to je
predvsem v plenumu in v delovnih telesih.
V vseh prikazanih primerih poleg stalnih delovnih teles-odborov, katerih glavna naloga je priprava odločitev za odločanje na plenumu v okviru zakonodajnega postopka
in izvajanje kontrolne funkcije, obstojajo tudi neke druge oblike delovanja - znotraj
delovnih teles ali ob njih. Prek teh oblik se izvaja npr. sodelovanje z zunanjimi akterji,
glavni namen pa je pridobivanje dodatnih podatkov in informacij, ki v končni posledici priomorejo k pripravi in sprejemanju boljših odločitev.
Zgoščen prikaz po državah prikazujemo v tabeli 1.
Tabela 1: Druge oblike delovanja parlamentov
Država Stalni
parlament odbori
Francija Narodna
skupščina
5 stalnih
odborov
(opredeljuje
že ustava)
15 stalnih
Finska Edeskunta odborov
48
Pododbori
Ad-hoc odbori,
poizvedovalne
komisije
Po
poslovniku
ni dovoljeno
oblikovanje
pododborov.
Lahko bi bila
določena zadeva
dodeljena v
obravnavo adhoc odboru (85.
člen poslovnika),
a se v praksi ni
obneslo.
Odbori
lahko
ustanovijo
tudi
pododbore
(le pri
Odboru
za finance
delujejo, in
sicer 8 pododborov).
Za pridibitev
dodatnih
podatkov
o določeni
problematiki se
lahko ustanovijo
ad-hoc odbori.
Delovne
skupine
Javne
predstavitve,
“hearingi”
Začasne misije
Da, izvajajo
(delovne
stalni odbori.
skupine) za
pridobitev
podatkov in
informacij) - letno
cca 20 takih misij.
Stalni odbori
lahko ustanovijo
delovne skupine
za oceno in
kontrolo izvajanja
posameznih
javnih politik.
Ni podatka
Odbori se lahko
odločijo tudi za
hearinge.
Tudi parlament
kot celota lahko
organizira
hearing konferenco, na
katero povabi
predstavnike
civilne družbe.
Paneli, okrogle
mize, znanstvena
in tehnološka
presoja, drugo
Parlamentarni urad
za znanstveno
in tehnološko
presojo - Office
Parlementaire
d´Evaluation des
Choix Scientifiques
et Technologiques
(OPECST)
Odbor za
prihodnost ostalim
odborom posreduje
mnenje in sproži
poizvedovanje
glede razvojnih
dejavnikov in
prihodnjih modelov
razvoja. Izvaja tudi
presojo učinkov
znanstvenega
in tehnološkega
razvoja na družbo.
Država Stalni
parlament odbori
Pododbori
Ad-hoc odbori,
poizvedovalne
komisije
Delovne
skupine
Javne
predstavitve,
“hearingi”
22 stalnih
NemčijaBundestag odborov
Stalni
odbori lahko
ustanovijo
pododbore.
Ni podatka
Odbori lahko
organizirajo
tudi “javne
hearinge”.
ŠvedskaRiksdag
15 stalnih
delovnih
teles
Odbori lahko
organizirajo
“javne
hearinge”.
Danska Folketing
25 stalnih
odborov
Ni
Nima pristojnosti Ni podatka
pododborov. ustanoviti
poizvedovalno
komisijo.
Lahko ustanovi
začasen poseben odbor
(le enega od leta
1971).
Ni podatka
2 pododbora Za obravnavo
določene
-Pododbor
za poslovnik posebne
in Pododbor temetike lahko
za evropske ustanovi začasen
odbor.
zadeve
Italija Camera
dei
Deputati
14 stalnih
odborov
Vsak odbor
lahko
ustanovi
pododbore.
Bundestag
mora na
predlog četrtine
poslancev
ustanoviti
poizvedovalno/
študijsko
komisijo.
Bundestag lahko
ustanovi tudi
parlamentarni
so-svet (namen
podoben
poizvedovalnim/
študijskim
komisijam.
Odbori lahko
izvedejo
aktivnosti za
pridobitev
dodatnih
informacij in
dokumentov.
Ni podatka
Odbori lahko
organizirajo
“javne
hearinge”.
Povabijo lahko
strokovnjake in
druge osebe.
Paneli, okrogle
mize, znanstvena
in tehnološka
presoja, drugo
Sodelovanje z
Nemškim Uradom
za presojo
tehnologije - Büro
für TechnikfolgenAbschätzung
beim Deutschen
Bundestag (TAB)
- neodvisna
znanstvena
institucija,
ustanovljena
za svetovanje
nemškemu
parlamentu
na področju
raziskovanja in
novih tehnologij.
Ni posebnega
telesa za izvajanje
znanstvene in
tehnološke presoje.
Odbor za
tehnologijo Teknologiradet
(DOT) odpira
razprave o
tehnologiji, ocenjuje
tehnološke vplive in
možnosti ter svetuje
parlamentu in vladi.
Odbor je razvil
poseben koncept
“konference
konsenza« - v obliki
panelne razprave.
Odbor za presojo
znanstvenih in
tehnoloških izbir
(VAST) - seminarji,
pridobivanje
informacij, sestanki
in zaslišanja
(hearings) .
Vir: Odgovori ECPRD, poslovniki
49
Literatura in viri
- ECPRD: Parliament and civil society. Odgovori nacionalnih parlamentov na ECPRD vprašalnik št.
769. Spletno mesto ECPRD: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (2. 11. 2009).
- ECPRD: Committees, External relations and Governing Bodies in Parliaments. Odgovori nacionalnih parlamentov na ECPRD vprašalnik št. 949. Spletno mesto ECPRD: https://ecprd.secure.
europarl.europa.eu/ (2. 11. 2009).
- ECPRD: Structure and Function of Parliamentary Committees. Odgovori nacionalnih parlamentov
na ECPRD vprašalnik štev. 1019/2008 Spletno mesto ECPRD: https://ecprd.secure.europarl.europa.
eu/ (2. 11. 2009).
- Poslovnik Assemble`e Nationale. Spletno mesto:http://www.assemblee-nationale.fr/ (10. 11. 2009).
- Poslovnik Bundestaga. Spletno mesto: http://www.bundestag.de/. (5. 11. 2009).
- Odbori Bundestaga: Spletna stran: http://www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse/index.html.
(5. 11. 2009).
- Poslovnik Eduskunte. Spletno mesto: http://web.eduskunta.fi/ (4. 11. 2009).
- Poslovnik Riksdaga (The Riksdag Act). Spletno mesto: http://www.riksdagen.se/ (3. 11. 2009).
- Poslovnik Camere dei Deputati (Regolamento della Camera dei Deputati). Spletno mesto: http://
www.camera.it/ (16. 11. 2009).
- Poslovnik Folketinga. Spletno mesto: http://www.ft.dk/ (6. 11. 2009).
- Pristavec-Đogić, mag. Mojca (2008): Parlamenti in dosežki znanosti. Raziskovalna naloga 64/2008.
Podatkovna zbirka “Raziskovalne naloge”. Informacijski sistem Državnega zbora.
- Zajc, Drago (2000): Parlamentarno odločanje. Fakulteta za družbene vede. Ljubljana.
- Žagar, dr. Katarina (2009): Sodelovanje med civilno družbo in parlamentom. Raziskovalna naloga
63/2008. Podatkovna zbirka “Raziskovalne naloge”. Informacijski sistem Državnega zbora.
50
OBRAZLOŽITEV GLASU*
1
UVOD
Poslovniki parlamentov predstavljajo ključni akt, v katerem je zbirka pravil o organizaciji in načinu delovanja parlamenta. V poslovnikih so zapisana pravila zakonodajnega postopka za sprejetje zakonov in postopki za sprejetje drugih aktov ter odločitev.
Urejeno je tudi razmerje do drugih državnih organov, zlasti do vlade (prim. Državni
zbor 1992-2002).
Med določili, pomembnimi pri samem zakonodajnem postopku, je tudi institut obrazložitve glasu. Obrazložitev glasu pomeni pravico poslanske skupine in poslanca, da
pred končnim glasovanjem javno obrazloži motiv svoje opredelitve, ki jo bo izrazil z
glasovanjem. V skladu s poslovnikom Državnega zbora traja tak govor predstavnika
poslanske skupine največ tri minute, govor poslanca pa dve minuti (gl. 72. člen poslovnika).
V Državnem zboru poslovniško možnost obrazložitve glasu pred odločanjem uporabijo poslanske skupine, predvsem pa poslanci, praviloma pri vsaki obravnavani zadevi, včasih tudi 20 ali več poslancev.
Zanima nas praksa drugih držav glede možnosti obrazložitve glasu. Zato smo prek
mreže ECPRD (European Centre for Parliamentary Research and Documentation)
zaprosili parlamente za odgovor na vprašanje, ali v njihovi ureditvi - v poslovniških
določilih, obstaja institut obrazložitve glasu in če obstaja, kako pogosto se uporablja?
Na osnovi odgovorov, ki smo jih prejeli, prikazujemo ureditev v poslanskih zbornicah,
navedli pa smo tudi prakso drugih domov, če smo prejeli odgovor. Prikazu ureditev v
tujih državah smo dodali tudi prikaz obrazložitve glasu v Evropskem parlamentu in v
Parlamentarni skupščini Sveta Evrope.
* Dr. Katarina Žagar; pripravljeno: 3. 3. 2009, objavljeno: 4. 3. 2009.
51
2
INSTITUT OBRAZLOŽITVE GLASU V TUJIH DRŽAVAH
Na naš vprašalnik je odgovorilo več kot 30 držav. Temeljne ugotovitve prikazujemo v
naslednjih sklopih:
•države, ki v poslovnikih parlamentov nimajo posebej opredeljene obrazložitve glasu,
•države, ki nimajo posebej opredeljene obrazložitve glasu v poslovnikih parlamentov, vendar poslanci pogosto obrazložijo svoj glas v razpravi,
•države, ki imajo tudi formalno urejen institut obrazložitve glasu,
•primer države, kjer obrazložitev glasu ni dovoljena in
•institut obrazložitve glasu v Parlamentarni skupščini Sveta Evrope in v Evropskem
parlamentu.
2.1 Primeri držav, ki nimajo posebej opredeljene obrazložitve
glasu v poslovniku
V obeh domovih parlamenta Bosne in Hercegovine ni pravil, ki bi urejala možnost
obrazložitve glasu. Tudi poslovnik danskega parlamenta ne predvideva obrazložitve
glasu po razpravi pred glasovanjem. Enako velja v grškem parlamentu, kjer poslovnik
teh določil ne zajema, ta možnost je celo prepovedana, takoj ko začne parlament z
glasovanjem.
V irskem in makedonskem parlamentu ni posebnih določil glede obrazložitve glasu.
Tudi poslovnik poslanske zbornice romunskega parlamenta ne predvideva možnosti
obrazložitve glasu. Enako velja za srbski in švedski parlament.
2.2 Države, ki nimajo posebej opredeljene obrazložitve glasu
v poslovnikih parlamentov, vendar poslanci pogosto
obrazložijo svoj glas ob koncu razprave ali med razpravo
Naslednja skupina držav, ki jih predstavljamo, nima posebej opredeljene obrazložitve glasu v poslovnikih, v praksi pa pogosto pride do obrazložitve glasovanja tekom
razprave. Takšen primer je finski parlament, kjer poslovnik tega instituta posebej ne
predvideva, občasno pa poslanci preko razprave navedejo, kako bodo glasovali; hrvaški Sabor, ki tudi nima v poslovniku posebnih določil glede obrazložitve glasu, v
praksi pa predstavniki poslanskih skupin med razpravo pogosto povedo, kako nameravajo glasovati. Enako velja za latvijski parlament, kjer nimajo posebnih določil, med
razpravo pa poslanci pogosto povedo, kako bodo glasovali. Tudi v gruzijskem parla52
mentu imajo tako poslanci kot poslanske skupine pravico med razpravo obrazložiti,
kako bodo glasovali. Poslovnik glede tega ne postavlja omejitev, pred glasovanjem pa
to ni mogoče.
Tudi v estonskem parlamentu ni posebnih pravil glede obrazložitve glasu pred glasovanjem. Ne glede na to pa poteka odprta razprava (po razpravi o predlogu zakona)
pred glasovanjem. Poslanci ali predstavniki poslanskih skupin pogosto komentirajo
glasovanje, kar pa ni pravilo. Pet minut je na razpolago za govor in dve minuti za komentar. Na željo govornika lahko predsedujoči odredi dodatne tri minute za govor,
zanj mora govornik zaprositi na začetku govora.
Poslovnik poljskega Sejma ravno tako ne vsebuje določb glede obrazložitve glasu,
poslanci obrazložijo glas med razpravo o določeni zadevi. Tudi v poljskem Senatu
ni posebnih določil o obrazložitvi glasu, vendar pa senatorji včasih med razpravo
povedo, kako bodo glasovali. To možnost včasih uporabijo tudi v Spodnjem domu
Združenega kraljestva, določil glede tega pa nimajo.
2.3 Države, ki imajo tudi formalno urejen institut obrazložitve
glasu
Andora
V poslovniku andorskega parlamenta je določeno, da v primeru javnega glasovanja
po razglasitvi rezultatov glasovanja in po zaključku dnevnega reda poslanske skupine
kratko obrazložijo glasovanje. Enako velja za poslance, ki so glasovali drugače kot njihova poslanska skupina, za poslance, ki niso sodelovali v razpravi in poslance, ki ne
pripadajo nobeni poslanski skupini.
Belgija
Obrazložitev glasovanja ureja poslovnik poslanske zbornice. Obrazložitev glasovanja:
»za«, »proti« in »vzdržani« je lahko predstavljena v imenu poslanske skupine ali osebno, in sicer preden se glasuje o celotnem predlogu zakona. Predsedujoči lahko določi
posamezne omejitve pri obrazložitvi glasovanja (na primer omejitev števila razpravljavcev - na enega na poslansko skupino). Časovna omejitev je dve minuti.
V skladu z določili poslovnika belgijskega Senata lahko ob koncu debate in pred
glavnim glasovanjem o zakonu v celoti člani obrazložijo svoj glas v dveh minutah.
Če predsednik tako odloči, lahko svoj glas obrazložijo le poslanci, ki so sodelovali v
53
razpravi oziroma le po en predstavnik poslanskih skupin. Običajno člani ali njihove
poslanske skupine povedo, kako nameravajo glasovati že med glavno razpravo, formalna obrazložitev glasu je bolj pogosta, ko gre za glasovanje o politično pomembnih
predlogih zakonov.
Bolgarija
V Bolgariji je obrazložitev glasu urejena v poslovniku. Poslanci lahko v dveh minutah
podajo osebno obrazložitev (personal explanation) ob koncu zasedanja. Trije poslanci, ki so glasovali »proti«, lahko to takoj po glasovanju obrazložijo (v dveh minutah). Ta
možnost je mišljena predvsem za poslance, ki se niso udeležili glavne debate. To pa
ne velja v primeru tajnega glasovanja.
Ciper
V skladu s poslovnikom ciprskega parlamenta je mogoče obrazložiti svoj glas v primeru negativnega glasovanja oziroma v primeru vzdržanja. V tem primeru poslanci
navedejo tudi razloge za to.
Francija
V francoski Narodni skupščini poslovnik določa, da ima pri obravnavi (glasovanju) o
dnevnem redu pravico do besede vlada, v petih minutah pa lahko obrazložijo glasovanje predsedniki delovnih teles ali njihovi predstavniki in po en razpravljavec iz poslanske skupine. Na plenarnem zasedanju lahko predsednik pooblasti enega govornika na
poslansko skupino, da poda obrazložitev glasovanja, prav tako v petih minutah.
V primeru splošne razprave, razprave o nezaupnici, lahko po obravnavi obrazložitev
glasovanja traja 15 minut. Po zaključku razprave o vladnem programu ali o izjavi glede
splošne politike se besedo lahko da za obrazložitev glasu (15 minut) vsaki poslanski
skupini in po pet minut drugim razpravljavcem.
Islandija
Če glasovanje poteka z izjasnjevanjem (po abecednem vrstnem redu), ima vsak poslanec minuto časa na voljo za obrazložitev glasu.
Italija
Po poslovniku Poslanske zbornice italijanskega parlamenta je mogoča obrazložitev
glasu poslancev v treh minutah. Ko se prične glasovanje, to ni več dovoljeno (do konca glasovanja).
54
Po en predstavnik iz poslanske skupine ima možnost v petih minutah obrazložiti svoj
glas. Obrazložitve ne morejo podati poslanci, ki so predlagali amandmaje ali dodatne člene, in ki so ravnokar sodelovali v razpravi. Predsednik da besedo po enemu
poslancu iz vsake poslanske skupine in tistim, ki nameravajo glasovati drugače kot
njihovi kolegi znotraj poslanske skupine.
Parlament lahko odloči, da se obrazloži glasovanje le pred glasovanjem o predlogu
zakona v celoti. Po en predstavnik iz vsake poslanske skupine lahko v petih minutah
obrazloži glas.
V Senatu lahko senatorji po zaključku razprave obrazložijo glasovanje, ali so »za« ali
»proti« ali se bodo glasovanja vzdržali, in sicer brez navedbe razlogov. Razen v primerih, ki jih določa poslovnik, da ni nobene razprave ali da se razprava omeji, lahko
po en senator iz vsake parlamentarne skupine obrazloži glasovanje v imenu skupine
pred vsakim glasovanjem. Takšna obrazložitev lahko traja ne več kot deset minut, glede na okoliščine lahko predsednik podaljša čas do petnajst minut.
Litva
Poslanci lahko pred glasovanjem obrazložijo svoj glas. To je mogoče po razglasitvi
predsedujočega, o čem bodo glasovali. Obrazložitev ne sme presegati dveh minut.
Pri glasovanju o zadevi kot celoti ali sprejemanju osnutka zakona lahko ne več kot
štirje člani izrazijo podporo predlogu, ne več kot štirje pa jo zavrnejo. Predsedujoči
da prednost najstarejšemu v poslanski skupini, ki govori v imenu poslanske skupine.
Pri glasovanjih o drugih zadevah lahko le en član podpre predlog in eden zavrne.
Poslanci uporabljajo to možnost obrazložitve v skladu s poslovnikom.
Nemčija
Poslovnik nemškega Bundestaga določa obrazložitev glasu. Po zaključku razprave
lahko poslanci ustno obrazložijo svoj glas v petih minutah ali podajo pisno izjavo,
ki je vključena v zapisnik zasedanja. Pred glasovanjem lahko poslanec tudi napove,
da ne bo glasoval. Ustno izjavljanje je v praksi redkejše, medtem ko je možnost pisne
izjave pogosto uporabljena, leta 2008 jih je bilo več kot 500.
V skladu s poslovnikom Bundesrata (Zvezni svet) si predsedujoči prizadeva zagotoviti,
da se v razpravah o zadevah splošnega pomena ali posebnega pomena navedejo razlogi,
ki so pomembni za odločanje. Čas za razpravo ni omejen, niti v poslovniku niti v praksi,
vendar lahko v primeru, ko časa primanjkuje, člani predložijo pisno izjavo za zapisnik.
55
Nizozemska
Poslovnik poslanske zbornice določa, da lahko poslanci obrazložijo svoj glas po glasovanju. Predsednik pa lahko odloči, da se obrazloži glas po zaključku razprave tik
pred glasovanjem. Obrazložitev lahko traja dve minuti.
Tudi poslovnik senata omogoča obrazložitev glasu pred glasovanjem, ki pa časovno
ni omejena. To možnost v Senatu izkoristijo občasno, običajno približno enkrat na
leto kakšno zadevo zavrnejo in v tem primeru obrazložijo glasovanje poslanske skupine.
Norveška
Splošno pravilo je, da je čas za razpravo porazdeljen po posameznih poslanskih skupinah po proporcionalnem načelu (glede na zastopanost v parlamentu), tri minute imajo na voljo ostali. Poslanci običajno uporabijo to možnost za obrazložitev glasu ob zaključku razprave (final intervention). Poslanec lahko tudi zaprosi za besedo, da poda
obrazložitev glasovanja tik pred začetkom glasovanja, ali med glasovanjem samim.
Portugalska
V skladu s poslovnikom portugalskega parlamenta lahko ob koncu glasovanja posamezni poslanec ali poslanska skupina poda pisno izjavo - obrazložitev glasovanja.
Vsaka poslanska skupina pa lahko poda tudi ustno obrazložitev glasovanja v dveh
minutah pred končnim glasovanjem. V primeru zaporednega glasovanja si ustne obrazložitve sledijo takole:
•ena obrazložitev glasu, dve minuti za vsakega do največ dveh izjav,
•ena štiriminutna obrazložitev za ostala glasovanja.
Rusija
Poslovnik Dume predvideva obrazložitev glasu. Predstavniki poslanskih skupin imajo ob koncu razprave in pred glasovanjem na plenarnem zasedanju možnost pojasniti, kako nameravajo glasovati. Čas, ki ga imajo na voljo, je tri minute. To možnost
najpogosteje izkoristijo, ko gre za obravnavo zelo pomembnih vprašanj.
Švica
V poslanski zbornici imajo poslanske skupine možnost kratke razlage pred glasovanjem in jo pogosto uporabijo, ko gre za obravnavo kontroverznih vprašanj. Predstavnik poslanske skupine na primer sporoči, da bo njihova poslanska skupina predlog
zavrnila in da nameravajo organizirati referendum.
56
Drugi dom je sestavljen le iz 46 članov, posameznik lahko zaprosi predsedujočega
za besedo pred glasovanjem. To se zgodi zlasti, ko gre za obravnavo pomembnejših
zadev, predvsem pa redkeje kot v poslanski zbornici.
2.4 Primer države, kjer obrazložitev glasu po poslovniku ni
mogoča
Slovaška
Na Slovaškem je ureditev povsem drugačna. Poslanci v parlamentu ne predstavijo,
kako bodo glasovali, saj jim poslovnik tega ne dovoljuje. Lahko le priporočijo glasovanje in še to ne vsi poslanci, pač pa le odbori, običajno matični odbor (lead committee).
Druge možnosti poslovnik ne dopušča, kljub temu pa poslanci med glasovanjem o
amandmajih ali o predlogu zakona v celoti pokažejo z roko namen glasovanja (spuščen
ali dvignjen palec). To sicer ni dovoljeno, a tudi ni prepovedano, zato takšen način poslanci kar pogosto uporabljajo predvsem pri obsežnejših amandmajih in zahtevnejših
zakonih. Običajno se eden izmed članov poslanske skupine posebej poglobi v predlog zakona in na tak neformalen način nakaže kolegom iz stranke, kako glasovati.
2.5 Obrazložitev glasu v Evropskem parlamentu in v
Parlamentarni skupščini Sveta Evrope
Poslovnik Evropskega parlamenta določa, da lahko poslanec po zaključku splošne
razprave poda ustno razlago v eni minuti ali pa poda pisno pojasnilo, a ne daljšo od
200 besed. Poslanska skupina lahko poda obrazložitev v dveh minutah. Obrazložitev
glasu ni mogoča, če gre za odločanje o proceduralnih vprašanjih.
V skladu s poslovnikom Parlamentarne skupščine Sveta Evrope lahko svoj glas obrazložijo člani ali njihovi namestniki, ki v procesu niso sodelovali v razpravi. To je
mogoče po opravljenem glasovanju oziroma po razglasitvi rezultatov glasovanja v eni
minuti. Ta določba je v praksi zelo redko uporabljena.
3
ZAKLJUČEK
Ključne ugotovitve prikazujemo v dveh tabelah. V tabeli 1 so države, ki v poslovniku
nimajo predvidene obrazložitve glasu, in države, ki je v poslovniku nimajo, vendar
poslanci obrazložijo svoj glas v razpravi ali po razpravi.
57
Tabela 1: Države, ki nimajo predvidene obrazložitve glasu v poslovniku, in
države, v katerih poslanci obrazložijo svoj glas v razpravi
Država
Bosna in Hercegovina
Hrvaška
Danska
Estonija
Finska
Grčija
Gruzija
Irska
Latvija
Makedonija
Poljska
Romunija
Srbija
Švedska
Združeno kraljestvo
Države, ki nimajo
opredeljene obrazložitve
glasu v poslovniku
x
Države, ki nimajo opredeljene
obrazložitve glasu v poslovniku,
a ga (lahko) obrazložijo
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Vir: Odgovori ECPRD iz navedenih držav, januar-februar 2009.
Legenda:
- znak (X) pomeni »da«
V tabeli 2 so prikazane države, ki imajo tudi formalno določeno obrazložitev glasovanja. Tabela vsebuje časovno omejitev (tako za posamezne poslance kot za poslanske
skupine), ki jim je na voljo za obrazložitev glasovanja. Dodali smo tudi podatek o tem,
ali je v posamezni državi mogoča pisna obrazložitev oziroma izjava o glasovanju.
Tabela 2: Države, ki imajo določeno obrazložitev glasovanja v poslovniku,
časovna omejitev obrazložitve in možnost pisne izjave
Država
Andora
Belgija
Poslanska zbornica
Senat
Bolgarija
58
Obrazložitev
glasu v
poslovniku
Da.
Časovna omejitev (za
posameznike in za PS)
- ustna obrazložitev
-
Možnost
pisne
izjave
-
Da.
Da.
Da.
2 minuti.
2 minuti.
2 minuti.
-
Država
Ciper
Francija
Narodna skupščina
Islandija
Italija
Poslanska zbornica
Senat
Litva
Nemčija
Bundestag
Bundesrat
Nizozemska
Poslanska zbornica
Senat
Norveška
Portugalska
Rusija
Duma
Evropski parlament
Parlamentarna skupščina Sveta
Evrope
Obrazložitev
glasu v
poslovniku
Da, v primeru
negativnega
glasovanja ali
vzdržanja.
Časovna omejitev (za
posameznike in za PS)
- ustna obrazložitev
-
Možnost
pisne
izjave
-
Da.
-
-
5-15 minut, odvisno od
obravnavane teme.
1 minuta.
Da.
Da.
Da.
3-5 minut.
10-15 minut.
2 minuti.
-
Da.
Da.
5 minut.
Ni omejitve.
Da.
Da.
Da.
Da.
-
Da.
Da.
2 minuti.
Ni omejitve.
Proporcionalno oziroma
3 minute.
2-4 minute.
Da.
3 minute.
-
Da.
1-2 minuti.
Da.
Da.
1 minuta.
-
-
Da.
Vir: Odgovori ECPRD iz navedenih držav, januar-februar 2009.
Legenda:
- znak (-) pomeni: ta možnost ni posebej navedena
Nekaterih držav v tabeli nismo uvrstili; na primer Švice, kjer poslanske skupine v poslanski zbornici uporabijo možnost obrazložitve glasovanja predvsem pri obravnavi
zahtevnejših zadev.
Med posebne ureditve sodi Slovaška, kjer obrazložitev glasu praktično ni mogoča,
poslanci pa uporabljajo druge neformalne načine izkazovanja namena glasovanja.
Prejeli smo tudi odgovor iz Madžarske, a njihove ureditve ne prikazujemo, ker iz poslovniških določil ne razberemo možnosti obrazložitve glasu.
59
Literatura in viri
-
-
-
-
-
(2002) Državni zbor Republike Slovenije 1992 - 2002. Državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana.
ECPRD: Obrazložitev glasu; odgovori iz obravnavanih držav. Spletno mesto ECPRD:
https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/. (januar-februar 2009).
Poslovnik Državnega zbora Republike Slovenije. Spletna stran: http://www.dz-rs.si/index.
php?id=99, (februar 2009).
Rules of Procedure of the German Bundestag. Spletna stran:
http://www.bundestag.de/interakt/infomat/fremdsprachiges_material/downloads/goEN_download.pdf (februar 2009).
Rules of procedure of the National Assembly. Spletna stran:
http://www.assemblee-nationale.fr/english/8ac.asp#chap_11 (februar 2009).
60
IZVAJANJE SODNIH ODREDB V PARLAMENTIH*
1
UVOD
Nedavno je bila v prostorih Državnega zbora izvedena hišna preiskava v prostorih
ene pod poslanskih skupin. Preiskava je potekala na podlagi odredbe sodišča zaradi preiskave kaznivih dejanj. Na seji Kolegija predsednika Državnega zbora je bila
sprejeta odločitev, da službe Državnega zbora pripravijo pregled, kako je izvajanje
sodnih odredb o preiskavah prostorov v parlamentih urejeno v drugih parlamentih.
V raziskovalni nalogi smo zbrali podatke za štiriindvajset držav, večinoma članic EU
(Avstrija, Belgija, Bolgarija, Danska, Estonija, Finska, Francija, Grčija, Irska, Italija, Latvija, Litva, Nemčija, Poljska, Portugalska in Slovaška), poleg njih pa še za nekatere druge
evropske države (Gruzija, Hrvaška, Islandija, Norveška, Turčija, Švica) ter Kanado in
Združene države Amerike.
Večino odgovorov smo pridobili z vprašalnikom, poslanim parlamentom prek mreže ECPRD (European Centre for Parliamentary Research and Documentation), zato
smo, kadar ni v besedilu naloge posebej drugače navedeno, predstavitve situacije v
posamezni državi povzeli iz dobljenih odgovorov. Vprašalnik je vseboval naslednja
vprašanja:
1. Kateri akti v primeru suma storitve kaznivega dejanja urejajo izvajanje sodnih odredb o preiskavah prostorov v parlamentu?
2. Ali velja ureditev tako kot za vse ostale subjekte ali so kakšna posebna pravila,
postopki, določeni za take primere, ko pristojni preiskovalni organi izvajajo preiskavo prostorov v parlamentu?
3. Ali je morda kakšna izjema za primere preiskave pri poslancih - v prostorih parlamenta? Če je, kako je urejen postopek?
Ob tem bi želeli še opozoriti, da je v novembru 2007 belgijski parlament organiziral
seminar s podobno temo, in sicer o avtonomiji parlamentov z vidika sodnega nadzora (Parliament and Judiciary), v okviru katerega je bila za našo obravnavano pro-
* Mag.
Romana Novak; pripravljeno: 7. 4. 2010; objavljeno: 7. 4. 2010.
61
blematiko aktualna zlasti prva tema, in sicer Kolizija parlamentarne avtonomije in
osnovnih pravnih načel: preiskava in aretacije v poslopju parlamenta.1 Iz gradiva s
tega seminarja, smo pridobili podatke za Dansko in Italijo, ki na naš vprašalnik sicer
nista odgovorili.
2
IZVAJANJE SODNIH ODREDB V DRŽAVAH EVROPE IN
SEVERNE AMERIKE
2. 1 Avstrija
V skladu s 117 (ff). členom Zveznega zakona o kazenskem postopku je za preiskavo
prostorov parlamenta zahtevan sodni nalog za preiskavo kaznivega dejanja. V primeru neposredne grožnje pa lahko policija preiskavo opravi celo brez predhodnega
pooblastila (120. člen omenjenega zakona) z namenom nuditi prvo pomoč ali ubraniti napad, preprečiti nedovoljeno uporabo orožja ter preiskati prostore, če to služi
namenu iskanja oz. prijetja:
•osebe, katere življenje ali zdravje je neposredno ogroženo,
•osebe, ki je izvedla oz. izvaja napad,
•predmeta, ki je pri napadu uporabljen.
Avstrijska Zvezna ustava v 57(2). členu določa, da so lahko poslanci aretirani samo s
privolitvijo parlamenta (Nationalrat), razen v primeru, če gre za sum storitve kaznivega dejanja - takrat soglasje ni potrebno. Soglasje je potrebno pridobiti tudi za preiskavo prostorov parlamenta (10. člen poslovnika Nationalrata).
2.2 Belgija
Poslopje Palais de la Nation, ki je sedež obeh domov belgijskega parlamenta, nima
posebnega statusa ali teritorialne imunitete. Zato je v njem mogoče opraviti policijsko
preiskavo, kar se je v preteklosti že dogajalo. V skladu s načelom delitve oblasti imata samo oba domova parlamenta pristojnost, da preiskovalnim sodnikom omogočita
vpogled v svoje dokumente, pa čeprav tako parlament kot tudi predsednika obeh
domov v principu niti ne morejo nasprotovati dejanjem preiskovalnih sodnikov. Tako
1
Angleški naslov gradiva: Case-study of an area of tension between the autonomy of parliamentary assem-
blies and the general legal principles: search and seizure on Parliament’s premises.
62
se je že pripetilo, da preiskovalnemu sodniku ni bil omogočen dostop do posnetkov
zaslišanj prič za zaprtimi vrati pred parlamentarnimi delovnimi telesi.2
Člani parlamenta so upravičeni do posebne proceduralne zaščite, opredeljene v 59.
členu belgijske ustave. Omenjeni člen med drugim določa, da lahko prisilne ukrepe
- razen v primeru storitve kaznivega dejanja - zoper poslanca na zahtevo pristojnega
sodnika odredi samo prvi predsednik apelacijskega (t.j. višjega) sodišča (ne neposredno preiskovalni sodnik).
V času trajanja seje član parlamenta ne sme biti aretiran ali poklican pred sodišče,
razen ob soglasju parlamentarnega doma, katerega član je. Če sam zahteva, je lahko
njegovo pridržanje ali postopek zoper njega prekinjen oz. ustavljen v času trajanja
seje. Izjema je tudi v tem primeru sum storitve kaznivega dejanja.
O odločitvi za izvedbo preiskave pri posameznem članu parlamenta mora biti seznanjen predsednik ustreznega doma parlamenta. Tudi preiskava ali zaseženje predmetov je lahko opravljeno samo v prisotnosti predsednika posameznega doma ali člana
parlamenta, ki ga le-ta pooblasti. V nasprotnem primeru je preiskava nična. Član parlamenta, zoper katerega se vodi preiskava, lahko v vsakem trenutku trajanja postopka
zoper njega zaprosi ustrezen dom parlamenta, da zahteva ustavitev postopka. Za to
pa morata glasovati dve tretjini vseh prisotnih članov.
2.3 Bolgarija
Bolgarska zakonodaja za parlament ne ureja nobene izjeme, po kateri v njegovih prostorih ne bi mogla biti izvedena preiskava v skladu z Zakonikom o kazenskem postopku. Zakonik v 162(3). členu splošno določa, da mora biti pri preiskavi v državnih
organih prisoten njihov predstavnik.
Glede preiskav posameznega poslanca oz. njegove pisarne pa je določeno, da se postopek ne more pričeti brez odločitve parlamenta oziroma v primeru, da parlament
2
“It is accepted that, by virtue of the principle of the separation of powers, only the parliamentary assemblies
have the authority to grant perusal or copies of files held by them. In principle, an investigating judge is not
allowed to seize documents covered by parliamentary privilege or confidentiality, even if the assembly or its
president are not really in a position to oppose to it. It has occurred, for example, that an investigation judge
was denied access to the tapes of witness hearings held behind closed doors in an inquiry committee.” (citat
iz odgovora beligjskega parlamenta).
63
ne zaseda, njegovega predsednika. Brez pridobljenega soglasja bi tako dejanje veljalo
za kršitev poslanske imunitete in določil 70. člena ustave in 123. člena parlamentarnega poslovnika. Izjemoma soglasje ni potrebno, če je bil poslanec zaloten in aretiran
ob sami storitvi hujšega kaznivega dejanja. Soglasje parlamenta prav tako ni potrebno, če je poslanec sam pisno soglašal s svojo aretacijo.
2.4 Danska
Danski parlament (Folketing) ne uživa nobene posebne imunitete ali okoliščin pri policijskih preiskavah. Lahko so opravljene tako zoper poslance kakor njihove asistente,
zaposlene v parlamentu, kakor tudi tretje osebe, ki se nahajajo v prostorih parlamenta. Zakonodaja za to ne predvideva nobenih posebnih postopkov. Preiskava bi bila
opravljena po enakih postopkih kot kjerkoli drugje, t.j. v skladu z 72. členom ustave in
podrobnejšimi določili Zakona o sodnem postopku (Administration of Justice Act).
Zakon sicer določa številne izjeme, kjer za preiskave ni potreben sodni nalog, a med
njimi Folketing ni naveden. Zato bi, kar zadeva parlament, policija v vsakem primeru
morala imeti nalog za preiskavo.
V skladu s 57. členom danske ustave ne sme biti noben poslanec pridržan niti se zoper
njega ne sme pričeti postopek brez soglasja Folketinga, razen če je bil zaloten pri storitvi kaznivega dejanja. V praksi je to soglasje vedno dano, razen če se obtožnica nanaša
na izjave, dane med razpravo (povzeto po gradivu s seminarja ECPRD, 2007: 63-68).
2.5 Estonija
V Estoniji je preiskavo mogoče opraviti na podlagi odločbe urada državnega tožilca
ali sodnega naloga. V nujnih primerih je preiskava lahko opravljena že na podlagi odločbe preiskovalnega organa, brez dovoljenja tožilca. Zakon o kazenskem postopku
v 91. členu namreč določa, da je preiskavo mogoče opraviti brez sodnega naloga ali
odločbe, če obstaja utemeljen sum, da je določen predmet skrit pri določeni osebi
oziroma na določenem kraju. Vendar pa mora biti državno tožilstvo v roku štiriindvajsetih ur obveščeno o preiskavi in odločiti o njeni dopustnosti. Za prostore parlamenta
niso pri tem predvidene nobene izjeme.
Estonska ustava opredeljuje poslansko imuniteto v 76. členu in določa, da se lahko
kazenski postopek zoper poslanca Riigikoguja (kakor tudi zoper predsednika republike, člane vlade, generalnega državnega revizorja ter sodnike vrhovnega in ustavne64
ga sodišča) prične le na predlog pravosodnega kanclerja3 in ob soglasju večine vseh
poslancev. Kazenski postopek za naštete funkcije je opredeljen v posebnem poglavju
Zakona o kazenskem postopku (poglavje 14, členi 375-382), za poslanca pa še podrobneje v 18. poglavju (členi 149-151) parlamentarnega poslovnika: poslanca je mogoče pridržati kot osumljenca, zoper njega sprejeti preventivne ukrepe, ga preiskati
in mu zaseči določene predmete le na podlagi soglasja parlamenta k pripravi obtožnice. Pravosodni kancler na podlagi zaprosila državnega tožilstva poda parlamentu
predlog za pripravo obtožnice. Prav tako preveri njene pravne podlage, ne preverja
pa samih dejstev v obtožnici. Predlog obtožnice je ob prvi priložnosti uvrščen na
dnevni red plenarne seje. Na seji pravosodni kancler poda svoje poročilo in odgovarja na vprašanja poslancev, pri čemer ne sme nastopiti z novimi argumenti, ki še
niso bili predstavljeni v poročilu. Zadevni poslanec v razpravi ne sodeluje, prav tako
nima pravice glasovanja. Sledi glasovanje in sprejem odločitve parlamenta v obliki
resolucije, ki je takoj posredovana poslancu, pravosodnemu kanclerju ter državnemu
tožilstvu. Če parlament v resoluciji da soglasje k pričetku kazenskega postopka zoper
poslanca, se ga v nadaljevanju opravi po splošno veljavnih postopkih.
Poslanec pa je lahko pridržan brez soglasja parlamenta, če je bil ujet pri storitvi kaznivega dejanja prve stopnje (za katerega je predpisana zaporna kazen, višja od pet let
ali dosmrtni zapor). V takem slučaju se lahko policijska preiskava izvede pri poslancu
in v vseh prostorih, povezanih z njim, brez soglasja parlamenta. Državno tožilstvo in
predsednik parlamenta morata biti obveščena o izvedbi vseh postopkov.
2.6 Finska
Policija lahko vstopi v prostore parlamenta, da bi v njih opravila preiskavo oz. našla
predmete ali osebo, povezano s preiskavo kaznivega dejanja. Parlament ni pred izvedbo takšnih postopkov - opredeljeni so v Zakonu o prisilnih ukrepih št. 450/1987 - v
nobeni meri zaščiten ali iz nje izvzet.
Tudi za preiskave pri poslancih v prostorih parlamenta veljajo povsem enaka pravila
kot za vse ostale državljane. Poslanec, pri katerem je opravljena preiskava, ji lahko
prisostvuje, če to ne ovira ali podaljšuje preiskave. Če pri preiskavi ni prisoten, mora
biti o njej obveščen.
3
Funkcija, ki jo v poleg Estonije poznata le še Finska in Švedska in katere naloga je nadzirati izvajanje za-
konodaje v skladu z ustavo. Ne sodi v nobeno od treh vej oblasti (spletna stran estonskega pravosodnega
kanclerja).
65
2.7 Francija
V prostorih parlamenta je mogoče opraviti preiskavo, in sicer v skladu s postopki,
ki jih določa Zakonik o kazenskem postopku. Če gre za preiskavo pisarne poslanca,
velja, da preiskave ni mogoče opraviti, če za to ni pridobljeno dovoljenje predsednika
parlamenta oz. Narodne skupščine (l'Assemblée Nationale) - to določilo ni posebej
zapisano ne v Zakoniku o kazenskem postopku ne v poslovniku Narodne skupščine,
temveč gre za pravico oz. pristojnost, po kateri predsednik Narodne skupščine izvaja
policijske pristojnosti v prostorih Narodne skupščine.4
2.8 Grčija
V skladu s 114(1.) členom Zakonodajnega odloka o pristojnostih grške policije velja,
da mora policija v primeru vstopa v prostore državnih organov z namenom preiskave
ali aretacije za vstop formalno zaprositi vodstvo tega organa. Od le-tega pa se pričakuje, da jim dovoljenje za vstop tudi podeli. Izjema je primer storitve hujšega kaznivega
dejanja, pri čemer soglasje vodstva organa ni treba pridobiti.
Poslovnik grškega parlamenta pa v 11(5). členu določa, da je predsednik parlamenta
pristojen za zagotavljanje notranje in zunanje varnosti v prostorih oziroma okolici in
območju parlamenta ter tako v njegovo pristojnost sodijo tudi tisti predstavniki policije, ki delajo v parlamentu. Policija zato v parlamentarne prostore ne more vstopiti
brez dovoljenja predsednika parlamenta.
Po 62(1). členu ustave poslanca ni mogoče aretirati, pripreti ali ga drugače pridržati
brez predhodnega soglasja parlamenta. Zakon o kazenskem postopku v 54. členu
določa, da je v času do takšne odločitve parlamenta vseeno mogoče nadaljevati s
preiskavo z namenom zavarovanja dokazov, vendar pa zoper osumljenega poslanca
v tem času še niso dovoljeni nikakršni prisilni ukrepi.
2.9 Gruzija
Policija lahko opravi preiskavo parlamentarnih prostorov na podlagi sodnega naloga
in za parlament pri tem ne veljajo nobene izjeme. Kot določa 82. člen gruzijske ustave,
4
“Cette condition ne figure pas dans le code de procédure pénale ou le Re`glement de l’Assemblée nationale,
elle est une conséquence des pouvoirs de police que le Président exerce sur tous les immeubles affectés a` l’Assemblée nationale.” (citat iz odgovora francoskega parlamenta).
66
sodni nalogi veljajo za vse državne organe in vse osebe na teritoriju države. V skladu
s 120. členom gruzijskega Zakonika o kazenskem postopku mora biti pri preiskavah
pri pravnih osebah ali državnih organih prisoten njegov vodja (direktor oz. predsednik) ali drug predstavnik.
Aretacija ali pridržanje poslanca, preiskava njegovega bivališča, avtomobila, delovnega mesta ali celo njega samega je dovoljena le s soglasjem parlamenta. Če-le ta
ne da soglasja, je treba aretiranega ali pridržanega poslanca nemudoma izpustiti.
Izjemo predstavlja situacija, da je bil poslanec zaloten pri storitvi kaznivega dejanja,
o čemer je treba nemudoma obvestiti parlament (52. člen omenjenega zakonika).
2.10 Hrvaška
Hrvaški Zakon o kazenskem postopku v členih 252. - 256. opredeljuje postopke glede
hišne preiskave, pri čemer za prostore parlamenta ali drugih državnih organov ne
predvideva nobenih izjem. Edina posebnost je določilo, da je v primeru preiskave
prostorov državnega organa njegov predstavnik prisoten pri preiskavi - pri parlamentu je to predsednik, če gre za preiskavo zoper poslanca, oziroma generalni sekretar,
če gre za uslužbenca.
2.11 Islandija
Policija v parlamentu ne sme opraviti hišne preiskave, razen v primeru, da v to privoli
sam parlament (Althingi). Islandska ustava v 49. členu zagotavlja poslancem nekatere
pravice:
“Noben poslanec ne sme biti pridržan med sejo parlamenta brez soglasja parlamenta, niti ne sme biti obtožen storitve kaznivega dejanja, razen če je bil zaloten pri
samem dejanju.”
Prav tako noben poslanec ne sme izven parlamenta odgovarjati za svoje izjave, ki jih
je dal v parlamentu, razen s soglasjem parlamenta.
2.12 Irska
Irska policija (An Garda Síochána) lahko pridobi sodni nalog in sme vstopiti v prostore parlamenta, da bi opravila preiskavo, čeprav se po podatkih, posredovanih iz
irskega parlamenta, to še ni pripetilo. Nalog za preiskavo praviloma izda sodnik s sodišča, pristojnega za določeno okrožje (District Court Judges). Zanimiv pa je podatek,
67
da lahko nalog izda tudi t. im. mirovni poverjenik (Peace Commissioners),5 in sicer
zgolj na podlagi izjave oz. prisege policije, da imajo utemeljene razloge, da verjame
ali sumi, da je bilo storjeno kaznivo dejanje (odgovor irskega Oireachtasa z dne 31. 3.
2010)
2.13 Italija
Italijanska ustava v 64. členu določa, da oba domova italijanskega parlamenta z absolutno večino sprejmeta svoja pravila. V njih je zagotovljena imuniteta parlamentarnih
prostorov (62. člen poslovnika Poslanske zbornice in 69. člen poslovnika Senata).
Poslovnik Poslanske zbornice v 62. členu dodatno navaja, da se lahko policijska preiskava opravi samo s soglasjem predsednika, in sicer ne glede na to, ali je preiskava
usmerjena zoper poslanca, zoper zaposlenega v parlamentu ali celo tretjo osebo, ki
se le trenutno nahaja v prostorih parlamenta. Edino predsednik parlamenta lahko
dovoli vstop oboroženih enot v parlament in dovoli policiji vstop v parlamentarno
dvorano šele, ko je prekinil sejo.
Če preiskovalci o namenu svojega vstopa ne navedejo dovolj jasnih pojasnil in če
predsednik meni, da bo motilo delo parlamenta, lahko vstop zavrne. Teoretično imajo organi pregona nato možnost, da se zaradi zavrnitve pritožijo na ustavno sodišče,
vendar se to (t.j. prepoved vstopa) še ni pripetilo (povzeto po gradivu s seminarja
ECPRD, 2007: 69-75).6
2.14 Kanada
Oba domova kanadskega parlamenta (Senate in House of Commons) imata na območju svojih prostorov in zemljišča popolno avtonomijo upravljanja, brez posredovanja
5
Gre za funkcijo, na katero posameznika s svojo diskrecijsko pravico imenuje minister za pravosodje. Miro-
vni poverjenik je institut, pri katerem lahko posameznik poda uradno izjavo (statutory declaration), lahko
pa tudi nastopa kot priča pri podpisu posameznih dokumentov, kjer je to zahtevano ter podpisuje različna
potrdila in naloge - tudi za nalog preiskavo. Leta 2005 jih je bilo 6.808 (spletna stran Citizens Information).
6
Leta 2007 pa se je zgodilo, da je sodišče od posebnega odbora za nadzor nad tajnimi službami zahtevalo
dostop do dokumentov s tajno vsebino, povezanimi s konkretnim kazenskim postopkom, vendar jim odbor
pogleda ni omogočil. Sodišče se je pritožilo na ustavno sodišče, ki pa je potrdilo odločitev odbora (odločitev
št. 139/2007) na osnovi tega, da sodišče ni navedlo zadostnih razlogov v svoji pritožbi (povzeto po gradivu
ECPRD, 2007: 69-75).
68
policije. Tako je uveljavljeno pravilo, da policija po uradni dolžnosti ne sme vstopiti
v poslopje in prostore parlamenta, ne da bi prej pridobila dovoljenje predsednika
ustreznega parlamentarnega doma. Parlament ima svojo varnostno službo (t. im. Protective Service of the House of Commons), ki v skladu z 157(2). členom poslovnika
zagotavlja red v dvoranah in drugih prostorih predstavniškega doma.
Poslovnik izrecno ne omenja območja zunaj zgradb, v zvezi s čimer lahko kot zanimivost omenimo primer iz februarja 1965, ko je prišlo do aretacije poslanca Gillesa
Grégoira,7 ki je niso izvedli v zgradbi parlamenta, temveč pred njo. Zanimivo je tudi,
da se specifična “nedotakljiva” narava parlamentarnih objektov8 ne nanaša le na poslance, temveč tudi na zaposlene v parlamentu, poleg tega pa na vse obiskovalce in
druge osebe, ki se nahajajo v poslopju.
Vsekakor pa civilna in kazenska zakonodaja province Ontario velja tudi na območju
parlamenta. Zato v primeru kršitve kazenskega zakonika storilca po uradni dolžnosti
preganjajo organi pregona pravosodnega okrožja Ottawa-Carleton. Poslanska imuniteta je v tem oziru zelo omejena - le na dejanja in besede, izrečene v kontekstu
parlamentarne razprave. Policija lahko na podlagi sodnega naloga opravi preiskavo v
parlamentarni pisarni osumljenega poslanca, pri tem pa mora biti prisoten predstavnik ustreznega doma (odgovor in spletna stran kanadskega parlamenta ter gradivo
Parliamentary Privilege in Canada).
2.15 Latvija
V latvijski zakonodaji ne obstajajo nobena posebna določila, ki bi opredeljevala postopek preiskave v prostorih parlamenta. Latvijska ustava okvirno določa, da poslancev
7
Grégoire je bil soustanovitelj stranke Parti Québecois. V konkretnem primeru iz leta 1965 je šlo za aretacijo
zaradi neplačevanja kazni za prometne prekrške. Po tem je izstopil iz stranke in ustanovil novo, Ralliement
national, in bil na njeni listi še večkrat izvoljen v House of Commons. V mandatnem obdobju 1981-1985 je
bil leta 1983 ponovno aretiran in obsojen na zaporno kazen (en dan manj kot dve leti) zaradi spolne zlorabe
več mladoletnih deklet (spletna stran kanadskega parlamenta).
8
“It is the function of the precincts that is “sacred” and not its location. [...] The immunity from service of any
process, criminal or civil, therefore extends to all persons within the precincts ofthe House on any sitting day
who are not Members, i.e. officers ofthe House and other strangers, whether they are temporarily within the
precincts as witnesses or as visitors in the public gallery, because the insult to the House from such actions
stems from the act of serving the process.” (citat iz gradiva Parliamentary privilege in Canada, str. 3).
69
Saeime ni mogoče aretirati, preiskati njihovih prostorov ali jim kakorkoli omejiti svobode brez soglasja Saeime. Lahko pa so aretirani, če so bili ujeti pri storitvi kaznivega dejanja. V tem primeru mora biti o njihovi aretaciji predsedstvo obveščeno v roku
štiriindvajsetih ur, nakar Saeima na plenarni seji odloči o tem, ali bo poslanec ostal v
priporu ali naj se ga izpusti. Če Saeima trenutno ne zaseda, potem o tem odloči le predsedstvo (predsednik, dva namestnika in sekretar Saeime). Po poslovniku Saiema lahko
na zahtevo Odbora za mandatne in etične zadeve Saeima na plenarnem zasedanju
odloči o tem, ali se strinja s pričetkom kazenskopravnega pregona poslanca, njegovo
aretacijo, preiskavo njegovega bivališča in drugimi omejitvami osebne svobode.
2.16 Litva
V Litvi ne obstajajo nobeni posebni predpisi, ki bi urejali policijsko preiskavo v prostorih parlamenta. Opravljena je po enakem postopku kot kjerkoli drugje, na podlagi
sodnega naloga in v prisotnosti predstavnika parlamenta.
2.17 Norveška
V primeru suma storitve kaznivega dejanja policija lahko opravi preiskavo v prostorih
parlamenta na enak način kot kjerkoli drugje. Postopek policijske preiskave je predpisan v Zakonu o kazenskem postopku in pri tem za parlament ne veljajo nobena
posebna pravila. Prav tako nikakršne omejitve ne veljajo za preiskave neposredno pri
poslancih. V skladu z ustavo so sicer v določeni meri zaščiteni toliko, da ne smejo biti
aretirani v samem poslopju parlamenta ali na poti tja oz. od tam, za osebne preiskave
pa ne veljajo nobene omejitve.
2.18 Nemčija
Na podlagi sodnega naloga za preiskavo ima policija pooblastilo za vstop in izvedbo
preiskave v prostorih parlamenta. V tem primeru veljajo za parlament predpisi o kazenskem postopku v enaki meri kakor kjerkoli drugje. Ne zvezna ne deželna zakonodaja
poslancem ne podeljujeta imunitete ali privilegija, da bi se preiskavi lahko izognili.
2.19 Poljska
Eno od načel parlamentarne avtonomije, določenih s poljsko ustavo, je tudi t. im.
teritorialna imuniteta. Omenjena je tudi v poslovniku Sejma, ki v 13. točki 1(1). člena
70
določa, da je na območju Sejma za zagotavljanje reda in varnosti pristojen predsednik, ki izdaja ustrezne akte za zagotavljanje reda, vključno s tistim o delovanju parlamentarne varnostne službe. Poleg tega tudi Zakon o vladnem uradu za zaščito v
127(2). členu opredeljuje, da varnost na teritoriju in v prostorih parlamenta zagotavlja
parlamentarna varnostna služba.
Po drugi strani pa ne obstaja nobena zakonodaja, ki bi postavljala omejitve za izvedbo
preiskave v prostorih parlamenta. Ustavno sodišče zato zavzema stališče, da bi preiskava v prostorih parlamenta bila dovoljena, vendar bi o načrtovani preiskavi morala
biti vnaprej obveščena predsednika obeh domov.
Po 105(5). členu poljske ustave niti poslanca ne senatorja ni mogoče aretirati ali pridržati brez soglasja Sejma, razen v primerih, ko je bil zaloten pri samem kaznivem
dejanju in je njegovo pridržanje nujno za zagotovitev pravilnega poteka postopka. O
vsakem takšnem pridržanju mora biti nemudoma obveščen predsednik Sejma, ki lahko ukaže takojšnjo izpustitev. Termin »pridržanje« je v tem kontekstu razumljen zelo
široko, kot kakršenkoli poskus omejitve svobode poslanca - tako bi tudi preiskava pri
poslancu sodila v okvir tega pojma.
2.20 Portugalska
Za portugalski parlament ne velja nobena izjema, po kateri bi prostori parlamenta
bili izključeni iz policijske preiskave (kakor na primer velja za zdravniške ambulante
in odvetniške pisarne). Takšna intervencija sledi splošno veljavnim postopkom, določenim z Zakonikom o kazenskem postopku. Prav tako ne veljajo nobena posebna
pravila oz. izjeme za poslance.
2.21 Slovaška
Slovaška zakonodaja posebej ne omejuje vstopa policije v parlament in/ali izvedbe
preiskave. Preiskava prostorov parlamenta je mogoča na podlagi sodnega naloga, prisostvovati pa ji mora predstavnik parlamenta.
Ustava v 78(3). členu določa, da zoper poslanca ni možno pričeti s kazenskim ali disciplinskim postopkom ali ga pridržati brez soglasja parlamenta. Če parlament soglasja ne
da, je pregon odložen do konca mandata. Tudi Kazenski zakonik (razdelek 8) poudarja,
da je za aretacijo in kazenski pregon v vsakem primeru nujno soglasje parlamenta.
71
2.22 Švica
Poslansko imuniteto ureja Zvezni zakon o Zvezni skupščini, in sicer v členih 16. - 21.
V 17. členu zakon določa, da je zoper poslanca mogoče pričeti kazenski postopek le s
soglasjem Zvezne skupščine. Omenjeni zakon v 18(4). členu določa, da je vsaka aretacija poslanca brez soglasja skupščine nezakonita. V času trajanje seje se lahko kazenski postopki zoper člana parlamenta pričnejo samo z njegovim pisnim privoljenjem
ali s soglasjem parlamentarnega doma, katerega član je (20(1). člen).
Navedeno ne velja, če je bil član parlamenta zaloten pri storitvi kaznivega dejanja - v
takem primeru je lahko aretiran takoj, zadevni parlamentarni dom pa je treba v roku
štiriindvajsetih ur obvestiti o aretaciji, če že član parlamenta sam ni dal soglasja k svoji aretaciji. Omenjeni zakon določa, da je tudi za prekinitev njegove poštne in telekomunikacijske tajnosti zahtevano dovoljenje predsedstva obeh domov parlamenta
(Presiding College of the Councils), če je namen nadziranja njegove pošte in telekomunikacij pridobitev informacij za kazenski pregon bodisi člana parlamenta (18(2).
odstavek, alineja a) bodisi osebe, s katero službeno kontaktira.
2.23 Turčija
Člen 83. turške ustave, ki opredeljuje imuniteto poslancev, določa, da le-ta velja za
»aretacijo, pridržanje, sojenje in zaslišanje« v času trajanja njihovega mandata. Poslanec, ki je osumljen storitve kaznivega dejanja pred ali po izvolitvi, ne more biti
aretiran, zaslišan, pridržan in mu ne more biti sojeno, razen če parlament - ki ga mora
pristojni organ pregona o tem takoj obvestiti - odloči drugače. Preiskava na podlagi
sodnega naloga med temi dejanji ni posebej omenjena, vendar pa se v praksi preiskava poslancev oz. njihovih prostorov na podlagi sodnega naloga v skladu z ustavnopravno doktrino smatra kot pridržanje in intervencija, zato v skladu s to interpretacijo
pisarne oz. drugi prostorih poslancev v zgradbi parlamenta ne smejo biti predmet
policijske preiskave.
Takšna določila ne veljajo v primeru, da je bil poslanec zaloten pri storitvi kaznivega
dejanja, za katerega je predvidena hujša kazen (heavy penalty) in v primerih, ki jih
ureja 14. člen ustave9 in se je kazenski postopek pričel že pred volitvami. V takem pri9
Gre za kazniva dejanja zoper nedeljivo integriteto in ogrožanje obstoja demokratične in sekularne ureditve
Turške republike.
72
meru lahko policija opravi preiskavo v prostorih parlamenta, vendar ob prisotnosti
predsednika parlamenta, le-ta je v skladu s poslovnikom turškega parlamenta pristojen za zagotovitev pogojev varnosti v prostorih parlamenta.
2.24 Združene države Amerike
Članom obeh domov Kongresa je zagotovljena poslanska imuniteta v skladu s 6(1).
členom ameriške ustave, ki senatorjem (Senate) in članom predstavniškega doma
(House of Representatives) zagotavlja imuniteto za izjave, dane med govorom ali razpravo v parlamentu (t.im. Speech or Debate Clause). Imuniteta je absolutna in je ni
mogoče ovreči na podlagi domneve o neprimernem namenu ali cilju. To pomeni
(odvisno od posameznega primera), da se imuniteta nanaša na oprostitev obveznosti
v civilnih in kazenskih postopkih kakor tudi na privilegij oprostitve od pričanja (testimonial privilege). Velja pa, da so senatorji oz. poslanci kljub tako zagotovljeni imuniteti za svoje izjave moralno odgovorni svojemu volilnemu telesu in kongresnemu
domu, v katerem imajo sedež.
Precedenčni primer preiskave v prostorih Kongresa se je zgodil šele v maju 2006, ko
so predstavniki Ministrstva za pravosodje (Department of Justice) in Zveznega preiskovalnega urada (FBI) na podlagi naloga opravili 18-urno preiskavo v parlamentarni
pisarni poslanca predstavniškega doma Williama Jenningsa Jeffersona10 ter zasegli
dokumente ter elektronske kopije diskov vseh računalnikov v pisarni. Tedanja vodja
pravno-svetovalne službe (House General Counsel),11 kakor tudi Jeffersonov odvetnik
sta zahtevala, da smeta prisostvovati preiskavi, vendar jima to ni bilo omogočeno.
10
Jefferson je bil osumljen dajanja in sprejemanja podkupnin, FBI pa ga je v zvezi s tem spremljal že dlje časa
in že marca 2005 opravil preiskavo pri njem doma. Pri preiskavi je šlo za preverjanje domnev, da je zlorabil
svoj položaj pri poslih prodaje telekomunikacijske opreme in storitev številnim afriškim državam v zameno
za delnice in gotovino. Junija 2007 ga je zvezno sodišče spoznalo za krivega korupcije v šestnajstih točkah
v obtožnici. Decembra 2008 je ponovno kandidiral za sedež Louisiane v predstavniškem domu, vendar je
bil poražen. Leta 2009 so mu v zvezi s korupcijo sodili v Virginiji in ga spoznali za krivega v 11 od 16 točk
obtožnice. Novembra 2009 je bil obsojen na trinajst let zapora (Wikipedia.org).
11
Služba se ukvarja s posebej občutljivimi področji zakonodaje, npr. s področjem petega amandmaja (ki za-
gotavlja zaščito zakonodajnega postopka pred posegi izvršilne oblasti), podporo pri osnutkih zakonodaje in
varovanju interne parlamentarne dokumentacije, pa tudi z vprašanji poslanske imunitete - v njeno področje
dela sodi med drugim pomoč poslancem pri odgovorih oz. odzivih na sodne pozive z zveznega, državnih in
lokalnih sodišč (spletna stran predstavniškega doma; House Counsel steps down).
73
Tako tedanji predsednik predstavniškega doma in vodja opozicije sta FBI in ministrstvo za pravosodje pozvala, naj zasežene dokumente vrneta, po drugi strani pa so
tako generalni tožilec in njegov namestnik ter direktor FBI izjavili, da bodo odstopili,
če bo ministrstvo za pravosodje odobrilo vračilo dokumentacije. V spor je posegel
celo tedanji predsednik Bush, ki je z izrednim ukrepom določil, da se zasežena dokumentacija za 45 dni zapečati.
Odbor za pravosodje v predstavniškem domu je takoj pričel z izvedbo zaslišanj predstavnikov izvršne veje oblasti v zvezi s poseganjem v delo zakonodajne veje, pa tudi
sam Jefferson se je pritožil na Zveznem sodišču. Po raziskavi televizijske hiše ABC
News iz junija 2006 pa naj bi 86% Američanov podpiralo pravico FBI za preiskavo
prostorov Kongresa na podlagi naloga (CRS Report for Congress; wikipedia.org).
3
ZAKLJUČEK
V večini predstavljenih držav je preiskava prostorov parlamenta mogoča na podlagi
naloga za preiskavo v skladu z določili kazenske zakonodaje, ki postopke za takšno
preiskavo podrobneje opredeljuje.
Praviloma pa imajo parlamenti pri preiskavah kljub temu nekoliko drugačen status pri preiskavah smejo prisostvovati ustrezne pristojne osebe oziroma je za preiskavo
kljub nalogu formalno še vedno treba pridobiti soglasje parlamenta (bodisi vodstva
ali plenuma). Položaj parlamenta je le redko v takšni situaciji popolnoma izenačen
s katerokoli drugo preiskovano osebo (npr. primera Danske in Finske). Soglasje za
vstop pa ni potrebno, kadar gre za sum storitve hujšega kaznivega dejanja ali obstoj
neposredne nevarnosti za življenje in zdravje oseb.
Naleteli pa smo tudi na nekaj primerov, ko preiskovalcem vstop v prostore parlamenta ni dovoljen - ne glede na okoliščine - brez izrecne privolitve parlamenta ali njegovega vodstva - tak primer so Grčija, Islandija, Kanada in Turčija.
Prav tako v večini držav člane parlamenta poslanska imuniteta v določeni meri ščiti
pred preiskovalnimi postopki - v nekaterih državah so lahko aretirani in/ali pridržani
zgolj s soglasjem parlamenta (vodstva ali plenuma). Tudi tukaj pa praviloma velja, da
izjemo od tega predstavljajo situacije, ko je bil poslanec zaloten pri kaznivem dejanju
- v teh primerih so pooblastila preiskovalnih organov oz. organov pregona večja.
74
Literatura in viri
- CRS Report for Congress: The Speech or Debate Clause: Recent Developments. Spletna stran:
http://www.fas.org/sgp/crs/misc/RL33668.pdf (2. 4. 2010).
- ECPRD: Parliament & Judiciary, Bruselj. Gradivo seminarja. November 2007. Spletno mesto:
https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (30. 3. 2010).
- ECPRD: Vprašalnik št. 1415: Execution of a search warrant in the precincts of the parliament by
the police/implementaion of Court orders in parliaments. Spletno mesto: https://ecprd.secure.
europarl.europa.eu/ (marec 2010).
- Estonski pravosodni kancler. Spletnno mesto: http://www.oiguskantsler.ee/ (1. 4. 2010).
- House Counsel steps down (Politico.com. Spletna stran): http://www.politico.com/news/
stories/0507/3895.html (6. 4. 2010).
- Kanadski parlament. Spletno mesto:http://www2.parl.gc.ca/ (1. 4. 2010).
- Parliamentary privilege in Canada, Second Edition, House of Commons and McGill.Queen's
University Press. Spletna stran: http://www.citizensinformation.ie/categories/justice/civil-law/peace_commissioners (2. 4. 2010).
- Predstavniški dom ameriškega Kongresa. Spletno mesto: http://www.house.gov/ (6. 4. 2010).
- Wikipedia.org: William Jennings Jefferson. Spletna stran: http://en.wikipedia.org/wiki/William_J._
Jefferson#Congressional_office_raid (6. 4. 2010).
75
EKOLOŠKO OBNAŠANJE PARLAMENTOV*
1
UVOD
V nalogi predstavljamo umestitev skrbi za okolje in okoljevarstvene politike v delovanje nekaterih nacionalnih parlamentov v Evropski uniji.
Podatke smo povzeli po ECPRD vprašalniku št. 1062 iz konca leta 2008. Poleg odgovorov o vodenju okoljevarstvene politike v parlamentih smo izpostavili tudi uporabo oz. upoštevanje standarda ISO 140011 in sheme/sistema EMAS,2 meril za okoljske
standarde, katerih osnovni namen je izboljševanje učinkov aktivnosti, katerih cilj je
varstvo okolja. EMAS je pravzaprav nadgradnja sistema ISO 14001, ki pa vsebuje nekaj
dodatnih zahtev - začetni okoljski pregled, skladnost z zakonodajo, komuniciranje z
javnostmi, sodelovanje zaposlenih in okoljsko izjavo.3
2
UMESTITEV OKOLJEVARSTVENE POLITIKE V DELOVANJE
PARLAMENTOV
2. 1 Avstrija
Avstrijski parlament ne uporablja sheme EMAS, ampak predpise o gradnji objektov, ki
veljajo v zveznem okrožju Dunaj. Ti predpisi upoštevajo ISO 14001. S tem se ukvarja
Oddelek za upravljanje zgradb.
Na vprašanje, ali avstrijski parlament vodi okoljevarstveno politiko, so odgovorili, da
le-to vodijo predvsem preko recikliranja. Največ je recikliranja papirja, sledi pa recikliranje drugih materialov, kot so steklo, kovine, bioodpadki in drugi odpadki, kot so:
* Mag.
Mojca Pristavec Đogić; pripravljeno: 9. 3. 2010; objavljeno: 9. 3. 2010.
1
Standard ISO 14001 – smernice za sistematični pristop k ravnanju z okoljem.
2
EMAS - Eco Management and Audit Scheme.
3
Prvi regulativni dokument, ki je vzpostavil sistem ravnanja z okoljem in okoljskega preverjanja (Enviro­
manegement and audit sheme - EMAS), je 1836/1993/EEC. Po reviziji, ki je sledila petletni uporabi sistema,
je v marcu 2001 obstoječi dokument nadomestil 761/2001/EC. Sistem je s priključitvijo Evropski uniji začela
izvajati tudi Slovenija, zakonska osnova za vključevanje v sistem EMAS je postavljena z Zakonom o varstvu
okolja (Wikipedija, spletna stran).
76
baterije, tonerji, polistirene ali fluorescenčne žarnice. Sicer posebne “uradne” politike
varstva okolja nimajo niti nimajo, podatkov o uspešnosti omenjenih ukrepov.
Iz vsake politične stranke je po en poslanec član Odbora za zgradbe (Building committee), in tako preko te vloge vpleten tudi v varstvo okolja. Odbor odloča o večini postopkov restavriranja oz. obnove zgradbe. Glavni izziv jim je najti način za zmanjšanje
negativnih vplivov na okolje, ki jih ima zgodovinska zgradba avstrijskega parlamenta
zaradi omejitev pri gradbenih posegih.
2. 2 Belgija - Senat
Belgijski Senat nima posebnega sistema ravnanja z okoljem, vendar imajo posebna
navodila za vse zaposlene, da zmanjšajo porabo energije na delovnem mestu. V zadnjih letih so izvedli tudi precej investicij, usmerjenih v zmanjšanje porabe energije
(boljša izolacija, varčevanje z energijo pri razsvetljavi, učinkovitejši ogrevalni sistem,
ureditev klimatskih naprav, nova okna, ...).
Kot učinek svojih prizadevanj navajajo manjšo izgubo energije.
Senat sicer ni nosilec certifikata ISO 14001 ali sheme EMAS.
2. 3 Bolgarija
V bolgarskem parlamentu obstaja sistem upravljanja z okoljem (okoljska politika) in
redno izvajajo ukrepe za zmanjšanje škodljivih vplivov na okolje. Ustanovljen imajo
poseben stalni Odbor za okolje in vode, ki je aktiven pri pripravi in izvajanju nacionalne okoljske zakonodaje. Parlament vsako leto sprejme resolucijo o sprejetju poročila
o stanju okolja, ki ga pripravi vlada. Poročilo vsebuje ocene o stanju okolja, vplivih
gospodarstva, kot tudi priporočila za zmanjševanje škodljivih vplivov na okolje.
Shema EMAS je v Bolgariji uvedena prek Zakona o varstvu okolja, katerega implementacija je v pristojnosti ministra za okolje in vode (registracija, izdaja potrdil, vodenje
registra, nadzor, izbris iz registra, oblikovanje navodil).
2. 4 Češka - Poslanska zbornica
Poslanska zbornica češkega parlamenta ne vodi posebne okoljske politike oz. nima
posebnega dokumenta, ki bi govoril izrecno o tej tematiki. Za področje varstva okolja
77
ima sklenjeno pogodbo s pooblaščeno družbo (KD Pragma), nosilko standarda ISO
14001, ki opravlja storitve za zbornico.
Ob upoštevanju številnih priporočil zbornica izvaja okoljevarstvene ukrepe (na primer: energetsko varčne žarnice, fluorescentne žarnice, recikliranje odpadkov, vozila
z EURO 4 motorjem itd.).
Kot rezultat izvajanih ukrepov so zmanjšali porabo energije v vseh stavbah poslanske
zbornice, poleg tega pa je bil izdelana tudi energetska ocena stavb zbornice.
2. 5 Finska
Finski parlament - Eduskunta dela na sistematičnem zmanjševanju negativnih vplivov na okolje. V te procese je vključena celotna administracija. Posredno so vključeni
tudi poslanci in zaposleni v pisarnah parlamentarnih političnih strank. Eduskunta je
izdala tudi poseben okoljski priročnik, ki upošteva celotno delovanje parlamenta in
je bil posredovan vsem zaposlenim in poslancem. Po sprejetju priročnika sta bila imenovana okoljski nadzornik (environmental chief) in delovna skupina za oblikovanje
okoljevastvenega programa. Delovna skupina je pripravila Parlamentarni program
okoljske politike (za obdobje 2008 - 2010), ki je razdeljen na devet sklopov: toplotna
energija, električna energija, ravnanje z odpadki in recikliranje, pridobivanje, uporaba in recikliranje informacijske tehnologije, poraba papirja, nakup pisarniške opreme, notranje in zunanje informacije, čiščenje in notranji promet. Okoljska politika
je bistveni del akcijskih načrtov parlamentarne administracije. Vsako leto se pripravi
tudi parlamentarno okoljsko poročilo.
Celotna okoljska politika finskega parlamenta temelji na standardu ISO 14001.
2. 6 Italija - Senat
Senat sicer ni vključen v poseben sistem ravnanja z okoljem, čeprav pa namenjajo pozornost tudi zmanjševanju negativnih vplivov na okolje. Senat ni sprejel standardov
ISO ali sheme EMAS. Izpostavljajo tudi dejstvo, da se Senat nahaja v Palazzo Madama
in v drugih antičnih zgradbah visoke arhitekturne in zgodovinske vrednosti, tako da
je možnost njihovega spreminjanja zelo omejena. Kljub temu pa Senat skrbi za omejitev vpliva svojega delovanja na okolje. Papir se reciklira, na hodnikih pa so posebne
namenske posode za baterije. Obstaja posebno ločevanje strupenih odpadkov, kot so
npr. barvila.
78
Julija 2008 je Senat podpisal pogodbo s podjetjem GSE SpA za namestitev sončnih
kolektorjev v obsegu 14.000 kvadratnih metrov na zemljišču v lasti Senata, ki se nahaja
na obrobju Rima. Stroški so kriti s pomočjo projektnega financiranja. Sončni kolektorji zagotavljajo približno megavat energije.
2. 7 Luksemburg
Luksemburški parlament se trudi za varstvo okolja na več načinov: skrbi za sistematično razvrščanje papirja in stekla, reciklira tonerje tiskalnikov in fotokopirnih strojev,
prav tako baterije. Kjer je mogoče, za tiskanje in razmnoževanje uporablja recikliran
papir.
Nova stavba luksemburškega parlamenta (uprava) je opremljena s solarnimi paneli za
proizvodnjo električne energije.
2. 8 Madžarska
Čeprav v madžarskem parlamentu nimajo posebnega dokumenta, ki bi zadeval njihov odnos do okoljske politike, kljub temu izvajajo aktivnosti v smeri zmanjševanja
vpliva na okolje - selektivno zbiranje odpadkov (papir, baterije, svetilke). Precej se je
zmanjšala tudi uporaba papirja, še posebej od leta 2004 dalje, ko je bil uveden nov
sistem e-parlament.4
Poleg tega sodelujejo z neprofitno nevladno organizacijo s področja varstva okolja.
Organizacija je svoj program HUMUSZ Reclycling prilagodila za pisarniško okolje.
Skupaj z nekaterimi drugimi ustanovami (veleposlaništvo ZDA, različni državni uradi,
podjetja itd) je madžarski parlament del tega programa.
Zanimiva je statistika madžarskega parlamenta o učinkih njihovih prizadevanj za varovanje okolja za obdobje od januarja 2008 do septembra 2008 , ki jo podajamo v
tabeli 1 in tabeli 2.
4
Samo v prvem letu, v letu 2004 za razliko od leta 2003, se je poraba papirja zmanjšala za 30 %. Ta številka
je v primeru službe vlade, odgovorne za pošiljanje dokumentov poslancem, še višja. Pri teh spremembah je
pomembno vlogo igral predsednik parlamenta.
79
Tabela 1: Zbrani odpadni material
Ločeno zbrani odpadki
Papir
Plastika
Steklo
Količina
14000 kg, približno 175 m3
2300 kg, 77m3
8920 kg, 28 m3
Vir: ECPRD: Vprašalnik 1075: Environmental Management System in Parliament. Spletna stran.
Tabela 2: Učinki na okolje
Učinki na okolje
Število rešenih dreves
Varčevanje z energijo s pomočjo plastenk
Varčevanje z energijo s pomočjo steklenic
Zemljišče, ki ga ne potrebujemo za odpadke
Obseg učinkov
Približno 84
92 400 MJ
125 000 MJ
280 m3
Vir: ECPRD: Vprašalnik 1075: Environmental Management System in Parliament. Spletna stran.
Parlament v sklopu javnih naročil ne kupuje ali uporablja poceni izdelkov in proizvodov slabe kakovosti, ki imajo negativen učinek na okolje (npr. zamenjava centralnega
sistema ogrevanja za bolj učinkovit in okolju prijazen način ogrevanja).
2. 9 Nemčija
Nemški parlament ne vodi posebne politike varstva okolja in okoljske smernice za namene sistema ravnanja z okoljem v zveznem parlamentu niso bile oblikovane. Kljub
temu pa se pri celotnem delovanju parlamenta trudijo upoštevati vse neposredne in
posredne okoljske vidike in poskušajo dejavno vplivati na zmanjšanje onesnaženja in
spodbujati gospodarno rabo virov.
Stavba nemškega Bundestaga je bila zgrajena na osnovi koncepta uporabe ekoloških energij. Ima lastne naprave za soproizvodnjo električne energije, namenjene za
osnovno delovanje in ogrevanje. Gorivo je »biodizel« iz rastlinske proizvodnje.
Zanimiv je tudi podatek, da za namakanje delno uporabljajo zbrano deževnico.
Odpadke zbirajo ločeno. Kadar je mogoče, se odločijo za nakup izdelkov iz recikliranih materialov. Zaposleni so spodbujeni k varčni rabi vseh sredstev in virov. Električne naprave imajo nameščen varčen način stanja pripravljenosti.
Z uporabo zelene energije so ocenjeno v obdobju oktober 2008 - december 2009
zmanjšali izpust CO2 za okoli 8.000 ton.
80
2. 10 Nizozemska
Nizozemski parlament na gradbenem področju uporablja nekatere okolju prijazne
tehnologije (npr. sončni kolektorji, ekonomična osvetlitev (LED), učinkovit sistem
upravljanja stavb in energije).
Vse odpadke zbirajo ločeno.
Sprejeto je tudi poročilo, v katerem so priporočila za pridobitev že omenjenih okoljskih certifikatov, vendar je od uprave odvisno, kdaj ju/ga bodo uvedli, saj je za to potreben čas in denar. Poleg tega to ni ena od glavnih in prednostnih nalog v hiši.
V parlamentu si vendarle prizadevajo, da bi zaposlene ozavestili glede varčne rabe
energije. Med odmori in ob odsotnosti izklapljajo del naprav, razsvetljave in gretja
v nekaterih delih stavb. Ogrevanje parlamenta izvaja mestno podjetje, ki za proizvodnjo toplote uporablja odpadke, ki nastajajo v procesu proizvodnje električne energije. Tak sistem pomeni manj stroškov ogrevanja in emisij.
2. 11 Poljska
Sejm nima posebne okoljske politike, niti ne izvaja sistema ravnanja z okoljem (kot sta
EMAS ali sistem, ki temelji na standardu ISO 14001). Sprejem takšnih sistemov tudi ni
načrtovan v bližnji prihodnosti.
Kljub neobstoju »formalne« strategije ali okoljskega programa pa so bili sprejeti nekateri ukrepi za zmanjšanje vpliva na okolje. To so predvsem ukrepi za varčevanje z
energijo (posodobitev ogrevalnega sistema; montaža novih, energetsko učinkovitih
oken, izboljšanje izolacije stavb itd.) in ukrepi povezani z odpadki (ločeno zbiranje
odpadkov: papir, odpadki iz oddelka za tiskanje, baterij in fluorescentnih svetilk).
Ena od glavnih nalog, ki jih imajo v prihodnosti v načrtu, je modernizacija klimatskega sistema (zamenjavo nekaterih starih, ki vsebujejo freonske komponente). V prostorih prometne službe je potrebno tudi odpraviti možnost kontaminacije tal zaradi
starih podzemnih rezervoarjev goriva.
2. 12 Portugalska
Portugalski parlament sistematično zmanjšuje negativne vplive svojega delovanja na
okolje. Parlament je sprejel dve resoluciji, povezani s to tematiko:
81
•Resoluça~o da Assembleia da República n. ° 38/2007, de 20 de Agosto, o postopnem
zmanjševanju emisij ogljikovega dioksida v parlamentu;
•Resoluça~o da Assembleia da República n. ° 39/2007, de 20 de Agosto, o ukrepih za
energetsko učinkovitost in varčevanje z vodo.
V izvajanje resolucij je vključena uprava/administracija. Ustanovljena je bila tudi posebna “okoljska skupina” (Equipa Ambiente), ki sodeluje z upravo.
Okoljska skupina ima med drugim nalogo tudi omogočiti prejem okoljskih certifikatov.
Kljub dejstvu, da je portugalski parlament nastanjen v štirih stavbah (glavni del je v
starem samostanu iz XVI stoletja), so bile v zadnjih letih izvedene določene modifikacije v smeri, da bi se približali skrbi za okolje (sistem ohlajanja, gretja in prezračevanja
ali uporaba žarnic z majhno porabo energije). V pripravi je tudi projekt za izrabo
sončne energije.
V portugalskem parlamentu ločujejo papir, steklo, plastiko, baterije, svetilke, tonerje
tiskalnikov in kopirnih strojev, olja, lepila, organskih snovi in splošne ostanke.
Portugalski parlament obnavlja tudi svoj vozni park, ki ima trenutno 16 avtomobilov.
Med merila za izbiro najboljših ponudb so vključeni tudi okoljski dejavniki, kot so na
primer stopnje onesnaževanja z emisijami (CO2).
3
ZAKLJUČEK
Iz zgoraj navedenih podatkov lahko zaključimo, da le redki parlamenti vodijo formalne okoljevarstvene politike, ki bi bile deklarirane v nekem pisnem dokumentu. Vsi
parlamenti pa dejansko izvajajo ukrepe in dejavnosti v smeri čim manjšega negativnega vplivanja na okolje. Največkrat je izvajan ukrep ločenega zbiranja odpadkov, sledi
pa varčevanje z energijo (varčne žarnice, toplotna izolacija, obnovljivi viri ipd.).
Literatura in viri
- ECPRD: Vprašalnik št. 1075: Environmental Management System in Parliament. Spletno mesto:
https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (3.3. 2010).
- Wikipedija: EMAS. Spletna stran: http://sl.wikipedia.org/wiki/EMAS (3. 3. 2010).
82
PARLAMENTI IN GOSPODARSKA TER FINANČNA KRIZA*
1
UVOD
Neugodna gospodarska gibanja, ki so prizadela celotno globalizirano svetovno gospodarstvo, so se začela s krizo finančnega sektorja, se kot recesija prelila v realni sektor in se odražajo v vseh segmentih družbe kot kriza zaupanja v nadaljnje zmožnosti
kapitalistične razvojne paradigme.
Kot poudarja Parsons (glej Parsons, 1999: 236-237), na oblikovanje javnih politik ter
določanje in izbiro problemov, ki se jih rešuje (agenda setting), vse bolj vpliva globalni oz. mednarodni kontekst. To v bistvu pomeni, da se vedno več vprašanj in problemov pojavlja izven zgolj nacionalnih okvirov in ne le kot posledica nacionalno
delujočih akterjev, temveč kot posledica širših procesov in gibanj, ki presegajo nacionalno državo in okvire nacionalnih javnih politik. Javne politike se odvijajo tako v
okvirih nacionalnega sistema kot tudi svetovnega sistema. Svetovni sistem s svojimi
značilnostmi pomembno vpliva na oblikovanje in izbiro vprašanj in problemov, ki jih
je treba reševati. Aktualna gospodarska in finančna ter posledično kriza zaupanja in
vrednot, ki sta zajela praktično ves svet, to potrjujeta.
Večplastna kriza in njeni številni negativni učinki na skorajda vse segmente družbenega sistema so k ukrepanju vzpodbudile vse relevantne družbene akterje, in to na
globalnem, evropskem in nacionalnih ravneh. Ukrepi so bili na začetku osredotočeni
na reševanje znotraj nacionalnega prostora, vendar je bil ta čas zelo kratek, saj se
zmožnost posameznih držav za ustrezno ukrepanje zaradi internacionalizacije in globalizacijskih pojavov relativno zmanjšuje, kar posledično vodi k omejenemu izboru
ustreznih ukrepov in k povečani potrebi za medsebojno sodelovanje. To še posebej
velja za področje EU, in še zlasti za evrsko področje. Evropska komisija je novembra 2008 pripravila celovit načrt za oživitev evropskega gospodarstva, ki je vseboval kratkoročne ukrepe za ublažitev recesije, decembra pa ga je potrdil Evropski svet
(Svet EU, december 2008). V okviru tega načrta naj bi države članice in EU uskladile
svoje delovanje in povečale učinke ukrepov. Hkrati so ponovno izpostavile nekatere že predhodno sprejete zaveze za ukrepanje na področju energije in podnebnih
sprememb (učinkovitejša raba energetskih virov, učinkovitejša poraba energije, večja
* Mag.
Tatjana Krašovec; pripravljeno: 29. 5. 2009, objavljeno: 20. 7. 2009.
83
raba obnovljivih virov energije v povezavi z vplivom na podnebne spremembe), ki bi
lahko predstavljala eno od alternativ dosedanjemu načinu razvoja.
Vlade in institucije monetarne oblasti kot tisti javnopolitični igralci, katerih poslanstvo
in primarna vloga je oblikovanje, sprejemanje in izvajanje ukrepov na posameznih
področjih javnih politik, so v reševanje krize vstopile najprej. Njim so se z določenim
časovnim zamikom pridružili tudi parlamenti, nacionalni na ravni posameznih držav,
in Evropski parlament na ravni EU.
Institucije predstavniške demokracije na nacionalnih in evropski ravni so še vedno
bistvena sestavina demokracije. Razmerje med zakonodajno in izvršilno oblastjo v
posameznih državah so praviloma določena z ustavnimi določbami in se deloma razlikujejo glede na ustavno normo in v praksi uveljavljena razmerja. Za vse države pa
velja, da parlament predstavlja suverena, ljudstvo, in je kot tak ustrezno mesto, kjer
se odvija dialog med predstavniki različnih družbenih skupin in usklajujejo različni
interesi ter oblikujejo odločitve, ki jih v različnih ustavno postavljenih razmerjih nato
izvajajo institucije izvršilne veje oblasti.
Vpliv nacionalnega parlamenta v procesu političnega odločanja se kaže predvsem
skozi:
•zakonodajno funkcijo,
•skozi proces sprejemanja proračuna,
•s kontrolo nad izvršilno oblastjo,
•pomembni funkciji pa sta tudi ustvarjanje legitimnosti in predstavniška/reprezentativna funkcija.1
Osnovo za funkcije parlamentov predstavlja ideja, da je predstavniško telo nosilec
suverenosti – suverenosti naroda/ljudstva (demosa).
Evropski parlament svojo vlogo2 in vplivnost v političnih arenah EU uresničuje:
•skozi proces sprejemanja zakonodaje – skozi zakonodajno funkcijo,
•s svojimi pristojnostmi pri sprejemanju proračuna EU,
1
Funkcije parlamentov naštevamo po tipologiji Draga Zajca (Zajc, 2000).
2
Pri določitvi funkcij Evropskega parlamenta različni avtorji uporabljajo različne pristope. Naš prikaz sicer
izhaja iz tipologije funkcij, ki je običajna za nacionalne parlamente, vsebinska podlaga za naštevanje pa so
nam bila dela Nugenta (Nugent, 2000), Šabiča (Šabič, 1995) in skupine avtorjev, ki izhajajo iz Evropskega
parlamenta in njegovih služb (Corbett in drugi, 2000).
84
•z vlogo, ki jo ima v procesu nadzora nad izvršilno oblastjo v EU,
•z reprezentativno funkcijo ter
•v določeni meri pri zagotavljanju legitimnosti sprejetih odločitev v EU.
V nadaljevanju prikazujemo, kako so parlamenti (nacionalni in evropski) odigrali
svojo vlogo v procesih,3 povezanih z razumevanjem vzrokov krize, in reagiranjem na
različne pojavne oblike krize:
•kakšna je bila njihova vloga igralcev pri določanju ukrepov na področjih javnih
politik (s poudarkom na zakonodajnem procesu),
•kako so izvajali nadzorno vlogo (zahteve za poročanje nadzornih institucij, oblikovanje posebnih delovnih teles za preiskavo nastalih situacij...).
Poleg prikaza za nekatere parlamente v EU in Evropskega parlamenta je prikazan tudi
primer Državnega zbora4.
2
PARLAMENTI IN GOSPODARSKA IN FINANČNA KRIZA
2.1 Vloga parlamentov pri določanju ukrepov na področju
javnih politik (zakonodajni proces)
Parlamentri kot nosilci zakonodajne veje oblasti so v reševanje gospodarske in finančne krize vstopali z določenim časovnim zamikom. Od njih kot institucij, ki sprejemajo
zakonske in druge akte z zakonodajno vsebino, se pričakuje, da kodificirajo rešitve, ki
so jih sprejele in začele izvajati vlade in tudi neodvisne institucije monetarne oblasti.
Praviloma so vsi parlamenti v proces reševanja krize vstopili na tak način. Vlade so jih
seznanile s stanjem na področju finančnega sistema, s posledicami - tako že vidnimi
kot potencialnimi na realni sektor ter predlagale zakone oz spremembe določenih
zakonov, da bi reševale banke ter druge finančne institucije, da bi ohranile določeno
stopnjo financiranja gospodarstva, ga razbremenile davčnih bremen in določenega
števila delavcev zaradi znatnega upada povpraševanja, da bi vzpodbudile povpraševanje itd. Parlamenti so bili torej v proces vključeni ex -postum, kar še posebej velja za
prve pojavne oblike krize, ki se je kazala v težavah bank in drugih finančnih instituci3
Prispevek je bil predstavljen na XX. Slovenskih politoloških dnevih v Portorožu, 30. 5. 2009. V njem so zajeti
in prikazani podatki za čas do vključno maja 2009.
4
Podatki zajemajo obdobje do konca marca, začetka aprila 2009. Pri Državnem zboru pa so zajeti in prika-
zani podatki do konca maja 2009.
85
jah. Ko so se težave kazale že v vseh državah, so postali tudi parlamenti bolj aktivni in
od vlad zahtevali, da jih ne le obveščajo in jim v sprejetje predložijo ustrezno zakonodajo ter spremembe proračunskih aktov, temveč da jih relativno sprotno seznanjajo
s situacijo, z možnim naborom ukrepov ter da skupaj s parlamenti oblikujejo tudi
rešitve (vzporedno, v določeni meri ex-ante). Reševanje finančne ter gospodarske
krize in posledic tega na celoten družbeni sistem je postala stalnica dnevnih redov
plenarnih sej in sej delovnih teles.
Kako so se parlamenti odzvali (tudi z nekaterimi organizacijskimi ukrepi), prikazujemo v tabeli 1:
Tabela 1: Ukrepi parlamentov
Država
-parlament
Slovenija
Državni zbor
Bolgarija
Narodna
skupščina
Belgija oba domova
parlamenta
86
Postopki obravnavanja
Državni zbor je problematiko gospodarske in finančne krize obravnaval na
treh (do 25. maja) izrednih sejah ter na rednih sejah, ko je obravnaval ne le
program ukrepov vlade, temveč posamezne zakone, rebalans proračuna.
Obravnava je potekala znotraj obstoječih poslovniških določil, ki omogočajo
sklic izredne seje Državnega zbora in posameznih delovnih teles, obravnavo
zakonov po nujnem postopku, sprejetje rebalansa; možne so javne predstavitve
mnenj, ki jih lahko skličejo delovna telesa, da pridobijo mnenja in predloge
strokovnjakov; delovna telesa lahko zahtevajo podatke in informacije od vlade
in drugih državnih organov in institucij.
Državni zbor je sprejel več aktov: zakon s področja jamstev bankam za
najemanje posojih, državno jamstvo za bančne vloge, za dokapitalizacijo SID,
za subvencioniranje skrajšanega delovnega časa podjetjem v težavah; rebalans
proračuna, s katerim naj bi država zmanjšala javno porabo in zagotovila del
sredstev za ukrepanje itd.
Na izredni seji 22. maja je zavrnil predlog sklepov opozicije, s katerimi naj
bi ugotovil, da se vlada ne odziva dovolj hitro in ustrezno na finančno in
gospodarsko krizo.
Bolgarski parlament ima v poslovniku opredeljene postopke za sprejem
zakonov, resolucij in drugih aktov, s katerimi ureja družbena razmerja in
se opredeljuje do stanja in politik na posameznih področjih - za reševanje
finančne in gospodarske krize ni sprejel novih organizacisjkih oz.
institucionalnih sprememb. V februarju 2009 je z resolucijo potrdil program
antikriznih ukrepov vlade in zavezal ministra za delo in socialno politiko
za poročanje o problematiki nezaposlenosti in ukrepov za zmanjševanje
nezaposlenosti ter o njihovi učinkovitosti.
Belgijski parlament ni bil vnaprej vprašan za mnenje o ukrepih, ki jih je za
reševanje finančne in gospodarske krize sprejela vlada, temveč je bil z njimi
seznanjen naknadno. Poslovnik omogoča seznanjenje prek poročanja vlade
določenemu delovnemu telesu (odboru) ali pa prek poslanskih vprašanj.
Zaradi teže krize in posledic, s katerimi se je srečala Belgija, je parlament
(oba domova) oblikoval mešano posebno delovno telo za proučevanje
(preiskovanje) finančne in gospodarske krize.Pristojnosti odbora prikazujemo
posebej.
Država
-parlament
Danska
Folketing
Estonija
Riigikogu
Finska
Edeskunta
Francija
Narodna
skupščina in
Senat
Grčija
Postopki obravnavanja
Danski Folketing ni sprejel nobenih posebnih organizacijskih oz. drugih
institucionalnih ukrepov v zvezi z reševanjem finančne in gospodarske krize.
Odbor za ekonomska in politična vprašanja je kot stalni odbor pristojen za
spremljanje in obravnavanje problematike in je tudi zveza med parlamentom
in vlado za ta vprašanja. Del pristojnosti sodi tudi v delovno področje Odbora
za trgovino in industrijo.
V estonskem parlamentu so se na krizo odvali s spremembami poslovnika in
notranjih pravil, katerih namen je izboljšati zmožnost za odzivanje na učinke
krize. Namen tovrstnih sprememb je usposobiti državo za hitro in učinkovito
ukrepanje in preprečiti še večje negativne učinke. Spremenjen je bil tudi
proračun države. Delovna telesa v okviru svoje redne dejavnosti obravnavajo
različne vidike krize. Ni pa bilo ustanovljeno nobeno novo, posebno delovno
telo.
Na Finskem omogočajo obstoječi poslovniški instituti obravnavo nujnih
tematik in sprejetje nujnih ukrepov. Na novo ni bilo uvedenih nobenih
postopkov.
Opozicija je sicer predlagala, da naj vlada, kot to omogoča poslovnik,
parlamentu predloži pregled stanja in ukrepov za reševanje nastale situacije
zaradi finančne in gospodarske krize, a tega vlada ni storila.
Oktobra 2008 pa je bil po nujnem postopku sprejet vladni zakon, ki je reševal
problematiko Icelandik Kaupthing Bank, delujoče na Finskem.
Francoska skupščina je praviloma bila z nujnimi ukrepi vlade za reševanje
bank seznanjena naknadno. Ne obstoja poseben postopek, ki bi parlament
vključeval v ta proces v zgodnješih fazah ( pristojnost vlade oz. predsednika
republike). Pri povečanju proračunskih izdatkov pa se vlada posvetuje z
odboroma za finance Narodne skupščine in Senata. Če s tem nastane deficit, ga
mora naknadno potrditi parlament.
Pri odločanju o podeljevanju državnih jamstev podjetjem je parlament vključen
tako, da sprejme ustrezen zakon. Prav tako so bili tudi ukrepi za obvladovanje
gospodarske krize bili sprejeti na podlagi zakonov, ki jih je sprejel parlament.
Za spremljanje in nadzor nad izvajanjem ukrepov na finančnem področju,
zlasti nadzor nad dajanjem posojil oz. jamstev bankam, je bil ustanovljen
poseben odbor, ki ga sestavljajo štirje parlamentarci (dva poslanca in dva člana
senata - predsednika finančnih odborov ter glavna poročevalca za finančne
zakone) ter guverner Francoske centralne banke, direktor Zakladnice in
direktor državnih financ. Namen odbora je pridobiti informacije od vlade.
Odbor se sestaja enkrat mesečno.
Ostali odbori z običajnimi svojimi pooblastili in pristojnostmi spremljajo
aktivnosti vlade. Oba finančna odbora na sejah redno obravnavata poročila
finančnega in drugih ministrov ter predstavnikov drugih državnih organov.
Posebno pozornost bosta namenila tej problematiki ob sprejemanju proračuna
za leto 2010.
V grškem parlamentu sodi problematika finančne in gospodarske krize v
pristojnost Odbora za ekonomske zadeve, ki je vzroke, še zlasti pa posledice
in sprejete ukrepe za odpravljanje posledic krize, obravnaval na več sejah.
Na sejah odbora so bili poleg poslancev in vlade prisotni tudi predstavniki
socilanih partnerjev. Konec novembra je nato parlament sprejel zakon, s
katerim se zagotavljajo sredstva za blaženje posledic krize. Na podlagi tega
zakona je bil ustanovljen nadzorni organ, ki ga vodi minister za gospodarstvo.
V parlamentu ni bilo ustanovljeno nobeno posebno delovno telo.
Problematiko spremlja, prav tako kot tudi ukrepe, že navedeni Odbor za
ekonomske zadeve.
87
Država
-parlament
Italija
Camera dei
Deputati
Litva
Seimas
Madžarska
Narodna
skupščina
Nizozemska
Tweede Kamer
(poslanska
zbornica) in
Senat
Poljska
Sejm in Senat
88
Postopki obravnavanja
Po italijanski ustavi ima v nujnih primerih, kot je npr. reševanje posledic
finančne in gospodarske krize, vlada pristojnost sprejeti ukrepe, ki imajo
moč zakona. Gre za t.i. zakonske dekrete (decree law), ki jih mora v 60 dneh
potrditi parlament. Parlament lahko pri njihovem potrjevanju sprejme tudi
amandamaje in druge spremembe zakonskega dekreta. Italijanski parlament
je npr. potrdil zakonski dekret v zvezi z jamstvom za stabilnost bančnega
sistema in za zaščito bančnih vlog ter dekret , s katerim naj bi se povečalo
povpraševanje, za vzpodbude avtomobilski industriji in za vlaganje v
nepremičnine.
Odbor za proračun in finance kot pristojni odbor za področje je bil vključen v
pripravo in sprejetje rebalansa proračuna za leto 2009, v obravnavo različnih
programov, ki jih je pripravljala oz. pripravlja vlada. Novih teles ali postopkov
ni bilo uvedenih.
Obstoječi postopki in organizacijska struktura madžarskemu paramentu
omogoča, da se je seznanil in obravnaval krizo in ukrepe vlade za
premagovanje krize.
Ni bilo ustanovljenega nobenega posebnega delovnega telesa, saj lahko vsako
delovno telo za obravnavo določene problematike ustanovi pod-odbor, ki nato
spremlja implementacijo zakonov in učinkov zakonov na družbo.
Na Nizozemskem so bili s situacijo sprva seznanjeni člani Odbora za finance
in zakladnico, in to že s končnimi posledicami težav finančne skupine Fortis.
Parlamentarci so to sprejeli kot izvršeno dejstvo. Posebni organizacijski
ukrepi niso bili sicer na novo uvedeni, je pa bilo z Minsitrstvom za finance
nato dogovorjeno, da ministrstvo odbor sprotno informira in se z njim
posvetuje o možnih ukrepih, a pod pogojem doslednega upoštevanja
tajnosti, da ne bi zaradi takšnih informacij prišlo do negativnih posledic na
finančnih trgih, kar je parlamentarce oviralo pri izvajanju njihove politične
vloge.
Senat ima v okviru poslovniških določil možnost, da po potrebi zelo hitro
obravnava in sprejme ukrepe v primeru nujnih situacij. Ni bilo ustanovljeno
nobeno novo ali posebno delovno telo, temveč je razprava o vzrokih in
posledicah krize potekala znotraj obstoječih delovnih teles.
Na predlog ene od opozicijski poslanskih skupin je Sejm o finančni in
gospodarski krizi razpravljal oktobra 2008. Vlada je poseben program sprejela
v novembru ter parlamentu v sprejem posredovala več zakonov (o jamstvenem
skladu za banke, o državnih jamstvih, o javni podpori finančnim institucijam
itd.) Vsi zakoni so bili sprejeti sicer po standardnem zakonodajnem postopku,
a s pospešeno obravnavo. O učinkih sprejetih ukrepov je Sejm razpravljal v
februarju 2009.
Predlagane zakone so obravnavala pristojna delovna telesa, ustanovljeni so
bili tudi pod-odbori, ki so se podrobneje ukvarjali s posameznimi predlogi in
nato poročali odboru, kar pa je tudi sicer stalna praksa in nič novega. Odbor
za finance ima npr. 4 stalne pododbore: za izvajanje proračuna, za davčni
sistem, za finančne institucije in za koriščenje sredstev iz evropskih strukturnih
skladov.
Parlament bo v celoti sodeloval tudi v napovedanem postopku sprejemanja
rebalansa proračuna, prav tako pa bo obravnaval tudi morebitni sveženj
ukrepov za zamrznitev javne porabe zaradi omejitve proračunskega
deficita.
Država
-parlament
Portugalska
Assembleia da
Republica
Romunija
Camera
Deputatilor
Slovaška
Narodni svet
Španija
Congresso
Postopki obravnavanja
Ni bilo uvedenih nobenih posebnih postopkov niti posebnih delovnih
teles. Odbor za proračun in finance ter Odbor za ekonomske zadeve,
inovacije in regionalni razvoj sta tisti delovni telesi, v katerih pristojnost
sodi obravnavanje finančne in gospodarske krize. Navedeni delovni telesi
izvajata tudi kontrolno vlogo (zaslišanja članov vlade - redno poročanje
ali na zahtevo posameznih poslanskih skupin oz. posredovanje posebnih
informacij).
V zakonodajni postopek so poslanske skupine vložile več zakonskih iniciativ
za zmanjšanje negativnih posledic krize (se še proučujejo), izvedenih je bilo
več “zaslišanj” ministrov in nadzornih institucij.
Skupščina republike je sprejela tudi več zakonov (na področju davkov za
zmanjšanje davčnih bremen, zakon o jamstvih za spodbujanje finančne
stabilnosti ter za povečanje dostopnosti do finančnih virov, proračunsko
financiran program za spodbujanje investicij in zaposlovanja, za povečanje
nadzora nad kreditnimi institucijami).
Obstoječi postopki in organizacijska struktura omogoča, da se je poslanska
zbornica seznanila s kontekstom in posledicami finančne in gospodarske
krize. Pristojni delovni telesi, Odbor za ekonomsko politiko, reforme in
privatizacijo ter Odbor za proračun, finance in banke, sta obravnavali
finančno krizo, vendar nista sprejeli uradnega stališča oz. uradnega
dokumenta o tem.
Marca 2009 je vlada poslansko zbornico seznanila s programom za soočenje
z gospodarsko krizo, predsednik Romunije pa je na skupnem zasedanju obeh
parlamentarnih domov izpostavil, da Romunija potrebuje posojilo IMF tudi
zaradi posledic krize.
Romunski parlament ni sprejel nobenih posebnih organizacijskih in
institucionalnih ukrepov.
Paket ukrepov za zmanjašnje posledic finančne in gospodarske krize je
pripravilo posebno telo, Krizni svet, v katerem sodelujejo predstavniki
centralne banke, bančnega sektorja, politične opozicije, industrije in trgovine,
sindikatov, delodajalcev in združenja slovaških mest in vasi, ustanovila pa ga
je slovaška vlada. Vlada je ta paket ukrepov potrdila in sprejela ter pripravila
več predlogov zakonov, ki jih je v obravnavo in sprejem po nujnem postopku
poslala slovaškemu parlamentu.
Tri opozicijske poslanske skupine so prav tako pripravile več zakonskih
predlogov in jih želele parlamentu predstaviti na izredni seji ter tako vlado
soočiti s svojimi predlogi. Koalicijske stranke so to namero preprečile, zato so
predlogi vloženi prek običajnih procedur.
Ni bilo ustanovljeno nobeno posebno delovno telo.
Španska ustava dopušča, da lahko vlada v nujnih primerih sprejme zakonske
ukrepe, ki jih naknadno da v potrditev parlamenu - Kongresu. Gre za t.im.
zakonske dekrete, ki jih mora v 30 dneh dati v ratifikacijo parlamentu.
Parlament lahko v tem času zavrne zakonski dekret. Do srede marca 2009 je
bilo sprejeto 9 zakonskih dekretov.
O finančni in gospodarski krizi in posledicah krize je potekala razprava na
plenarni seji (do sredine marca 10 razprav) in v odborih. Posebno aktiven je bil
stali Odbor za gospodarstvo in finance (7 razprav).
89
Država
-parlament
Švedska
Riksdag
Združeno
kraljestvo
Evropski
parlament
Postopki obravnavanja
Švedska ustava in poslovnik Riksdaga omogočata tako parlamentu kot vladi
ukrepanje in odločanje tudi v kriznih situacijah, zato ni bilo potrebe, da bi bili v
primeru finančne in gospodarske krize sprejeti novi postopki oz. ustanovljena
nova delovna telesa (možnost seje za seznanitev z določeno situacijo,
poslovniške možnosti za izvedbo nujne obravnave dolčene problematike;
vsako delovno telo lahko predlaga obravnavo problematike s svojega
delovnega področja). Oktobra 2008 je Riksdag na način, ki je predviden
v poslovniku, obravnaval predlog vlade za sprejem ukrepov za povečanje
stabilnosti švedskega finančnega sistema.
Ustavna komisija je sicer predlagala spremembo ustave, s katero bi imela vlada
v primeru vojne in vojne nevarnosti ter po predlogu tudi v nujnih primerih, ko
bi bila nevarnost za nastanek večje škode za ljudi, premoženje, okolje ali javne
storitve, možnost izdati pravni akt, ki je sicer v pristojnosti Riksdaga. Postopek
spremembe ustave je kompliciran (dvostopenjski) in pred septembrom 2010
(volitve v Rikdag - potrditi ga mora tudi nova sestava parlamenta) ne more biti
končne odločitve.
Riksdag ni ustanovil nobenega novega delovnega telesa, ki bi se ukvarjal s
problematiko krize.
V House of Commons ni bilo uvljavljenih novih postopkov niti ustanovljenih
novih delovnih teles za obravnavanje problematike finančne in gospodarske
krize, saj obstoječi poslovniški in drugi instrumenti omogočajo ustrezne
aktivnosti.
Takoj po poletnih polčitnicah je finančni minister seznanil oba domova
s situacijo in načini ravnanja, kar se je nato še večkrat dogodilo. takšno
poročanje omogoča parlamentarcem (zlasti so aktivni opozicija in nepovezani
poslanci), da članom vlade postavljajo vprašanja, kar so tudi storili. Opravljenih
je bilo tudi več razprav, vlada je predlagala več zakonov (npr. dva za bančni
sektor, 1 za finančne spodbude industrijske proizvodnje in izvoz...).
Poslovnik Evropskega parlamenta že vsebuje določbo (134. člen), ki mu
omogoča, da opravi razpravo v nujnih primerih, kar velja tudi za finančno in
gospodarsko krizo.
Ni bilo ustanovljeno nobeno posebno delovno telo.
Vir: Odgovori parlamentov na vprašalnik ECPRD. Spletna stran ECPRD.
2.2 Kontrolna funkcija parlamentov
Hkrati z vključevanjem v sprejemanje ukrepov za reševanje krize pa so parlamenti
aktivneje pristopili tudi k izvajanju kontrolne funkcije - intenzivno so postavljali poslanska vprašanja, opravili so več “zaslišanj” v delovnih telesih, redno in z večjo pozornostjo obravnavali določene tematike. V posameznih primerih pa so celo uvedli
parlamentarno preiskavo oz. ustanovili posebna delovna telesa, katerih namen je bil
parlamentarna preiskava oz. stalen in poostren nadzor nad delom vlade, administracije in monetarnih institucij.
V nadaljevanju prikazujemo le tiste primere, kjer so parlamenti izvajanju kontrolne
funkcije posvetili več pozornosti. To ne pomeni, da v ostalih parlamentih ni bilo nad90
zora nad vlado in drugimi institucijami v zvezi s finančno in gospodarsko krizo, so
pa izvedene aktivnosti ostale v običajnem obsegu in standardni vsebini. Povsod so
parlamentarci postavljali poslanska vprašanja predstavnikom vlade, na sejah pristojnih odborov terjali ustrezne informacije in odgovore, pridobivali mnenja neodvisnih
strokovnjakov, nekateri parlamenti pa so storili več, nekateri so pričeli s parlamentarno preiskavo.
Navajamo tudi primner Državnega zbora, ki je 25. maja 2009 na zahtevo koalicijskih
poslancev odredil parlamentarno preiskavo o tk.im. tajkunskih kreditih.
Podatke smo pridobili iz odgovorov parlamentov na vprašalnik ECPRD.
Poseben odbor za preiskovanje finančne in gospodarske krize v Belgiji
Gre za mešano parlamentarno delovno telo, ki sta ga ustanovila poslanska zbornica in senat belgijskega zveznega parlamenta (21 članov, od tega 11 poslancev in
10 članov senata). Odbor je imenoval 4 strokovnjake, katerih naloga je pripraviti
poročilo o mehanizmih, ki so pripeljali do finančne in gospodarske krize, o kontroli nad finančnim in bančnim sektorjem in o načinih oz. ukrepih, s katerimi so
se pristojni lotili reševanja krize. Odbor naj bi vsaka dva tedna obravnaval vmesna
poročila in priporočila štirih strokovnjakov in na tej podlagi ocenjeval sprejete
ukrepe kot tudi možne zakonske in druge regulatorne in kontrolne mehanizme za
učinkovito ukrepanje ter njihovo prilagoditev dejanskim razmeram in potrebam.
Do sredine aprila naj bi bilo pripravljeno tudi končno poročilo za plenarno sejo
obeh domov.
Ne gre za klasično preiskovalno delovno telo, temveč bo parlament o nadaljnji usodi
odločal po predloženem poročilu. Predvideva se, da bi se ta odbor preoblikoval v običajno preiskovalno telo z vsemi pooblastili, ki jih imajo preiskovalna delovna telesa
(precej podobne pristojnosti kot preiskovalni sodniki).
Odbor za spremljanje izvajanja ukrepov finančne narave - Comité de suivi du
dispositif de financement de l’éconimie française
Za spremljanje in nadzor nad izvajanjem ukrepov na finančnem področju, zlasti nadzor nad dajanjem posojil oz. jamstev bankam prek dveh državnih institucij, in sicer
posojil prek Družbe za financiranje francoskega gospodarstva in jamstev prek «Družbe za državno udeležbo», je bil ustanovljen poseben odbor, ki ga sestavljajo štirje parlamentarci: dva poslanca in dva člana senata, to sta predsednika finančnih odborov
ter glavna poročevalca za finančne zakone, ter guverner Francoske centralne banke,
direktor Zakladnice in direktor državnih financ. Namen odbora je pridobivati informacije od vlade. Odbor se sestaja enkrat mesečno.
91
Poleg tega se je predsednik Odbora za finance poslanske zbornice odločil, da izvede
določena poizvedovanja in druge aktivnosti za spremljanje in nadzor nad načinom in
učinki delovanja vlade in organov državne administracije pri implementaciji sprejetih
ukrepov za reševanje finančne in gospodarske krize.
Primer posebnih odborov («Select Committees» ) iz House of Commons
Vloga tk.im. »Select Committees« je izvajanje nadzorne funkcije z izbiro določene
problematike, z zbiranjem podatkov in informacij o stanju, vzrokih in posledicah in
pripravo poročila za parlament. Tako vlogo ima tudi Odbor za državno zakladnico
(Treasury Committee), ki izvaja »preiskavo« o vzrokih za bančno krizo, poročal pa je
tudi o zlomu Northern Rock Bank.
Akt o odreditvi parlamentarne preiskave – Državni zbor
Na 6. redni seji je Državni zbor 25. maja 2009 odredil parlamentarno preiskavo. Na
zahtevo koalicijskih poslancev je sprejel: Akt o odreditvi parlamentarne preiskave za
ugotovitev vseh dejstev in okoliščin ter ocenitev dejanskega stanja financiranja spornih menedžerskih prevzemov gospodarskih družb Istrabenz, holdinška družba, d.d.
in Pivovarna Laško d.d. s strani bank oziroma kreditnih institucij v pretežni državni
lasti (kreditne institucije znotraj NLB Skupine in NKBM d.d.) (v nadaljevanju: bank),
pri čemer naj se ugotovi morebitna vpletenost posameznih nosilcev javnih funkcij in
oceni njihov morebiten politični vpliv na dodeljevanje ti. tajkunskih posojil - posojila
namenjena članom poslovodnih organov navedenih gospodarskih družb in z njimi
povezanih pravnih in fizičnih oseb (ti. “slamnatih” podjetij, finančnih holdingov ipd.)
za odkup gospodarske družbe, ki so jo vodili oziroma jo vodijo, oziroma njenega
večinskega deleža; in ugotovitev vseh dejstev in okoliščin ter ocenitev dejanskega stanja pravnih predpisov o prevzemih, ki so dopuščali omenjene sporne menedžerske
prevzeme, pri čemer naj se ugotovi kdo od posameznih nosilcev javnih funkcij je bil
za takšno stanje odgovoren. Predmet preiskave ni sicer neposredno povezan z ukrepi
vlade zaradi finančne in gospodarske krize, je pa v vsebinski navezavi na ukrepe, ki
jih je predlagala Vlada in potrdil Državni zbor v zvezi z jamstvi države za najemanje
kreditov.
3
ZAKLJUČEK
Parlamentri kot nosilci zakonodajne veje oblasti so v reševanje gospodarske in finančne krize vstopali sicer z določenim časovnim zamikom, vendar kljub temu relativno
92
energično in ne pozno. Podatki kažejo, da so bili in so aktivni na vseh tistih področjih,
ki sodijo v njihovo pristojnost.
Če omenimo zakonodajno funkcijo, so sprejeli popravke obstoječe zakonodaje (zlasti
za nadzor nad finančnim trgom in finančnimi institucijami, vzpostavljanje normativnih podlag za nekatere nove institute na področju spodbujanja gospodarskih aktivnosti, preprečevanja nezaposlenosti in za blažitev negativnih posledic nezaposlenosti...).
Pri tem je morda zanimovo izpostaviti tudi pojav uporabe zakonskih dekretov v tistih
državah, kjer imajo takšno možnost predvideno (npr. Italija, Španija). V opisanem
primeru lahko vlade sprejmejo določen akt z značajem zakona, ki ga nato parlament v
30 oz. 60 dneh lahko spremeni ali potrdi v dani vsebini. V ostalih državah so večinoma
bili uporabljeni drugačni načini sprejemanja ukrepov in normativnih aktov - odvisno
od ustavne ureditve, in sicer delitve pristojnosti parlamentom ter med vlado in predsednikom republike.
Parlamenti so relativno kmalu okrepili tudi svojo kontrolno funkcijo, kar je bilo glede
na razsežnost krize tudi pričakovana reakcija parlamentov. Na tem segmentu so parlamenti dodobra izkoristili možnost, ki jo imajo s poslanskimi vprašanji in pobudami,
pa tudi z institutom “zaslišanj”. Nekateri so ustanovili preiskovalne komisije ali uporabili podobne mehanizme.
Literatura in viri
- Corbett Richard in Jacobs, Francis in Shackelton, Michael (2000): The European Parliament. 4th
edition, John Harper Publishing, London.
- Nugent, Neill (2000): The Government and Politics of the European Union. The European Union
Series, Fourth Edition, Mac Millan.
- ECPRD: Early consultation and information of parliaments about financial and economical crisis.
Odgovori parlamentov na vprašalnik ECPRD št. 1186. Spletno mesto ECPRD: https://ecprd.secure.
europarl.europa.eu/ (27. 3. 2009).
- Parsons, Wayne (1999,1995): Public Policy. Edward Elgar Publishind Limited, Cheltenham, UK,
Northampton, USA.
- Svet EU: Zasedanje Evropskega sveta v Bruslju, 11. in 12. december 2008; Sklepi predsedstva; štev.
17271/08. Bruselj.
- Šabič, Zlatko (1995): International Parliamentary Organs - in European institutional organisations:
selected cases. CIR Publications, Ljubljana.
- Zajc, Drago (2000): Parlamentarno odločanje. Fakulteta za družbene vede, Ljubljana.
93
PLAČE IN DRUGI PREJEMKI POSLANCEV*
1
UVOD
Zagotavljanje osnovnih materialnih pogojev za delo parlamenta je za demokratične
države samo po sebi umevno. Plače (nadomestila) poslancev ter njihova socialna varnost so eden od pomembnih elementov za delo sodobnih parlamentov, ki zagotavlja
neodvisnost poslancev pri opravljanju zakonodajne in drugih nalog sodobnih parlamentov. Po drugi strani pa so plače in tudi drugi prejemki ter morebitni privilegiji poslancev tema, ki je vedno zanimiva tudi za širšo javnost. Mnenje volivcev, ki se izraža
prek medijev in ob volitvah, zahteva iskanje ravnotežja med zagotavljanjem ustreznih
materialnih pogojev za uresničevanje pomembne (ugledne) državne funkcije in primernim obsegom le-teh, tako z vidika objektivnega gospodarskega položaja posamezne države kot tudi mnenja širše javnosti (volivcev). Pri iskanju primernega obsega
je odločilno (kolektivno) mnenje parlamentarcev, saj v končni fazi bolj ali manj sami
(parlament) odločajo o svojih plačah in drugih prejemkih. Tema je zanimiva tudi z
mednarodnega vidika, posebno vroča je bila debata v Združenem kraljestvu zaradi
nekaterih zlorab v zvezi s prejemki posameznih poslancev.
V primerjalnem pregledu je prikazana ureditev plač in drugih prejemkov poslancev v
enodomnih parlamentih oziroma v spodnjem domu dvodomnih parlamentov držav
članic EU.
Prikazani so predvsem (poudarek je na navedbi konkretnih zneskov):
•podatki o osnovnih plačah poslancev,
•podatki o dodatkih k plači, ki pripadajo poslancem,
•drugi stroški, ki so poslancem povrnjeni ter
•druge ugodnosti, ki pripadajo poslancem.
Uporabljeni viri so bili pridobljeni na svetovnem spletu, še zlasti na spletni strani
Evropskega centra za parlamentarne raziskave in dokumentacijo - ECPRD1, ki je
*
Mag. Igor Zobavnik; pri nalogi je sodelovala tudi Petra Koprivšek, študentka Ekonomske
fakultete v Ljubljani na praksi; pripravljeno: 15. 4. 2010; objavljeno 15. 4. 2010.
1
Predvsem odgovori na vprašalnike št.: 1206, 935 in 681 ter gradivo Knjižnice Spodnjega doma parlamenta
Združenega kraljestva (House of Commons) - avtorja Maer in Kelly.
94
bila poglavitni vir za pripravo pregleda, drugi uporabljeni viri pa so posebej navedeni.
S področja plač in drugih prejemkov poslancev sta bili v Državnem zboru narejeni že
dve raziskovalni nalogi.2
V pričujočem besedilu smo prikazali novejše podatke za nabor držav, za katere so
bili ti podatki dostopnejši (Belgija, Češka, Estonija, Finska, Francija, Irska, Italija, Litva,
Nemčija, Poljska, Švedska in Združeno kraljestvo). Večina prikazanih podatkov se nanaša na leto 2009, pri nekaterih državah pa so prikazani tudi podatki, ki se nanašajo
na leto 2010. Pri skoraj vseh obravnavanih držav smo prikazali tudi pravno ureditev
področja plač in drugih prejemkov poslancev.
2
PLAČE IN DRUGI PREJEMKI - PRIKAZ PO POSAMEZNIH
DRŽAVAH
2.1 Belgija
Člani Poslanske zbornice (Chambre de représentants) prejemajo osnovno plačo v
višini 76.424 € letno. Znesek ustreza plači člana sodišča najvišje upravne jurisdikcije
v Belgiji (Conseil d'État) na začetku njegove kariere. Plača je indeksirana (se letno
prilagaja) in je predmet obdavčitve. Člani Poslanske zbornice lahko poleg svoje plače
prejemajo tudi druge dohodke iz naslova svoje politične aktivnosti, ki pa ne smejo
presegati polovice njihove osnovne plače.
Člani Poslanske zbornice so upravičeni tudi do nepovratnih sredstev za stroške v višini 28 % njihove plače, ki niso obdavčeni. Člani predsedstva dobivajo še posebne
dodatke za svoje stroške.
Člani Poslanske zbornice imajo na voljo brezplačen javni prevoz, ki ga organizira država ali regije. Upravičeni so tudi do povrnitve stroškov lastnega prevoza (kilometrine).
V zgradbi parlamenta članom Poslanske zbornice pripadajo pisarne in pravica do
pomočnika, ki ga plačuje Poslanska zbornica.
Člani Poslanske zbornice lahko ob predložitvi računa zaprosijo za sofinanciranje nakupa osebnega računalnika do določenega najvišjega zneska. Prav tako lahko zahtevajo povrnitev stroškov za internetne povezave (Maer in Kelly: 2009).
Člani Poslanske zbornice, ki niso ponovno izvoljeni, prejmejo sredstva v višini od 12
do 48 mesečnih plač (2 mesečni plači za vsako leto svojega mandata).
2
Nalogi 52/2005 in 43/2005.
95
Obdobje dela v Poslanski zbornici se ustrezno upošteva tudi za ugotavljanje pokojninskih pravic članov Poslanske zbornice (povzeto po spletnih straneh belgijskega
Senata).
2.2 Češka
Plače članov Poslanske zbornice so skupaj s plačami drugih državnih funkcionarjev
urejene z Zakonom 236 iz leta 1995 (in kasnejšimi dopolnitvami) o plačah in drugih
plačilih, povezanih z delom predstavniškega organa, nekaterih državnih organov in
sodnikov. Osebni prejemek oziroma plačilo, ki ga dobijo predstavniki teh državnih
organov ter sodniki, je sestavljeno iz: osnovne plače, dodatne plače, povračila stroškov, dohodkov v naravi ter odpravnine.
Osnovna plača poslanca, ki ne opravlja nobene posebne funkcije v Poslanski zbornici, znaša tri povprečne mesečne plače delavca v negospodarskem sektorju, kar znaša
2.233 € bruto mesečno, in je obdavčljiva.
Plače članov Poslanske zbornice s funkcijami so določene s koeficienti (večkratniki
osnovne plače) in predstavljajo (obdavčljiv) dodatek k osnovni plači. V skladu z navedenim zakonom je osnovna plača članov Poslanske zbornice z dodatnimi funkcijami,
povečana za znesek osnovne plače, pomnožen z naslednjimi koeficienti:
•0,11 za podpredsednika pododbora,
•0,22 za podpredsednika odbora, predsednika pododbora ter za enega podpredsednika poslanske skupine (koeficient je odobren za vsakega petnajstega člana poslanske skupine),
•0,44 za predsednika odbora, vodjo poslanske skupine, predsednika komisije ter
predsednika preiskovalne komisije, predsednika delegacije češkega parlamenta v
medparlamentarnih organizacijah,
•0,033 za vodje poslanskih skupin - koeficient je odobren za vsakih deset članov (zaokroževanje navzgor) poslanskih skupin nad najmanjšim številom poslancev v poslanski skupini, ki je določeno z zakonom (3 poslanci),
•0,98 za podpredsednika Poslanske zbornice,
•1,09 za prvega podpredsednika Poslanske zbornice,
•1,82 za predsednika Poslanske zbornice.
3
Ta koeficent je naveden v dveh različnih gradivih na spletni strani ECPRD. Glede na to, da je koeficient za
podpredsednika poslanske skupine 0,22 (sicer za 15 članov), je možno, da je v gradivih izpuščena kakšna
pomembna informacija, ki bi pojasnila to razliko.
96
Pavšalno nadomestilo za pokritje stroškov prevozov pripada članom Poslanske zbornice ne glede na to, ali uporabljajo svoje ali najeto vozilo. Nadomestilo, ki ni obdavčeno, je določeno na osnovi razdalje med stalnim bivališčem poslanca ter sedežem
Poslanske zbornice ali mestom, v katerem ima poslanec svojo pisarno.
Nadomestilo za razdaljo:
•do 50 km znaša do 40 % osnovne plače,
•nad 50 km znaša do 45 % osnovne plače,
•nad 150 km znaša do 50 % osnovne plače ter
•nad 250 km znaša do 60 % osnovne plače.
Na podlagi določb poslovnika ter objavljenih pravil v aktu Odbora za proračun Poslanska zbornica prav tako krije stroške poslanca za enega ali več pomočnikov. V
slednjem primeru se najvišja možna povrnjena vsota za enega pomočnika (1.305 €)
razdeli med vsemi pomočniki.
Navedeni zakon daje članom Poslanske zbornice tudi pravico do nadomestila pokritja stroškov povezanih z njihovim delom. O podrobnostih pri implementaciji teh zakonskih določb določa Odbor za proračun na osnovi resolucije Poslanske zbornice.
2.3 Estonija
Plače poslancev v Estoniji določa Zakon o plačah in ostalih prejemkih članov parlamenta - Riigikogu iz leta 2003 na podlagi povprečne plače državljanov.4 Povprečna mesečna plača v Estoniji (zadnji razpoložljivi podatki veljajo za zadnjo četrtino leta 2008)
znaša 830 €, plače članov Riigikogu pa so pomnožene z naslednjimi koeficienti:
•4 - osnovna plača poslanca, ki je član stalnega odbora,5
•5 - predsednik stalnega odbora ter
•6 - predsednik Riigikogu.
Na podlagi tega zakona so člani Riigikogu upravičeni tudi do povračila stroškov v
višini do 30 % štirih povprečnih mesečnih plač državljanov (kar je enako do 1,2 povprečne plače državljanov oziroma do 996 €).
4
Statistični urad vsako leto 26. februarja objavi znesek povprečne plače v zadnjem četrtletju prejšnjega leta,
na podlagi katere se v skladu z zakonom izračuna višino plače poslanca za naslednjih dvanajst mesecev s
pričetkom 1. marca tekočega leta.
5
Vsi člani Riigikogu, razen člani predsedstva, morajo biti člani stalnih odborov.
97
Na podlagi sklepa predsedstva Riigikogu iz leta 2003 so v upravičeno povračilo stroškov poslanca vključeni naslednji stroški:
•potni stroški,
•stroški pošte, telefona in internetne povezave,
•stroški, nastali na službeni poti,
•pisarniški izdatki,
•stroški usposabljanja (npr.: konference, seminarji in drugo),
•stroški za reprezentanco in stroški uradnih sprejmov.
Član Riigikogu, ki živi zunaj glavnega mesta Talina, je upravičen do nadomestila za
nastanitvene stroške v višini 20 % plače člana Riigikogu. To nadomestilo je izplačano
na poslančevo zahtevo in znaša približno 630 € mesečno.
Račune, vavčerje in drugo dokumentacijo je treba predložiti strokovnim službam
(Uradu Riigikogu).
V letu 2008 je Riigikogu pripravil spremembe oziroma dopolnitve Zakona o statusu
poslanca v Riigikogu. Skladno s temi spremembami je bila plača poslanca zamrznjena
na stopnji štirikratne povprečne državne plače v zadnji četrtini leta 2007, ki je znašala
785 €. Ustava Republike Estonije pa določa, da morajo biti osebni prejemki članov
zbora Riigikogu in njihove omejitve določene z zakonom, ki ga potrdi naslednja sestava Riigikogu. Tako predsednik republike ni razglasil sprememb navedenega zakona,
o čemer naj bi6 ustavno sodišče odločalo v letu 2009.
2.4 Finska
Od 1. maja leta 2008 dalje je plača člana Eduskunte znašala 5.860 € mesečno. Plača
predsednika znaša 10.800 €, plača vodje poslanske skupine pa 9.000 € mesečno.
Predsedniki odborov prejmejo dodatek k mesečni poslanski plači v višini 660 €.
Večji so dodatki za predsednika t.i. Velikega odbora, Odbora za ustavno pravo,
Odbora za zunanje zadeve, Odbora za finance ter Odbora za nadzor (revizijo)
- 1.090 €. Znotraj Odbora za finance dobita predsednika dveh pododborov mesečni dodatek k poslanski plači v višini 660 €, vsi ostali predsedniki pododborov
pa prejmejo dodatek v višini 435 €. Dodatek za vodenje pododbora se ne izpla6
V razpoložljivih gradivih nismo našli novejših podatkov, iz katerih bi bila razvidna odločitev ustavnega
sodišča.
98
čuje v primeru, če je predsednik pododbora v funkciji namestnika predsednika
odbora.
Vodje poslanskih skupin prejemajo mesečni dodatek k poslanski plači v višini 1.090
€, če ima poslanska skupina 16 ali več članov oziroma 660 €, če ima poslanska skupina od 3 do 15 članov. Za vodenje poslanske skupine, ki ima enega ali dva člana, se
dodatek ne izplačuje.
Poleg plače poslanci vsakega 15. v mesecu prejmejo nadomestila za stroške, ki so namenjena kritju stroškov, povezanih z delom poslancev, in so neobdavčena. Poslanci pa
zaradi udeležbe na sejah odborov niso upravičeni do dodatnih sredstev, kar velja tudi
v primeru večernih sej ali sej ob koncu tedna. Nadomestila za stroške znašajo za območje Helsinkov 987 €, za pokrajino Uusimaa 1.316 € in za ostala volilna okrožja 1.809 €.
Poslanci so upravičeni do prostega prevoza z železnico, z rednimi leti in vožnjo s taksijem na območju Helsinkov, kadar gre za namene, povezane z njihovim delom.
2.5 Francija
Pravno osnovo za določanje plače (nadomestila) člana Narodne skupščine (Assemblée Nationale) je definirana v t.i. »Organskem zakonu« (Loi organique) št. 92-175 iz
leta 1992. Osnovna plača je računana glede na primerljive državne funkcionarje - člana Državnega sveta (Conseil d'État)7 z manj kot letom dni funkcije. Na podlagi 2. člena
navedenega zakona pripada članu Narodne skupščine tudi nadomestilo (dodatek) za
bivanje in nadomestilo za funkcijo.
Plača člana Narodne skupščine od 1. 10. 2009 znaša 7.064,84 € bruto mesečno in sestoji iz:
•osnovne plače (5.487,25 €),
•nadomestila za bivanje (3 % osnovne plače) - 164,62 € in
•nadomestila za funkcijo (25 % osnovne plače) - 1.412,97 €.
Osnovo za obdavčenje predstavlja osnovna plača in nadomestilo za bivanje, nadomestilo za funkcijo pa ne šteje v davčno osnovo. Od bruto plače se odbijajo tudi prispevki
za socialno varnost8: dvojni prispevek za pokojnine (1.171,64 €), izredni solidarnostni
7
Conseil d'État je posvetovalno telo vlade in obenem najvišja stopnja upravne jurisdikcije.
8
Člani Narodne skupščine se morajo vključiti tako v splošni sistem socialnega zavarovanja kot tudi v sklad
socialnega zavarovanja Narodne skupščine, ki je bil ustanovljen leta 1948 in posluje na podlagi odloka pred-
99
prispevek (56,52 €), splošni socialni prispevek (548,23 €) in prispevek garancijskemu
skladu (27,44 €).
Člani Narodne skupščine imajo lahko tudi druge voljene funkcije (npr. županske) in
za njih prejmejo dodatno 2.743,63 € mesečno. Prav tako lahko opravljajo druga dela,
ki niso vključena v omejevanje pri parlamentarni plači.
Telefonski razgovori, stroški pošiljanja telefaksov in službene pošte iz Narodne
skupščine je za njene člane brezplačno. Za stroške, povezane s pisarnami, ki niso
financirani neposredno s strani Narodne skupščine, pa člani Narodne skupščine
prejemajo nadomestilo, katerega znesek je sorazmeren s plačami javnih uslužbencev. Od 1. oktobra 2009 znaša neto mesečno nadomestilo 5.884,91 €. Iz teh sredstev
se izplačuje stroške prevozov, najemnine za stanovanje (začasno bivališče članov
Narodne skupščine) v Parizu, stroške sprejemov in tudi stroške garderobe (oblačil).
Za plačilo sodelavcem so članom Narodne skupščine na voljo sredstva v višini 9.093 €
mesečno. Načeloma je ta znesek namenjen za tri zaposlene, v praksi pa imajo od enega do pet zaposlenih. Pri tem ima član Narodne skupščine status delodajalca in tako
zaposluje, odpušča in določa delovne pogoje in tudi višino plače svojih zaposlenih.
V primeru, da dodeljenih sredstev ne izkoristi v celoti, se ta sredstva lahko prenesejo
na drugega člana Narodne skupščine iz iste poslanske skupine za namene plačila
sodelavcev.
Člani Narodne skupščine so upravičeni do prostega prevoza v prvem razredu nacionalnih železnic SNCF, 40 brezplačnih povratnih letov na leto med Parizom in njihovimi volilnimi okrožji na leto (prekomorska ozemlja 26 letov) ali za službene poti
znotraj Francije.
Narodna skupščina lahko svojim članom tudi posoja denar za nakup ali najem začasnega stanovanja ali pisarne v višini 76.225 € za dobo 10 let po ugodni obrestni meri
sedstva Narodne skupščine iz leta 1999 (stopil v veljavo oktobra 2001). Člani Narodne skupščine imajo torej
tudi svoj sistem socialnih pravic, ki je za njene člane precej ugoden. Tako se jim npr. prvi trije mandati štejejo
beneficirano (15 let delovne dobe za 30 let). Bivši člani Narodne skupščine imajo pravico vstopa v zgradbo
Narodne skupščine in v Bourbonsko plačo in jim dosmrtno pripada naziv “gospa poslanka” oziroma “gospod poslanec”.
100
v višini 2 %. To posojilo je bilo prvotno namenjeno revnejšim članom Narodne skupščine, sedaj pa je v splošni veljavi za vse njene člane.
Po končanem mandatu dobijo bivši člani Narodne skupščine nadomestilo v višini
polne plače prvih šest mesecev, nato pa vedno manjši znesek nadomestila še dve leti
in pol.
2.6 Irska
Področje plač in drugih prejemkov članov Predstavniškega doma (Dáil Éireann - The
House of Representatives) je urejeno z Zakonom o plačah (nadomestilih) parlamentarcem iz leta 1938 (Oireachtas9 (Allowances to Members) Act, 34/1938), ki je bil večkrat
dopolnjen, tako npr. leta 2009 z Zakonom o plačah (nadomestilih) parlamentarcem
ter ministrskih ter parlamentarnih pisarnah (Oireachtas (Allowances to Members)
and Ministerial and Parliamentary Offices Act 2009).
Osnovna plača članov Predstavniškega doma je aprila 2009 znašala (podatki so na letni ravni): 100.191 € (od 0 do 7 let delovne dobe), 103.389 € (7 do 10 let delovne dobe)
ali 106.582 € (10 ali več let delovne dobe poslancev).
Predsedniku Predstavniškega doma poleg plače pripada še funkcijski dodatek v višini 125.005 € letno, podpredsedniku pa dodatek v višini 54.549 € letno.
Poslancem, ki imajo posebne funkcije pri delu Poslanske zbornice ali celotnega parlamenta, pripadajo dodatki v višini od 6.380 € do 20.023 € letno.
Članom Predstavniškega doma pripadajo tudi nadomestila, in sicer (letni zneski):
•povračilo raznih stroškov 5.489,00 €,
•potni stroški za potovanja v volilna okrožja od 2.745,12 € do 8.782,80 €,
•dotacija za pisarno v volilnem okrožju 8.888,17 €,
•nadomestilo za vzdrževanje pisarne volilnega okrožja 8.888,17 €,
•nadomestilo za stroške telefona za pisarno znotraj volilnega okrožja 6.348,69 €,
•nadomestilo za stroške mobilnega telefona (vsakih 18 mesecev) 750,00 €,
•poštni stroški za 1750 plačanih pisemskih ovojnic.
Dnevnice in potni stroški se obračunavajo po naslednjih zneskih:
•dnevnice 61,53 €,
9
Oireachtas (Nacionalni parlament) sestoji iz dveh domov: Dáil Éireann je spodnji - predstavniški dom.
101
•dnevnice v primeru prenočevanja 139,67 €,
•kilometrina 0,7873 centov/km do 6437 km in 0,3794 centov/km za nadaljnje kilometre.
Dodatki za določen položaj, kot je na primer predsednik odbora itd., so všteti pri mesečni plači poslancev in so obdavčljivi ter upoštevani pri pokojnini. Vsi drugi dodatki
so neobdavčeni.
Leta 2009 so po navedbah služb vzpostavili nov sistem z enotnim, preglednim in preverljivim parlamentarnim sistemom nadomestil za pokritje parlamentarnih in reprezentančnih stroškov poslancev, članov senata in ministrov. Namen te velike reforme
je bil doseči občutno zmanjšanje stroškov članov parlamenta Oireachtas v letu 2009.
Znižanja, ki so se že uveljavila, so:
•kilometrina za 25 %,
•nadomestilo za prenočevanje za 10 %,
•dnevni potni stroški za 10 %,
•nadomestilo za potne stroške znotraj volilne enote za 10 %,
•povračilo raznih stroškov za 10 %,
•dodatek za telefon za 10 %,
•dodatek predsedniku odbora za 50 %,
•dodatek podpredsedniku odbora in članom odbora je ukinjen,
•dodatek predsedniku pododbora je ukinjen,
•vodilnim bivšim članom parlamenta so se pokojnine znižale za 25%, prav tako pa
tudi nekatere ugodnosti v zvezi z bodočimi pokojninami za sedanje poslance.
Februarja 2010 je bil predstavljen nov sistem (varčevanja), ki naj bi prišel v veljavo s 1.
marcem 2010. Sestavljen je iz dveh sklopov, in sicer:
•združevanje nadomestil za potne in nastanitvene stroške. Po novem naj bi poslancem, ki prihajajo iz Dublina, pripadlo do 12.000 € nadomestil, tistim poslancem, ki
pa živijo 360 km ali več od parlamenta, pa do 37.850 € nadomestil. Po novi ureditvi
bo za pridobitev nadomestila obveznost 80 % udeležbe na sejah, kar od 150 dni znaša 120 dni. Za vsak dan prisotnosti, manjši od 120 dni, bo poslanec obvezan vrniti
1 % nadomestila;
•zmanjšanje dodatkov za pisarno v volilnem območju, za mobilni telefon, stacionarni telefon, časopisne oglase, distribucijo letakov, glasila, stroške ustreznih konferenc in druge stroške predstavljanja, najetja prostorov, nadomestila opreme in
internetne stroške. Po novi ureditvi bodo znašali 15.000 € v pavšalnem znesku, ob
102
predložitvi celotne dokumentacije (računov) pa do 25.700 € letno, pri čemer se v
slednjem primeru lahko opravi revizija stroškov. Število plačanih pisemskih ovojnic
naj bi se zmanjšalo iz 1750 na 1500.
2.7 Italija
Člani Poslanske zbornice (Camera dei deputati) poleg plače (parlamentarnega izplačila) prejemajo še dnevno nadomestilo in povračilo stroškov, ki nastajajo zaradi stikov
z volivci, povračilo stroškov za potne stroške doma in v tujini in nadomestilo stroškov
telefonskih pogovorov.
Plača je na podlagi 69. člena Ustave izračunana v skladu z Zakonom 1261 iz 31. oktobra 1965. Določeno je, da letni znesek ne sme presegati celotne največje bruto plače
sodnikov vrhovnega sodišča (Kasacijskega sodišča). Znesek je znižan na podlagi 52.
odstavka 1. člena Zakona št. 266 iz 23. decembra 2005 (Maer in Kelly: 2009).
Plača se izplačuje v mesečno. Mesečno izplačilo, ki je znižano za 10 % na podlagi odločitve predsedstva parlamenta iz 17. januarja 2006, znaša 5.486,58 € neto po odbitku
prispevkov za socialno varnost v višini 784,14 €, prispevkov za zdravstveno varstvo v
višini 526,66 € ter prispevka za t.i. življenjsko rento (1.006,51 €) ter davka na dohodek
(3.899,75 €) (Spletna stran italijanske Poslanske zbornice).
V skladu z Zakonom 1261 iz leta 1965 prejemajo tudi dnevno nadomestilo iz naslova
povračila stroškov življenja v Rimu v skladu z Zakonom. Dnevna nadomestila lahko
znašajo največ 4.003,11 € mesečno. Ta znesek se zmanjša za 206,58 € za vsak dan odsotnosti poslanca na sejah Poslanske zbornice poteka elektronsko glasovanje. Poslanec,
ki sodeluje vsaj na 30 % glasovanj, se ta dan upošteva kot prisoten.
Povračila stroškov, ki se nanašajo na sodelovanje z volivci, se izplačujejo v obliki pavšalnega zneska 4.190 € mesečno. Namenjena so za plačila sodelavcem in za pokrivanje drugih stroškov, ki nastajajo pri izvrševanju parlamentarnega mandata. Ta sredstva so sicer
namenjena posameznemu poslancu, plačujejo pa se prek poslanske skupine, ki ji poslanec pripada. Od leta 1990 poslanci niso več upravičeni do povračila poštnih stroškov.
Za potovanja znotraj države člani Poslanske zbornice prejmejo vozovnice za prost
promet na avtocestah, železnicah ter v pomorskem in zračnem prometu. Za potovanja od kraja bivališča do najbližjega letališča in med rimskim letališčem in parlamentom pripada poslancem, ki stanujejo do 100 km oddaljenosti do letališča, vsako
103
četrtletje povrnitev stroškov v višini 3.323,7 €. Poslancem, ki stanujejo več kot 100 km
do najbližjega letališča, pa vsako četrtletje povrnitev stroškov v višini 3.995,1 €.
Poslanci, ki potujejo v tujino v študijske namene ali v povezavi s parlamentarno aktivnostjo, lahko zahtevajo povrnitev nastalih stroškov do višine 3.100 € letno.
Telefonski stroški so poslancem povrnjeni do letne vsote 3.098,74 €. Poslanska zbornica poslancem ne zagotavlja mobilnih telefonov.
Za namene zdravstvenega varstva plača vsak poslanec mesečno vsoto v višini 4,5 %
plače oziroma 503,59 € v poseben dodatni zdravstveni sklad, iz katerega so izvedena
povračila po posebni tarifi. Prav tako pa tudi mesečni znesek v višini 6,7 % plače oziroma višini 749,79 € v poseben sklad, iz katerega ob koncu mandata vsak poslanec
prejme izplačilo, ki je enako 80 % plače poslanca za vsako leto dela v mandatu (a ne
za manj kot 6 mesecev dela). Poslanci plačujejo tudi mesečni znesek v višini 8,6 %
plače oziroma 962,42 € v poseben sklad, iz katerega se izplačuje življenjska renta, ko
dosežejo 65 let starosti. Starost za prejemanje rente se lahko zniža na 60 let, kar pa je
odvisno od števila let dela poslanca. Znesek življenjske rente je odvisen od števila delovnih let v parlamentu in znaša od 25 % do 80 % plače poslanca. V primeru ponovne
izvolitve v nacionalni ali Evropski parlament oziroma v regionalni svet se pravica do
te rente začasno prekine.
2.8 Litva
Višino plače in pogoje za plačilo nadomestil politikom določa Zakon o plačah državnih politikov, sodnikov in državnih uradnikov. Poleg tega člani Siemas (poslanci) prejemajo nadomestila za stroške, povezane s parlamentarnimi dejavnostmi (pisarniški,
poštni, transportni in drugi stroški). Nadomestila stroškov niso obdavčena.
Prejšnja sestava Seimas se je tik pred koncem mandata odločila za spremembe Zakona o plačah državnih politikov, sodnikov in državnih uradnikov in določila povečanje plač poslancev, medtem ko so se zmanjšala neobdavčljiva nadomestila k plačam.
Spremembe so začele veljati s 1. januarjem 2009 in se uporabljajo za sedaj novoizvoljeno sestavo Seimas.
Upoštevaje ekonomsko in finančno situacijo v državi so novoizvoljeni člani Seimas
proučili možnost znižanja plač in se odločili, da prestavijo odločanje, saj zakon dolo104
ča, da člani Seimas ne morejo odločati glede svoje plače oziroma, da bi takšne spremembe lahko pričele veljati šele s prvim dnem zasedanja novoizvoljene sestave Seimas.
Predsednik Seimas je zaprosil za razlago Ustavno sodišče, ki je 15. januarja 2009 razsodilo, da lahko poslanci v primeru težkih razmer v državi zmanjšajo plače ne samo
poslancem naslednjega mandat, temveč tudi tekočega. Na podlagi te razsodbe je 20.
januarja 2009 Seimas odobril predlog, da se s 1. februarjem 2009 za 15 % zmanjšajo
plače vsem poslancem in ministrom.
Plača je obdavčljiva po 21 % stopnji. Nadomestila za stroške niso obdavčljiva, poslanci
pa morajo predložiti račune za svoje izdatke. Do dodatka na osnovno plačo v višini
od 3 % do 18 % so upravičeni tisti poslanci, ki so člani Seimas od 3 do 18 let.
Tabela 1 prikazuje osnovne mesečne plače poslancev v začetku leta 2009 in njihovo
znižanje v mesecu februarju.
Tabela 1: Osnovne mesečne plače poslancev v letu 2009 - pred in po znižanju
Poslanci/funkcije
Začetek 2009
plača
2009
Stroški
Plače (znižane) s
1. februarjem 2009
Predsednik
4.172 €
1.799 €
3.552 €
Seimas
Poslanski dodatki ter
Vodilni poslanci (glede na
Od 3.429 € do 3.759 €
Od 2.919 € do 3.194 €
dodatki za pisarno
položaj)
Člani
3.140 €
1.109 €
2.671 €
Seimas
Vir: Spletno mesto ECPRD
Iz najnovejših virov je razvidno, da so se v letu 2009 plače poslancev zmanjšale še
dvakrat. Od januarja do avgusta so bile tako znižane za 1.135 €. Mesečna plača predsednika Seimas se je znižala za 1.506 €, mesečna plača podpredsednika pa za 1.306 €
(Spletna stran Baltic-Course).
Člani Siemas so pri svojem delu upravičeni do treh sodelavcev.
Glede stroškov nastavitve velja, da članu Seimas v primeru, da nima prebivališča blizu
parlamenta (25 km), Siemas zagotovi bivanje v parlamentarnem hotelu. Dnevnica v
državi znaša 3.77 €, v tujini pa znotraj omejitev, ki jih za vsako državo določi vlada.
105
Ko prenehajo z mandatom, so člani Seimas upravičeni do odpravnine v višini dveh
do šestih plač, odvisno od števila let svojega mandata.
Glede pokojninskega sistema velja ureditev, ki se nanašajo na splošno shemo socialnega zavarovanja v državi.
2.9 Nemčija
Tretji odstavek 48. člena ustave določa, da so člani predstavniškega doma parlamenta
(Bundestag) upravičeni do plače (nadomestila) v ustrezni višini, ki zagotavlja njihovo
neodvisnost. Vsota nadomestila mora odražati pomembnost posebnega položaja, ki
ga ima član Bundestaga ter odgovornosti in bremena, ki so povezana s to funkcijo
(Maer in Kelly: 2009).
Člani Bundestaga si sami določajo višino svojih plač in pokojnin. Ustavno sodišče je
odločilo, da morajo to narediti sami in te pravice ne smejo delegirati, prav tako pa
tudi, da z določitvijo svojih plač ne smejo vplivati na višino plač javnih uslužbencev.
Plače poslancev pa so povezane s plačami (funkcionarjev) v javnem sektorju (Baker:
2008). Zakon o poslancih (Abgeordnetengesetz) določa plače članov Bundestaga na
nivoju, ki sicer velja za župane mest in lokalnih skupnosti s 50.000 do 100.000 prebivalcev (plačna skupina R6), kar je po navedenem zakonu primerljivo s (poslanskimi)
volilnimi okrožji s 160.000 do 250.000 prebivalcev, in z običajnimi sodniki najvišjih
zveznih sodišč (plačna skupina B6) (Maer in Kelly: 2009 in Abgeordnetengesetz).
V praksi so plače poslancev nižje od zakonsko določenih omejitev in jih Bundestag
določa na javni plenarni seji. Osnovo za razpravo o plačah predstavljajo priporočila
predsednika Bundestaga, ki so pripravljena na podlagi sprememb plač primerljivih
funkcionarjev v javnem sektorju. Januarja 2009 je znašala mesečna plača poslanca
7.668 € bruto. Člani Bundestaga ne prejemajo posebnih izplačil za počitnice ali božičnice (Maer in Kelly: 2009).
Predsednik Bundestaga prejema mesečno plačo v višini dveh plač poslanca, njegovi
namestniki pa plačo v višini ene in pol plače poslanca (11. člen Zakona o poslancih).
Člani Bundestaga prejemajo tudi več drugih uradnih dodatkov (Amstausstattung),
ki jih sestavljajo denarna plačila in tudi ugodnosti v naravi (pripadajo jim pisarne v
velikosti 54 kvadratnih metrov na poslanca) ter sredstva za njihovo osebje ter prevoz.
Poslanci imajo možnost opremiti pisarne s pohištvom in vgraditi telekomunikacijsko
opremo v Bundestagu tudi za svoje zaposlene (spletna stran Bundestaga).
106
Nadomestila stroškov pripadajo članom Bundestaga kot indeksiran pavšalni znesek10
(se vsako leto prilagaja), ki je za vse člane Bundestaga enak. Nadomestila so v letu
2009 znašala 3.782 €, v letu 2010 pa znašajo 3.969 € mesečno na posameznega člana
Bundestaga. Članom Bundestaga ni treba predložiti računov o porabi teh sredstev, za
morebitne stroške nad to vsoto pa člani Bundestaga ne morejo zahtevati povračila,
prav tako pa tudi morebitni stroški nad navedeno vsoto ne morejo biti podlaga za
uveljavljanje davčne olajšave (Maer in Kelly: 2009).
Sredstva iz nadomestila stroškov so namenjena za eno ali več poslanskih pisarn, za
potovanje članov Bundestaga do njihovih volilnih okrožij, prav tako pa tudi za stroške
začasnega bivališča članov Bundestaga v bližini parlamenta (spletna stran Budenstaga).
Vsakemu članu Bundestaga pripada tudi mesečni dodatek v višini 13.660 € bruto za
strokovno pomoč. Člani parlamenta tega dodatka ne dobijo neposredno, ampak ga
administracija Bundestaga izplačuje njihovemu osebju. Morebitno delo partnerjev in
sorodnikov članov Bundestaga se ne sme plačevati iz teh sredstev, ampak iz lastnih
sredstev članov Bundestaga (spletna stran Bundestaga).
Člani Bundestaga imajo možnost uporabe službenih vozil za potovanja v okviru mesta
Berlin. Prav tako jim pripada vozovnica za brezplačno vožnjo na železnici (Deutsche
Bahn) in možnost povračila stroškov domačih letov - pri izvajanju njihovega mandata,
ne pa za zasebna potovanja. Ti stroški so jim ob predložitvi računov povrnjeni (spletna stran Bundestaga).
Pokojninski dodatki članov Bundestaga so del sredstev, ki poslancem pripadajo po
ustavi in odločitvah ustavnega sodišča iz leta 1971 in 1975, ker varujejo njihovo neodvisnost. S prvim januarjem 2008 pa ti dodatki ne zagotavljajo več polne pokojnine.
Namen teh dodatkov je od tega leta le premostitev neplačevanja prispevkov v pokojninsko shemo zaradi nastopa mandata. Zakonsko določeni (obvezni) prispevki
pokojninski blagajni se v času mandata za člane Bundestaga namreč ne plačujejo. Od
leta 2008 pravice do pokojninskih dodatkov pripadajo tudi članom Bundestaga, ki so
bili poslanci le eno leto, prej je bilo za pridobitev teh pravic potrebno obdobje osmih
10
Pavšalni znesek temelji na povprečnih stroških in je po navedbah na spletni strani Bundestaga »najbolj
pravična in najcenejša rešitev, saj bi sistem, osnovan na predložitvi računov, lahko ustvaril velik porast administrativnih izdatkov za Bundestag. Še več, zagotavljanje pavšalnega zneska pomeni, da se proračunski
stroški lahko točno določijo na podlagi števila članov Bundestaga.« (spletna stran Bundestaga).
107
let. Po prvem letu mandata znašajo pokojninski dodatki 2,5 % plače, in naraščajo za ta
odstotek za vsako leto. Najvišja stopnja pokojninskih dodatkov je omejena na 67,5 %
plače, kar se zgodi po 27 letih mandata v Bundestagu (spletna stran Bundestaga).
»Tranzicijski dodatek« omogoča članom Bundestaga lažjo vrnitev k njihovemu prejšnjemu poklicu (karieri) in je (po navedbah na spletni strani Bundestaga) tudi ena od
oblik varovanja neodvisnosti članov Bundstaga. Člani parlamenta, ki niso ponovno
izvoljeni, so upravičeni do plačila v višini mesečnega zneska njihove plače za vsako
leto dela v Bundestagu. To pomeni plačilo v višini mesečne plače še 4 mesece po
zaključku (polnega) mandatnega obdobja, najdaljše možno trajanje teh izplačil pa je
lahko do 18 mesecev (spletna stran Bundestaga).
Člani Bundestaga so upravičeni do zdravstvenega zavarovanja in zavarovanja za dolgotrajno nego in lahko izbirajo med javnim in zasebnim zdravstvenim zavarovanjem.
Okoli 40 % članov Bundestaga je zavarovano v okviru javnega sistema. Bundastag za
svoje člane (enako kot ostali delodajaleci) plača polovico prispevka za obe navedeni
obliki zavarovanja (spletna stran Bundestaga).
V primeru smrti člana Bundestaga, ki je bil poslanec najmanj 8 let ali več kot dve mandatni obdobji, je pokojni (svojci) upravičen (med drugim tudi za stroške pogreba) do
ene in pol mesečne plače. Ta znesek je bil pred nedavnim zmanjšan za 1050 € zaradi
ukinitve te pravice (posmrtnice) s strani obvezne zavarovalne sheme (spletna stran
Bundestaga).
2.10 Poljska
Člani spodnjega doma Sejma (poslanci) prejemajo nadomestila - plačo na podlagi Zakona o izvrševanju mandata poslanca ali senatorja iz leta 1996 s kasnejšimi spremembami. Na podlagi 25. člena tega zakona so poslanci upravičeni do mesečne plače, kar
velja tudi za nedokončane mesece izvrševanja mandata. Plača je enaka nadomestilu
(plači) državnega podsekretarja, ki je določena v skladu s pravili za plače visokih državnih uslužbencev, in znaša približno 2.248 € mesečno.
Na podlagi 26. člena navedenega zakona so do dodatka k osnovni plači upravičeni:
•v višini 20 % (450 €) predsedniki delovnih teles,
•v višini 15 % (337 €) namestniki predsednikov delovnih teles,
•v višini 10 % (225 €) predsedniki stalnih pododborov.
108
Pravno podlago za izračun plače in dodatkov predstavljajo tudi proračunski zakoni za
posamezno leto in sklepi predsedstva Sejma.
Na podlagi sklepa predsedstva Sejma iz leta 2005 so do dodatka k osnovni plači v višini 15 % (337 €) upravičeni tudi poslanci, ki predstavljajo Sejma na ustavnem sodišču,
in sicer v primeru presoje usklajenosti zakonov z ustavo za vsako zastopanje pred
ustavnim sodiščem.
Poslanci, ki so člani Odbora za zadeve EU, Odbora za zakonodajo in Odbora za javne
finance so na podlagi sklepa predsedstva Sejma upravičeni do dodatka v višini 10 - 15
% plače (225 € do 450 €). Ta dodatek jim pripada posebej, neodvisno od dodatka za
predsedovanje odborom ali pododborom.
Plača predsednika in podpredsednika Sejma ima drugo pravno osnovo, saj je določena na osnovi Zakona o osebah z visokim položajem v državi (iz leta 1981 s spremembami) in predsedniško Uredbo o posebnih pravilih za plačo oseb na visokih državnih
položajih iz leta 2002. Osnovna plača predsednika znaša 2.489 € mesečno, pripada pa
mu tudi funkcijski dodatek v višini 803 € mesečno. Podpredsednikova osnovna plača
znaša 1.766 € mesečno, pripada pa mu funkcijski dodatek v višini 482 € mesečno.
Člani Sejma so upravičeni do dnevnega nadomestila v višini 593,7 € (ki je do zneska 526,80 € neobdavčeno), do finančnih sredstev za delo poslanskih pisarn v višini
2.576,30 €, do finančnih sredstev za pokritje nastanitvenih stroškov poslanca izven
kraja stalnega prebivališča ter izven glavnega mesta Varšave 1.756 € (letno), do (enkratnih) finančnih sredstev, potrebnih za dodatno opremo ali prenovo poslanske pisarne
za ponovno izvoljene poslance 1.039,75 € in za novoizvoljene poslance 2.079,48 €.
Poslanci imajo brez omejitev pravico do brezplačnih domačih prevozov in letov.
2.11 Švedska
Osnovna plača članov švedskega Riksdaga znaša 54.500 SEK11 (5.622 €) mesečno in je
obdavčena z davkom na dohodek. Plača predsednika Risdaga je enako plači predsednika vlade in znaša 131.000 SEK mesečno. Plača namestnika predsednika Riksdaga
je za 30 % višja od plače poslanca. Predsedniki in namestniki predsednikov delovnih
teles prejmejo za 20 % oziroma 15 % povečano plačo poslanca.
11
Po tečajnici Banke Slovenije na dan 12. 4. 2010 (1€ = 9,6941 SEK).
109
Za člane Riksdaga obstaja posebna pokojninska shema, če so člani Riksdaga vsaj 6 let.
Polno pokojnino dosežejo po 12 letih članstva v Riksdagu. Za tiste poslance, ki niso
upravičeni do pokojnine in so bili poslanci vsaj 3 leta pred 65-tim letom starosti, je
predvidena življenjska renta.
Poslanci so upravičeni do skupinskega življenjskega zavarovanja in so zavarovani proti poklicnim poškodbam pod enakimi pogoji kot javni uslužbenci. Parlament prav
tako zavaruje poslance na njihovih rednih potovanjih.
Riksdag ima okoli 250 stanovanj za prenočevanje, ki so članom Riksdaga na voljo
brezplačno. Poslanci, ki živijo več kot 50 km od parlamenta, lahko bodisi uporabljajo
ta stanovanja ali pa prejmejo pavšalno nadomestilo v višini 7.000 SEK mesečno za
prenočevanje v Stockholmu.
Člani Riksdaga prejemajo dnevnice v višini 340 SEK dnevno (od česar je 240 SEK
neobdavčenih) za potovanja, ki zahtevajo prenočitev vsaj 50 km od njihovega bivališča. brezplačni obroki pa se odbijajo od dnevnice. Za uradna potovanja, ki zahtevajo
prenočevanje v Stockholmu, znaša dnevnica 110 SEK (vsota je v celoti neobdavčena),
brezplačni obroki pa se ne odbijajo.
Vsi člani Riksdaga so upravičeni do letne sezonske vozovnice Švedskih železnic. V
primeru ekonomske upravičenosti jim pripada tudi sezonska vozovnica za potovanja
z letalom, ki pa se lahko uporablja le za uradne dolžnosti. Člani parlamenta lahko zahtevajo tudi povračilo stroškov potovanja z avtomobilom ali taksijem, če ni primernih
alternativ v obliki javnega transporta.
Člani Riksdaga lahko na službenih potovanjih plačujejo z osebnimi plačilnimi/kreditnimi karticami. Za povrnitev nastalih stroškov morajo predložiti specifikacijo stroškov potovanja parlamentarni administraciji.
V prostorih Riksdaga so članom na voljo prostori z vso potrebno opremo. Poslanci so
upravičeni tudi do telefonske naročnine za domači telefon, do prenosnega računalnika in druge opreme s področja informacijske tehnologije za uporabo na domu. Riksdag plačuje stroške za stacionarne in mobilne telefone in komunikacijsko opremo.
Zasebne klice in klice na plačljive telefonske številke plačajo člani Riksdaga sami.
Člani Riksdaga, ki prenehajo biti poslanci pred 65 letom starosti in po najmanj treh
letih neprekinjenega opravljanja funkcije, so upravičeni do t.i zajamčenega dohod110
ka. Prihodki iz drugih virov zmanjšujejo znesek tega zajamčenega dohodka. Celoten
zajamčeni dohodek znaša 66 % mesečne plače (z izjemo prvega leta, ko znaša 80 %
plače), vključno z dodatki in se izplačujejo članom Riksdaga, ki so bili poslanci vsaj 12
let. Za tiste člane, ki so bili v Riksdagu med 3 in 6 leti, se zajamčeni dohodek izplača
samo eno leto v višini 80 % plače. Za člane, ki so bili v Riksdagu med 6 in 12 let, se zajamčeni dohodek razlikuje glede na starost poslanca, 80 % plače pa znaša zajamčeni
dohodek za prvo leto (Maer in Kelly: 2009).
2.12 Združeno kraljestvo12
Od 1. aprila 2009 je letna plača članov Spodnjega doma (House of Commons) 64.766
GBP (74.273 €)13 bruto. Znesek plače se letno prilagaja. Dvojni poslanci (poslanci,
ki so člani tudi drugih parlamentov v Združenem kraljestvu), prejemajo še dodatna
sredstva v višini 1/3 plače poslanca v teh parlamentih.14 Tretjina plače znaša za poslanca Zbora Severne Irske 10.606 GBP, za poslanca Škotskega parlamenta 17.408 GBP in
za poslanca Nacionalnega Waleškega zbora pa 15.397 GBP.
Plačilo za predsednike začasnih odborov (Select Commitee) od 1. aprila 2009 znaša
14.366 GBP letno. Dodatek k plači v višini 14.366 GBP letno dobijo od leta 2003 predsedniki stalnih odborov (Standing Commitee), s tem da se znesek letno prilagaja na
enak način kot osnovna plača članov House of Commons.
Člani House of Commons imajo svojo parlamentarno pokojninsko shemo, ki temelji
na 10 % ali 6 % prispevni stopnji iz plače članov House of Commons.
Povračila stroškov članov House of Commons obsegajo več kategorij:
•izdatki za dodatne stroške nastanitve so nadomestila, ki se uporabljajo za povračilo
stroškov članom House of Commons za prenočevanje izven kraja njihovega stalnega bivališča med opravljanjem parlamentarnih dolžnosti. Povračilo se lahko uporablja za stroške najema stanovanja, obresti hipotekarnega kredita, hotelske stroške,
čiščenje in zavarovanje in sredstva za prehrano (25 GBP dnevno za vsako noč izven
stalnega bivališča zaradi parlamentarnih dolžnosti). Za proračunsko leto 2009/2010
lahko ta povračila stroškov znašajo največ 24.222 GBP letno.
12
Povzeto po House of Commons Information Office, kjer ni dodatno navedeno.
13
Po tečajnici Banke Slovenije na dan 12. 4. 2010 (1€ = 0,87200 GBP).
14
Laburisti imajo splošno strankarsko politiko (ki pa ni formalno določena), da nimajo dvojnih poslancev.
111
•Administrativni stroški in stroški pisarne obsegajo pripomočke, opremo, ponudbo
in storitve za člane parlamenta in njihovo osebje. Za proračunsko leto 2009/2010 so
člani House of Commons upravičeni do povrnitve največ 22.393 GBP za te namene.
•Izdatki za osebje obsegajo plače zaposlenih in njihove prispevke v nacionalno zavarovalno shemo, dodatke in nadurno delo osebja in druge stroške. Najvišji znesek
teh izdatkov je lahko 103.812 GBP.
•Izdatki za službena potovanja izhajajo iz parlamentarnih dolžnosti članov House of
Commons. Pri njih so lahko vključeni tudi osebje, partnerji in otroci do starosti 18
let. V okviru izdatkov za potovanje se lahko krijejo vozovnice za potovanje z javnimi prevoznimi sredstvi, kilometrino za uporabo osebnega avtomobila, motornega
kolesa in kolesa, stroški parkiranja, vožnje s taksijem, stroški najema osebnega avtomobila. Kilometrina znaša 24 penijev na miljo za prvih 10.000 milj in 25 penijev na
miljo za nadaljnje milje, za motorno kolo 24 penijev na miljo in za kolo 20 penijev
za miljo.
•Izdatki za komunikacije so bili v tem proračunskem obdobju »zamrznjeni« na lanski
ravni z maksimalno vsoto 10.400 GBP letno. Ti izdatki so namenjeni za komunikacijo članov parlamenta z volilnimi okrožji v povezavi z njihovimi parlamentarnimi
dolžnostmi. Povračila iz tega naslova se lahko uporabljajo za redna poročila, novice
iz volilnega okrožja, vprašalnike, preglede/poročila in peticije, vizitke, reklamiranje
sestankov v volilnem okrožju in za podobne izdatke.
•Do nadomestila za stroške življenja v Londonu (znaša 7.555 GBP) je upravičen vsak
član House of Commons in ne le tisti, ki predstavljajo to volilno okrožje pod pogojem, da ne zahteva povračil iz naslova osebnih dodatnih stroškov za nastanitev (glej
zgoraj). Ta nadomestila se plačuje ob plači, so obdavčena, od njih je treba plačati
tudi prispevke v nacionalno zavarovalnico. Ta nadomestila se ne upoštevajo pri določitvi pokojninske osnove.
•Posebno podporo (Resettlement Grant) lahko zahtevajo bivši člani House of Commons za prilagoditev na neparlamentarno življenje. Znesek podpore je odvisen
od starosti bivšega člana House of Commons in od dolžine mandata v House of
Commons in znaša od 5% do 100% letne plače poslanca ob njegovem prenehanju
mandata.
•Do tretjine stroškov pisarne je lahko namenjeno za povračilo stroškov kakršnihkoli
parlamentarnih poslov zaradi smrti, prenehanja mandata ali upokojitve člana House of Commons . Od leta 2001 je ta znesek znižan zaradi uporabe manjše osnove.
•Od leta 2001 je v veljavi t.i. osrednje financiranje (Central funding by way of a General Service Budget), ki je namenjeno izobraževanju in usposabljanju članov House
112
of Commons in njihovega osebja, za zavarovanje, izredne stroške članov House of
Commons, katerih volilna okrožja imajo posebne težave, ter za razumno prilagoditev delovnih pogojev članom House of Commons s posebnimi potrebami.
Po najnovejših podatkih (marec 2010) naj bi se po pisanju plača poslancev povečala
za 1,5 %15 (revija Guardian)
3
ZAKLJUČEK
Kljub velikim razlikam med državami in parlamenti (obravnavanih) članic EU obstajajo nekatere skupne značilnosti urejanja področja plač in drugih prejemkov. Iz pravnega vidika je pomembno poudariti, da se ureja predvsem z zakoni in internimi akti
parlamenta, v nekaterih državah pa celo na ustavnem nivoju (npr. Italija, Nemčija,
Estonija, Poljska), le v manjši meri pa tudi z (tehničnimi) akti vlade (npr. povprečna
plača, znesek dnevnic, prilagajanje zneskov). Poslanci enodomnih parlamentov ali
poslanskih zbornic dvodomnih parlamentov prejemajo osnovno plačo, ki je lahko
vezana bodisi na plače državnih funkcionarjev (Francija, Belgija), ali na povprečno
plačo v državi (Estonija, deloma Češka) ali pa se določa samostojno. K tej plači poslanci prejemajo različne dodatke za različne funkcije v parlamentu, ki odražajo pomembnost njihove funkcije (najvišji dodatek pripada predsedniku). Plače in funkcijski dodatki so praviloma obdavčeni.
Poslanci so upravičeni tudi do povrnitve stroškov ali do prejemanja drugih sredstev
(pavšalni zneski, nadomestila) oziroma brezplačnih ugodnosti, ki se nanašajo na njihovo delo v parlamentu, na delo v prestolnici, volilnem okrožju in na službene poti
doma in v tujini (materialni stroški, stroški osebja, potni stroški poslanca (dnevnice,
kilometrine, stroški prenočišč)). To področje je izvedbeno in po absolutnih zneskih
po državah precej različno urejeno. Skupna značilnost je, da ti prejemki praviloma
niso obdavčeni.
Poslanci so poleg tega upravičeni tudi do drugih ugodnosti. V nekaterih državah imajo posebne sheme socialnega zavarovanja za poslance, predvsem ugodne oblike pokojninske sheme (Italija, Nemčija).
15
Predsednik odbora za plače najvišjih funkcionarjev predlaga predsedniku Spodnjega doma povečanje
plače kot del letnega prilagajanja plač v javnem sektorju v višini 2.33 %.
113
V zvezi s primerjavo kvantitativnih podatkov o plačah in drugih prejemkih je značilno, da so absolutni zneski plač in drugih prejemkov poslancev dokaj različni po
obravnavanih državah. Iz več razlogov pa primerjava absolutnih zneskov plač in drugih prejemkov nima velike analitične vrednosti. Predpogoj za takšno primerjavo je
najmanj upoštevanje nivoja gospodarske razvitosti posamezne države.
Za najbolj preprosto analizo povezave med višino poslanskih plač16 in gospodarske
razvitosti17 lahko države članice EU razvrstimo, od tistih z največjimi zneski plač do
tistih z najmanjšim (prva številka pred državo - najvišja plača 1 je v Italiji, najnižja 27
v Bolgariji). V oklepaju za vsako državo je navedena razvrstitev držav po njihovi gospodarski razvitosti (npr. (1) za Luksemburg kot najbolj razvito in (27) za Bolgarijo
kot najmanj razvito). Pri državah, kjer je največja razlika med plačami in gospodarsko
razvitostjo države (odstopanje od »pričakovanega« vrstnega reda za 7 ali več mest) je
navedena odebeljena številka, ki odraža večje odstopanje od vrstnega reda.
Podatki so naslednji:
1. Italija (13) -12, 2. Avstrija (4), 3. Irska (2), 4. Združeno kraljestvo (9), 5. Nemčija (8),
6. Francija (11), 7. Nizozemska (3), 8. Danska (5), 9. Belgija (10), 10. Švedska (6), 11.
Finska (7), 12. Luksemburg (1) +11, 13. Grčija (15), 14. Madžarska (22) -7, 15. Slovenija
(16), 16. Portugalska (19), 17. Ciper (14), 18. Estonija (21), 19. Španija (12) +7, 20. Poljska (25), 21. Češka (17), 22. Romunija (26), 23. Latvija (24), 24. Slovaška (20), 25. Malta
(18) +7, 26. Litva (23) in 27 Bolgarija (27).
Iz navedenih podatkov je razvidno, da je razvitost gospodarstva dejansko eden najpomembnejših elementov, ki določa absolutni nivo plač poslancev, saj se razvitost gospodarstva v velikem številu držav dokaj dobro pokriva z nivojem plač poslancev (tak
primer je tudi Slovenija). Bistveno odstopanje v smeri večjih plač od razvitosti gospodarstva velja za: Italijo in Madžarsko. V obratni smeri (plače poslancev so nižje kot bi
se dalo sklepati glede na razvitost gospodarstva) pa odstopajo Luksemburg, Španija in
Malta. Natančnejša analiza bi zahtevala uporabo absolutnih podatkov o plačah in drugih prejemkih ter o GDP po posameznih državah, kar pa bi preseglo namen te naloge.
Pomembnost povezave med gospodarsko razvitostjo in plačami poslancev se kaže
tudi v obdobju gospodarske krize, ko je v velikem številu držav prišlo (ali prihaja) do
16
Uporabili smo podatke organizacije “The TaxPayers´Alliance” iz Londona, ki so povzeti po podatkih Evrop-
skega parlamenta.
17
Podatki Eurostat o višini BDP na prebivalca (po metodologiji paritete kupne moči).
114
zmanjšanja ali zamrznitve plač in drugih prejemkov poslancev (med obravnavanimi
državami smo jih zasledili npr. v Estoniji, na Irskem, v Litvi, izvedeno pa je bilo tudi v
Sloveniji).
Pri primerjavi plač poslancev in drugih prejemkov poslancev so nedvomno poleg gospodarske razvitosti države pomembna tudi tradicija in različnost nacionalnih političnih sistemov, kot so: ustavna struktura države (federalna ali unitarna), dvodomnost ali
enodomnost parlamentov, pa tudi drugi objektivno primerljivi kazalci, kot je število
prebivalcev posamezne države in število le- teh na enega člana parlamenta (spodnjega doma).
Literatura in viri
- Abgeordnetengesetz. Spletna stran: http://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/downloads/rechtsgrundlagen/abgeordnetengesetz.pdf (16. 3. 2010).
- Baker, John (2008): Review of Parliamentary Pay and Pensions. June 2008. Spletna stran: http://baker-review.ome.uk.com/binary/documents/Review%20of%20Parliamentary%20Pay%20and%20
Pensions%20by%20Sir%20John%20Baker%20CBE.pdf (16. 3. 2010).
- Baltic-course. Spletna stran: http://www.baltic-course.com/rus/konferencii/?doc=16363&ins_print
(7. 4. 2010).
- Belgijski Senat. Spletna stran: http://www.senate.be/english/federal_parliament_en.pdf (16. 3.
2010).
- Bundestag. Spletna stran: http://www.bundestag.de/htdocs_e/bundestag/members17/remuneration/index.html (7.4.2010).
- ECPRD. Spletno mesto: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu. (7 .4. 2010).
- EUROSTAT: GDP per inhabitant in the Member States ranged from 41 % to 276 % of the EU27
average in 2008. Newsrelease 182/2009. Spletno mesto: http://ec.europa.eu/eurostat (16.3.2010).
- Guardian. Spletna stran: http://www.guardian.co.uk/politics/2010/mar/04/mps-to-get-1-5-pay-rise
(7 .4. 2010).
- House of Commons Information Office: Members' pay, pensions and allowances. Spletna stran:
http://www.parliament.uk/documents/upload/M05.pdf (16. 3. 2010).
- Italijanska Poslanska zbornica. Spletna stran: http://english.camera.it/deputatism/4385/documentotesto.asp (16.3.2010).
- Maer, Lucinda and Kelly, Richard (2009): Members’ pay and allowances – arrangements in other
parliaments. 23 April 2009. Library, House of Commons. Spletna stran: http://www.parliament.uk/
commons/lib/research/briefings/snpc-05050.pdf (16. 3. 2010).
- The TaxPayers´Alliance: MP’s Salaries: Putting parliamentary pay in context. Spletno mesto: www.
taxpayersalliance.com (16.3.2010).
115
PRAVICE POSLANCEV PO PRENEHANJU MANDATA*
1
UVOD
Poslanci prenehajo z opravljanjem funkcije zaradi različnih razlogov. Nekateri ob
koncu mandata niso ponovno izvoljeni, drugi se ne odločijo za ponovno kandidaturo. Obstajajo tudi primeri, ko se mandat zaradi različnih razlogov (objektivnih ali
subjektivnih) prekine pred njegovim iztekom. V vseh teh primerih so v različnih državah poslancem na voljo različna nadomestila oz. denarni prejemki ter upokojitveni
pogoji.
V nalogi prikazujemo pogoje za pridobitev pravic za prejemanje nadomestil, njihov
obseg in trajanje ter pogoje za prejemanje pokojnine v drugih državah Evropske unije.
Podatke smo zbrali iz različnih virov, predvsem pa smo se naslonili na podatke, ki so
na voljo na spletnih straneh nacionalnih parlamentov in v podatkovni zbirki ECPRD
(Evropski center za parlamentarne raziskave in dokumentacijo).
V nalogi smo najprej na kratko opisali ureditev v izbranih državah, sledi pa tabelarni
prikaz nekaterih držav EU in Norveške. Pri tem moramo izpostaviti, da v podatkih
med prvim in drugim delom pri nekaterih državah prihaja do manjših odstopanj, saj
smo informacije za prvi del črpali predvsem s spletnih strani nacionalnih parlamentov, tabelarni prikaz pa smo povzeli po ECPRD bazi in izhaja iz raziskave iz leta 2002
(ECPRD št. 29) z ažuriranimi podatki iz leta 2009 (ECPRD št. 1295).
2
POGOJI ZA PRIDOBITEV PRAVICE DO NADOMESTIL/
DENARNIH PREJEMKOV PO PRENEHANJU MANDATA
POSLANCA V IZBRANIH DRŽAVAH
2.1 Finska
Finski poslanci, ki so bili rojeni pred letom 1940, se lahko upokojijo pri 60. letih starosti. Polna pokojnina znaša 66 % poslanske plače. Poslanci, ki so bili rojeni leta 1940
* Mag.
116
Mojca Pristavec Đogić, pripravljeno: 15. 12. 2009, objavljeno: 16. 12. 2009.
ali kasneje, pa so do pokojnine upravičeni, ko dosežejo 65. leto starosti (izjema so
primeri izgube delovnih zmožnosti-invalidnost). Te razlike so posledica sprememb
v splošnem pokojninskem sistemu na Finskem. Polna pokojnina v drugem primeru
znaša 60 % poslanske plače. Višina pokojnine je odvisna od dohodka v zadnjih 15
letih in od trajanja kariere. Pokojnina se povečuje za 4 % na leto mandata. Poslanska
kariera, daljša od 15 let, ne pomeni tudi višje pokojnine, saj se v petnajstem letu doseže maksimum.
Večina poslancev ima ob zaključku politične kariere tudi prihodke iz naslova drugih
pokojninskih shem, vendar se le-teh ne upošteva pri višini poslanske pokojnine. Če
pa seštevek pokojnin preseže 60 % limit, se za izračun uporablja posebna metodologija.
Člani parlamenta plačujejo za pokojnino podobne prispevke kot ostali državljani. Njihova pokojnina se izplačuje neposredno iz državnega proračuna.
Poslanec, katerega mandat je trajal vsaj 7 let in je brezposeln, je upravičen do prilagoditvene rente (adaptation pension). Ta ni odvisna od starosti posameznika, pač pa od
trajanja mandata(ov). Polna renta znaša največ 60 % poslanske plače in se obračuna
po najmanj 15 letih mandata.
Sicer pa na Finskem poslanci ob koncu kariere niso upravičeni do posebnih nadomestil za prenehanje funkcije oz. podobnih podpor (Eduskunta, spletna stran).
2.2 Francija
Pokojninski sklad za poslance so v Franciji ustanovili leta 1904 s posebno resolucijo.
Vanj se zbirajo prispevki iz plač poslancev in iz parlamentarnega proračuna. Višina
pokojnine se izračunava na podlagi števila let vplačevanja prispevkov. Poslanci prvih
petnajst let mandata vplačujejo dvojno višino prispevkov. Do pokojnine so praviloma upravičeni po 60. letu starosti (trenutno je povprečje ob upokojitvi 63 let). Polna
pokojnina pa jim pripada po 40 letih dela. Povprečna poslanska pokojnina trenutno
znaša 2.400 €.
Poslanci, ki na splošnih volitvah niso ponovno izvoljeni in ki iščejo zaposlitev, so
upravičeni do nadomestila za ponovno vključitev v zaposlitev. To nadomestilo je enako razliki med odstotkom (ki se sčasoma niža) osnovne poslanske plače in vsemi
ostalimi prihodki (vključno s prihodki iz naslova drugih javnih/lokalnih funkcij). Po117
slanec lahko to nadomestilo prejema največ tri leta in se izplačuje iz prispevkov vseh
aktivnih poslancev (Assemblee Nationale, spletna stran).
2.3 Italija
Vsak poslanec mesečno plačuje 8,6 % bruto plače v poseben sklad, iz katerega se mu
po 65. letu starosti izplačuje doživljenjska renta. Starostna meja se lahko zniža do 60.
leta, če je za to izpolnjen pogoj glede skupnega števila let mandatov. Znesek rente se
giblje od minimalno 25 % do največ 80 % poslanske plače in je odvisen od trajanja
mandata.
Vsak poslanec vplačuje v poseben sklad še 6,7 % bruto plače mesečno. Na podlagi
tega je po koncu mandata upravičen do nadomestila za konec mandata, ki znaša 80 %
mesečne poslanske bruto plače za vsako leto mandata (Camera dei Deputati, spletna
stran).
2.4 Madžarska
Do prejemanja starostne pokojnine je upravičen poslanec, ki v roku pet let po koncu
mandata doseže starostni pogoj in če so izpolnjeni tudi drugi pogoji.
Poslanec, ki mu preneha mandat in je bil pred njegovim nastopom zaposlen na mestu
sodnika, odvetnika, v javni upravi, vojski ali policiji, ima pravico, da zasede isto delovno mesto, če za to odda pismeno prošnjo v roku 30 dni po prenehanju mandata.
Sicer pa ima bivši poslanec pravico do prejemanja nadomestila v višini mesečnega
povprečja zadnjih šestih plač, še naslednjih šest mesecev. V tem obdobju ima poslanec še vedno status zaposlenega (Parlament Hungary, spletna stran).
2.5 Nemčija
Bivši poslanci v Nemčiji prejemajo pokojnino, katere višina je odvisna od trajanja
mandata. Prvo leto tako prinese 2,5 %, po 27 letih pa poslanec doseže najvišjo, 67,5 %
stopnjo.1 Pokojnina se izplačuje po doseženem 65. letu starosti (ki se postopoma viša
do 67. leta).
1
Povprečno trajanje mandata v Bundestagu je 10 let.
118
Poslanska pokojnina je neodvisna od ostalih individualnih pokojninskih shem, njena
višina pa se lahko zniža glede na prihodke iz naslova druge starostne pokojnine iz
pokojninske sheme za javne uslužbence.
Člani parlamenta, ki niso ponovno izvoljeni, so upravičeni do mesečnega zneska, ki
ustreza višini zadnje poslančeve plače, za vsako leto mandata (mandat, ki presega
pol leta, se pri izračunu upošteva kot eno leto). To pomeni, da bo poslanec, ki sedež
izgubi po koncu enega mandata, prejel štiri mesečna izplačila. Maksimalno trajanje
izplačil je 18 mesecev.2 Od drugega meseca izplačil dalje se pri znesku upoštevajo
tudi drugi prihodki poslanca (Bundestag, spletna stran).
2.6 Švedska
Starostna pokojnina predstavlja dopolnilo splošnemu pokojninskemu sistemu in se
praviloma izplačuje po 65. letu starosti. Minimalno zahtevano obdobje za upravičenost do starostne pokojnine je 6 let mandata in starost vsaj 50 let. Do polne pokojnine
je poslanec upravičen v primeru 12-letnega mandata (z upoštevanjem starostnega
pogoja).
Starostna pokojnina se izračuna na podlagi povprečja plač v zadnjih petih letih službovanja v parlamentu.
Poslanci, ki ne dosegajo pogojev za prejemanje pokojnine, so v primeru vsaj triletnega mandata, pred 65. letom starosti upravičeni do rente. oz do t. i. zajamčenega
prihodka. To pomeni, da mu parlament kot bivšemu članu zagotavlja mesečni prihodek. Prihodki, ki jih poslanec prejema iz drugih virov, zmanjšajo višino zajamčenega
prihodka. Poln zajamčeni prihodek predstavlja 66 % poslanske plače in se izplačuje
poslancem, katerih mandat je trajal vsaj 12 let (v prvem letu je znesek 80 %).
Za poslance, katerih mandat je trajal neprekinjeno med 6 in 12 leti, je sicer zajamčeni
prihodek zmanjšan, vendar je v prvem letu tudi 80 %, trajanje izplačevanja pa je odvisno od starosti.
Za neprekinjen mandat v trajanju od 3 do 6 let pa poslanec prejema zajamčeni prihodek le eno leto (80 %). Čas izplačevanja zajamčenega prihodka se upošteva pri
pokojninski osnovi (Riksdag, spletna stran).
2
Možno je izplačilo v enkratnem znesku ali v razpolovljenem znesku za podvojeno obdobje.
119
2. 7 Združeno kraljestvo
Poslanec, ki se mu izteče mandat, je upravičen do posebnega nadomestila (redundancy pay) v obliki podpore (resettlement grant), ki se giblje med 50 % in 100 % letne
plače (trenutno od 32.383 do 64.766 funtov). Prvih 30.000 funtov je neobdavčenih.
Znesek, ki ga posameznik dobi, je odvisen od trajanja mandata in starosti poslanca
ob koncu mandata.3 Do tega nadomestila niso upravičeni poslanci, ki odstopijo, ali na
kakšen drugačen način zapustijo mesto med mandatom.4,, 5
Poslanec, ki zapušča mesto poslanca, lahko zaprosi tudi za kritje stroškov zaprtja pisarne (winding-up expenditure), kar vključuje zaključek poslov in odpuščanje zaposlenih (znesek je namenjen predvsem kritju plač zaposlenih, kritju najemnine prostorov pisarn ipd.). Trenutno lahko poslanec zaprosi za znesek v višini do 42.068 funtov
in je do njega upravičen do šest mesecev po prenehanju mandata.
Poslansko pokojnino so v Združenem kraljestvu prvič uvedli oktobra leta 1964. Poslanci so tako sedaj vključeni v parlamentarno pokojninsko shemo (parliamentary
pension scheme). Gre za shemo s trenutno odmerno stopnjo v višini 1/40 zadnje plače (10 % prispevna stopnja) ali 1/50 (6 % prispevna stopnja) za vsako leto mandata.6
Torej je znesek pokojnine odvisen od trajanja mandata in končne poslanske plače.
Najvišja pokojnina pa znaša 2/3 zadnje plače in se izplačuje od 65. leta dalje (razen, če
se poslanec upokoji kasneje) (Parliament in Commonsleader, spletni strani).
3
Kot zanimivost: Ko je po splošnih volitvah leta 2005 136 poslancev končalo mandat, je bil strošek izplačila
nadomestil 5,4 milijona funtov. Povprečen znesek je bil okoli 38.000 funtov (64 % takratne plače).
4
O tem nadomestilu se odvija razprava, ali naj se sploh izplačuje (npr. poslanec je ob kandidiranju seznanjen
s trajanjem mandata), ali naj bodo do njega upravičeni vsi poslanci, ali zgolj tisti, ki mesto poslanca zapustijo
neprostovoljno. Pod vprašajem pa je tudi način njegovega obračuna. Predlog komisije, ki se ukvarja s tem
vprašanjem je, da je do resettlement grant upravičen le poslanec, ki izgubi mandat zaradi neizvolitve. Poslanec, ki prostovoljno odstopi od ponovnega kandidiranja, naj bi prejemal plačo še osem tednov po dnevu
volitev (zaradi dela, ki ga poslanec ima še kasneje (npr. predaja tekočega dela nasledniku) in se še navezuje na
njegov mandat). Poslanec, ki odstopa sredi mandata, pa kot do sedaj, naj ne bi bil upravičen do nadomestila.
5
Predlog že omenjene komisije je, da bi se višina podpore oz. nadomestila oblikovala po načelu višine ene
mesečne plače za vsako leto mandata, vendar največ do višine devetih mesečnih plač.
6
Poslanec se lahko sam odloči, ali se po v shemo vključil, in katero opcijo bo izbral. Lahko se na primer
odloči tudi za individualno shemo.
120
3
PRAVICA DO NADOMESTIL IN UPOKOJITVE PO
PRENEHANJU MANDATA POSLANCA - TABELARNI PRIKAZ
V nadaljevanju je prevod tabele, v kateri so zbrani podatki Evropskega centra za parlamentarne raziskave in dokumentacijo (ECPRD), ki izhajajo iz dveh vprašalnikov
ECPRD (št. 29, št. 1295). Kot omenjeno že v uvodu, pri primerjavi podatkov s podatki,
predstavljenimi v predhodnem poglavju, ki so povzeti po spletnih straneh nacionalnih parlamentov, prihaja pri nekaterih državah do manjših odstopanj.
Tabela 1: Prejemki bivših poslancev
Materialna
nadomestila
bivših
poslancev
Avstrija
(Nationalrat Bundesrat)
Belgija
(Chambre)
Danska
(Folketinget)
Pogoji
Znesek
Konec mandata po
volitvah.
Trajanje mandata ni
pomembno.
Drugi prihodki (plača,
pokojnina) izključujejo
pravico do prejemanja.
Konec mandata po
volitvah ali odstop.
Trajanje mandata ni
pomembno (upoštevajo
se mandati na federalni,
regionalni in evropski
ravni).
Pokojnina ali zaposlitev
v nekaterih javnih
službah izniči pravico do
prejemanja.
75 % poslanske plače.
Konec mandata po
volitvah ali zaradi
bolezni.
Trajanje mandata ni
pomembno (razen pri
začasnih/nadomestnih
poslancih, kjer je pogoj
najmanj šest mesecev).
Predsednik parlamenta
je do nadomestil
upravičen po predpisih,
ki veljajo za ministrskega
predsednika.
Trajanje
Največ tri mesece
(izjema: predsednik
parlamenta
zaradi pravil o
nezdružljivosti po
prenehanju mandata
šest mesecev).
Enako poslanski plači
Odvisno od trajanja
(osnovno nadomestilo mandata:
+ nadomestilo za fiksne - dva meseca za leto
stroške).
mandata (ostali
meseci=1 mesec);
- najmanj 12 mesecev
in največ 48
mesecev;
- v primeru trajanja
mandata manj kot
eno leto, trajanje
pravice za čas
trajanja mandata.
Enako plači poslanca
Polovično obdobje
(do vključno 12.
trajanja mandata,
meseca).
vendar najmanj 12 in
Nadomestilo se lahko
največ 24 mesecev
prejema še od 12-24
mesecev - odvisno od
trajanja mandata.
Od 13. meseca dalje se
upoštevajo tudi drugi
prihodki.
Pokojninska shema
Ne obstaja posebna
pokojninska shema
(odpravljena leta 1997).
Od 55. leta dalje (izjemoma
od 52. leta).
Znesek je odvisen od
trajanja mandata (upoštevajo
se mandati na federalni,
regionalni in evropski
ravni)+ obstaja možnost
individualnega vplačevanja
prispevkov (po mandatu ali
med mandati).
Polna pokojnina (75 %
poslanske plače) po 20 letih
trajanja mandata.
Poslanec je upravičen do
pokojnine, če je bil član
parlamenta vsaj eno leto v
enem ali več sklopih.
Pokojnina se izplačuje po
60. letu starosti.
Znesek je odvisen od
trajanja mandata.
Do polne pokojnine je
poslanec upravičen po 20
letih trajanja mandata.
121
Materialna
nadomestila
Pogoji
bivših
poslancev
Konec mandata.
Finska
(Eduskunta) Poslanec, katerega
mandat je trajal vsaj 7 let
in je sedaj brezposeln,
je upravičen do
prilagoditvene rente
(adaptation pension).
Konec mandata po
Francija
volitvah. Trajanje
(Assemblee
mandata ni pomembno.
Nationale)
V primeru brezposelnosti
upravičen do
nadomestila za
brezposelne (back-towork allowance).
Minimalno trajanje
Nemčija
(Bundestag) mandata eno leto.
Italija
(Camera dei
Deputati)
Luksemburg
(Chambre)
122
Konec mandata zaradi
kateregakoli razloga.
Trajanje mandata ni
pogoj.
Mesečni prispevek v
znesku 6,7 % poslanske
plače.
Konec mandata zaradi
kateregakoli razloga.
Trajanje mandata ni
pogoj.
Enkratna pravica.
Do nadomestila poslanec
ni upravičen, če postane
član vlade, Evropskega
parlamenta ali Evropske
komisije.
Znesek
Trajanje
Pokojninska shema
Odvisen od trajanja
mandata.
Največ 60 % poslanske
plače (povprečje
zadnjih 15 let).
Upoštevajo se drugi
prihodki.
Degresivno
nadomestilo od 20-100
% poslanske plače.
Pri izračunu se
upoštevajo drugi
prihodki.
Do upokojitvene
starosti.
Od 65. leta starosti (v
primeru invalidnosti lahko
prej).
Znesek je odvisen od
trajanja mandata (4 %
povečanje za vsako leto
mandata).
Od 60. leta starosti.
Znesek je odvisen od
trajanja mandata. Polna
pokojnina po 40 letih.
Enak poslanski plači.
Od drugega meseca
dalje se upošteva
tudi druge prihodke
poslanca.
Mesec na leto
mandata.
Najmanj eno leto in
največ 18 mesecev.
80 % poslanske plače.
En mesec za leto
mandata (> 6
mesecev = eno leto).
Nadomestilo na
osnovi plače javnih
funkcionarjev.
3 mesece.
Največ 3 leta.
Od 65. do 67. leta (postopno
višanje od 1. januarja 2008).
2,5 % poslanske plače za
leto mandata. Za vsako leto
mandata (od 9. do 18. leta)
je poslanec upravičen do
pokojnine leto dni prej.
Do polne pokojnine (67,5 %
poslanske plače) je poslanec
upravičen po 27 letih
mandata.
Omejitve na kumulacijo
pokojnine.
Od 60. ali 65. leta.
Znesek je odvisen od
trajanja mandata.
Od 20 % poslanske plače (za
petletni mandat) do 60 % (v
primeru mandata, ki traja 15
let ali več.
Del pokojninske sheme za
javne funkcionarje.
Materialna
nadomestila
bivših
poslancev
Nizozemska
(Tweede
Kamer)
Norveška
(Stortinget)
Pogoji
Znesek
Trajanje
Pokojninska shema
Konec mandata zaradi
kateregakoli razloga.
Trajanje mandata ni
pogoj.
Prvo leto 80 %
poslanske plače.
Od drugega leta dalje
70 %.
Upoštevajo se drugi
prihodki.
Od 65. leta starosti.
Konec mandata z
volitvami.
Trajanje mandata ni
pomembno.
Enak poslanski plači.
Enako trajanju
mandata, vendar
najmanj dve leti (6
mesecev, če mandat
traja manj kot tri
mesece) in največ 6
let (do upokojitve, če
je mandat daljši kot
10 let in je poslanec
starejši od 50 let).
En mesec. Če nima
drugih prihodkov dva meseca.
Poln znesek pomeni
66 % poslanske plače
za leto mandata,
začenši s 44 % od
tretjega leta mandata
dalje.
Upravičen do začasnega
nadomestila (interim
pension support), če po
treh mesecih po koncu
mandata še ne dobi
zaposlitve.
Španija
(Congresso)
Švedska
(Riksdagen)
Združeno
kraljestvo
(House of
Commons)
Od 65. leta starosti dalje
Minimalni pogoji: 3 leta
mandata.
Polna pokojnina (= 66 %
poslanske plače) po 12 letih
mandata.
Pravilo 75: upravičen do
polne pokojnine, če je
starost + celotno število
let mandata = 75, razen,
če poslanec opravlja kako
drugo delo za plačilo.
Konec mandata po
Enako poslanski plači. En mesec za leto
Od 60. leta (40 let
volitvah.
mandata (> 6
prispevkov) ali od 65. leta.
Minimalno trajanje
mesecev = 1 leto).
Najmanj 7 let mandata.
mandata 2 leti.
7 to 9 let: 80 % najvišje
Se izključuje s pokojnino.
državne pokojnine; 9 do 11
let: 90 %; več kot 11 let: 100 %.
Druge pokojnine so
upoštevane.
Konec mandata zaradi
Prvo leto: 80
Eno leto, za
Dopolnjuje splošno
kateregakoli razloga.
% poslanske
neprekinjen mandat v pokojninsko shemo.
Minimalno trajanje
plače+dodatki.
trajanju od 3 do 6 let. Starostna pokojnina: od
mandata: neprekinjeno
Kasneje: 66 % poslanske Za neprekinjen
50. leta starosti dalje po
3 leta pred 65. letom
plače+dodatki, za
mandat v trajanju 6
minimalno 6 letih mandata.
starosti.
poslance z minimalno do 12 let odvisno od Polna pokojnina po 12 letih
12 leti mandata.
starosti.
mandata.
Omejitev v primeru
Doživljenjska renta za
trajanja mandata
poslance, ki niso upravičeni
najmanj 12 let ni.
do starostne pokojnine,
imajo pa vsaj triletni mandat
pred starostjo 65 let.
Konec mandata po
Odvisno od starosti in
Enkratno.
Praviloma od 65. leta starosti.
volitvah.
trajanja mandata (med
Dopolnjuje osnovno
50 in 100 % poslanske
državno pokojninsko
plače).
shemo.
1/50 do 1/40 zadnje
poslanske plače za leto
mandata.
123
Materialna
nadomestila
Pogoji
Znesek
Trajanje
Pokojninska shema
bivših
poslancev
Opomba: Opis, ki sledi, bo predvidoma veljal za člane parlamenta, ki bodo izvoljeni po naslednjih volitvah. Različni
predlogi za spremembo oz nadomestitev sedanje ureditev so že bili predloženi. Potrebno je še doseči dokončen dogovor.
Konec mandata
Odvisno od starosti
Enkratno izplačilo.
Praviloma od 65. leta
Združeno
po volitvah (zaradi
poslanca in trajanja
Prvih 30.000 funtov je starosti.
kraljestvo
nekandidiranja ali
mandata (med 50 % in neobdavčenih.
Dopolnjuje osnovno
(House of
poraza).
100 % letne poslanske
državno pokojninsko
Commons)
Podobno nadomestilo
plače; trenutno 64.766
shemo.
je na voljo poslancem, ki funtov).
1/50 do 1/40 zadnje
zapustijo mesto zaradi
poslanske plače za leto
bolezni.
mandata.
Vir: Vprašalnik ECPRD št. 29, ažurirano s podatki iz št. 1295. Spletno mesto ECPRD.
4
ZAKLJUČEK
Pravice poslancev do materialnih nadomestil po prenehanju mandata se v obravnavanih državah nekoliko razlikujejo, povsod pa je njihov glavni namen lažji prehod
bivšega poslanca iz poslanskih vrst na trg dela (razen, če poslanec že ne izpolnjuje
pogojev za upokojitev). Lahko pa gre tudi za sredstva, ki so namenjena za zaključek
poslov (kot je to primer v Združenem kraljestvu - winding-up expenditure). Denarna nadomestila, namenjena lažjemu prehodu na trg dela in v ponovno zaposlitev
po končanem mandatu, poznajo v različnih oblikah in pod različnimi pogoji vse
obravnavane države (ena najbolj restriktivnih je na primer Finska). Prav tako imajo
oblikovane pogoje upokojevanja, ki pa so v večini obravnavanih držav vezani na posebno pokojninsko shemo (npr. na Finskem, v Franciji, Italiji, Nemčiji, na Švedskem,
v Združenem kraljestvu), ponekod pa so del splošne pokojninske sheme (npr. Avstrija).
V literaturi, ki smo jo analizirali za pričujočo nalogo, je bilo v posameznih državah
zaslediti tako argumente za kot argumente proti obstoječim ali predvidenim pravicam bivših poslancev do denarnih prejemkov. V prid upravičenosti pravic je bil pričakovan argument o težkem prehodu (predvsem dolgoletnih) poslancev iz poslanskih klopi na trg dela.7 Izpostavljene so bile tudi različne situacije, v katerih se lahko
najde poslanec. Na primer: poslanec, ki s ponovno kandidaturo ne uspe, do objave
7
Eden od primerov, na katerega smo naleteli v literaturi, je bil primer zdravnika/poslanca, ki po večletnem
neopravljanju prakse rabi čas, do ponovno vzpostavi vez s stroko.
124
rezultatov volitev ne ve, ali bo moral poiskati novo zaposlitev, ali ne. Zasledili pa smo
tudi kritike v obratni smeri, namreč, da oseba, ki se poda v poslanske vode, ve, da je
mandat omejen oz., da gre za »službo za določen čas«. Primer je iz poročila posebne
Komisije za standarde in javno življenje parlamenta Združenega kraljestva (http://
www.public-standards.gov.uk/Library/MP_expenses_main_report.pdf), katerega namen je najti poti za povrnitev ugleda parlamentu in njegovim članom. Poročilo je
osredotočeno predvsem na izdatke poslancev z vidika davkoplačevalcev. Želi dati
izhodišča, kako poslancem (tudi bivšim) zagotoviti ustrezna sredstva na transparenten in racionalen način, ki bi dal davkoplačevalskemu denarju ustrezno vrednost in
hkrati ne bi dajal občutka osebnega okoriščanja poslancev. Povod za oblikovanje poročila je bilo spoznanje javnosti, da v okolju, ki bi moralo izvajati najvišje standarde,
obstajajo hude sistemske napake. Javnost je izgubila zaupanje v merila, ki so si jih
poslanci postavili sami in v način, kako so le-te uporabljali. Posledica omenjenega
stanja je med drugim ustanovitev posebnega Neodvisnega urada za parlamentarne
standarde (Independent Parliamentary Standards Authority (IPSA)), ki naj bi z delom pričel v prihodnjem mandatu. V omenjenem poročilu je priporočilo, da naj bi
urad imel tudi pristojnost oblikovanja oz. določanja višine plač in pokojnin ter urejanja drugih izdatkov poslancev. Tako bi bili finančni tokovi zbrani in nadzorovani na
enem mestu.
V poročilu je celotno 10. poglavje namenjeno urejanju situacije, ko poslanec zapusti
poslansko mesto. V prid nadomestilom po končanju mandata govori tudi primer, ko
je poslanec z vidika strankinih interesov označen za neprimernega/nekoristnega in
zato zamenjan, po drugi strani pa je ta isti poslanec na lokalni ravni viden kot zelo dober poslanec in iz tega vidika razrešen ne po svoji krivdi. Tudi ponovna neizvolitev ne
pomeni nujno slabega dela v preteklosti, pač pa je to lahko posledica spremenjenih
političnih razmerij. Izpostavljena je tudi teza, s katero se pravice poslancev po prenehanju mandata argumentirajo s trditvijo, da take in podobne »bonitete« pomenijo
tudi jeziček na tehtnici pri odločitvi ustreznih/dobrih posameznikov za kandidaturo
(Crown Copyright, 2009).
Zgoraj omenjene situacije ob prenehanju mandata predstavljajo le manjši del možnih
različic in pogledov na problematiko. Morda je v tem razlog, da posamezne države
oz. parlamenti bivšim poslancem dodeljujejo različne višine denarnih prejemkov pod
različnimi pogoji.
125
Literatura in viri
- Assemblee Nationale. Spletna stran: http://www.assemblee-nationale.fr/english/means.asp (2. 12.
2009).
- Bundestag: Abgeordnetengesetz. Spletna stran: http://www.bundestag.de/htdocs_e/bundestag/
function/legal/memlaw.pdf (2. 12. 2009).
- Chember of Deputies, Italy. Remuneration. Spletna stran: http://legxven.camera.it/
deputatiSM/4385/documentotesto.asp (2. 12. 2009).
- Commonsleader: Parliamentary Contributory Pension Fund. Spletna stran: http://www.commonsleader.gov.uk/output/Page1626.asp (zajeto 8. 12. 2009).
- Crown Copyright (2009): MPs’ expenses and allowances: Supporting Parliament, safeguarding the
taxpayer. November 2009. Spletna stran: http://www.public-standards.gov.uk/Library/MP_expenses_main_report.pdf (2. 12. 2009).
- ECPRD: Comparative study on the departure allowances for MPs. Spletna stran ECPRD: https://
ecprd.secure.europarl.europa.eu/ecprd/secured/detailreq.do?id=29 (2. 9. 2009).
- Eduskunta: MPs' pensions. Spletna stran: http://web.eduskunta.fi/Resource.phx/parliament/aboutparliament/presentation/pensions.htx (8. 12. 2009).
- EUR-Lex. Spletno mesto: http://eur-lex.europa.eu/ (2. 12. 2009).
- Parlament Hungary: House of the Nation: Members of the Parliament. Spletna stran: http://www.
parlament.hu/angol/members.htm#_Toc214178458 (2. 12. 2009).
- Parlament Hungary: On the Legal Status of Members of Parliament. Spletna stran: http://www.
parlament.hu/angol/act_lv_of1990.htm (4. 12. 2009).
- Parliament UK: Members’ pay and allowances - arrangements in other parliaments. Spletna stran:
http://www.parliament.uk/commons/lib/research/briefings/snpc-05050.pdf (2. 12. 2009).
126
PARLAMENTARNA PODPORA DRUŠTVOM NEKDANJIH
POSLANCEV*
1
UVOD
V številnih evropskih državah delujejo društva, ki združujejo nekdanje poslance. Tudi
v Sloveniji je bilo leta 2008 ustanovljeno Društvo 90, kateremu se lahko pridružijo
nekdanji poslanci Skupščine Republike Slovenije, izvoljeni leta 1990, nadalje nekdanji
in aktualni poslanci Državnega zbora ter poslanci Evropskega parlamenta. Državni
zbor je pomagal pri ustanovitvi društva s strokovno in administrativno podporo. Poleg tega je društvu dal na voljo tudi prostor za delovanje.
Parlamenti delovanje tovrstnih društev na različne načine podpirajo. Največkrat gre
za sredstva in opremo ter osebje parlamenta, v številnih primerih ima društvo sedež v
prostorih parlamenta. Ponekod jim namenjajo tudi finančna sredstva.
V tej nalogi kratko opisujemo vrste in oblike pomoči, predvsem pa smo se osredotočili
na pravne podlage, ki tako pomoč omogočajo. Zanimalo nas je, v katerih aktih je opredeljena vsebina pomoči in njen obseg, v katerih parlamentih je zagotovljena pomoč
strokovnega in administrativnega osebja, kje je določeno, da parlament zagotavlja prostore za sestanke in uporabo telekomunikacijske opreme, poštnih storitev, itd.
Podatke smo pridobili predvsem preko mreže ECPRD (European Centre for Parliamentary Research), kamor smo naslovili vprašalnik za vse članice Evropske unije in
za Evropski parlament.
2
PRIKAZ FINANCIRANJA DRUŠTEV NEKDANJIH POSLANCEV
PO DRŽAVAH IN V EVROPSKEM PARLAMENTU
2.1 Evropski parlament
Nekdanji poslanci se lahko združujejo v Zvezo nekdanjih poslancev Evropskega parlamenta, ki je neprofitna organizacija, registrirana v skladu z belgijsko zakonodajo.
* Marjana
Križaj; pripravljeno: 20. 5. 2010; objavljeno: 20. 5. 2010.
127
Iz statuta je razvidno, da Zveza lahko prejema finančno, upravno in drugo pomoč s
strani Evropskega parlamenta, ter da se občni zbor Zveze skliče najmanj enkrat letno
v prostorih Evropskega parlamenta. Statut med viri sredstev izrecno predvideva letne
subvencije, ki jih zagotovi Evropski parlament.
Evropski parlament poleg letnih subvencij zagotavlja še logistično podporo in članom Zveze omogoča dostop do prostorov parlamenta.
Predsedstvo1 Evropskega parlamenta (Bureau) je 14. januarja 2008 sprejelo sklep, s
katerim je določilo pravila o finančnih prispevkih za parlamentarna združenja (proračunski postavki 4400 in 4420). Pravila urejajo financiranje Zveze nekdanjih poslancev
(Association of Former Members) in Evropskega parlamentarnega združenja (European Parliamentary Association). Med drugim določajo postopek, po katerem Zveza
na začetku finančnega leta predsednika parlamenta zaprosi za sredstva, pri čemer
mora predložiti delovni program, začasni operativni proračun (provisional operating
budget) in zagotovila, da bo sredstva uporabila izključno v skladu s programom aktivnosti. Nadalje vsebuje določbe o načinu vodenja knjigovodstva, obveznosti revidiranja oz. finančne kontrole, dolžnosti predložiti zaključni račun, poročilo o realizaciji
delovnega načrta itd.
Sklep vsebuje tudi pravila o tehnični in logistični pomoči parlamenta. Pomoč se daje
po pooblastilu oz. dovoljenju predsedstva. Sklep to pomoč tudi vsebinsko opredeljuje: npr. točno določa obseg prevajanja oz. tolmačenja in dajanja prostorov na razpolago.
2.2 Avstrija
V Avstriji obstaja društvo nekdanjih poslancev obeh domov zveznega parlamenta,
vseh deželnih parlamentov in nekdanjih članov vlade. Društvo ima okoli 520 članov.
Avstrijski parlament financira delovanje društva v višini okoli 16.000 EUR letno. V tem
so vključeni članarina za mednarodna združenja (Evropsko združenje nekdanjih poslancev-European Association of former Members of Parliaments, v nad: Evropsko
1
Predsedstvo sprejema finančne, organizacijske in upravne odločitve o zadevah, ki se nanašajo na poslance
in notranjo organizacijo Parlamenta, njegovega sekretariata in teles. S tem v zvezi je sprejelo Rules governing
financial contributions to parliamentary associations (Budget items 4400 and 4420).
128
združenje), stroški za pisarno (miza, pisalni stroj in omara), članarine in potni stroške
za udeležbo v Evropskem združenju. V slednjem primeru se plača udeležba (pot in
hotel) dveh predstavnikov na letnem srečanju Evropskega združenja v najvišji višini
8.800 EUR.
2.3 Belgija
Nekdanji poslanci zveznega in Evropskega parlamenta se lahko vključijo v društvo, ki
ima okoli 300 članov. Parlament društvo finančno podpira s 15.000 EUR letno, v tem
znesku pa niso vključene članarine za mednarodna združenja.
Poleg tega eden izmed uslužbencev parlamenta dela nepolni delovni čas za društvo
in mu organizira letno zasedanje, dejavnosti, študijska potovanja itd. Društvu je na
voljo še ena pisarna z računalnikom, telefonom itd. Letna zasedanja ima društvo lahko
v parlamentu, parlament pa pomaga tudi pri organizaciji raznih proslav.
Sredstva parlament namenja iz proračuna obeh domov.
2.4 Češka
V Senatu društvo sicer deluje, a ni nobenih podpor. V Poslanski zbornici pa takega
društva ni.
2.5 Danska
Na Danskem imajo društvo nekdanjih poslancev, v katerem je bilo konec leta 2008
okoli 250 članov. Njegova dejavnost se financira iz članarin. Parlament pa mu letno
namenja okoli 2.685 EUR. Dodatnih 2.014 EUR pa dobijo iz sklada, ki ga je ustanovil
nekdanji poslanec. V upravnem odboru sklada je generalni sekretar parlamenta.
Ta sredstva so skoraj vsako leto namenjena nordijskemu in mednarodnemu sodelovanju.
Poleg tega parlament društvu zagotavlja administrativno pomoč enega zaposlenega
za 10 ur tedensko. Ta pomaga urejati letno srečanje, korespondenco in sodeluje pri
pripravi članskega časopisa. Društvu je na voljo ena pisarna, opremljena z mobilnim
telefonom, prenosnim in stacionarnim računalnikom. Društvo lahko uporablja parlamentarno službo, ki ureja službene poti, a samo plačuje potne stroške. Na voljo so
129
mu znamke in pa pomoč pri pripravi letnega zasedanja in jubilejev. Za jubileje dobi
še dodatna finančna sredstva. Vrednost teh »nedenarnih« oblik pomoči se ocenjuje na
okoli 12.000 EUR letno.
Pravno je urejena le denarna pomoč v navedeni višini okoli 2.680 EUR. Predvidena je
v proračunu in posledično urejena s podzakonskimi akti, izdanimi na njegovi osnovi. Druga (administrativna) pomoč je neformalno dogovorjena in gre dejansko le za
običaj.
2.6 Estonija
V Estoniji sicer obstaja klub, ki bi se ga lahko dalo razumeti kot društvo nekdanjih
poslancev, vključuje pa le tiste predstavnike, ki so leta 1991 glasovali o neodvisnosti
Estonije. Klub pa ne dobiva nobenih sredstev od parlamenta.
2.7 Finska
Finsko društvo nekdanjih poslancev ima okoli 408 članov, ki plačujejo letno članarino
10 EUR. Parlament članom neposredno plačuje potne stroške (znotraj Finske) udeležbe na letni skupščini društva, ne pa tudi hotela.
Če se predstavnik društva udeleži srečanja podobnega nordijskega društva, parlament njemu in njegovemu partnerju plača potne stroške. Za navedene potne stroške
parlament letno nameni okoli 25.000 - 30.000 EUR.
Parlamentarne službe društvu zagotavljajo vso administrativno pomoč. Upravni
direktor parlamenta in njegov sekretar skrbita za vabila na sestanke, za zapisnike,
operativne načrte (operational plan), proračun in za poročila o delu. Parlamentarne
službe jim vodijo knjigovodstvo in sestavijo zaključni račun. Sredstva na računu društva pa seveda niso del parlamentarnega knjigovodstva, saj je društvo druga pravna
oseba.
Poleg navedenega parlament zagotavlja še brezplačno fotokopiranje, znamke in prevajanje za udeležence iz drugih nordijskih držav na letnem zasedanju.
Društvo ima dve letni zasedanji, od katerih eno organizirajo posamezna mesta, drugo
pa je v parlamentu, ki poskrbi za organizacijo in za sprejem pri predsedniku parlamenta.
130
Podatkov o skupnih sredstvih, ki jih parlament nameni društvu, ni. So pa po oceni
parlamenta precejšnja.
Sredstva se namenjajo iz parlamentarnega proračuna, o njihovi višini pa odloča parlamentarna komisija (chancellery commission).
2.8 Grčija
Grško društvo ima okoli 700 članov, a društvo ni v nobenem pogledu finančno vezano na parlament.
2.9 Italija
Društvu nekdanjih poslancev, ki ima okoli 958 članov, Poslanska zbornica namenja
okoli 30.500 EUR. Društvo lahko uporablja tri majhne pisarne, opremljene z računalnikom, faxom, telefonom, kopirnim strojem itd. Za mednarodna srečanja pa zbornica
zagotavlja še prevajalske storitve in pomoč pri organizaciji. Podatkov o višini teh dodatnih sredstev ni, niso pa visoka.
2.10 Litva
V Litvi deluje klub nekdanjih poslancev, ki so leta 1990 glasovali o njeni neodvisnosti.
Imenuje se Klub podpisnikov. Status članov ureja poseben zakon, ki med drugim določa tudi, da je sedež kluba v prostorih Sejma ter da sredstva za njegovo vzdrževanje
in za tehnično opremo zagotavljajo službe Sejma.
2.11 Madžarska, Slovaška
Ni društva.
2.12 Nemčija
Nekdanji poslanci se združujejo v Združenje nekdanjih članov nemškega Bundestaga
in Evropskega parlamenta, ki ima okoli 658 članov. Društvo se financira iz članarine
(88 EUR letno) in iz prispevkov Bundestaga. Iz članarin zberejo okoli 53.000 EUR letno, od Bundestaga pa dobijo okoli 80.000 EUR (v letu 2010 pa 89.000 EUR). Članarina
Evropskemu združenju se plačuje iz proračuna društva.
131
Bundestag ne zagotavlja administrativnega osebja za delovanje društva, mu pa brezplačno daje na voljo dve pisarni s pohištvom. Pisarniško opremo (PC, telefon...) plačuje društvo iz svojih sredstev.
Parlament mu načeloma ne zagotavlja prevajanja, se pa lahko zgodi, da društvo za
določene posebne dogodke od njega dobi dodatna sredstva. Za svoja letna srečanja
pa društvo lahko brezplačno uporablja prostore parlamenta.
Pravna osnova za nakazilo je proračun Bundestaga, kjer je društvo poimensko navedeno, določen je znesek sredstev in dodana opomba, da se mu na nepremičninah
parlamenta dajo v brezplačno uporabo prostori z inventarjem.
V Bundesratu pa takega društva ni.
2.13 Nizozemska
Na Nizozemskem obstaja društvo, ki ima okoli 350 članov, a mu Poslanska zbornica
ne daje prav nobenih finančnih sredstev z izjemo manjše administrativne pomoči in
pomoči pri distribuciji četrtletnega glasila društva (kuverte, znamke in osebje). Poleg
tega imajo lahko sestanke v prostorih parlamenta.
2.14 Norveška
Na Norveškem obstaja klub z okoli 289 člani. Sami člani plačajo okoli 200 NOK2
članarine, parlament pa na vsakega člana prispeva še 350 NOK letno. Eden od parlamentarnih uslužbencev pa je sekretar društva, ki pomaga pri organizaciji sestankov in pri poslovanju s pošto. Parlament društvu letno nameni okoli 120.000 NOK.
Poleg navedenega pa mu daje na voljo še eno pisarno z računalnikom in telefonom.
Plačuje še znamke in večerjo, ki jo enkrat letno organizira predsednik parlamenta
(okoli 20.000 NOK, ki pa so že všteti v gornjih 120.000 NOK).
2.15 Poljska
Na Poljskem so tri društva, od katerih pa dve združujeta le člane določenih strank, eno
pa je odprto za vse nekdanje poslance. Vsi skupaj imajo okoli 400 članov.
2
Po dnevni tečajnici Banke Slovenije znaša 1 EUR 7,8 NOK (na dan 19.5.2010).
132
Sejm le eni organizaciji namenja eno pisarno, opremljeno z računalnikom in telefonom, kar bi zneslo okoli 1300 EUR letno. Drugih sredstev ne dajejo.
Senat društva finančno ne podpira, jim pa pomaga pri vzpostavitvi spletne strani.
2.16 Portugalska
Na Portugalskem obstaja društvo nekdanjih poslancev, ki ima okoli 342 članov. Parlament jih je v letih 2006 do 2008 podpiral z 21.000 EUR letno, leta 2009 pa je znesek
znašal 44.000 EUR, kar je omogočilo, da društvo najame administrativno pomoč. Pred
tem mu je administrativno pomoč zagotavljal parlament.
Poleg tega mu parlament daje na voljo pisarno in občasno zagotavlja prevajanje za
srečanja ter pomaga pri organizaciji letnega srečanja v prostorih parlamenta. Izjemoma pa pomaga še pri posebnih dogodkih (seminarji, konference) ter deloma krije
stroške telefona in faksa.
Društvu je priznan parlamentarni pomen, kar je eden izmed temeljev, da mu parlament v skladu s pojmovanjem svoje avtonomije in suverenosti namenja finančna
sredstva. Poleg tega Statut poslancev (Statute of MPs), ki je bil odobren z zakonom,
določa, da lahko društva, ki jim je na plenarnem zasedanju parlamenta priznan tak
poseben pomen, uživajo pravice in ugodnosti, o katerih odloča predsednik parlamenta po posvetovanju s kolegijem (Conference of Leaders and the Board).
2.17 Romunija
V Romuniji društvo obstaja od leta 2009. Sedež ima v prostorih parlamenta, a ni
nobene pravne osnove za kakršnokoli sofinanciranje ali za kakšno drugo obliko
pomoči.
2.18 Švica
Društvo ima okoli 550 članov. Parlament članom - nekdanjim poslancem plača pogostitev na letnem srečanju (okoli 5000 SFR3). Plačuje pa tudi letno članarino za Evropsko združenje v višini 1800 EUR.
3
Po dnevni tečajnici Banke Slovenije znaša 1 EUR 1,4 SFR (na dan 19.5.2010).
133
Poleg navedenega parlamentarne službe opravljajo administrativno delo, parlament
pa jim za sestanke daje na voljo še prostor. Gre za manjša sredstva.
2.19 Velika Britanija (House of Commons)
Društvo ima okoli 340 članov. Parlament mu plačuje administrativno pomoč (en dan
na teden). Letno je ta pomoč znesla 6.000 GBP4 (podatki za leti 2007 in 2008).
Poleg tega društvu dajejo na voljo eno pisarno, tajnik pa ima dostop do elektronske
pošte, telefona, kopirnih strojev itd.. V parlamentu imajo trikrat na leto zasedanje društva, predsednik doma pa je običajno pripravil sprejem za okoli 100 članov društva.
Te dodatne storitve je težko finančno ovrednotiti.
O prispevku (6.000 GBP) odloča komisija (The House of Commons Commission), ki
je pristojna za upravljanje in administracijo. Posebnega akta pa ni.
3
ZAKLJUČEK
Izmed proučevanih držav le na Madžarskem in na Slovaškem društva nekdanjih poslancev sploh nimajo. V češkem Senatu, v Estoniji, Romuniji in v Grčiji društvo sicer
deluje, a od parlamentov ne dobi nobenih finančnih sredstev. Tudi na Nizozemskem
ne dajejo denarja, pač pa društvu zagotavljajo manjšo administrativno pomoč ter kuverte in znamke. Podobno velja za Litvo in Poljsko, kjer prav tako društvu ne dajejo
denarja, pač pa mu zagotavljajo pisarno s tehnično podporo.
V drugih parlamentih poleg administrativne pomoči, prostorov in opreme v različnem, a praviloma ne v pomembnejšem obsegu, društvom pomagajo tudi z denarjem.
Ti zneski so nižji na Danskem (2.685 EUR), v Švici (okoli 4.300 EUR) in v Veliki Britaniji (6000 GBP). V Avstriji, Belgiji in na Norveškem se gibljejo v višini okoli 15.000 EUR.
Višji pa so na Finskem (25.-30.000 EUR), v Italiji (30.500 EUR) in na Portugalskem
(44.000 EUR). Največ pa je v letu 2010 prispeval Bundestag, in sicer 89.000 EUR.
O pravnih podlagah za tovrstno pomoč nam je uspelo pridobiti manj podatkov, kljub
temu da se je na to nanašalo posebno poizvedovanje preko mreže ECPRD.
4
Po dnevni tečajnici Banke Slovenije znaša 1 EUR 0,85 GBP (na dan 19.5.2010).
134
V Evropskem parlamentu je pravna podlaga za letno pomoč Zvezi nekdanjih poslancev sklep predsedstva iz leta 2008. Poleg denarne pomoči ureja tudi tehnično in logistično pomoč. Na Danskem, v Belgiji in Nemčiji je pravna podlaga za denarno pomoč
proračun parlamenta. V Nemčiji je v proračunu Bundestaga urejena tudi brezplačna
uporaba prostorov z inventarjem, na Danskem pa se druga pomoč daje neformalno. Tudi na Finskem se sredstva namenjajo iz parlamentarnega proračuna, o njih pa
odloča pristojna parlamentarna komisija (chancellery commission). V Litvi je dajanje
prostora in opreme urejeno z zakonom, ki ureja status nekdanjih poslancev, t.i. Kluba
podpisnikov. Na Portugalskem ima društvo nekdanjih poslancev poseben status, saj
mu je priznan parlamentarni pomen. Zato mu lahko na podlagi statuta poslancev parlament namenja sredstva, o katerih po predhodnem posvetovanju odloča predsednik
parlamenta. V britanskem spodnjem domu o višini prispevka odloča komisija, ki je
pristojna za upravljanje in administracijo, posebnega akta pa nimajo.
Literatura in viri
- Banka Slovenije: Dnevna tečajnica. Spletna stran: http://www.bsi.si/podatki/tec-bs.asp (19.5.2010).
- ECPRD: Vprašalnika ECPRD. Spletno mesto: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ecprd/
(19.5.2010).
135
ETIČNA NAČELA ZA ZAPOSLENE V PARLAMENTIH*
»Poznati pravila vedenja, usvojiti jih tako, da postanejo del nas,
pomaga pri sproščenosti, pomaga nam, da bolje razumemo druge,
da jim prihajamo naproti, da jim pokažemo,
da jih upoštevamo in spoštujemo, da so nam pomembni.«
(Ana Nuša Kneževič, 2001)1
1
UVOD
O etiki in etičnih kodeksih smo pisali že večkrat. Pripravili smo različne primerjalne
preglede o etiki (parlamentarnih) javnih uslužbencev in o etiki poslancev, prav tako
pa smo nekajkrat pripravili strokovne podlage za oblikovanje etičnih smernic za Državni zbor tako za poslance kot za zaposlene.2
V nadaljevanju prikazujemo nekatera obstoječa in tudi nova izhodišča, ki utemeljujejo
obstoj etičnih standardov za zaposlene v parlamentih. Specifika dela parlamentarnih
uradnikov in drugih zaposlenih v parlamentu namreč zahteva določene standarde
etičnega ravnanja. Način oblikovanja le-teh bi lahko razdelili v dve kategoriji:
•tradicionalno urejanje, npr. s predpisi, ki veljajo za vse kategorije javnih uslužbencev in temeljijo na splošnem civilnem, upravnem in kazenskem pravu in
•oblikovanje samostojnih kodeksov ravnanja za zaposlene v parlamentih, ki temeljijo na specifičnosti dela (prim. Williams, 2001).
Dobro opredeljen kodeks naj bi:
•krepil zaupanje javnosti v neodvisnost zaposlenih, njihovo nepristranskost in integriteto,
•»prepričal« poslance, da uslužbenci, ki delajo zanje, delujejo na visokem etičnem
nivoju,
•bil takšen, da njegovo uresničevanje predstavlja zgled ostalim javnim uslužbencem
(prim. Williams, 2001:9).
* Dr.
Katarina Žagar; pripravljeno: 1. 3. 2010, objavljeno: 2. 3. 2010.
1
Iz knjige “Oljka: o sporazumevanju in obnašanju. Tudi tako govorimo,« str. 11.
2
V praksi kodeksi niso bili sprejeti niti za poslance niti za zaposlene.
136
V drugem poglavju predstavljamo nekatere primerjalne ureditve tega področja, v tretjem poglavju pa nekoliko več pozornosti namenjamo posebnim etičnim pravilom
oblačenja za zaposlene v parlamentih. Zaključku naloge sledi priloga - osnutek etičnih smernic za zaposlene v Državnem zboru.
Večino informacij smo pridobili na spletnem mestu Evropskega centra za parlamentarne raziskave in dokumentacijo (ECPRD), kar kaže na dejstvo, da se tudi drugi parlamenti občasno soočajo s to tematiko in jo proučujejo.
2
SPREJEMANJE ETIČNIH PRAVIL ZA ZAPOSLENE V TUJIH
PARLAMENTIH - IZSLEDKI RAZISKAV
V nadaljevanju kratko prikazujemo ključne izsledke dveh raziskav s področja parlamentarne etike. Prva sega v leto 1996, ko so se na srečanju generalnih sekretarjec3
v Istanbulu dogovorili, da posredujejo državam članicam vprašalnik glede etičnih
kodeksov za zaposlene v parlamentih. Prvi osnutek poročila, ki je nastal na osnovi
odgovorov, so obravnavali aprila 1997 na seji v Seulu, drugo dopolnjeno poročilo pa
na zasedanju v Kairu septembra 1997. Druga pomembna raziskava pa obravnava tako
etiko poslancev kot etiko zaposlenih v parlamentih in sega v leto 2001 (ECPRD).
2.1 Skupna načela - splošno o urejanju etičnih pravil v
parlamentih
Na podlagi raziskav etičnih pravil v posameznih državah (Williams, 2001) lahko ugotovimo, da znotraj nacionalnih parlamentov veljajo za zaposlene nekatera univerzalna etična načela, kot so: neodvisnost, nediskriminatornost, nepristranost, prepoved
sprejemanja finančnih in drugih nedovoljenih ugodnosti, in druga.
Podobni rezultati izhajajo tudi iz raziskave M. Zampinija iz leta 1997. Ugotovitve so
bile naslednje:
•neodvisnost in nepristranost sta najpomembnejši značilnosti - načeli delovanja javnih uslužbencev v parlamentu,
3
Gre za raziskavo, ki je bila izvedena v okviru Združenja generalnih sekretarjev parlamentov (The Associati-
on of Secretaries General - ASGP). Za natančen vpogled v vsebino raziskave priporočamo ogled originalnega vira, dostopno tudi na spletnem mestu ASGP.
137
•vsaka operativna ali strateška odločitev mora biti sprejeta v okviru pravnega postopka - temeljiti na zakoniti proceduri (načelo zakonitosti);
•delovanje zaposlenih v parlamentu ne sme biti takšno, da bi lahko povzročilo osebne ugodnosti ali koristi.
Splošna ugotovitev je, da je treba okrepiti sistem vrednot. Iz raziskave tudi izhaja,
da le v redkih državah poizkušajo opredeliti odgovornost zaposlenih nekoliko bolj
konkretno (z dodatnimi predpisi, kodeksi) in da je v veljavi predvsem splošna zakonodaja. Kaže se občutljiv odnos med kodeksi obnašanja (kjer ti obstajajo) in tradicionalnim urejanjem s pravilniki in drugimi predpisi za delovanje javnih uslužbencev
ter disciplinskimi sankcijami. Razlikovanje med slednjimi je v tem, da »disciplinski«
predpisi zajemajo obveznosti in prepovedi, kodeksi obnašanja pa vsebujejo navodila
za ravnanje (smernice) in načela (principe) vedenja. Poleg tega splošna zakonodaja
(predpisi) ureja odnos med zaposlenimi in delodajalcem, kodeks obnašanja pa deluje po načelu morale in pravičnosti in ureja odnose med zaposlenimi in civilno družbo
(prim. Zampini, 1997).
Ko govorimo o etiki in etičnih pravilih je zelo pomemben tudi bolj proti korupciji.
Obtožbe korupcije zelo škodujejo ugledu parlamenta. Posledično se vse bolj kaže
potreba po mehanizmih zoper korupcijo in po sprejetju ustreznih ukrepov, na primer
kodeksov ravnanja za parlamentarne uradnike.4 Pomembne pobude v povezavi s tem
so na primer:
•krepitev vrednot med uradniki, preglednost in prilagodljivost, usmerjen pristop k
uporabniku ter spoštovanje tradicionalnih vrednot, kot sta lojalnost in zaupnost,
•sprejetje kodeksa ravnanja ali oblikovanje jasne izjave o vrednotah in opredelitev
sprejemljivega vedenja - obnašanja parlamentarnih uradnikov,
•pregled upravljanja s človeškimi viri (za nadaljnje vključevanje etičnih načel v vsakodnevno upravljanje),
•vzpostavitev internih postopkov z namenom, da uradnik lahko prijavi morebitno
kršitev povsem varno (vključno s prijavljanjem nepravilnosti - whistle blowing),
•ocena tveganja korupcije in nadzor, razvoj bolj učinkovitega etičnega monitoringa,
•spodbujanje dobre prakse, usposabljanje uradnikov za nova pravila upravljanja in
etike,
•povečanje splošne preglednosti - transparentnost,
4
Države si na splošno prizadevajo za okrepitev etičnega upravljanja v javnem sektorju. To predstavlja oziro-
ma je predstavljalo poseben izziv zlasti za novejše demokracije (države Srednje in Vzhodne Evrope), ki so
morale v relativno kratkem času oblikovati tudi načela dobrega obnašanja.
138
•jasna določitev razmerja med uradniki in zasebnim sektorjem (glavni primeri korupcije namreč izhajajo iz interakcije med uradniki in zasebnim sektorjem) (Williams, 2001:18-19).
Pomembna je tudi skupna protikorupcijska strategija na nadnacionalni ravni.
2.2 Primerjalni pregled
Raziskava M. Zampinija (1997) kaže, da je v večini evropskih parlamentov status parlamentarnih uslužbencev izenačen s statusom drugih (vladnih) javnih uslužbencev
(na primer Avstrija, Danska, Nemčija, Madžarska, Norveška, Poljska in druge). Avtonomnost oziroma poseben status parlamentarnih javnih uslužbencev je poudarjen v
državah, kot so: Belgija, Kanada, Japonska, Nova Zelandija.
Države so v odgovorih na vprašalnik poudarile naslednja osnovna načela, ki jih morajo zaposleni upoštevati pri svojem delu v parlamentu: vestnost, nevtralnost, nezdružljivost funkcij, strokovnost, celovitost, učinkovitost, vljudnost, nepristranskost,
zaupnost, izogibanje konfliktu interesa, zakonitost, odprtost, profesionalnost ipd.
Nekatera med njimi so navedena tudi v tabeli 1, ki prikazuje predvsem države, kjer
imajo posebna etična pravila. Zajete so tudi nekatere značilnosti kodeksov obnašanja
v posameznih državah in način sprejetja etičnih pravil. Kot smo že omenili, so etična
načela lahko sestavni del posebnih kodeksov ali pa so del drugih predpisov, ki veljajo
na splošno za vse javne uslužbence.
Raziskava iz leta 2001 (Williams), ki zajema predvsem evropske države, kaže, da večina držav (zlasti držav članic EU) posebnega kodeksa znotraj parlamenta nima, kar pa
ne pomeni, da zaposleni ne delujejo po določenih etičnih načelih - načela delovanja
so zajeta v splošni zakonodaji. Še več, lahko imajo uveljavljenega enega ali več mehanizmov za nadzor nad izpolnjevanjem teh načel. Ta se izvaja s pomočjo:
•upravne / parlamentarne hierarhije: npr. predsednik parlamenta, generalni sekretar (Avstrija, Nemčija) prek posebnih nadzornih odborov za etična vprašanja (npr.
Belgija, Danska, Portugalska, Španija).
•samostojnega organa, npr. varuh človekovih pravic (Danska, Nizozemska), odborov (Irska),
•pristojnih preiskovalnih in sodnih organov, zlasti za zadeve, ki vsebujejo korupcijo
in hujše goljufije (Nemčija, Grčija, Nizozemska).
V nekaterih državah imajo tudi dve ali vse tri navedene oblike (Williams, 2001:19).
139
Tabela 1: Kodeksi obnašanja za zaposlene v parlamentih -izbor držav
Država/zbor
Avstralija
Poslanska
zbornica in Senat
Obstoj kodeksa
Da. Od leta 1979 -”Guidelines
on the Conduct of
Public Officials of the
Commonwealth.« Kodeks
je prilagojen za posamezne
službe.
Vir, izvor
Odbor (Committee for Public
Service), verzijo iz leta 1995 - pa
Odbor za enake možnosti in
javno službo (Committee on
equal opportunities and the
public service).
Področje, ki ga ureja
- Odnosi med javnimi uslužbenci,
parlamentom in vlado,
- obveznosti javnih uslužbencev do
javnosti,
- pravila obnašanja javnih
uslužbencev,
- konflikt interesov,
- obnašanje in odnos do kolegov,
- prevare itn.
- Konflikt interesov,
- politična nepristranskost,
- House of Commons mora
zagotoviti delovno okolje, kjer ni
nadlegovanja.
Kanada
Poslanska
zbornica
Obstajajo smernice obnašanja
- ravnanja v pisni obliki glede
konflikta interesov, političnega
delovanja in nadlegovanja.
Odbor (Board of Internal
Economy of the House),
pripravil pa jih je Direktorat
za upravljanje s človeškimi
viri (Human Resources
Directorate).
Senat
Kodeks temelji na določbah
vladnih uslužbencev.
Švica
Zvezna
skupščina
Združeno
kraljestvo
Spodnji dom
Ne, veljajo pa obstoječe
smernice, ki veljajo za javno
upravo.
Senat po poročilu in
priporočilu stalnega odbora
(Standing Committee on
Internal Economy).
Vodstvo služb parlamenta.
- Konflikt interesov,
- prednostna obravnava,
- sprejemanje ugodnosti, daril,
- prodaja informacij...
- Nevtralnost
- zaupnost.
Ravnanje zaposlenih v
parlamentu določata Priročnik
za uslužbence in
Kodeks upravljanja
(Staff Handbook and the
Management Code).
Upravni odbor, ki ga sestavljajo
vodje služb in komisija, ki
ji predseduje predsednik
parlamenta - po posvetovanju
s sindikati.
- Politična aktivnost,
- razkritje, objava službenih zadev,
- sprejemanje daril,
- zasebni telefonski klici, itd.
Zgornji dom
Da. Vključuje jih uslužbenski
priročnik, dopolnjuje pa
Kodeks upravljanja (Civil
Service Management Code).
Kadrovska služba v imenu
generalnega sekretarja (SG/
Clerk) po posvetovanju s
sindikati. Kodeks upravljanja
izda vlada.
- Politična aktivnost,
- razkritje zaupnih informacij,
- pisanje o zadevah, preden jih
obravnava parlament,
- sprejemanje daril,
- zasebni telefonski klici, - oblačenje
itd.
Vir: Zampini Mario (1997): »Code of Conduct for Parliamentary Staff«, spletno mesto ASGP.
Omenimo naj, da imajo kodekse ravnanja oziroma etične standarde tudi zaposleni
v evropskih institucijah. Na primer: Kodeks o dolžnostih uradnikov in drugih uslužbencev Evropskega parlamenta (Obligations of officials and servants of the European Parliament Code of Conduct). Prvo poglavje kodeksa vsebuje splošne obveznosti,
kjer so navedena različna načela na primer neodvisnost idr. Drugi del kodeksa govori
140
o službenih dolžnostih, kjer so zajeta pravila uradnikov glede izpolnjevanja nalog,
ravnanja po navodilih itn. Tretje poglavje pa se nanaša na odnos z državljani. Tu je poudarjeno načelo odprtosti, načelo dostopnosti itn. Kodeks tudi poudarja, da je delo v
parlamentu častno itd. (Obligations of officials and servants of the European Parliament Code of Conduct v Žagar, 2004).
Svoj kodeks imajo tudi zaposleni v Komisiji, in sicer Kodeks ravnanja za zaposlene v
Evropski komisiji in ob njihovih stikih z javnostjo (Code of good administrative behaviour Relations with the public). Kodeks v prvem delu govori o kakovosti storitev,
namenu in cilju kodeksa. Splošnim načelom kodeksa (načelo zakonitosti, nediskrimininatorna in enaka obravnava, načelo sorazmernosti in načelo doslednosti) sledijo navodila za upravno ravnanje (objektivnost in nepristranskost…). Kodeks vsebuje
tudi t.i. pravice zainteresiranih strank, v okvir katerih sodi na primer: dolžnost obrazložitve sklepov stranki, določila glede telefonskega komuniciranja, elektronske pošte idr. (več Code of good administrative behaviour Relations with the public v Žagar,
2004).
3
KODES OBLAČENJA ZA PARLAMENTARNE USLUŽBENCE PRIMERJALNO5
Eno izmed pomembnih vsebin s področja parlamentarne etike predstavljajo pravila o primerni urejenosti oziroma oblačenju. Na spletni strani ECPRD je več vprašanj oziroma odgovorov na to temo (na primer glede pravil oblačenja poslancev,
obiskovalcev, novinarjev). Gre za določilo, ki ga ni mogoče uzakoniti, zato pa je
lahko predmet urejanja v smernicah obnašanja oziroma kodeksih etičnega ravnanja.
O pomenu zunanjega videza piše tudi A. N. Kneževič:
»Ko pa gre za zunanji videz ljudi v poslovnem življenju, smo dolžni upoštevati in se prilagajati priporočilom, pričakovanjem in celo zahtevam, ki temeljijo na dognanjih o vplivu te zunanje podobe
na uspešnost posameznika, skupin, delovnih organizacij in s tem celotne družbe. Razlog je tudi to,
da v poslovnih priložnostih in poslovnih dogajanjih nismo več »zasebni«, temveč smo istočasno tudi
predstavniki svojega tima, svoje delovne organizacije, institucije, pogosto, posebno še v stiku s tujci
5
Pri pripravi tega poglavja je sodelovala tudi študentka 3. letnika Ekonomske fakultete v Ljubljani Petra Kro-
pivšek v okviru obvezne študijske prakse.
141
pa tudi predstavniki svoje dežele. Ob vseh poslovnih druženjih pa je naše oblačenje tudi viden znak
našega odnosa do tistih, s katerimi komuniciramo, do svojega delovnega mesta, funkcije ali svojega
položaja.« (A. N. Kneževič, 2001:184-185).
V tabeli 2 so na osnovi vprašanj - odgovorov ECPRD prikazani podatki o obstoju posebnih pravil glede oblačenja v parlamentih, s poudarkom na oblačenju uslužbencev
parlamenta.
Tabela 2: Kodeks oblačenja za parlamentarne uslužbence
Države/
parlamenti
Evropski
parlament
Avstrija
Belgija
Hrvaška
Češka
Danska
Estonija
Finska
Francija
Islandija
Italija
Senat
Litva
142
Posebna pravila kodeksi o oblačenju
Ne.
Določbe - praksa
Varnostna služba lahko ob vstopu v parlament
onemogoči vstop vsakemu, ki ni primerno oblečen, tudi
uslužbencu (jasnih določil o tem, kaj je prepovedano,
sicer ni).
Ne.
Javni uslužbenci imajo zakonsko obveznost, da
izpolnjujejo svoje uradne dolžnosti na način, da se
ohranja zaupanje javnosti. Neprimerno oblačenje bi
lahko pripeljalo do disciplinske kazni.
Ne.
Predsednik lahko posreduje ob morebitni kršitvi tako
poslancev kot tudi drugih uslužbencev.
Ne.
Spoštujejo nenapisano pravilo dostojnega oblačenja na
celotnem območju parlamenta.
Ne.
Razumljivo je, da so poslanci, uslužbenci in obiskovalci
oblečeni primerno.
Ne.
Uslužbenci - spremljevalci morajo nositi uniformo, sicer
pravil o oblačenju ni.
Ne.
Velja nenapisano pravilo, da je ob izbiri oblačil treba
imeti v mislih naslednje ključne besede: uradno,
zmerno, konzervativno, dostojno (spodobno).
Ne.
Uslužbenci naj bi imeli primerno obleko, večina moških
nosi obleko.
Dogovor od
V dvorani morajo moški imeti kravato in suknjič.
14. 10. 1981
Prepovedane so hlače iz jeansa in športna oblačila,
klobuki in kape. To velja za poslance in za uradnike.
Tradicija.
Od zaposlenih se pričakuje, da bodo lepo oblečeni,
moški ki se udeležijo srečanja s poslanci, morajo nositi
suknjič in kravato.
Da.
V Senatu imajo določen kodeks oblačenja, ki zadeva
tako uslužbence in poslance kakor tudi obiskovalce, in
sicer se od moških zahteva suknjič in kravata, od žensk
pa obleka primerna ustanovi.
Zaposleni morajo biti urejeni in formalno oblečeni.
Splošni, interni predpisi Zaposleni, ki ne opravljajo nalog v povezavi z
za državne organe in
zastopanjem institucije ali organa, so lahko enkrat
javne institucije.
tedensko oblečeni manj formalno (oblačila za prosti
čas).
Države/
Posebna pravila parlamenti
kodeksi o oblačenju
Luksemburg Ne.
Nemčija
Nizozemska
Ne.
Ne.
Poljska
Ne.
Romunija
Da, interna pravila za
uslužbence poslanske
zbornice.
Da. Zakon o javnih
uslužbencih, Zakon
o obveznostih in
omejitvah javnih
uslužbencev.
Da. Pravilnik oblačenja
za zaposlene v javnih
institucijah.
Ne, razen za del
restavracije, kjer morajo
imeti moški suknjič
in kravato, ženske pa
formalno obleko.
Ne. Vsaka služba
Kongresa lahko
oblikuje svoj kodeks
oblačenja.
Slovaška
Turčija
Združeno
kraljestvo
ZDA
Določbe - praksa
Od tistih, ki imajo kontakt s poslanci, se pričakuje
primerna in formalna obleka.
Samo za določene poklice (nosači, vozniki, policija).
Nepisano pravilo je, da se zaposleni oblečejo primerno
(tudi poslanci in obiskovalci).
Velja, da se v času, ko zaseda Sejm, uslužbenci uredijo
bolj formalno kot ponavadi.
Uslužbenci morajo biti znotraj parlamenta dostojno
oblečeni.
V času opravljanja javne službe mora biti uslužbenec
dostojno oblečen. Skrbeti mora za ustreznost
(primernost) svojega videza.
Zaposleni morajo biti urejeni in nositi običajna formalna
oblačila.
Pričakuje se urejen videz zaposlenih, formalna obleka
predvsem, če imajo stalen stik s poslanci, javnostmi in
drugimi, ostali so pogosto oblečeni manj formalno.
Od uslužbencev se pričakuje urejen videz. Primer
kodeksa v Senatu: moški imajo suknjič in kravato.
Ženske so oblečene profesionalno: krilo, obleka in
nogavice. Kratka ali odprta oblačila niso dovoljena.
Vir: Izbor odgovorov ECPRD št. 1022, spletno mesto ECPRD, februar 2010.
Ugotovimo lahko, da v večini parlamentov posebnih pravil ni, da pa se od zaposlenih
(tudi poslancev in obiskovalcev) pričakuje spodobna obleka, ko prestopijo prag parlamenta. To pomeni predvsem bolj formalna oblačila.
4
ZAKLJUČEK
Etika v parlamentih je aktualna tema tudi v drugih primerjalnih ureditvah. Državni
zbor pri tem ni izjema, saj se občasno pojavi zanimanje za osvežitev etičnih načel tako
za zaposlene kot za poslance. Leta 1999 smo prvič pripravili osnutek etičnega kodeksa za zaposlene v Državnem zboru. Ta naj bi določal pravila ravnanja, ki jih zaposleni
upoštevajo pri opravljanju svojega dela ne glede na trajanje delovnega razmerja. Kodeks naj bi bil spoštovan tudi v času službenih obiskov, seminarjev, ostalih dogodkih
tako doma kot v tujini.
143
Osnutek etičnih smernic, ki jih predstavljamo v tej nalogi (gl. prilogo), se nekoliko
razlikuje od prejšnjega osnutka kodeksa. Zasnovan je v manjšem obsegu - sedem načel. Sledili smo nekaterim pomembnim ugotovitvam mednarodnih raziskav in dobrih
praks, da morajo biti etična načela kratka in razumljiva. Tako je iz obrazložitve posameznega načela natančneje razvidna vsebina želenega obnašanja. Prevladujejo načela lepega vedenja, ki običajno niso predmet zakonskega urejanja. Tako lahko osnutek
razumemo predvsem kot (dobronamerno) dopolnitev k obstoječim veljavnim normam - predpisom.
Če bi se odločili za sprejetje etičnih smernic v Državnem zboru, bi bila smiselna seznanitev vseh zaposlenih z etičnimi smernicami. Zaposleni bi prejeli svoj izvod smernic
in podpisali seznanitev z njimi (“stvar dogovora”). V prihodnje bi bile etične smernice
predstavljene enkrat ali dvakrat letno na posebnih srečanjih, katerih bi se udeležili zainteresirani oziroma novo zaposleni. Smernice bi sprejela generalna sekretarka
Državnega zbora, objavljene bi bile tudi na spletnem mestu Državnega zbora. To je
pomembno z vidika seznanitve javnosti, kakšno ravnanje lahko pričakuje od zaposlenih v Državnem zboru. Objavljene bi bile tudi med internimi akti na oglasni deski
Državnega zbora v okolju Lotus Notes. Pred sprejetjem bi bilo smiselno, da bi osnutek
kodeksa pregledala Zakonodajno-pravna služba, končni tekst pa bi bilo treba tudi
lektorirati.
Literatura in viri
- Code of good administrative behaviour, anex: Commission decision of 17 October 2000 amending its Rules of Procedure, Official Journal L 267, 20/10/2000, p. 63.
- ECPRD: Vprašalnik ECPRD št. 1022 glede pravil oblačenja - odgovori držav. Spletno mesto ECPRD:
https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (17. 2. 2010).
- Guide to the obligations of officials and other servants of the European Parliament (Code of conduct), Official Journal C 097, 05/04/2000, p. 0001-0012.
- Kneževič, Ana Nuša (2001): Oljka: o sporazumevanju in obnašanju. Tudi tako govorimo. Didakta.
- Slovar slovenskega knjižnega jezika (SSKJ). Informacijski sistem Državnega zbora.
- Zampini, Mauro (1997): »Code of Conduct for Parliamentary Staff«. Spletna stran: http://www.ipu.
org/ASGP-e/Zampini.pdf (februar 2010).
- Žagar, Katarina (1999): Kodeks etike uslužbencev državnega zbora – osnutek. Raziskovalni sektor.
Državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana.
- Žagar, Katarina (2004): Etika v političnem upravljanju s posebnim poudarkom na delovanju parlamentov. Doktorska disertacija. Fakulteta za družbene vede, Ljubljana.
- Williams, Veronica (2001): Parliamentary Codes of Conduct in Europe, An Overview. Spletno
mesto ECPRD: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (17. 2. 2010).
144
Priloga
ETIČNE SMERNICE ZAPOSLENIH V DRŽAVNEM ZBORU6
(osnutek)
Zaposleni v Državnem zboru se zavedajo pomena njihove vloge za nemoten potek
dela Državnega zbora oziroma poslancev, zavedajo se pomena njihovega delovanja
v javnem interesu, zato spoštujejo in vzdržujejo standarde visoke strokovne sposobnosti, morale in dostojanstva, tako da v čimvečji meri upoštevajo naslednja skupna
načela:
Dostojnost in primernost
Zaposleni (uslužbenci) so dostojno oblečeni in primerno urejeni v skladu s svojim
delovnim mestom oziroma predvidenimi delovnimi dolžnostmi.
Obrazložitev:
Način oblačenja je tradicionalno zelo pomemben v večini parlamentov. V nekaterih
parlamentih je dosledna urejenost zaposlenih (lahko tudi poslancev in novinarjev,
obiskovalcev) tudi formalno urejena (na primer v Franciji, Italiji, Romuniji, na Slovaškem in drugje, več gl. tabelo št. 2). Izjeme so zaposleni, za katere je predpisana
uniforma (npr. v gostinstvu).
Zaposlenim v Državnem zboru so na voljo različna usposabljanja in seminarji (nekateri so se jih že udeležili), ki vključujejo tudi znanja o poslovnem oblačenju. Z dostojnim načinom oblačenja človek pokaže spoštljiv odnos do sebe in do institucije.
Spoštovanje načela dostojnosti in primernosti je zelo pomembno za tiste, ki sodelujejo
na sejah Državnega zbora in na sejah delovnih teles oziroma za tiste, ki se udeležujejo parlamentarnih protokolarnih dogodkov. Zaželeno je upoštevanje določil poslovnega bontona glede oblačenja in vedenja.
Pravičnost in odgovornost
Zaposleni opravljajo svoje delo vestno, odgovorno, pravično in pošteno.
Obrazložitev:
Zaposleni so pri delu pravični in pošteni. To se kaže v spoštovanju ustrezne zakonodaje in spoštovanju internih predpisov (Državnega zbora), v upoštevanju resnice in
6
Osnutek (delno) temelji na raziskovalni nalogi, pripravljeni leta 1999.
145
dejstev pri presojanju in vrednotenju ter ravnanju v skladu z moralnimi in drugimi
priznanimi načeli (več SSKJ). Zaposleni so odgovorni za svoje rezultate dela; naloge,
ki so jim zaupane, opravljajo vestno in odgovorno. Še posebej skrbno ravnajo z gradivi zaupne narave.
Strokovnost, učinkovitost in inovativnost
Zaposleni opravljajo delo po svojih najboljših močeh in strokovnih sposobnostih, pri
delu zasledujejo čimvečjo kakovost in učinkovitost in so inovativni.
Obrazložitev:
Načelo strokovnosti je pogosto zajeto v etičnih smernicah, vse bolj pa se poudarja
tudi načelo kakovosti in učinkovitosti v javnem sektorju, zato je zaželeno, da javni
uslužbenci na vseh področjih težijo k čim večji učinkovitosti in inovativnosti. Od zaposlenih, ki delajo na strokovnih področjih, se pričakuje stalno spremljanje stroke in
dosežkov znanosti. Zaposleni se zato udeležujejo različnih seminarjev (v skladu z izobraževalnim načrtom - koledarjem) in skrbijo za vseživljenjsko učenje. Prizadevajo
si za doseganje rezultatov dela s čim manjšimi stroški, pri čemer naj kvaliteta dela ne
bo ogrožena.
Neodvisnost in nepristranost
Zaposleni so pri delu samostojni in neodvisni, imajo enak, profesionalen odnos do
drugih.
Obrazložitev:
Zaposleni v Državnem zboru so pri svojem delu samostojni in neodvisni, zavezuje jih
zakonodaja - predpisi in stroka. Imajo enak (profesionalen) odnos ne glede na verske, rasne, osebnostne idr. razlike. Vsem nudijo enako kvalitetne storitve, v primeru
priprave strokovnih gradiv objektivno predstavijo vse mogoče alternative. Pričakuje
se tudi upoštevanje profesionalnega etičnega kodeksa, v okvir katerega sodi njihovo
profesionalno delo, če takšen kodeks obstaja7 Glede na naravo dela zaposleni sami
izbirajo postopke, načine in metode dela, razen če so ti predpisani. Tretje osebe ne
morejo vplivati na njihovo ravnanje - delovanje. Delo zaposlenih je politično nevtralno.8
7
Na primer za politologe - člane politološkega društva: Etični kodeks slovenskega politološkega društva.
8
Izjemo predstavljajo zaposleni v poslanskih skupinah.
146
Kolegialnost
Sodelavci Državnega zbora medsebojno dobro sodelujejo; njihovo sodelovanje temelji na medsebojnem spoštovanju, kolegialnih odnosih in medsebojni pomoči.
Obrazložitev:
Delo vsakega zaposlenega v Državnem zboru je pomembno in častno. Sodelavci ne
posegajo v strokovna področja drugih delavcev, razen če se jih zaprosi za pomoč. V
primerih skupinskega - timskega dela, člani tima konstruktivno prispevajo k vzdušju
v skupini in s svojim zgledom dvigujejo raven sodelovanja. S sodelavci so odkriti in
pripravljeni na pogovor oziroma iskanje ustrezne optimalne (strokovne) rešitve tudi
ob nasprotujočih si mnenjih. Veščine dobrega sodelovanja lahko zaposleni osvojijo
na specializiranih delavnicah, ki že potekajo v praksi: Veščine sodelovanja.
Vljudnost in prijaznost
Zaposleni so v odnosu do soljudi prijazni, vljudni in spoštljivi.
Obrazložitev:
Zaposleni ohranjajo spoštljiv nivo komunikacije tako v medsebojnih odnosih z zaposlenimi znotraj Državnega zbora kot z javnostmi. Z načini dobrega komuniciranja
se zaposleni lahko dodatno seznanijo na posebej organiziranih delavnicah (npr. Veščine sodelovanja). Pomemben je zgled (način komunikacije) vodilnih uslužbencev.
Pomembno je, da se ohranja spoštljiv odnos komuniciranja tudi, ko gre za občutljive
teme in različna stališča. To velja za vse oblike komuniciranja, tudi telefonsko komuniciranje in komuniciranje preko elektronske pošte. Ena izmed odlik komuniciranja
je tudi hiter odziv oziroma ažurnost. Pomemben pa je tudi jezik:
»V kulturo vsakega posameznika in celotne družbe spada tudi odnos do svojega materinega jezika. Upoštevanje slovničnih pravil jezika in njegovih posebnosti je kot zakon pri rabi v ustni in pisni uradni komunikaciji« (A. N. Kneževič, 2001:116-117).
Varovanje ugleda
Obnašanje in ravnanje zaposlenih v Državnem zboru je zgledno in vzorno.
Obrazložitev:
Zaposleni se zavedajo, da so v javni službi, zato so pomembna tudi njihova dejanja
izven delovnega časa. Glede na to, da so zaposleni v najvišji predstavniški instituciji
v državi, predstavlja njihovo ravnanje zgled ostalim javnim uslužbencem (vladnim,
ministrskim, lokalnim itn.). Njihovo vzorno ravnanje pripomore k ugledu institucije
147
Državnega zbora. Etični kodeksi oziroma smernice etičnega vedenja so najpogosteje
že po sami definiciji razumljeni kot eden izmed ključnih instrumentov za dvig ali
vsaj ohranitev osebnega ugleda in predvsem ugleda institucije (Državnega zbora).
To načelo je izredno poudarjeno tudi v drugih demokratičnih parlamentih.
148
FINANCIRANJE POLITIČNIH STRANK IN VOLILNIH
KAMPANJ*
1
UVOD
Kot del projekta Sveta Evrope1 so bile pripravljene smernice glede financiranja političnih strank in volilnih kampanj, v katerih je uvodoma zapisano, da v evropskih
državah raste zaskrbljenost glede vpliva finančnih sredstev na politične odločitve, še
posebej ko gre za korupcijo v povezavi s političnimi strankami. Politične stranke so
osnovni element pluralističnih demokracij ter vsaka postopna izguba neodvisnosti
predstavlja resno in zaskrbljujočo okoliščino.
Pogoji delovanja političnih strank so se v zadnjih desetletjih spremenili in danes stranke potrebujejo precejšnja finančna sredstva, če želijo biti razpoznavne oziroma če
želijo doseči politično podporo za svoje ideje (glej Financing political parties and
election campaigns guidelines).
Odbor ministrov Sveta Evrope je leta 2003 sprejel priporočilo državam članicam o
skupnih pravilih na področju financiranja političnih strank in volilnih kampanj (Recommendation (Rec (2003)4) of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns). Po teh pravilih in smernicah Sveta Evrope mora biti financiranje političnih
strank in volilnih kampanj zasnovano na naslednjih načelih:
•razumno ravnotežje med javnim in zasebnim financiranjem,
•jasni kriteriji pri razdeljevanju državnih sredstev političnim strankam,
•striktna pravila glede zasebnih donacij,
•omejevanje stroškov političnih strank v povezavi z volilno kampanjo,
•popolna transparentnost finančnih poročil (accounts),
•ustanavljanje neodvisnega revizijskega organa (audit authority),
•pomembne sankcije za politične stranke in kandidate v primeru kršitve pravil (glej
Financing political parties and election campaigns - guidelines).
* Mag.
1
Andrej Eror; pripravljeno: 16. 3. 2010, objavljeno: 19. 4. 2010
Gradivo Sveta Evrope s smernicami najdemo pod naslovom: »Making democratic institutions work / Finan-
cing political parties and election campaigns - guidelines«.
149
V primerjalnem pregledu predstavljamo ureditev financiranja političnih strank oziroma volilne kampanje v Avstriji, Franciji, Italiji, na Japonskem ter v Nemčiji (posebej
Bavarska), s posebnim poudarkom na financiranju iz javnih in zasebnih sredstev ter
na ureditvi volilne kampanje v medijski zakonodaji.
Informacije smo pridobili iz virov in literature dostopne na svetovnem spletu (nacionalna zakonodaja, mednarodne organizacije, mednarodne primerjave itd.) ter iz
odgovorov na vprašalnike ECPRD (European Centre for Parliamentary Research and
Documentation). Za dodane informacije smo zaprosili tudi avstrijski in italijanski parlament ter japonsko veleposlaništvo.
2
FINANCIRANJE POLITIČNIH STRANK V IZBRANIH DRŽAVAH
2. 1 Avstrija
Financiranje političnih strank
V gradivu Sveta Evrope glede financiranja političnih strank in volilne kampanje je
zapisano, da v Avstriji prejemajo politične stranke neposredna državna sredstva od
leta 1963.
Politične stranke se financirajo tudi s pomočjo članarin, s komercialnimi dejavnostmi
(npr. na področju marketinga, gradbeništva in drugih oblik investiranja) ter iz donacij
fizičnih oseb in gospodarskih subjektov (glej Financing political parties and election
campaigns guidelines).
Zakon o političnih strankah (Parteiengesetz - PartG) predvideva državno financiranje
stroškov nastalih pri volitvah na državnem nivoju,2 predvsem s področja oglaševanja
in volilne kampanje. Tako omenjeni zakon v 7. členu podrobneje določa stroške volilne kampanje, ki jih država financira, in sicer: plakati, oglasi, radiotelevizijske oddaje,
reklamni filmi in drugi publicistični programi, različne publikacije (tiskani materiali,
brošure, priloge v časopisih itd.) in reklamiranje z uporabo zračnih plovil.
Zakon o političnih strankah v 2. členu določa, da so politične stranke, ki imajo najmanj pet poslancev v Državnem zboru (Nationalrat), upravičene do osnovne vsote
218.019 evrov (Grundbetrag). Preostala sredstva se med parlamentarnimi strankami
razdelijo v sorazmerju s številom glasov, ki so jih pridobile na zadnjih parlamentarnih
2
Podobno velja tudi za volitve v Evropski parlament.
150
volitvah. Politične stranke, ki nimajo svojih predstavnikov v Državnem zboru, vendar
so pridobile na zadnjih parlamentarnih volitvah več kot 1 % glasov, lahko zahtevajo
določena sredstva za financiranje oglaševanja in volilne kampanje.3
Zakon o političnih strankah v 4. členu določa, da morajo politične stranke voditi natančne zapise o porabi svojih sredstev. Porabo teh sredstev vsako leto pregledata dva
zaprisežena revizorja (Wirtschaftsprüfer). Rezultat revizij se objavi v uradnem glasilu
(Official Gazette to Wiener Zeitung).
V svojem finančnem poročilu o poslovanju morajo politične stranke med ostalimi prihodki (javna sredstva, članarine, prihodki iz investicij itd.) voditi ločeno tudi sredstva,
pridobljena iz donacij.
Donacije, ki presegajo 7.260 evrov (prejete na državnem, deželnem ali lokalnem nivoju), morajo biti prikazane v posebnem aneksu k finančnem poročilu (Rechenschaftsbericht) - v seznamu darovalcev in prispevkov (Spendenliste), na naslednji način:
•znesek donacij fizičnih oseb,
•znesek donacij fizičnih in pravnih oseb registriranih v registru gospodarskih družb,
•znesek donacij različnih društev,
•znesek donacij od subjektov javnega prava (profesionalna združenja, prostovoljne
organizacije, fundacije itd.).
Ta seznam donatorjev (ime in naslov) in zneskov donacij (ki presegajo 7.260 evrov)
se odda predsedniku Računskega sodišča (Rechnungshof) v točno zakonsko določenem roku.
Zgornja meja donacij ni določena (glej Zakon o političnih strankah in ECRPD vprašalnik 963 in 1378).
Volilna kampanja in mediji
V avstrijski zakonodaji dostop političnih strank do medijev ni posebej reguliran.4
Avstrijska radiotelevizija (ORF) ne dovoljuje plačanega političnega oglaševanja, ki pa
tudi ni prisotno na zasebnih radiotelevizijskih programih (glej OVSE poročilo o volitvah v evropski parlament, 2009).
3
Z zakonom o političnih strankah so predvidena državna sredstva v višini 14.383.200 evrov.
4
Npr. Zvezni zakon o radioteleviziji - zakon o ORF (ORF-Gesetz) vsebuje le splošno določilo o nalogi zagota-
vljanja celovitih informacij glede vseh pomembnih političnih, družbenih, ekonomskih, kulturnih in športnih
tem. Volilna zakonodaja ter Zakon o medijih (Mediengesetz) pa ne urejajo obveznosti medijev pri zagotavljanju enakopravnosti političnih strank oziroma v volilni kampanji.
151
Pri pregledu druge avstrijske zakonodaje (npr. Državna pogodba (Verfassungsgesetz),
Zakon o parlamentarnih volitvah) nismo zasledili posebnih določil glede financiranja
političnih strank oziroma volilne kampanje.
2. 2 Francija
Financiranje političnih strank
V uvodu pregleda financiranja volilne kampanje v Franciji je zapisano, da do leta 1988
financiranje volilnih kampanj v francoski zakonodaji ni bilo urejeno, kar je pripeljalo
do zlorab, ki pa so bile prekinjene z uvedbo striktne zakonodaje na tem področju.
Tako je v Franciji določena zgornja meja stroškov volilne kampanje. Na zadnjih predsedniških volitvah leta 2007 je ta zgornja meja bila 16.166.000 evrov za vsakega kandidata, ki nastopi v prvem krogu oziroma 21.594.000 evrov za kandidata, ki se udeleži
tudi drugega kroga.5
Glede parlamentarnih volitev je zgornja meja sestavljena iz fiksne osnove (38.000
evrov na kandidata) ter dodatnega dela, ki je odvisen od velikosti volilnega okraja
(0,15 evrov na prebivalca). Seštevek se množi z 1,18 (revalorization coefficient)6 (Library of Congress - Campaign Finance: France).
V smernicah glede financiranja političnih strank in volilne kampanje je zapisano, da v
Franciji od leta 1989 politične stranke prejemajo neposredna državna sredstva.
Vsaki kandidat za predsednika republike je upravičen do državnega povračila sredstev v višini ene dvajsetine določene zgornje meje za stroške volilne kampanje. Kandidat, ki je pridobil najmanj 5 % glasov, pa je upravičen do povračila 50 % predpisanih
stroškov. V vsakem primeru povračilo ne sme prekoračiti aktualnih stroškov volilne
kampanje. Država po objavi seznama kandidatov v uradnem listu vnaprej vplača
153.000 evrov vsakemu kandidatu.
Tudi pri parlamentarnih volitvah so kandidati, ki pridobijo najmanj 5 % glasov, upravičeni do povračila dela volilnih stroškov. Dobijo povračilo v višini 50 % predpisane
5
Leta 2007 je zmagovalni predsedniški kandidat Nicolas Sarkozy imel 21.038.893 evrov dejanskih stroškov,
protikandidatka Segole`ne Royal pa 20.712.043 evrov.
6
Na primer, zgornja meja v volilnem okraju s 107.425 prebivalcev je 63.854 evrov = 38.000 evrov + (0,15 evrov
x 107.425) x 1,18.
152
zgornje meje za stroške volilne kampanje. Povračilo pa ne sme prekoračiti dejanskih
stroškov. Država tudi povrne tiskarske stroške, nastale pri tisku glasovnic, plakatov in
drugih volilnih obvestil (povzeto po spletnih straneh Library of Congress - Campaign
Fianance: France).
Donacije (prispevki) fizičnih oseb kandidatom na volitvah so dovoljene samo v letu
pred volitvami. Donacije v gotovini so dovoljene do zneska 150 evrov (po donatorju).
Višje donacije morajo biti vplačane s čekom ali na bančni račun, identiteta donatorja mora biti razvidna. Fizična oseba lahko prispeva enemu kandidatu največ 4.600
evrov.7 Skupen znesek donacij v gotovini enemu kandidatu ne sme preseči 20 odstotkov dovoljenih volilnih stroškov (ko je ta strošek 15.000 evrov ali več).
Donacije fizičnih oseb političnim strankam ali volilnim kampanjam ter članarina
predstavljajo osnovo za davčno olajšavo (tax credit) v višini 66 % osnove - največ 20
% obdavčenega prihodka davkoplačevalca (Library of Congress - Campaign Finance:
France in ECPRD št. 963 in 1378).
Donacije pravnih oseb (gospodarske družbe, sindikati itd.)8 političnim strankam, skupinam ali kandidatom niso dovoljene. To velja tako za direktne donacije (donacije
denarja ali nepremičnin) kot tudi indirektne (na primer, opravljanje storitev ali kakršnihkoli drugih uslug kandidatom ter političnim strankam, ki bi bile zaračunane po
nižjih cenah kot so tržne). V pregledu ameriškega Kongresa je zapisano, da se na ta
način v Franciji želi zmanjšati na najmanjšo mero povezava med političnimi kandidati in gospodarskimi interesi. Izpad teh sredstev je nadomeščen s povečanim javnim
financiranjem.
Tuje države ali pravne osebe ne morejo prispevati direktne ali indirektne donacije
političnim strankam in kandidatom. Prepoved pa ne velja za tuje fizične osebe.
Glede tega, koliko sredstev pa lahko posamezen kandidat prispeva k svoji volilni kampanji, ne obstajajo omejitve (razen določene zgornje meje glede stroškov volilne kampanje). Kandidat mora predložiti dokazilo o viru teh sredstev (Library of Congress
- Campaign Fianance: France in ECPRD št. 963 in 1378).
7
Posameznik lahko političnim strankam in kandidatom prispeva največ 7.500 evrov letno (glej ECPRD od-
govor 1378).
8
Ne velja za politične stranke in politične skupine. Glede njihovih donacij ni omejitev (razen določene zgor-
nje meje glede stroškov volilne kampanje).
153
Volilna kampanja in mediji
V Franciji so prepovedane vse oblike plačanega političnega oglaševanja v tisku ali avdiovizualnih medijih v trimesečnem obdobju pred volitvami. Država omogoča prost
dostop do javnih radiotelevizijskih programov za politično oglaševanje v času uradne
predvolilne kampanje.
Med uradno predvolilno kampanjo pripada vsem predsedniškim kandidatom enak
čas na javnih radiotelevizijah. Zakonsko določen minimum medijskega časa za posameznega kandidata je 15 minut na televizijsko ali radijsko postajo v prvem krogu
volitev oziroma 60 minut v drugem krogu.
Visoki svet za radiodifuzijo (Conseil supérieur de l´audiovisuel - CSA) kot neodvisen
državni organ v sodelovanju s kandidati določi medijski čas oglaševanja. Med zadnjimi predsedniškimi volitvami leta 2007 je Visoki svet za radiodifuzijo odobril 45 minut
oglaševanja (na RTV postajo) vsakemu kandidatu v prvem krogu ter 60 minut za drugi krog volilne kampanje. Visoki svet za radiodifuzijo v sodelovanju s kandidati tudi
določi trajanje, obliko ter število oglasnih sporočil v sprejetem času oglaševanja.
Med predvolilno kampanjo za parlamentarne volitve pripada političnim strankam
3,5 ur na javni RTV v prvem krogu oziroma 12 ur v drugem. Ta čas (3,5 oz. 12 ur) se
razdeli na dva enaka dela - eden za koalicijske stranke, drugi za opozicijske. Predsedniki strank z dogovorom določijo, koliko časa pripada kateri stranki znotraj posameznega dela. Če ne pride do dogovora, razdelitev časa določi pristojni parlamentarni organ (Bureau in charge of the general management of the outgoing National
Assembly).
Političnim strankam in skupinam, ki nimajo svojih predstavnikov v parlamentu, pripada 7 minut v prvem krogu oziroma 5 minut v drugem pod pogojem, da imajo najmanj
75 kandidatov na volitvah.
Radiotelevizijske postaje so dolžne informirati javnost o predvolilni kampanji. V te namene se organizirajo posebne oddaje, v katerih lahko kandidati izrazijo svoja stališča.
Osnovno načelo teh oddaj je enakopravnost kandidatov. Visoki svet za radiodifuzijo
(CSA) nadzoruje upoštevanje tega načela (Library of Congress - Campaign Fianance:
France).
154
Povračilo stroškov oziroma račune volilne kampanje kandidatov9 odobrava poseben
nadzorni organ - Commission nationale de contrôle des comptes de campagnes et
des financements politiques (CNCCFP).10 V primeru, da kandidat prekorači zgornjo
mejo dovoljenih stroškov, CNCCFP določi, da se mora ta prekoračeni znesek vplačati
v proračun.
Globa 3.750 evrov oziroma zaporna kazen do enega leta je predvidena v primerih, ko
kandidat ne spoštuje naslednjih določb:
•določila glede vodenja volilnih računov;
•prepoved plačanega političnega oglaševanja;
•določila glede omejitev donacij ter
•določila glede zgornje meje stroškov predvolilne kampanje (Library of Congress Campaign Finance: France).
2. 3 Italija
Financiranje političnih strank
V Italiji se politične stranke financirajo iz dveh osnovnih virov:
•državni prispevki v obliki povračila volilnih stroškov;
•donacije fizičnih oseb oziroma vplačila kandidatov ali izvoljenih predstavnikov na
način, kot to predvideva zakonodaja (ECPRD št. 963 in 1012).
V smernicah glede financiranja političnih strank in volilne kampanje je zapisano, da
prejemajo politične stranke v Italiji neposredna državna sredstva od leta 197411.
Stroški volilnih kampanj se povrnejo iz javnih sredstev v primeru:
•volitev v Poslansko zbornico,
9
V letu pred volitvami morajo kandidati imenovati neodvisnega zastopnika (osebo ali združenje) za vodenje
finančnih zadev v povezavi z volitvami. Imenovani zastopnik vodi ločen volilni račun, na katerega se vplačujejo vsa sredstva oziroma s katerega se plačujejo vsi volilni stroški. Zastopnik mora voditi zapise o vseh
prejemkih ter stroških glede na njihove vire in naravo. Ime vsakega donatorja in višine prispevka mora biti
označeno. Kandidati so dolžni nadzornemu organu (CNCCFP) predložiti te volilne račune, najkasneje deveti
petek, ki sledi volitvam.
10
CNCCFP je sestavljen iz 9 članov, imenovanih za 5 let. Tri člane imenuje Conseil d'État (najvišja stopnja
upravne jurisdikcije), tri člane Cour de Cassation (najvišja sodna institucija) ter tri člane Cour des competes
(računsko sodišče). S CNCCFP sodeluje približno 160 sodnikov (z rednih ali upravnih sodišč), ki nadzirajo
račune volilnih kampanj.
11
Zakon 195/1974, State contribution to the financing of political parties.
155
•volitev v Senat,
•volitev v Evropski parlament ter
•volitev v deželne svete (regional councils).12
Javna sredstva se vodijo v štirih skladih (za vsako od prej omenjenih volitev posebej)
ter se razdelijo med političnimi strankami in gibanji. Količina sredstev v posameznem
skladu je določena na enak način - za vsako zakonodajno leto v razmerju 1 evro na
volivca na volilnem seznamu za volitve v Poslansko zbornico.
V primeru referendumske kampanje je v določenih primerih (ustavni referendum
ter referendum določen v 75. členu zakona 157/1999) predvideno povračilo stroškov
iz javnih sredstev. Predlagateljem referenduma (promoting committees) se povrnejo
stroški v razmerju 1 evro na vsakega podpisnika pod zahtevo za referendum - do
minimalnega števila potrebnih podpisov za razpis referenduma (500.000) ter največ
2.582.285 evrov letno. Povračilo sredstev za referendum je pogojeno z doseganjem
predpisanega kvoruma (50 % volivcev + 1).
Na osnovi določil Zakona o proračunu iz leta 2008 (zakon 244/2007) so se sredstva
predvidena za povračilo volilnih stroškov političnim strankam zmanjšala za 20 milijonov evrov letno (začenši z letom 2008).
Javna sredstva se med političnimi strankami razdelijo na naslednje načine:
•volitve v Poslansko zbornico: proporcionalno s pridobljenimi glasovi na volitvah
med strankami, ki so pridobile več kot 1 % glasov (posebna pravila veljajo za stranke, ki predstavljajo »jezikovno manjšino« (linguistic minorities);
•volitve v Senat: sredstva se najprej razdelijo med deželami glede na število prebivalcev, del, ki pripada določeni deželi, se razdeli med listami kandidatov glede na
glasove, pridobljene na deželnem nivoju. V razdelitev sredstev so vključene liste z
izvoljenim najmanj enim kandidatom oziroma s pridobljenih najmanj 5 % glasov,
ter samostojni kandidati oziroma kandidati, ki so pridobili najmanj 15 % glasov;
12
Določila glede povračila stroškov iz javnih sredstev so večinoma zapisana v zakonu št. 157/1999 (New rules
governing reimbursement of expenses for electoral and referendum campaigns and abrogation of the provisions governing voluntary contributions to political movements and parties), kriteriji razporejanja sredstev
pa v zakonu št. 515/1993 (Regulations governing electoral campaigns to elect members of the Chamber of
Deputies and the Senate of the Republic) in zakonu št. 43/1995 (New rules governing the election of the
ordinary-statute regional councils).
156
•volitve v Evropski parlament: glede na število pridobljenih glasov na nacionalnem
nivoju, med političnimi strankami, ki imajo najmanj enega predstavnika v Evropskem parlamentu;
•volitve v deželne svete: sredstva se razdelijo med dežele glede na število prebivalcev. Znotraj dežele pa se sredstva razdelijo glede na doseženo število glasov med
volilnimi listami, s katerih je izbran najmanj en kandidat v deželni svet.
Izplačilo sredstev političnim strankam je naloga predsednika Poslanske zbornica oziroma Senata (velja tudi za evropske volitve in volitve v deželne svete), na podlagi
vloge za povračilo stroškov.
Fizične in pravne osebe (društva, združenja, gospodarske družbe) lahko prispevajo sredstva političnim strankam oziroma njihovim organizacijam ali parlamentarnim
skupinam. Donacije gospodarskih družb so dovoljene le pod določenimi pogoji:
•javni delež v družbi ne sme presegati 20 %;
•družba ne sme biti pod upravo/nadzorom druge družbe, v kateri javni delež presega 20 %;
•financiranje mora odobriti pristojen organ družbe (competent company governing
body);
•financiranje je primerno zabeleženo ter predstavljeno v bilancah podjetja.
Donacije fizičnih in pravnih oseb (v denarju, blagu ali storitvah) z zakonom niso omejene. Zakon določa pravila glede njihove transparentnosti. Na primer, če zasebni prispevki presegajo 50.000 evrov letno, morata donator in koristnik donacij podpisati
skupno deklaracijo, naslovljeno na predsedstvo Poslanske zbornice. Politične stranke
pa morajo prijaviti vse prispevke k volilni kampanji.13 Za donacije fizičnih oseb so
predvidene davčne olajšave.
Donacij političnim strankam, njihovim organizacijam ali parlamentarnim skupinam14
pa ne smejo dajati državni organi, javna podjetja ter gospodarske družbe, v katerih
javni delež presega 20 % (oz. če jih take družbe obvladujejo). Kršitev omenjenega določila se kaznuje z zaporno kaznijo (6 mesecev do 4 leta) ter z globo (do trikratnega
podarjenega/sprejetega zneska).
13
Kršitev teh določil se kaznuje z globo (2-kratni do 6-kratni neprijavljeni znesek).
14
Leta 1981 je bila prepoved razširjena tudi na: poslance evropskega in nacionalnega parlamenta, deželne,
pokrajinske in občinske svetnike, kandidate za te položaje ter funkcionarje političnih strank (predsednik,
izvršni sekretar itd.) na nacionalnem, deželnem, pokrajinskem ali občinskem nivoju.
157
Stroški volilne kampanje so večinoma omejeni z zakonom. Pri parlamentarnih volitvah stroški ne smejo preseči zneska v razmerju 1 evro na vsakega volivca v volilnem
okraju, v katerem ima stranka ali gibanje svoje kandidate. Zgornja meja volilnih stroškov je predpisana tudi za deželne volitve, ni pa takih določil pri evropskih, pokrajinskih in občinskih volitvah.
Posebna pravila veljajo za donacije posameznim kandidatom. Posamezni kandidati
lahko zbirajo donacije za politične volitve samo prek posebnega volilnega posrednika (electoral agent). Vsak kandidat mora sporočiti ime svojega posrednika pooblaščenem deželnem organu (regional guarantee board - set up within each Court of Appeal). Donacije posameznem kandidatu ne smejo preseči določenega denarnega praga
(52.000 evrov za vsako volilno okrožje ter 0,01 evro po volivcu v volilnem okrožju)
(glej ECPRD št. 963 in 1012).
Volilna kampanja in mediji
Zakon št. 28/200015 ureja enak dostop do sredstev obveščanja v predvolilnem obdobju (parlamentarne in deželne volitve ter referendumske kampanje) tako za elektronske kot tudi za tiskane medije. Zakon razlikuje med javnimi (npr. RAI) in zasebnimi
mediji. Na obeh področjih si prizadeva zagotoviti enakost med kandidati oziroma
nepristransko obveščanje.
Parlamentarna nadzorna komisija za radiotelevizijske servise (La Commissione parlamentare per l'indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi) ter državni
organ za komunikacije (l'Autorita` per le garanzie nelle comunicazioni) sta pristojna
za RAI in druge koncesionarje javne službe. V skladu s pooblastili skupaj predpišeta
javnem servisu in koncesionarjem javne službe potrebna pravila, ki naj zagotavljajo
ustrezen prostor za politično oglaševanje v RTV programih.
Zakon v 3. členu določa, da mora nacionalna RTV v svojih predvolilnih oddajah zagotoviti enak dostop kandidatom. Ta je za kandidate oziroma politične stranke brezplačen.
Pripravljanje takih oddaj je obveza za koncesionarje javne RTV službe, zasebne RTV pa
jih niso dolžne predvajati. Lokalne radiotelevizije, ki se odločijo za predvajanje takih
političnih oddaj, so upravičene do povračila dela stroškov s strani države. Minister za
komuniciranje določi s predpisom (decreto) višino povračila za vsako leto posebej.
15
Legge 22 Febbraio 2000, n. 28: Disposizioni per la parita` di accesso ai mezzi di informazione durante le
campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica.
158
Zakon v 4. členu določa, da parlamentarna nadzorna komisija ter organ za komunikacije odločata o razporeditvi RTV časa/prostora med kandidati, in sicer:
•v obdobju med razpisom volitev in vložitvijo seznamov kandidatov se razdeli med
parlamentarnimi političnimi strankami;
•v obdobju med vložitvijo kandidatov in koncem uradne volilne kampanje se razdeli
glede na načelo enakih možnosti oziroma glede na koalicije med listami kandidatov ter volilni sistem (obveznosti do manjšin, geografske zakonitosti itd.);
•v primeru drugega volilnega kroga se čas enakopravno razdeli med dva kandidata;
•pri referendumski kampanji se enakopraven dostop zagotavlja nasprotnikom in
predlagateljem referendumskega vprašanja.16
Zakon v 7. členu tudi določa, da morajo tiskani mediji, ki želijo objavljati politične prispevke, v času predvolilne kampanje (od razpisa volitev pa do en dan pred volitvami)
zagotoviti enak dostop vsem kandidatom ter jih o tem obvestiti. To obvestilo mora biti
pripravljeno v skladu z navodili državnega organa za komunikacije.
Italijanska zakonodaja tudi določa, da so med volilno kampanjo točno določena
plakatna mesta, za katera se komunalnih taks ali drugih pristojbin ne plačuje. Izven
plakatnih mest plakatiranje ni dovoljeno. Urejeno je tudi plakatiranje izven volilne
kampanje na točno določenih plakatnih mestih, za katera se komunalne takse in druge pristojbine ne plačujejo (iz Prikaza ureditve v drugih pravnih sistemih, Predlog
zakona o spremembi zakona o volilni kampanji).
2. 4 Japonska
Financiranje političnih strank
Na Japonskem politične stranke prejemajo javna sredstva na osnovi Zakona o financiranju političnih strank (Political Party Public Subsidy Act). Javna sredstva so namenje16
Opozorili bi pa na primere različnega razumevanja zakona. Tako se je na zadnjih parlamentarnih volitvah
zapletlo pri udeležbi kandidatov na televiziji. Kandidat Veltroni je odklonil povabilo nacionalne televizije
RAI, tako da se na televiziji ni mogel pojaviti niti Berlusconi, ker zakon zagotavlja enako pravico televizijskega časa vsem kandidatom za premiera. Zaplet je nastal glede vprašanja, ali bi se Berlusconi moral istočasno
soočiti z vsemi kandidati, ali bi se lahko samo z enim oziroma ali bi se moral v skladu z omenjenim zakonom
vsak kandidat oddaje (Porta a Porta) udeležiti posamično. Tedanji minister za komunikacije Paolo Gentiloni je pojasnil »da zakon velja za oddaje, ki nimajo novinarske zasnove« in da ni razloga, da se ne bi v isti
informativni oddaji soočila le dva voditelja (glej DELO).
159
na političnim strankam, ki imajo najmanj 5 poslancev oziroma najmanj enega poslanca, če so pridobile najmanj 2 % glasov na zadnjih volitvah v spodnji dom ali na enih
od zadnjih dveh volitev v zgornji dom parlamenta (polovica članov zgornjega doma
se voli vsaka tri leta). Predvidena sredstva (približno 230 milijonov evrov) se razdelijo
med političnimi strankami proporcionalno s številom poslancev ter številom doseženih glasov na prej omenjenih volitvah (iz odgovora japonskega veleposlaništva).
Poraba javnih sredstev ni določena z zakonom (glej CESifo).
Na osnovi Zakona o nadzoru nad finančnimi sredstvi namenjenimi političnem delovanju (Political Funds Control Law) prejemajo politične stranke sredstva fizičnih in
pravnih oseb. Z zakonom je določeno, da posamezniki lahko donirajo do 20 milijonov jenov (približno 155.000 evrov), pravne osebe (gospodarske družbe, sindikati)
pa med 7,5 - 100 milijonov jenov (60.000 - 800.000 evrov) letno, odvisno od osnovnega kapitala ali števila članov. Donacija, ki presega 440 evrov, mora biti objavljena
(seznam donatorjev: posamezniki, gospodarske družbe in druge organizacije). Javno
dostopna morajo biti tudi imena posameznikov oziroma gospodarskih družb, ki se
udeležijo dogodkov za zbiranje denarnih sredstev, če so za udeležbo plačali več kot
1.770 evrov.
Niso dovoljenje donacije javnih podjetij (v celotni ali delni državni lasti), subvencioniranih podjetij (do enega leta od datuma subvencioniranja), zadolženih podjetij oziroma tujih organizacij in posameznikov ter iz anonimnih virov (iz odgovora japonskega
veleposlaništva; Stratmann, 2003).
Volilna kampanja in mediji
Dostop političnih strank do sredstev javnega obveščanja tekom volilne kampanje je
urejen z volilno zakonodajo (Public Offices Election Act). Zakon zagotavlja političnim
strankam in njihovim kandidatom enak dostop (iz odgovora japonskega veleposlaništva).
Volilne kampanje na Japonskem so možne samo v uradnem predvolilnem obdobju
ter trajajo kratek čas (12 dni - volitve v spodnji dom parlamenta, 17 dni - v zgornji
dom). Politično oglaševanje je omejeno z zakonom na naslednje oblike:
•oglaševanje imen kandidatov preko ozvočenja na prevoznih sredstvih;
•pošiljanje omejenega števila dopisnic;
•oglaševanje prek plakatov na uradno določenih površinah;
160
•množična zborovanja (povzeto po Election And Internet; Japan in Politics and Elections in Japan).
Japonski politiki se do leta 1996 niso smeli oglaševati na televiziji. Od tedaj pa je vsako
leto prisotno vse več televizijskega oglaševanja. Predstavitve politikov v časopisih so
precej skromne (običajno se navaja hobi kandidata, katere stvari so mu všeč in katere
ne ter njihove telesne karakteristike). Kritiziranje nasprotnikov velja za nevljudno in
nepriljubljeno. Uporaba interneta v namene političnega oglaševanja je prepovedana.17
2.5 Nemčija - prikaz ureditve za zvezno deželo Bavarsko
Financiranje političnih strank
V smernicah Sveta Evrope glede financiranja političnih strank in predvolilne kampanje je zapisano, da v Nemčiji prejemajo politične stranke neposredna državna sredstva od leta 1959.18
Politične stranke dobivajo kontinuirano javna sredstva za opravljanje svojih ustavnih
aktivnosti, vključujoč predvolilno kampanjo. Javna sredstva so namenjena vsem političnim strankam, ki so pridobila 0,5 % na zadnjih zveznih ali evropskih volitvah oziroma 1 % na zadnjih deželnih volitvah. Politične stranke lahko prejmejo največ 133
milijonov evrov letno (0,85 evrov za vsak pridobljen glas do skupno 4 milijonov glasov ter še 0,70 evrov za vsak dodaten glas. Temu se prišteje še 0,38 evrov na vsak evro
pridobljen iz članarin oziroma donacij posameznikov, ki ne presegajo 3.300 evrov).
Vlada sredstva političnim strankam vplačuje štirikrat na leto (Library of Congress Campaign Finance:Germany ter ECPRD št. 1378, 1212, 1012 in 963).
V Nemčiji se stimulira tudi zasebno financiranje političnih strank, kot protiutež javnemu financiranju. Ne obstaja zgornji oz. spodnji prag za donacije posameznikov
in gospodarskih družb. V svojem finančnem poročilu o poslovanju morajo politične
17
Japonska vlada je leta 2009 prepovedala kandidatom uporabo internetne socialne mreže - Twitter. Namreč,
59 let stara prepoved omejuje uporabo vizualnih slik (tiste dosegljive večjem številu bralcev) v politični kampanji (glej The Blog Herald). Nekateri viri so kritični do tako striktnih pravil kampanje, posebej na področju
interneta ter napovedujejo spremembe na tem področju (glej The Blog Herald; Election And Internet in
Japan; Politics and Elections in Japan ).
18
Drugi viri navajajo leto 1958 (glej Library of Congress - Campaign Finance: Germany).
161
stranke javno predstaviti tiste donacije, ki presegajo 10.000 evrov letno. Donacije nad
50.000 evrov morajo biti takoj javno objavljene. Donacije s strani dobrodelnih, nevladnih in cerkvenih organizacij, sindikatov, profesionalnih, industrijskih in trgovskih
združenj so prepovedane. V pregledu ameriškega Kongresa je zapisano, da se na ta
način v Nemčiji želi preprečiti, da bi te organizacije bile kanal za financiranje strank.
Prepovedane so tudi donacije javnih podjetij,19 poslanskih skupin in političnih skupin
v lokalnih svetih ter donacije tujcev izven EU - če presegajo 1.000 evrov oziroma anonimne donacije nad 500 evrov.20 Leta 1994 so bile ukinjene davčne olajšave gospodarskim družbam pri financiranju političnih strank. Posameznikom pripada olajšava
do največ 1.500 evrov v primeru donacije ali plačila članarine političnim strankam
oziroma se lahko zaprosi davčni dobropis (annual tax credit) v polovičnem znesku
vplačane donacije (največ 825 evrov) (Library of Congress - Campaign Finance: Germany ter ECPRD št. 1378, 1212, 1012 in 963).
Leta 2007 so politične stranke v povprečju 30,2 % svojih prihodkov dobile iz javnih
sredstev, 28,6 % iz članarin, 12,4 % iz obveznih prispevkov izvoljenih in imenovanih funkcionarjev, 8,9 % iz donacij posameznikov in 3,4 % iz donacij gospodarskih
družb.21 Nekaj prihodkov stranke pridobijo tudi s komercialnimi aktivnostmi in
naložbami. Nizek prag (0,5 % oziroma 1 % glasov) omogoča tudi manjšim strankam
ugodnosti javnega financiranja. Manjše stranke dobijo manj sredstev iz donacij,
vendar jim javna sredstva zadostujejo za delovanje. Pri večjih strankah je obseg
javnih sredstev v prihodku strank približno enak. Razlikujejo se po prihodkih iz
drugih virov. Konservativne stranke dobijo več donacij gospodarskih družb, Socialdemokratska stranka (SPD) pa pridobi več sredstev iz komercialnih aktivnosti,
posebej iz časopisov in drugih medijskih podjetij (povzeto po spletnih straneh Unklarheiten.de).
Volilna kampanja in mediji
Nemška zvezna zakonodaja ne vsebuje določil glede trajanja volilne kampanje ter
političnega oglaševanja. Prav tako ne določa omejitve glede stroškov volilnih kampanj. Splošna praksa v nemških deželah je, da se zunanje oglaševanje (billboards) in
distribuiranje letakov omejuje na kratko obdobje pred samimi volitvami. Na Bavarskem je deželno ministrstvo za notranje zadeve izdalo navodilo glede oglaševanja
19
Velja tudi za gospodarske družbe, v katerih ima država več kot 25 % delnic ali jih obvladuje.
20
Donacije do 1.000 evrov se lahko vplačajo v gotovini (glej ECPRD št. 1378 - Nemčija).
21
Podobno razmerje je bilo ugotovljeno tudi leta 2006 in 2005, oziroma je tipično za zadnje obdobje.
162
na javnih cestah in ulicah v namene volilne in referendumske kampanje.22 Tako je
uporaba ozvočenja in zunanjega oglaševanja dovoljena na državnih cestah 6 tednov
pred zveznimi in evropskimi volitvami, 4 tedne pred deželnimi volitvami (Landtagswahlen) in 2 tedna pred lokalnimi volitvami; v referendumski kampanji pa 4 tedne
pred glasovanjem oziroma v primeru peticij - v času trajanja zbiranja podpisov. Na
dan volitev (ali glasovanja) oglaševanje z vozilom z zvočniki ni dovoljeno. Z navodili
se tudi priporoča lokalnim skupnostim, da predpišejo podobna pravila na cestah v
njihovem lastništvu.
Deželna zakonodaja in meddeželni sporazumi (interstate agreements)23 urejajo tudi
čas trajanja kampanj (dodeljenega političnim strankam) na javnih in zasebnih radiotelevizijah. Na Bavarskem so na javnih RTV dovoljeni predvolilni spoti natančno 31
dni pred volitvami.24 Podoben časovni okvir so uvedle tudi zasebne RTV v večini dežel na osnovi skupnega sistema obveščanja (joint communication), nastalega pod
okriljem nadzorne agencije za zasebne RTV.
Poleg časovnega okvira Pravilnik o volilnem oglaševanju (Wahlwerbesatzung - WWS)
na Bavarskem določa tudi načelo enakega obravnavanja. Vse kandidatne liste so upravičene do enakovrednega časa nastopanja v RTV oddajah (gleichwertigen Sendezeitpunkt), ki pa je odvisen od doseženega števila glasov na prejšnjih volitvah.25 V načelu
mora biti volilno oglaševanje omogočeno med 6. in 20. uro na radijskih programih
oziroma med 17. in 24. uro na televizijskih programih. RTV servisi lahko od političnih
strank zahtevajo povračilo nastalih stroškov pri oddajanju volilnih reklamnih oddaj
(Wahlwerbesendungen). Volilni oglas (Wahlwerbung) mora biti pripravljen v obliki
oddaje, ki traja najmanj pol minute in ne sme prekoračiti minuto in pol.
22
Staatsministerium des Inneren, Werbung auf öffentlichen Strassen (Bayerischer Staatsanzeiger No. 30).
23
Na osnovi meddeželnega sporazuma politične stranke ne gredo v zakup oglaševalskega časa na RTV pro-
gramih. Zaradi tega je njihova RTV kampanja omejena na nekaj uradno odobrenih spotov.
24
Satzung über die Wahlwerbung in Angeboten nach dem Bayerischen Mediengesetz, 1999, 2008 - Wahlwer-
besatzung - WWS (Bayerischer Staatsanzeiger No. 6, No. 20).
25
V času kampanje (31 dni) za zvezne, deželne ali evropske volitve pripada največji politični stranki 12 minut
na nacionalnih RTV programih ter 25 minut na deželnih, regionalnih in lokalnih RTV programih. Ostalim
strankam zastopanim v parlamentu (Bundestag - zvezne volitve, Bayerischen Landtag - deželne volitve) pa
pripada vsaj polovica tega časovnega okvirja. Pri lokalnih volitvah (Kommunalwahlen) največji stranki pripada 15 minut oziroma pri drugem krogu (Stichwahlen) županskih volitev, kandidatoma pripada po 8 ali 4
minute (odvisno od velikosti kraja).
163
3
ZAKLJUČEK
V Avstriji ne obstajajo zakonske omejitve glede financiranja političnih strank in nominiranih kandidatov na volitvah.26 Donacije posameznikov in gospodarskih družb ter
donacije iz tujine v Avstriji niso prepovedane, prav tako ne obstaja zgornja oz. spodnja meja, kar velja tudi za stroške političnih strank (glej Financing political parties
and election campaigns guidelines). Zakon o političnih strankah določa, da se mora z
donacijami ravnati na pregleden način.
Med volilno kampanjo imajo strankarski kandidati in politične stranke enakopraven
dostop do medijev.27 Vendar lahko na enak dostop vseh vpliva pomanjkanje učinkovitega nadzora nad financiranjem volilne kampanje28 (povzeto po spletnih straneh
SGI).
V Franciji potekajo predvolilne kampanje kratko, njihovo financiranje pa je natančno
določeno. Donacije političnim strankam so omejene. Donacije gospodarskih družb
so od leta 1995 prepovedane.29 Na ta način se želi zagotoviti neodvisnost političnih
kandidatov od gospodarskih interesov. Posledično je politična aktivnost financirana
prvenstveno iz javnih sredstev. Zasebne donacije so dovoljene, vendar z natančnimi
pravili glede dovoljenih višin donacij, načinov vplačil ter vodenja posebnih računov.
Te račune volilnih kampanj nadzoruje poseben organ.
Vse oblike plačanega oglaševanja so v treh mesecih pred volitvami prepovedane. Politično oglaševanje pa je med uradno volilno kampanjo enakopravno razdeljeno ter
dostopno vsem kandidatom na programih javne radiotelevizije.
26
Edino omejitev glede financiranja in registracije političnih strank je določena v pogodbi o mestu Dunaj
(State Treaty of Vienna, 1955). Pogodba namreč prepoveduje ustanavljanje fašističnih in nacionalsocialističnih strank (povzeto po spletnih straneh SGI).
Tudi v avstrijskem odgovoru na ECPRD vprašalnik 1012 je zapisano, da avstrijska zakonodaja ne ureja financiranja volilne kampanje političnih strank ali njihovih kandidatov oziroma ne predvideva nadzora oziroma
sankcij.
27
Pri zadnjih volitvah v Evropski parlament so bile parlamentarne stranke vabljene, da se udeležijo TV debat,
ne pa tudi izvenparlamentarne stranke (glej OVSE poročilo o volitvah v Evropski parlament, 2009).
28
Ker so pravila zelo splošna ter se težko izvajajo, se je uveljavila praksa prostovoljnih sporazumov o volilnih
kampanjah med političnimi strankami.
29
Zasledili smo, da so donacije gospodarskih družb političnim strankam prepovedane tudi v Belgiji. Zakon-
sko pa se omejujejo še v Gruziji, Grčiji, Latviji, Litvi, na Portugalskem, Romuniji, Sloveniji, Španiji in Makedoniji (glej Financing political parties and election campaigns - guidelines).
164
V Italiji so predvideni državni prispevki za povračilo volilnih stroškov (pri parlamentarnih, evropskih in deželnih volitvah). Višina donacij (v denarju, blagu ali storitvah)
fizičnih in pravnih oseb političnim strankam zakonsko ni omejena. Donacije gospodarskih družb pa so dovoljene pod določenimi pogoji (najpomembneje je, da javni
delež v družbi ne sme presegati 20 %). Stroški volilne kampanje so večinoma zakonsko omejeni. Posebna pravila veljajo za donacije posamičnim kandidatom na volitvah.
Kandidati lahko zbirajo donacije na političnih volitvah samo prek posebnega volilnega posrednika.
Italijanska zakonodaja ureja čas trajanja in obliko volilne kampanje na javnih in zasebnih radiotelevizijah ter v tiskanih medijih.
Na Japonskem so politične stranke financirane iz javnih in zasebnih sredstev. Donacije posameznikov in gospodarskih družb so omejene. Volilna kampanja traja v
primerjavi z evropskimi državami kratek čas ter s poudarkom na direktnem kontaktu
političnih kandidatov z volivci.
Trajanje volilne kampanje v Nemčiji ni določeno v zvezni zakonodaji. Deželna in
lokalna zakonodaja omejujeta zunanje oglaševanje na nekaj tednov pred volitvami.
Deželna zakonodaja tudi omejuje oglaševanje na radiotelevizijskih servisih na nekaj
spotov v mesecih pred volitvam. Na osnovi posebnega sporazuma politične stranke
ne plačujejo oglaševalskega časa na radiotelevizijskih programih. Zato je njihovo oglaševanje omejeno na nekaj prej omenjenih uradno odobrenih propagandnih spotov.
V Nemčiji zasebne donacije ali donacije gospodarskih družb niso omejene.
Deželna zakonodaja ureja čas trajanja volilne kampanj na javnih in zasebnih radiotelevizijah ter izdaja navodila glede oglaševanja na javnih cestah in ulicah v namene
volilne in referendumske kampanje.
Literatura in viri
- Bundesgesetz über den Österreichischen Rundfunk (ORF-Gesetz, ORF-G). Spletna stran:
http://www.rtr.at/de/rf/ORF-G in (v angleščini): http://www.rtr.at/en/rf/ORF-G/orfg-eng.pdf
(12.03.2010).
- Bundesgesetz über die Aufgaben, Finanzierung und Wahlwerbung politischer Parteien (Parteiengesetz - PartG). Spletna stran: http://ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&
Gesetzesnummer=10000562 (2. 3. 2010).
- Bundesgesetz vom 12. Juni 1981 über die Presse und andere Publizistische Medien (Mediengesetz) StF: BGBl. Nr. 314/1981 in der Fassung BGBl I Nr. 49/2005 und 151/2005 (Mediengesetz mit Novelle 2005). Spletna stran: http://www.internet4jurists.at/gesetze/bg_medien1a.htm (10. 3. 2010).
- CESifo Group Munich, Financing of Political Parties: Public Funding and Taxation. Spletno mesto:
http://www.cesifo-group.de/ (13. 4. 2010).
- Council of Europe, Recommendation Rec (2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns. Spletno mesto: http://www.coe.int/ (15. 3. 2010).
165
- Delo (31. 3. 2008): Zadnje raziskave kažejo na zanesljivo zmago Berlusconija, Zapleti pri pojavljanju kandidatov na televiziji. Spletna stran: http://www.delo.si/clanek/57456 (13. 4. 2010).
- ECPRD: Vprašalnik št. 1212:Donations to political parties by financial institutions receiving state
support due to the current financial crises (Germany). Spletno mesto: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (2. 4. 2010).
- ECPRD: Vprašalnik 1378: Bans on donations to political parties or members of parliament (Austria, France, Germany). Spletno mesto: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (15. 3. 2010).
- ECRPD: Vprašalnik 1012: Financing of Electoral Campaigns - Rules, Monitoring and Sanctions (Austria, Germany, Italy). Spletno mesto: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (15. 3. 2010).
- ECRPD: Vprašalnik 963: Financing of Political Parties - Ban of Donations (Austria, France, Germany, Italy). Spletno mesto: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (15. 3. 2010).
- Election And Internet in Japan. Spletna stran: http://asiajin.com/blog/2009/07/04/election-and-internet-in-japan/ (15. 4. 2010).
- Elections to the European parliament. Spletna stran: http://www.osce.org/documents/
odihr/2009/09/39652_en.pdf (10. 3. 2010).
- Federal Law on Parliamentary Elections. Spletna stran: http://ris.bka.gv.at/Dokument.wxe?Abfrage
=Erv&Dokumentnummer=ERV_1992_471 (8. 3. 2010).
- Financing political parties and election campaigns guidelines. Spletno mesto: http://www.coe.int/
(8. 3. 2010).
- Legge 22 Febbraio 2000, n. 28: Disposizioni per la parita` di accesso ai mezzi di informazione
durante le campagne elettorali e referendarie e per la comunicazione politica. Spletna stran:
http://www2.agcom.it/L_naz/L_220200_28.htm (14. 4. 2010).
- Library of Congress - Campaign Finance: France. Spletna stran: http://www.loc.gov/law/help/campaign-finance/france.php (6.4.2010).
- Library of Congress - Campaign Finance: Germany. Spletna stran: http://www.loc.gov/law/help/
campaign-finance/germany.php (18. 3. 2010).
- Odgovor glede financiranja političnih strank in volilne kampanje, ki ga je 15. 4. 2010 Raziskovalnem oddelku posredovalo Veleposlaništvo Japonske v Sloveniji.
- Politics and elections in Japan. Spletna stran: http://factsanddetails.com/japan.php?itemid=803&c
atid=22&subcatid=146 (15. 4. 2010).
- Predlog zakona o spremembi zakona o volilni kampanji (ZVolK-B, EPA 900-IV), Prikaz ureditve v
drugih pravnih sistemih. Spletna stran: http://www2.gov.si/zak/Pre_Zak.nsf/938d6de81845d6ccc
1256616002a1e89/a512f750738b759ac12571a0003d9471?OpenDocument&ExpandSection=1 (12.
4. 2010).
- Satzung über die Wahlwerbung in Angeboten nach dem Bayerischen Mediengesetz, 1999, 2008
(Bayerischer Staatsanzeiger No. 6, No. 20). Spletna stran: http://www.blm.de/apps/documentbase/data/pdf1/wws_08_neu.pdf (19. 3. 2010).
- SGI - Austria. Spletna stran: http://www.sgi-network.org/index.php?page=countries_status&countr
y=AUT&pointer=1#point_1 (8. 3. 2010).
- Stratmann, T. (2003), Do strict electoral campaign finance rules limit corruption? CESifo DICE.
Spletna stran: http://www.ifo.de/pls/guestci/download/CESifo%20DICE%20Report%202003/CESifo%20DICE%20Report%201/2003/dicereport1-03-research-reports-2.pdf (13. 4. 2010).
- The Blog Herald: Japan Bans Twitter for Upcoming Election. Spletna stran: http://www.blogherald.com/2009/07/23/japan-bans-twitter-for-upcoming-election/ (15. 4. 2010).
- Unklarheiten.de, Einnahmen der Bundestagsparteien 2007. Spletna stran: http://www.parteispenden.unklarheiten.de/?seite=auswertung (19. 3. 2010).
- Werbung auf öffentlichen Strassen. Spletna stran, http://formularserver.landkreis-schweinfurt.de/
landratsamt/Abt_3_Oeffentl_Sicherheit/SG_31_Strassenverkehrsamt/Ab_2_StVo_Stelle_Vollzug_
der_Strassenverkehrsordnung/Gemeinde/Werbung_bei_Wahlen_Merkblatt.pdf (18. 3. 2010).
166
REFERENDUMSKA INICIATIVA (ANALIZA PREDLOGOV,
POBUD IN ZAHTEV V OBDOBJU JULIJ 2002 - 2009)*
1
UVOD
Državni zbor je leta 2002 že pripravil natančen pregled referendumskih pobud z naslovom Analiza zakonodajnega referenduma. V navedeni analizi, ki zajema podatke
od sprejetja Ustave Republike Slovenije pa do julija 2002, so poleg pravne ureditve
zakonodajnega referenduma prikazane še analiza pobud in zahtev za razpis zakonodajnega referenduma, ter posebnosti v zvezi z nekaterimi pobudami in zahtevami za
referendum v tem obdobju. Posebej so povzete tudi nekatere težave, ki so se pojavljale pri zbiranju podpisov volivcev. Na koncu analize je tudi primerjalni pravni pregled
zakonodajnega referenduma v 11 primerljivih ureditvah zahodnoevropskih držav. V
prilogi k nalogi pa se nahaja tabela, ki prikazuje posamezne pobude in zahteve glede na datum vložitve, predlagatelja, referendumsko vprašanje, vrsto referenduma in
glede na nekatere druge okoliščine. Tudi priloga zajema čas od sprejetja Ustave do
zaključka naloge (julij 2002).
Podatki o referendumskih pobudah so vsebovani v vsakokratnem letnem poročilu
Državnega zbora, nadalje v mandatnih poročilih (gl. Poročilo o delu Državnega zbora v mandatnem obdobju 2000-2004 - str. od 34 do 36; in Poročilo o delu Državnega
zbora v mandatnem obdobju 2004-2008 - str. 35 do 37), kratko pa so prikazani tudi
v publikaciji: Državni zbor 1992 -2007. Večinoma so navedena gradiva dostopna na
spletni strani Državnega zbora: http://www.dz-rs.si/index.php?id=105.
Pričujoča naloga je vsebinsko nadaljevanje analize iz leta 2002, pri čemer smo zajeli podatke od julija 2002 pa do konca leta 2009. Poleg zakonodajnega referenduma
smo prikazali še morebitne pobude za referendum o spremembi ustave, referendum
o mednarodnih povezavah in posvetovalni referendum. Povzeli smo spremembe
zakonodaje in prikazali skupno število iniciativ za izvedbo referendumov in število
izvedenih referendumov. Pregled smo zastavili kronološko, njegov namen pa je v smislu nadaljevanja obstoječe analize na enem mestu prikazati vse relevantne podatke
* Marjana Križaj; pripravljeno: 16. 3. 2010, objavljeno: 17. 3. 2010.
167
o referendumih. V prilogi pa so natančneje prikazane pobude volivcem za vložitev
zahteve za razpis zakonodajnega referenduma.
Podatke za nalogo smo dobili predvsem iz arhiva Državnega zbora in iz že navedenih
publikacij.
2
SPREMEMBI ZAKONA O REFERENDUMU IN O LJUDSKI
INICIATIVI PO LETU 2002
Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (ZRLI), ki ga je Državni zbor sprejel leta
1994, je urejal referendum o spremembi ustave, zakonodajni referendum, posvetovalni referendum in ljudsko iniciativo; v okviru zakonodajnega referenduma pa predhodni in naknadni referendum.
Zakon je bil spremenjen leta 2004 (ZRLI-C, Uradni list RS, št. 83/2004). Spremembe
so bile potrebne predvsem zaradi uskladitve z dvema odločbama Ustavnega sodišča,
nanašale pa so se na možnost glasovanja po pošti iz tujine in glasovanja na diplomatsko konzularnih predstavništvih Republike Slovenije v tujini ter na ureditev pravnega
varstva pravice glasovanja.
Vsebinsko pomembnejše in obsežnejše spremembe zakona pa so bile sprejete konec
leta 2006 (ZRLI - D, Uradni list RS, št. 139/2006).
Že Ustavno sodišče je leta 2005 razveljavilo določbe 2. oddelka II. poglavja ZRLI v
delu, v katerem se nanašajo na predhodni zakonodajni referendum. S to spremembo zakona se ohranja ureditev po sodbi Ustavnega sodišča (predhodni zakonodajni
referendum ni mogoč), na zakonodajnem referendumu poslej volivci odločajo o potrditvi zakona, ki ga je sprejel Državni zbor, pred njegovo razglasitvijo. Na novo pa se
ureja referendum o mednarodnih povezavah, ki je bil v naš pravni sistem uveden s 3.
a členom Ustave1. To je referendum o prenosu izvrševanja dela suverenih pravic na
mednarodne organizacije oziroma o vstopu v obrambno zvezo (v nadaljevanju: referendum o mednarodnih povezavah). Državni zbor ga lahko razpiše po lastni odločitvi
na predlog vlade, najmanj desetih poslancev ali poslanske skupine (gl. prvi odstavek
25. b člena ZRLI).
1
Ustavni zakon o spremembah I. poglavja ter 47. in 68. člena Ustave Republike Slovenije z dne 7.3.2003
(UZ3a, 47, 68, Uradni list RS, št. 24/03).
168
Zakon iz leta 2006 je še natančneje uredil referendum o spremembi ustave in na novo
določil nekatere postopke v zvezi s pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis
(zakonodajnega) referenduma. Pobuda mora vsebovati zahtevo z referendumskim
vprašanjem, podprta pa mora biti s podpisi najmanj 2500 (prej 1000) volivcev. Določene so nekatere novosti v zvezi z dajanjem podpore zahtevi: npr. možnosti oseb,
ki zaradi bolezni, invalidnosti, prestajanja zaporne kazni ali drugih podobnih oblik
zadržanosti ne morejo osebno pri upravnem organu izraziti podpore referendumski
zahtevi, možnosti oseb, ki so v času zbiranja podpisov v podporo referendumski zahtevi v tujini, da od tam izrazijo takšno podporo itd.
Spremenjen je bil tudi 11. člen zakona, ki ureja možnost, da Državni zbor sam razpiše
zakonodajni referendum na svojo pobudo oz. po novem »po lastni odločitvi«. Prej je
lahko dal predlog vsak poslanec, po novem pa lahko pobudo da najmanj deset poslancev, poslanska skupina, predlagatelj zakona ali vlada.
Zakon pa v ničemer ni spreminjal kroga t.i. »kvalificiranih predlagateljev« zahteve za
razpis zakonodajnega referenduma. To so še vedno: tretjina poslancev, Državni svet
ali najmanj 40.000 volivcev (12. člen ZRLI). Prav tako so nespremenjeni pobudniki
volivcem za vložitev zahteve: vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje državljanov (prim. 16. člen ZRLI).
3
KRONOLOŠKI PREGLED VSEH POBUD IN ZAHTEV OD
JULIJA 2002 DO KONCA LETA 2009
Podatki se utegnejo deloma razlikovati od podatkov iz letnih in mandatnih poročil o
delu Državnega zbora. Slednji namreč praviloma upoštevajo le pobude, ki so v skladu
z zakonom zadostile predpisanim pogojem (prim. npr. Poročilo o delu Državnega
zbora v obdobju 2000-2004, drugo leto mandata, str. 27), medtem ko v tem pregledu
prikazujemo vse pobude ne glede na to, ali je bil rok za zbiranje podpisov določen ali
ne. Kronološki pregled tako zajema kratek opis vseh pobud, zahtev in predlogov za
referendume ne glede na vrsto referenduma in ne glede na uspešnost postopka.
V prilogi so podrobneje v tabeli prikazane vse pobude volivcem za vložitev zahteve
za razpis (zakonodajnega) referenduma. Lahko jo da vsak volivec, politična stranka
ali drugo združenje državljanov. Pobuda mora biti podprta s podpisi najmanj 2500
volivcev (pred ZRLI- D iz leta 2006 pa 1000 podpisi podpore). V tabeli tako zahteve, ki
jo lahko neposredno da tretjina poslancev ali Državni svet (12. člen ZRLI) in pobude
Državnemu zboru po 11. členu ZRLI, niso prikazane.
169
3.1 Pobude, vložene v letu 2002
Elena Pečarič iz Škofij je 22. 10. 2002 vložila pobudo za pričetek postopka zbiranja
podpore zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o predlogu Zakona o invalidskih organizacijah (ZInvO, EPA 615-II). Pobuda je bila po podatkih Ministrstva za notranje zadeve podprta z zadostnim številom podpisov, vendar predsednik
Državnega zbora ni razpisal roka za zbiranje podpisov za podporo zahtevi, saj je bilo
ugotovljeno, da je bila volja ljudi glede podpore že ugotovljena v postopku dajanja
podpore referendumu na pobudo YHD - Društva za teorijo in kulturo hendikepa, ki
je bil podan istega leta. Pobuda društva YHD je vsebovala povsem enako vprašanje,
razpisan je bil rok za zbiranje podpisov, ki je potekel 3. 7. 2002, a v podporo zahtevi ni
bilo zbrano zadostno število podpisov. Volja ljudstva v podporo referendumski zahtevi je bila torej že izkazana, spremenile pa se niso niti okoliščine v zvezi s predmetnim
predlogom zakona. Predsednik Državnega zbora je pobudnico z dopisom obvestil,
da zato roka za zbiranje podpisov ne bo ponovno določil. Pobudnica je vložila pravna
sredstva zoper odločitev predsednika Državnega zbora, a z njimi ni uspela.
V zvezi z istim zakonom (ZInvO, EPA 615-II) je 24. 10. 2002 na podlagi 184. člena Poslovnika Državnega zbora poslanec mag. Janez Drobnič vložil predlog, naj Državni
zbor na svojo pobudo razpiše predhodni zakonodajni referendum. Predlog referendumskega vprašanja je bil enak kot sta ga vsebovali že pobudi Društva YHD in Elene
Pečarič. Mnenje Zakonodajno-pravne službe je bilo, da je predlog podal upravičeni predlagatelj (drugi odstavek 11. člena ZRLI), izpolnjeni pa so tudi drugi zakonski
pogoji, ki omogočajo Državnemu zboru, da odloča o navedem predlogu za razpis
predhodnega zakonodajnega referenduma. Državni zbor je o predlogu odločal 26.
11. 2002, a sklep o razpisu referenduma ni bil sprejet.
Decembra 20022 je bil na podlagi zahteve štirideset tisoč volivcev (Državni zbor jo je
prejel 8. novembra 2002) razpisan predhodni zakonodajni referendum o Zakonu o
preoblikovanju in privatizaciji javnega podjetja Slovenske železnice, d.d. (ZPPJPSZ,
EPA-III). Glasovanje na referendumu je bilo izvedeno 19. 1. 2003. Z besedo »za« je odgovorilo 236.534 volivcev ali 47,17% od vseh oddanih glasovnic, z besedo »proti« pa
254.904 volivcev ali 50,84% od vseh oddanih glasovnic. Iz poročila Republiške volilne
komisije je razvidno, da večina volivcev, ki so glasovali, ni podprla predloga pobudni2
Odlok o razpisu predhodnega zakonodajnega referenduma v zvezi s predlogom zakona o preoblikovanju
in privatizaciji javnega podjetja Slovenske železnice, d.d. (ZPPJPSZ), Ur.l.RS, št. 105/2002.
170
kov, da se uredi preoblikovanje in privatizacija javnega podjetja Slovenske železnice,
d.d., drugače kot je bilo predlagano s predlogom zakona.
Decembra 20023 je bil na podlagi zahteve štirideset tisoč volivcev (vložena 6. 12. 2002)
razpisan predhodni zakonodajni referendum o Zakonu o vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje (ZVVJTO-A, EPA 596-III). Glasovanje na referendumu je
bilo izvedeno 19. 1. 2003. Z besedo »za« je odgovorilo 384.925 volivcev ali 76,72% od
vseh oddanih glasovnic oziroma z besedo »proti« 111.143 volivcev ali 22,15% od vseh
oddanih glasovnic. Republiška volilna komisija je v poročilu ugotovila, da je večina
volivcev, ki so glasovali, podprla predlog pobudnika, kot je bil vsebovan v referendumskem vprašanju.
3.2 Pobude, vložene v letu 2003
Februarja 2003 je bila s strani Sindikata delavcev trgovine Slovenije vložena pobuda
volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o
Zakonu o spremembi zakona o trgovini (EPA 750-III). Državni zbor je na 29. izredni
seji 7. 3. 2003 sprejel sklep, da zahteva, naj Ustavno sodišče odloči, ali je vsebina zahteve za razpis v nasprotju z ustavo, predvsem z njenim 14. in 74. členom. To zahtevo
je Ustavno sodišče zavrglo. Potem ko je pobudnik podal dodatno obrazložitev referendumskega vprašanja, je Državni zbor ponovno sprejel sklep (31. izredna seja, 9. 4.
2003), da o vsebini zahteve odloči Ustavno sodišče. Sodišče je 15. 5. 2003 ugotovilo,
da vprašanje, vsebovano v zahtevi, ni v nasprotju z ustavo ( U-II-2/03-7).
Pobudniki so v določenem roku zbrali dovolj podpisov za vložitev zahteve. Na podlagi
zahteve štirideset tisoč volivcev z dne 7. 7. 2003 je bil razpisan predhodni zakonodajni
referendum o zakonu o spremembi Zakona o trgovini.4 Glasovanje na referendumu je
bilo izvedeno 21. 9. 2003. Z besedo »za« je odgovorilo 256.461 volivcev ali 57,53 % od
števila oddanih glasovnic. Z besedo »proti« pa je odgovorilo 185.773 volivcev ali 41,67
% od števila oddanih glasovnic.
V letu 2003 sta bila izvedena dva referenduma na podlagi drugega odstavka 3. a člena
Ustave Republike Slovenije. Prvi in drugi odstavek 3. a člena Ustave Republike Slo3
Odlok o razpisu predhodnega zakonodajnega referenduma v zvezi s predlogom zakona o spremembah in
dopolnitvah zakona o vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje , Ur.l. RS, št. 108/2002 in 1/2003.
4
Odlok o razpisu predhodnega zakonodajnega referenduma v zvezi s predlogom zakona o spremembi
zakona o trgovini, Ur. l. RS, št. 72/2003.
171
venije določata, da lahko Slovenija z mednarodno pogodbo, ki jo ratificira Državni
zbor z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, prenese izvrševanje dela suverenih
pravic na mednarodne organizacije, ki temeljijo na spoštovanju človekovih pravic in
temeljnih svoboščin, demokracije in načel pravne države, ter vstopi v obrambno zvezo z državami, ki temeljijo na spoštovanju teh vrednot. Pred ratifikacijo takšne mednarodne pogodbe lahko Državni zbor razpiše referendum. Predlog je na referendumu
sprejet, če zanj glasuje večina volivcev, ki so veljavno glasovali. Državni zbor je vezan
na izid referenduma. Če je bil referendum izveden, glede zakona o ratifikaciji take
mednarodne pogodbe referenduma ni dopustno razpisati.
Oba predloga za razpis posvetovalnega referenduma5 (NATO in EU) je na podlagi
26. člena ZRLI dne 17. 1. 2003 vložila skupina poslancev s prvopodpisanim Tonetom
Anderličem, podprle pa so ga številne poslanske skupine. Mnenje Zakonodajno-pravne službe je v obeh primerih ugotovilo, da je predlog vložen skladno s Poslovnikom
(drugi odstavek 184. člena) in ZRLI (26. in 28. člen). Odlok o razpisu posvetovalnega
referenduma o pristopu Republike Slovenije v Organizacijo Severnoatlantske pogodbe - NATO je Državni zbor sprejel na 22. seji 30. 1. 2003. Referendumsko vprašanje se
je glasilo:
„Ali se strinjate, da Republika Slovenija postane članica Organizacije Severnoatlantske pogodbe (NATO) ?“.
Na isti seji je Državni zbor sprejel tudi Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma o
pristopu Republike Slovenije k EU. Referendumsko vprašanje se je glasilo:
„Ali se strinjate, da Republika Slovenija postane članica Evropske unije (EU)?“.
Referenduma o vstopu Republike Slovenije v Evropsko unijo in o vstopu Republike
Slovenije v NATO sta bila na podlagi drugega odstavka 3. a člena Ustave RS izvedena
23. 3. 2003. V prvem primeru (vstop v Evropsko unijo) je z besedo »za« odgovorilo
869.171 volivcev ali 89,64% od veljavnih glasovnic, z besedo »proti« pa 100.503 volivcev ali 10,36% od veljavnih glasovnic. V drugem primeru (NATO) je z besedo »za«
odgovorilo 637.882 volivcev ali 66,08% od veljavnih glasovnic, z besedo »proti« pa
327.463 volivcev ali 33,92% od veljavnih glasovnic.
Junija 2003 je Aleš Primc vložil pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah zakona
o prekrških zoper javni red in mir (EPA 371-III). Pobudniku v določenem roku ni
5
ZRLI leta 2003 še ni vseboval določb o referendumu o mednarodnih povezavah.
172
uspelo zbrati dovolj podpisov za vložitev zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma.
Septembra in oktobra 2003 je en pobudnik (Franc Majcen) vložil tri pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o
Zakonu o izvršitvi 8. točke odločbe ustavnega sodišča RS št. U-I-246/02-28 (EPA 956III). V omenjenih treh primerih je bilo referendumsko vprašanje različno, vendar v
nobenem primeru ni bil določen rok za zbiranje podpisov volivcev za vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma, ker pobude niso bile vložene v skladu
z ZRLI.
Decembra 2003 je bila vložena pobuda Slovenske demokratske stranke (SDS) za
zbiranje podpisov za zahtevo za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o
Zakonu o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I246/02-28 (EPA 956-III), vendar pa ni bil določen rok za zbiranje podpisov volivcev,
ker je bila isti dan vložena tudi zahteva (12. člen ZRLI) 30 poslancev s prvopodpisanim poslancem Janezom Janšem za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma
o zgoraj navedenemu zakonu. Pobuda in zahteva sta vsebovali isto referendumsko
vprašanje.
Državni zbor je na podlagi 16. člena ZRLI od Ustavnega sodišča zahteval6, naj presodi, ali bi z zavrnitvijo omenjenega zakona nastale protiustavne posledice. Ustavno sodišče je zaradi zamude roka iz 16. čl. ZRLI zahtevo zavrglo, zato je Državni
zbor sprejel odlok7 o razpisu naknadnega zakonodajnega referenduma. Triintrideset
poslancev Državnega zbora s prvopodpisanim Miranom Potrčem pa je na Ustavno
sodišče naslovilo zahtevo za oceno ustavnosti tega odloka s predlogom za začasno
zadržanje. Ustavno sodišče je odločilo, da se do dokončne odločitve zadrži izvajanje
odloka. Naknadno pa je zavrglo zahtevo 33-ih poslancev za oceno ustavnosti odloka. Ugotovilo je, da skupina poslank in poslancev na podlagi Zakona o Ustavnem
sodišču ni upravičena vložiti zahteve za oceno odloka. Sodišče je naložilo Državne6
Sklep, ki ga je Državni zbor sprejel na 36. izredni seji 9.12.2003, se glasi:
DZ RS meni, da je vsebina zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o izvršitvi
8. točke odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-246/02-28 v nasprotju z ustavo RS, predvsem njenim 1., 2., 3.,
14. in 15. členom in da bi z zavrnitvijo tega zakona nastale protiustavne posledice v smislu kršitve navedenih členov ustave, zaradi česar zahteva, da o tem odloči Ustavno sodišče RS.
7
Odlok o razpisu naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega
sodišča št. U-I-246/02-28 (Uradni list RS, št. 135/03).
173
mu zboru, naj določi nov datum izvedbe referenduma. Državni zbor je določil8 4.
april 2004, ko je na glasovanju z besedo »za« odgovorilo 19.984 volivcev ali 3,89% od
števila oddanih glasovnic, z besedo »proti« pa 485.356 volivcev ali 94,59% od števila
oddanih glasovnic. Republiška volilna komisija je ugotovila, da je večina volivcev, ki
so glasovali, proti temu, da se uveljavi Zakon o izvršitvi 8. točke odločbe Ustavnega
sodišča št. U-I-246/02-28, sprejet v Državnem zboru Republike Slovenije dne 25. 11.
2003.
3.3 Pobude, vložene v letu 2004
V letu 2004 so bilo v zvezi z Zakonom o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom
drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12.
1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (EPA 1016-III),
vložene štiri pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma. Ker nobena od štirih pobud ni zadostila zakonsko predpisanim
pogojem, ni bil določen rok za zbiranje podpisov.
V zvezi s prvo pobudo, ki jo je 2. 2. 2004 vložila Slovenska demokratska stranka (SDS)
in Nova Slovenija (NSi), je Ustavno sodišče na predlog Državnega zbora ugotovilo9,
da je referendumsko vprašanje v večini (v šestih alinejah) v nasprotju z Ustavo. Predstavnika pobudnikov sta 3. 3. 2004 obvestila Državni zbor, da vsebina preostalega
referendumskega vprašanja ne ustreza in ne izraža volje njune pobude in volje volivk
in volivcev, ki so pobudo podprli.
Ista pobudnika sta 17. 3. 2004 vložila novo pobudo s spremenjenim referendumskim
vprašanjem. Državni zbor je na 35. seji 1. 4. 2004 sprejel sklep, s katerim je predlagal,
da o vsebini zahteve odloči Ustavno sodišče RS. Slednje je 20. 4. 2004 odločilo (odločba št. U-II-3/04-7), da je referendumsko vprašanje v nasprotju z Ustavo.
Tretjo pobudo je 17. 5. 2004 vložila Sandra Letica iz Izole. Ker navedena pobuda pomeni neutemeljeno in namerno zavlačevanje sprejema predloga zakona, saj gre za
ponavljanje istih oz. podobnih vsebin, ki so bile vložene v okviru prejšnjih referendumskih pobud na isti predlog zakona, je 25 .5. 2004 Državni zbor na 36. seji sprejel sklep (na podlagi 15. člena ZRLI), da o referendumskem vprašanju iz navedene
referendumske pobude ne bo razpisal predhodnega zakonodajnega referenduma.
8
Odlok so spremembah Odloka o razpisu naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o izvršitvi 8.
točke odločbe Ustavnega sodišč a št. U-I-246/02-28 (Uradni list RS, št. 14/04).
9
Odločba U-II-1/04-9 z dne 26.2.2004.
174
Predlagateljica je pred Ustavnim sodiščem vložila zahtevo za preizkus odločitve Državnega zbora. Ustavno sodišče je dne 17. 6. 2004 (odločba št. U-II-4/04-10) odločilo,
da sklep ni v neskladju z Ustavo in Zakonom.
Četrto pobudo je 21. 5. 2004 vložil Branko Grims: Državni zbor je na 46. izredni seji
31. 5. 2004 sprejel sklep, da o referendumskem vprašanju iz te referendumske pobude
ne bo razpisal predhodnega zakonodajnega referenduma. V obrazložitvi je navedeno, da zahteva pomeni neutemeljeno in namerno zavlačevanje sprejema predloga
zakona, saj gre za ponavljanje nekaterih vsebin in argumentov, ki so bile vložene in
obrazložene v okviru prejšnjih referendumskih pobud na predlog zakona, kar kaže
na namen zavlačevanja zakonodajnega postopka in onemogočanje sprejema zakona,
s katerim bi Državni zbor izvršil odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/02. S tem je
institut referenduma zlorabljen v neustavne namene.
Predlagatelj je na Ustavno sodišče vložil zahtevo za preizkus odločitve Državnega
zbora, o kateri je bila 8. 7. 2004 sprejeta odločba (U-II-5/04-8). Z njo je sodišče odločilo, da sklep Državnega zbora ni v neskladju z Ustavo in Zakonom.
Skupina 31 poslancev s prvopodpisanim Janezom Janšem je 26. avgusta vložila zahtevo za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki
Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12. 1990 in 25. 2. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno
stalno prebivališče. Referendumsko vprašanje se je glasilo:
“Ali ste za to, da se z zakonom o stalnem prebivanju tujcev z državljanstvom drugih
držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23. 12. 1990
in 25. 02. 1992 v Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (EPA 1016-III)
vprašanje odškodnin uredi tako, kot je v njem predlagano?”.
Državni zbor referenduma ni razpisal, o čemer je na 50. izredni seji dne 1.9.2004 sprejel sklep (EPA 1469-III).
3.4 Pobude, vložene v letu 2005
Junija 2005 je skupina volivcev s prvopodpisanim Marjanom Sedmakom vložila
v Državni zbor pobudo volivkam in volivcem za zbiranje podpisov za zahtevo
za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o Radioteleviziji
Slovenija (EPA 206-IV). Predsednik Državnega zbora je pobudo zavrgel, ker referendumsko vprašanje ni bilo postavljeno v skladu z 18. členom ZRLI. Ugotovljene
so bile pomanjkljivosti in nepravilnosti pri oblikovanju referendumskega vprašanja.
175
Julija 2005 je skupina poslank in poslancev s prvopodpisanim Miranom Potrčem vložila zahtevo za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o Radioteleviziji Slovenija (EPA 206-IV). Referendumsko vprašanje se je glasilo:
“Ali ste za to, da se uveljavi Zakon o Radioteleviziji Slovenija, ki ga je na predlog Vlade
Republike Slovenija sprejel Državni zbor RS 15. julija 2005?”.
Državni zbor je na 10. izredni seji 21. 7. 2005 sprejel Odlok o razpisu naknadnega
zakonodajnega referenduma o Zakonu o RTV Slovenija in določil, da se glasovanje
na referendumu izvede 25. 9. 2005. Po poročilu Republiške volilne komisije je “za”
glasovalo 253.931 volivcev ali 50,30% od števila oddanih glasovnic, z besedo “proti”
pa 246.960 ali 48,92% od števila oddanih glasovnic. Večina volivcev, ki so glasovali, je
bila za uveljavitev navedenega zakona.
SMS - Stranka mladih Slovenije je 21. 11. 2005 vložila v Državni zbor pobudo volivkam
in volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma
o Zakonu o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije s pridobitno dejavnostjo (EPA
228-IV). Pobudniki do izteka roka za zbiranje podpisov niso uspeli zbrati zahtevanih
40.000 podpisov volivk in volivcev.
3.5 Pobude, vložene v letu 2006
Januarja 2006 je Slovenska nacionalna stranka vložila v Državni zbor pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah zakona o spremembah in dopolnitvah zakona
o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (EPA 677-IV). Rok za zbiranje
podpisov v podporo zahtevi za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma ni
bil razpisan tako zaradi formalnih kakor tudi zaradi materialnopravnih razlogov. Na
pobudo Državnega zbora je namreč Ustavno sodišče z odločbo (U-II-1/06-10 z dne
27. 2. 2006) ugotovilo, da bi z odložitvijo sprejetja in uveljavitve navedenega zakona lahko nastale protiustavne posledice. Iz odločbe še izhaja, da je vsebina zahteve,
vsebovane v pobudi za razpis predhodnega referenduma v nasprotju z Ustavo, zato
postopka s pobudo ni bilo mogoče nadaljevati. O tem je predsednik Državnega zbora
8. 3. 2006 obvestil pobudnika.
Matjaž Antloga je 29. 6. 2006 vložil pobudo volivkam in volivcem za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah zakona o
visokem šolstvu (EPA 848-IV). Istega dne je Državni svet izglasoval veto na navedeni
zakon, zato so bile do ponovnega odločanja o predmetnem zakonu zadržane vse ak176
tivnosti v zvezi s pobudo. Potem ko je Državni zbor 11. 7. 2006 ponovno izglasoval navedeni zakon, je bil pobudnik obveščen, da rok za zbiranje podpisov ne bo določen,
saj se je medtem izkazalo, da niso bili izpolnjeni vsi formalni pogoji (zbranih je bilo
premalo podpisov).
Jožica Ribič iz Ljubljane je 18. 7. 2006 vložila pobudo za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah zakona o visokem
šolstvu (EPA 848-IV). Potem ko je zbiranje obrazcev podpore prevzela Študentska organizacija Slovenije, se je izkazalo, da je bilo pravilno izpolnjenih obrazcev premalo.
V septembru 2006 je bila pobudnica obveščena, da referendum ne bo razpisan, saj
niso bili izpolnjeni formalni pogoji.
3.6 Pobude, vložene v letu 2007
Državni svet je 18. 9. 2007 vložil zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma10 o
Zakonu o spremembah in dopolnitvah zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic (EPA 1463-IV). Referendumsko vprašanje se je glasilo:
“Ali ste za to, da se uveljavi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o lastninskem preoblikovanju zavarovalnic (ZLPZ-1A), ki ga je sprejel Državni zbor RS na seji
dne 11. septembra 2007?”.
Državni zbor je Odlok o razpisu zakonodajnega referenduma sprejel na 31. redni
seji, 25. 9. 2007. Referendum je bil izveden 11. 11. 2007. Večina volivcev, ki so veljavno
glasovali, je bila proti uveljavitvi zakona. Proti je namreč glasovalo 71,12% udeležencev.
3.7 Pobude, vložene v letu 2008
Skupina poslank in poslancev s prvopodpisanim Davorinom Trčonom je 9. 1. 2008
vložila predlog za razpis posvetovalnega referenduma o razdelitvi Republike Slovenije na pokrajine. Referendumsko vprašanje naj bi se glasilo:
“Ali se strinjate s tem, da se na območju Republike Slovenije ustanovi 14 pokrajin
na območjih, kot jih predlaga Vlada RS v Zakonu o ustanovitvi pokrajin (EPA 1757IV)?”.
Postopek o tem referendumskem predlogu je bil končan z ugotovitvenim sklepom
matičnega delovnega telesa, potem ko Državni zbor ni sprejel sklepa, da je predlog
10
Smiselno gre tu in v nadaljevanju povsod za naknadni zakonodajni referendum.
177
zakona, na katerega se je referendumsko vprašanje nanašalo, primeren za nadaljnjo
obravnavo. Posvetovalni referendum se namreč lahko razpiše le, preden Državni zbor
končno odloči o posameznem vprašanju, kar pa se je zgodilo, ko je bil zakonodajni
postopek o navedenem zakonu končan.
Poslanska skupina SNS - Slovenske nacionalne stranke je 15. 1. 2008 vložila v postopek
predlog za razpis referenduma o mednarodnih povezavah o vstopu Republike Hrvaške v Evropsko unijo (EPA 1852-IV). Predlog referendumskega vprašanja je bil:
“Ali ste za to, da Republika Hrvaška samostojno vstopi v Evropsko unijo?”.
Ker iz referendumskega vprašanja in iz obrazložitve predloga ni izhajalo, da bi se
vprašanje in obrazložitev nanašala na ustavno in zakonsko določeni predmet referenduma o mednarodnih povezavah, tak predlog ni mogel biti predmet odločanja na seji
Državnega zbora, o čemer je bil pobudnik obveščen.
Ista poslanska skupina je 17. 1. 2007 vložila tudi predlog za razpis referenduma o
mednarodnih povezavah o ratifikaciji Lizbonske pogodbe, ki spreminja Pogodbo o
Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti (EPA1865-IV, 1828-IV).
Predlog referendumskega vprašanja je bil:
“Ali ste za to, da Republika Slovenija ratificira Lizbonsko pogodbo, ki spreminja pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti?”11.
Državni zbor je o tem glasoval 29. 1. 2008 in sklepa o razpisu referenduma ni sprejel.
Poslanec Zmago Jelinčič Plemeniti je 22. 1. 2008 vložil predlog za razpis posvetovalnega referenduma o vstopu Republike Hrvaške v Evropsko unijo (EPA 1867-IV). Referendumsko vprašanje je bilo:
»Ali ste za to, da Republika Hrvaška samostojno vstopi v Evropsko unijo?« oziroma
»Ali ste za to, da Republika Slovenija da soglasje k samostojnemu vstopu Republike
Hrvaške v Evropsko unijo?«. Predlog je Državni zbor na seji 26. februarja zavrnil.
11
Naknadno spremenjeno: “Ali ste za to, da se v Lizbonski pogodbi, ki spreminja pogodbo o Evropski uniji
in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti, razveljavi Protokol o širitvi Evropske unije, ki je Priloga k Pogodbi o Evropski uniji in Pogodbam o ustanovitvi Evropskih skupnosti, s čimer bo na institucionalni ravni
omogočeno, da se Evropska unija širi z novimi državami članicami in bo posledično z relativnim zmanjšanjem glasovalne pravice RS v Svetu EU in relativnim z manjšanjem deleža poslancev iz RS v Evropskem
parlamentu, prišlo do dodatnega prenosa izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodno organizacijo, ki
se ureja z mednarodno pogodbo?”.
178
Poslanska skupina SNS - Slovenske nacionalne stranke je 30. 1. 2008 vložila v postopek predlog12 za razpis zakonodajnega referenduma o uveljavitvi Zakona o ratifikaciji
Lizbonske pogodbe, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi
Evropske skupnosti. Referendumsko vprašanje:
»Ali ste za to, da se uveljavi Zakon o ratifikaciji Lizbonske pogodbe, ki spreminja pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki ga je sprejel
Državni zbor na seji dne 29.1.2008?«.
Državni zbor je predlog zavrnil (7. 2. 2008), oz. sklepa, da se razpiše referendum, ni
sprejel.
Zveza domoljubnih društev Hervardi iz Maribora je 5. 2. 2008 vložila pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma o uveljavitvi Zakona
o ratifikaciji Lizbonske pogodbe, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo
o ustanovitvi Evropske skupnosti (EPA 1828-IV). Pobudniki so bili obveščeni, da pobuda ne ustreza zakonskim pogojem, saj so v podporo pobudi zbrali premalo podpisov.
Skupina poslancev s prvopodpisanim Jožetom Tankom je 17. 4. 2008 vložila predlog
za razpis posvetovalnega referenduma o območjih pokrajin v Sloveniji s predlogom
odloka o razpisu posvetovalnega referenduma (EPA 2028-IV). Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma o območjih in imenih pokrajin v Sloveniji ter statusu Mestne
občine Ljubljana je Državni zbor sprejel 22. 5. 2008, referendum pa je bil izveden 22.
6. 2008. Državni zbor je na seji 28. 7. 2008 sprejel sklep o razglasitvi odločitev, ki so
bile sprejete na posvetovalnem referendumu.
Skupina poslancev s prvopodpisanim Miranom Potrčem je 23. 4. 2008 vložila predlog
za razpis posvetovalnega referenduma proti ukinitvi samostojne in neodvisne Komisije za preprečevanje korupcije s predlogom odloka (EPA 2035-IV). Predlog referendumskega vprašanja je bil:
“Ali naj se v Sloveniji ukine samostojno in neodvisno komisijo za preprečevanje korupcije?”. Predlagatelji so 22. 5. 2008 umaknili referendumski predlog, saj ni bila sprejeta rešitev, po kateri bi bila oba posvetovalna referenduma (gl. zgoraj) izpeljana na
isti dan.
12
Gre za pobudo Državnemu zboru (EPA1878-IV), naj razpiše zakonodajni referendum po lastni odločitvi
(prvi odstavek 11. člena ZRLI).
179
3.8 Pobude, vložene v letu 2009
Poslanska skupina SNS - Slovenske nacionalne stranke je 13. 2. 2009 na podlagi 11. člena ZRLI vložila pobudo za razpis zakonodajnega referenduma o uveljavitvi Zakona o
ratifikaciji Protokola o pristopu Republike Hrvaške k Severnoatlantski pogodbi (EPA
109-V). Referendumsko vprašanje se je glasilo:
“Ali ste za to, da se uveljavi Zakon o ratifikaciji Protokola o pristopu Republike Hrvaške k Severnoatlantski pogodbi, ki ga je sprejel Državni zbor RS na 2. redni seji dne
9. 2. 2009?”.
Državni zbor je o pobudi odločal na seji 18. 2. 2009, a je ni sprejel.
Stranka slovenskega naroda je 16. 2. 2009 na podlagi 16. člena ZRLI vložila pobudo
volivcem za vložitev zahteve za razpis zakonodajnega referenduma o Zakonu o ratifikaciji Protokola o pristopu Republike Hrvaške k Severnoatlantski pogodbi (EPA
109-V). Predsednik Državnega zbora je razpisal rok za zbiranje podpisov, a ker jih ni
bilo zbranih dovolj, referendum ni bil razpisan.
Skupina poslank in poslancev s prvopodpisanim Jožetom Tankom je 3. aprila na podlagi 12. člena ZRLI vložila zahtevo za razpis zakonodajnega referenduma o Zakonu o
spremembah in dopolnitvah zakona o odvetništvu (ZOdv-C) (EPA 248-V). Referendumsko vprašanje se je glasilo:
“Ali ste za to, da se uveljavi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (ZOdv-C) (EPA 0248-V), ki ga je sprejel Državni zbor Republike Slovenije na seji
dne 27. marca 2009?”.
Na predlog Državnega zbora (9. izredna seja, 8.4.2009) je Ustavno sodišče ugotovilo
(odločba št. U-II-1/09-9), da bi lahko z odložitvijo uveljavitve zakona nastale protiustavne posledice, zato referendum ni bil razpisan.
Zavod Mir iz Ljubljane je 28. 5. na podlagi 16. člena ZRLI vložil pobudo volivcem za
razpis zakonodajnega referenduma o Zakonu o soobstoju gensko spremenjenih rastlin z ostalimi kmetijskimi rastlinami (ZSGSROKR) (EPA 354-V). Rok za zbiranje podpisov ni bil razpisan, saj je pobudnik zbral premalo podpisov, pobuda pa je bila vložena prepozno. Pobudnik s tožbo na Upravno sodišče in z revizijo na Vrhovno sodišče
ni uspel, saj sta bili zavrženi oz. zavrnjeni. Upravno sodišče je odločilo, da zavod ni
kvalificirani pobudnik v smislu prvega odstavka 16. člena ZRLI.
Skupina poslank in poslancev s prvopodpisanim Jožetom Tankom je 29. 9. na podlagi 12. člena ZRLI vložila dve zahtevi za razpis zakonodajnih referendumov, in sicer:
180
o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju
(ZSPJS-L) (EPA 469-V) in o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški
službi (ZSS-I) (EPA 467-V). Ker je Ustavno sodišče na predlog Državnega zbora ugotovilo (odločba št. U-II-2/09-8), da bi z zavrnitvijo zakonov na referendumu nastale
protiustavne posledice, referenduma nista bila razpisana.
Skupina poslank in poslancev s prvopodpisanim Bojanom Kontičem je 9. 11. 2009 na
podlagi 26. člena ZRLI vložila predlog za razpis posvetovalnega referenduma o arbitražnem sporazumu glede ureditve meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško. Po pridobitvi mnenja Ustavnega sodišča, da arbitražni sporazum ni v neskladju
z ustavo, so predlagatelji posvetovalnega referenduma svoj predlog marca 2010 umaknili. Pred umikom predloga so se namreč predsedniki vseh parlamentarnih strank
soglasno dogovorili, da naj o arbitražnem sporazumu odločijo volivci in volivke na
(naknadnem) zakonodajnem referendumu13.
4
ZAKLJUČEK
Obdobje julij 2002 do konca leta 2009
V obravnavanem obdobju od konca leta 2002 do konca leta 2009 je bilo danih skupaj
40 predlogov, pobud oz. zahtev za razpis referenduma.
Največ je bilo raznih iniciativ za zakonodajni referendum (31), o tega je bila trikrat
dana pobuda Državnemu zboru, da po lastni odločitvi razpiše referendum (11. člen
ZRLI). Podanih je bilo 7 zahtev po 12. členu ZRLI, od katerih jih je 6 podala tretjina
poslancev, v enem primeru pa je bil vlagatelj zahteve Državni svet.
Vloženih je bilo 21 pobud volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma po
zdajšnjem 16. členu ZRLI (13. člen pred spremembo zakona leta 2006). Kot pobudniki
so nastopali: volivci (11 pobud), politične stranke (6 pobud) in združenja občanov (4
pobude). Kot združenja občanov so dvakrat nastopili sindikati, enkrat zveza društev,
v enem primeru pa zavod. V slednjem primeru je sodišče ugotovilo, da zavod ni kvalificirani pobudnik v smislu prvega odstavka 16. člena ZRLI. Rok za zbiranje podpisov
13
Ta je bil izveden 6 .6. 2010 na podlagi nove zahteve, ki jo je dne 26.4. 2010 podalo 86 poslancev s prvo-
podpisanim Bojanom Kontičem. Večina udeležencev referenduma je glasovala za uveljavitev zakona (gre
za Zakon o ratifikaciji Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške,
EPA 607-V).
181
je bil razpisan v 7 primerih, a je bilo dovolj podpisov (40.000) za vložitev zahteve za
razpis referenduma zbranih le v 3 primerih. Pobude volivcem so podrobneje prikazane v prilogi.
Dokler so predpisi omogočali predhodni in naknadni zakonodajni referendum, so prevladovali predlogi za razpis predhodnega (16 iniciativ); do konca leta 2006 je bilo le 6
predlogov za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma. Od leta 2007 naprej, ko
je mogoč le še naknadni zakonodajni referendum, je bilo podanih še 9 predlogov.
V tem času sta bila vložena 2 predloga za razpis referenduma o mednarodnih povezavah (25.b člen ZRLI) in 7 predlogov za razpis posvetovalnega referenduma, med katerimi sta upoštevana tudi leta 2003 izvedena referenduma o Nato in EU. V slednjem
primeru je namreč Državni zbor z odlokom razpisal posvetovalna referenduma, četudi je po vsebini šlo za referendum o mednarodnih povezavah (prim. 3.a člen Ustave),
katerega pa ZRLI takrat še ni izrecno urejal.
Podatke o pobudah oz. zahtevah za referendum in o izvedenih referendumih po posameznih letih pregledno prikazujemo tudi v tabelah (tabela 1 in tabela 2).
Tabela 1 : Pobude oz. zahteve za referendum po posameznih letih.
Vrsta
referenduma
Člen ZRLI
Zakonodajni
11. člen
12. člen
13.oz.16. člen
25.b člen
26. člen
Mednarodni
Posvetovalni
SKUPAJ
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Skupaj
1
3
4
1
6
2
9
1
4
5
1
2
3
3
3
1
1
1
1
2
4
8
1
3
2
1
7
3
7
21
2
7
40
Vir: Dokumentarno gradivo Državnega zbora.
Izvedenih je bilo skupaj 9 referendumov, od tega leta 2003 pet, v letih 2004, 2005,
2007 in 2008 pa po eden.
Tabela 2: Izvedeni referendumi po posameznih letih.
Referendumi
Izvedeni
2002
0
2003
5
2004
1
2005
1
Vir: Dokumentarno gradivo Državnega zbora.
182
2006
0
2007
1
2008
1
2009
0
SKUPAJ
9
Celotno obdobje od 1991 do 2009
Upoštevajoč tudi podatke iz naloge 30/2002 Analiza zakonodajnega referenduma je
bilo od sprejema Ustave Republike Slovenije do konca leta 2009 podanih skupaj 71
(40+31) pobud, zahtev ali predlogov za razpis zakonodajnega referenduma. Od tega
se je 44 (28+16) iniciativ nanašalo na predhodni, 23 (8+15) na naknadni zakonodajni
referendum, 4 vložene pobude pa niso bile vezane na konkreten predlog zakona.
Skupno je bilo podanih 13 zahtev za razpis referenduma, od tega je 2 podal Državni
svet, 11 pa poslanci (najmanj tretjina poslancev).
Kot pobudniki volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma (13. oz. 16. člen
ZRLI) so nastopili posamezni volivci (33 pobud), politične stranke (18 pobud), posamezni poslanci (3 pobude), v 11 primerih pa druga združenja državljanov. Rok za
zbiranje podpisov je bil razpisan v 25 primerih (18+7), a v 19 primerih pobudnikom
ni uspelo zbrati zadostnega števila podpisov.
V času od 1991 do konca leta 2009 je bilo izvedenih skupaj 12 referendumov. Leta
1996 (1), 1999 (1), 2001 (1), 2003 (5), 2004 (1), 2005 (1), 2007 (1) in 2008 (1). Od tega
so bili 3 posvetovalni (mednje štejemo NATO in EU), 5 predhodnih in 4 naknadni
zakonodajni referendumi (povzeto po spletni strani Državne volilne komisije).
Literatura in viri
- Dokumentarno gradivo Državnega zbora.
- Državna volilna komisija. Spletna stran: http://www.dvk.gov.si/Zgodovina.html (17. 2. 2010).
- Državni zbor 1992-2007. Publikacija ob 15 - letnici Državnega zbora. Spletna stran: http://www.
dz-rs.si/index.php?id=105 (25. 2. 2010).
- Koselj, Nataša in Blažič, Janez (2002): Analiza zakonodajnega referenduma. Zbornik Raziskovalnega sektorja 2002. Državni zbor. Dostopno na spletni strani: http://www.dz-rs.si/index.
php?id=105&o=50#list.
- Odlok o razpisu naknadnega zakonodajnega referenduma o zakonu o izvršitvi 8. točke odločbe
Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-246/02-28, (Ur.l. RS, št. 135/2003 in 14/04).
- Odlok o razpisu naknadnega zakonodajnega referenduma o Zakonu o Radioteleviziji Slovenija,
(Ur.l. RS, št. 69/2005).
- Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma o območjih in imenih pokrajin v Sloveniji ter statusu Mestne občine Ljubljana (Ur.l. RS, št. 50/2008).
- Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma o pristopu Republike Slovenije k Evropski uniji
(EU), (Ur.l. RS, št. 13/2003).
- Odlok o razpisu posvetovalnega referenduma o pristopu Republike Slovenije k Organizaciji Severnoatlantske pogodbe (NATO), (Ur.l. RS, št. 13/2003).
- Odlok o razpisu predhodnega zakonodajnega referenduma v zvezi s predlogom zakona o
preoblikovanju in privatizaciji javnega podjetja Slovenske železnice, d.d. (ZPPJPSZ), Ur.l.RS, št.
105/2002.
- Odlok o razpisu predhodnega zakonodajnega referenduma v zvezi s predlogom zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje , Ur.l. RS,
št. 108/2002 in 1/2003.
- Odlok o razpisu predhodnega zakonodajnega referenduma v zvezi s predlogom zakona o spremembi zakona o trgovini, Ur. l. RS, št. 72/2003.
183
- Odlok o razpisu zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o
lastninskem preoblikovanju zavarovalnic, (Ur.l. RS, št. 87/2007).
- Poročilo o delu Državnega zbora v mandatnem obdobju 2000-2004. Državni zbor, Ljubljana. Dostopno tudi na spletni strani: http://www.dz-rs.si/index.php?id=105 (19. 2. 2010).
- Poročilo o delu Državnega zbora v mandatnem obdobju 2004-2008. Državni zbor, Ljubljana. Dostopno tudi na spletni strani: http://www.dz-rs.si/index.php?id=105 (17 .2. 2010).
- Poročilo o delu Državnega zbora v obdobju 2000-2004; drugo leto mandata: januar 2002-december 2002. Državni zbor, Ljubljana. Dostopno tudi na spletni strani: http://www.dz-rs.si/index.
php?id=105 (25. 2. 2010).
- Poslovnik Državnega zbora, (Uradni list RS, 35/02, 60/04 in 64/07).
- Sklep o razglasitvi odločitev, ki so bile sprejete na posvetovalnem referendumu o območjih in
imenih pokrajin v Sloveniji ter statusu Mestne občine Ljubljana, ki je bil 22. 6. 2008 (Uradni list RS,
št. 79/2008).
- Ustavni zakon o spremembah I. poglavja ter 47. in 68. člena Ustave Republike Slovenije z dne
7.3.2003 (UZ3a, 47, 68, Uradni list RS, št. 24/03).
- Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94 - 139/06).
184
185
Pobudnik
oziroma vlagatelj
zahteve za razpis
referenduma
Elena Pečarič,
Škofije
Datum
vložitve
pobude
oz. zahteve
22. 10.2002
Zakon o invalidskih
organizacijah (EPA
615-II)
Zakon
“Ali naj se s predlaganim Zakonom o invalidskih organizacijah
(ZInvO, EPA 615-II) uredi vprašanje reprezentativnosti
invalidskih organizacij drugače, kot je predlagano, in sicer tako,
da se pri določitvi reprezentativnosti invalidskih organizacij
ne upoštevata naslednja kriterija: enaka vrsta invalidnosti in
družbeni status?«
Referendumsko
Vprašanje
Predhodni
zakonodajni
Vrsta
referenduma
NE
Zbranih
dovolj
Rok za zbiranje
podpisov podpisov volivcev
podpore
Ne, volja ljudi glede podpore DA
je bila že ugotovljena v
postopku dajanja podpore
referendumu na pobudo YHD
- Društva za teorijo in kulturo
hendikepa, ki je bil podan
istega leta. Pobuda društva
YHD je vsebovala povsem
enako vprašanje, razpisan je
bil rok za zbiranje podpisov,
ki je potekel 3.7.2002 in v
katerem v podporo zahtevi ni
bilo zbrano zadostno število
podpisov. Volja ljudstva v
podporo referendumski
zahtevi je bila torej že
izkazana, spremenile pa se
niso niti okoliščine v zvezi
s predmetnim predlogom
zakona.
Pozitivno mnenje
Zakonodajno - pravne službe
Zbranih dovolj
podpisov
volivcev za
vložitev zahteve
Datum
referenduma
Pregled posameznih pobud volivcem za vložitev zahteve za razpis (zakonodajnega) referenduma
- 16. člen (oz. 13. člen) ZRLI
Priloga
186
Pobudnik
oziroma vlagatelj
zahteve za razpis
referenduma
Svet delavcev
Slovenskih
železnic d.d. (kot
prvopodpisani)
Darko FRAS,
Sv. Trojica v
Slovenskih
Goricah
Datum
vložitve
pobude
oz. zahteve
23.9.2002
18.10.2002
Zakon o
spremembah
in dopolnitvah
zakona o vračanju
vlaganj v javno
telekomunikacijsko
omrežje
(ZVVJTO-A, EPA
596-III).
Zakon o
preoblikovanju
in privatizaciji
Slovenskih železnic
d.d. (ZPPJPS, EPA
578-III)
Zakon
Vrsta
referenduma
“Ali naj se z zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona
o vračanju vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje (EPA
596-III, ZVVJTO):
1. Uredi vprašanje upravičencev do vračila vlaganj v javno
telekomunikacijsko omrežje tako kot je predlagano, in sicer,
da bi upravičenci imeli pravico do vračila vlaganj ne glede na
datum sklenitve pogodbe s predniki Telekoma Slovenije d.d. in
Samoupravnimi interesnimi skupnostmi (SIS).
2. Uredi vprašanje osnove za vračilo vlaganj tako, kot je
predlagano in sicer tako, da se plačani znesek po pogodbi, ki
predstavlja vlaganje v telefonske centrale, medkrajevne vode in
krajevna telefonska omrežja, v celoti povrne v denarnih sredstvih.
3. Uredi vprašanje začetka vračanja upravičencem, tako, kot je
predlagano, in sicer tako, da se začne vračati upravičencem v
roku enega meseca po prvem vračilu kupnine od privatizacije
državnega deleža v Telekomu Slovenije d.d.“
Predhodni
zakonodajni
“Ali naj se s predlaganim zakonom o preoblikovanju in
Predhodni
privatizaciji javnega podjetja Slovenske železnice, d.d. (ZPPJPSZ zakonodajni
– EPA 578-III – nujni postopek) uredi preoblikovanje in
privatizacija javnega podjetja Slovenske železnice, d.d. drugače
kot je predlagano, in sicer tako:
– da javno podjetje Slovenske železnice, d.d. deluje kot javno in
enovito podjetje, ki zagotavlja kakovostne železniške storitve in
varnost ter urejenost železniškega prometa;
– da se v javno podjetje Slovenske železnice, d.d. vključijo vse
tiste dejavnosti, ki so nujno potrebne za zagotavljanje varnega in
urejenega železniškega prometa;
– da se v primeru privatizacije javno podjetje Slovenske
železnice, d.d. privatizira zgolj kot celota tako, da država ohrani
večinski delež in prevladujoč vpliv;
– da se v skladu z zahtevami Evropske unije javnemu podjetju
Slovenske železnice, d.d. zagotovi takšno finančno strukturo,
na podlagi katere se bodo vzpostavile razmere za uspešno
poslovanje javnega podjetja Slovenske železnice, d.d.;
– da se javnemu podjetju Slovenske železnice, d.d. zagotovi
dolgoročno sistemsko financiranje tistih železniških storitev, ki
se izvajajo zaradi javnih koristi tako, da pokrije razliko med ceno,
ki jo določa država, in dejanskimi stroški javnih prevozov, ki jih
zahteva država, in zagotavlja tudi ustrezen razvoj teh storitev;
– da se zagotovi pospešeno izvajanje nacionalnega programa
razvoja slovenske železniške infrastrukture.”
Referendumsko
Vprašanje
DA
DA
Zbranih dovolj
podpisov
volivcev za
vložitev zahteve
23.10.2002-6.12.2002 DA
27.9.2002-11.11.2002 DA
Zbranih
Rok za zbiranje
dovolj
podpisov podpisov volivcev
podpore
Da, z zahtevo po redakcijskem DA
popravku.
Pozitivno mnenje
Zakonodajno - pravne službe
19.1.2003
19.1.2003
Datum
referenduma
187
Aleš Primc,
Ljubljana
Franc Majcen,
Gornja Radgona
Franc Majcen,
Gornja Radgona
3.6.2003
11.9.2003
22.9.2003
Predlog zakona o
izvršitvi 8. točke
odločbe Ustavnega
sodišča RS št.
U-I-246/02-28 (EPA
956-III)
Predlagatelj ni
navedel; po mnenju
Zakonodajno
-pravne službe pa se
da sklepati, da gre
za Predlog zakona
o izvršitvi 8. točke
odločbe Ustavnega
sodišča RS št.
U-I-246/02-28 (EPA
956-III)
Vrsta
referenduma
“Ste za to, da se z Zakonom o izvršitvi 8. točke odločbe
Predhodni
Ustavnega sodišča RS št. U-I-246/02-28 uredi status stalnega
zakonodajni
prebivališča za nazaj in da pristojni organ brez obveznega
preverjanja dejanskega prebivanja v času izbrisa izvede izdajo
odločb o ugotovitvi stalnega prebivanja državljanov drugih držav
naslednic SFRJ od 26.2.1992 do pridobitve stalnega prebivanja?”
“Ste za to, da se vprašanje “izbrisanih” rešuje paketno z zakonom Predhodni
in, da se status stalnega prebivališča za nazaj dodeli z odločbami zakonodajni
tudi tistim, ki so Slovenijo zapustili brez da bi se pred tem
odjavili, kar je v nasprotju z 20. členom Zakona o tujcih iz leta
1991”.
Naknadni
zakonodajni
“Ali ste za to, da se v predlogu zakona o spremembi zakona
Predhodni
o trgovini (EPA 750-III) določi, da so prodajalne za nujne
zakonodajni
življenjske artikle odprte največ do 10 nedelj v letu, razen
bencinskih servisov, prodajaln v bolnišnicah, hotelih, na
letališčih, mejnih prehodih ter železniških in avtobusnih
postajah, z omejeno površino, ki so lahko odprte brez omejitev?”
Referendumsko
Vprašanje
Zakon o
“Ali ste za to, da se uveljavi zakon o spremembah in dopolnitvah
spremembah in
zakona o prekrških zoper javni red in mir, EPA 371-III, sprejet v
dopolnitvah Zakona Državnem zboru 29.5.2003?”
o prekrških zoper
javni red in mir
(EPA 371-III)
Sindikat delavcev Zakon o spremembi
trgovine
zakona o trgovini
Slovenije,
(EPA 750-III)
Ljubljana
28.2.2003
Zakon
Pobudnik
oziroma vlagatelj
zahteve za razpis
referenduma
Datum
vložitve
pobude
oz. zahteve
DA
DA
Ne, ker sta referendumsko
DA
vprašanje in obrazložitev
protislovna, vsebina pobude
in referendumskega vprašanja
pa nista dovolj jasna in
natančna v odnosu do
predlagane zakonske rešitve.
Ne, zaradi pomanjkljivosti
in nepravilnosti vsebine
referendumskega vprašanja.
DA
9.6.2003 -8.7.2003
28.5.2003-7.7.2003
Zbranih
Rok za zbiranje
dovolj
podpisov podpisov volivcev
podpore
Poleg redakcijskega popravka DA
referendumskega vprašanja
je bilo opozorjeno, da
bi ureditev, kot izhaja iz
referendumskega vprašanja,
utegnila biti ustavno
vprašljiva.
Pozitivno mnenje
Zakonodajno - pravne službe
NE
DA
Zbranih dovolj
podpisov
volivcev za
vložitev zahteve
21.9.2003
Datum
referenduma
188
Pobudnik
oziroma vlagatelj
zahteve za razpis
referenduma
Franc Majcen,
Gornja Radgona
Slovenska
demokratska
stranka (SDS)
Datum
vložitve
pobude
oz. zahteve
27.10.2003
2.12.2003
Zakon o izvršitvi
8. točke odločbe
Ustavnega sodišča
RS št. U-I-246/02-28
(EPA 956-III)
Predlog zakona o
izvršitvi 8. točke
odločbe Ustavnega
sodišča RS št.
U-I-246/02-28 (EPA
956-III)
Zakon
“Ali ste za to, da se uveljavi zakon o izvršitvi 8. točke Odločbe
Ustavnega sodišče republike Slovenije št.: U-I-246/02-28 (EPA
956-III), sprejet v Državnem zboru RS dne 25.11.2003.”
“Ste za to, da se z Zakonom o izvršitvi 8. točke odločbe
Ustavnega sodišča RS št. U-I-246/02-28 uredi status stalnega
prebivališča za nazaj tako, da pristojni organ brez obveznega
preverjanja dejanskega prebivanja v času od prenosa iz
registra stalnega prebivalstva v register tujcev dne 36.2.1992,
do izdaje odločbe o stalnem prebivališču izvede izdajo odločb,
o ugotovitvi stalnega prebivanja državljanov drugih držav
naslednic SFRJ od 26.2.1992 do pridobitve stalnega prebivanja?”
Referendumsko
Vprašanje
Naknadni
zakonodajni
Predhodni
zakonodajni
Vrsta
referenduma
Pobuda je vsebovala vse, kar
zahteva ZRLI. Istega dne je
bila vložena tudi zahteva 30
poslancev za zakonodajni
referendum o istem zakonu
z istim referendumskim
vprašanjem, o kateri Državni
zbor mora na podlagi
22. člena ZRLI razpisati
zakonodajni referendum
najkasneje v 7 dneh po
vložitvi zahteve. Zato je ZPS
ugotovila, da postopka s
pobudo ni mogoče zaključiti,
ampak ga je treba prekiniti
in počakati na dokončanje
postopka v zvezi z zahtevo.
Ne, referendumsko vprašanje
ni oblikovano glede na
zahteve 18. člena ZRLI.
Pozitivno mnenje
Zakonodajno - pravne službe
DA
DA
NE (postopek se
je nadaljeval na
podlagi zahteve 30
poslancev-12. člen
ZRLI)
Zbranih
Rok za zbiranje
dovolj
podpisov podpisov volivcev
podpore
Zbranih dovolj
podpisov
volivcev za
vložitev zahteve
Datum
referenduma
189
Pobudnik
oziroma vlagatelj
zahteve za razpis
referenduma
Slovenska
demokratska
stranka (SDS) in
Nova Slovenija
(NSi)
Datum
vložitve
pobude
oz. zahteve
2.2.2004
Zakon o stalnem
prebivanju tujcev
z državljanstvom
drugih držav
naslednic nekdanje
SFRJ v Republiki
Sloveniji, ki so imeli
na dan 23.12.1990
in 25.02.1992 v
Republiki Sloveniji
prijavljeno stalno
prebivališče (EPA
1016-III)
Zakon
Vrsta
referenduma
“Ali ste za to, da se z zakonom o stalnem prebivanju tujcev
Predhodni
z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v
zakonodajni
Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23.12.1990 in 25.02.1992 v
Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (EPA 1016-III)
vprašanje njihovega statusa uredi drugače, kot je predlagano, in
sicer tako, da:
mora vsaka oseba, ki je bila dne 25.2.1992 prenešena iz registra
stalnega prebivališča v register tujcev brez stalnega prebivališča
in želi uveljavljati status stalnega prebivališča za nazaj, začeti
postopek z ustrezno vlogo, v kateri mora pojasniti okoliščine,
zaradi katerih si ni pravočasno uredila statusa skladno s
Temeljno ustavno listino in ustavnim zakonom za njeno izvedbo
ter zakonom o tujcih oziroma drugimi predpisi, ki so urejali to
problematiko v obdobju po osamosvojitvi Republike Slovenije;
je rok za vložitev vloge za priznanje statusa stalnega prebivališča
za nazaj 6 mesecev po uveljavitvi tega zakona;
se prizna status za nazaj samo osebam, za katere se ugotovi,
da so si poskušale urediti svoj status v celotnem obdobju od
25.2.1992 dalje, pa si tega niso mogle urediti zaradi objektivnih
okoliščin oziroma zaradi kršitve materialnega ali procesnega
prava s strani upravnega organa;
lahko zahteva obnovo postopka izdaje dovoljenja za stalno
prebivanje po zakonu o tujcih (ZTUJ1 in ZTUJ2) ali ZUSDDD
oziroma tem zakonu tudi Zveza veteranov vojne za Slovenijo, rok
za vložitev take zahteve pa je dve leti po uveljavitvi tega zakona
oziroma po izdaji odločbe po tem zakonu;
upravičenci po tem zakonu niso osebe, ki se niso odzvale pozivu
Predsedstva RS za prestop iz JLA oziroma sestave zveznih organov
SFRJ v roku, določnem v tem pozivu; oziroma so delovale
proti vrednotam, ki jih v skladu z določbo prvega odstavka 4.
člena Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o
samostojnosti in neodvisnosti RS varuje kazenska zakonodaja RS;
je izključena vsaka možnost uveljavljanja pravic, ki so vezane
na status stalnega prebivališča za nazaj (retroaktivno), oziroma
izplačevanje odškodnin,
se v zakonu izrecno določi kot hujše kaznivo dejanje vsako
dejanje upravnega organa pri izdajanju odločb v zvezi z urejanjem
statusa za nazaj, ki je v očitnem v nasprotju z ustavo, vključno
z morebitnim izdajanjem odločb o priznanju statusa stalnega
prebivališča za nazaj brez izrecne podlage zakona ali zakonitega
predpisa, kar določa tretji odstavek 153. člena Ustave RS?«
Referendumsko
Vprašanje
Ne, ker se referendumsko
vprašanje s predlagano
vsebino kaže kot ureditev, ki
bi lahko vodila v protiustavne
posledice oziroma v
neustavne rešitve.
Zakonodajno - pravne službe
DA
Zbranih
dovolj
Rok za zbiranje
podpisov podpisov volivcev
podpore
Zbranih dovolj
podpisov
volivcev za
vložitev zahteve
Datum
referenduma
190
Pobudnik
oziroma vlagatelj
zahteve za razpis
referenduma
Slovenska
demokratska
stranka (SDS) in
Nova Slovenija
(NSi)
Sandra Letica,
Izola
Datum
vložitve
pobude
oz. zahteve
17.3.2004
17.5.2004
Zakon o stalnem
prebivanju tujcev
z državljanstvom
drugih držav
naslednic nekdanje
SFRJ v Republiki
Sloveniji, ki so imeli
na dan 23.12.1990
in 25.02.1992 v
Republiki Sloveniji
prijavljeno stalno
prebivališče (EPA
1016-III)
Zakon o stalnem
prebivanju tujcev
z državljanstvom
drugih držav
naslednic nekdanje
SFRJ v Republiki
Sloveniji, ki so imeli
na dan 23.12.1990
in 25.02.1992 v
Republiki Sloveniji
prijavljeno stalno
prebivališče (EPA
1016-III)
Zakon
Prehodni
zakonodajni
Vrsta
referenduma
“Ali ste za to, da se z zakonom o stalnem prebivanju tujcev
Predhodni
z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v
zakonodajni
Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23.12.1990 in 25.02.1992 v
Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (EPA 1016-III)
vprašanje njihovega statusa uredi tako, kot je predlagano, in
sicer tako, da:
zakon omogoča vlaganje vlog za podelitev statusa za nazaj še
leto po njegovi uveljavitvi;
zakon dopušča uveljavljanje statusa za nazaj tudi osebam, ki v
obdobju po osamosvojitvi Slovenije niso niti poskušale izkoristiti
vseh pravnih možnosti za ureditev svojega statusa,
zakon dopušča uveljavljanje statusa za nazaj tudi osebam, ki se
niso odzvale pozivu predsedstva RS za prestop iz JLA oziroma
sestave zveznih organov SFRJ v roku, določenem v tem pozivu;
oziroma osebam, ki so očitno delovale v nasprotju z vrednotami,
ki jih v skladu z določbo prvega odstavka 4. člena Ustavnega
zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in
neodvisnosti RS varuje kazenska zakonodaja RS;
zakon dopušča izplačevanje neomejeno visokih odškodnin, saj
maksimum za izplačilo odškodnine v absolutnem znesku na
osebo v njem ni določen?«.
“Ali ste za to, da se z zakonom o stalnem prebivanju tujcev
z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v
Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23.12.1990 in 25.02.1992 v
Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (EPA 1016-III)
vprašanje njihovega stalnega prebivanja uredi tako, kot je v njem
predlagano?”
Referendumsko
Vprašanje
Ne, saj referendumsko
vprašanje ni postavljeno
v skladu z 18. čl ZRLI, je v
pretežni meri zavajajoče in
nejasno, ni dovolj natančno
oblikovano itd. Kaže se
namen onemogočanja
izvršitev odločbe US preko
onemogočanja sprejema
zakona.
Ne, ker je del
referendumskega vprašanja
premalo jasen. Iz vprašanja
ni mogoče z gotovostjo
ugotoviti, na kaj vprašanje
meri in kaj naj bi bila pri
izvedbenem referendumu
obveza zakonodajalca.
Zakonodajno - pravne službe
DA
DA
Zbranih
dovolj
Rok za zbiranje
podpisov podpisov volivcev
podpore
Zbranih dovolj
podpisov
volivcev za
vložitev zahteve
Datum
referenduma
191
Pobudnik
oziroma vlagatelj
zahteve za razpis
referenduma
Branko Grims,
Kranj
Marjan Sedmak,
Ljubljana
SMS - Stranka
mladih Slovenije
Datum
vložitve
pobude
oz. zahteve
21.5.2004
16.6.2005
21.11.2005
Zakon o
nezdružljivosti
opravljanja
javne funkcije
s pridobitno
dejavnostjo (EPA
228-IV)
Zakon o
Radioteleviziji
Slovenija (EPA
206-IV)
Zakon o stalnem
prebivanju tujcev
z državljanstvom
drugih držav
naslednic nekdanje
SFRJ v Republiki
Sloveniji, ki so imeli
na dan 23.12.1990
in 25.02.1992 v
Republiki Sloveniji
prijavljeno stalno
prebivališče (EPA
1016-III)
Zakon
Predhodni
zakonodajni
Vrsta
referenduma
“Ali ste za to, da se ukine (preneha z delom) sedanja Komisija
za preprečevanje korupcije, kot je to predvideno v 21. členu
predloga Zakona o nezdružljivosti opravljanja javne funkcije
s pridobitno dejavnostjo (EPA 228-IV) ter da se za opravljanje
nalog po tem zakonu v skladu s 3. členom predloga zakona
ustanovi komisija Državnega zbora, sestavljena iz poslancev?«
Predhodni
zakonodajni
“Ali ste za to, da se z Zakonom o RTV Slovenija EPA 206-IV
Predhodni
vprašanje imenovanja programskega in nadzornega sveta ter
zakonodajni
direktorja ter njihovih pristojnosti uredi tako, kot je predlagano,
in sicer:
da se pravica do neposrednega imenovanja večine
predstavnikov v organe upravljanja in nadzora nad delom RTVS
iz rok uveljavljenih nestrankarskih interesnih družbenih skupin
(...)prenese v roke večinske strankarske koalicije v Državnem
zboru, ki naj bi odločala o primernosti predlogov civilne družbe?
da potem, ko se je medijska sfera v zadnjih dveh desetletjih
uspešno osvobajala najprej partijskega in potem strankarskega
nadzora, novi zakon o RTV Slovenija s predlaganimi rešitvami
o imenovanju in pristojnostih nadzornega sveta in direktorja
ponovno odpre vrata za strankarski/partitokratski nadzor
nad javno RTV ter da se tako ustvari stanje, v katerem bodo
skupine na oblasti nadzorovale javno RTV, namesto da bi le-ta
nadzorovala oblast?«
“Ali ste za to, da se z zakonom o stalnem prebivanju tujcev
z državljanstvom drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v
Republiki Sloveniji, ki so imeli na dan 23.12.1990 in 25.02.1992 v
Republiki Sloveniji prijavljeno stalno prebivališče (EPA 1016-III)
vprašanje postopka revizije odločb in postopka za uveljavljanje
odškodnin vključno z velikostjo teh odškodnin uredi tako, kot je
v njem predlagano?”
Referendumsko
Vprašanje
DA
DA, a je potrebna
dopolnitev oz. preciziranje
referendumske pobude.
DA
29.11.2005 - 7.1.2006
Zbranih
dovolj
Rok za zbiranje
podpisov podpisov volivcev
podpore
Ne, vprašanje je pomanjkljivo DA
in nepravilno oblikovano,
saj ne vsebuje natančnih
vsebin predloga zakona, o
katerih sicer sprašuje volivke
in volivce, delno pa se celo
odmika od konkretne vsebine
zakona.
Ne, referendumsko
vprašanje ni postavljeno
v skladu z drugo alinejo
18. člena ZRLI. Kaže se
namen onemogočanja
izvršitve odločbe US prek
onemogočanja sprejema
zakona.
Zakonodajno - pravne službe
NE
Zbranih dovolj
podpisov
volivcev za
vložitev zahteve
Datum
referenduma
192
Pobudnik
oziroma vlagatelj
zahteve za razpis
referenduma
Slovenska
nacionalna
stranka (SNS),
Ljubljana
Matjaž Antloga,
Šmartno v Rožni
dolini
Jožica Ribič,
Ljubljana oz.
Študentska
organizacija
Slovenije,
Ljubljana
Zveza
domoljubnih
društev Hervardi,
Maribor
Stranka
Slovenskega
naroda, Maribor
Datum
vložitve
pobude
oz. zahteve
19.1.2006
29.6.2006
18.7.2006
5.2.2008
16.2.2009
Zakon o ratifikaciji
Protokola o
pristopu Republike
Hrvaške k
Severnoatlantski
pogodbi (EPA
109-V)
“Ali ste za to, da se uveljavi Zakon o ratifikaciji Protokola o
pristopu Republike Hrvaške k Severnoatlantski pogodbi
(MPPHSAP), ki ga je Državni zbor ratificiral na seji dne 9. 2.
2009?”
“Ali ste za to, da se uveljavi Zakon o ratifikaciji Lizbonske
pogodbe, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o
ustanovitvi Evropske skupnosti (MLP), ki so ga sprejeli poslanci
in poslanke DZ RS na 35. seji dne 29. januarja 2008?”
Zakon o
“Ali se strinjate, da se uveljavi Zakon o spremembah in
spremembah in
dopolnitvah zakona o visokem šolstvu - ZViS-E (EPA 848-IV), ki
dopolnitvah zakona ga je Državni zbor RS sprejel 11.7.2006?”.
o visokem šolstvu
(EPA 848-IV)
Zakon o ratifikaciji
Lizbonske
pogodbe, ki
spreminja Pogodbo
o Evropski uniji
in Pogodbo
o ustanovitvi
Evropske skupnosti
(EPA 1828-IV)
Vrsta
referenduma
Zakonodajni
Zakonodajni
Naknadni
zakonodajni
Naknadni
zakonodajni
“Ali ste za to, da se v Zakonu o spremembah in dopolnitvah
Predhodni
zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o zdravstvenem
zakonodajni
varstvu in zdravstvenem zavarovanju, določi, da mora biti sprejet
poseben zakon, ki bo poleg kriterijev, pogojev in postopka
preoblikovanja edine slovenske družbe za vzajemno zavarovanje
Vzajemne d.v.z. v delniško družbo, določil tudi posebne pravice
Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije kot ustanovitelju
družbe za vzajemno zavarovanje?”
Referendumsko
Vprašanje
Zakon o
“Ali se strinjate, da se uveljavi Zakon o spremembah in
spremembah in
dopolnitvah zakona o visokem šolstvu - ZViS-E (EPA 848-IV), ki
dopolnitvah zakona ga je Državni zbor RS sprejel 22.6.2006?”.
o visokem šolstvu
(EPA 848-IV)
Zakon o
spremembah in
dopolnitvah zakona
o spremembah in
dopolnitvah zakona
o zdravstvenem
varstvu in
zdravstvenem
zavarovanju (EPA
677-IV)
Zakon
DA
DA, potreben je le manjši
popravek referendumskega
vprašanja.
Referendumsko vprašanje bi
bilo potrebno popraviti na
način, določen v 20. členu
ZRLI.
DA
DA
NE
DA
20.2. - 26.3.2009
1.8.2006 - 30.8.2006
Zbranih
dovolj
Rok za zbiranje
podpisov podpisov volivcev
podpore
Vsebinsko je pobuda
NE
ustrezala zakonu, a ni bila
podprta z zadostnim številom
podpisom.
NE, referendumsko vprašanje
je deloma nejasno, poleg
tega se je postavilo vprašanje
ustavnosti pobude.
Zakonodajno - pravne službe
NE
NE
Zbranih dovolj
podpisov
volivcev za
vložitev zahteve
Datum
referenduma
193
Zavod Mir,
Ljubljana
28.5.2009
Zakon o
soobstoju gensko
spremenjenih
rastlin z ostalimi
kmetijskimi
rastlinami (EPA
354-V)
Zakon
Vrsta
referenduma
“Ali ste za to, da se uveljavi Zakon o soobstoju gensko
Zakonodajni
spremenjenih rastlin z ostalimi kmetijskimi rastlinami
(ZSGSROKR), ki ga je sprejel Državni zbor na seji dne 21.5.2009?”
Referendumsko
Vprašanje
Vir: Dokumentarno gradivo Državnega zbora.
Pobudnik
oziroma vlagatelj
zahteve za razpis
referenduma
Datum
vložitve
pobude
oz. zahteve
NE
Zakonodajno - pravne službe
NE
Zbranih
dovolj
Rok za zbiranje
podpisov podpisov volivcev
podpore
Zbranih dovolj
podpisov
volivcev za
vložitev zahteve
Datum
referenduma
194
II.
SODNI SISTEM,
DRUŽINSKO
PRAVO
195
ODGOVORNOST SODNIKOV IN TOŽILCEV V AVSTRIJI,
ITALIJI IN NEMČIJI*
1
UVOD
Sodišča predstavljajo pomemben dejavnik pravne države in zagotavljajo pravno
varnost ter stabilnost v družbi. Sodniki so pri svojem delu samostojni in neodvisni.
Smiselno podobno velja za druge pravosodne funkcionarje, kamor se uvrščajo tudi
tožilci. Temeljna načela delovanja celotnega pravosodja so navedena že v ustavah
posameznih držav, podrobneje pa njihovo delo urejajo področni zakoni. Interes celotne družbe je, da bi sodniki in tožilci opravljali svoje delo brezhibno, torej brez
strokovnih napak in pravočasno. Ravnanje pravosodnih funkcionarjev je dejansko
čedalje bolj pod drobnogledom javnosti, ki pa pogosto ocenjuje delo sodnikov in
tožilcev ob upoštevanju le skopih informacij in nezadostnega poznavanja pravil, ki
urejajo delovanje pravosodja na splošno. Kljub temu je treba ugotoviti, da se v vrstah
sodnikov in tožilcev dogajajo tudi različni nezaželeni pojavi. S primernimi instrumenti je treba poskrbeti za ustrezno selekcijo in imenovanje pravosodnih funkcionarjev, od katerih so odvisne usode velikega števila ljudi, za primere morebitnih kršitev predpisov in različnih kodeksov pa je treba imati ustrezno razdelan tudi sistem
sankcioniranja.
V tem besedilu smo prikazali različne oblike odgovornosti sodnikov in tožilcev v
Avstriji, Italiji in Nemčiji, vse v primerjavi z našo ureditvijo. Preiskovali smo disciplinsko, civilno in kazensko odgovornost ter morebitne sankcije5 zaradi napačnih,
slabih in zmotnih sodb ter opustitev, pri čemer smo se usmerili na konkretne določbe ustreznih predpisov. Nadalje smo preverili, ali je mandat sodnikov in tožilcev
omejen ali ne. Preverili smo, kakšni so kriteriji za oceno dela sodnikov in tožilcev,
kdo ocenjuje njihovo delo ter možne posledice v primeru, ko sodniki in tožilci ne
dosegajo zahtevanih ciljev. Pridobili smo tudi statistične podatke o številu sodnikov,
pa tudi tožilcev, glede na število prebivalcev.2 Za tožilce smo pridobili podatek o
* Janez
1
Blažič; pripravljeno: 30. 11. 2009, objavljeno: 31. 5. 2010.
Čeprav to ni bilo izrecno zahtevano v naročilu, smo v tem besedilu prikazali tudi sankcije, predpisane za
tožilce.
2
Ni nam uspelo pridobiti podatka iz naročila o številu rešenih sodb na sodnika na leto, saj v obravnavanih
196
številu prejetih zadev in vloženih obtožnih aktov v letu 2006. Za to leto smo tudi
prikazali, koliko sodnikov in tožilcev je bilo sankcioniranih in iz katerih razlogov. K
vsemu temu smo dodali število uvedenih disciplinskih postopkov zoper sodnike in
tožilce v letu 2006.
Podatke smo pretežno zajeli s svetovnega spleta. Pregledali smo nacionalne zakonodaje in spletna mesta tako pravosodnih ministrstev kot tudi nekaterih pravosodnih
organov najvišjih instanc.3 Številne podatke smo pridobili iz leta 2008 izdelane študije
CEPEJ, posebne komisije pri Svetu Evrope, ki se ukvarja z učinkovitostjo pravosodja.
Pri tem moramo opozoriti, da gre za podatke samo za leto 2006, kajti za druga leta
podatki v taki obliki še niso dostopni. Omenimo naj še, da gre v nekaterih tabelah v
tem besedilu, ki se opirajo na izsledke navedene študije, zgolj za ocenjene podatke.
Zlasti se to nanaša na število uvedenih postopkov zoper sodnike in tožilce ter število
izrečenih sankcij.
V pričujočem besedilu nismo posebej obravnavali sodnikov ustavnih sodišč, saj imajo povsem drugačen status, podobno pa velja tudi za sodnike nekaterih drugih, na
primer vojaških sodišč. Poleg tega se glede na zahtevo v naročilu nismo ukvarjali s
primeri, ko sodnikom in tožilcem avtomatično preneha funkcija ali so drugače sankcionirani zaradi storitve kaznivega dejanja, ki ni v neposredni povezavi s konkretnim
delom na posamezni funkciji. Posebne pozornosti tudi nismo namenili običajnemu
službenemu nadzoru, ki bi v širšem kontekstu sicer lahko spadal v obravnavano problematiko, vendar pa po naši oceni podrobnosti v zvezi z njim ne bi bistveno prispevale k osvetlitvi odgovornosti in sankcioniranja sodnikov ter tožilcev.
2
UREDITEV V REPUBLIKI SLOVENIJI
Status sodnikov ureja Zakon o sodniški službi (ZSS), ki med drugim govori tudi o
napredovanjih sodnikov v povezavi z ocenjevanjem nijhovega dela, ter o njihovi odgovornosti, predvsem disciplinski. V navedenem zakonu je v 74. členu tudi določeno,
študijah in drugih dostopnih virih ni bilo mogoče pridobiti zanesljivih informacij, ki bi lahko služile za primerjavo med posameznimi državami.
3
Pri svojem delu smo se naslonili tudi na raziskovalno nalogo Raziskovalnega oddelka, št. 29/2009 z naslo-
vom Organizacija, vrste in pristojnosti sodišč, katere tematika se v določeni meri pokriva s tematiko pričujočega besedila.
197
da sodniška služba po zakonu preneha z upokojitvijo, vendar najpozneje, ko sodnik
dopolni 70 let starosti. V naši državi je funkcija sodnika v skladu s 129. členom Ustave
Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava) trajna.
Ocenjevanje delovne uspešnosti in ugotavljanje odgovornosti državnih tožilcev sta,
poleg ostalih statusnih elementov, urejena v Zakonu o državnem tožilstvu (ZDT). Glede na določilo 39. člena ZDT tudi državnemu tožilcu preneha funkcija z upokojitvijo,
najkasneje, ko dopolni 70 let starosti. Poleg tega mu lahko funkcija preneha tudi, če
iz ocene njegove službe dvakrat zaporedoma izhaja, da ne ustreza državnotožilski
službi.
2.1 Disciplinska odgovornost sodnikov in državnih tožilcev
Iz poročila CEPEJ za Slovenijo (str. 38) je razvidno, da je letno uvedenih malo disciplinskih postopkov zoper sodnike (približno od 4 do 6), pa tudi v tem okviru dostikrat sodniku po lastni volji preneha službeno razmerje še pred sprejemom odločitve
v disciplinskem postopku.
V VII. poglavju ZSS se nahajajo določbe o disciplinskem postopku zoper sodnike. V
80. členu ZSS je izrecno določeno, da kazenska odgovornost in odgovornost za prekršek ne izključujeta disciplinske odgovornosti sodnika.
V skladu z 81. členom ZSS se lahko sodniku, ki je z naklepom ali iz malomarnosti
kršil sodniške dolžnosti, ki so predpisane z zakonom in sodnim redom, ali neredno
opravljal sodniško službo, izreče disciplinska sankcija. Drugi odstavek tega člena med
drugim določa, da so dejanja, ki pomenijo kršitev sodniške dolžnosti oziroma neredno opravljanje sodniške službe (ter so neposredno povezana z odločanjem sodnika
oziroma njegovimi opustitvami), tudi:
•dejanje, ki ima zakonske znake kaznivega dejanja, storjenega pri opravljanju sodniške funkcije;
•neizpolnitev ali neupravičena odklonitev izvršitve sodniške dolžnosti;
•nevestno, nepravočasno, neustrezno ali malomarno opravljanje sodniške službe;
•zloraba položaja ali prekoračitev uradnih pooblastil;
•nedoseganje pričakovanih rezultatov dela več kot tri mesece zaporedoma iz neopravičenih razlogov;
•onemogočanje ali oviranje izvajanja določb zakona o službenem nadzoru sodnikovega dela in o nadzorstvenih pritožbah, ter
198
•kršitev ali opustitev ukrepov po programu za reševanje zaostanka pri sodišču.
V skladu z 82. členom ZSS so disciplinske sankcije za navedene kršitve:
•pisni opomin,
•ustavitev napredovanja,
•znižanje plače,
•premestitev na drugo sodišče, in
•prenehanje sodniške funkcije.
Nekatere izmed zgoraj navedenih disciplinskih kršitev so v zakonu posebej opredeljene kot težje, vse ostale pa spadajo med lažje disciplinske kršitve. Po 83. členu ZSS pisni
opomin pomeni formalno grajo sodniku za disciplinsko kršitev, ki jo disciplinsko sodišče oceni kot lažjo, in se lahko izreče, če sodniku še ni bila izrečena disciplinska sankcija. Ustavitev napredovanja se izreče za čas največ treh let. Znižanje plače se izreče do
višine 20 % za čas do enega leta. Premestitev na drugo sodišče za eno stopnjo nižjega
položaja ali na drugo sodišče enakega položaja v drugem kraju se lahko izreče za čas
od šestih mesecev do treh let. Prenehanje sodniške funkcije pa se izreče sodniku, če
zaradi težje disciplinske kršitve ni več primeren za opravljanje sodniške funkcije.
V postopku ugotavljanja disciplinske odgovornosti sodnikov se smiselno uporabljajo določbe Kazenskega zakonika, in sicer tiste, ki veljajo za skrajšani postopek pred
okrajnim sodiščem (85. in 90. člen ZSS). Glede na določbo 86. člena ZSS sta disciplinska organa disciplinsko sodišče prve stopnje in disciplinsko sodišče druge stopnje.
Disciplinsko sodišče prve stopnje sestavlja osem sodnikov, in sicer dva vrhovna, dva
višja, dva okrožna in dva okrajna sodnika. V posamezni zadevi odloča senat treh sodnikov. Disciplinsko sodišče druge stopnje sestavlja pet vrhovnih sodnikov. O pritožbah zoper sklepe disciplinskega sodišča prve stopnje odloča senat, ki ga sestavljajo
predsednik in dva sodnika (87. člen ZSS). Predlog za disciplinsko kaznovanje vlaga in
zastopa disciplinski tožilec, ki je vrhovni sodnik (88. člen ZPS).
Sodniku se lahko izreče suspenz oziroma začasna odstranitev iz sodniške službe.
Predsednik Vrhovnega sodišča mu ga mora obvezno izreči, če je zoper njega uveden
kazenski postopek zaradi utemeljenega suma storitve kaznivega dejanja z zlorabo
sodniške funkcije. V drugih primerih se izreče glede na okoliščine očitane kršitve.
Suspenz traja do dokončne odločitve pristojnega organa o razrešitvi sodnika. V času
njegovega trajanja sodnik prejema nadomestilo plače, ki je enako polovici plače, ki bi
jo prejemal, če bi delal (95. - 98. člen ZSS).
199
Državni tožilec disciplinsko odgovarja, če je kršil dolžnosti državnega tožilca ali ugled
in dostojanstvo funkcije državnega tožilca (42. člen ZDT). Disciplinske sankcije zoper
državne tožilce so:
•razrešitev funkcije državnega tožilca,
•ustavitev napredovanja, in
•zmanjšanje plače.
Ustavitev napredovanja se izreče za dobo treh let. Državni tožilec, ki mu je bila izrečena disciplinska sankcija ustavitve napredovanja, tri leta od dneva izreka sankcije
ne more biti dodeljen na delo v drug državni organ, na Vrhovno državno tožilstvo, v
skupino ali imenovan za vodjo ali namestnika vodje državnega tožilstva ali skupine.
Zmanjšanje plače se izreče do višine 20 % za čas do enega leta (43. člen ZDT).
Disciplinska sankcija razrešitve funkcije državnega tožilca se med drugim lahko izreče samo za naslednje kršitve dolžnosti (ki so v neposredni zvezi z opravljanjem
funkcije državnega tožilca):
•nevestno, nepravočasno ali malomarno opravljanje službenih dolžnosti;
•neizpolnjevanje službenih dolžnosti, neupravičena odklonitev službene dolžnosti
oziroma neizpolnjevanje navodil, ki so dana po določbah tega zakona;
•zloraba položaja ali hujša prekoračitev uradnih pooblastil (44. člen ZDT).
V disciplinskem postopku zoper državnega tožilca se smiselno uporabljajo določbe,
ki veljajo v disciplinskem postopku zoper sodnika. Na prvi stopnji odloča disciplinsko sodišče, ki ga sestavljajo predsednik in dva člana prvostopnega disciplinskega
sodišča za sodnike ter državni tožilci, ki so člani državnotožilskega sveta, izvoljeni izmed državnih tožilcev, na drugi stopnji pa disciplinsko sodišče, ki ga sestavljajo štirje
sodniki, ki so člani drugostopnega disciplinskega sodišča za sodnike, in trije vrhovni
državni tožilci. Funkcijo disciplinskega tožilca v postopku proti državnemu tožilcu
opravlja z letnim razporedom dela določeni vrhovni državni tožilec (46. in 47. člen
ZDT).
Če je zoper državnega tožilca uveden kazenski postopek zaradi utemeljenega suma
storitve težjega kaznivega dejanja iz prvega odstavka 40. člena ZDT, generalni državni
tožilec odloči, da se državni tožilec začasno odstrani z opravljanja funkcije (suspenz).
V drugih primerih se ta ukrep izreče glede na okoliščine očitane kršitve. Glede suspenza državnega tožilca se smiselno uporabljajo določbe Zakona o sodniški službi
(49. člen ZDT).
200
V tabeli 1 je prikazano, koliko je bilo uvedenih disciplinskih postopkov zoper sodnike
in tožilce v Republiki Sloveniji v letu 2006.4
Tabela 1: Število disciplinskih postopkov, uvedenih zoper sodnike in tožilce
v letu 2006
Vrsta postopka
Kršitev poklicne etike
Kaznivo dejanje
Poklicna neprimernost
Skupaj
Sodniki
1
1
Tožilci
2
2
Vir: CEPEJ, poročilo za Slovenijo, str. 38, 39).
2.2 Civilna odgovornost sodnikov in tožilcev
Prvi odstavek 134. člena Ustave določa, da nikogar, ki sodeluje pri sojenju, ni mogoče
klicati na odgovornost za mnenje, ki ga je dal pri odločanju v sodišču. Gre za poklicno
in materialno imuniteto sodnikov (tudi tožilcev), ki izključuje njihovo neposredno
odškodninsko odgovornost ter predstavlja oviro za začetek pravdnega postopka zoper njih.
Glede pravice do povračila škode je v 26. členu Ustave sicer določeno, da ima vsakdo
pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge
dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil
s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost
opravlja. Oškodovanec ima pravico, da v skladu z zakonom zahteva povračilo tudi
neposredno od tistega, ki mu je škodo povzročil. Glede na navedeno določbo bi bilo
tudi od sodnika (tožilca) mogoče neposredno uveljavljati odškodnino, če bi tako določal poseben zakon, vendar pa tak zakon še ni bil sprejet (Mreža predsednikov vrhovnih sodišč EU, odgovor za Slovenijo).
Iz poročila Državnega pravobranilstva RS (v nadaljevanju: DP) za leto 2008 med drugim izhaja, da se ta organ ukvarja tudi z odškodninskimi zahtevki zaradi nepravilne4
Iz Skupnega poročila o delu državnih tožilstev v letu 2008, ki ga je Državnemu zboru posredovalo Vrhovno
državno tožilstvo, je razvidno, da je generalna državna tožilka v lanskem letu zahtevala uvedbo disciplinskega postopka zoper dva državna tožilca. Postopek zoper enega v trenutku oddaje poročila (27. 5. 2009) še ni
bil zaključen, zoper drugega pa je disciplinska tožilka predlog za izrek disciplinske sankcije umaknila, saj je
državnemu tožilcu med disciplinskim postopkom prenehala funkcija državnega tožilca.
201
ga dela državnih organov. Naša država, glede na zgoraj navedena določila 26. člena
Ustave in Obligacijskega zakonika (OZ),5 odgovarja za protipravno ravnanje svojih
uslužbencev in gre za tako imenovano odgovornost za drugega. Zoper povzročitelja
škode lahko vloži plačnik odškodnine (Republika Slovenija ali zavarovalnica) regresni
zahtevek, če je bila škoda povzročena namenoma ali iz hude malomarnosti.6 V novih
odškodninskih tožbah v letu 2008 zaradi zatrjevanega nepravilnega dela sodišč, ki
jih je obravnavalo DP, so tožniki med drugim zatrjevali kršitev pravice do sojenja v
razumnem roku. Sodišča so pravnomočno razsodila v 55 zadevah in v treh zadevah je
sodišče delno ugodilo tožbenim zahtevkom. Poleg tega je DP v letu 2008 prejelo še 25
zadev, v katerih tožniki zatrjujejo druge nepravilnosti v različnih sodnih postopkih. V
treh primerih je sodišče delno, v enem pa v celoti ugodilo tožbenemu zahtevku. DP
obravnava tudi odškodninske zahtevke zaradi napake državnega organa. Med najpogostejše nove zahtevke sodi tudi zahtevek zaradi neupravičenega odvzema prostosti
(Letno poročilo o delu Državnega pravobranilstva RS, 2008).
2.3 Kazenska odgovornost sodnikov in državnih tožilcev
V drugem odstavku 134. člena Ustave je določeno, da sodnik ne sme biti priprt, niti
ne sme biti brez dovoljenja Državnega zbora zoper njega začet kazenski postopek,
če je osumljen kaznivega dejanja pri opravljanju sodniške funkcije. Gre za poklicno
procesno imuniteto7 (deloma povzeto po Mreža predsednikov vrhovnih sodišč EU,
poročilo za Slovenijo).
V povezavi s kazensko odgovornostjo sodnikov Ustava v 132. členu določa, da lahko
Državni zbor na predlog sodnega sveta razreši sodnika, če ta pri opravljanju sodniške
funkcije krši ustavo ali huje krši zakon. V primeru naklepno storjenega kaznivega dejanja z zlorabo sodniške funkcije, ugotovljenega s pravnomočno sodno odločbo, pa
Državni zbor sodnika razreši.8
5
V katerem sicer ni posebnih določb o odgovornosti države za ravnanje njenih funkcionarjev, so pa splošna
pravila glede uveljavljanja odškodninskega zahtevka.
6
Iz poročila DP je moč zaključiti, da ta organ v letu 2008, pa tudi v predhodnih letih, ni obravnaval nobenega
konkretnega primera regresnega zahtevka države zoper sodnika.
7
Vendar pa velja za sodnike v kazenskopravnem smislu tudi poklicna materialna imuniteta po prvem odstav-
ku 134. člena Ustave (glede odgovornosti za mnenje, podano pri odločanju v sodišču).
8
V tej zvezi je treba opozoriti tudi na 77. člen ZSS, ki določa, da mora sodišče v primeru, če sodnik naklepno
stori kaznivo dejanje z zlorabo sodniške funkcije, pravnomočno obsodilno sodbo poslati sodnemu svetu.
Slednji je dolžan brez odlašanja obvestiti Državni zbor, ki sodnika razreši.
202
V 28. poglavju Kazenskega zakonika (KZ-1) pa je v 288. členu, med kaznivimi dejanje
zoper pravosodje, navedeno tudi kaznivo dejanje protizakonitega, pristranskega in
krivičnega sojenja. Navedeni člen določa, da se sodnik, ki pri vodenju sodnega postopka ali izrekanju sodne odločbe zavestno krši zakon ali izkrivlja pravo, da bi stranki v postopku škodoval ali ji neupravičeno dal prednost, kaznuje z zaporom do treh
let. Enako se kaznuje sodnik, ki z enakim namenom opre sodno odločbo na dejstva,
za katera ve, da ne obstojijo ali se krivo podtikajo z lažnimi ali nedovoljenimi dokazi.
Zoper državne tožilce v Kazenskem zakoniku ni izrecno predpisano kaznivo dejanje,
lahko pa odgovarjajo za kazniva dejanja v zvezi z dolžnostmi uradnih oseb.
2.4 Ocenjevanje sodnikov in državnih tožilcev
Glede ocenjevanja sodnikovega dela je v prvem odstavku 29. člena ZSS med drugim
določeno:
Ocena sodniške službe se sestavi ob upoštevanju naslednjih kriterijev:
1. strokovno znanje, pri čemer se upoštevajo zlasti sodnikova strokovna dejavnost,
specialistični in podiplomski študij ter dosežen ugled v pravni stroki;
2. delovne sposobnosti, pri čemer se upoštevajo zlasti doseženo razmerje med opravljenim in pričakovanim obsegom sodnikovega dela, ali sodnik strnjeno razpisuje
naroke in strnjeno vodi obravnave, pravočasnost pisne izdelave sodne odločbe in
pravočasnost postopanja v zvezi z vloženimi pravnimi sredstvi;
3. sposobnost razreševanja pravnih vprašanj, pri čemer se upoštevajo zlasti dosežena stopnja pravilnosti in zakonitosti sodnikovega odločanja, ugotovljena predvsem v postopkih s pravnimi sredstvi, ali sodnik upošteva dobro sodno prakso in
njegove sposobnosti za reševanje zapletenih in kompleksnih zadev;
4. opravljeno delo pri odpravi in preprečitvi sodnih zaostankov, zlasti reševanje zadev po vrstnem redu pripada, upoštevaje število dodeljenih zadev pa tudi razmerje med številom rešenih zadev, ki so določene kot sodni zaostanek, in številom vseh
rešenih zadev, razmerje med številom rešenih pomembnejših zadev, ki so določene kot sodni zaostanek, in številom vseh rešenih pomembnejših zadev, ter število
sklenjenih sodnih poravnav;
5. varovanje ugleda sodnika in sodišča, ki se ugotavlja zlasti na podlagi načina vodenja postopkov, komuniciranja s strankami in drugimi organi, varovanja neodvisnosti, nepristranskosti, zanesljivosti in pokončnosti ter obnašanja v službi in
zunaj nje;
203
6. sposobnost ustnega in pisnega izražanja, kakor izhaja zlasti iz spisov obravnavanih zadev, izdelanih odločb in sodnikovega strokovnega delovanja;
7. opravljeno dodatno delo pri izvrševanju sodne funkcije, zlasti v okviru mentorstva, sodelovanje pri izobraževanju in strokovnem izpopolnjevanju ter sodelovanje v zakonodajnih postopkih;
8. odnos do sodelavcev pri opravljanju sodniškega dela;
9. sposobnost opravljanja nalog vodstvenega mesta, če je sodnik imenovan na tako
mesto, kakor se kaže zlasti v rezultatih dela na področju, ki je sodniku zaupano.
Oceno sodniške službe (ki vsebuje izpolnjevanje vseh kriterijev) izdela za sodnike
personalni svet, in sicer vsaka tri leta. Pred tem časom pa se lahko ta ocena izdela
na zahtevo sodnega sveta, predsednika sodišča, predsednika sodišča višje stopnje ali
sodnika samega (31. člen ZSS).
Personalni svet z oceno sodniške službe lahko ugotovi, da sodnik:
•ne ustreza sodniški službi;
•ne izpolnjuje pogojev za napredovanje;
•izpolnjuje pogoje za napredovanje;
•izpolnjuje pogoje za hitrejše napredovanje;
•izpolnjuje pogoje za izjemno napredovanje v višji sodniški naziv (32. člen ZSS).
Če iz ocene izhaja, da sodnik ne ustreza sodniški službi, mu preneha sodniška funkcija. Oceno sodniške službe je treba v tem primeru pred njenim učinkovanjem predložiti v potrditev sodnemu svetu (33. člen ZSS). Če pa iz ocene izhaja, da sodnik ne
izpolnjuje pogojev za napredovanje, ne more biti imenovan na višje sodniško mesto
ali na položaj svetnika in ne more biti uvrščen v višji plačni razred, dokler ni z oceno
ugotovljeno, da izpolnjuje pogoje za napredovanje (34. člen ZSS). Zoper oceno je
možno vložiti pritožbo pri personalnem svetu Vrhovnega sodišča Republike Slovenije.
V 23. členu ZDT je med drugim določeno, da se, kolikor ta zakon ne določa drugače,
za ocenjevanje dela državnih tožilcev smiselno uporabljajo določbe Zakona o sodniški službi. Za izdelavo ocene dela za državnega tožilca je pristojen državnotožilski
svet.
204
3
ODGOVORNOST SODNIKOV IN TOŽILCEV TER NJIHOVO
OCENJEVANJE - PREGLED PO DRŽAVAH
3.1 Avstrija
Avstrijska ustava (Bundes-Verfassungsgesetz - B-VG) v 88. členu določa, da se lahko
sodnika odstrani s funkcije, upokoji ali proti njegovi volji prerazporedi samo na podlagi zakona in po konkretni sodni odločbi. V tem členu je predviden tudi suspenz
sodnika.
Poklicni sodniki so v javnopravnem delovnem razmerju z zvezno državo. Poleg ustavnih določb se najpomembnejša pravila za status in usposabljanje sodnikov nahajajo
v posebnem Zakonu o sodniški in tožilski službi, ki velja tako za sodnike in državne
tožilce kot tudi za pripravnike v pravosodju (Richter- und Staatsanwaltschaftsdienstgesetz - RStDG).9
Na svojo funkcijo so poklicni sodniki imenovani za nedoločen čas in se morajo upokojiti, ko se izteče koledarsko leto, v katerem so dopolnili 65 let. Delovno razmerje
lahko sodniku po 100. členu RStDG preneha zaradi različnih razlogov, med drugim
tudi po pravnomočnosti disciplinskega ukrepa prenehanja delovnega razmerja. V
primeru, če je sodnikova službena ocena v dveh zaporednih letih negativna oziroma
je ocenjen z „neustrezno“ ali pa v primeru, če več ne izpolnjuje pogojev za imenovanje za sodnika, je tudi sam s strani predsednika višjega deželnega sodišča oziroma Vrhovnega sodišča (Oberster Gerichtshof) pisno pozvan k temu, da v enem mesecu po
vročitvi poziva sam zaprosi za upokojitev v najkrajšem možnem času; ta upokojitev je
lahko stalna ali začasna. Če tega ne stori, se opravi poseben postopek pred službenim
sodiščem (Dienstgericht),10 ki je v tem primeru višje deželno sodišče ali pa Vrhovno
sodišče (91. člen RStDG).
9
S polnim imenom: Bundesgesetz über das Dienstverhältnis der Richterinnen und Richter, Staatsanwältin-
nen und Staatsanwälte und Richteramtsanwärterinnen und Richteramtsanwärter; krajši slovenski prevod bi
se lahko glasil Zakon o sodniški in tožilski službi.
10
Službeno sodišče pri svojem delovanju smiselno uporablja postopek, ki je v veljavi pri disciplinskem so-
dišču, slednje pa smiselno uporablja pravila kazenskega postopka. Če kot službeno sodišče nastopa višje
deželno sodišče, imata tako sodnik kot tudi Vrhovno državno tožilstvo (Oberstaatsanwaltschaft) pravico do
vložitve pritožbe na Vrhovno sodišče, ki tako tudi nastopa kot službeno sodišče.
205
Državni tožilci delujejo v uradih, ki so avtonomni pravosodni organi in so ločeni od
sodišč. Delovanje državnih tožilstvev ureja Zakon o državnem tožilstvu (Staatsanwaltschaftsgesetz - StAG). Prav tako kot sodniki so državni tožilci v javnopravnem delovnem razmerju z zvezno državo, za razliko od sodnikov pa so vezani na navodila svojih
nadrejenih. Na funkcijo so imenovani za stalno.11
3.1.1 Disciplinska odgovornost sodnikov in tožilcev
Tabela 2 vsebuje skupno število disciplinskih postopkov, ki so bili v letu 2006 uvedeni
tako zoper sodnike kot tudi zoper tožilce.12
Tabela 2: Število disciplinskih postopkov, uvedenih zoper sodnike in tožilce
v letu 2006
Vrsta postopka
Kršitev poklicne etike
Kaznivo dejanje
Poklicna neprimernost
Skupaj
Sodniki
19
1
2
22
Tožilci
-
Vir: CEPEJ, poročilo za Avstrijo, str. 37.
Po 101. členu RStDG obstajata dve vrsti sodnikovih kršitev, storjenih pri delu ali v zvezi
z delom. Težje kršitve, glede na način, težo, ponavljanje ali druge obteževalne okoliščine, so disciplinske kršitve (Dienstvergehen) in se zanje lahko izreče disciplinska
kazen (Disciplinarstrafe), za lažje kršitve oziroma kršitve reda (Ordnungswidrigkeit)
pa se se lahko izreče kazen za kršitev reda (Ordnungsstrafe). Sodniku se lahko, glede
na okoliščine, tudi spregleda kazen in se v odločbi navede samo to, da je kriv (Schuldspruch), vendar pa se v primeru, če v treh letih po izdaji take odločbe ponovi kršitev,
to upošteva pri odmeri kazni. Velja pripomniti, da RStDG izrecno ne opredeljuje pozameznih disciplinskih kršitev. Iz konteksta zakona pa se lahko zaključi, da se sankcionirajo sodnikove kršitve, med drugim tudi uradnih dolžnosti, in v tem okviru je
gotovo iskati tudi kršitve, povezane s kvaliteto in pravočasnostjo sodnega odločanja.
11
V zakonu sicer ni izrecne določbe o imenovanju za stalno, vendar pa tudi ni določeno, da bi v zvezi z man-
datom obstajala kaka posebna omejitev.
12
Iz tabele sicer izhaja, da zoper slednje ni bil uveden noben disciplinski postopek. Razlog za to je po naved-
bah v poročilu CEPEJ za Avstrijo v dejstvu, da je v tej državi precej več sodnikov kot tožilcev.
206
Kazni za lažje disciplinske kršitve oziroma kršitve reda (Ordnungsstrafe) sta: opomin
(Ermahnung) in opozorilo (Verwarnung) (103. člen RStDG).
Med disciplinske kazni (Disziplinarstrafen) pa spadajo:
•ukor (Verweis),
•izključitev iz napredovanja,
•znižanje prejemkov,
•premestitev na drugo službeno mesto brez povračila selitvenih stroškov (Übersiedlungsgebühren),
•obvezna upokojitev z znižano pokojnino oziroma odpravnino, in
•odpust oziroma prenehanje službenega razmerja (Dienstentlassung) (104. člen
RStDG).
Izključitev iz napredovanja in znižanje prejemkov lahko trajata največ tri leta. Za znižanje prejemkov še velja, da se lahko izreče v višini 25 % prejemkov, pri čemer je treba izvzeti znesek otroškega dodatka (Kinderzulage). Če gre sodnik pred iztekom obdobja,
za katero je izrečena kazen znižanja prejemkov, v pokoj (velja tudi v primeru začasne
upokojitve), se mu kazen do konca tega obdobja, lahko pa tudi za stalno, v sorazmernem deležu upošteva pri pokojnini. V času trajanja kazni izključitve iz napredovanja
in znižanja prejemkov je tudi prepovedana razporeditev sodnika na zahtevnejše mesto z višjimi prejemki (105. do 108. člen RStDG).
V 111. členu RStDG je določeno, katera so disciplinska sodišča. To so vsa štiri višja
deželna sodišča (na Dunaju, v Gradcu, Linzu in Innsbrucku), ki so pristojna za vse
sodnike teh in podrejenih sodišč, z izjemo predsednika in podpredsednika posameznega višjega deželnega sodišča. Pristojnost je navzkrižna, saj je dunajsko višje deželno sodišče pristojno za sodnike, ki spadajo v pristojnost graškega višjega deželnega
sodišča in obratno, enako pa velja tudi za pristojnost višjih deželnih sodišč v Linzu in
Innsbrucku, od katerih je vsako pristojno za vodenje disciplinskih zadev za sodnike v
pristojnosti drugega višjega deželnega sodišča. Poleg tega je disciplinsko sodišče tudi
Vrhovno sodišče za sodnike tega sodišča in predsednike ter podpredsednike višjih
deželnih sodišč.
O sestavi disciplinskih organov govori 112. člen RStDG, ki določa, da disciplinsko
sodišče odloča v senatu petih sodnikov, predhodne poizvedbe in preiskavo pa opravi
preiskovalni komisar (Untersuchungskommissär), ki je član disciplinskega sodišča,
vendar v tem primeru ni član senata. Skladno s 118. členom RStDG službene interese
207
v postopku zastopa disciplinski tožilec (Disziplinaranwalt), ki je pri višjem deželnem sodišču višji državni tožilec (Oberstaatsanwalt), pri Vrhovnem sodišču pa je to
vrhovni državni tožilec (Generalprokurator). Po 120. členu RStDG lahko sodnika v
postopku zastopa drug sodnik ali odvetnik. Na odločitev disciplinskega sodišča lahko
sodnik in disciplinski tožilec vložita pritožbo, o kateri odloča Vrhovno sodišče. Pritožba ima odložni učinek (139. člen RStDG).
Poseben del RStDG se nanaša tudi na suspenz sodnika, ki ga disciplinsko sodišče v
nujnih primerih izreče brez ustne obravnave (146. člen RStDG). Po 147. členu istega zakona lahko tudi predstojnik sodišča v nujnih primerih izreče začasen suspenz, vendar
mora zadevo takoj posredovati pristojnemu disciplinskemu sodišču. Suspenz se odpravi takoj, ko odpadejo razlogi za njegov izrek, najkasneje pa ob pravnomočnosti disciplinske odločbe (148. člen RStDG). Najpomembnejša značilnost suspenza je znižanje
prejemkov sodnika na 2/3 celotnega zneska prejemkov, z izjemo otroških dodatkov, v
celotnem času trajanja suspenza. Disciplinsko sodišče pa lahko na zahtevo sodnika ali
po uradni dolžnosti omili to znižanje oziroma ga celo odpravi, če je to nujno potrebno
zaradi preživljanja sodnika in njegovih družinskih članov. Razlika do polnega zneska
prejemkov se sodniku kasneje v primeru njegovega uspeha v postopku povrne.
V VI. poglavju RStDG je govora o disciplinski odgovornosti upokojenih sodnikov. Tudi
upokojeni sodnik se namreč lahko znajde v disciplinskem postopku, med drugim
tudi zaradi kršitev, storjenih med aktivno službo. Po 159. členu RStDG so disciplinske
kazni naslednje: ukor (Verweis), časovno omejeno ali trajno znižanje pokojnine do
največ 25 %, v primeru posebno težkih kršitev pa je kazen izguba vseh pravic, pridobljenih iz službenega razmerja, in izguba polovice pokojnine oziroma oskrbnine
sodnika ter njegovih družinskih članov.
Državnim tožilcem, ki so spoznani za odgovorne kršitve poklicnih ali etičnih dolžnosti, se izrečejo disciplinske sankcije, o čemer odloča disciplinsko sodišče. Med sankcijami, ki jih disciplinsko sodišče lahko izreče, je tudi prenehanje delovnega razmerja
(povzeto po The Austrian Judicial system in CEPEJ, poročilo za Avstrijo, str. 37). Kot
disciplinska sodišča za državne tožilce delujejo višja deželna sodišča, in to po povsem podobnem principu, kot to velja za disciplinske postopke zoper sodnike (navzkrižna pristojnost, postopek, sankcije). Višja deželna sodišča kot disciplinska sodišča
niso pristojna za vodenje disciplinskega postopka zoper vodjo in prvega namestnika
višjega državnega tožilstva (Oberstaatsanwaltschaft); za ti dve funkciji, za člane Vrhovnega državnega tožilstva (Generalprokuratur) in za državne tožilce, razporejene
208
na pravosodno ministrstvo, je v pogledu vodenja disciplinskega postopka pristojno
Vrhovno sodišče (204. člen RStDG).
3.1.2 Civilna odgovornost sodnikov in tožilcev
Deželna sodišča so, poleg ostalega, na prvi stopnji pristojna v zadevah, ki sodijo na
področje Zakona o uradni odgovornosti (Amtshaftungsgesetz - AHG). V tem zakonu
je urejen postopek za izplačevanje odškodnine osebam, prizadetim zaradi napačnega ali krivičnega delovanja javnih organov. V tako delovanje so vključeni tudi sodni
postopki in sodne odločitve ter škoda, povzročena osebam ali lastnini zaradi predolgega trajanja postopkov, neupravičenega odvzema prostosti in/ali krivične obsodbe13
(CEPEJ, poročilo za Avstrijo, str. 12).
Sodniki in tožilci odgovarjajo zvezni državi po civilnem pravu. Stranke, ki utrpijo škodo zaradi njihovega protipravnega in krivdnega ravnanja, namreč lahko vlagajo tožbe
samo pred zvezno državo po Zakonu o uradni odgovornosti (AHG). V 2. členu tega
zakona je navedeno, da pri uveljavljanju odškodninskega zahtevka ni potrebno, da je
izrecno naveden organ (posameznik), ki je odgovoren za nastalo škodo, pač pa zadostuje dokaz, da je škoda nastala zaradi protipravnega ravnanja organa (posameznika)
toženega pravnega subjekta, v primeru sodnikov pa je to zvezna država. Odškodninskega zahtevka ni mogoče uveljavljati, če bi oškodovanec lahko preprečil nastanek
škode prek Upravnega sodišča (Verwaltungsgerichtshof), pa tega ni storil. Iz 3. člena
AHG med drugim smiselno izhaja tudi to, da lahko zvezna država, ki je oškodovancu
izplačala škodo, zahteva povrnitev tega zneska od sodnika ali tožilca, ki je to škodo
storil ali povzročil s kršitvijo predpisov, in sicer naklepno ali iz hude malomarnosti.
Če je šlo samo za malomarnost, lahko sodišče iz razlogov pravičnosti zniža znesek,
ki ga mora povrniti sodnik. Ni mogoče zahtevati povrnitve škode, če je sodnik kršil
zakon po naročilu ali ukazu predpostavljenega, vendar pa to ne velja v primeru, če
je bil predpostavljeni za tako naročilo ali ukaz očitno nepristojen oziroma če gre za
kršitev kazenskopravnih predpisov (4. člen AHG).
Sodnik (tožilec) lahko v svoji obrambi navede vse relevantne okoliščine, tudi tiste, ki
jih zvezna država kot tožena stranka ni navedla v osnovnem odškodninskem postop13
V primeru neupravičenega odvzema prostosti in/ali krivične obsodbe se lahko odškodnina zahteva tudi
po posebnem Zakonu o odškodninah v kazenskem pravu (Strafrechtliches Entschädigungsgesetz), pri čemer pa se ne ugotavlja krivda posameznega pravosodnega organa.
209
ku, in se lahko v določeni meri izogne plačilu zahtevanega zneska, če bi v primeru
navedbe teh okoliščin v osnovnem postopku prišlo do drugačne odločitve o plačilu
odškodnine (85. člen AHG).
Za odločanje o zahtevku oškodovanca zoper zvezno državo je po 9. členu AHG v
civilnem postopku na prvi stopnji izključno pristojno deželno sodišče, na katerega
območju pristojnosti je prišlo do kršitve zakona s strani sodnika. Pri obravnavanju
tožb, ki jih v naslednji fazi vloži zvezna država zoper sodnike zaradi povračila izplačanega zneska odškodnine oškodovancu, pa se uporablja Zakon o delovnih in socialnih sodiščih (Arbeits- und Sozialgerichtsgesetz), razen v primeru zahtevkov zoper
vodstvene funkcionarje in kolegijske organe, ko je za obravnavanje tožbe pristojno
drugo sodišče iste vrste, ki ga določi po hierarhiji višje sodišče. Pomembno je, da
oškodovanec nikoli ne more zahtevati plačila odškodnine neposredno od sodnika
(tožilca).
Iz 10. člena AHG med drugim izhaja, da tožena zvezna država o odškodninski tožbi
obvesti sodnika, za katerega meni, da nosi odgovornost. Ta se lahko pridruži postopku kot stranski intervenient.14 O tožbi zvezne države zoper sodnika za povrnitev plačanega zneska se obvesti tudi sodišče, na katerem dela ta sodnik. To sodišče mora v
primernem roku sporočiti sodišču, ki odloča o odškodninskem zahtevku, ali je bil
zoper sodnika že uveden disciplinski postopek ali pa šele bo uveden. Zvezna država
lahko v tožbi zoper sodnika zahteva, da se mu izda plačilni nalog.
3.1.3 Kazenska odgovornost sodnikov in tožilcev
A avstrijskem Kazenskem zakoniku (Strafgesetzbuch - StGB) so v 22. poglavju določena kazniva dejanja zoper uradno dolžnost, ki jih lahko med drugim storijo tudi
sodniki in državni tožilci.15 Navedena so naslednja kazniva dejanja:
•podkupljivost oziroma koruptivnost (Bestechlichkeit - 304. člen),
•okoriščanje (Vorteilsannahme - 305. člen), in
14
Stranski intervenient ali stranski udeleženec ima zaradi varstva svoje pravice ali koristi pravico udeleževati
se postopka, ki je bil uveden zoper drugega ali na zahtevo drugega. V postopku ne uveljavlja svoje pravice
oziroma se mu ne nalagajo obveznosti, ampak samo varuje svoje pravice in pravne koristi, ki bile lahko v
postopku ogrožene (Pravo, 1987: 287).
15
V teh členih je sicer uporabljen izraz funkcionar (Amtsträger), ki glede na opredelitev v 74. členu Kazen-
skega zakonika med drugim vključuje tudi sodnike in tožilce (poleg npr. uradnikov).
210
•pripravljanje oziroma ustvarjanje pogojev za podkupljivost ali okoriščanje (Vorbereitung der Bestechlichkeit oder der Vorteilsannahme - 306. člen).
Najvišja kazen, ki jo je v Avstriji mogoče izreči zaradi naštetih kaznivih dejanj, je 10 let
zapora.
3.1.4 Ocenjevanje sodnikov in državnih tožilcev
V 36. členu RStDG je določena sestava personalnih senatov (Personalsenate), ki se
morajo ustanoviti pri vsakem sodišču in imajo pomembno vlogo pri ocenjevanju sodnikov, kot bo razvidno iz nadaljevanja. Vsak personalni senat sestavljata dva člana
glede na funkcijo in trije izvoljeni člani. Če je na sodišču sistemiziranih več kot 100
sodniških mest, se število voljenih članov poveča na pet.
Ocenjevanje sodnikovega dela (Dienstbeschreibung) se opravi v prvi četrtini koledarskega leta za preteklo leto. Sodniki nižjih rangov se prvikrat ocenjenujejo v drugem
koledarskem letu, ki sledi njihovemu imenovanju. Predsednik sodišča lahko, kot določa 51. člen RStDG, zahteva ponovno ocenjevanje dela posameznega sodnika, če
obstajajo podlage za dvom, ali je zadnja skupna ocena sodnikovega dela (Gesamtbeurteilung) še ustrezna. Tudi sam sodnik lahko v določenih primerih zahteva ponovno
ocenjevanje, če ni zadovoljen s prejšnjo oceno. V primeru, če se ocena posameznega
sodnika ne glasi vsaj „zelo dobro“, potem je treba njegovo delo ocenjevati tudi za
prvo naslednje leto, sicer pa ne. V skladu z 52. členom RStDG je za ocenjevanje sodnikovega dela načeloma pristojen personalni senat po hierarhiji višjega sodišča za
sodnike podrejenega sodišča.
Pri izdelavi skupne ocene sodnikovega dela (Gesamtbeurteilung) je treba v skladu s
54. členom RStDG upoštevati:
•obseg in aktualnost strokovnega znanja, posebno predpisov, nujnih pri opravljanju
dolžnosti;
•sposobnosti sodnika in njegovo dojemanje (Auffassung);
•marljivost, vztrajnost, vestnost, zanesljivost, odločnost in usmerjenost k cilju (Zielstrebigkeit);
•socialne veščine, komunikacijsko sposobnost in zmožnost ustreznega dela s strankami (Parteienverkehr);
•sposobnost izražanja (pisna in ustna) v nemščini; če je za službo to potrebno, pa
tudi znanje tujih jezikov;
211
•siceršnje obnašanje v službi, posebno do predpostavljenih, sodelavcev in strank, pa
tudi obnašanje izven službe, če pride do vplivanja na službo;
•pri sodnikih, ki so imenovani na vodstvene funkcije ali pa je za njih tako imenovanje načrtovano, se upošteva tudi primernost za tako funkcijo;
•uspešnost (Erfolg der Verwendung).
Skupna ocena sodnikovega dela se lahko glasi:
•odlično - pri izvrstnih znanjih, sposobnostih in dosežkih;
•zelo dobro - pri nadpovprečnih znanjih, sposobnostih in dosežkih;
•dobro - pri povprečnih znanjih, sposobnostih in dosežkih;
•ustrezno - če sodnik pri rednem delu stalno dosega nujno potreben minimum storitev;
•neustrezno - če sodnik pri rednem delu ne dosega nujno potrebnega minimuma
storitev.
V naslednjem, torej 55. členu, je določeno, da se sodnik v dveh tednih po vročitvi
ocene lahko pritoži personalnemu senatu nadrejenega sodišča.
Med posledicami slabih sodniških ocen velja omeniti tudi posledice po Zakonu o plačah državnih uradnikov,16 ki se uporabljajo po napotilu v RStDG, in sicer glede omejitev napredovanja v plačne razrede (Gehaltsstufe). Med razlogi za omejitev napredovanja je za sodnike navedena tudi odločba v disciplinskem postopku, ki kot sankcijo
določa izključitev napredovanja ali zmanjšanje prejemkov. Omejitev napredovanja v
tem primeru velja za določen čas, naveden v odločbi, in prične teči s 1. januarjem oziroma s 1. julijem takoj po uvedbi disciplinskega postopka. Nadalje predstavlja omejitev tudi suspenz sodnika (začasna odstranitev z dela); omejitev napredovanja velja
ves čas suspenza. Ovira za napredovanje pa je tudi skupna ocena sodnikovega dela
“neustrezno”; sodnik ne more napredovati v času od dneva pravnomočnosti te ocene,
trajanje pa je odvisno od let, v katerih je bil sodnik ocenjen s tako oceno. V vseh navedenih primerih se za določen čas ne upošteva obdobje, potrebno za napredovanje
sodnika, ki načeloma znaša dve leti, lahko pa tudi več.
Za ocenjevanje dela državnih tožilcev smiselno veljajo določbe RStDG, ki veljajo tudi
za sodnike. Za ocenjevanje državnih tožilcev so pristojne, odvisno od ranga in službenega mesta posameznega državnega tožilca, personalne komisije višjih državnih tožilstev, Vrhovnega državnega tožilstva (Generalprokuratur), pa tudi personalna komi16
Bundesgesetz vom 29. Feber 1956 über die Bezüge der Bundesbeamten (Gehaltsgesetz 1956 - GehG).
212
sija pravosodnega ministrstva za vodilne funkcionarje Vrhovnega državnega tožilstva,
višjih državnih tožilstev in za državne tožilce, razporejene na pravosodno ministrstvo.
Državni tožilec, katerega ocena se v dveh zaporednih letih glasi “neustrezno”, je po
pravnomočnosti druge ocene odpuščen oziroma mu preneha službeno razmerje.
3.2 Italija
Italija spada med države, v katerih so sodniki in državni tožilci17 imenovani za »čas življenja« (for life) oziroma za stalno. Sodnik oziroma tožilec lahko opravlja svojo funkcijo do dopolnjenega 70. leta starosti, v izjemnih primerih in na posebno zahtevo pa
celo do 75. leta starosti.18
Podatke za to državo smo pridobili predvsem na spletnih straneh višjega pravosodnega sveta (Consiglio Superiore della magistratura - CSM). V skladu s 105. členom
italijanske ustave ima ta organ različne pristojnosti na področju pravosodja, med drugim tudi za napredovanje sodnikov in tožilcev ter za vodenje disciplinskih postopkov. Poleg tega zagotavlja, da razrešitev sodnika in njegova premestitev ne potekata
arbitrarno. Predsednik CSM je predsednik republike, v njem pa so tako predstavniki
sodnikov kot tudi tožilcev različnih rangov, poleg tega pa še s strani parlamenta imenovani člani, ki sicer ne delujejo v pravosodju.
Po 107. členu ustave sodnikov in tožilcev ni mogoče razrešiti, suspendirati ali premestiti na drugo dolžnost, razen na lastno zahtevo ali po odločitvi CSM, sprejeti po
posebnem postopku.
3.2.1 Disciplinska odgovornost sodnikov in tožilcev
O disciplinski odgovornosti sodnikov je govora v zakonodajnem dekretu, št.
109/2006.19 V tem aktu so naštete disciplinske kršitve, sankcije za te kršitve in postopek ugotavljanja disciplinske odgovornosti.
17
Za obe funkciji se uporablja izraz magistrati.
18
Navedeno izhaja iz dveh predpisov: Regio Decreto Legislativo 31 maggio 1946, n. 511, in Decreto Legislativo
16 gennaio 2006, n. 20.
19
Decreto Legislativo 23 febbraio 2006, n.109 “Disciplina degli illeciti disciplinari dei magistrati, delle relative
sanzioni e della procedura per la loro applicabilita`, nonche` modifica della disciplina in tema di incompatibilita`, dispensa dal servizio e trasferimento di ufficio dei magistrati, a norma dell’ articolo 1, comma 1, lettera
f), della legge 25 luglio 2005, n. 150.”
213
Disciplinske kršitve so razdeljene v dve kategoriji glede na to, ali so storjene pri izvrševanju funkcije ali ne. Vse disciplinske kršitve so zajete v 2. in 3. členu navedenega
zakonodajnega dekreta, pri čemer je v 2. členu naštetih skupaj 28 kršitev, storjenih pri
opravljanju funkcije. Tolmačenje pravnih predpisov in ocenjevanje dejanskega stanja
ter dokazov pa po tem zakonodajnem dekretu ne more biti predmet disciplinske odgovornosti.
Med drugim je kot disciplinska kršitev navedeno vsako ravnanje ali opustitev v nasprotju z dolžnostmi sodnika oz. tožilca,20 s katerim se eni od udeleženih strank
v postopku povzroči neupravičena škoda ali omogoči pridobitev neupravičene
koristi. Poleg tega gre za kršitev tudi v primeru resne kršitve zakona ali napačne
interpretacije dejanskega stanja zaradi izredno visoke stopnje nevednosti ali malomarnosti. Obstaja pa med drugim tudi kršitev v obliki ponavljajočega se, hudega in
neupravičenega zamujanja pri opravljanju dolžnosti. V načelu se šteje, da zamuda ni
huda, če za trikrat ne presega časa, ki je v zakonu predviden za opravo posameznega
dejanja.
Tabela 3 vsebuje skupno število disciplinskih postopkov, ki so bili v letu 2006 uvedeni
zoper sodnike in tožilce v Italiji.
Tabela 3: Število disciplinskih postopkov, uvedenih zoper sodnike in tožilce
v letu 2006
Vrsta postopka
Kršitev poklicne etike
Kaznivo dejanje
Poklicna neprimernost
Drugo
Skupaj
Sodniki
13
4
27
24
68
Tožilci
5
2
9
8
24
Vir: CEPEJ, poročilo za Italijo, str. 35 in 36.
Disciplinske sankcije so naslednje:
•opomin (ammonimento);
•ukor (censura);
•izguba službene dobe (la perdita dell’anzianita`), in sicer za najmanj dva meseca ter
za največ dve leti;
20
Te dolžnosti so navedene v 1. členu navedenega zakonodajnega dekreta.
214
•začasna prepoved opravljanja izvršilnih funkcij, in sicer za najmanj šest mesecev ter
za največ dve leti;
•suspenz z opravljanja funkcije, pri čemer sodnik oz. tožilec začasno ne opravlja
svoje funkcije in ima zmanjšano plačo, ter
•prenehanje funkcije in s tem tudi zaposlitve v pravosodnem organu.
V primeru izreka disciplinske sankcije, strožje od opomina, se lahko, glede na okoliščine, izreče tudi stranska kazen prisilne premestitve. Premestitev se lahko izreče tudi
kot začasni preventivni ukrep, če obstajajo močni dokazi za kršitev in če okoliščine
zahtevajo hitro ukrepanje.
Za vodenje disciplinskega postopka se ustrezno uporabljajo pravila kazenskega postopka. V disciplinskem postopku odloča disciplinski oddelek CSM, ki ga sestavlja
šest članov: podpredsednik CSM, ki predseduje oddelku, ter pet članov, ki jih izvoli
CSM izmed svojih članov. Disciplinski postopek se začne na zahtevo pravosodnega
ministra in generalnega državnega tožilca pri Kasacijskem sodišču.21 Slednji oziroma
njegov namestnik tudi opravlja funkcijo disciplinskega tožilca. Zoper izdano odločbo
v disciplinskem postopku je možno vložiti pravno sredstvo pri združenih civilnih oddelkih Kasacijskega sodišča.
3.2.2 Civilna odgovornost sodnikov in tožilcev
Civilna odgovornost nastane kot posledica napak ali kršitev med opravljanjem funkcije. S tem v zvezi je treba omeniti 28. člen italijanske ustave, ki določa, da so funkcionarji in uradniki države ter javnih ustanov odgovorni po kazenskem, civilnem in
upravnem pravu za dejanja, s katerimi se kršijo pravice. Glede na rezultat referenduma, ki je pripeljal do razveljavitve prej veljavnih pravil, ki so močno omejevala civilno
odgovornost, je to področje sedaj urejeno v zakonu, št. 117 z dne 13. aprila 1988.22
Ta zakon opredeljuje načelo pravice do povračila za vsako nepravično škodo, ki je
posledica ravnanja, odločitve ali ukrepa s strani sodnika oz. tožilca, pri čemer je šlo za
naklep ali hudo malomarnost pri opravljanju funkcije, lahko pa tudi za odrek sodne21
Iz študije CEPEJ (str. 202) izhaja, da v Italiji lahko tudi državljani zahtevajo uvedbo disciplinskega postop-
ka, čeprav je formalno ta pristojnost poverjena drugim organom. Podrobnejših podatkov o tem pa nismo
zasledili.
22
L. 13 aprile 1988, n. 117.
215
ga varstva (diniego di giustizia). V 3. členu zakona je določeno, da je odrek sodnega
varstva odklanjanje, opustitev ali zamuda glede opravljanja dolžnosti.
Odgovornost povrnitve škode je na strani države, ki nastopa kot tožena stranka v primeru vložitve odškodninske tožbe (4. člen zakona). Če je odgovornost države izkazana, lahko ta kasneje od sodnika oz. tožilca zahteva povračilo. Vsekakor pa je treba
v tem postopku upoštevati določena pravila. Med drugim morajo biti pred vložitvijo
odškodninske tožbe zoper državo izčrpana vsa pravna sredstva v zvezi z osnovnim
postopkom, v katerem naj bi prišlo do škodljivega ravnanja oziroma opustitve sodnika oz. tožilca. Vložitev tožbe mora biti pravočasna in dopustna. Sodniku oz. tožilcu
mora biti v vseh fazah postopka dana možnost udeležbe. Zadeva se sicer dodeli drugemu sodišču, tako da ne pride do možnosti neposrednega vplivanja s strani sodnika/tožilca, ki ga postopek zadeva. Tako je določeno v zakonu, št. 420 z dne 2. decembra 1998.23
V Italiji velja tudi poseben zakom iz leta 2001,24 po katerem lahko vsakdo zaradi zamude pri sodnem odločanju od države zahteva denarno odškodnino. Odločitev o denarni odškodnini se pošlje ministrstvu za finance, ki od sodnika lahko zahteva povračilo
škode, in Kasacijskemu sodišču zaradi morebitnih disciplinskih ukrepov zoper sodnika (Betetto, 2003).
Po navedenem zakonu so do odškodnine upravičeni samo tisti državljani, ki jim je
zaradi zamude pri sojenju nastala konkretna denarna ali drugačna škoda, ki mora
biti tudi dokazana. O odškodninskem zahtevku odloča pritožbeno sodišče v skrajšanem postopku. Standardi razsojanja v teh primerih so v zakon privzeti iz sodne
prakse Evropskega sodišča za človekove pravice. V primerih, ko se v teku postopka
ugotovi, da je razlog za zamudno sojenje v ravnanju sodnika, italijanska in evropska
sodna praksa stojita na stališču, da je zamuda nastala zaradi pomanjkljive organizacije
pravosodnega sistema in da je zaradi tega nepomembno ugotavljanje posamične odgovornost sodnikov. Odgovornost države pa kljub temu ni izključena, saj se šteje, da
bi se s kadrovsko okrepitvijo sodišč lahko postopno rešil problem sodnih zaostankov
(povzeto: po Judicial Liability in the Italian System).
23
Legge 2 dicembre 1998, n. 420 “Disposizioni per i procedimenti riguardanti i magistrati”.
24
Legge del 24 marzo 2001, n. 89 Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevo-
le del processo e modifica dell’articolo 375 del codice di procedura civile (tudi: “Legge Pinto”).
216
3.2.3 Kazenska odgovornost sodnikov in tožilcev
Italijanski sodniki in tožilci lahko tudi kazensko odgovarjajo po Kazenskem zakoniku (Codice penale) za kazniva dejanja, storjena pri opravljanju funkcije. Kazensko
odgovarjajo v primeru naslednjih ravnanj: zloraba službe, korupcija, nadalje korupcija, povezana z dolžnostmi v pravosodju, izsiljevanje (concussione), opustitev uradnih dolžnosti ipd. Najvišja kazen, ki se lahko izreče sodniku oz. tožilcu, je 20 let
zapora. V zgoraj navedenem zakonu iz leta 1998, št, 420, so določena tudi pravila
v zvezi s tem, katero sodišče (in tudi sodnik) lahko obravnava zadeve, v katerih se
sodnik oz. tožilec nahaja v kazenskem postopku ali pa je sam žrtev kaznivega dejanja.
3.2.4 Ocenjevanje sodnikov in tožilcev
Glede ocenjevanja strokovnosti (valutazione di professionalita`) sodnikov in tožilcev kot pogoja za karierno napredovanje je bila pred tremi leti izvedena reforma,
ki je šla v smeri individualizacije ocenjevanja dela posameznega sodnika oziroma tožilca; pred tem namreč ni bilo tako in so se skupinsko ocenjevali pravosodni uradi. V zakonodajnem dekretu, št. 160/2006,25 spremenjenem z zakonom, št.
111/2007.26 je določeno, da se za vse sodnike opravi ocenjevanje vsaka štiri leta.
Pri ocenjevanju se se posebej preverjajo: poklicna sposobnost (capacitta` professionale), delavnost (laboriositta`) in zavzetost (impegno). Kriteriji za ocenjevanje
so naslednji:
•pravniško znanje,
•obvladovanje tehnik, ki so v uporabi v različnih sektorjih pravosodja,
•uspešnost izdanih pravnih aktov s stališča odločitev višjih instanc,
•kvantiteta in kvaliteta opravljenega dela,
•spoštovanje rokov za izdelavo in odpremo pravnih aktov,
•sodelovanje in dejanski prispevek sodnika oz. tožilca k uspešnemu poteku dela v
službi (pripravljenost za nadomeščanje, število opravljenih usposabljanj, prispevanje k reševanju organizacijskih problemov itd.).
25
Decreto Legislativo 5 aprile 2006, n. 160 “Nuova disciplina dell’accesso in magistratura, nonche’ in materia
di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera a), della
legge 25 luglio 2005, n. 150”.
26
Legge 30 luglio 2007, n. 111 “Modifiche alle norme sull’ ordinamento giudiziario”.
217
CSM je z okrožnico, št. 20691 z dne 4. oktobra 200727 podrobneje opredelil kriterije
in pogoje za štiriletno ocenjevanje sodnikov in tožilcev. Po novem sistemu ocenjevanja imajo pomembno vlogo pri ocenjevanju poročila predstojnikov pravosodnih
uradov.
Ocenjevanje strokovnosti sodnika oz. tožilca opravi CSM na podlagi mnenja, ki ga
poda sodni svet (Consiglio Giudiziario)28 in pridobljene dokumentacije. Ocena je
pozitivna, če sodnik/tožilec izpolnjuje zahteve po vseh zgoraj naštetih kriterijih. V
tem primeru sodnik/tožilec lahko napreduje glede na svoja službena leta. Ocena ni
pozitivna, če so se izkazale pomanjkljivosti v zvezi z izpolnjevanjem enega ali večih
predpisanih kriterijev. Negativna pa je ocena v primeru, če so izkazane resne pomanjkljivosti v zvezi z izpolnjevanjem dveh ali večih predpisanih kriterijev. V primerih, ko
ocena ni pozitivna ali je celo negativna, zakon predpisuje določene posledice, in sicer
tako poklicne kot tudi finančne.
Tako CSM v primeru, ko ocena ni pozitivna, po enem letu opravi še eno ocenjevanje
in ponovno pridobi mnenje sodnega sveta. Če je tokrat ocena pozitivna, se povišanje
plače prizna šele po preteku tega leta. V tem letu sodniku oz. tožilcu tudi ni dovoljeno
naložiti posebnih dolžnosti izven osnovnega okvira pravosodnega dela.
Če je ocena strokovnosti sodnika/tožilca negativna, se zanj po dveh letih opravi ponovno ocenjevanje. CSM lahko tudi odredi, da se udeleži enega ali večih usposabljanj
za izboljšanje znanja na področjih, za katera so bile ugotovljene pomanjkljivosti. Poleg
tega se ga lahko razporedi na drugo funkcijo ali se mu prepove opravljanje izvršilnih
funkcij do naslednjega ocenjevanja. Ni mu tudi dovoljeno naložiti posebnih dolžnosti
izven osnovnega okvira pravosodnega dela. Negativna ocena pomeni izgubo pravice
do periodičnega povišanja plače za dve leti. Višja plača se sodniku oz. tožilcu izplačuje šele po morebitni pozitivni oceni, in sicer ne za nazaj, pač pa šele od nove ocenitve
dalje. Posebej je tudi predvideno, da se sodnika oz. tožilca razreši, če je ocena dvakrat
negativna.
27
Nuovi criteri per la valutazione di professionalita` dei magistrati a seguito della legge 30 luglio 2007, n. 111,
recante Modifiche alle norme sull’Ordinamento giudiziario. (Circolare n. 20691 dell’8 ottobre 2007 – Deliberazione del 4 ottobre 2007).
28
Sodni sveti delujejo pri višjih sodiščih (Corti di Appello) in jih sestavljajo sodniki, tožilci, odvetniki ter
univerzitetni profesorji.
218
Po končanem ocenjevanju, v katerem lahko sodnik oz. tožilec do določene mere sam
sodeluje oziroma je o njem obveščen, CSM izda obrazloženo mnenje in ga pošlje pravosodnemu ministrstvu, ki izda odločbo. Ta odločba o oceni je vložena v sodnikovo
oz. tožilčevo personalno mapo in služi kot podlaga za premeščanje, poverjanje funkcij, tudi izvršilnih, pa tudi za druge oblike njegovega angažiranja.
3.3 Nemčija
V 97. členu nemške ustave oziroma Temeljnega zakona (Grundgesetz - GG), ki govori
o neodvisnosti sodnikov, je izrecno določeno, da se sodnike, imenovane za stalno na
določeno sodniško mesto, proti njihovi volji lahko razreši, začasno ali stalno suspendira, prerazporedi na drugo mesto ali upokoji pred izpolnitvijo pogojev za upokojitev
samo na podlagi sodne odločbe in pod pogoji, določenimi v zakonu. Glede določitve
starostne meje za upokojitev pa ustava napotuje na poseben zakon.
V 98. členu Temeljnega zakona, ki govori o pravnem statusu sodnikov, je še določeno,
da položaj sodnikov ureja poseben zakon (posebej na zveznem in deželnem nivoju)
in da lahko Zvezno ustavno sodišče v primeru, ko sodnik na zveznem nivoju krši
ustavna načela, na predlog Bundestaga, sprejet z dvotretjinsko večino, odloči, da se
sodnika prerazporedi ali upokoji (obtožba sodnika oz. Richteranklage). V primeru
naklepne kršitve pa se lahko odredi tudi prenehanje njegovega službenega razmerja. Tudi na deželni ravni se lahko sprejmejo predpisi, ki podobno urejajo ravnanje v
primeru kršitev, storjenih s strani sodnikov na deželni ravni, vendar pa ima tudi v tem
primeru pristojnost za odločanje o obtožbi sodnika Zvezno ustavno sodišče.
Poleg ustavnih določb je v zvezi s sodniki in njihovim položajem treba omeniti predvsem nemški zakon o sodnikih (Deutsches Richtergesetz- DRiG) iz leta 1961, ki vsebuje tako določbe za zvezne kot tudi za deželne sodnike.
V 8. členu navedenega zakona je določeno, da so sodniki lahko imenovani za sodnike
za čas življenja (auf Lebenszeit) oziroma za stalno, za določen čas (auf Zeit), s preizkusno dobo (auf Probe) ali za izvršitev določenih nalog (kraft Auftrags). Za sodnika
je lahko za stalno imenovan, kdor je opravljal službo v sodniški službi najmanj tri leta
po pridobitvi potrdila o usposobljenosti. V to triletno obdobje se lahko vštevajo tudi
nekatere druge zaposlitve (profesorji, notarji, odvetniki, ipd.). Imenovanje sodnika
za določen čas je možno samo ob izpolnitvi nekaterih pogojev, določenih v zveznem
zakonu, in samo za v tem zakonu posebej opredeljene namene. Kdor namerava ka219
sneje postati sodnik, imenovan za stalno, ali pa državni tožilec, je lahko imenovan za
sodnika s preizkusno dobo. Najkasneje pet let po takem imenovanju se imenuje za
sodnika ali državnega tožilca, v obeh primerih za stalno.
Sodniki, imenovani za stalno, se upokojijo s pretekom meseca, v katerem dopolnijo
67. leto starosti; odložitev upokojitve ni mogoča. V DRiG obstaja podrobnejša lestvica
z zvišanji službene dobe po mesecih glede na letnico rojstva.29 Na lastno zahtevo pa
se lahko sodnika v primeru težje invalidnosti upokoji že ob dopolnitvi 60. leta starosti,
če je bil rojen pred letom 1952. Tudi s tem v zvezi obstaja v DRiG podrobnejša lestvica
(48. člen DRiG).
Mandat državnih tožilcev v ZRN je neločljivo povezan z mandatom sodnikov; za oba
namreč veljajo številne skupne določbe. Državni tožilci so imenovani za stalno, pred
tem pa morajo opraviti preizkusno dobo na sodišču. Treba pa je poudariti, da so
državni tožilci, za razliko od sodnikov, civilni uslužbenci zvezne vlade ali posamezne
zvezne dežele.
Zakonske določbe o tožilstvu se ne nahajajo v kakem posebnem tožilskem zakonu,
pač pa v Zakonu o sodiščih (Gerichtsverfassungsgesetz - GVG). Po 150. členu GVG so
državna tožilstva neodvisna od sodišč, čeprav delujejo pri njih. Navedeni zakon tožilce označuje kot »uradnike državnega tožilstva« (Beamten der Staatsanwaltschaft), ki
morajo, za razliko od sodnikov, upoštevati navodila svojih predpostavljenih (146. člen
GVG) (ECPRD, 2006).
3.3.1 Disciplinska odgovornost sodnikov in tožilcec30
Tako na zvezni ravni kot tudi v posameznih nemških zveznih deželah so za odločanje
o zadevah v zvezi z statusom sodnikov (disciplina, premestitve, ipd.) ustanovljena
posebna dvostopenjska službena sodišča (Dienstgerichte).
29
Za sodnike, ki so rojeni pred 1. januarjem 1947, tako velja, da se upokojijo s pretekom meseca, v katerem
dopolnijo 65. leto starosti. Omenjena lestvica se nanaša na sodnike z letnicami rojstva 1947 do 1963. Za vse
kasneje rojene sodnike pa velja za upokojitev starost 67 let.
30
Iz študije CEPEJ (str. 202) izhaja, da v Nemčiji lahko tudi državljani zahtevajo uvedbo disciplinskega po-
stopka, čeprav je formalno ta pristojnost poverjena drugim organom. Poleg tega lahko sam sodnik zahteva
uvedbo disciplinskega postopka zoper sebe, da dokaže nedolžnost. Podrobnejših podatkov o tem nismo
uspeli pridobiti.
220
Na zvezni ravni deluje kot službeno sodišče poseben senat Vrhovnega sodišča (Bundesgerichtshof). Ta senat obravnava in odloča v naslednji sestavi: predsedujoči, dva
stalna člana (Beisitzer) in dva nestalna člana. Predsednik in stalna člana sta sodnika
Vrhovnega sodišča, nestalna člana pa sta sodnika, imenovana za stalno iz sodišča enake vrste kot sodnik v obravnavi. Predsedstvo Vrhovnega sodišča določi predsedujočega in člane za dobo petih let (61. člen DRiG).
O pristojnosti zveznega službenega sodišča govori 62. člen DRiG. Navedeno sodišče
med drugim dokončno odloča v disciplinskih zadevah, tudi zoper upokojene sodnike, nadalje o odpustu sodnika, o ukrepu po službenem nadzoru skladno s tretjim
odstavkom 26. člena DRiG, poleg tega pa odloča tudi v revizijskem postopku zoper
odločitve deželnih službenih sodišč.
Kot izhaja iz 63. člena DRiG, se v disciplinskem postopku zoper sodnike na zveznem
nivoju smiselno uporabljajo določila Zveznega disciplinskega zakona (Bundesdisziplinargesetz - BDG), za sodnike na deželnem nivoju pa ustrezni deželni disciplinski zakoni.
Gre tako za materialno in procesno disciplinsko pravo kot tudi za disciplinske sankcije.
Treba pa je omeniti, da DRiG izrecno ne opredeljuje posameznih disciplinskih kršitev.
V 5. členu BDG so navedeni naslednji disciplinski ukrepi, ki se lahko izrečejo zveznim
uradnikom, pod določenimi pogoji pa tudi sodnikom na zveznem nivoju:
•ukor (Verweis),
•globa (Geldbuße),
•znižanje službenih prejemkov (Kürzung der Dienstbezüge),
•razporeditev na nižje delovno mesto (Zurückstufung) in
•odstranitev iz službenega razmerja (Entfernung aus dem Beamtenverhältnis).
Obstajata še dva disciplinska ukrepa zoper uradnike (tudi sodnike) v pokoju, in sicer:
•znižanje pokojnine (Kürzung des Ruhegehalts) in
•odvzem pokojnine (Aberkennung des Ruhegehalts).
Zelo podobni disciplinski ukrepi so določeni tudi v disciplinskih zakonih posameznih zveznih dežel in veljajo za sodnike ter državne tožilce, ki opravljajo funkcijo na
deželnem nivoju.
V zvezi z disciplinskimi ukrepi zoper sodnike sta v 64. členu DRiG določeni dve izjemi. Tako lahko sam predpostavljeni sodniku izmed vseh disciplinskih ukrepov izreče
221
samo ukor, zvezno službeno sodišče pa lahko sodniku katerega od zveznih sodišč
(oberster Gerichtshof des Bundes), razen ukora izreče samo globo in odstranitev iz
službenega razmerja (64. člen DRiG).
V 77. členu DRiG je določeno, da deželna službena sodišča (Landesdienstgericht) odločajo v sestavi predsednik in stalni ter nestalni člani (po enakih deležih), pri čemer
morajo nestalni člani prihajati iz sodišča enake vrste kot sodnik v obravnavi. Vsi morajo
biti kot sodniki imenovani za stalno. Člane deželnega službenega sodišča imenuje predsednik sodišča, pri katerem deluje to službeno sodišče. Deželni zakon lahko tudi določi,
da kot stalni člani službenega sodišča nastopajo odvetniki. DRiG v 78. členu določa
pristojnosti deželnih službenih sodišč, ki so povsem podobne pristojnostim zveznega
službenega sodišča; med drugim odločajo tudi v disciplinskih postopkih zoper sodnike. V 79. členu DRiG je določeno, da se mora postopek na deželnih službenih sodiščih
odvijati najmanj na dveh stopnjah, v nekaterih primerih pa je možno vložiti revizijo na
zvezno službeno sodišče. Disciplinski postopek je urejen podobno kot na zvezni ravni.
Deželnim sodnikom pa je mogoče izreči več disciplinskih ukrepov kot zveznim.
V 122. členu DRiG je določeno, da v disciplinskih postopkih zoper državne tožilce
odločajo službena sodišča za sodnike. Nestalni člani teh sodišč pa morajo biti državni tožilci, imenovani za stalno. Postopek se začne na zahtevo tožilčevega predpostavljenega. Za tožilce ne veljajo omejitve izrekanja disciplinskih ukrepov po 64. členu
DRiG, ki sicer veljajo za sodnike. V zadevah, ki niso povezane s tožilčevim delovanjem
na sodišču, pa je za vodenje disciplinskega postopka pristojen sam tožilčev predpostavljeni (CEPEJ, poročilo za Nemčijo: str. 42).
V tabeli 4 je prikazano, koliko je bilo uvedenih disciplinskih postopkov zoper sodnike
in tožilce v ZRN v letu 2006, in sicer tako na zvezni kot tudi na deželni ravni.
Tabela 4: Število disciplinskih postopkov, uvedenih zoper sodnike in tožilce
v letu 2006
Vrsta postopka
Kršitev poklicne etike
Kaznivo dejanje
Poklicna neprimernost
Drugo
Skupaj
Vir: CEPEJ, poročilo za Nemčijo, str. 42 in 43.
222
Sodniki
10
22
20
3
55
Tožilci
2
6
17
1
26
3.3.2 Civilna odgovornost sodnikov in tožilcev
Iz 34. člena Temeljnega zakona izhaja, da za sodnika načeloma odgovarja država oziroma zvezna dežela, če krši svoje uradne dolžnosti v škodo tretjega. V primeru naklepa ali hude malomarnosti se lahko zoper sodnika uveljavlja regresni zahtevek. O
odškodninskem in regresnem zahtevku odloča redno sodišče. V 839. členu nemškega
Civilnega zakonika (Bürgerliches Gesetzbuch - BGB), ki ureja odgovornost za kršitve
uradnih dolžnosti, pa je določeno, da mora uradnik (Beamte, vendar v BGB ta označba med drugim velja tudi za sodnika in državnega tožilca), ki naklepno ali iz hude malomarnosti krši uradne dolžnosti v škodo tretjega, slednjemu povrniti nastalo škodo.
Gre predvsem za primere zavlačevanja postopka. V primeru, ko pride do sodnikove
kršitve zaradi zmotne uporabe prava (Urteil in einer Rechtssache), je sam civilno odgovoren samo v primeru, če ima kršitev znake kaznivega dejanja; v drugih primerih
odgovarja država.31 Iz vsega navedena izhaja, da oškodovanec lahko toži oba, tako
zvezno državo (oziroma zvezno deželo) kot sodnika. Pred vložitvijo odškodninske
tožbe zoper državo morajo biti izčrpana vsa pravna sredstva v zvezi z osnovnim postopkom. Regresni zahtevek zoper sodnike se v Nemčiji redko uveljavlja (Tsaoussi et
al., 2007; Betetto, 2003).
3.3.3 Kazenska odgovornost sodnikov in tožilcev
V Kazenskem zakoniku (Strafgesetzbuch - StGB) so v zvezi s sodniki in tožilci32 med
drugim določena naslednja kazniva dejanja:
•okoriščanje (Vorteilsannahme - 331. člen),
•podkupljivost oziroma koruptivnost (Bestechlichkeit - 332. člen),
•zloraba prava (Rechtsbeugung - 339. člen),
•pregon nedolžnih oseb (namenoma in zavestno) (Verfolgung Unschuldiger - 344.
člen), in
•izvršitev prisilnih ukrepov zoper nedolžne osebe (Vollstreckung gegen Unschuldige
- 345. člen).
Najvišja kazen, ki se v Nemčiji lahko izreče zaradi navedenih kaznivih dejanj, je 10 let
zapora.
31
Temu se reče tudi sodniški privilegij oziroma (Spruchrichterprivileg).
32
V teh členih je sicer uporabljen izraz funkcionar (Amtsträger), ki glede na opredelitev v 11. členu Kazen-
skega zakonika med drugim vključuje tudi sodnike in tožilce (poleg npr. uradnikov).
223
3.3.4 Ocenjevanje sodnikov in tožilcev
V 124. členu DRiG je določeno, da se sodniki, ki so imenovani za stalno, ob izpolnjevanju pogojev lahko imenujejo za državne tožilce, tudi za stalno. Primernost in usposobljenost se ugotavlja po dveletni preizkusni dobi pri državnem tožilstvu, in sicer s
službenim ocenjevanjem. Smiselno enako velja tudi v obratnem primeru, ko državni
tožilec želi postati sodnik. To je po dostopnih podatkih tudi edini primer ocenjevanja,
ki velja za sodnike in tožilce na zveznem nivoju.
Podrobnejše podatke smo tako pridobili samo za tiste sodnike in tožilce, ki opravljajo
svojo funkcijo v okviru zveznih dežel. Za zvezno deželo Brandenburg smo na primer
prikazali vsebino odredbe, ki sta jo skupaj izdali ministrica za pravosodje in ministrica za delo, socialo, zdravje in družino33 ter vsebuje smernice za službeno ocenjevanje
sodnikov in tožilcev. Osnovo za izdajo odredbe predstavljata 7. in 92. člen deželnega
Zakona o sodnikih.34 Ocenjevanje je podlaga za sprejemanje odločitev v zvezi s položajem sodnikov in tožilcev, v sami odredbi in tudi v navedenem zakonu pa ni pa
podrobnejših določb glede posledic slabših ocen.
V 2. členu navedene odredbe je določeno, da se sodnike in tožilce, ki so imenovani
za stalno, redno ocenjuje na vsakih 5 let. Izjema so sodniki, ki so dopolnili 50. leto
starosti ali imajo višji rang. Poleg rednega obstaja tudi priložnostno ocenjevanje, ki se
opravi pri konkuriranju za drugo službeno mesto, pri premestitvah, pri prenehanju
odposlanstva (Abordnung), če to dejansko traja najmanj 6 mesecev, in pa na zahtevo,
pri čemer ni treba navesti posebnega razloga. Predsednik višjega deželnega sodišča
(Oberlandesgericht) in generalni državni tožilec (Generalstaatsanwalt) kot najvišji
državni tožilec v zvezni deželi organizirata ocenjevalne konference, da bi se pri izdelavi posamezne ocene zagotovilo upoštevanje enotnih meril.
V 5. členu odredbe je določeno, da je za službeno ocenjevanje sodnikov in tožilcev
pristojen neposredno nadrejeni. S ponovnim službenim ocenjevanjem (Überbeurteilung) naj bi se zagotovilo upoštevanje enotnih ocenjevalnih meril. Za njegovo izvedbo je pristojen višji nadrejeni na sodiščih, pri tožilcih pa generalni državni tožilec. Če
33
Dienstliche Beurteilung der Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte Gemeinsame
Allgemeine Verfügung der Ministerin der Justiz und der Ministerin für Arbeit, Soziales, Gesundheit und
Familie Vom 20. Juni 2005
34
Richtergesetz des Landes Brandenburg (Brandenburgisches Richtergesetz- BbgRiG).
224
se v ponovnem ocenjevanju ocena spremeni, je to treba posebej obrazložiti, ča pa ni
pomislekov glede prve ocene, zadostuje že ustrezna zaznamba.
Pri ocenjevanju mora nadrejeni upoštevati različne vidike, kot so, na primer: ocenitev
pisnih prispevkov, ki jih pridobi od tretjih oseb in so pomembni za izdelavo ocene,
prisotnost na obravnavah, vpogled v spise in ovrednotenje statističnih podatkov. Podlage za izdelavo ocene je treba v sami oceni tudi navesti (6. člen odredbe).
O vsebini samega ocenjevanja obširno govori 7. člen odredbe. Posebej je v tem členu
tudi poudarjeno, da morajo biti merila za ocenjevanje jasna. Upoštevajo se splošne
osebnostne lastnosti in sposobnosti, strokovna sposobnost, socialna sposobnost (v
stikih z ljudmi), ter vodstvene kvalitete. Obstaja 10 elementov in podelementov za
ocenjevanje, pri vsakem pa je treba označiti, kako je v danem obdobju deloval posamezni sodnik oziroma tožilec. Elementi za ocenjevanje so:
•pravna znanja,
•širša znanja,
•sposobnost obravnavanja,
•odločnost,
•kvaliteta pisnih izdelkov,
•delovna storilnost in občutek odgovornosti,
•organizacijska sposobnost,
•sposobnost komuniciranja,
•sposobnost sodelovanja in reševanja konfliktov, ter
•sposobnost vodenja.
Da bi se zagotovila njihova primerljivost, je treba v vsaki oceni jasno navesti, ali so bili
našteti elementi in podelementi pri posamezniku izraženi ali ne ter v kolikšni meri
(izredno, dobro, normalno ali malo). Skupna ocena je lahko za sodnike in državne
tožilce, imenovane za stalno:
•izvrstno (herausragend);
•občutno presega zahteve svoje funkcije (na zgornji meji),
•občutno presega zahteve svoje funkcije,
•občutno presega zahteve svoje funkcije (na spodnji meji),
•presega zahteve svoje funkcije (na zgornji meji),
•presega zahteve svoje funkcije,
•presega zahteve svoje funkcije (na spodnji meji),
•ustreza zahtevam svoje funkcije (na zgornji meji),
225
•ustreza zahtevam svoje funkcije,
•ustreza zahtevam svoje funkcije (na spodnji meji),
•ne ustreza zahtevam svoje funkcije.
Za sodnike s preizkusno dobo in sodnike za izvršitev določene naloge se skupne
ocene glasijo:
•dobro primeren (gut geeignet),
•primeren,
•še neprimeren in
•neprimeren.
Ocenjevanje se opravi na posebnem obrazcu, ki je priložen odredbi.
Ocena se sporoči sodniku oz. tožilcu in se o njeni vsebini opravi pogovor. V ta namen
se mu najprej da na znanje osnutek ocene. Sodnik ali tožilec lahko o njej v dveh tednih poda svoje mnenje (8. člen odredbe).
V drugih zveznih deželah je mogoče zaslediti podobno ureditev. V deželnih zakonih
o sodnikih je namreč urejeno tudi vprašanje statusa državnih tožilcev, med drugim v
zvezi o ocenjevanjem in odgovornostjo.
4
ZAKLJUČEK
Listina o zakonski ureditvi položaja sodnikov v Evropi35 določa, da je država odškodninsko odgovoma za škodo, ki je nastala zaradi protizakonite odločitve ali nezakonitega dejanja sodnika/sodnice pri izvrševanju sodniške funkcije. Zakon lahko določi,
da sme država v primeru, ko je šlo za grobo in neopravičljivo kršitev pravil izvrševanja
sodniške funkcije, v določenem omejenem obsegu od sodnika/sodnice sodno zahtevati povračilo odškodnine, ki jo je zaradi tega izplačala. Ta možnost pa je zgolj izjemna in je v večini primerov edina sankcija tista, ki se izreče v disciplinskem postopku
(povzeto po Ogrizek, 1999; CEPEJ, 2008: str. 200).
Študijska skupina Mednarodnega sodniškega združenja (International Association
of Judges - IAJ) je na kongresu leta 2003 na Dunaju obravnavala vprašanje civilne
odgovornosti sodnikov. Na podlagi poročil 25 držav (med njimi tudi Avstrije, Italije,
35
Sprejeta v okviru Sveta Evrope leta 1998.
226
Nemčije in Slovenije) je sprejela končno poročilo z zaključki. Med temi zaključki velja
omeniti naslednja dva:
Civilno odgovornost sodnika je treba ločevati od disciplinskih ukrepov proti njemu,
saj so cilji in učinki v obeh primerih povsem različni;
V skladu s temeljnimi dokumenti in listinami o neodvisnosti sodstva in položaju sodnikov morajo pravila o civilni odgovornosti sodnikov zagotoviti, da sodnik, ki izvršuje sodniško službo, odgovarja samo izjemoma in kadar ne ravna v dobri veri. V nobenem primeru pa se z njimi ne sme ogroziti sodnikova neodvisnost (Betetto, 2003).
Tudi za tožilce velja, da država lahko od njih zahteva povračilo odškodnine, če jo mora
sama izplačati oškodovancu. Ta možnost pa je resnično izjemna in najbolj pogoste
sankcije zoper tožilce so disciplinske. Sicer pa so tožilci, za razliko od sodnikov, ki
so neodvisni pri opravljanju svoje funkcije, načeloma lahko odgovorni tudi za druge
vrste disciplinskih kršitev, vendar morajo biti tako kršitve kot tudi sankcije določene
z zakonom (CEPEJ: str. 204).
V nadaljevanju predstavljamo še nekatere podatke iz navedene študije CEPEJ.36
V tabeli 5 je prikazano število sankcij, izrečenih zoper sodnike treh obravnavanih držav
in Slovenije v letu 2006, in sicer tako v skupnem številu kot tudi po posameznih vrstah.37
Suspenz
Odvzem
zadev
Globa
Začasno
znižanje
prejemkov
Službena
degradacija
Premestitev
na sodišče v
drugem kraju
Prenehanje
funkcije
Drugo
Avstrija
Italija
Nemčija
Slovenija
Ukor/
opomin
(reprimand)
Država
Skupno
število sankcij
Tabela 5: Število sankcij, izrečenih zoper sodnike v letu 2006
26
51
25
1
6
20
13
1
4
-
3
-
3
-
2
3
-
3
-
1
1
-
1
3
-
15
22
2
-
Vir: Študija CEPEJ, str. 203-204.
36
Nekateri podatki iz študije so bili v širšem obsegu že predstavljeni v raziskovalni nalogi št. 29/2009 z naslo-
vom Organizacija, vrste in pristojnosti sodišč.
37
V študiji CEPEJ so zajete vse države Sveta Evrope, za potrebe tega pregleda pa smo v tabelah prikazali
samo podatke za obravnavane države: Avstrijo, Italijo, Nemčijo in Slovenijo.
227
Tabela 6 prikazuje število sankcij, izrečenih zoper tožilce obravnavanih treh držav
in Slovenije v letu 2006, in sicer tako v skupnem številu kot tudi po posameznih
vrstah.
Suspenz
Odvzem zadev
Globa
Začasno
znižanje
prejemkov
Službena
degradacija
Premestitev
na sodišče v
drugem kraju
Prenehanje
funkcije
Drugo
Avstrija
Italija
Nemčija
Slovenija
Ukor/
opomin
(reprimand)
Država
Skupno število
sankcij
Tabela 6: Število sankcij, izrečenih zoper tožilce v letu 2006
15
4
2
4
-
2
-
-
-
1
1
2
-
1
-
1
-
8
1
Vir: Študija CEPEJ, str. 207-208.
V zvezi z disciplinskim sankcioniranjem sodnikov in tožilcev prikazujemo še tabelo
7 o uvedenih postopkih in izrečenih sankcijah na 1000 sodnikov in tožilcev v letu
2006.
Tabela 7: Uvedeni disciplinski postopki in izrečene sankcije na 1000 sodnikov in tožilcev v letu 2006
Država
Avstrija
Italija
Nemčija
Slovenija
Skupno število
Skupno
Razmerje - število
Razmerje disciplinskih
število sankcij,
postopkov,
število sankcij,
postopkov,
izrečenih zoper: uvedenih zoper: izrečenih zoper:
uvedenih zoper:
Sodnike Tožilce Sodnike Tožilce Sodnike Tožilce Sodnike Tožilce
22
26
13
16
68
24
51
15
11
11
8
7
55
26
25
4
3
5
1
1
1
2
1
2
1
11
1
11
Vir: Študija CEPEJ, str. 208-209.
V tabeli 8 je prikazano število poklicnih sodnikov in tožilcev na 100.000 prebivalcev.
228
Tabela 8: Število poklicnih sodnikov in tožilcev na 100.000 prebivalcev v letu
2006
Država
Avstrija
Italija
Nemčija
Slovenija
Število poklicnih sodnikov
na 100.000 prebivalcev
20,2
11,0
24,5
50,038
Število tožilcev
na 100.000 prebivalcev
2,6
3,8
6,2
9,0
Vir: Študija CEPEJ, str. 108-109 in 164-165.
Zadnja tabela pa prikazuje število prejetih zadev in vloženih obtožnih aktov na posameznega tožilca v letu 2006.
Tabela 9: Število prejetih zadev in vloženih obtožnih aktov na tožilca v letu
2006
Država
Avstrija
Italija
Nemčija
Slovenija
Število prejetih zadev na
posameznega tožilca
2821
1317
967
519
Število vloženih obtožnih
aktov na posameznega tožilca
353
257
234
71
Vir: Študija CEPEJ, str. 108-109 in 164-165.
Literatura in viri
- Amtshaftungshesetz. Spletno mesto: http://www.ris.bka.gv.at/ (5. 11. 2009).
- Betetto, Nina: Civilna odgovornost sodnika, Pravna praksa, št. 44/2003.
- Blažič, Janez (2009): Organizacija, vrste in pristojnosti sodišč. Raziskovalna naloga 27/2009. Podatkovna zbirka „Raziskovalne naloge“. Informacijski sistem Državnega zbora.
- Bundesdisziplinargesetz (BDG). Spletno mesto: http://www.bundesrecht.juris.de/ (16. 11. 2009).
- Bürgerliches Gesetzbuch (BGB). Spletna stran: Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) (25. 1. 2009).
- CEPEJ (Commission européenne pour l‘efficacité de la justice), Edition 2008 (data 2006): Efficiency and quality of justice. Spletno mesto: http://www.coe.int/ ( 24. 11. 2009).
- CEPEJ, poročilo za Avstrijo. Spletna stran: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/
evaluation/2008/austria_en.pdf (23. 11. 2009).
- CEPEJ, poročilo za Italijo. Spletna stran: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/
evaluation/2008/italy_en.pdf (23. 11. 2009).
38
V pripombah k temu podatku (študija CEPEJ: str. 111) je za Slovenijo navedeno, da vsi sodniki (skupaj
1002 v letu 2006) niso opravljali svoje funkcije; v tem številu so zajeti tudi sodniki na porodniškem dopustu
(pri čemer je treba upoštevati, da je 75 % sodnikov ženskega spola) in da porodniški dopust lahko dejansko
traja do dveh let. Po oceni Ministrstva za pravosodje je bilo leta 2006 iz tega razloga dejansko nezasedenih
med 15 % in 20 % sodniških mest.
229
- CEPEJ, podatki za Nemčijo. Spletna stran: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/
evaluation/2008/germany_en.pdf (23. 11. 2009).
- CEPEJ, podatki za Slovenijo. Spletna stran: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/
evaluation/2008/slovenia_en.pdf (23. 11. 2009).
- Codice civile. spletna stran: http://www.polpenuil.it/attachments/047_CodicePenale.pdf (27. 11.
2009).
- Decreto Legislativo 5 aprile 2006, n. 160. Spletno mesto: http://www.parlamento.it/s (26. 11. 2009).
- Deutsches Richtergesetz. Spletna stran: http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/drig/gesamt.pdf (9. 11. 2009).
- ECPRD: Odgovor Bundestaga na vprašalnik št. 576. Spletno mesto ECPRD: https://ecprd.secure.
europarl.europa.eu/ (24. 11. 2009).
- Gehaltsgesetz 1956 - GehG. Spletno mesto: http://www.ris.bka.gv.at/ (21. 10. 2009).
- Gerichtsverfassungsgesetz. Spletna stran: http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/gvg/
gesamt.pdf (24. 11. 2009).
- Judicial Liability in the Italian System. Spletna stran: http://medel.bugiweb.com/usr/Judiciary%20
liability%20italy.pdf (26. 11. 2009).
- Kazenski zakonik (KZ-1). Spletna stran: http://www.uradni-list.si/1/objava.
jsp?urlid=200855&stevilka=2296 (25. 11. 2009).
- Legge 30 luglio 2007, n. 111 „Modifiche alle norme sull‘ ordinamento giudiziario“. Spletna stran:
http://www.auge.it/pdf_2007/ordinamento_giudiziario_2007a.pdf (26. 11. 2009).
- Mreža predsednikov vrhovnih sodišč EU, odgovor za Slovenijo. Spletna stran: http://www.network-presidents.eu/IMG/pdf/Reponse_Slovenie.pdf (26. 11. 2009).
- Odredba o ocenjevanju sodnikov in tožilcev v zvezni deželi Brandenburg. Spletno mesto: http://
www.bravors.brandenburg.de/ (11. 11. 2009).
- Ogrizek, Dušan (1999): Evropska listina o zakonski ureditvi položaja sodnikov, razlogi za njen
sprejem in obrazložitev (prevod). Pravna praksa, št. 16/99.
- Okrožnica CSM, št. 20691 z dne 4. oktobra 2007. spletna stran: http://www.csm.it/
circolari/071004_4.pdf (3. 11. 2009).
- Pravo (1987). Cankarjeva založba. Ljubljana.
- Richter- und Staatsanwaltschaftsdienstgesetz - RStDG. Spletno mesto: http://www.ris.bka.gv.at/
(20. 10. 2009).
- Skupno letno poročilo o delu Državnega pravobranilstva Republike Slovenije za leto 2008. Spletno mesto: http://www.dp-rs.si/ (26. 11. 2009).
- Skupno poročilo o delu državnih tožilstev za leto 2008. Spletno mesto: http://www.dt-rs.si/ (26. 11.
2009).
- Strafgesetzbuch. Spletna stran: http://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesno
rmen&Gesetzesnummer=10002296 (25. 11. 2009).
- Strafgesetzbuch (StGB). Spletna stran: http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/stgb/gesamt.pdf (25. 11. 2009).
- The Austrian Judicial System. Spletno mesto: http://www.bmj.gv.at/ (26. 10. 2009)
- The Italian Judicial System. Spletno mesto: http://www.csm.it/ (26. 10. 2009).
- Tsaoussi, Aspasia in Zervogianni, Eleni (2007): Judges as Satisficers: A Law and Economics Perspective on Judicial Liability. Spletna stran: http://209.85.129.132/
search?q=cache:CGnno6xITnEJ:www.cbs.dk/content/download/67237/929987/file/Aspasia%2520
Tsaoussi%2520and%2520Eleni%2520Zervogianni.doc+%22Judges+enjoy+privileged+status+regar
dless+of+legal+regime.+In+both%22+Aspasia+Tsaoussi&cd=1&hl=sl& (26. 11. 2009).
- Ustava Republike Italije. Spletno mesto: http://nuovo.camera.it/ (2. 11. 2009).
- Ustava ZRN. Spletno mesto: http://www.servat.unibe.ch/ (24. 11. 2009).
- Ustava Republike Slovenije. Spletno mesto: http://www.dz-rs.si/ (25. 11. 2009).
- Vrhovno sodišče Republike Slovenije. Spletno mesto: http://www.sodisce.si (17. 4. 2009).
- Zakon, št. 117 z dne 13. aprila 1988. Spletno mesto: http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/
(3. 11. 2009).
- Zakon o državnem tožilstvu (uradno prečiščeno besedilo) (ZDT-UPB5). Spletno mesto: http://
www.uradni-list.si/ (26. 10. 2009).
- Zakon o sodnikih zvezne dežele Brandenburg. Spletno mesto: http://www.bravors.brandenburg.
de/ (24. 11. 2009).
- Zakonodajni dekret, št. 109/2006. Spletno mesto: http://www.italgiure.giustizia.it/ (3. 11. 2009).
- Zvezni ustavni zakon. Spletno mesto:: http://www.servat.unibe.ch/ (25. 11. 2009).
230
IMENOVANJE IN RAZREŠITEV NAJVIŠJIH DRŽAVNIH
TOŽILSKIH FUNKCIONARJEV*
1
UVOD
V Sloveniji je najvišji tožilski funkcionar generalni državni tožilec. Imenuje ga Državni zbor na predlog Vlade za obdobje šestih let in se lahko ponovno imenuje (drugi
odstavek 17. člena Zakona o državnem tožilstvu - ZDT). Razrešitev s funkcije pred
potekom mandata, je možna, o razrešitvi pa odloča Državni zbor na predlog Vlade
(tretji odstavek 41. člena ZDT).
V nalogi na kratko prikazujemo postopke imenovanj in razrešitev najvišjih tožilskih
funkcionarjev oziroma vodij tožilskih organizacij v državah EU. Upoštevali smo raziskovalno nalogo št. 64/2003 z naslovom Trajni mandat sodnikov in tožilcev - primerjava po državah, v kateri so za nekatere države navedeni bistveni podatki s tega področja, kar zadeva tožilske funkcionarje. Preverili smo, koliko takrat prikazani konkretni
podatki še ustrezajo današnji situaciji in dodali nekatere nove informacije. Poudariti
moramo, da se načeloma, razen v nekaterih primerih, kjer je bilo to neobhodno potrebno, nismo podrobneje ukvarjali s statusom posameznih tožilstev oziroma z njihovo relacijo do drugih oblastnih organov, zlasti vlade.
Pri izdelavi naloge smo se predvsem oprli na podatke s svetovnega spleta, pri čemer
smo pregledali predvsem vladna in zakonodajna spletna mesta, največkrat v okviru
pravosodnih ministrstev, pa tudi spletna mesta samih vrhovnih tožilskih organizacij v
posameznih državah. Poleg navedenega smo se med drugim oprli na podatke mreže
Eurojustice, ki združuje generalne in vrhovne državne tožilce držav članic EU. Glede
na to, da so v okviru navedene mreže prikazani podatki za vse države članice EU, razen za Bolgarijo in Romunijo, smo tudi v tem besedilu prikazali podatke za vse države
EU, razen za navedeni državi.
* Janez
Blažič; pripravljeno: 9. 4. 2010, objavljeno: 14. 4. 2010.
231
2
PREGLED POSTOPKOV IMENOVANJ IN RAZREŠITEV
NAJVIŠJIH TOŽILSKIH FUNKCIONARJEV
2.1 Avstrija
Najvišje range državnih tožilcev v Avstriji imenuje predsednik republike, ki pa je to
svojo pristojnost za nižje range povečini prenesel na pravosodno ministrstvo (65. in
66. člen Zveznega ustavnega zakona).1 Za podajanje predlogov za imenovanje predstojnikov posameznih državnih tožilstev so pristojne personalne komisije, pa tudi
personalna komisija pravosodnega ministrstva za vodilne funkcionarje Vrhovnega
državnega tožilstva, višjih državnih tožilstev in za državne tožilce, razporejene na
pravosodno ministrstvo (povzeto in prirejeno po spletni strani: Evropska komisija Evropska pravosodna mreža v civilnih in gospodarskih zadevah).
Vsi tožilci, tudi najvišjih rangov, so imenovani za nedoločen čas in torej lahko opravljajo svojo funkcijo do upokojitve. Najvišji rangi državnih tožilcev so lahko tudi razrešeni, in sicer zaradi storitve naklepnega kaznivega dejanja, če jim je za ta dejanja
izrečena kazen zapora več kot enega leta. Lahko se jih, tako kot vse druge državne
uslužbence, razreši po opravljenem disciplinskem postopku.
Po prvem odstavku 2. člena Zakona o državnem tožilstvu (Staatsanwaltschaftsgesetz - StAG) so državna tožilstva podrejena (štirim) višjim državnim tožilstvom
(Oberstaatsanwaltschaft),2 slednja pa so, tako kot tudi Vrhovno državno tožilstvo oziroma Generalna prokuratura (Generalprokuratur), neposredno podrejena pravosodnemu ministrstvu, ki s tem v zvezi tudi izdaja obvezna navodila. Naj pojasnimo, da
Generalna prokuratura v avstrijskem pravosodnem sistemu nima take funkcije kot pri
nas. Deluje namreč pri Vrhovnem sodišču in ne zastopa obtožb, pač pa samo vlaga
ničnostne pritožbe, lahko tudi v korist obsojencev. Pomembno je, da druga državna
tožilstva, vključno z višjimi državnimi tožilstvi, niso v ničemer vezana na navodila Generalne prokurature, ravno tako pa ta nad njimi nima nobene nadzorstvene funkcije3
(povzeto po Austria-Forum in po spletnem mestu avstrijskega Vrhovnega sodišča).
1
Po podatkih Eurojustice tudi najvišje range državnih tožilcev dejansko imenuje minister za pravosodje,
vendar v imenu predsednika republike.
2
Ki delujejo pri višjih deželnih sodiščih.
3
Funkcije v Generalni prokuraturi pa so naslednje: generalni prokurator (Generalprokurator), trije predstoj-
niki oddelkov z nazivom prvi generalni tožilec (Erster Generalanwalt) in deset namestnikov vodje z nazivom
generalni tožilec (Generalanwalt).
232
Po podatkih Eurojustice je v Avstriji najvišji pravosodni funkcionar pravzaprav minister za pravosodje, čeprav dejansko ne opravlja tožilske funkcije. Za stanje na tožilstvih pa odgovarja parlamentu, tudi glede posameznih tožilskih odločitev. Pri tem je v
parlamentu možno glasovanje o njegovi nezaupnici, obstaja pa tudi možnost (čeprav
je ta možnost zelo redko uporabljena) njegove obtožbe pred Ustavnih sodiščem.
2.2 Belgija
Po podatkih Eurojustice je najvišji organ v okviru belgijskega tožilstva Odbor generalnih državnih tožilcev (Colle` ge des Procureurs Généraux), ki ga sestavlja pet generalnih državnih tožilcev, in sicer za vsako višje sodišče po en.
V skladu s 153. členom belgijske ustave vse tožilce imenuje in razrešuje kralj.4 Na podlagi 151. člena ustave predlaga tožilske predstojnike (fonctions de chef de corps) v
imenovanje na njihove funkcije poseben organ - Vrhovni pravosodni svet (Conseil
Supérieur de la Justice), v katerem so tako izvoljeni predstavniki sodnikov in tožilcev kot tudi drugi člani iz civilne družbe, pri čemer slednje imenuje belgijski Senat.
Najvišji rangi tožilcev so imenovani za pet let v skladu s členom 259quater Sodnega
zakonika (Code judiciaire), ki vsebuje podrobnejše določbe o imenovanju in razreševanju tožilcev. Po prenehanju mandata ne morejo biti takoj ponovno imenovani na
isto funkcijo. Vsi rangi tožilcev se lahko tudi razrešijo. Po 405. členu Sodnega zakonika je razrešitev oblika disciplinskega kaznovanja, in sicer sankcijo izreče lahko samo
kralj na predlog pravosodnega ministra. Slednji poda tak predlog na podlagi mnenja
Državnega disciplinskega sveta (Conseil national de discipline). Razlogi za razrešitev
niso opredeljeni niti v Sodnem zakoniku niti v nobenem drugem predpisu. Sicer pa
lahko tožilcu funkcija preneha že pred upokojitvijo, in to v primeru resne ali stalne
nesposobnosti za primerno opravljanje svojih nalog (383. člen Sodnega zakonika).
V Belgiji sta dve vrsti sodnih funkcionarjev (magistrats): sodniki (magistrats de sie
`ge)
in tožilci (magistrats du parquet). Tožilstvo se v tej državi označuje z izrazom ministe
`re
public. Pri Kasacijskem sodišču5 delujejo generalni tožilci (Procureur général)6 in točno tak naziv ima tudi njihov vodja, drugi nazivi tožilcev pri Kasacijskem sodišču pa so
4
Po podatkih Eurojustice v praksi tudi najvišje range tožilcev imenuje in razrešuje vlada.
5
Gre za najvišje sodišče v okviru rednega sodstva, kot je npr. v naši državi Vrhovno sodišče RS.
6
Generalni tožilci delujejo tudi pri višjih sodiščih, na nižjih sodiščih pa delujejo t.i. “kraljevi tožilci” (Procu-
reur du Roi)
233
naslednji: Premier avocat général, Avocats généraux in Avocats généraux délégués.
Tožilci pri Kasacijskem sodišču predvsem razlagajo pravna pravila, se ukvarjajo z analizo, svetovanjem ipd, vse z namenom, da pojasnijo zadeve, ki so predložene Kasacijskemu sodišču7 (povzeto po spletni strani CIFoP).
2.3 Ciper
V tej državi je po podatkih Eurojustice najvišji tožilski funkcionar generalni tožilec
(Attorney General). V skladu s 112. členom ustave ga skupaj imenujeta, tako kot tudi
njegovega namestnika, predsednik in podpredsednik države, in to za stalno, torej do
upokojitve. O tem, kdo predlaga imenovanje, pa v dostopnih gradivih ni podatkov.
Lahko se ju tudi razreši, vendar samo v redkih primerih, ki pa so izrecno predpisani
v ustavi. Taki razlogi so: mentalna ali fizična nesposobnost oziroma obolelost, ki jima
preprečuje, da bi opravljala svojo funkcijo, in pa neprimernost pri opravljanju funkcije (misconduct in office). Generalni tožilec in njegov namestnik vodita tožilski urad
(Law Office), ki je neodvisen od vlade (povzeto po Eurojustice).
2.4 Češka
Zakon o državnem tožilstvu št. 8/2003 iz leta 2003 v 9. členu določa, da vrhovnega
državnega tožilca (Supreme Public Prosecutor) imenuje vlada na predlog ministra za
pravosodje, prav tako ga lahko vlada na predlog ministra za pravosodje razreši, pri čemer niso navedeni posebni razlogi za razrešitev. Dva namestnika vrhovnega državnega tožilca imenuje in razrešuje minister za pravosodje na predlog samega vrhovnega
državnega tožilca. Vsi državni tožilci so imenovani za nedoločen čas. Med posameznimi rangi državnih tožilcev vlada odnos nadrejenosti. Iz podatkov Eurojustice izhaja,
da so vsi državni tožilci lahko tudi razrešeni, vendar pa za višje range s tem v zvezi ni
predpisanih nobenih posebnih pogojev, za razliko od nižjih tožilskih rangov. Parlament je že večkrat zavrnil spremembo take neenake ureditve.
2.5 Danska
Najvišji tožilski funkcionar v tej državi je generalni tožilec (Rigsadvokaten).8 Vse najvišje državne uslužbence, vključno z generalnim tožilcem, imenuje kraljica, v praksi
7
Glede na opisano situacijo kaže, da je položaj vrhovnih tožilcev podoben kot v Avstriji; nimajo posebnih
pristojnosti glede nižjih tožilstev. Enako velja tudi za nekatere druge države v nadaljevanju.
8
Na spletni strani Generalnega tožilca se zanj uporablja angleški izraz (Director of Public Prosecutions).
234
pa listino o imenovanju sopodpiše minister. Generalni tožilec, ki prihaja iz vrst najvišjih uslužbencev pravosodnega ministrstva, je imenovan za stalno, torej lahko opravlja
svojo funkcijo do upokojitve. Lahko pa se ga tudi razreši, tako kot vse ostale državne
uslužbence. Tako kot velja za druge državne uslužbence, se tudi generalnega tožilca
lahko razreši brez njegove volje, pri čemer ima pravico do zaslišanja v skladu z Zakonom o javnih uslužbencih (Civil Servants Act) (povzeto po Eurojustice).
2.6 Estonija
Glavnega javnega tožilca (Chief Public Prosecutor) imenuje vlada brez javnega natečaja na predlog ministra za pravosodje in na podlagi mnenja Odbora za pravne zadeve
estonskega parlamenta (Riigikogu) za obdobje petih let, v skladu s 17. členom Zakona
o tožilski službi (Prosecution Service Act). Lahko se ga ponovno imenuje na to mesto.
Vlada ga lahko razreši zaradi disciplinske kršitve v enem mesecu od predloga pravosodnega ministra (34. člen zakona). V 84. členu Zakona o javni službi (Public Service
Act) pa so navedene disciplinske kršitve, zaradi katerih mu lahko preneha funkcija. Te
so: neizpolnjevanje dolžnosti, alkoholiziranost med službo, protipravno oškodovanje
ali ogrožanje premoženja, pa tudi nedostojno ravnanje, bodisi med delovnim časom
ali izven njega (povzeto po Eurojustice).
2.7 Finska
V 104. členu ustave je določeno, da tožilstvo v državi vodi generalni tožilec (Prosecutor
General), katerega imenuje predsednik države. Zakon o javnih tožilcih (Act on Public
Prosecutors) določa, da generalnega tožilca in njegovega namestnika imenuje predsednik republike na predlog vlade,9 državne tožilce (State Prosecutors), ki so zaposleni
v Uradu generalnega tožilca in so pristojni za celotno državo, pa na njegov predlog
imenuje vlada. Sicer je generalni tožilec od vlade in pravosodnega ministrstva neodvisen. Vsi državni tožilci, tudi generalni tožilec in njegov namestnik, so na Finskem
imenovani za stalno. Generalnega tožilca se lahko tudi razreši, pri čemer se načeloma
uporabljajo pravila, ki veljajo za javne uslužbence. V 15. členu Zakona o javnih tožilcih
je določeno, da se postopek zoper generalnega tožilca in njegovega namestnika vodi
pred Vrhovnim sodiščem na predlog Parlamentarnega ombudsmana ali posebnega
organa, Kanclerja za pravosodje (Chancellor of justice) (povzeto po Eurojustice).
9
Na spletni stranu Eurojustice pa piše, da generalnega tožilca dejansko imenuje vlada.
235
2.8 Francija
V Franciji je najvišji tožilski funkcionar tisti generalni tožilec (Procureur général), ki
opravlja funkcijo pri Vrhovnem oz. Kasacijskem sodišču.10 Imenuje ga predsednik republike z dekretom. Glede na določila Odredbe z dne 22. decembra 1958, ki ureja
status pravosodnih funkcionarjev,11 se vse generalne tožilce imenuje za obdobje, ki
ne sme presegati desetih let. Mandat se mu ne more niti podaljšati niti ne more biti
ponovno imenovan na to dolžnost. Generalnemu tožilcu lahko predčasno preneha
mandat oz. je razrešen (povzeto po Eurojustice).
2.9 Grčija
Najvišji tožilski funkcionar v Grčiji je “Supreme Court Prosecutor” oziroma tožilec pri
Vrhovnem sodišču (Areios Paghos). Skladno s petim odstavkom 90. člena ustave ga z
dekretom za štiri leta imenuje predsednik republike na predlog vlade, ki izbira med
člani Vrhovnega sodišča ali med tožilci pri tem sodišču. Lahko se ga tudi razreši, in to
na podlagi sodbe sodišča, izdane na podlagi obtožbe za kaznivo dejanje ali pa zaradi hujše kršitve discipline. Disciplinski postopek sproži pravosodni minister pri Vrhovnem disciplinskem svetu (Supreme Disciplinary Council), ki ga sestavljajo najvišji
pravosodni funkcionarji in profesorji prava (91. člen ustave). Poleg tega se ga lahko
razreši zaradi bolezni, invalidnosti ali poklicne nesposobnosti, kar vse se dokazuje po
postopku, kot je predpisan v zakonu (povzeto po Eurojustice).
2.10 Irska
Na Irskem je najvišji tožilski funkcionar Direktor javnega tožilstva (Director of public
prosecutions - DPP). njegov položaj ureja zakon o pregonu kaznivih dejanj (Prosecution of Offences Act, 1974). Imenovanje opravi vlada, ki izbira s seznama kandidatov,
katerega pripravi odbor, sestavljen iz visokih pravosodnih funkcionarjev, predstavnika vlade in predsednikov obeh odvetniških stanovskih organizacij (barristers in
solicitors). Doba imenovanja ni predpisana vnaprej, o tem odloči vlada. Če vlada želi
razrešiti direktorja javnega tožilstva, mora naročiti posebnemu odboru, sestavljenem
iz visokih pravosodnih funkcionarjev, da razišče okoliščine v zvezi z njegovim zdrav10
Generalni tožilci delujejo namreč še pri apelacijskih sodiščih in pri Računskem sodišču (Cour des comp-
tes). Generalni tožilec je vodja vseh tožilcev, ki opravljajo svojo funkcijo pri določenem sodišču.
11
Ordonnance n°58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
236
jem oziroma obnašanjem (povzeto po Eurojustice). poleg tega je treba omeniti še
Generalnega tožilca (Attorney General), katerega položaj je urejen v 30. členu ustave.
Imenuje ga predsednik države na predlog parlamenta, je pa predvsem svetovalec
vlade.12
2.11 Italija
Najvišji tožilski funkcionar je generalni tožilec pri Kasacijskem oz. Vrhovnem sodišču
(Procuratore generale della Corte di cassazione). Nima pa nobene hierarhične oblasti
nad drugimi tožilci in tudi ne sodeluje v procesu preiskovanja kaznivih dejanj. V bistvu samo predstavlja državo v zadevah pred Kasacijskim sodiščem. Imenuje ga Višji
pravosodni svet (Consiglio Superiore della Magistratura), in sicer za stalno. Lahko
se ga predčasno razreši, enako kot vse ostale tožilce in sodnike, zaradi hujših disciplinskih kršitev oz. zaradi nesposobnosti opravljanja funkcije. Če ne izpolnjuje svojih
dolžnosti ali pa se neprimerno vede ter tako diskreditira funkcijo ali celotno tožilstvo,
je disciplinsko obravnavan. Najhujša sankcija je razrešitev, ki pa se po mnenju Višjega
pravosodnega sveta lahko izreče samo za res najhujše kršitve dolžnosti (povzeto po
Eurojustice).
2.12 Latvija
Najvišji tožilski funkcionar v tej državi je generalni tožilec (The Prosecutor General). Na predlog predsednika Vrhovnega sodišča (Chief Justice of the Supreme Court) ga imenuje parlament (Saeima) za pet let in se lahko ponovno imenuje. Lahko
pa se ga tudi razreši. V Zakonu o tožilski službi (Office of the Prosecutor Law) so
določeni primeri, ko funkcija generalnega tožilca preneha avtomatično (npr. pri
obsodbi za kaznivo dejanje), pa tudi primeri, ko je za prenehanje v navedenem
zakonu predpisan poseben postopek.13 Tako lahko parlament razreši generalnega
tožilca, če sodnik Vrhovnega sodišča, ki ga za to posebej pooblasti predsednik tega
sodišča, v preiskavi ugotovi podlago za razrešitev in mnenje nato oblikuje občna
seja Vrhovnega sodišča. Preiskavo lahko predsednik Vrhovnega sodišča uvede na
lastno pobudo ali na zahtevo ene tretjine članov parlamenta (povzeto po Eurojustice).
12
Za razliko od generalnega tožilca v Angliji in Walesu (glej v nadaljevanju) pa ni član vlade.
13
V zakonu je npr. posebej določena tudi možnost razrešitve generalnega tožilca iz zdravstvenih razlogov.
237
2.13 Litva
Litvanska ustava določa, da generalnega tožilca (Prosecutor General) imenuje in tudi
razrešuje predsednik republike po predhodnem pozitivnem mnenju parlamenta.
Imenovan je za obdobje sedmih let in je lahko ponovno imenovan. Imenovanje in položaj državnih tožilcev ureja Zakon o tožilski službi (Law on the Prosecutor’s Office) iz
leta 1994. Na podlagi 22. člena navedenega zakona je lahko generalni tožilec razrešen
v naslednjih primerih: če sam odstopi, če mu preneha mandat, če nastopijo pogoji
za upokojitev, če zaradi zdravstvenih razlogov ne more opravljati funkcije, če nastopi
drugo dolžnost, če izgubi državljanstvo, če prelomi prisego ali pa po pravnomočnosti
sodbe, izrečene zoper njega (povzeto po Eurojustice).
2.14 Luksemburg
Najvišji tožilski funkcionar v tej državi je generalni državni tožilec (Procureur général
d’Etat). Imenuje ga veliki vojvoda, dejansko pa to pomeni, da ga imenuje vlada. Imenovan je za nedoločen čas oz. do upokojitve. Ni ga mogoče razrešiti (povzeto po
Eurojustice).
2.15 Madžarska
Generalnega tožilca (Chief Public Prosecutor) kot najvišjega tožilskega funkcionarja
izvoli parlament na predlog predsednika republike za obdobje šestih let. Namestnike
predlaga v imenovanje sam generalni tožilec. Določbe o imenovanju se nahajajo v
ustavi (19. in 52. člen). Lahko se ga ponovno imenuje, lahko pa se ga pred potekom
mandata tudi razreši. Enako kot imenovanje tudi razrešitev predlaga predsednik republike, opravi pa ga parlament. Razlogi za razrešitev so lahko: storitev kaznivega
dejanja, nesposobnost opravljanja fukcije, nezdružljivost z drugimi funkcijami (parlament, lokalni sveti, županska funkcija, ipd.), članstvo v politični stranki, ali pa enostavno ni več zaželeno, da opravlja svojo funkcijo (povzeto po Eurojustice).
2.16 Malta
Najvišji tožilski funkcionar v državi je generalni tožilec (The Attorney General). Imenuje ga predsednik države na predlog oziroma po nasvetu predsednika vlade14 (91.
14
„...shall be appointed by the President acting in accordance with the advice of the Prime Minister.”
238
člen ustave). Imenovan je za nedoločen čas (do izpolnitve pogojev za upokojitev).
Lahko pa se ga tudi razreši. Razreši ga predsednik na predlog parlamenta, natančneje dvotretjinske večine vseh njegovih članov, in sicer v primeru, če gre pri njem za
dokazano nesposobnost opravljanja funkcije zaradi telesne ali duševne obolelosti
oz. drugega razloga, ali pa če je dokazano, da se je neprimerno vedel (povzeto po
Eurojustice).
2.17 Nizozemska
Na Nizozemskem je najvišji tožilski funkcionar predsednik Odbora generalnih tožilcev (Board of Prosecutors-General), ki ga sestavlja do pet generalnih tožilcev. Člane
tega odbora imenuje minister za pravosodje, samega predsednika odbora pa imenuje kraljica z dekretom. Predsednik je imenovan za tri leta in je lahko ponovno
imenovan še enkrat. Lahko pa se ga tudi razreši. Razlogi za razrešitev vseh tožilcev
so enaki kot za javne uslužbence, določeni pa so v 98. členu kraljevskega dekreta,
ki določa splošna pravila za javne uslužbence (General Rules for Civil Servants). Ti
razlogi so: prenehanje pogojev za imenovanje na položaj javnega tožilca, obsodba
za kaznivo dejanje, sodna omejitev poslovne sposobnosti, nezmožnost opravljanja
funkcije zaradi bolezni ali iz drugih razlogov, upokojitev, pa tudi dajanje neresničnih
podatkov ob imenovanju. Prenehanje funkcije je lahko častno ali nečastno (povzeto
po Eurojustice).
2.18 Poljska
Generalnega tožilca (Prokurator Generalny) ki je bil do 31. 3. 2010 obenem tudi pravosodni minister v vladi, je do letošnjega leta imenoval parlament na predlog predsednika republike.15 Svojo funkcijo je opravljal do konca mandata vlade oziroma dokler
ni bil razrešen kot pravosodni minister. Lahko je bil ponovno imenovan, razrešitev pa
je bila povezana s funkcijo ministra (povzeto po Eurojustice). Od letošnjega leta pa sta
obe funkciji ločeni. Po spremembi Zakona o državnem tožilstvu, ki ureja to področje,
sedaj generalnega tožilca imenuje predsednik republike za šest let. Objavljen je javni
razpis med sodniki in tožilci in prvi izbor kandidata opravi poseben organ (National
Justice Board). Kandidat ne sme biti član politične stranke in ne sme opravljati funkcije, ki bi bila nezdružljiva s funkcijo generalnega tožilca (povzeto po Human Rights
House, spletna stran).
15
Po podakih Eurojustice pa je generalnega tožilca tudi takrat imenoval predsednik republike.
239
2.19 Portugalska
Glavni tožilski funkcionar je generalni tožilec (The Prosecutor General16), ki predseduje Uradu generalnega tožilca. Imenuje ga predsednik republike na predlog vlade
(133. člen ustave in 131. člen zakona17) za obdobje šestih let. Ostali tožilci so imenovani s strani krovnega telesa tožilske organizacije; če gre za imenovanje namestnika
generalnega državnega tožilca oziroma za državne tožilce, ki delujejo pri Vrhovnem
sodišču, mora generalni tožilec podati svoj predlog. Generalni tožilec je lahko ponovno imenovan, lahko pa se ga tudi razreši pred koncem mandata. Razreši ga predsednik republike na predlog vlade (povzeto po Eurojustice).
2.20 Slovaška
Slovaška ustava v 150. členu določa, da generalnega tožilca (Prosecutor General) imenuje in odpokliče predsednik republike na predlog parlamenta. Generalni tožilec je
imenovan za obdobje sedmih let in je lahko ponovno imenovan za največ dve zaporedni obdobji. Lahko je razrešen pred potekom mandata. Razrešitev generalnega tožilca
predlaga predsedniku republike parlament, in sicer v primerih, če iz zdravstvenih
razlogov ne more več opravljati funkcije, če izgubi državljanstvo ali ne prebiva več
stalno na ozemlju države, če je bil obsojen v kazenskem postopku, če je postal član
politične stranke, ali če je nastopil dolžnost, ki je nezdružljiva s funkcijo generalnega
tožilca (povzeto po Eurojustice).
2.21 Španija
V 124. členu španske ustave je med drugim določeno, da generalnega tožilca (Fiscal
General del Estado) imenuje kralj na predlog vlade in po posvetovanju z generalnim
svetom sodne oblasti (Consejo General del Poder Judicial). V Zakonu o državnem
tožilstvu18 je določeno, da se generalni tožilec imenuje na to funkcijo za štiri leta. Za
razrešitev generalnega tožilca so določeni pogoji v zakonu. Med razlogi ra razrešitev
so navedeni: lastna želja, nezdružljivost funkcij, nesposobnost opravljanja funkcije iz
zdravstvenih in drugih razlogov, ter prenehanje mandata vlade. Mandata se mu ne
16
V zakonodaji, prevedeni v angleščino, se pojavlja tudi izraz Attorney General.
17
Portugalski zakon o statusu državnega tožilstva iz leta 1998 (Act on Statute of the Public Prosecution Servi-
ce) podrobneje ureja delovanje tožilstva in status tožilcev v tej državi.
18
Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.
240
more podaljšati, razen v primeru, če je funkcijo opravljal manj kot dve leti (31. člen
navedenega zakona). Teoretično se ga lahko ponovno imenuje (deloma povzeto po
Eurojustice, deloma pa po spletni strani Urada generalnega tožilca).
2.22 Švedska
Najvišji tožilski funkcionar je generalni tožilec (Riksa° klagare). Imenuje ga vlada in to
za nedoločen čas. Lahko se ga tudi razreši. Gre sicer za politično odločitev, vendar pa
do sedaj ni prišlo do razrešitve proti njegovi volji, pač pa je šlo vselej za prevzem nove
funkcije v okviru pravosodja ali varnostnih služb (povzeto po Eurojustice).
2.23 Zvezna republika Nemčija
Glavni tožilski funkcionar na zvezni ravni je generalni zvezni tožilec (Generalbundesanwalt), v zveznih deželah pa generalni tožilec (Generalstaatsanwalt). Imenovanje
je za nedoločen čas. Na zvezni ravni imenovanje opravi zvezni predsednik na predlog zveznega pravosodnega ministra v soglasju z Bundesratom, drugim domom
nemškega parlamenta (149. člen Zakona o organizaciji sodišč (Gerichtsverfassungsgesetz – GVG). V zveznih deželah imenovanje najvišjih tožilcev urejajo deželni zakoni. Tako je v zvezni deželi Severno Porenje-Vestfalija generalni tožilec imenovan s
strani deželne vlade. Na zvezni ravni in v manjšem številu zveznih držav se najvišje
tožilce praktično lahko kadarkoli razreši, saj so odvisni od volje pravosodnega ministra, kot smiselno določa Zvezni zakon o uradnikih (Bundesbeamtengesetz). V večini
zveznih dežel generalni tožilec uživa zaščito kot vsak javni uslužbenec (povzeto po
Eurojustice).
2.24 Združeno kraljestvo (podatki samo za Anglijo in Wales)
Podobno kot na Irskem, je tudi v Angliji in Walesu najvišji tožilski funkcionar direktor
javnega tožilstva (The Director of Public Prosecutions - DPP), čeprav je njegov nadrejeni generalni tožilec (Attorney General), ki pa je vladni minister in trenutno član
Lordske zbornice ter odgovoren parlamentu za delovanje tožilstva (Crown Prosecition Service). Direktorja javnega tožilstva imenuje vlada oz. poseben odbor, in to na
podlagi javnega razpisa. Dolžina mandata je različna. Lahko se ga ponovno imenuje,
vendar pa mora biti opravljen razpis. Lahko se ga tudi razreši. Razlog za razrešitev je
kršitev osnovnih določil pogodbe, ki se nanaša na vedenje ali sposobnost (povzeto
po Eurojustice).
241
3
ZAKLJUČEK
V zaključku tega besedila smo pripravili enostavno tabelo z nekaterimi osnovmimi
podatki o imenovanjih in razrešitvah najvišjih tožilskih funkcionarjev po posameznih
državah. Pri tem naj omenimo, da o razrešitvah pretežno odločajo isti organi kot o
imenovanjih, kar velja tudi za predlagatelje, zato tega podatka v pričujoči tabeli nismo
posebej izpostavljali.
Tabela 1: Imenovanja in razrešitve najvišjih tožilskih funkcionarjev po državah
Ciper
Naziv najvišjega tožilskega
funkcionarja
Generalna prokuratura/višja
državna tožilstva/minister za
pravosodje
Odbor generalnih državnih
tožilcev
Generalni tožilec
Obdobje
imenovanja
Ni omejitve
Ali se
razreši?
Da
5 let
Da
Ni omejitve
Da
Češka
Danska
Estonija
Finska
Vrhovni državni tožilec
Generalni tožilec
Glavni javni tožilec
Generalni tožilec
Ni omejitve
Ni omejitve
5 let
Ni omejitve
Da
Da
Da
Da
Francija
Generalni tožilec pri
Vrhovnem sodišču
Največ 10 let
Da
Tožilec pri Vrhovnem sodišču Predsednik republike Vlada
Direktor javnega tožilstva
Vlada
Odbor pravosodnih
funkcionarjev
Generalni tožilec pri
Višji pravosodni svet Ni podatka
Italija
Vrhovnem sodišču
Generalni tožilec
Parlament
Predsednik vrhovnega
Latvija
sodišča
Generalni tožilec
Predsednik republike Potrditev parlamenta
Litva
Veliki vojvoda/Vlada Ni podatka
Luksemburg Generalni državni tožilec
Generalni tožilec
Parlament
Predsednik republike
Madžarska
Generalni tožilec
Predsednik države
Predlog oz. nasvet
Malta
predsednika vlade
Kraljica/pravosodni
Ni podatka
Nizozemska Predsednik Odbora
generalnih tožilcev
minister
Generalni tožilec
Predsednik republike Ni podatka
Poljska
4 leta
Ni določeno
Da
Da
Ni omejitve
Da
5 let
Da
7 let
Ni omejitve
6 let
Ni omejitve
Da
Ne
Da
Da
3 leta
Da
6 let
Portugalska
Slovaška
Slovenija
6 let
7 let
6 let
Ni
podatka
Da
Da
Da
Država
Avstrija
Belgija
Kdo ga imenuje?
Na čigav predlog?
Predsednik
Personalne komisije
republike/minister za tožilstev
pravosodje
Kralj/Vlada
Vrhovni pravosodni
svet
Predsednik in
Ni podatka
podpredsenik države
Vlada
Minister za pravosodje
Kraljica/Vlada
Ni podatka
Vlada
Minister za pravosodje
Predsednik
Vlada
republike/Vlada
Predsednik republike Ni podatka
Grčija
Irska
242
Generalni tožilec
Generalni tožilec
Generalni državni tožilec
Predsednik republike Vlada
Predsednik republike Parlament
Državni zbor
Vlada
Država
Španija
Švedska
Nemčija
Anglija in
Wales
Naziv najvišjega tožilskega
funkcionarja
Generalni tožilec
Generalni tožilec
Generalni zvezni tožilec
(zvezni nivo)
Direktor javnega tožilstva
Kdo ga imenuje?
Na čigav predlog?
Kralj
Vlada
Zvezni predsednik
Vlada
Ni podatka
Zvezni pravosodni
minister
Ni podatka
Vlada oz. poseben
odbor
Obdobje
imenovanja
4 leta
Ni omejitve
Ni omejitve
Ali se
razreši?
Da
Da
Da
Ni določeno
Da
Vir: Eurojustice in ureditve posameznih držav (zakonodaje ter pristojni organi).
Literatura in viri
- Austria-Forum. Spletno mesto: http://www.austria-lexikon.at/ (25. 3. 2010).
- Avstrijsko Vrhovno sodišče. Spletno mesto: http://www.ogh.gv.at/gp/index.php?nav=12 (25. 3.
2010).
- Avstrijska zakonodaja. Spletno mesto: http://www.ris.bka.gv.at (26. 3. 2010).
- Belgijska zakonodaja. Spletno mesto: http://www.just.fgov.be/index_fr.htm (29. 3. 2010).
- Centre Interuniversitaire de Formation Permanente (CIFoP). Spletno mesto: http://www.cifop.be/
(30. 3. 2010).
- Ciper; ustava. Spletno mesto: http://www.kypros.org/ (6. 4. 2010).
- Češka zakonodaja. Spletno mesto: http://zakony-online.cz/ (6. 4. 2010).
- Danski Generalni tožilec. Spletna stran: http://www.rigsadvokaten.dk/ (6. 4. 2010).
- Estonska zakonodaja v angleščini. Spletno mesto: http://www.legaltext.ee (6. 4. 2010).
- EUROJUSTICE. Spletno mesto: http://www.euro-justice.com (2. 4. 2010).
- Evropska komisija: Evropska pravosodna mreža v civilnih in gospodarskih zadevah. Spletno mesto: http://ec.europa.eu/ (26. 3. 2010).
- Finska zakonodaja. Spletno mesto: http://www.finlex.fi/en/ (7. 4. 2010).
- Finska ustava. Spletno mesto: http://www.eduskunta.fi/ (21. 3. 2010).
- Francoska zakonodaja. Spletno mesto: http://www.legifrance.gouv.fr/ (7. 4. 2010).
- Grška ustava. Spletna stran: http://www.ministryofjustice.gr/eu2003/constitution.pdf (7. 4. 2010).
- Human Rights House: Podatki za Poljsko. Spletna stran: http://humanrightshouse.org/
Articles/13719.html (8. 4. 2010).
- Irska ustava. Spletna stran: http://www.constitution.ie/reports/ConstitutionofIreland.pdf (9. 4.
2010).
- Irski Zakon o pregonu kaznivih dejanj. Spletna stran: http://acts.oireachtas.ie/
en.act.1974.0022.1.html#sec2 (7. 4. 2010).
- Latvijska zakonodaja v angleščini. Spletna stran: http://www.ttc.lv/advantagecms/LV/aktualitates/
index.html (7. 4. 2010).
- Litvanska zakonodaja. Spletna stran parlamenta (Seimas): http://www3.lrs.lt/ (7. 4. 2010).
- Madžarska ustava. Spletna stran: http://www.mkab.hu/index.php?id=constitution (8. 4. 2010).
- Malteška zakonodaja. Spletno mesto: http://justice.gov.mt/ (8. 4. 2010).
- Nemška zakonodaja. Spletna stran: http://www.gesetze-im-internet.de/ (8. 4. 2010).
- Portugalska ustava. Spletno mesto: http://app.parlamento.pt (8. 4. 2010).
- Portugalski zakon o statusu javnega tožilstva. Spletna stran tožilske organizacije:
http://www.pgr.pt/english/index.htm (30. 3. 2010).
- Slovaška ustava. Spletna stran: http://www.vop.gov.sk/en/legal_basis/constitution.html (8. 4.
2010).
- Španska ustava. Spletna stran: http://www.senado.es/constitu_i/index.html (8. 4. 2010).
- Španski Urad Generalnega tožilc. Spletno mesto: http://www.fiscal.es (8. 4. 2010).
- Zakon o državnem tožilstvu (ZDT) Ur.l. RS, št. 63/1994.
243
ODVETNIŠKE ZBORNICE IN ODVETNIKI*
1
UVOD
Ustava RS določa, da je odvetništvo kot del pravosodja samostojna in neodvisna služba, ki jo ureja zakon (137. člen Ustave RS). Odvetništvo kot ustavno kategorijo tako
opredeljujejo tri značilnosti, in sicer:
•odvetništvo je del pravosodja,
•je samostojno in neodvisno (sodi med tako imenovane svobodne poklice - liberal
professions)
•in je služba, ki jo ureja zakon.
V okviru opravljanja odvetniškega poklica odvetnik: pravno svetuje, zastopa in zagovarja stranke pred sodišči in drugimi državnimi organi, sestavlja listine in zastopa
stranke v njihovih pravnih razmerjih. Pravica opravljati odvetniški poklic se pridobi z
vpisom v imenik odvetnikov oziroma odvetnic, v katerega se vpisujejo tudi odvetniške družbe. Odvetnik je pri svojem delu samostojen in neodvisen.
Zakon določa, da se odvetniki, ki opravljajo odvetniški poklic v Republiki Sloveniji,
obvezno združujejo v Odvetniško zbornico Slovenije. Zbornica: spremlja in obravnava problematiko dela odvetnikov, skrbi za skladen razvoj odvetništva, sprejema kodeks odvetniške poklicne etike in opravlja druge z zakonom določene naloge. Zbornica sodeluje z odvetniškimi organizacijami iz drugih držav.
Naročnik je želel informacijo o pristojnostih in organizaciji odvetniških poklicnih
združenj, o odgovornostih odvetnikov do strank in o javnosti prihodkov odvetnikov
in odvetniških družb. Pripravili smo primerjalni pregled, ki na željo naročnika vključuje Slovenijo, Avstrijo, Belgijo, Francijo, Hrvaško, Luksemburg, Nemčijo in Švico. Na
začetku naloge pa smo na kratko predstavili tudi Svet odvetniških združenj Evropske
skupnosti, ki prestavlja krovno organizacijo odvetniških združenj v Evropi.
Informacije smo črpali predvsem iz virov, dostopnih na svetovnem spletu (spletne
strani odvetniških zbornic, ministrstev za pravosodje ipd.).
* Marjana
2010.
244
Križaj, mag. Mojca Pristavec Đogić; pripravljeno: 14. 10. 2009, objavljeno: 14. 4.
2
NADNACIONALNO ZDRUŽENJE ODVETNIKOV
Svet odvetniških združenj Evrope (CCBE - The Council of Bars and Law Societies of Europe) je mednarodno neprofitno združenje, ki je bilo leta 1960 ustanovljeno v Belgiji.
Danes je organizacija, ki deluje prek odvetniških združenj (31 polnopravnih članic in
10 držav opazovalk - več kot 700.000 odvetnikov)1 in predstavlja njihovega glasnika
v odnosih do EU in tudi v razmerju do drugih, neevropskih odvetniških združenj.
Evropska komisija se, na primer, posvetuje s CCBE glede evropske zakonodaje na področju odvetniške dejavnosti, vpliva pa lahko tudi na zakonodajo s področja materialnega in kazenskega prava ter prava družb. CCBE sodeluje tudi z Evropskim sodiščem
in Evropskim sodiščem za človekove pravice.
Specialni odbori in delovne skupine, sestavljene iz predstavnikov nacionalnih delegacij, obravnavajo teme, kot so:
•odvetniška poklicna etika,
•konkurenca v pravni stroki,
•čezmejno delovanje odvetnikov,
•izobraževanje odvetnikov,
•mednarodna trgovina na področju pravnih storitev,
•človekove pravice,
•alternativno reševanje sporov,
•pranje denarja ipd.
Izvršilni organ CCBE je stalni odbor, ki se sestaja približno petkrat na leto in sprejema
strateške odločitve. Plenarne seje ali skupščine, ki se jih udeležujejo člani nacionalnih
delegacij, potekajo dvakrat letno. Na njih razpravljajo in odločajo o najpomembnejših
temah, ki jim jih v odobritev pošlje stalni odbor.
Za delovanje CCBE je pomembno sprejetje CCBE-jevega Kodeksa poklicne etike
(1988, s kasnejšimi posodobitvami). Pomembno je predvsem z vidika lažjega reševanja čezmejnih neskladij med zelo različnimi nacionalnimi kodeksi. Kodeks CCBE
ureja strokovne stike med odvetniki znotraj EU in dejavnost odvetnikov v državah
članicah izven njihove lastne države.
1
Nacionalna odvetniška združenja iz sedemindvajsetih držav članic Evropske unije in iz treh članic Evropskega
gospodarskega prostora (Norveška, Lihtenštajn in Islandija), so polnopravni člani CCBE-ja, skupaj s Švico. Odvetniška združenja iz številnih drugih evropskih držav pa nastopajo kot opazovalci. Podobno kot polnopravni
člani morajo tudi opazovalci upoštevati CCBE-jeve akte in sprejeti CCBE-jev Kodeks poklicne etike.
245
Kodeks je zavezujoč, ko ga sprejme določeno odvetniško združenje (vse članice in
opazovalke) in tako postane veljaven pri čezmejnih dejavnostih v EU. Priznavajo ga
tudi Evropska komisija ter Evropska in nacionalna sodišča. Vsebuje osnovna načela,
ki se tičejo strokovne neodvisnosti, zaupnosti, promocije storitev ter obnašanja do
strank, sodišč in odvetnikov. Kodeks je pripomogel k reševanju neskladij med nacionalnimi kodeksi in je močno olajšal čezmejno izvajanje pravnih storitev.
Kodeks se dotika tudi plačila odvetniških storitev, a le v delu, ki govori o poštenem in
razumnem plačilu, sicer pa je reguliranje tega področja prepuščeno pravilom, ki veljajo za člane posamezne nacionalne odvetniške zbornice (točka 3. 4.) (CCBE, spletna
stran).
3
ODVETNIŠKE ZBORNICE - PREGLED PO DRŽAVAH
3.1 Slovenija
Odvetništvo v Sloveniji je z zakonom urejena samostojna in neodvisna služba, ki je
del pravosodja. Odvetnik je pravni strokovnjak, ki delo opravlja kot svobodni poklic.
Za delo je odgovoren stranki. Svoj poklic lahko opravlja tudi na podlagi delovnega
razmerja pri drugemu odvetniku ali odvetniški družbi (zaposleni odvetnik).
Zakon o odvetništvu določa, da morajo biti vsi odvetniki, ki svoj poklic opravljajo v
Republiki Sloveniji, člani Odvetniške zbornice Slovenije.
Odvetniška zbornica Slovenije je poklicna organizacija odvetnikov, sestavljena iz enajstih območnih zborov, v katerih je članstvo odvisno od teritorialnega in funkcionalnega načela.
Njene naloge, organizacija in delovanje so natančneje določeni s statutom, h kateremu daje soglasje Vlada.
Naloge zbornice so po določilih njenega statuta:
•spremljanje in obravnavanje problematike dela odvetnikov;
•skrb za skladen razvoj odvetništva;
•sprejem kodeksa odvetniške poklicne etike;
•sprejem odvetniške tarife v soglasju z ministrom, pristojnim za pravosodje;
•vodenje imenikov odvetnikov, odvetnikov tujih državljanov, odvetniških kandidatov in imenika odvetniških pripravnikov;
•izdajanje izkaznice;
246
•odločanje o priznanju statusa odvetnika specialista;
•dajanje soglasja k prijavi za vpis odvetniške družbe v sodni register in predlaganje
likvidacije odvetniške družbe;
•določanje začasnega prevzemnika odvetniške pisarne;
•skrb za strokovno izpopolnjevanje odvetnikov in odvetniških kandidatov;
•zagotavljanje odvetniške pripravniške prakse;
•zavarovanje odvetnika pred odgovornostjo za škodo;
•urejanje disciplinske odgovornosti odvetnikov, odvetniških kandidatov in odvetniških pripravnikov;
•zastopanje poklicnih in socialnih interesov svojih članov;
•skrb za pravice in interese upokojenih odvetnikov;
•sklepanje kolektivnih pogodb o delovnih razmerjih med delavci in odvetniki;
•izvolitev svojih predstavnikov v volilno telo za izvolitev člana Državnega sveta predstavnika samostojnih poklicev;
•opravljanje drugih nalog, določenih z zakonom, statutom in drugimi splošnimi akti
zbornice.
Organi zbornice pa so:
•skupščina;
•upravni odbor;
•predsednik zbornice;
•nadzorni odbor;
•disciplinski tožilec;
•disciplinska komisija I. stopnje;
•disciplinska komisija II. stopnje;
•disciplinsko sodišče.
Za opravljanje določenih nalog zbornice skupščina in upravni odbor ustanovita stalne ali začasne komisije in odbore kot svoja delovna telesa.
Prihodki zbornice se zbirajo iz različnih virov (vpisnine odvetnikov, odvetniških kandidatov in odvetniških pripravnikov; članarine in drugi prispevki odvetnikov, odvetniških kandidatov in odvetniških pripravnikov; denarne kazni, izrečene v disciplinskem
postopku zoper odvetnike in odvetniške kandidate; darila in volila; obresti in drugi
prihodki).
Finančno poslovanje zbornice ureja Pravilnik o finančnem poslovanju zbornice, ki ga
sprejme skupščina zbornice.
247
Odgovornost odvetnikov do strank
Po Zakonu o odvetništvu (59. člen) je odvetnik svoje delo obvezan opravljati zakonito, vestno in v skladu s pravili stroke.
Zakon o odvetništvu tudi določa, da odvetnik odkloni zastopanje stranke, če je v isti
zadevi sam ali kdo drug iz iste odvetniške pisarne zastopal nasprotno stranko oz. je v
razmerju do nje nastopal v kaki drugi vlogi (sodnik, državni tožilec ipd.).
Odvetnik (odvetniška družba) je zavarovan pred odgovornostjo za škodo, ki lahko nastane stranki v zvezi z opravljanjem njegovega poklica (huda malomarnost, napaka,
opustitev poklicne dolžnosti ipd.).2
Neprimerno ali žaljivo obnašanje ali izražanje do strank ali drugih oseb pri opravljanju odvetniškega poklica, zaradi katerega je okrnjen ugled odvetništva, se šteje za lažjo disciplinsko kršitev. Prav tako nevestno, nepravočasno ali malomarno zastopanje
stranke.
Kot hujša disciplinska kršitev pa se med drugim šteje: zastopanje stranke, ki bi ga
odvetnik po zakonu moral zavrniti; odpoved zastopanja stranke v zanjo neprimernem času ali okoliščinah; višje zaračunavanje odvetniške nagrade brez predhodnega
pisnega dogovora; neupravičeno zadrževanje denarnih sredstev, prejetih za stranko;
neutemeljeno zadržanje strankinih listin ali izročitev prepisov listin po prekinitvi pooblastilnega razmerja; neupravičena odklonitev zagovarjanja ali zastopanja stranke
po uradni dolžnosti. Vse te določbe so navedene tako v Zakonu o odvetništvu, kot
tudi v statutu Odvetniške zbornice Slovenije.
Posebne določbe s tega področja pa vsebuje tudi Kodeks odvetniške poklicne etike.
Kodeks je stanovski dogovor ter zapis načel in pravil, po katerih se ravnajo odvetniki
pri opravljanju svojega poklica. Vsebuje pravila, katerih kršitev obravnavajo disciplinski organi odvetniške zbornice. Če odvetnik ravna v nasprotju z načeli in pravili kodeksa, vendar ne krši odvetniške discipline, dejanje obravnava njegov območni zbor.
Odnos do strank je v kodeksu posebej obravnavan v členih od 37. do 42, kjer je določeno, da je odvetnik v svoji družbeni vlogi dolžan strankam zagotoviti pravno pomoč,
v nujnih primerih ne glede na (ne)zmogljivost stranke za primerno plačilo odvetnikovega dela. Stranka mora biti seznanjena z možnostjo pridobitve brezplačne pravne
pomoči.
Določba, da odvetnik stranki, ki jo zastopa, ne more odpovedati nadaljnjega zastopanja v neprimernem času ali v okoliščinah, ko bi bilo to za stranko škodljivo, je bila že
2
Pred vpisom v imenik odvetnikov mora odvetnik skleniti zavarovanje poklicne odgovornosti z najmanjšo
zavarovalno vsoto 250.000 € za vsak primer, odvetniška družba pa za najmanj 1.000.000 €.
248
omenjena v povezavi z zakonom o odvetništvu. Odvetnik se mora poskusiti s stranko
sporazumeti o odpovedi nadaljnjega zastopanja. Določba 40. člena kodeksa navaja,
da naj odvetnik ne odkloni zagovora stranke zgolj zato, ker je uspešna obramba težka,
na primer zaradi priznanja krivde, zaradi dokaznega gradiva, narave ali teže kaznivega
dejanja, odmeva v javnosti ali iz podobnih razlogov. Če odvetnik kljub temu odkloni
zagovor, naj odvetnik skuša zagotoviti obrambo stranke po drugem odvetniku, zlasti
če stranka to želi. Že prevzeti zagovor naj odvetnik načeloma ne odpove. Odvetnik je
po kodeksu dolžan vestno in požrtvovalno zastopati in zagovarjati stranko tako, da
uporabi vsa možna in dopustna zakonita sredstva.
V kodeksu je zapisano tudi, da je zastopanje in obramba socialno šibkih običajna in
častna naloga odvetnikov pri opravljanju odvetniškega poklica. To nalogo pa naj bi
odvetnik opravljal s posebnim razumevanjem.
Javnost prihodkov odvetnikov oz. odvetniških družb
Osnovo za določanje plačila in povračila stroškov, ki jih ima odvetnik pri svojem delu,
predstavlja poseben predpis, Odvetniška tarifa, ki so jo dolžni uporabljati vsi odvetniki. Izjeme (npr. višje plačilo) so možne ob pisnem dogovoru s stranko. Možno je tudi
plačilo storitve v višini do 15 % deležu zneska, ki ga sodišče prisodi stranki.
Stroški zastopanja so sestavljeni iz stroškov storitev in drugih izdatkov. Merila za ceno
odvetniških storitev so navedena v Odvetniški tarifi. Vrednost storitve je določena s
številom točk, cena storitve pa je določena z vsoto točk za vsako posamezno storitev,
pomnoženo z vrednostjo točke, ki se spreminja/določa glede na rast življenjskih potrebščin ali glede na rast plač sodnikov (če ta preseže 10 % od prejšnjega določanja
tarife).
Prihodki odvetnikov niso javni (Odvetniška zbornica Slovenije, spletna stran).
3.2 Avstrija
V Avstriji na zveznem nivoju deluje Avstrijska odvetniška zbornica (der Österreichische Rechtsanwaltskammertag, ÖRAK) s sedežem na Dunaju kot krovna organizacija
devetih deželnih odvetniških zbornic. Njena osnovna naloga je, da na zveznem nivoju
skrbi za pravice in interese vseh avstrijskih odvetnikov in jih predstavlja. Poleg tega
skrbi za razvoj prava s tem, ko letno prouči več kot 150 predlogov zakonov in odredb z
vidika njihove skladnosti s pravnim redom in možnosti izvajanja. Spremlja tudi dejansko uresničevanje predpisov in o tem izdaja letno poročilo (Wahrnehmungsbericht),
249
izdaja pa tudi svoje glasilo Anwaltsblatt. Na njeni spletni strani je dostopen imenik
vseh avstrijskih odvetnikov, v katerem jih je trenutno vpisanih 5449. O vpisu v imenik
pa odloča za posameznega odvetnika pristojna deželna zbornica.
Avstrijska odvetniška zbornica je pravna oseba javnega prava (eine Körperschaft öffentlichen Rechts) z naslednjimi organi:
•skupščina (vanjo delegirajo svoje predstavnike deželne zbornice, in sicer na vsakih
začetih 100 članov enega delegata. Skupščina sprejema proračun in imenuje predsednika zvezne zbornice, njegove tri namestnike in revizorje skupščine).
•svet predsednikov (der Präsidentenrat) sestavljajo predsedniki devetih deželnih
zbornic, vsakih šest mesecev mu predseduje druga zbornica. Oblikuje smernice
stanovske politike zbornice in nadzoruje delovanje predsedstva.
•predsedstvo (das Präsidium) tvorijo predsednik zbornice in njegovi trije namestniki. V njegovi pristojnosti so vse naloge, za katere nista pristojna skupščina in svet
predsednikov. Člane imenuje skupščina za dobo treh let.
Zbornico zastopa in navzven predstavlja predsednik, ki izvršuje sklepe skupščine,
sveta predsednikov in predsedstva (povzeto po ÖRAK).
Na deželnem nivoju je organiziranih devet odvetniških zbornic kot predstavnikov poklicnih interesov odvetnikov. Vanje se združujejo odvetniki po teritorialnem načelu
- po sedežu pisarne. Poglavitne naloge so vodenje imenika odvetnikov in odvetniških
kandidatov (odločanje o vpisu, izbrisu), skrb za socialno varnost odvetnikov (pokojninsko zavarovanje, družinske pokojnine itd). Poleg tega zbornice rešujejo pritožbe
strank in proučujejo predloge deželnih zakonov ter o njih zavzemajo stališča. Skupščine imenujejo disciplinske komisije, ki odločajo o odgovornosti odvetnikov v primeru morebitnih kršitev. Deželne zbornice delegirajo delegate v skupščino zvezne
zbornice.
Deželna zbornica ima skupščino, na kateri se izvoli upravni odbor in predsednika
zbornice ter njegove namestnike.
Odgovornost odvetnikov do strank
Zakon o odvetništvu (Rechtsanwaltsordnung) določa naslednja pravila: odvetnik
je dolžan svojo stranko zastopati v skladu z zakonom, njene pravice zagovarjati in
predstavljati z vso vnemo, lojalnostjo in vestnostjo. Ima pravico, da navede vse, kar
v skladu z zakonom oceni za koristno za zastopanje stranke, da uporabi vsa sredstva
250
za napad in obrambo, ki ne nasprotujejo njegovemu mandatu, njegovi vesti in zakonom. Njegova dolžnost je, da varuje tajnost o zaupanih zadevah in dejstvih, ki jih izve
pri opravljanju dejavnosti. Ima pravico, da se v sodnih in v drugih postopkih pred
organi sklicuje na to pravico v skladu s procesnimi predpisi. Odvetnik ni dolžan prevzeti zastopanja in ga lahko brez obrazložitve zavrne, zastopanje pa mora zavrniti,
če je v isti ali v povezani zadevi zastopal nasprotno stranko, ali če je v zadevi prej bil
sodnik ali državni tožilec. V isti zadevi ne sme svetovati obema stranema v pravnem
sporu. Po končanem zastopanju je odvetnik dolžan, da stranki na njeno zahtevo izroči vse originalne listine, sme pa si na njene stroške napraviti kopije, če plačilo še
ni poravnano.
O morebitni kršitvi odločajo disciplinske komisije, ki jih imenujejo odvetniške zbornice, na drugi stopnji pa drugostopna komisija (t.i. Vrhovna pritožbena in disciplinska
komisija- OBDK), pri delu katere sodelujejo poleg predstavnikov odvetnikov tudi vrhovni sodniki.
Vsak odvetnik mora pred vpisom v imenik upravnemu odboru pristojne zbornice
predložiti dokazilo o zavarovanju poklicne odgovornosti. Zavarovanje mora imeti
sklenjeno ves čas opravljanja poklica in mora o tem zbornici na zahtevo predložiti
dokazilo. V nasprotnem primeru mu upravni odbor lahko prepove opravljanje poklica. Najmanjša zavarovalna vsota je 400 000 EUR za vsak zavarovalni primer, če pa
gre za odvetniško družbo v obliki družbe z omejeno odgovornostjo, pa najmanjša
zavarovalna vsota znaša 2 400 000 EUR.
Javnost prihodkov
Odvetniška dejavnost šteje za zasebno in tudi zvezni poslanci, ki poleg svoje poslanske funkcije, opravljajo še odvetniško dejavnost, o prihodkih iz nje molčijo (gl. npr.
članek: FPÖ legt öffentliche Einkommen offen).
3.3 Belgija
V Belgiji so odvetniki obvezno člani odvetniškega reda (le barreau) svojega pravosodnega okrožja. Teh je v Belgiji 26 in toliko je tudi lokalnih redov odvetnikov. V
Bruslju delujeta dva: francoski in flamski. Pri vrhovnem sodišču (Cour de cassation)
obstaja poseben red odvetnikov, ki delujejo pri tem sodišču. Na zveznem nivoju od
leta 2001 ni več nacionalnega združenja odvetnikov, pač pa delujeta dva na nivoju
skupnosti:
251
•Red francosko in nemško govorečih odvetnikov (L’Ordre des barreaux francophones et germanophone - O.B.F.G.), Vanj je združenih 13 frankofonskih in en nemško
govoreči lokalni red, in
•Red flamskih odvetnikov (Orde van vlaamse balies - OVB).
Povezuje ju Zvezni svet odvetnikov (Le Conseil fédéral des barreaux), ki je poseben
desetčlanski organ, v katerega vsak red skupnosti imenuje po pet članov. Njegova
naloga je dogovarjanje in posvetovanje. Oba reda skupnosti sodelujeta tudi pri Arbitražnem razsodišču (le Tribunal arbitral).
Pristojnosti zbornic oziroma redov določa zakon (juidical code). Oba reda skupnosti
odločata o izpolnjevanju pogojev tujih odvetnikov, ki želijo delovati v Belgiji (primerljivost diplom in pridobljene izobrazbe) in za to organizirata predpisane izpite. Postopek se vodi pred eno ali drugo zbornico oz. redom.
Imenik odvetnikov vodijo lokalni redi za svoje pravosodno okrožje. O vpisu odloča
svet reda oz. zbornice, v njegovi pristojnosti je tudi organiziranje izobraževanja za
odvetniške kandidate
Zbornico vodi predsednik, ki sklicuje skupščino in vodi ter predseduje svetu zbornice. Svet zbornice ima lahko različno število članov, in sicer glede na velikost zbornice:
od dva do štirinajst. Izvolijo se na plenarnem zasedanju.
Zakon (Juidical Code) določa osnove organizacije skupnostnih zbornic. Imata:
•generalno skupščino (sestavljajo jo predsedniki lokalnih odvetniških redov) in
•svet (poleg predsednika ima vsaj sedem članov).
Obe zbornici imata še svoja statuta, o katerih razpravljajo lokalne zbornice, sprejme
pa jih pristojni organ zbornice skupnosti. Predlaga jih državni pravobranilec in potrdi
kralj. Statut med drugim določa sestavo, izvolitev in trajanje mandata članov organov
zbornice, način določanje zborničnega letnega prispevka, pravila o načrtovanju in
določanju letnega proračuna, splošna pravila o organizaciji sekretariata itd.
Svet zbornico predstavlja preko predsednika.
V pristojnosti zbornic skupnosti in posameznih okrožnih redov je: skrb za čast, pravice in skupne poklicne interese članov. Nadalje skrbijo za pravno pomoč ter za izo252
braževanje pripravnikov, kandidatov in kontinuirano izobraževanje odvetnikov. V ta
namen zbornici sprejmeta vse potrebne ukrepe za izobraževanje in za spoštovanje
disciplinskih pravil. Zakon določa, da zbornici o tem sprejmeta svoja pravila in jih
objavita v belgijskem uradnem listu. Ta pravila potem veljajo kot obvezna za vse članice posamezne zbornice skupnosti, ki pa lahko sprejmejo svoja dopolnilna pravila.
Naloga sveta zbornice pa je, da poskrbi za spoštovanje teh pravil. Zbornice sodelujejo
tudi pri organizaciji brezplačne pravne pomoči - pripravijo sezname odvetnikov, ki so
pripravljeni sodelovati pri delu komisij za pravno pomoč. Nadzorujejo pa tudi kvaliteto storitev brezplačne pravne pomoči.
Red skupnosti pa spremlja tudi zakonodajo in v ta namen delo parlamenta. Menijo,
da je nujno, da se odvetniki opredelijo do zakonodaje, ki posredno ali neposredno
vpliva na pravosodje, kazensko in civilno (procesno) zakonodajo, itd. V tem smislu
sodelujejo tudi pri implementaciji zakonodaje EU (povzeto po gradivu: Présentation
de l'O.B.F.G).
Odgovornost odvetnikov do strank
Naloga odvetnika je, da svetuje, skuša pomiriti spor in brani. To pomeni, da svoji
stranki (pravni ali fizični osebi) svetuje v vseh fazah pogajanj, med (izvensodnim)
reševanjem spora ali pred sodiščem. Odvetnika vežejo stroga pravila deontologije in
če jih prekrši, disciplinsko odgovarja. Vodja reda (batonnier) ga lahko predlaga v postopek pred disciplinskim svetom pristojnega reda. Poleg njegove neodvisnosti, zvestobe stranki ga veže dolžnost varovanja zaupnosti. V Belgiji nimajo odvetniške tarife.
Odvetnik pa mora bodočo stranko seznaniti z različnimi dejavniki, ki bodo vplivali
na ceno njegove storitve. Zaračuna lahko na podlagi urne postavke ali pa pavšala,
oceniti je treba sodne takse, morebitne dodatne stroške in so dogovoriti o možnosti
obročnega odplačevanja (povzeto po spletni strani: O.B.F.G.).
Javnost prihodkov
Iz nobenega pregledanega gradiva ni razvidno, da bi bili prihodki belgijskih odvetnikov javni.
3.4 Francija
V Franciji so odvetniki organizirani v Nacionalni svet odvetnikov (Conseil national
des barreaux) kot osrednjo institucijo, ki odvetnike predstavlja pred javnimi organi.
Zastopa jih znotraj države kakor tudi navzven. Med naloge Sveta sodi:
253
•poenotenje in določitev poklicnih standardov. Svet sprejema normativne sklepe,
ki se objavljajo v uradnem listu in neposredno veljajo za odvetnike. Sprejema tudi
Nacionalni statut (Le Re`glement Intérieur National), ki določa temeljna poklicna
načela (zaupnost, konflikt interesov), dejavnost (področja dejavnosti, reklamiranje), ureja opravljanje poklica (sodelovanje, nagrajevanje...), sodelovanje z drugimi
poklici in odnose med odvetniki, ki pripadajo različnim lokalnim združenjem,
•usklajevanje programov izobraževanja in koordinacija regionalnih izobraževalnih
centrov,
•dajanje mnenj o vlogah tujih odvetnikov, ki želijo delovati v Franciji in postati član
zbornice,
•sodelovanje pri pripravi predpisov, zlasti tistih, ki se tičejo prava in pravosodnih
institucij. Na mednarodnem področju pa sodeluje pri pripravi aktov nekaterih mednarodnih organizacij (npr. WTO in aktov EU).
Svet ima 80 članov, ki se volijo v dveh enotah: Pariz (v tej enoti oz. redu je kar 40% vseh
francoskih odvetnikov) in ostala Francija.
Vsak odvetnik pa je član enega izmed 181 lokalnih združenj (barreaux locaux), ki
delujejo na območju vsakega regionalnega sodišča (Tribunal de Grande Instance),
ki je običajno v glavnem mestu departmaja, lahko pa je tudi drugje. Skupaj je v Franciji 181 regionalnih sodišč, ravno toliko kot lokalnih združenj oz. redov odvetnikov
(t.i barreaux ali ordre). Vsak odvetnik je član lokalnega reda in tam vpisan v imenik. Lokalni red vodi t.i. Bâtonnier in pa svet reda (Conseil de l‘Ordre). Naloga lokalnih združenj je skrbeti za profesionalne interese, nadzorovati spoštovanje poklicne
deontologije in pravil. Bâtonnier vodi red in ga zastopa, hkrati vodi svet reda. Ima
pomembno posvetovalno, arbitražno (v primeru spora s strankami, med odvetniki,
zaposlenimi in sodelavci pa tudi v primeru spora med odvetniki in sodniki) in disciplinsko funkcijo. Slednja mu daje pravico, da proučuje in preiskuje pritožbe ter začne
postopek pred krajevno pristojnim disciplinskim organom. Poleg tega je v njegovi
pristojnosti vsakodnevno vodenje poslov reda. Usklajuje delovanje različnih komisij
reda. Izvolijo ga s tajnim glasovanjem vsi odvetniki, vpisani v imenik pred zadevnim
sodiščem za dvoletni mandat. Svet reda je izvoljen za triletni mandat. Njegove glavne naloge so: sprejemanje statuta reda, vodenje imenika odvetnikov, upravljanje s
premoženjem reda in bdenje nad kontinuiranim izobraževanjem odvetnikov s svojega območja, nad spoštovanjem pravil stroke (deontologija) in pravil o zavarovanju
poklicne odgovornosti. Število članov sveta zavisi od števila vpisanih odvetnikov in
zato variira.
254
Odgovornost odvetnikov do strank
Odvetnik opravlja svoj poklic neodvisno, veže ga načelo lojalnosti, saj ne more hkrati
zastopati dveh strank z nasprotnimi interesi. Načelo zaupnosti se nanaša na vso pisno
in ustno komunikacijo med odvetniki in med odvetnikom ter stranko, kakor tudi na
dejstva, ki jih izve v komunikaciji z nasprotno stranko. Načelo varovanja poklicne tajnosti odvetnikom preprečuje, da bi tretjim razkrili tisto, kar jim zaupajo stranke. Gre
za splošno načelo, ki je absolutno in časovno neomejeno - velja pa za pravne zadeve in za vsa področja sodelovanja (nasvet, obramba...). Dolžnost varovanja poklicne
tajnosti velja tudi za poklicne sodelavce odvetnikov (zaposleni, zunanji svetovalci).
Odvetnik je dolžan stranko seznaniti z možnostmi, da v zadevi uspe, o možnostih
pritožbe, kako zadeva napreduje in kako se razvija, kakor tudi o predvidenem znesku
svojega honorarja.
Nespoštovanje navedenih pravil ima lahko za posledico kazensko odgovornost in pa
seveda disciplinsko odgovornost odvetnika. Predvidene sankcije so: opomin, začasna
prepoved opravljanja dejavnosti in izbris iz imenika. Vsak odvetnik je dolžan skleniti zavarovanje poklicne odgovornosti (povzeto po spletni strani Nacionalnega sveta
odvetnikov).
Javnost prihodkov
Nikjer nismo zasledili določbe, po kateri bi bili prihodki odvetnikov javni.
3.5 Hrvaška
Hrvaška odvetniška zbornica (HOK - Hrvatska odvjetnička komora) predstavlja vse
odvetnike na Hrvaškem, saj morajo biti vsi odvetniki, ki delujejo v tej državi, njeni
člani. Zbornica je samostojno združenje z značilnostmi pravne osebe. Dokazilo za
njeno samostojnost je na primer tudi podatek, da zbornica sama odloča o odvetniških tarifah, ki vključujejo ceno odvetniških storitev (povzeto po spletni strani
HOK).3
3
Dejansko smo v hrvaških medijih zasledili polemiko o večkratno preseženih tarifah hrvaških odvetnikov
glede na zaslužke nemških kolegov, ki je lansko leto privedla do sprememb Zakona o odvetništvu in do
delnega reguliranja tarif na Hrvaškem s strani pristojnega ministrstva/ministra. Vendar mediji še vedno poročajo o tem, da nova tarifa še ni bila sprejeta, ker HOK zavrača predlog ministrstva o novih načinih obračunavanja odvetniških storitev (Jutranji list, Poslovni dnevnik, Index.hr, spletne strani).
255
Poleg tega vodi tudi imenik odvetnikov in odvetniških pripravnikov, vpisnike združenih odvetniških uradov in odvetniških društev ter druge zbirke, predpisane s pravnimi akti. Imeniki so javne knjige.
Zbornica o problematiki odvetništva in ukrepih, ki bi bili potrebni za njegov razvoj
obvešča hrvaški parlament in predstavniška telesa lokalnih samouprav na lastno pobudo ali na pobudo teh organov. Poleg tega predlaga tudi ukrepe, potrebne za zaščito
svobode in pravic državljanov in pravnih oseb.
Organe zbornice sestavljajo: skupščina, upravni odbor, izvršni odbor in predsednik.
Skupščina odvetniške zbornice je sprejela Kodeks odvetniške etike, ki vključuje načela in pravila, ki jih morajo upoštevati odvetniki in odvetniški pripravniki pri izvajanju
odvetniške službe (HOK, spletna stran).
Odgovornost odvetnikov do strank
Kodeks odvetniške etike v četrtem poglavju določa, da je osnovna dolžnost odvetnika
delovati v interesu stranke in za njeno zastopanje uporabiti vsa sredstva, ki jih dovoljuje zakon.
Odvetnik lahko po zakonu o odvetništvu stranki zavrne pravno pomoč le v primerih,
ki jih določa zakon, statut zbornice in kodeks odvetniške etike (npr., če je posredno
ali neposredno pri svojem delu že imel stik z nasprotno stranko). Če pa stranko že zastopa, lahko iz v zakonu določenih razlogov, od zastopanja odstopi le po preteku roka
(največ 30 dni), ki je potreben, da stranka ne utrpi škode (HOK, spletna stran).
Po končanem zastopanju, je odvetnik na strankino zahtevo dolžan tej izročiti vse dokumente in listine (sicer jih mora hraniti še vsaj 10 let). Vsi podatki, ki mu jih je zaupala stranka ali do katerih je prišel v postopku zastopanja, so tajni.
Kodeks odvetniške etike določa, da je častna dolžnost odvetnika nudenje pravne
pomoči socialno ogroženim osebam in žrtvam domovinske vojne in je njihovo zastopanje dolžan sprejeti, če mu tako naroči pristojni organ zbornice (HOK, spletna
stran).
Javnost prihodkov
Odvetniki so upravičeni do nagrade za svoje delo in do povračila stroškov v zvezi z
opravljeno storitvijo v skladu z odvetniško tarifo, ki jo določi zbornica. Višino nagrade za delo odvetnikov po uradni dolžnosti določi Ministrstvo za pravosodje. Tarife so
objavljene v uradnem listu. V primeru premoženjskopravnih zadev, se lahko odvetnik
in stranka pisno dogovorita o proporcionalni nagradi glede na uspeh postopka. Če
stranka sama odvetniku ponudi nagrado večjo, kot jo predpisuje tarifa, lahko slednji
256
le-to sprejme, vendar ob upoštevanju pogoja sorazmernosti (z vloženim trudim) in
premoženjskega stanja stranke.
Prihodki odvetnikov oz. odvetniških družb niso javni (HOK, spletna stran).
3.6 Luksemburg
Odvetnik, ki želi samostojno delati v Luksemburgu, mora biti član odvetniške zbornice in upoštevati določila njenih aktov. S članstvom v zbornici so odvetniki avtomatično in hkrati obvezno zavarovani po skupinski zavarovalni polici zbornice (LDB,
spletna stran).
Zbornica je neodvisna od vlade in sodstva (je samostojna pravna oseba). Njeni organi
so: skupščina, svet zbornice in predsednik ter disciplinski in upravni svet.
Svet zbornice je odgovoren za ohranjanje časti odvetništva, načel dostojanstva, poštenosti in diskretnosti. Kodeks, ki ga sprejme svet, predstavlja temeljne usmeritve
delovanja odvetnikov. Svet pripravlja tudi mnenja o zakonodaji ter sodeluje pri razreševanju vprašanj, povezanih z varovanjem pravic odvetnikov (MJ, spletna stran).
Odgovornost odvetnikov do strank
Odvetniški kodeks nalaga odvetnikom zelo stroga pravila glede izvajanja odvetniških
storitev in glede odnosa do strank. V odnosu do strank so odvetniki zavezani k zaupnosti. Prostori odvetnikov in vsa korespondenca (med odvetniki ali s strankami) ne morejo
biti predmet sodne preiskave. Odvetnik v istem primeru ne more zastopati več strank,
če se med njimi ugotovi konflikt interesov ali za to obstaja velika verjetnost. Če pride do
konflikta interesov med postopkom, odvetnik odstopi od zastopanja vseh strank.
V primeru nezadovoljstva z odvetnikovim delom se pritožba naslovi na predsednika
zbornice. Zbornica lahko odloči o zmanjšanju plačila ali o nadaljnjih postopkih (LDB,
spletna stran).
Javnost prihodkov
Višina plačil odvetniških storitev se v Luksemburgu določa prosto preko dogovorov s
strankami (pri tem se upošteva načelo razumnosti).4 Najpogosteje uporabljena metodologija obračuna je izračun plačila po urni postavki. Možen je tudi pavšalni honorar
(PLC, spletna stran).
4
Pri določanju višine plačila se upošteva različne elemente posameznega primera, njegovo pomembnost,
kompleksnost, rezultat procesa in finančni položaj stranke (BLD, spletna stran).
257
3.7 Nemčija
Odvetniška zbornica je oblika samoorganiziranja oz. “samoupravljanja” (Selbstverwaltung) odvetnikov, ki svoj poklic opravljajo kot t.i. svobodni poklic. Zbornica je oseba
javnega prava po nemškem pravu, ki se financira izključno iz prispevkov članov. Z
zakonom so na zbornice z države prenesene nekatere pristojnosti v smislu javnih
pooblastil. Dežele imajo pristojnost, da nadzorujejo zbornice glede izpolnjevanja teh
nalog: nadzor se omejuje na spoštovanje zakona in statuta, še posebno na to, kako se
izpolnjujejo naloge, ki so na zbornice prenesene z zakonom (prim. 62. člen Zveznega
zakona o odvetnikih - BRAO5).
Z vstopom v poklic je vsak odvetnik glede na sedež svoje pisarne avtomatično član
pristojne zbornice. Gre za obvezno članstvo. V Nemčiji je trenutno 28 regionalnih
zbornic, med njimi so npr. samo na Bavarskem tri (Bamberg, Muenchen, Nuernberg).
V t.i. starih deželah so organizirane po pristojnostih višjih deželnih sodišč (Oberlandesgericht), v t.i. novih deželah pa se pokrivajo z deželnimi mejami (povzeto po spletni strani Odvetniške zbornice Bamberg).
Pristojnosti zbornice izhajajo iz Zveznega zakona o odvetnikih (BRAO). Zbornica odloča o pravici opravljati poklic, odvetnikom svetuje o predpisih, ki urejajo odvetniški
poklic in hkrati nadzoruje njihovo izvajanje in spoštovanje, nadalje posreduje v primeru spora med odvetniki in njihovimi strankami ter skrbi za izobraževanje odvetnikov. Zbornice predstavljajo odvetnike in oblikujejo mnenja in stališča v postopku
sprejemanja zakonodaje.
Odvetniki se združujejo v regionalne zbornice (teh je 28), ki se organizirajo v krovno
organizacijo Zvezno odvetniško zbornico Bundesrechtsanwaltskammer (BRAK). Le
regionalne zbornice pa imajo pristojnost v disciplinskih zadevah. Imenujejo tudi odvetnike, ki so zadolženi za izobraževanje, in skrbijo za izobraževanje tako zaposlenih
v odvetniških pisarnah kot tudi odvetnikov.
Zbornico vodi praviloma sedemčlanski upravni odbor (Vorstand), ki ga izmed sebe za
štiri leta izvolijo člani. Upravni odbor izmed članov izvoli štiričlansko predsedstvo: njegovi člani so predsednik, podpredsednik, tajnik in blagajnik (zakladnik). Predsedstvo opravlja naloge, ki jih ima po BRAO ali po sklepu upravnega odbora, med drugim je njegova
dolžnost upravljanje s premoženjem zbornice. Zbornico pa zastopa njen predsednik.
5
Bundesrechtsanwaltsordnung.
258
Naloge Zvezne odvetniške zbornice določa zakon (BRAK). Vanjo se združujejo odvetniške zbornice, ki prispevajo sredstva za njeno delovanje. Njeni člani pa niso posamezni odvetniki, čeprav posredno zastopa interese več kot 150.000 odvetnikov (Rechtsanwälte). Med njenimi nalogami so zlasti:
•usklajevanje mnenj posameznih zbornic in oblikovanje večinskega mnenja v zadevah, ki se tičejo vseh zbornic,
•predstavlja in uveljavlja mnenja glede zadev, ki se tičejo vseh zbornic, pred pristojnimi sodišči in organi (npr. Bundesrat, Bundestag, zvezna sodišča in ministrstva).
Odgovornost do strank
Določbe o odgovornosti do strank vsebuje Zvezni zakon o odvetnikih (BRAO), še natančneje pa Poklicni red (Berufsordnung). Med drugim je določena dolžnost varovanja zaupnosti, ki zajema vse podatke, ki jih je izvedel med opravljanjem poklica, kakor
tudi po tem, ko je prenehal delovati za stranko. Odvetnik ne sme prevzeti zastopanja
za stranko, če je prej zastopal drugo stranko v isti zadevi, ali če je bil v zadevi npr. sodnik, razsodnik, državni tožilec, notar.
Odvetnikova naloga je, da stranki s sredstvi, ki jih predvideva pravna država, pomaga
do njene pravice. Zato ji odvetnik svetuje ali jo zastopa. Svetuje ji o pravnem položaju,
možnosti za uspeh in s tem povezanih stroških. Poklicni red odvetnika še zavezuje k
sprotnemu informiranju stranke, zlasti o ukrepih ter o vseh pomembnih dokumentih,
ki jih je prejel ali poslal. Na strankina poizvedovanja mora odgovoriti hitro. Poklicni
red vsebuje še določbe o prepovedi neposrednega kontaktiranja nasprotne stranke,
izročitvi dokumentacije itd.
Za kršitve odvetnik disciplinsko in materialno odgovarja. Disciplinski postopek se
uvede, če je odvetnik kršil dolžnosti, ki so določene v Zveznem zakonu o odvetništvu
(BRAO) ali v Poklicnem redu (Berufsordnung). Disciplinski organi so tristopenjski:
odvetniška sodišča (Anwaltsgericht), odvetniška sodišča pri višjih deželnih sodiščih
(Anwaltsgerichtshof) in poseben senat za odvetniške zadeve pri Vrhovnem sodišču
(Bundesgerichtshof). Odvetniška sodišča so ustanovljena za vsako odvetniško zbornico posebej. Deželna pravosodna uprava določa število senatov odvetniških sodišč
in nadzoruje njihovo delo. Senati so sestavljeni iz 3 članov, med katerimi mora biti
predsednik senata sodnik, ki ga imenuje deželna pravosodna uprava po posvetovanju s predsednikom odvetniške zbornice. Za člane senatov so lahko imenovani le odvetniki, ki so vpisani na listo odvetnikov pri odvetniški zbornici, kjer se odvetniško
sodišče ustanovi (povzeto po gradivu Ministrstva za pravosodje: Predlog zakona o
spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu).
259
Odvetnik mora skleniti zavarovanje za svojo poklicno odgovornost. To velja za ves čas
opravljanja dejavnosti. Najmanjša zavarovalna vsota je 250.000 EUR za posamezen
primer. Določena je tudi dolžnost, da se v zavarovalno pogodbo vnese določba, da
je zavarovatelj (zavarovalnica) dolžna pristojno odvetniško zbornico obvestiti o pomembni spremembi zavarovanja (npr. o prenehanju oz. odpovedi pogodbe).
Javnost prihodkov
Nikjer nismo zasledili določbe, po kateri bi bili prihodki odvetnikov javni.
3.8 Švica
V Švici članstvo odvetnikov v nacionalni ali kantonskih odvetniških zbornicah ni obvezno. Tudi zavarovanje njihovega dela je regulirano precej bolj prosto, kot v drugih
obravnavanih državah. Odvetnik sicer mora biti zavarovan za poklicno odgovornost,
a je višina zavarovanja odvisna od ocenjenega tveganja.
Švica je sestavljena iz 26 kantonov, v katerih se odvetniki registrirajo pri pristojnih
organih. Odvetnik registriran v enem izmed kantonov, lahko brez ovir opravlja delo
tudi v drugih kantonih. Vendar pa se sodni postopki in jeziki med kantoni razlikujejo,
zato je priporočljivo kot pomoč navezati stike z lokalnimi odvetniki.
Nadzor nad delom odvetnikov opravljajo kantonski nadzorni organi, ki tudi vodijo
register odvetnikov (PLC, spletna stran).6
Odgovornost odvetnikov do strank
Odvetniki morajo vse informacije, povezane s strankami, tretirati kot zaupne. Če prekršijo to pravilo, jim lahko grozi prepoved opravljanja prakse in sodni pregon. Izdaja
informacij je možna le v primeru, če to odobri stranka, ali če javni interes nedvomno
presega interes stranke (o tem odloča nadzorni organ posameznega kantona). Vendar se tudi v tem primeru odvetnik lahko odloči, da ne bo pričal.
Odvetniki se morajo izogibati vsakršnim konfliktom interesov, ki bi se lahko pojavili
v odnosu do strank.
Stranka se lahko na delo odvetnika pritoži na nadzorni organ v posameznem kantonu, kjer je odvetnik registriran. Mehanizme za reševanje sporov pa imajo tudi kantonske odvetniške zbornice (PLC, spletna stran).
6
Vsak kanton ustanovi urad, ki nadzira delovanje odvetnikov.
260
Odvetniki so obvezani prevzeti zastopanje stranke, ki jim jo dodeli sodišče. Prav tako
morajo izvajati brezplačno pravno pomoč v kantonih, v katerih so registrirani.
Sicer pa se je Švica zavezala k »dinamični« implementaciji kodeksa poklicne etike
CCBE in vsaka sprememba tega kodeksa nemudoma velja za delovanje odvetnikov v
Švici (CCBE, spletna stran).
Javnost prihodkov odvetnikov
Na splošno se lahko odvetniki v Švici s strankami prosto dogovarjajo o plačilu storitev.
Tarife, ki jih oblikujejo kantonske odvetniške zbornice, lahko služijo kot neformalne
smernice, niso pa obvezne. Obračun honorarja v odstotku od dosežene odškodnine
je vseh kantonih prepovedan, prav tako pa so lahko druge oblike »pogojnega« določanja honorarja podvržene določenim omejitvam.7 Najobičajnejša metodologija določanja plačila je urna postavka, pri določenih storitvah pa se uporabljajo tudi fiksni
honorarji.
Prihodki odvetnikov in odvetniških družb niso javni (PLC, spletna stran).
4
ZAKLJUČEK
Odvetniške zbornice so poklicno združenje odvetnikov. V pristojnost nekaterih zbornic sodi reguliranje odvetniškega poklica, nekatere so le združenje, ki služi potrebam
članstva. V večini primerov pa se ti vlogi prepletata. Zbornice običajno sprejemajo svoje
akte, s katerimi določajo pravila delovanja odvetnikov, obravnavajo razvoj odvetništva in
sodelujejo z drugimi pristojnimi institucijami pri oblikovanju zakonodaje (predvsem zakonodaje, ki ima posreden ali neposreden vpliv na delo odvetnikov oz. na pravosodje).
Organizacija odvetniških zbornic v federalnih državah odslikava federalno državno
ureditev: na zveznem nivoju deluje zvezna odvetniška zbornica (npr: v Avstriji, v Nemčiji), v katero se združujejo deželne zbornice ali regionalne zbornice. V Franciji so lokalne zbornice organizirane po pristojnosti regionalnih sodišč (Tribunal de Grande
Instance), na državnem nivoju pa deluje Nacionalni svet odvetnikov. V Belgiji delujeta
dve zbornici, pristojni za flamsko govoreče oziroma za francosko govoreče odvetnike
(v okviru slednje delujejo tudi nemško govoreči odvetniki).
7
Določbe o pravilih poklicnega ravnanja vključuje Zvezni zakon o prostem gibanju odvetnikov. Ta zakon
zagotavlja odvetnikom prosto delovanje na celotnem področju države in postavlja pogoje za izvajanje odvetniškega poklica v Švici (CCBE1, spletna stran).
261
V nekaterih državah je članstvo v odvetniških zbornicah za delovanje odvetnikov obvezno (Slovenija, Hrvaška, Luksemburg, Avstrija, Belgija, Francija in Nemčija), le v Švici je članstvo prostovoljna izbira posameznega odvetnika.
Vse obravnavane države poznajo etični kodeks delovanja odvetnikov. Nacionalni
kodeksi so lahko precej obširni akti ali pa se v večjem delu le sklicujejo na skupen
»evropski« etični kodeks Sveta odvetniških združenj Evropske skupnosti, kot je to primer predvsem v Švici. Sicer pa so določbe kodeksov oz. drugih predpisov v delu,
ki obravnavajo odnos odvetnikov do strank (kar je naročnika še posebej zanimalo),
precej podobne. Izpostavljen je prioritetni interes stranke, zaupnost in odvetniška
tajnost, vestnost dela ter izogibanje konfliktu interesov. V primeru kršitev odvetniki
odgovarjajo disciplinsko in materialno.
V nobeni obravnavani državi prihodki odvetnikov oz. odvetniških družb niso javni.
Cene storitev se določajo s tarifo8 (Slovenija, Hrvaška), ki v Švici predstavlja le smernice. V Luksemburgu in Belgiji pa se honorarji določajo prosto, preko dogovorov s
strankami.
Literatura in viri
- Avstrijska odvetniška zbornica - ÖRAK. Spletna stran: http://www.oerak.at/www/getFile.
php?id=38 (7.10.2009).
- Belgijski juidical code. Spletna stran: http://www.ccbe.eu/fileadmin/user_upload/NTCdocument/
en_belgiquepdf1_1190362409.pdf (5.10.2009).
- CCBE: Svet odvetniških združenj Evropske skupnost. Spletno mesto: http://www.ccbe.eu/ (16. 9.
2009).
- CCBE1: Switzerland: Lawyers’ Act. Spletna stran: http://www.ccbe.eu/fileadmin/user_upload/NTCdocument/en_switzerland_feder1_1188890158.pdf (16. 9. 2009).
- FBE: European Bars Federation. Spletna stran: http://www.fbe.org/index.php?lang=en (16. 9.
2009).
- FPÖ legt öffentliche Einkommen offen. Spletna stran: http://www.oe24.at/oesterreich/politik/
FPOe_legt_oeffentliche_Einkommen_offen_172832.ece (7.10.2009).
- Globalex: Luxembourg. Spletna stran: http://www.nyulawglobal.org/globalex/LUXEMBOURG.
htm#_3.2_The_Legal (2. 10. 2009).
- HOK: Hrvatska odvjetnička komora. Spletna stran: http://www.hok-cba.hr/Default.aspx?sec=146
(16. 9. 2009).
- Index: Odvjetnici više neće moći samostalno određivati tarife. Spletna stran: http://www.index.hr/
vijesti/clanak/odvjetnici-vise-nece-moci-samostalno-odredjivati-tarife/382275.aspx (1. 10. 2009).
- LDB: The Luxemburg and Diekirch Bar. Spletna stran: http://www.barreau.lu/2005/
index.1024x768.php?pg=origin&bar=lu&lng=en (16. 9. 2009).
- MJ: Ministrstvo za pravosodje: Luksemburg. Spletna stran: http://www.mj.public.lu/index.html (2.
10. 2009).
8
Raziskovalni oddelek je v letu 2003 pripravil dve raziskovalni nalogi na temo odvetniških tarif (nalogi št.
3/2003 in 16/2003), zato se s problematiko tarif oz. cen odvetniških storitev v tem pregledu ne ukvarjamo
podrobneje.
262
- Nacionalni svet odvetnikov. Spletna stran: http://www.cnb.avocat.fr/Presentation-du-Conseil-National-des-Barreaux_a35.html (8.10.2009).
- O.B.F.G. Spletna stran: http://www.avocat.be/l-avocat,fr,34.html (8.10.2009).
- Odvetniška zbornica Bamberg. Spletna stran: http://rakba.de/ (2.10.2009).
- Odvetniška zbornica Slovenije. Spletna stran: http://www.odv-zb.si/default.aspx?cid=1 (september
2009).
- PLC: Practical Law Company. Spletna stran: http://whichlawyer.practicallaw.com/which/ethicsPracticalitiesInJurisdiction.do?docId=:28045131&jurisdictionId=:22521 (2. 10. 2009).
- Poslovni vjestnik: Aktualno. spletna stran: http://www.poslovni.hr/Content/LinkedArticles.
aspx?ID=110830 (1. 10. 2009).
- Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odvetništvu (ZOdv-B; EVA - 20062011-0006. Spletna stran: http://www.mp.gov.si/fileadmin/mp.gov.si/pageuploads/2005/PDF/
zakonodaja/2008_01_31_predlog_zo.pdf (8.10.2009).
- Présentation de l’O.B.F.G. Spletna stran: http://www.avocat.be/gallery/documents/obfg.pdf
(1.10.2009).
- Rechtsanwaltsordnung. Spletna stran: http://www.oerak.at/www/getFile.php?id=81 (8.10.2009).
- Vjestnik: Divljanje odvjetničkih tarifa. Spletna stran: http://www.vjesnik.com/html/2007/05/09/
Clanak.asp?r=sta&c=1 (1. 10. 2009).
- Wikipedia. Spletna stran: http://fr.wikipedia.org/wiki/Conseil_National_des_Barreaux (8.10.2009).
- Zvezna odvetniška zbornica - BRAK. Spletna stran: http://www.brak.de/seiten/01.php (2.10.2009).
- Zvezni zakon o odvetništvu (BRAO). Spletna stran: http://bundesrecht.juris.de/brao/index.html
(2.10.2009).
263
OBRNJENO DOKAZNO BREME*
1
UVOD
Državni zbor je v marcu letos sprejel Zakon o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope
o pranju, odkrivanju, zasegu in zaplembi premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, in o financiranju terorizma (MKPOZZ) (v nadaljevanju: Konvencija).
Pri tem je v 3. členu navedenega zakona določeno, da naša država, skladno s točko
a) četrtega odstavka 53. člena Konvencije izjavlja, da si pridržuje pravico, da četrtega
odstavka 3. člena konvencije ne bo uporabljala.
Četrti odstavek 3. člena omenjene konvencije določa naslednje:
»Vsaka pogodbenica sprejme take zakonodajne ali druge morebitne ukrepe, s katerimi zagotovi, da pri težjem kaznivem dejanju ali dejanjih, ki jih opredeljuje nacionalna zakonodaja, storilec kaznivega dejanja izkaže izvor domnevne premoženjske
koristi ali drugega premoženja, ki se lahko odvzame, če je taka zahteva skladna z
načeli njene nacionalne zakonodaje.«
V obrazložitvi vladnega predloga citiranega zakona je s tem v zvezi navedeno naslednje:
»Ta določba govori o obrnjenem dokaznem bremenu, ki pa ni skladno s temelji slovenskega pravnega reda in z obstoječo zakonodajo. Sedanja ureditev kazenskega
prava v Republiki Sloveniji instituta obrnjenega dokaznega bremena ne pozna in
tudi ne dopušča, zato bo Republika Slovenija glede tega instituta ob ratifikaciji izrazila pridržek.«
Konvencijo je do začetka aprila 2010 podpisalo 33 držav (med njimi pa ni Češke,
Danske, Irske, Nemčije, Francije, Estonije, Norveške in Velike Britanije), od katerih
jo je 181 tudi ratificiralo. Ratificirale so jo: Albanija, Armenija, Belgija, Bosna in Hercegovina, Hrvaška, Ciper, Madžarska, Latvija, Malta, Moldavija, Črna gora, Nizozemska, Poljska, Romunija, Srbija, Slovaška, Španija in Makedonija. Pridržek na četrti
* Janez
1
Blažič, Marjana Križaj; pripravljeno: 21. 4. 2010, objavljeno: 22. 6. 2010.
Podatki o tem, da jo je ratificirala tudi Slovenija, še niso upoštevani, ker to najverjetneje še ni bilo sporočeno
depozitarju. Konvencija je stopila v veljavo 1. 5. 2008, ko jo je ratificiralo 6 držav, med katerimi so bile tudi 4
članice Sveta Evrope, kar je pogoj za veljavnost.
264
odstavek 3. člena pa so podale naslednje 4 države: Moldavija, Poljska, Romunija in
Slovaška.
Vsaka država lahko v skladu s četrtim odstavkom 53. člena Konvencije ob podpisu ali
deponiranju listine o ratifikaciji izjavi:
•da ne bo uporabljala četrtega odstavka 3. člena Konvencije,
•da ga bo uporabljala le delno,
•na kakšen način ga želi uporabljati.
Podane pridržke štirih držav se da razumeti tako, da Slovaška in Poljska tega določila
ne bosta uporabljali, medtem ko ga bosta Moldavija in Romunija le delno, in sicer v
skladu z načeli nacionalnega prava (povzeto po spletni strani Sveta Evrope).
Razlagalno poročilo (Explanatory Report) h Konvenciji glede tega odstavka pravi,
da določa dolžnost pogodbenice, da glede hujših kaznivih dejanj predvidi obrnjeno
dokazno breme o zakonitem izvoru domnevne premoženjske koristi ali drugega premoženja, ki se lahko odvzameta. Določitev teh hujših kaznivih dejanj je v pristojnosti
notranjega prava pogodbenic. Možnost obrnjenega dokaznega bremena je odvisna
od tega, ali jo notranje pravo dopušča. Zato se tozadevna odločitev pogodbenice ne
bo preverjala v nadzornih postopkih (t.i. monitoring procedures), ki jih predvideva
Konvencija. Opozorjeno je tudi, da je v zvezi s to določbo možen pridržek (gl. zgoraj)
(povzeto po tč. 71 Razlagalnega poročila).
Nadalje je pojasnjeno, da določbe četrtega odstavka 3. člena Konvencije ni možno
razlagati tako, da vsebuje obveznost določiti obrnjeno dokazno breme v kazenskem
postopku, v katerem se ugotavlja kazenska odgovornost storilca. V zadevi Phillips
proti Združenem kraljestvu je Evropsko sodišče za človekove pravice razsodilo, da sta
človekova pravica, da v kazenskem postopku velja za nedolžnega, in dolžnost države
ter organov pregona, da nosijo breme dokazovanja njegove krivde, del pravice do
poštenega sojenja (prvi odstavek 6. člena EKČP2), poleg tega je to še izrecno določeno v drugem odstavku 6. člena EKČP. Ta pravica pa ni absolutna, kajti v vsakem
kazenskopravnem sistemu obstajajo dejanske in zakonite domneve, saj jih EKČP načeloma ne prepoveduje, če države ostajajo v določenih mejah in ob tem upoštevajo pomembnost zadeve ter dokler zagotavljajo pravico do obrambe (gl. tudi zadevo
Salabiaku proti Franciji, sodba z dne 7. 10. 1988, par. 28). V zadevi Phillips zakonita
domneva ni bila uporabljena, da bi se olajšalo dokazovanje obdolženčeve krivde za
2
Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
265
dejanje prekupčevanja z drogami, temveč da bi sodišče po obsodbi za prekupčevanje
lahko določilo obseg zaplenjenega premoženja in da bi o tem lahko izdalo ustrezen
sklep. Evropsko sodišče za človekove pravice je razsodilo, da v takem primeru zakonita domneva ob primernih varovalih (za katere pa je v tem primeru sodišče ugotovilo,
da obstajajo) ni v nasprotju z EKČP ali z njenim protokolom št. 1 (povzeto po tč. 72
Razlagalnega poročila).
S spletne strani Sveta Evrope ni razvidno, da bi za implementacijo tega člena bile izdelane kakšne konkretne rešitve ali napotki. Pač pa bi radi opozorili na spletno stran
Delovne skupine za finančno ukrepanje proti pranju denarja (Financial Action Task
Force - FATF). Slovenija sicer ni članica te medvladne organizacije, vendar pa predmetna Konvencija Sveta Evrope pogodbenice zavezuje, da pri pripravi zakonskih ukrepov ustrezno upoštevajo veljavne mednarodne standarde, še zlasti priporočila, ki jih
je sprejel FATF (prvi odstavek 13. člena Konvencije).
Na področju pranja denarja in financiranja terorizma je FATF sprejel več priporočil,
in sicer za pranje denarja 40, ter še 9 za financiranje terorizma. Med prvimi 403 je
tudi priporočilo, ki državam članicam priporoča sprejem ukrepa, po katerem je na
storilcu, da dokaže zakoniti izvor premoženja, ki naj se odvzame (gl. Priporočilo
št. 3, Provisional measures and confiscation). V zvezi s Priporočilom št. 3 je FATF
februarja letos sprejel smernice oz. dobre prakse (Best Practices, Confiscation,
Recommendations 3 and 38), v katerem ima v točkah 22 in 23 opredeljene tudi
smernice o obrnjenem dokaznem bremenu (onus of proof), dodana pa sta tudi dva
primera, kako je takšen ukrep lahko strukturiran in kakšne pogoje lahko vsebuje.
Izrecno je npr. naveden primer, da se premoženje na podlagi obrnjenega dokaznega bremena odvzame storilcu, ki ima kriminalni življenjski stil (povzeto po spletni
strani FATF).
V tem besedilu smo prikazali ureditev obrnjenega dokaznega bremena glede odvzema nezakonito pridobljenega premoženja. Pregledali smo nacionalne zakonodaje in
spletna mesta pristojnih institucij v posameznih državah. Omejili smo se samo na tiste
države EU, kjer tak institut obrnjenega dokaznega bremena obstaja (Avstrija, Belgija, Danska, Grčija, Irska, Italija, Latvija, Nizozemska, Poljska in Združeno kraljestvo).
Nekatere druge države (npr. Nemčija in Švedska) pa tega načela ne predvidevajo.
3
V celoti so ta priporočila dostopna na spletni strani: http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/7/40/34849567.
PDF.
266
Upoštevali smo tudi raziskovalno nalogo4 »Neupravičeno pridobljeno premoženje
- pregled zakonodaje«, katere tematika se v določeni meri povezuje z obravnavano
vsebino v tem besedilu.
2
UREDITEV OBRNJENEGA DOKAZNEGA BREMENA NA
RAVNI EU
Na ravni EU je s tem v zvezi predvsem treba omeniti Okvirni sklep Sveta 2005/212/
PNZ s 24. februarja 2005 o zaplembi5 premoženjske koristi, pripomočkov in premoženja, ki so povezani s kaznivimi dejanji. Okvirni sklep se sklicuje na Konvencijo ZN
z dne 12. decembra 2000 proti mednarodnemu organiziranemu kriminalu,6 po kateri
lahko države pogodbenice proučijo možnost, da se od storilca zahteva, da dokaže
zakonitost izvora premoženjske koristi, ki je bila domnevno pridobljena s kaznivim
dejanjem, ali drugega premoženja, ki ga je treba zaseči, kolikor je taka zahteva v skladu z načeli njihovega notranjega prava in z naravo njihovih sodnih postopkov. Podobna formulacija se nahaja tudi v navedenem Okvirnem sklepu, katerega namen je
zagotoviti, da imajo vse države članice učinkovita pravila, ki urejajo zaplembo premoženjskih koristi, pridobljenih s kaznivim dejanjem, med drugim v zvezi z dokaznim
bremenom glede vira sredstev osebe, ki je bila obsojena za kaznivo dejanje, povezano
z organiziranim kriminalom.
V kontekstu obravnavane teme je pomembno tudi Sporočilo Komisije Evropskemu
parlamentu in Svetu z dne 20. 11. 2008 (COM(2008) 766 konč.) o premoženjski koristi,
pridobljeni z organiziranim kriminalom - v smislu zagotovitve, da „se kriminal ne splača“. Sporočilo navaja, da bo Komisija poleg prenovitve obstoječega pravnega okvira
proučila tudi možnost razširitve nekaterih pravnih pojmov in uvedla nova pravila, da
se povečajo možnosti zaplembe. Ker pa lahko ukrepi za zaplembo (npr. obrnjeno
dokazno breme) vplivajo na temeljne pravice (kot sta lastninska pravica in pravica do
ustreznih možnosti za pritožbo), je nujen uravnovešen pristop in treba je zagotoviti
ustrezne zaščitne ukrepe. Na podlagi prakse v državah članicah bi se lahko, kot izhaja
iz Sporočila, proučila možnost uvedbe nekaterih novih zamisli s tem v zvezi.
4
Raziskovalna naloga 13/2008, avtorjev mag. Igorja Zobavnika, Janeza Blažiča in dr. Katarine Žagar, na voljo
v podatkovni zbirki Raziskovalne naloge v informacijskem sistemu Državnega zbora.
5
Okvirni sklep se nanaša tudi na sledenje, zamrznitev in zaseg premoženja, ne samo na njegovo zaplembo.
6
Zakon o ratifikacije navedene konvencije ZN je bil objavljen v Ur.l. RS-MP, št. 14/2004.
267
Med zamislimi, predstavljenimi v Sporočilu, je na prvem mestu navedena zaplemba
brez kazenske obsodbe oziroma civilna zaplemba.7 V večini držav članic je zaplemba
kazen, povezana s kazensko obsodbo. Z novim pravnim instrumentom pa bi se lahko
predvideli primeri, ko bi se zaplemba izvršila brez predhodne kazenske obsodbe (kar
bi pomenilo prenos priporočila FATF v zakonodajo EU). To bi se na primer zgodilo
v primeru, če zaradi nesorazmerja med premoženjem in prijavljenim dohodkom lastnika tega premoženja ter zaradi dejstva, da ima ta redne stike z znanimi zločinci,
obstaja sum, da je to premoženje pravzaprav premoženjska korist, pridobljena s hudimi kaznivimi dejanji. V tem primeru se lahko pri civilnem sodišču, ki lahko odredi zaplembo premoženja, vloži tožba na podlagi domneve (za katero obstajajo utemeljeni
razlogi), da premoženje lahko izvira iz premoženjskih koristi, pridobljenih s kaznivimi dejanji. V teh primerih je dokazno breme obrnjeno in domnevni zločinec bi moral
dokazati zakonit izvor premoženja.
Ena od zamisli v navedenem Sporočilu je tudi oblikovanje novega kaznivega dejanja
za posedovanje „neupravičenega“ premoženja. V določenih državah članicah se zaplemba ne izvrši brez predhodne kazenske obsodbe. Lahko bi se uvedlo novo kaznivo
dejanje za posedovanje „neupravičenega“ premoženja, ki bi zajemalo premoženjske
koristi, pridobljene s kaznivimi dejanji, v primerih, ko je premoženje nesorazmerno s
prijavljenim dohodkom njegovega lastnika in ko ima ta redne stike z znanimi zločinci.
Za razliko od civilne zaplembe bi se tu zadeva obravnavala na kazenskem sodišču in
dokazno breme ne bi bilo v celoti obrnjeno.
3
OBNJENO DOKAZNO BREME - PREGLED PO IZBRANIH
DRŽAVAH
3.1 Avstrija
Avstrijska kazenska zakonodaja omogoča dva ukrepa za odvzem premoženja, ki je
bilo oprano, ali ki pomeni premoženjsko korist iz pranja denarja, financiranja terorizma ali iz predhodnega kaznivega dejanja. To sta odvzem premoženjske koristi (confiscation of profits ali Abschöpfung der Bereicherung, člen 20 StGB - avstrijski KZ) in
zaplemba (forfeiture ali Verfall, čl. 20b StGB). Slednji ukrep se nanaša za premože7
V besedilu Sporočila se sicer uporablja izraz “civilna zaplemba” oziroma “zaplemba”, v našem pravnem
sistemu pa se za odvzem pred pravnomočnostjo kazenske sodbe uporablja izraz “zaseg”.
268
nje kriminalnih organizacij in terorističnih skupin ter ga ne prikazujemo podrobneje
predvsem zato, ker ne predvideva obrnjenega dokaznega bremena. Za oba ukrepa
se lahko izda sklep v glavnem kazenskem postopku (če ta je) ali pa v posebnem postopku, ki ga sproži tožilec, kadar ni obsodilne sodbe (gl. člene 443, 445, 445a StPO
- avstrijskega Zakona o kazenskem postopku).
Premoženje se odvzame osebi, ki je storila kaznivo ravnanje (to vključuje prekrške8)
in je iz tega ravnanja dobila ekonomsko korist ali pa jo je prejela za to, da ga stori. Določbo se razlaga tako, da je dovolj, da je ravnanje objektivno storjeno, zato je kazenska
odgovornost storilca za ukrep nepomembna. Avstrijski sistem temelji na vrednosti (»is
value-based«), torej se bo sklep sodišča glasil na znesek denarja, ki ustreza nezakonito
pridobljenemu premoženju. Če se višine pridobljene koristi ne da določiti ali bi se to
dalo le z nesorazmernimi stroški, lahko sodišče določi višino po svojem prepričanju
(prvi odstavek 20. člena StGB) (povzeto po spletni strani FATF).
Sodišče pa lahko storilcu odvzame tudi premoženje, ki ga ni mogoče neposredno povezati z določenim kaznivim dejanjem (tukaj so prekrški izvzeti, s tem pa tudi pranje
denarja). To temelji na izpodbojni zakonski domnevi (rebuttable legal presumption),
da storilčevo premoženje izhaja iz drugih nedoločenih kaznivih dejanj. S tem je deloma
dokazno breme obrnjeno9; tožilcu ni treba dokazati, da je premoženje pridobljeno iz
določenega kaznivega ravnanja. Zakon (drugi odstavek 20. člena StGB) določa takole:
»Če je storilec večkrat storil kazniva dejanja, iz katerih je pridobil ekonomsko korist
ali pa jo je prejel, da jih stori in je v istem obdobju pridobil še druge ekonomske koristi,
pri čemer se očitno domneva, da ta korist izhaja iz drugih kaznivih dejanj podobne
vrste, pa ne more verjetno izkazati (glaubhaft gemacht), da je bilo premoženje zakonito pridobljeno, se ta ekonomska korist upošteva pri določitvi denarnega zneska, ki
naj se odvzame«.
Podobna ureditev je predvidena tudi za primere storilcev, ki so pridobili premoženjsko korist v času članstva oz. delovanja v kriminalni organizaciji ali v teroristični skupi8
Prekrški so po avstrijski ureditvi kršitve oz. kazniva ravnanja, za katera je predpisana zaporna kazen do 3
let. Kazniva dejanja so tiste kršitve, za katere je predpisana dosmrtna zaporna kazen ali zaporna kazen nad
3 leta.
9
Po drugih virih (npr: GREEN PAPER on the Presumption of Innocence, COM(2006) 174 final, pripravljeno
na podlagi podatkov avstrijskega Zveznega ministrstva za pravosodje) ne gre za obrnjeno dokazno breme,
temveč le za nižji dokazni standard.
269
ni. Sodišče po svojem prepričanju izda sklep o odvzemu, če obstaja očitna domneva,
da korist izhaja iz kaznivega ravnanja in če se ne more verjetno izkazati njen zakoniti
izvor (tretji odstavek 20. člena StGB) (povzeto po: StGB in po Mutual Evaluation Report of Austria).
3.2 Belgija
Sprememba kazenskega zakonika iz leta 2002 je določila strožji režim odvzema premoženjske koristi za nekatera hujša kazniva dejanja. To so tista, ki jih storijo kriminalne
združbe, dejanja prekupčevanja z drogami, trgovina z ljudmi, mednarodna finančna
goljufija itd. Državni tožilec lahko zahteva, da se obsojencu, spoznanemu za krivega
teh dejanj, odvzame premoženjska korist, ki neposredno izhaja iz njih, dohodek iz
koristi, pa tudi nadomestno premoženje, v katerega je bila spremenjena nelegalna korist. Če pa obstaja resen in konkreten sum, da je storilec pet let pred obsodbo pridobil
še drugo premoženje, in sicer iz dejanja, za katero je bil obsojen, ali pa iz podobnih
dejanj, se odvzame tudi to premoženje, razen če obsojeni ali zainteresirana tretja oseba verjetno izkaže (tehtata se obe verjetnosti), da premoženje ne izhaja iz tega ali
podobnih kaznivih dejanj (člen 43 quarter Kazenskega zakonika) (povzeto po: Tough
on Criminal Wealth).
3.3 Danska
Danska ima obsežne in fleksibilne predpise o odvzemu premoženja, ki omogočajo odvzem tudi kot alternativo globi. Praviloma je odvzem premoženja vezan
na obsodbo in velja za sankcijo oz. kazenskopravno posledico. Ni pa obvezen
ukrep, sodišče se v vsakem postopku posebej odloči, ali bo izreklo ukrep in v
kakšni višini. V nekaterih primerih se zaseženo premoženje uporabi za poplačilo
odškodninskega zahtevka. Odvzem se lahko naloži ob izreku sodbe, v določenih
primerih pa v posebnem postopku. V takem primeru imajo organi pregona možnost, da postopke sprožijo tudi po izdaji obsodilne sodbe, če se kasneje izkaže
premoženjska korist. Kazenski zakonik določa, da ima država 10 let časa, da začne
ustrezen postopek.
Določena so splošna pravila za odvzem premoženjske koristi in predmetov, ki so bili
uporabljeni pri kaznivem dejanju, ali pa so bili zanj namenjeni. Ukrep je možen pri
vsakem kaznivem dejanju, med drugim tudi za pranje denarja. V določenih primerih
pa je možen tudi odvzem z bistveno lažjim dokaznim postopkom, saj kazenski zakon
270
določa obrnjeno dokazno breme. Gre za člen 76 a (iz leta 1997) Kazenskega zakona,
ki pravi takole:
1. Popolni ali delni odvzem premoženja, ki pripada obsojencu, se lahko izreče:
a) kadar je storjeno dejanje take narave, da ima lahko za posledico pomembno
korist (gain) in
b) je v skladu z zakonom za storjeno dejanje predpisana zaporna kazen šest let
ali več, ter če gre za kršitev predpisov o prepovedanih poživilih (legistation on
euphoriants).
2. Pod pogoji iz prvega odstavka, se izreče tudi popolni ali delni odvzem premoženja
zakonca ali partnerja storilca, razen če:
a) je bilo premoženje pridobljeno več kot 5 let pred kaznivim dejanjem, ki je temelj za odvzem ali
b) zakonska zveza ali partnerstvo še ni bilo veljavno sklenjeno v času pridobitve
premoženja.
3. Pod pogoji prvega odstavka se deloma ali v celoti odvzame tudi premoženje, ki je
bilo preneseno na pravno osebo, v kateri ima storilec sam ali skupaj z bližnjimi sorodniki odločilni vpliv. Enako velja, če taka oseba od pravne osebe prejme pomemben delež dohodka. Odvzem pa se ne more izreči, če je bilo premoženje preneseno
več kot 5 let pred izvršenim kaznivim dejanjem.
4. Odvzem po odstavkih 1-3 se ne izreče, če storilec verjetno izkaže, da je bilo premoženje pridobljeno na zakonit način ali z zakonito pridobljenimi sredstvi. (Third
mutual evaluation report on Anti-money laundering and Combating the financing
of terrorism, Kingdom of Denmark).
3.4 Grčija
V Grčiji mora praviloma organ pregona dokazati povezavo med kaznivimi dejanji, za
katere je obsojen storilec, in med njegovim premoženjem. Vendar pa Zakon o pranju
denarja glede kaznivega dejanja pranja denarja in predhodnih kaznivih dejanj (to so
dejanja, iz katerih izvira denar, ki se pere) predvideva obrnjeno dokazno breme.
Če je bil storilec pravnomočno obsojen na najmanj tri leta zapora za kaznivo dejanje, ki
ga Zakon o pranju določa v 1. členu (t.i. predhodna kazniva dejanja, povezana s terorizmom, trgovino z ljudmi, prekupčevanjem z drogami itd., ter s pranjem denarja), lahko
država proti obsojencu začne civilni postopek. Pri tem velja domneva, da vse premoženje, ki ga je storilec pridobil pet let preden je izvršil kaznivo dejanje, izhaja iz enega izmed predhodnih dejanj, četudi ni bil preganjan ali obsojen zanj. Dokazno breme je potem na obsojeni osebi, ki mora dokazati, da je bilo premoženje zakonito pridobljeno.
271
Ta določba daje državi pomembno pristojnost v boju proti organiziranemu kriminalu, zoper prekupčevalce z drogami in zoper druge storilce hujših kaznivih dejanj
(povzeto po: Third mutual evaluation report on Anti-money laundering and Combating the financing of terrorism, Greece).
3.5 Irska
Irska še ni podpisala Konvencije. Sicer pa je ta država, ki ima »common law« pravni sistem, sprejela poseben Zakon o premoženjski koristi, pridobljeni s kaznivim dejanjem
(Proceeds of Crime Act 1996). Podrobneje je bil predstavljen v raziskovalni nalogi, št.
13/2008, skupaj s celotnim sistemom civilnega zasega premoženja, pridobljenega s kaznivim dejanjem. Dodatno naj pojasnimo še to, da pri zasegu premoženja toženca lahko slednji (ali pa druga oseba) dokaže, da premoženje ni bilo pridobljeno s kaznivim
dejanjem.10 To pomeni, da se v trenutku, ko predlagatelj zasega premoženja sodišče prepriča (izkaže za verjetno), da je zaseg upravičen, dokazno breme premakne k tožencu,
ki lahko dokaže, da za zaseg ni razlogov. Če tega ne dokaže, se premoženje zaseže.
Na spletni strani FATF je v poročilu za Irsko iz leta 2006 med drugim navedeno, da
je v primeru obsodbe za kaznivo dejanje, pri zaplembi premoženja, v skladu z 9. členom Zakona o kazenskem pravosodju (Criminal Justice Act, 1994), treba upoštevati
pravila dokazovanja načina pridobitve tega premoženja, ki velja v civilnem postopku
(tehtanje verjetnosti - balance of probabilities). To v bistvu pomeni, da lahko storilec
sam dokaže, da premoženja ni pridobil s kaznivim dejanjem. V nasprotnem primeru
plača znesek, ki ga sodišče oceni kot vrednost, pridobljeno s kaznivim dejanjem.11 Če
je potrebno, se za izpolnitev pogojev iz sodne odredbe o zaplembi odvzame in proda
premoženje obsojenca. Pri dokazovanju samega kaznivega dejanja pa je treba v vsakem primeru upoštevati kazenske standarde dokazovanja, kar pomeni, da mora biti
storilcu krivda v celoti dokazana, in to onkraj razumnega dvoma (beyond reasonable
doubt) (povzeto po FATF, 2006).
10
“...it is shown to the satisfaction of the Court, on evidence tendered by the respondent or any other person
/.../ that that particular property does not constitute, directly or indirectly, proceeds of crime and was not
acquired, in whole or in part, with or in connection with property that, directly or indirectly, constitutes
proceeds of crime...”
11
Sodišče opravi posebno poizvedbo (enquire) o morebitnem kriminalnem izvoru premoženja na predlog
direktorja javnega tožilstva (Director of Public Prosecutions - DPP) kot najvišjega tožilskega funkcionarja v
državi.
272
Tudi v skladu z Zakonom o kazenskem pravosodju v zvezi s kaznivimi dejanji s področja terorizma (Criminal Justice (Terrorist Offences) Act 2005) mora sodišče pri
zaplembi premoženja obsojenca upoštevati predpostavko, da je vsako premoženje, ki
ga je prejel v šestih letih pred obsodbo, nastalo s kaznivim dejanjem. Predpostavka pa
ne velja, če sam obsojenec dokaže, da ni pravilna.12 Z drugimi besedami to pomeni, da
se breme dokazovanja premakne k obsojencu, ki lahko dokaže, da zadevna sredstva
niso povezana s kriminalno dejavnostjo in torej ne morejo biti predmet zaplembe
(povzeto po FATF, 2006).
3.6 Italija
Iz Zelene knjige13 izhaja, da v italijanski zakonodaji ni takih kaznivih dejanj, pri
katerih bi bilo dokazno breme lahko obrnjeno. Je pa v členu 12-sexies Zakonskega dekreta iz leta 199214 določeno, da se v primeru obsodbe ali v primeru, ko se
kazenska zadeva zaključi s pomočjo pogajanj (plea-bargaining) in gre za določena kazniva dejanja, povezana z organiziranim kriminalom, lahko zaplenijo denar,
premoženje ali druge koristi, če obtoženec ne more dokazati njihovega izvora, pri
čemer je obtoženec lastnik ali ima vse navedeno v neposredni ali posredni posesti, vrednost premoženja, denarja in drugih koristi pa je občutno nesorazmerna z
njegovim prijavljenim premoženjem oziroma gospodarskimi viri. V fazi preiskave
se ta denar, premoženje ali premoženjska korist zasežejo iz enakih razlogov, in sicer v skladu s 321. členom Zakonika o kazenskem postopku (Codice di Procedura
Penale).
Podrobneje ta člen določa, za katera kazniva dejanja velja pravilo odvzema premoženjske koristi ob predpostavki, da je ta nastala s kaznivim dejanjem. Med drugim
je omenjeno tudi kaznivo dejanja pranja denarja (riciclaggio), ki ga določa člen 648bis Kazenskega zakonika (Codice Penale). Posebej člen 12-sexies Zakonskega dekreta
določa tudi to, da se vedno odredi zaplemba, če obsojenec ne more dokazati izvora
12
“The court shall not make an assumption set out in subsection (2) of this section if /.../ that assumption is
shown to be incorrect in the case of the defendant...” (22. člen zakona iz leta 2005).
13
GREEN PAPER on the Presumption of Innocence, COM(2006) 174 final; gre za stališče italijanskega pravo-
sodnega ministrstva do vprašanj, povezanih z domnevo nedolžnosti.
14
Decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306 - Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e provvedi-
menti di contrasto alla criminalita’ mafiosa. Zakonski dekret je bil spremenjen v zakon (Legge 7 agosto 1992,
n. 356).
273
denarja, premoženja ali premoženjske koristi. Zaplemba pride v poštev tudi pri kaznivih dejanjih, povezanih s terorizmom ali rušenjem ustavnega reda.
V točki 2-ter člena 12-sexies Zakonskega dekreta je določeno, da se v primeru, ko se
ne more zapleniti ravno tistega denarja, premoženja ali premoženjske koristi, ki je
predmet kaznivega dejanja, zapleni ekvivalentna vrednost vsega navedenega, ki je v
posesti storilca, pa četudi je ta posest posredna.
Navedeni člen v 4. točki izrecno določa preventivni zaseg (sequestro preventivo) za
denar, premoženje in premoženjsko korist, ki je predmet možne kasnejše zaplembe,
in sicer se ta preventivni zaseg opravi že v času trajanja postopka.
3.7 Latvija
Kot izhaja iz ocenjevalnega poročila IMF iz leta 2007 v zvezi z ukrepi zoper pranje denarja in financiranje terorizma v Latviji, je v 355. členu Zakona o kazenskem postopku
(Criminal Procedure Law) določeno načelo obrnjenega dokaznega bremena glede
premoženja in finančnih sredstev, ki pripadajo osebam, za katere velja, da so povezane z nekaterimi kaznivimi dejanji. Če se v primerih, naštetih v zakonu, ne dokaže
drugače (torej: če naštete osebe ne dokažejo drugače - to je njihova možnost, dana v
zakonu), se šteje, da gre pri določenem premoženju oziroma finančnih sredstvih za
nezakonito pridobitev. Bistvo navedene določbe je v tem, da s pomočjo načela obrnjenega dokaznega bremena obstaja možnost zaplembe (tudi zasega) premoženja
in finančnih sredstev članov kriminalnih združb, zlasti tistih, ki se ukvarjajo s terorizmom, trgovino s prepovedanimi drogami in s trgovino z ljudmi (pa tudi nekaterih
drugih). V gradivu IMF pa je kot razlog za zaplembo oziroma zaseg med drugim navedeno tudi pranje denarja.
Iz samega besedila 355. člena Zakona o kazenskem postopku, ki se nahaja v 27. poglavju Zakona o kazenskem postopku, posvečenemu ukrepom v zvezi s premoženjem oziroma finančnimi sredstvi, pridobljenimi s kaznivimi dejanji, je določeno, da
se premoženje oziroma finančna sredstva štejejo kot pridobljena s kaznivimi dejanji,
če so prišla v last ali posest določene osebe kot rezultat kaznivega dejanja. Posebej
je določeno, da se tako šteje v primeru, če se ne dokaže drugače (»if the opposite has
not been proven«), pri čemer po poročilu IMF to nedvomno pomeni, da je tisti, ki
mora dokazovati, kar sam lastnik oziroma posestnik premoženja ali finančne koristi.
274
Obrnjeno dokazno breme se nanaša na tiste, ki:
•so člani ali pomagači v organiziranih kriminalnih združbah;
•se sami ukvarjajo s terorističnim delovanjem ali vzdržujejo stalno zvezo z osebami,
ki se ukvarjajo s terorističnim delovanjem;
•se sami ukvarjajo s trgovino z ljudmi ali vzdržujejo stalno zvezo z osebami, ki se
ukvarjajo s trgovino z ljudmi;
•se sami ukvarjajo s prometom s prepovedanimi drogami ali vzdržujejo stalno zvezo
z osebami, ki se ukvarjajo s prometom s prepovedanimi drogami;
•se sami ukvarjajo s ponarejanjem denarja in podobno dejavnostjo ali vzdržujejo
stalno zvezo z osebami, ki se ukvarjajo s ponarejanjem denarja;
•so sami vpleteni v kazniva dejanja, povezana z nezakonitim prestopanjem državne
meje ali vzdržujejo stalno zvezo z osebami, ki so vpletene v kazniva dejanja, povezana z nezakonitim prestopanjem državne meje, in
•so sami vpleteni v kazniva dejanja, povezana z otroško pornografijo oziroma spolnim izkoriščanjem otrok ali vzdržujejo stalno zvezo z osebami, ki so vpletene v
kazniva dejanja, povezana z otroško pornografijo oziroma spolnim izkoriščanjem
otrok.
Za vzdrževanje stalne zveze z zgoraj navedenimi skupinami oseb se šteje, da te osebe
(dejanski kriminalci) živijo skupaj z osebami, ki imajo v lasti oz. posesti premoženje,
ali pa da nadzorujejo te osebe oziroma vplivajo na njihovo ravnanje.
V 356. členu Zakona o kazenskem postopku je govora o tem, kdaj se šteje, da je bilo
premoženje (oz. finančna sredstva) pridobljeno s kaznivim dejanjem. Formalno se
pridobitev s kaznivim dejanjem ugotovi s pravnomočno sodbo sodišča, lahko pa tudi
že med predkazenskim postopkom (pre-trial criminal proceedings).15
Oblasti v Latviji možnost zasega in zaplembe neupravičeno pridobljenega premoženja dejansko izkoriščajo. Na primer, v letu 2006 je bilo iz tega naslova izdanih 16
nalogov za zamrznitev (freezing orders) v skupni vrednosti 250.000 EUR. V sodnih zadevah pa je bila leta 2005 zaplenjena premoženjska korist v skupni vrednosti 174.000
EUR. Leta 2007 je bilo po sodiščih v državi obravnavano določeno število zadev s
področja pranja denarja, v katerih je bila po obsodbi možna zaplemba protipravno
pridobljene premoženjske koristi. Večinoma je šlo za davčne utaje. Na končno odlo15
V navedenem primeru bi lahko šlo tudi za fazo pred glavno obravnavo, torej po uvedbi preiskave (ko se
konča predkazenski postopek v naši ureditvi), pa do samega sojenja (trial).
275
čitev je čakala tudi znatna vrednost zasežene premoženjske koristi. Sistem je ocenjen
kot uspešen.
3.8 Nizozemska
Na spletni strani GRECO,16 je v tretjem ocenjevalnem poročilu iz leta 2005 med drugim navedeno, da se, v načelu, dokazno breme ne more prevaliti na obdolženca in
morajo zato tožilci dokazati kriminalni izvor posameznega premoženja. V specifičnih
primerih pa se lahko dokazno breme tudi obrne oziroma, natančneje, premakne. Gre
za primere, ko je dovolj dokazov ali je verjetno, da je storilec pridobil nezakonito
prednost oziroma korist s tem, da je storil kaznivo dejanje, vendar drugo, kot je tisto, za katero je bil prvotno obsojen. Gre za posebno zaplembo, in sicer v višini, kot
jo približno oceni sodišče. Zaplenjeno premoženje pripada državi, razen v primeru,
če obstaja odškodninska tožba s strani morebitnih oškodovancev zaradi storjenega
kaznivega dejanja. Tako je določeno v 36. členu Kazenskega zakonika (Wetboek van
Strafrecht).
Navedena zakonska določba sicer neposredno ne omenja možnosti, da bi lahko obsojenec sam dokazoval izvor premoženja, vendar pa to izhaja iz narave same stvari. Če
namreč obsojenec dokaže, da je sporno premoženje dejansko pridobil legalno, potem ni niti dovolj dokazov niti ni verjetno, da premoženje izvira iz kaznivega dejanja.
3.9 Poljska
V nalogi št. 13/2008 je bila Poljska navedena kot ena od držav, kjer je uveljavljeno načelo obrnjenega oziroma olajšanega dokaznega bremena v primeru, ko se sumi, da
je določena premoženjska korist nastala zaradi kaznivih dejanj. Tudi iz nadaljevanja
tega besedila izhaja, da obrnjeno dokazno breme za storilce v pogledu odvzema premoženjske koristi dejansko obstaja. Opozoriti pa je treba na dejstvo, da je na spletnem
mestu Sveta Evrope (konvencije) navedeno, da ima tudi Poljska (tako kot Slovenija)
zadržke glede uporabe četrtega odstavka 3. člena navedene Konvencije, torej glede
dokaznega bremena pri odvzemu oziroma zaplembi premoženja, pridobljenega s kaznivim dejanjem. Zaradi tega je v zvezi z navedeno določbo Konvencije tudi sprejela
posebno deklaracijo. V čem naj bi bili ti zadržki, pa ni pojasnjeno.
16
Skupine držav proti korupciji GRECO, ki deluje v okviru Sveta Evrope.
276
Iz Zelene knjige je razvidno, da v celoti obrnjeno dokazno breme, ki bi nalagalo obdolžencu, naj dokaže svojo nedolžnost, načeloma ni dopustno, ker nasprotuje temeljnim pravicam. Obstaja pa tudi nekaj izjem, torej primerov, ko je obrnjeno dokazno
breme v poljskem kazenskem pravu dovoljeno.
Med drugim je obrnjeno dokazno breme določeno v drugem odstavku 45. člena
Kazenskega zakona pri kazenski sankciji odvzema premoženjske koristi (penalty of
forfeiture). Po tej določbi obstaja domneva, da je prišlo do pridobitve premoženjske
koristi s kaznivim dejanjem, če se storilca obsodi za določeno kaznivo dejanje, pri
čemer je storilec korist, ki je znatna, lahko pridobil tudi posredno. Korist je storilec
bodisi sprejel bodisi jo sam aktivno prevzel v posest oziroma s tem v zvezi pridobil
pravni naslov, do okoriščenja pa je lahko prišlo med ali po storitvi kaznivega dejanja.
Do odvzema lahko pride že pred pravnomočnostjo obsodilne sodbe. Storilec pa lahko dokaže, da premoženjska korist ni bila pridobljena s kaznivim dejanjem. S tem ni
kršeno načelo domneve nedolžnosti, kajti storilcu mora biti krivda dokazana po vseh
postopkovnih pravilih.
Iz originalne dikcije drugega odstavka 65. člena poljskega Kazenskega zakona sicer
še izhaja, da lahko dejstvo, da premoženjska korist ni bila pridobljena s kaznivim dejanjem, poleg storilca dokazuje tudi druga zainteresirana oseba (»lub inna zainteresowana osoba«). Nedvomno pa obrnjeno dokazno breme velja tudi za storilca kaznivega dejanja.
Pripomniti pa je treba, da se obrnjeno dokazno breme, kot je razvidno iz pregleda
zakonodaje in strokovne literature, ne povezuje posebej s kaznivimi dejanji, ki se
nanašajo na pranje denarja ali na financiranje terorizma, ampak gre za splošno ureditev.
3.10 Združeno kraljestvo
V Združenem kraljestvu velja podobna ureditev kot na Irskem. Ravno tako ta država
ni podpisala Konvencije, podobno pa je urejeno tudi obrnjeno dokazno breme pri
zasegu in zaplembi premoženja, pridobljenega s kaznivim dejanjem.17 V Združenem
kraljestvu imajo Zakon o premoženjski koristi, pridobljeni s kaznivim dejanjem (Proceeds of Crime Act, 2002), ki pokriva tako zaplembo po obsodbi za kaznivo dejanje
17
Sistem odvzema takega premoženja je bil predstavljen v raziskovalni nalogi št. 13/2008.
277
kot tudi civilni zaseg.18 Spremenjen je bil z Zakonom o težjih kaznivih dejanjih s področja organiziranega kriminala in o policiji (Serious Organized Crime and Police
Act, 2005), nazadnje pa še z Zakonom o težjih kaznivih dejanjih (Seriuos Crime Act,
2007).
Na spletni strani FATF je v zvezi z navedenim zakonom iz leta 2002 navedeno, da se
pri zaplembi premoženja v okviru kazenskega postopka dokazno breme prevali na
imetnika premoženja, katerega življenjski stil se šteje za kriminalnega. Obstajajo podrobnejša pravila za domnevanje kriminalnega življenjskega stila (criminal lifestyle).
Tožilstvo z dokazom o kriminalnem življenjskem stilu namreč izpolni zakonsko obveznost in obtoženec mora dokazati, da ima določeno premoženje, njegov prenos ali
določen izdatek legitimen izvor. To se opravi po pravilih civilnega postopka (balance
of probabilities), kar pomeni obrnjeno dokazno breme.
Druga možnost za zaplembo premoženja, ki jo omenja FATF, nastopi takrat, ko se
sicer ne šteje, da ima obtoženec kriminalni življenjski stil, pač pa gre za zaseg zaradi
posameznih oblik kriminalnega ravnanja (criminal conduct confiscation). Tožilstvo
mora v tem primeru dokazati, katero premoženje ali finančno korist je obtoženec
pridobil iz naslova določenega kaznivega dejanja. Zakon pooblašča tožilca, da sledi
premoženju oz. finančni koristi, ki neposredno ali posredno izvira iz kaznivega dejanja (npr. premoženje, ki je kupljeno iz sredstev, pridobljenih s kaznivim dejanjem).
V tem primeru je dokazovanje po pravilih kazenskega postopka (beyond reasonable
doubt), gre pa za klasični primer zaplembe premoženja, kot je poznan tudi v drugih
državah.
Celotni 5. del zakona iz leta 2002 je posvečen civilnemu zasegu premoženjske koristi,
pridobljene s kaznivim dejanjem. V tem primeru gre za civilni standard dokazovanja
(balance of probabilities), torej za obrnjeno dokazno breme.
Sodišču lahko zaplembo ali zaseg premoženja, za katero se domneva, da je bilo pridobljeno s kaznivim dejanjem, predlaga bodisi tožilstvo bodisi poseben organ - Agencija
za težja organizirana kazniva dejanja (Serious Organized Crime Agency - SOCA). Na
splošno GRECO ocenjuje sistem odvzema protipravno pridobljene premoženjske koristi v Združenem kraljestvu kot učinkovit.
18
Irski zakon ima sicer enak naziv (Proceeds of Crime Act), vendar pa obravnava samo civilni zaseg in ne tudi
zaplembe, kot to velja za britanski zakon.
278
4
ZAKLJUČEK
V poročilu Odbora za EU zadeve Lordske zbornice parlamenta Združenega kraljestva, ki se nanaša na temo pranja denarja in financiranja terorizma iz leta 2009, je
med drugim navedeno, da imajo v 17 državah EU uzakonjeno načelo obrnjenega
dokaznega bremena glede odvzema premoženjske koristi, da pa ga v vseh dejansko
ne izvajajo.
V zvezi s četrtim odstavkom 3. člena Konvencije, ki se nanaša na obrnjeno dokazno
breme, sta po uradnem seznamu na Svetu Evrope samo dve državi članici EU, v katerih se ta določba ne bo uporabljala; to sta v tem besedilu prikazana Poljska in pa Slovaška. Navedeno sicer ne pomeni, da vse ostale države članice EU poznajo obrnjeno dokazno breme glede dokazovanja izvora domnevne premoženjske koristi. Kljub temu
pa bi se lahko zaključilo, da je kar nekaj držav, ki imajo ali pa bodo imele uveljavljeno
pravilo obrnjenega dokaznega bremena glede izvora premoženja.
Avstrijski Kazenski zakonik omogoča obrnjeno dokazno breme pri odvzemu premoženjske koristi, kadar je storilec večkrat storil hujša kazniva dejanja, iz katerih je pridobil premoženjsko korist, in je v istem obdobju pridobil še drugo premoženje, pri
čemer se očitno domneva, da to izhaja iz drugih kaznivih dejanj iste vrste. Premoženje
se odvzame, če storilec ne more dokazati, da je zakonito pridobljeno. Podobno velja
za storilce, ki so premoženje pridobili v času članstva ali delovanja v kriminalni organizaciji ali v teroristični skupini.
Belgija je leta 2002 uvedla strožji režim za odvzem premoženjske koristi za nekatera
hujša kazniva dejanja. Če obstaja resen in konkreten sum, da je storilec pet let pred
obsodbo pridobil še drugo premoženje, in sicer iz dejanja, za katero je bil obsojen,
ali pa iz podobnih dejanj, se odvzame tudi to premoženje, razen če obsojeni ali zainteresirana tretja oseba verjetno izkaže (tehtata se obe verjetnosti), da premoženje ne
izhaja iz tega ali podobnih kaznivih dejanj.
Grški Zakon o pranju denarja določa, da lahko v primeru, da je bil storilec pravnomočno obsojen na najmanj tri leta zaporne kazni za pranje denarja in predhodna dejanja, država začne civilni postopek za odvzem premoženjske koristi. Velja domneva,
da vse premoženje, ki ga je storilec pridobil pet let, preden je izvršil kaznivo dejanje,
izhaja iz enega izmed predhodnih dejanj, četudi ni bil preganjan ali obsojen zanj. Če
ne dokaže, da je bilo premoženje zakonito pridobljeno, se mu odvzame.
279
Danski Kazenski zakonik omogoča odvzem premoženja z obrnjenim dokaznim bremenom za kazniva dejanja, za katera je predpisana zaporna kazen šest let ali več, ter
za kršitve predpisov o poživilih. Dejanje mora biti tako, da ima lahko za posledico pomembno korist. Premoženje pa se lahko odvzame tudi zakoncu ali partnerju storilca,
v določenih primerih pa tudi tisto premoženje, ki je bilo preneseno na pravno osebo.
Storilec se ukrepu izogne, če verjetno izkaže, da je bilo premoženje pridobljeno na
zakonit način.
Na Irskem lahko po določbah Zakona o premoženjski koristi, pridobljeni s kaznivim
dejanjem, toženec (ali druga oseba) pri zasegu premoženja dokaže, da premoženje
ni bilo pridobljeno s kaznivim dejanjem. Ko namreč predlagatelj zasega premoženja
sodišču izkaže za verjetno, da je zaseg upravičen, se dokazno breme premakne k
tožencu, ki lahko dokaže, da za zaseg ni razlogov. Če tega ne dokaže, se premoženje
zaseže. Obrnjeno dokazno breme velja tudi v primeru zaplembe premoženja pri obsodbi za kaznivo dejanje v skladu z določbami Zakona o kazenskem pravosodju, ter
v skladu z določbami Zakona o kazenskem pravosodju v zvezi s kaznivimi dejanji s
področja terorizma; v slednjem primeru mora sodišče pri zaplembi premoženja obsojenca upoštevati predpostavko, da je vsako premoženje, ki ga je pridobil v šestih
letih pred obsodbo, nastalo s kaznivim dejanjem.
V členu 12-sexies italijanskega Zakonskega dekreta iz leta 1992 je določeno, da se v
primeru obsodbe ali v primeru, ko se kazenska zadeva zaključi s pomočjo pogajanj
in gre za določena kazniva dejanja, povezana z organiziranim kriminalom, lahko zaplenijo denar, premoženje ali druge koristi, če obtoženec ne more dokazati njihovega
izvora, pri čemer je obtoženec lastnik ali ima vse navedeno v neposredni ali posredni
posesti, vrednost premoženja, denarja in drugih koristi pa je občutno nesorazmerna
z njegovim prijavljenim premoženjem oziroma gospodarskimi viri. Tudi v fazi preiskave se vse to lahko zaseže v skladu z določbami Zakonika o kazenskem postopku.
Med drugim do zasega pride tudi v primeru storitve kaznivega dejanja pranja denarja
(riciclaggio), ki ga določa Kazenski zakonik.
V Zakonu o kazenskem postopku Latvije je določeno načelo obrnjenega dokaznega
bremena glede premoženja in finančnih sredstev, ki pripadajo osebam, za katere velja, da so povezane z nekaterimi kaznivimi dejanji. Če se v primerih, naštetih v zakonu,
ne dokaže drugače (torej: če naštete osebe ne dokažejo drugače - to je njihova možnost, dana v zakonu), se šteje, da gre pri določenem premoženju oziroma finančnih
sredstvih za nezakonito pridobitev. Bistvo navedene ureditve je v tem, da s pomočjo
280
načela obrnjenega dokaznega bremena obstaja možnost zaplembe (tudi zasega) premoženja in finančnih sredstev članov kriminalnih združb, zlasti tistih, ki se ukvarjajo s
terorizmom, trgovino s prepovedanimi drogami in s trgovino z ljudmi.
Na Nizozemskem se v specifičnih primerih lahko dokazno breme tudi obrne oziroma premakne. Gre za primere, ko je dovolj dokazov ali je verjetno, da je storilec pridobil nezakonito prednost oziroma korist s tem, da je storil kaznivo dejanje, vendar
drugo, kot je tisto, za katero je bil prvotno obsojen. Gre za posebno zaplembo, in
sicer v višini, kot jo približno oceni sodišče. Tako je določeno v 36. členu Kazenskega
zakonika. Navedena zakonska določba sicer neposredno ne omenja možnosti, da bi
lahko obsojenec sam dokazoval izvor premoženja, vendar pa to izhaja iz narave same
stvari; če namreč obsojenec dokaže, da je sporno premoženje dejansko pridobil legalno, potem ni niti dovolj dokazov niti ni verjetno, da premoženje izvira iz kaznivega
dejanja.
Za Poljsko obstajajo nekatera nasprotja glede veljavnosti načela obrnjenega dokaznega bremena. Po eni strani ima ta država pridržke glede uporabe četrtega odstavka 3.
člena navedene Konvencije, torej glede dokaznega bremena pri odvzemu oziroma
zaplembi premoženja, pridobljenega s kaznivim dejanjem, vendar pa ni jasno, v čem
naj bi bili ti zadržki. Po drugi strani pa iz strokovne literature in njihovega Kazenskega
zakona izhaja, da obrnjeno dokazno breme v nekaterih primerih obstaja. Tako na primer določa drugi odstavek 45. člena Kazenskega zakona, pri kazenski sankciji odvzema premoženjske koristi (penalty of forfeiture). Po tej določbi obstaja domneva, da je
prišlo do pridobitve premoženjske koristi s kaznivim dejanjem, če se storilca obsodi
za določeno kaznivo dejanje, pri čemer je storilec korist, ki je znatna, lahko pridobil
tudi posredno. Storilec pa lahko dokaže, da premoženjska korist ni bila pridobljena s
kaznivim dejanjem.
V Združenem kraljestvu velja podobna ureditev kot na Irskem. V tej državi velja Zakon
o premoženjski koristi, pridobljeni s kaznivim dejanjem, ki pokriva tako zaplembo po
obsodbi za kaznivo dejanje kot tudi civilni zaseg. Pri zaplembi premoženja v okviru
kazenskega postopka se dokazno breme prevali na imetnika premoženja, katerega
življenjski stil se šteje za kriminalnega. To se opravi po pravilih civilnega postopka
(balance of probabilities), kar pomeni obrnjeno dokazno breme. V omenjenem zakonu je urejen tudi civilni zaseg premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem.
Tudi v tem primeru gre za civilni standard dokazovanja (balance of probabilities),
torej za obrnjeno dokazno breme.
281
Na koncu je treba ponovno poudariti, da se dokazno breme v nobenem prikazanem
primeru ne more prevaliti na obdolženca glede dokazovanja njegove kazenske odgovornosti za storjeno kaznivo dejanje.
Literatura in viri
- FATF, Financial Action Task Force. Spletna stran: http://www.fatf-gafi.org/pages/0,2987,en_322503
79_32235720_1_1_1_1_1,00.html (13. 4. 2010).
- GRECO, ocenjevalno poročilo za Nizozemsko (2005). Spletno mesto http://www.coe.int (12. 4.
2010).
- GREEN PAPER on the Presumption of Innocence, COM(2006) 174 final.
- House of Lords. Spletna stran: http://www.parliament.uk/lords/ (16. 4. 2010).
- http://ec.europa.eu/justice_home/news/consulting_public/presumption_of_innocence/contributions/austria_en.pdf (zajeto 13. 4. 2010).
- Irska zakonodaja. Spletno mesto: http://www.acts.ie/index.html (13. 4. 2010).
- Italijanska zakonodaja. Spletni mesti: http://www.altalex.com/ in http://www.normattiva.it/static/
index.html (1. 4. 2010).
- Mutual Evaluation Report of Austria: Anti-Money Laundering and Combating the Financing of
Terrorism. Spletna stran: http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/22/50/44146250.pdf (13. 4. 2010).
- Neupravičeno pridobljeno premoženje - pregled zakonodaje; raziskovalna naloga, št. 13/2008.
Državni zbor, Raziskovalni oddelek. Podatkovna zbirka »raziskovalne naloge.« Informacijski sistem
Državnega zbora.
- Nizozemski Kazenski zakonik. Spletna stran: http://wetten.overheid.nl (12. 4. 2010).
- Okvirni sklep Sveta 2005/212/PNZ z dne 24. februarja 2005 o zaplembi premoženjske koristi,
pripomočkov in premoženja, ki so povezani s kaznivimi dejanji. Spletno mesto: http://eur-lex.
europa.eu/ (20. 4. 2010).
- Poljski Kazenski zakonik (Kodeks Karny). Spletno mesto: http://prawo.money.pl/akty-prawne (26.
3. 2010).
- Poročilo IMF (2007): Republic of Latvia: Detailed Assessment Report on Anti-Money Laundering
and Combating the Financing of Terrorism. Spletno mesto: http://www.imf.org/external/index.
htm (22. 3. 2010).
- Predlog Zakona o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o pranju, odkrivanju, zasegu in zaplembi
premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, in o financiranju terorizma (EPA 1265 IV). Informacijski sistem Državnega zbora.
- Serious Organized Crime Agency - SOCA. Spletno mesto: http://www.soca.gov.uk (20. 4. 2010).
- Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu z dne 20. 11. 2008 (COM(2008) 766 konč.)
o premoženjski koristi, pridobljeni z organiziranim kriminalom. Spletno mesto: http://eur-lex.
europa.eu/ (20. 4. 2010).
- Svet Evrope - konvencije. Spletno mesto: http://conventions.coe.int/ (29. 3. 2010).
- Third mutual evaluation report on Anti-money laundering and Combating the financing of terrorism, Kingdom of Denmark.
- Third mutual evaluation report on Anti-money laundering and Combating the financing of terrorism, Greece. Oboje Spletno mesto: http://www.fatf-gafi.org/ (20. 4. 2010).
- Tough on Criminal Wealth, Exploring the Practice of Proceeds from Crime Confiscation in the EU.
Spletno mesto: http://books.google.si/ (20. 4. 2010).
- Zakon o kazenskem postopku Latvije. Spletno mesto: http://www.knab.gov.lv/ in http://www.
likumi.lv/doc.php?id=107820 (23. 3. 2010).
- Zakon o ratifikaciji Konvencije Sveta Evrope o pranju, odkrivanju, zasegu in zaplembi premoženjske koristi, pridobljene s kaznivim dejanjem, in o financiranju terorizma (MKPOZZ). Informacijski
sistem Državnega zbora.
- Zakonodaja EU. Spletno mesto: http://eur-lex.europa.eu/sl/index.htm (16. 4. 2010).
- Zakonodaja Združenega kraljestva. Spletno mesto: http://www.opsi.gov.uk/ (19. 4. 2010).
282
DRUŽINSKI ZAKONIK IN ISTOSPOLNI PARI*
1
UVOD
V Sloveniji je področje družinskega prava urejeno predvsem z Zakonom o zakonski
zvezi in družinskih razmerjih (ZZZDR). S tem zakonom se ureja: zakonska zveza, razmerja med starši in otroki in med drugimi sorodniki, posvojitev, rejništvo ter varstvo
mladoletnih otrok in drugih oseb, ki niso sposobne same skrbeti zase in za svoje
pravice.
Pravice istospolnih so urejene v drugem zakonu - gre za Zakon o registraciji istospolne partnerske skupnosti (ZRIPS) iz leta 2005. Na podlagi registracije skupnosti imata
partnerja pravico do preživljanja in preživnine, pravico do pridobivanja skupnega
premoženja in urejanja premoženjskih razmerij v okviru skupnosti, pravico do stanovanjskega varstva, pravico do dedovanja na deležu skupnega premoženja po umrlem
partnerju in pravico do pridobivanja informacij o zdravstvenem stanju obolelega partnerja ter do obiskov v zdravstvenih ustanovah (prim. prvi odstavek 8. člena ZRIPS).
Poroka istospolnih partnerjev po veljavni ureditvi ni mogoča, prav tako istospolni par
ne more skupaj posvojiti otroka.
Po veljavni zakonodaji je zakonska zveza definirana kot z zakonom urejena življenjska
skupnost moža in žene (prvi odstavek 3. člena ZZZDR). Družino pa zakon definira
takole: »Družina je življenjska skupnost staršev in otrok, ki zaradi koristi otrok uživa
posebno varstvo.« (2. člen ZZZDR).
V zakonodajnem postopku je nov Družinski zakonik (EPA-817-V), ki med drugim na
novo definira zakonsko zvezo kot življenjsko skupnost dveh oseb, katere sklenitev,
pravne posledice in prenehanje ureja ta zakonik. S tem predlog zakona omogoča poroko istospolnih parov, izenačuje pa jih tudi na področju posvojitve. Predlog zakona
tudi širše definira družino: »Družina je življenjska skupnost otroka z enim ali obema
od staršev ali z drugo odraslo osebo, če ta skrbi za otroka in ima po tem zakoniku do
otroka določene obveznosti in pravice«.
* Marjana
Križaj, mag. Mojca Pristavec Đogić; pripravljeno: 30. 3. 2010, objavljeno: 31. 3.
2010.
283
V tej nalogi se bomo osredotočili le na nekatere vidike/področja družinskega prava.
Zanima nas, katero problematiko urejajo družinski zakoniki drugih držav in ali je ta
vsebina urejena v enem ali v več zakonih. Kratko bomo proučili pravice istospolnih
partnerjev z vidika možnosti registracije zveze, morebitne sklenitve zakonske zveze
in skupne posvojitve otroka. Navedli pa bomo tudi, kako predpisi definirajo pojma
zakonska zveza in družina.
Podatke smo pridobili predvsem iz odgovorov na vprašalnik ECPRD štev. 1395, ki
smo ga posredovali v mrežo ECPRD - Evropskega centra za parlamentarne raziskave
in dokumentacijo. Poleg tega smo nekaj informacij dobili tudi neposredno iz ustav
proučevanih držav in relevantnih spletnih strani (vlade, ministrstva ipd.).
2
PRIMERJALNI PREGLED UREDITVE NEKATERIH VIDIKOV
DRUŽINSKEGA PRAVA
2.1 Avstrija
V Avstriji so družinska razmerja, družina, zakonska zveza, odnosi med starši in otroki,
posvojitve, rejništvo, itd. urejeni v Splošnem civilnem zakoniku (Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch-ABGB). Nekatera pravila, ki se navezujejo na družino, pa so vsebovana še v številnih drugih predpisih.
Avstrijska zakonodaja ne omogoča poroke istospolnih. Prav tako istospolni pari ne
morejo posvojiti otroka. Dve osebi lahko posvojita otroka le, če sta poročeni, kar pa
istospolnim ni omogočeno. Januarja 2010 je začel veljati Zakon o registriranem partnerstvu (Eingetragene Partnerschaft-Gesetz - EPG), ki na številnih področjih daje
pravice istospolnim parom (spreminja številne procesne in druge zakone), a izrecno določa, da skupna posvojitev otroka ali otroka drugega partnerja ni mogoča.
Splošni civilni zakonik določa pojem družine: pod tem pojmom se razumejo predniki
in njihovi potomci, druži pa jih sorodstvena vez. Sorodstvo, ki nastane med zakoncem
in sorodniki drugega zakonca, pa se imenuje svaštvo. Zakonsko zvezo pa dve osebi nasprotnega spola skleneta z namenom, da živita v neločljivi skupnosti, spočneta
otroke, jih vzgajata in si medsebojno pomagata. Ker so te določbe še iz leta 1812, je
splošno sprejeto, da se pri tej definiciji ne vztraja v celoti, zlasti se ne omenja več reprodukcije (ECPRD štev. 1395).
284
2.2 Belgija
Belgija nima družinskega zakonika, pač pa so vprašanja družine, zakonske zveze, razveze in otrok urejena v Civilnem zakoniku - točneje v njegovi prvi knjigi, ki se nanaša
na fizične osebe. To poglavje zajema med drugim tudi posvojitev, starševsko pravico
ter položaj mladoletnih. Nekatera vprašanja so urejena še v Sodnem zakoniku (sodni
postopki) in pa v zakonu, ki ureja kolizijska pravila v zadevah z mednarodnim elementom.
Belgija kot druga država na svetu od leta 2003 dovoljuje poroke istospolnih. Prvi odstavek 143. člena belgijskega Civilnega zakonika se poslej glasi takole: “Dve osebi različnega ali istega spola lahko skleneta zakonsko zvezo.”
Pred tem je bila že od leta 1998 priznana zakonsko urejena skupnost (cohabitation
legale), ki je nekatere pravice dala registriranim parom istega in nasprotnega spola.
Tudi ta tematika je bila urejena v Civilnem zakoniku.
Istospolni pa imajo pravico do posvojitve od maja 2006, ko je bil sprejet zakon, ki je
omogočil skupno posvojitev otroka, kakor tudi posvojitev otroka, kateremu je eden iz
para biološki starš. Urejeno pa je tudi vprašanje skrbništva, obiskovanja in preživnine
otroka v primeru, da zveza preneha ali da eden od staršev umre.
Vse navedene spremembe so bile sprejete s spremembo Civilnega zakonika - njegove
prve knjige.
Belgijsko pravo ne definira pojma družine in zakonske zveze (ECPRD štev. 1395).
2.3 Bolgarija
Ustava določa, da je zakon prostovoljna zveza med moškim in žensko (prvi odst. 46.
člena ustave). Določa tudi, da je veljavna le civilna sklenitev zakonske zveze. Ustava
določa tudi, da država in družba zagotavljata varstvo družine, materinstva in otrok, a
pojma družina ne definira (prim. 14. člen).
Bolgarija ima družinski zakonik, ki regulira področja družine, zakonske zveze in
otrok.
Istospolna razmerja v Bolgariji niso pravno urejena, taki pari tudi nimajo pravice do
posvojitve (ECPRD štev. 1395).
285
2.4 Ciper
Na Cipru ni enotnega družinskega zakonika. Določbe, ki urejajo družino, zakonsko zvezo in otroke, najdemo v ustavi, v številnih zakonih in pa v mednarodnih
konvencijah. Najpomembnejši zakoni so: Zakon o zakonski zvezi, Zakon o uporabi
zakona o zakonski zvezi za člane turške skupnosti, Zakon o civilni poroki, Zakon o
spravnem poskusu in o verski razveljavitvi zakonske zveze, Zakon o odnosih med
starši in otroki, itd. Posvojitve ureja poseben Zakon o posvojitvah (The Adoption
Law iz leta 1995). Nekatere določbe pa so vsebovane tudi v nekaterih procesnih
zakonih.
Ciper nima zakonodaje, ki bi urejala status istospolnih parov. Noben zakon jih ne priznava. Posvojitev ni možna, prav tako se ne morejo poročiti ali registrirati zveze.
Družina je v različnih zakonih različno definirana. Zakon o nasilju v družini med družinske člane šteje moža in ženo, njune starše, njune otroke, vnuke in vse osebe, ki
z naštetimi skupaj živijo. Zakon o pravicah državljanov Evropske unije in njihovih
družinskih članih, da živijo in se prosto gibljejo v Republiki Ciper, pa določa drugače:
družinski član je zakonec, skupni direktni potomec do 21. leta starosti in potomci
zakonca ter drugi potomci, za katere sta dolžna skrbeti.
Zakonska zveza pa je sporazumna zveza moškega in ženske, sklenjena pred matičarjem ali pred pristojnim duhovnikom (ECPRD štev. 1395).
2.5 Češka
Na Češkem imajo Zakon o družini (Family Act, št. 94/1963), ki ureja zakonsko zvezo,
razvezo in druge načine prenehanja zakonske zveze, starševsko pravico in odgovornost, odnose med starši in otroki, posvojitev, rejništvo, skrbništvo, preživnino za otroke, zakonce in za druge sorodnike.
Zakon ne določa pojma družina. Zakonska zveza pa je definirana kot trajna zveza
moškega in ženske, sklenjena na način, ki ga določa zakon. Glavni namen zakonske
zveze je osnovanje družine in dolžno ter skrbno vzgajanje otrok.
Istospolne partnerje ureja poseben zakon (Act on the same-sex partnerships), ki
predvideva registracijo zveze, ne pa poroke. Partnerja pa ne moreta posvojiti otroka
(ECPRD štev. 1395).
286
2.6 Danska
Dansko družinsko pravo je urejeno v več zakonih. Najpomembnejši so: Zakon o starševski odgovornosti, Zakon o sklenitvi in o prenehanju zakonske zveze in Zakon o
zakonski zvezi. Imajo tudi Zakon o posvojitvah.
Je prva država, ki je omogočila registracijo istospolnih parov (1989), istospolni pari
pa imajo od leta 2009 pravico, da posvojijo otroka, in sicer pod pogoji, ki jih določa
Zakon o posvojitvah. Poroka istospolnih ni mogoča, je pa v zakonodajnem postopku
predlog, ki naj bi to spremenil.
Zakon ne določa pojma družine. Iz Zakona o zakonski zvezi pa izhaja, da morata mož
in žena preživljati drug drugega oz. si morata pomagati in skupno skrbeti za najboljše
interese družine (ECPRD štev. 1395).
2.7 Estonija
Zakon o družinskem pravu ureja zakonsko zvezo, odnose med starši in otroki, posvojitev in skrbništvo.
Ustava določa, da je družina osnova za ohranjanje in rast naroda ter osnova družbe,
zato jo varuje država. Določa še, da sta zakonca enakopravna (27. člen ustave). Tudi
Zakon o družinskem pravu ne ureja pojma družina, glede zakonske zveze pa določa,
da jo skleneta moški in ženska.
Istospolna partnerstva niso pravno urejena, torej ni ne registracije ne poroke. Dva
človeka lahko posvojita istega otroka le, če sta poročena. Ker te pravice istospolni
pari nimajo, tudi posvojitev ni mogoča. Otroka pa lahko posvoji neporočena samska
oseba (ECPRD štev. 1395).
2.8 Finska
Na Finskem nimajo družinskega zakonika, pač pa je družinsko pravo urejeno v številnih zakonih, to so med drugim: Zakon o porokah, Zakon o registriranem partnerstvu,
Zakon o starševstvu, Zakon o posvojitvah, Zakon o skrbništvu in o dostopu (Child Custody and Right of Access Act), Zakon o otroških preživninah, Zakon o dobrobiti otroka (Child Welfare Act) in Zakon o preverjanju kazenske preteklosti oseb, ki delajo z
otroki (Act on checking the criminal background of persons working with children).
287
Finski zakon o registriranih partnerstvih iz leta 2001 omogoča registracijo partnerstva
istospolnih oseb. Ta zakon določa, da registrirani partner lahko posvoji otroka svojega partnerja. Zakon pa ne omogoča skupne posvojitve otroka. Sicer pa posvojitve
ureja drug zakon (Zakon o posvojitvah).
Zakon sicer ne definira pojma zakonska zveza, a iz njega izhaja, da jo lahko skleneta
le osebi različnega spola, saj ena prvih določb Zakona o porokah pravi: “Moški in ženska, ki sta se dogovorila, da se bosta poročila, štejeta za zaročena”. Prav tako zakon ne
določa točno, kaj je družina, pač pa to lahko posredno izhaja iz določb posameznih
zakonov (ECPRD štev. 1395).
2.9 Francija
V Franciji so družinska razmerja urejena v Civilnem zakoniku (Code civil-CC), ki med
drugim ureja: zakonsko zvezo, razvezo in druge načine prenehanja zakonske zveze,
starševsko pravico in sorodstvena razmerja (filiation). Isti zakon ureja tudi t. i. pogodbeno urejeno življenjsko skupnost (Pacte civil de solidarité- PACS), ki jo lahko
skleneta dve osebi različnega ali istega spola, da bi pravno uredili nekatere vidike
svojega razmerja.
Zahtevek za posvojitev lahko podata zakonca, ki nista ločena (non séparés de corps),
če sta poročena več kot dve leti ali oba starejša od 28 let. Posvoji lahko tudi posameznik, starejši od 28 let. Zakon pa ne omogoča posvojitve parom, ki živijo v pogodbeno
urejeni življenjski skupnosti in homoseksualnim parom. V slednjih primerih lahko
posvoji le eden - torej kot posameznik. Poroka istospolnih oseb ni mogoča (ECPRD
štev. 1395 in CC 343. člen).
Civilni zakonik v 144. členu določa, da moški in ženska ne moreta skleniti zakonske
zveze pred dopolnjenim 18. letom. Sicer pa predpis izrecno ne definira pojma zakonska zveza. Razvidno je le, da jo lahko skleneta le osebi različnega spola. Prav tako ni
definiran pojem družine (ECPRD štev. 1395).
2.10 Grčija
Ustava določa, da so družina kot temelj ohranitve in napredka naroda, kakor tudi zakonska zveza, materinstvo in otroštvo pod zaščito države.
288
Družinska razmerja (zaroko, zakonsko zvezo, razvezo, družino, otroke, posvojitev itd.)
ureja Civilni zakonik v delu, ki se imenuje Družinski status (1346. do 1709. člen Civilnega zakonika). V zakonu nista definirana pojma družina in zakonska zveza, pač pa je
določeno, da je za sklenitev zakonske zveze potrebno soglasje bodočih zakoncev.
Istospolna partnerstva niso priznana v nobenem zakonu, poroka ni mogoča, prav
tako ne posvojitev. Posvojita lahko le zakonca ali posamezna samska oseba, ne pa
istospolni pari (ECPRD štev. 1395).
2.11 Irska
Irska ustava varuje družino kot naravno primarno in osnovno enoto družbe, kot moralno institucijo, ki ima neodtujljive pravice, ki nikoli ne zastarajo in ki imajo prednost
in so nad vsakim pozitivnim zakonom. Sicer pa ustava pojma družine ne definira. V
nadaljevanju pa varuje tudi zakonsko zvezo (institution of marriage). Pri tem se zavezuje, da jo bo varovala s posebno skrbnostjo, saj je na njej osnovana družina. Zato jo
država varuje pred napadom (povzeto po 41. členu ustave).
Družinsko pravo na Irskem ni urejeno v enem zakonu. Poleg že navedenih ustavnih
določb je treba omeniti še Zakon o civilnih registrih (Civil Registration Act iz leta
2004) in Zakon o preživninah za zakonce in otroke iz leta 1976. V postopku je zakon, ki bo uredil nekatere pravice istospolnih parov (The Civil Partnership Bill iz leta
2009). Za irski pravni sistem pa so seveda pomembne še številne sodbe sodišč, ki so
prav tako pravni vir in ki razlagajo številne pojme. Posebnega družinskega zakonika,
ki bi urejal pojma zakonska zveza in družina, pa ni.
Veljavna irska zakonodaja ne predvideva poroke ali registracije istospolnih. V parlamentarnem postopku je Zakon o civilnem partnerstvu, ki bo uredil zlasti nekatere
premoženjske pravice istospolnih (preživnina, dedovanje itd), če bodo svojo zvezo
registrirali. Osnutek zakona pa jim ne omogoča poroke, prav tako pa ne bodo imeli
pravice posvojiti otroka. Po irski zakonodaji lahko otroka posvoji le zakonski par ali
posamezna samska oseba. Tudi heteroseksualni par, ki ni poročen, ne more skupaj
posvojiti otroka.
Zakon ne določa pojma družina. Četudi ustava varuje družino, osnovano na zakonski
zvezi, to ne pomeni, da druge družine takega varstva ne uživajo. Pomembna je sodna
praksa. Omeniti velja, da je v primeru iz leta 2008 Višje sodišče sprva priznalo položaj
289
»de facto družine« lezbičnemu paru z otrokom, saj v irskem pravu ni moglo najti ničesar, kar bi kazalo na to, da bi taka družina imela kaj manjšo pravico, da je priznana kot
dejanska družina, kot jo ima družina neporočenega moškega in ženske z otrokom.
Vrhovno sodišče pa je to sodbo decembra 2009 razveljavilo in ugotovilo, da v tem
primeru ne gre za dejansko družino, ki bi se lahko sklicevala na pravice, ki ji gredo
po 8. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah. Pri tem se je Vrhovno sodišče
sklicevalo na dejstvo, da tudi praksa Evropskega sodišča za človekove pravice ne daje
varstva istospolnim partnerjem po tem členu.
Številne sodbe dajejo vsebino tudi pojmu zakonska zveza, pri tem pa ni dvoma, da gre
za osebi nasprotnega spola. Zakon o civilnih registrih je leta 2004 kot prvi zakon izrecno določil, da se zakonska zveza sklene med moškim in žensko (ECPRD štev. 1395).
2.12 Italija
V Italiji nimajo posebnega družinskega zakonika, ampak področje družine pokriva
Civilni zakonik, predvsem njegov prvi del (n. Book 1 »Individual rights & Family
Code) z naslovom Individualne pravice in družinski zakonik.
Poleg tega je družinska problematika zajeta v mnogih drugih zakonskih aktih. Zakon
št. 328/2000 je mogoče šteti kot okvir sodobnega sistema socialnega varstva za družine (čl. 16), medtem ko so enakopravnost zakoncev in razmerja med člani družine urejena v Zakonu št. 151/1975. Konsolidiran Zakon št. 151/2001 (naknadno spremenjen
z zakonodajnim odlokom (Decreto legislativo) št. 115/2003) se ukvarja z varstvom in
zdravjem nosečnic in ureja porodniški in očetovski dopust. Zakon št. 154/2001 se nanaša na nasilje v družini. Osnovne smernice na področju družinskih dodatkov/pomoči pa določa Zakon št. 69/1988.
Starševske obveznosti in pravice določa 30. člen ustave. Gre predvsem za dolžnost
in pravico staršev, da skrbijo za svoje otroke in jih vzgajajo, tudi če so ti rojeni izven
zakonske zveze. V primeru nezmožnosti staršev zakon določa načine za izpolnjevanje
njihovih nalog. Zakonodaja zagotavlja, da so tudi otroci, rojeni izven zakonske zveze,
deležni vseh oblik pravnega in socialnega varstva. Zakon določa pravila in omejitve
za določitev očetovstva.
Država preko sprejetja posebnih ukrepov ščiti matere, otroke in mladostnike.
Italijanska ustava definira družino kot naravno zvezo, osnovano na zakonski zvezi. V
zakonski zvezi pa sta zakonca pravno in moralno enakopravna v mejah, ki jih zaradi
290
varstva družine določa zakon (29. člen). V 31. členu je zapisano, da država pomaga pri
oblikovanju družine in pri izpolnjevanju njenih nalog (preko ekonomskih ukrepov in
drugih ugodnosti).
Kot omenjeno, je v 29. členu ustave družina definirana kot “naravna zveza, ki temelji
na zakonski zvezi”. V odgovoru iz italijanskega parlamenta so zapisali, da se “naravna
zveza” največkrat interpretira kot poroka med moškim in žensko.
Trenutno sobivanje v Italiji ni urejano z nobenim posebnim zakonom in ga tudi ni
mogoče primerjati z zakonsko zvezo. Kljub temu pa Civilni zakonik, zakonodaja in
sodniki sami vendarle zagotavljajo nekatere temeljne pravice posameznikov, ki so v
“neformalni” zvezi.
Italijanska zakonodaja nima predpisov, ki bi urejali področje istospolnih partnerstev.
V marcu pa se pričakuje, da bo Vrhovno sodišče izreklo sodbo o pravici do poroke
istospolnih oseb. Poleg tega je bilo predstavljeno še nekaj drugih predlogov zakonov,
katerih cilj je bil razširiti pojem zakonske zveze tudi na osebe istega spola (ECPRD
štev. 1395).
2.13 Latvija
Ustava v 110. členu varuje in podpira zakonsko zvezo, družino, pravice staršev in pravice otroka. Decembra leta 2005 je Latvija postala tretja evropska država, ki je v ustavi
izrecno določila zakonsko zvezo kot zvezo med moškim in žensko. Latvija tako ne
dopušča istospolnih porok, niti ne priznava drugih formalnih oblik partnerstva med
osebami istega spola.
Če par želi posvojiti otroka, mora biti poročen. Posvojitev otroka s strani partnerjev v
istospolni zvezi v Latviji ni mogoča (ECPRD štev. 1395).
2.14 Litva
Problematika družinskega prava je v Litvi urejena v civilnem zakoniku. Določbe tretje
knjige Civilnega zakonika obsegajo splošna načela pravne ureditve družinskih odnosov in določajo pogoje in postopke za sklenitev zakonske zveze ter veljavnost in
prenehanje zakonske zveze. Poleg tega pa zakonik ureja tudi: pravico do premoženja, priznavanje očetovstva, medsebojne pravice in odgovornosti med otroki, starši
in drugimi družinskimi člani, postopek posvojitve, skrbništvo, rejništvo in registracijo
291
zveze. Določbe druge civilne zakonodaje, ki se tudi dotikajo družinskih razmerij, se
uporabljajo, v kolikor jih ne urejajo že določbe zakonika (člen 3.1).
Ustava Republike Litve v 38. členu določa, da je zakon sklenjen na podlagi vzajemnega soglasja moškega in ženske.
Pojem zakonske zveze pa je opredeljen v Civilnem zakoniku (člen 3.7):
•Zakonska zveza je prostovoljni sporazum med moškim in žensko z namenom vzpostavitve pravnih družinskih razmerij, realiziranih v postopku, ki ga določa zakon.
•Moški in ženska, ki registrirata svojo zakonsko zvezo v z zakonom predpisanem
postopku, se imenujeta zakonca.
Civilni zakonik pa ne vsebuje definicije družine. Prav tako ni enotnega koncepta družine v drugih pravnih aktih, saj se v posameznih zakonih opredelitev pojma razlikuje.
Izraz je na primer definiran v Resoluciji parlamenta iz leta 2008 o odobritvi koncepta
državne družinske politike:
»Družina - zakonci in otroci (vključno s posvojenimi), če obstajajo. Družina je lahko
tudi nepopolna ali razširjena.
Nepopolna družina - družina, kjer je po prenehanju zakonske zveze otrok prikrajšan
za enega ali oba starša.
Razširjena družina - zakonca, otroci (vključno s posvojenimi), če obstajajo, in ožji
družinski člani, ki živijo skupaj.«
V drugih pravnih aktih pa se pojavljajo naslednje opredelitve družine:
Ustava Republike Litve (38. člen):
»Družina je osnova družbe in države. Družina, materinstvo, očetovstvo in otroštvo
sta pod zaščito in skrbjo države.«
Zakon o Denarni socialni pomoči za družine z nizkimi dohodki (Single Residents):
“Družina pomeni zakonca ali odraslega moškega in odraslo ženske, ki živita skupaj,
nista pa poročena, kot tudi poročeno osebo, s katero po sodbi sodišča zaradi razveze
staršev živijo otroci (mlajši od 18 let). Družina vključuje tudi osebe, stare med 18 in
24 let, ki so brezposelni, neporočeni in ne živijo skupaj z drugo osebo: redni učenci in
dijaki splošnih šol in drugih izobraževalnih institucij. Skrbnikove družine ne sestavljajo otroci, ki so pri njem v rejništvu, v skladu s postopkom, določenim z zakonom.”
292
Zakon o zemljiški reformi:
“Družina vključuje zakonca, ki živita skupaj, njune mladoletne otroke, starše obeh
zakoncev, odrasle otroke, njihove zakonce in vnuke, če ti vodijo skupno kmetijsko
gospodarstvo.”
Zakon o denarnih prejemkih/pomočeh za otroke:
“Družina - zakonca ali osebe, ki živijo skupaj, tudi poročena oseba, s katero po sodbi sodišča zaradi razveze staršev živijo otroci (tudi posvojeni) mlajši od 18 let. Družina vključuje tudi osebe, stare med 18 in 24 let, ki so brezposelne, neporočene in ne živijo skupaj
z drugo osebo: redni učenci in dijaki splošnih šol in drugih izobraževalnih institucij ali
redni študenti visokošolskih izobraževalnih ustanov. Skrbnikove družine ne sestavljajo
otroci, ki so pri njem v rejništvu, v skladu s postopkom, določenim z zakonom.”
Zakon o pravnem položaju tujcev (ki prihajajo v Litvo iz države članice EU ali tretje
države):
“Družinski član državljana države članice EU je zakonec ali oseba, s katero je bilo
ustanovljeno registrirano partnerstvo, njegovi neposredni potomci, ki so mlajši od 21
let ali so vzdrževani družinski člani, vključno z neposrednimi potomci zakonca ali
osebe, s katero je posameznik v registriranem partnerstvu, ki so mlajši od 21 let ali so
vzdrževani družinski člani. Poleg tega so lahko družinski člani tudi neposredni sorodniki vzdrževane osebe, ki je v ravni sorodstveni liniji državljana države članice EU,
zakonca ali osebe, s katero je v registriranem partnerstvu (člen 2.4).”
“Družinski člani so: zakonec ali oseba, s katero je bilo registrirano partnerstvo, otroci (tudi posvojenci) mlajši od 18 let, vključno z otroki (mlajši od 18 let) zakonca ali
osebe, s katerim je posameznik v registriranem partnerstvu, pod pogojem, da niso
poročeni in so vzdrževani, pa tudi neposredni sorodniki v ravni črti, ki so vzdrževani
najmanj eno leto in ne morejo prejemati podpore drugih družinskih članov s stalnim
prebivališčem v tuji države (člen 2.26).”
Poroka med osebami istega spola ni dovoljena (Civilni zakonik, člen 3.12). Civilni zakonik omogoča registrirano partnerstvo, vendar le pod pogojem, da moški in ženska
živita v zunajzakonski skupnosti vsaj eno leto (člen 3.229). Tako Civilni zakonik izključuje tudi partnerstva med osebami istega spola.
Pravico do posvojitve otroka imajo le poročeni pari. V izjemnih primerih lahko otroka posvoji tudi neporočena oseba ali eden od zakoncev (Civilni zakonik, člen 3.210).
293
Civilni zakonik tako izključuje tudi posvojitve otrok partnerjem istega spola (ECPRD
štev. 1395).
2.15 Madžarska
Na Madžarskem imajo poseben »družinski zakon«, in sicer Zakon IV iz leta 1952 o
zakonski zvezi, družini in skrbništvu. Zakon obsega naslednja poglavja:
I. Zakonska zveza
•sklenitev zakonske zveze,
•neveljavnost zakonske zveze,
•prenehanje zakonske zveze
•pravice in dolžnosti zakoncev.
II. Družina
•pravni status družine,
•posvojitev,
•vzdrževanje sorodnikov,
•nadzor staršev in mladoletniki pod varstvom države.
III. Skrbništvo
•določitev skrbnikov,
•izvajanje skrbništva,
•prenehanje skrbništva in statusa skrbnika.
Zakon določa, da je zakonska zveza dejanje, v katerem obe stranki pred matičarjem
osebno izjavita svojo namero, da se poročita. Po madžarskem pravu je zakon veljaven
le, če je sklenjen pred matičarjem, verski obred sam po sebi ni dovolj. Temelj zakonodaje, ki pokriva področje zakonske zveze, je, da poroke med osebami istega spola
niso veljavne.
Ustava Republike Madžarske v svojem 18. členu določa, da država ščiti institucijo zakonske zveze in družine.
Zakon XXIX iz leta 2009 (Zakon o registrirani partnerski zvezi) omogoča vzpostavitev
registriranega partnerstva oseb istega spola. Na podlagi tega imajo osebe, ki živijo v
takšnem partnerstvu, pravice in obveznosti, podobne pravicam in obveznostim poročenih parov. Zakon določa pogoje za sklenitev in prenehanje takšne zveze ter pravne
posledice.
294
Posvojitev otrok ni mogoča tako v registrirani skupnosti parov različnih, kot tudi istih
spolov (ECPRD štev. 1395).
2.16 Malta
Na Malti zvez istospolnih partnerjev ne priznavajo. Po malteški zakonodaji je zakonska zveza unija med moškim in žensko. Zakonska zveza med dvema osebama istega
spola se obravnava kot kršitev zoper javni red.
Pri posvojitvah je posvojitev samskim osebam sicer omogočena (z odločbo sodišča),
vendar pa ne dovoljuje posvojitev otroka dvema osebama istega spola ali neporočenim parom (Malta Today, spletna stran).
2.17 Nemčija
V Nemčiji je četrta knjiga Civilnega zakonika (BGB) namenjena družinskemu pravu.
Ureja sklenitev zakonske zveze, njeno prenehanje, odnose med starši in otroki, preživninske obveznosti, posvojitev itd. Otroka lahko posvojita le zakonca ali pa posamezna oseba ne pa istospolni pari.
Leta 2001 je nemški parlament sprejel zakonodajo o priznavanju istospolnih zvez - Zakon o življenjskem partnerstvu (Eingetragene Lebenspartnerschaft) - ki je istospolnim
parom priznaval številne pravice in dolžnosti, ki jih imajo poročeni heteroseksualni
pari, zlasti:
•prevzem priimka partnerja,
•obveznost medsebojne finančne podpore,
•možnost razveze in zahteve po preživnini.
Leta 2004 je nemški parlament povečal obseg pravic istospolnih parov:
•partnerjev v istospolnih zvezah ne morejo prisiliti, da pričajo drug proti drugemu
na sodišču,
•vdove in vdovci so upravičeni do državne pokojnine,
•pravice v zvezi z otroki omogočajo posvojitev biološkega otroka partnerja.
Še vedno pa za istospolne partnerje ne veljajo iste davčne ugodnosti kot za heteroseksualne pare.
V primeru posvojitev je mogoče, da istospolni partner posvoji biološkega otroka partnerja (Angloinfo, spletna stran).
295
Tudi veljavni vladni program iz oktobra 2009 se sicer zavzema za izenačitev pravic istospolnih registriranih partnerstev z zakonci nasprotnega spola, a ne omenja pravice
do skupne posvojitve otroka (povzeto po Wikipedii). Pravice istospolnih so urejene
z Zakonom o življenjskih skupnostih (Lebenspartnerschaftgesetz - LPartG), v katerem
so med drugim urejeni oblike in pogoji za življenjsko skupnost, pravila o skupnem
imenu, preživnine, premoženjska in dednopravna razmerja. S tem zakonom je urejena tudi pravica do posvojitve otroka partnerja.
Civilni zakonik pojmov zakonska zveza in družina ne definira podrobneje.
2.18 Nizozemska
Od leta 2000 je na Nizozemskem v veljavi zakon, po katerem lahko zakonsko zvezo
skleneta tako osebi nasprotnega kot tudi istega spola. Tudi posvojitev je pod istimi
pogoji omogočena vsem parom (RTV, spletna stran).
2.19 Poljska
Problematiko družine in zakonske zveze ureja Zakonik o družini in skrbi (Family and
Care Code) z dne 25. februarja 1964. Zakonik ureja naslednja področja:
•zakonska zveza (sklenitev zakonske zveze, pravice in dolžnosti zakoncev, premoženjska razmerja v zakonski zvezi, prenehanje zakonske zveze, ločitev),
•razmerja in sorodstva (poreklo otroka, materinstvo, očetovstvo, starševske pravice,
stiki z otrokom, posvojitev, preživnine),
•skrb in skrbništva (izvajanje in nadzor nad zagotavljanjem skrbi, skrb za popolnoma odvisne osebe, skrbništvo).
Pojem zakonske zveze je opredeljen v poljski ustavi (z dne 2. aprila 1997) v 18. členu:
»Zakonska zveza, kot razmerje med žensko in moškim, družina, materinstvo in starševstvo so pod zaščito in skrbjo Republike Poljske.«
Zakonik o družini in skrbi pa zakonsko zvezo posredno opredeljuje na naslednji način:
»Zakonska zveza je sklenjena, ko moški in ženska ob istem času pred matičarjem
izjavita, da želita skleniti zakonsko zvezo.
Zakonska zveza je sklenjena tudi, kadar moški in ženska v postopku, ki ga ureja
notranje pravo cerkve ali druge verske organizacije, v prisotnosti duhovnika izjavi296
ta, da želita skleniti zakonsko zvezo, vodja matičnega urada pa nato izda listino o
sklenjeni zakonski zvezi.«
Definicije pojma družina ne vključuje niti ustava niti Zakonik o družini in skrbi. »Družina« je opredeljena le v Zakonu o socialni pomoči iz leta 2004. Ta definira družino
kot “osebe, ki so ali niso v sorodstvenem razmerju in živijo skupaj v enem gospodinjstvu.”
Poljska zakonodaja ne ureja vprašanja razmerij istospolnih oseb in zvez med homoseksualnimi partnerji. Posvojitev s strani istospolnih partnerjev ni mogoča. V skladu z
omenjenim zakonikom, je posvojitev omogočena le:
•osebi s polnimi zakonskimi pravicami, če njene osebne značilnosti upravičujejo
prepričanje, da bo ustrezno izpolnjevala dolžnosti posvojitelja;
•skupna posvojitev je mogoča le v primeru sklenjene zakonske zveze.
V praksi imajo zakonci prednost, ko zaprosijo za posvojitve. Posvojitve s strani ene
osebe so zelo redke in se običajno uporabljajo za tako imenovane posvojitve znotraj
družine (ECPRD štev. 1395).
2.20 Portugalska
Na Portugalskem nimajo posebnega družinskega zakonika. Družinska problematika
je večinoma vključena v Civilni zakonik, ki je bil sprejet leta 1966 in za pripravo katerega je bil zgled nemški Civilni zakonik (Bürgerliches Gesetzbuch). Od takrat se je
večkrat spreminjal tudi na področju družinske problematike. V zakoniku so določila,
ki urejajo:
•zakonsko zvezo (vključno z njenimi premoženjskimi učinki);
•prenehanje zakonske zveze zaradi smrti;
•razvezo zakonske zveze ali prenehanje življenjske skupnosti;
•ugotovitev in priznanje materinstva in očetovstva;
•odnose med starši in otroki;
•posvojitev, skrbništvo;
•skrb za otroka in finančna podpora v primeru razveze ali ločitve.
Obstajajo tudi številni drugi zakonski predpisi, ki natančneje urejajo posamezne segmente družinskega prava (npr. Zakonik o civilnem registru, Zakonik o civilnem postopku in Zakon o skrbništvu nad mladoletnimi osebami).
297
Portugalska ustava ureja družino, a je ne definira. Določa pa, da ima vsak pravico,
da ustvari družino ter da se poroči, in sicer na temelju popolne enakopravnosti
(36. člen). Družba in država pa varujeta družino kot osnovni sestavni del družbe.
Doslej je zakonodaja definirala zakonsko zvezo kot “dogovor, sprejet med dvema osebama nasprotnega spola, ki želita ustanoviti družino”. Družina ni opredeljena kot
enoten pojem.
Vendar pa je nedavno uspešno prestala zakonodajni postopek nova opredelitev pojma zakonske zveze, ki vključuje tudi poroke istospolnih parov. Tem se dodelijo enake
pravice, razen na področju posvojitev.
Parlamentu je bil leta 2002 predložen predlog Družinskega zakona (z osnovnimi elementi družinskega prava). Namen je bil zbrati vse družinske pravice in dolžnosti v en
sam akt. Zaradi razpustitve parlamenta v letu 2004 je predlog zakona prenehal veljati,
do obnovitve postopka pa doslej ni prišlo.
Pravice istospolnih partnerstev ureja tudi Zakon o civilni zvezi, sprejet leta 2001. V
skladu s tem zakonom je zveza med parom nasprotnega ali istega spola pravno priznana kot zveza podobna zakonski zvezi. Ta zakon neporočenim parom istega ali
nasprotnega spola podeljuje podobne pravice, ugodnosti in odgovornosti kot v primeru zakonske zveze (pravica do stanovanja, socialna varnost v primeru smrti, obdavčenje dohodka kot paru). Zakon ne zahteva posebne registracije ali katerega koli
drugega uradnega dejanja za potrditev/dokaz zveze (ECPRD štev. 1395).
2.21 Romunija
Romunski Družinski zakonik je bil sprejet 4. januarja 1954, in je bila večkrat spremenjen. Obsega tri poglavja:
•prvo obravnava področje zakonske zveze,
•drugo sorodnike,
•tretje pa opredeljuje pravno zastopanje, različne stopnje nezmožnosti in pravnega
varstva.
Družinski zakonik je prvotno vseboval določbo, ki je družino opisovala kot svobodno
izbrano zvezo med zakoncema, ni pa vključevala določbe o spolu.
298
Leta 2008 je romunski parlament sprejel spremembo zakonika, ki v definicijo družine
vključuje izrecno navedbo, da gre za zvezo zakoncev različnih spolov (ECPRD štev.
1395).
V Romuniji tako poroke med partnerjema istega spola niso priznane, prav tako niso
mogoče druge uradne oblike zvez med istospolnimi. Maja 2009 je vlada oblikovala
nov predlog Civilnega zakonika. Njegov 30. člen sicer prepoveduje diskriminacijo na
podlagi spolne usmerjenosti, hkrati pa 277. člen prepoveduje poroke med osebami istega spola, ne priznava porok med osebami istega spola, ki so zakonsko zvezo sklenili
v tujini, niti ne priznava ostalih oblik formalnih zvez sklenjenih v tujini, pa naj bodo
istega ali nasprotnega spola.
Zakonik prepoveduje tudi možnost posvojitve s strani oseb, ki niso poročene (462.
člen). Zakonca sta v 258. členu definirana kot moški in ženska, združena v zakonski
zvezi. Družina je lahko osnovana le na podlagi zakonske zveze. Zakonska zveza je v
259. členu definirana kot pravica, ki jo imata moški in ženska (QX, spletna stran).
2.22 Slovaška
Na Slovaškem Zakon o družini (št. 36/2005 Family Act) ureja naslednja področja:
•zakonska zveza (sklenitev, prenehanje, odnosi med zakoncema ...);
•razmerja med starši, otroci in drugimi sorodniki v družini (starševske pravice in
odgovornosti, druga družinska razmerja, domska oskrba, rejništvo);
•vzdrževanje (vrste in obseg vzdrževanja otrok, staršev, zakonca);
•ugotavljanje starševstva in posvojitve.
Zakonska zveza je opredeljena v uvodu omenjenega zakona (1. člen): »Zakonska zveza je zveza med moškim in žensko. Družba ščiti to edinstveno unijo in ji v največji
meri pomaga. Mož in žena sta enaka v pravicah in dolžnostih. Glavni namen zakonske zveze je družina in ustrezna vzgoja otrok.”
Družina je opredeljena v 2. členu zakona:
“Družina osnovana na zakonski zvezi, je temeljna celica družbe. Družba varuje vse
oblike družin.” Naslednji člen pa nadaljuje: “Vzgoja je v družbi visoko cenjena vloga
ženske in moškega. Družba ne ponuja le zaščite starševstva, ampak staršem nudi
tudi potrebno pomoč, še posebej materialno podporo, ter pomoč pri izvajanju starševskih odgovornosti.”
299
Zakonodaja na Slovaškem ne ureja istospolnih partnerskih skupnosti. Tako osebe istega spola ne morejo skleniti zakonske zveze ali registrirati partnerstva. Tudi posvojitev otrok istospolnim partnerjem ni omogočena.
Slovaški parlament je predlog zakona o istospolnih partnerstvih zavrnil v prvi obravnavi. Politične stranke z desne strani političnega spektra, zlasti krščanski demokrati, so bili odločno proti predlogu zakona. Tudi vpliv rimskokatoliške cerkve ima pomembno vlogo pri zavrnitvi zakona (ECPRD štev. 1395).
2.23 Španija
Španski parlament je poleti 2005 podprl zakon, ki je legaliziral poroke istospolnih
partnerjev in hkrati zagotovil identične pravice za vse pare, ne glede na spolno
usmerjenost. Španija je tako postala šele druga država (za Kanado), ki je odpravila vse zakonske razlike med zvezo med osebama nasprotnega ali osebama istega
spola. Sem sodi tudi pravica do posvojitve otrok, ne glede na spol (Sptimes, spletna
stran).
2.24 Švedska
Družinska razmerja so urejena z Zakonom o starših in otrocih (Children and Parents
Code), ki med drugim ureja tudi posvojitev. Poleg tega imajo Zakon o zakonski zvezi
(Marriage Code), na družinska razmerja pa se nanašata še Zakon o dedovanju in Zakon o sostanovalcih (Cohabitees Act).
Švedska zakonodaja ne vključuje posebnih definicij družine in zakonske zveze
(ECPRD štev. 1395).
Od 1. maja 2009 dalje na Švedskem veljajo nova določila v zvezi z zakonsko zvezo.
Spol oseb, ki želijo skleniti zakonsko zvezo, namreč ni več pomemben in Zakon o
registriranem partnerstvu ne velja več. Istospolni pari lahko sklenejo zakonsko zvezo
pod enakimi pogoji kot pari različnega spola.
Kot omenjeno, je bila možnost registracije partnerstva razveljavljena, vendar koncept
ostaja. Zakon o registriranem partnerstvu je prenehal veljati konec aprila 2009. To
pomeni, da novega partnerstva ni več mogoče registrirati. Doslej registrirana partnerstva pa bodo še naprej upoštevana, dokler se partnerstvo ne prekine ali pretvori v
zakonsko zvezo.
300
Registrirano partnerstvo se lahko spremeni (konvertira) v zakonsko zvezo, če za to
partnerja podata vlogo na švedsko davčno agencijo.
Homoseksualni pari lahko postanejo posvojitelji pod istimi pogoji kot heteroseksualni. Švedska družinska zakonodaja omogoča oz. dovoljuje umetno oploditev v okviru
javno zdravstvenih storitev za ženske, ki so poročene, živijo v registriranem partnerstvu ali živijo v zunajzakonski skupnosti z drugo žensko. Kot v primeru heteroseksualnih parov, je tudi v slednjem primeru potrebno pisno soglasje zakonca oz. partnerice.
Tovrstni poseg pa je dovoljen le, če je mogoče sklepati, da bo otrok odraščal v dobrih
razmerah. Zakonec oz. partnerka se skupaj z žensko, ki je opravila oploditev, šteje za
starša otroka, ki je rojen. Pravila starševstva pa ne veljajo za otroke, ki so bili spočeti s
pomočjo oploditev zunaj švedskega zdravstvenega sistema (na primer z osemenjevanjem v zasebni praksi ali v tujini). V takih primerih se v korist otroka lahko starševstvo
uredi s posvojitvijo. Oseba, ki želi posvojiti, mora biti stara vsaj 25 let (razen pri posvojitvi partnerjevega otroka (starostna omejitev 18 let) (Vlada Švedske, spletna stran).
2.25 Združeno kraljestvo
Anglija in Wales nimata posebnega družinskega zakonika. Obstaja pa več različnih
zakonov, ki urejajo družinsko problematiko. Družina ima zato v različnih kontekstih
različen pomen. Prav tako pa je pri tem zelo pomembna sodna praksa. Pravni akti, ki
urejajo to področje, so:
•Zakon o zakonski zvezi iz leta 1949;
•Zakon o razlogih za zakonsko zvezo (Matrimonial Causes Act) iz leta 1973;
•Zakon o otrocih iz leta 1989;
•Zakon o družinskem pravu iz leta 1996;
•Zakon o posvojitvah in otrocih iz leta 2002;
•Zakon o družinskem nasilju in žrtvah iz leta 2004;
•Zakon o civilnem partnerstvu iz leta 2004.
V odgovoru na ECPRD vprašalnik je omenjeno, da oblikovalci pravnih učbenikov
ugotavljajo, kako se je koncept “družine” v zadnjih letih spreminjal:
»Že vrsto let se družinsko pravo v veliki meri ukvarja s statusom zakonske zveze in
posledicami ločitev. Poudarek na zakonski zvezi se je v zadnjih desetletjih bistveno
spremenil. Zdaj je verjetno bolj kot zakonska zveza ključni pojem v družinskem pravu starševstvo, skozi katerega se kanalizirajo pravice in odgovornosti. Hkrati je bil
kot družina sprejet širši nabor razmerij med odraslimi. Zunajzakonski pari z otroki
301
so bili sprejeti kot člani družine. ... Še bolj dramatična pa je bila sprememba odnosa
prava do parov istega spola.”
Zgornji dom parlamenta je v namen Zakona o najemništvu (Rent Act) iz leta 1977
(v zadevi Fitzpatrick vs. Sterling Housing Association Ltd.) sprejel definicijo družine:
“Beseda “družina” v bistvu običajno pomeni skupino oseb, ki so druga z drugo povezane z neko posebno vezjo. Vendar pa je natančna vsebina te skupine odvisna od
konteksta, v katerem se uporablja izraz. V nekaterih okoliščinah je lahko omejena
zgolj na člane, ki so v krvnem sorodstvu ali svaštvu ali oboje: v krvnem sorodstvu in
afiniteti. Taka družina lahko pomeni tudi osebe, ki sicer ne živijo skupaj ali se ne srečujejo. V nekaterih primerih je lahko družina sestavljena le iz otrok. Po drugi strani
pa lahko v posebnih okoliščinah družino sestavljajo le osebe s tesnim in intimnim
druženjem, ki skupaj živijo v enem stanovanju, tudi če niso v krvnem sorodstvu ali
povezani prek zakonske zveze.”
Pravni učbeniki v zvezi z zakonsko zvezo vsebujejo komentarje, kot je na primer:
“Nemogoče je predložiti enotno opredelitev zakonske zveze. ... Najširše sprejeta definicija zakonske zveze v pravu izhaja iz sodnega primera Hyde vs. Hyde in Woodhouse
(1866): “prostovoljna življenjska zveza enega moškega in ene ženske, ob izključitvi
vseh drugih”. To je verjetno bolje razumeti kot ideal, ki ga vsebuje pravo, kot opredelitev kot tako.”
Zakon o civilnem partnerstvu je bil sprejet leta 2004. Od decembra 2005 imajo pari
istega spola možnost, da svoj odnos zakonsko uredijo. Zakon istospolnim parom
omogoča sklenitev civilnega partnerstva v civilnem postopku registracije. Obstaja tudi možnost prekinitve civilnega partnerstva. Istospolni pari, ki sklenejo civilno
partnerstvo, imajo enake pravice in dolžnosti kot heteroseksualni zakonski pari na
mnogih področjih. Zakon ureja: nepremičninsko in finančno problematiko, področje
socialne varnosti, otrok, stanovanja, zaposlovanja in pokojninskih dajatev, življenjskega zavarovanja, zaščite pred nasiljem v družini, ter davčne obravnave.
Posvojitve s strani parov istega spola so dovoljene v Angliji in Walesu. Glavne določbe
so vključene v Zakonu o posvojitvah in otrocih iz leta 2002.
Posvojitev s strani dveh oseb (50. člen)
1. posvojitev je mogoča, če sta obe osebi dopolnili 21 let;
2. posvojitev je mogoča, če:
302
- je eden od para mati ali oče osebe, ki naj bi bila posvojena in je dopolnil 18 let,
- če je druga oseba dopolnila 21 let.
Splošna razlaga (144. člen):
1. Par pomeni:
- poročen par, ali
- dve osebi, ki živita v civilnem partnerstvu, ali
- dve osebi (različnih ali istega spola), ki živijo kot partnerji v trajnem družinskem
razmerju.
Pred sprejetjem Zakona o civilnem partnerstvu so homoseksualci lahko posvojili otroke le kot posamezniki/samohranilci, tudi če so bili v istospolnem razmerju (ECPRD
štev. 1395).
3
ZAKLJUČEK
Družinska problematika je v različnih državah EU različno definirana in vključena
v različne pravne akte. Le redke države imajo poseben družinski zakonik (ali zakon
o družini), s katerim je regulirano večji del področij, ki se nanašajo na družino (npr.
Bolgarija, Češka, Estonija, Madžarska, Poljska, Romunija, Slovaška), sicer pa so določbe iz tega področja vključene v več različnih aktov - pogosto večina v civilni zakonik,
ostalo pa v druge področne zakone (npr. Avstrija, Belgija, Ciper, Finska, Grčija, Litva,
Portugalska, Švedska).
Tudi samo definiranje pojmov družine in zakonske zveze v obravnavanih državah ni
niti približno poenoteno. Nekatere države enotne definicije omenjenih pojmov sploh
ne poznajo (npr. Belgija, Nemčija), ostale pa uporabljajo ali zelo različne definicije:
od zelo širokih do zelo ozkih, ali imajo celo več različnih definicij za isti pojem, ki se
uporabljajo glede na tematiko, obravnavano v določenem pravnem aktu.
Zakonsko/uradno priznavanje zvez med istospolnimi partnerji je stvar zadnjih desetletij. Prva država, ki je priznala istospolne poroke, je bila Nizozemska decembra leta
2000. Korak je bil »revolucionaren«, saj je s spremembo enega samega stavka v obstoječem zakonu:
»Zakonska zveza se lahko sklene med dvema osebama različnega ali istega spola«,
vsem poročenim parom podelil iste pravice.
303
Nekatere države so Nizozemski sledile (npr. Belgija, Španija, Švedska), nekatere priznavajo istospolne zveze preko registriranih partnerstev (npr. Avstrija, Češka, Danska,
Finska, Francija, Nemčija, Madžarska, Združeno kraljestvo).
Problematika posvojitev s strani istospolnih partnerjev je v zadnjem času zelo aktualna
politična tema v mnogih »zahodnih« državah. Njeno sprejemanje in dejansko zakonsko urejanje pa je zelo različno od države do države. V nekaterih državah so postopki
in pravice do posvojitev izenačeni ne glede na spol partnerjev/zakoncev (npr. Belgija,
Danska, Nizozemska, Španija, Švedska, Združeno kraljestvo), v nekaterih je pri istospolnih parih mogoča le posvojitev otroka zakonca/partnerja (npr. Finska, Nemčija),
v večini država EU pa posvojitev otrok s strani istospolnih parov (še)1 ni mogoča (npr.
Avstrija, Bolgarija, Estonija, Grčija, Litva, Portugalska, Slovaška).
Tabela 1: Obstoj definicije družine in zakonske zveze ter priznavanje istospolnih skupnosti in možnosti posvojitev
DRŽAVA
Avstrija
Belgija
Bolgarija
Ciper
Češka
Danska
Estonija
Finska
Francija
Grčija
Irska
Italija
Latvija
Litva
Madžarska
Malta
Nemčija
Nizozemska
Poljska
Portugalska
1
DEFINICIJA DRUŽINE /
ZAKONSKE ZVEZE
DA
NE
NE/DA*
RAZLIČNE DEFINICIJE/DA
NE/DA
NE/DA
NE
NE
NE
NE
DA
DA
/
RAZLIČNE DEFINICIJE/DA
DA
/
NE
/
DA
NE/DA*
PRIZNAVANJE
ISTOSPOLNE SKUPNOSTI
DA
DA
NE
NE
DA
DA
NE
DA
DA
NE
NE
NE
NE
NE
DA
NE
DA
DA
NE
DA
POSVOJITEV
NE
DA
NE
NE
NE
DA
NE
DA/NE**
NE
NE
NE
NE
NE
NE
NE
NE
DA/NE**
DA
NE
NE
V več obravnavanih državah potekajo debate in kampanje v tej smeri, ponekod so predlogi zakonov, ki bi
omogočali posvojitev otroka istospolnim parom že v zakonodajnem postopku).
304
DRŽAVA
Romunija
Slovaška
Španija
Švedska
Združeno
kraljestvo
DEFINICIJA DRUŽINE /
ZAKONSKE ZVEZE
DA
DA
/
NE
PRIZNAVANJE
ISTOSPOLNE SKUPNOSTI
NE
NE
DA
DA
RAZLIČNE DEFINICIJE
DA
POSVOJITEV
NE
NE
DA
DA
DA
Vir: povzetek iz virov, uporabljenih v nalogi.
Opomba:
* Zakonodaja definira le enega od pojmov.
** Posvojitev s strani istospolnih je mogoča pod drugačnimi pogoji kot pri partnerjih različnih spolov
in/ali z določenimi omejitvami.
Literatura in viri
- Angloinfo: Same Sex Marriage in Germany. Spletna stran: http://germany.angloinfo.com/countries/germany/gaymarriage.asp (22. 3. 2010).
- CE: Council of Europe Family Policy Database: Spletna stran:
http://www.coe.int/t/dg3/familypolicy/Source/4_1_i%20Legislation%20on%20marriage.pdf (22.
3. 2010).
- ECPRD štev. 1395: Family Law. Spletno mesto: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu (marec
2010).
- ILGA: Gives Gay Couples Joint Rights. Spletna stran: http://www.ukgaynews.org.uk/
Archive/2005dec/3001.htm (2. 3. 2010).
- Malta Today: The Maltese gay drain. Spletna stzran: http://www.maltatoday.com.mt/2005/05/01/
t19.html (23. 3. 2010).
- MIA: Swedish Intercountry Adoptions Authority: Legal provisions concerning adoption
(excerpts). Spletna stran: http://www.mia.eu/english/legal.pdf (22. 3. 2010).
- PEW: Gay Marriage Around the World. Spletno mesto: http://pewforum.org/ (12. 3. 2010).
- Predlog družinskega zakonika (EPA 817-V), Poročevalec Državnega zbora RS, št. 168.
- Sptimes: Spain approves liberal gay marriage law. Spletna stran: http://www.sptimes.
com/2005/07/01/Worldandnation/Spain_approves_libera.shtml (12. 3. 2010).
- RTV: Družinsko veselje za istospolne le v peščici držav. Spletno mesto: http://www.rtvslo.si/s (18.
3. 2010).
- QX: Romania enacts discriminatory laws. Spletna stran: http://www.qx.se/english/11295/romaniaenacts-discriminatory-laws (12. 3. 2010).
- Vlada Švedske: Gender-neutral marriage and marriage ceremonies. Spletno mesto: http://www.
sweden.gov.se/ (22. 3. 2010).
- Wikipedia: Recognition of same sex unions in Germany. Spletno mesto: http://en.wikipedia.org/
(22. 3. 2010).
- Zakon o registraciji istospolne partnerske skupnosti. (Uradni list RS, št 65/2005.
- Zakon o zakonski zvezi in družinskih razmerjih. Uradni list RS, št. 15/1976 do 69/04.
305
306
III.
GOSPODARSTVO,
INFRASTRUKTURA
307
SOCIALNA PODJETJA*
1
UVOD
Koncept sodobnega socialnega (družbenega)1 gospodarstva (ekonomije) izhaja iz 19.
stoletja,2 ko so različne skupine ustanavljale nove oblike organizacij in podjetij, kot
odgovor na težave, s katerimi so se soočile zaradi globokih sprememb v takratnem
gospodarskem sistemu. To se bile kooperative (zadruge),3 t. i. prijateljske družbe (tudi
pri teh gre za vzajemno koristnost) in druge organizacije, ki so imele za cilj drugačno
organizacijo proizvodnje in potrošnje ter izboljšan dostop do kreditov in zdravstvenega varstva ter zagotavljanje drugih storitev na bolj enakopravni in demokratični
osnovi (glej Ávila in Campus, 2005: 14).
Socialno gospodarstvo je zgodovinsko povezano z združenji (popular associations) in
kooperativami, ki tvorijo njegovo ogrodje. Sistem vrednot in pravil ravnanja združenj je
v kombinaciji z zgodovinskim zadružnim gibanjem služil kot podlaga za opredelitev sodobnega pojmovanja socialnega gospodarstva (CIRIEC, 2007: 3). Organizacijske oblike
v katerih deluje sodobno socialno gospodarstvo, so raznolike: kooperative, vzajemne
družbe in vzajemne zavarovalniške organizacije, fundacije (ustanove) in neprofitne organizacije, ki so jim skupna načela, značilna za t. i. »tretji sektor«4 sodobnega gospodar* Mag.
1
Igor Zobavnik, Marjana Križaj; pripravljeno: 20. 2. 2009, objavljeno: 20. 3. 2009.
Angleški izraz social se v slovenščino lahko prevaja kot družbeni ali socialni (pa tudi družabni). Tako, kot to
počne večina slovenskih avtorjev, je tudi v tem primerjalnem pregledu prevajan z izrazom socialen.
2
Prvenstvo pri uporabi pojma “socialna ekonomija” naj bi imel francoski liberalni ekonomist Charles Du-
noyer (Treatise on Social Economy, 1830), ki se je zavzemal za bolj moralen (etičen) pristop v ekonomiji. Ta
pristop je zagovarjal tudi J. S. Mill (Principles of Political Economy, 1848), za katerega je etično to, kar prispeva k skupni sreči vseh ljudi. Mill je v veliki meri prispeval k sprejetju prvega zakona o kooperativah na svetu
(Velika Britanija 1852). Njuno delo je na področju kooperativ nadaljeval Leon Walras v svojem delu o socialni
ekonomiji in delitvi družbenega bogastva iz leta 1896 (Études d'Économie Sociale: théorie de la répartition
de la richesse sociale). Tako so bile že do konca 19. stoletja izoblikovane osnovne vrednote socialne ekonomije: demokratično združevanje, vzajemnost in kooperativizem (CIRIEC, 2007: 14).
3
V slovenskem jeziku se uporabljata oba izraza. V pričujočem prikazu je večinoma uporabljan izraz koope-
rativa.
4
Izraz “tretji sektor” se večinoma uporablja v angleško govorečih državah za zasebni nepridobitni sektor, ki
je večinoma sestavljen iz združenj in ustanov t. i. “tretjega sektorja”, uporablja pa se tudi v celinskem delu
Evrope in v drugih delih sveta, kot sinonim za socialno gospodarstvo (Ávila in Campus, 2005: 29).
308
stva. Socialno gospodarstvo se razlikuje od zasebnega sektorja, katerega osnovni cilj je
dobiček, njegov osnovni cilj je služiti potrebam članov ali širše javnosti,5 ne pa maksimiranje dobička in njegova delitev med lastnike. Socialno gospodarstvo se loči tudi od
javnega sektorja, čeprav neprofitne organizacije lahko prejemajo subvencije iz javnih
sredstev pri izpolnjevanju svojega poslanstva, so namreč samostojne (self-governed) zasebne organizacije, delujoče na načelu »en član, en glas« (spletna stran EMES).
Socialno gospodarstvo na svetovnem nivoju nima enotne definicije, prav tako pa tudi
ni enotno opredeljeno v sistemu družbenih računov. Tako Mednarodni raziskovalni in informativni center za javno, socialno in zadružno gospodarstvo (CIRIEC) za
(prihodnje) potrebe (sprememb) nacionalnih računov predlaga naslednjo definicijo
socialnega gospodarstva (podjetij):
Socialno gospodarstvo je skupina zasebnih, formalno organiziranih podjetij z avtonomnim odločanjem in prostovoljnim članstvom, katerih namen je, da prek tržnega
sistema izpolnjujejo potrebe svojih članov, tako da ponujajo in zagotavljajo storitve,
zavarovanje in finančna sredstva, pri čemer odločanje in morebitno razdeljevanje
dobičkov ali presežkov med člani ni neposredno povezano s kapitalom ali sredstvi,
ki jih prispevajo posamezni člani. Ob tem ima vsak član en volilni glas. Socialno gospodarstvo zajema tudi zasebne, formalno organizirane organizacije z avtonomnim
odločanjem in prostovoljnim članstvom, ki ponujajo netržne storitve gospodinjstvom
in katerih morebitni presežki ne morejo preiti v last gospodarskih subjektov, ki te organizacije ustanavljajo, nadzirajo ali financirajo (CIRIEC, 2007: 5).
Koncept socialnega gospodarstva obsega različna poimenovanja, uporabljena v različnih državah, kot npr. »solidarnostno gospodarstvo« (fr. économie solidaire), tretji
sektor, ali kot kratica CMAF (predstavlja prve črke značilnih organizacijskih oblik v
angleškem jeziku: kooperative, vzajemne družbe, združenja in fundacije (ustanove))
itd. (Spletna stran organizacije Social Economy Europe).
V primerjalnem pregledu smo se skladno z željo naročnika osredotočili predvsem na
dva vidika. Prvi se nanaša na to, ali slovenski normativni sistem omogoča ustanavljanje socialnih kooperativ oziroma socialnih podjetij v Sloveniji. Poleg tega naj bi priložili dva do tri primere statutov (ustanovnih aktov) tujih socialnih kooperativ oziroma
socialnih podjetij.
5
Ávila in Campus (2005: 103) zadovoljevanje teh potreb imenujeta, ustvarjanje socialne dodane vrednosti
“social added value”.
309
Zaradi želje po predstavitvi okolja, v katerega se umeščajo ustanovni akti posameznih
socialnih podjetij, smo primerjalni pregled na podlagi dodatnih pogovorov z naročnikom zastavili nekoliko širše. Na kratko smo predstavili teoretični pogled na socialno podjetje in ureditev na nivoju EU. Osrednji del primerjalnega pregleda je namenjen prikazu ureditve v Republiki Sloveniji. V nadaljevanju je predstavljena ureditev
pravnega statusa socialnih podjetij v Italiji in Združenem kraljestvu, od koder so tudi
ustanovitveni akti (statuti), ki so v prilogah primerjalnega pregleda, deloma pa jih (v
uokvirjenem besedilu) tudi povzemamo oziroma podajamo še dodatne informacije
o posameznem socialnem podjetju. Izbor tujih držav je pogojevala dostopnost ustanovnih aktov konkretnih socialnih podjetij, za obe pa je značilno, da imata področje
socialnih podjetij dobro razvito.
1.2 Socialno podjetje
Socialna podjetja so del socialnega gospodarstva; so zbir različnih organizacij, ki obstajajo med tradicionalnim zasebnim in javnim sektorjem. Čeprav tudi za socialno
podjetje velja, da zanj ni neke splošno sprejete opredelitve, so njegove ključne značilnosti socialni (družbeni) namen, kombiniran s podjetniškim duhom zasebnega sektorja (spletna stran Evropske komisije).
Iz spodnje slike je razvidno mesto socialnega gospodarstva (ekonomije) in socialnih
podjetij znotraj t. i. tretjega sektorja. Iz slike je razvidno, da so socialna podjetja le del tretjega sektorja, in to del, ki je po svoji naravi bližje zasebnemu, kot državnemu sektorju.
Slika 1: Socialna podjetja - umestitev v sisteme ekonomije
Trije sistemi ekonomije
1. sistem
privatni - tržno
usmerjen
2. sistem
javne službe načrtovani ukrepi
socialna
podjetja
SOCIALNA
EKONOMIJA
Vir: JAPTI 2005: 39
310
ekonomija
ekonomija
samopomoči
lokalne
skupnosti
prostovoljne
organizacije
3. sistem
samopomoč
vzajemnost
socialni namen
družinska
ekonomija
Podoben vidik bližine dela socialnih podjetij tržnemu sektorju se poudarja tudi pri
delitvi socialnih podjetij v dve kategoriji (definicija velja za Kanado):
- »prva, v profitnem sektorju, obsega in poudarja dejavnosti za socialno vključenost
in ugodnosti, ki pripadajo tistim, ki združujejo dobro s koristnim«;
- »druga se nanaša na aktivnosti, ki pospešujejo bolj podjetniške pristope v neprofitnem sektorju, z namenom povečati organizacijske učinkovitosti in doseči dolgoročno stabilnost« (Branco, et. al., 2004: 14).
Najbolj poznani definiciji socialnega podjetja pa sta definiciji OECD in definicija
EMES (Evropske raziskovalne mreže) (Noya, 2006).
OECD pri definiciji socialnega podjetja uporablja funkcionalni pristop in poudarja podjetništvo kot instrument reševanja problema nezaposlenosti in socialne izključenosti:
»Vsaka zasebna aktivnost, ki se izvaja v javnem interesu, organizirana s podjetniško
strategijo, katere glavni namen ni čim večji dobiček, temveč doseganje določenih gospodarskih in družbenih ciljev, in ki ima sposobnost, da prinaša inovativne rešitve za
probleme družbene izključenosti in nezaposlenost.« (Noya, 2006).
Zelo podrobni kriteriji socialnega podjetja EMES (kriteriji so ilustrativni in veljajo za
tipsko - idealno socialno podjetje, za konkretna socialna podjetja pa ni nujno, da izpolnjuje vse) obsegajo štiri ekonomska in pet socialnih meril (spletna stran EMES).6
Ekonomska merila:
1. neprekinjena dejavnost proizvodnje in/ali prodaje blaga in storitev,
2. visoka stopnja avtonomije: skupine državljanov ustanavljajo socialna podjetja
prostovoljno in jih upravljajo, ne pa neposredno ali posredno javni organi ali zasebna podjetja. Njihovi lastniki imajo pravico do udeležbe (glasovanja) in do tega,
da zapustijo organizacijo (izhod).
3. pomembno gospodarsko tveganje: finančna sposobnost socialnih podjetij je odvisna od prizadevanja njihovih članov, ki so odgovorni za zagotavljanje ustreznih
finančnih virov, za razliko od večine javnih ustanov.
4. dejavnosti socialnih podjetij zahtevajo minimalno število plačanih delavcev, čeprav lahko socialna podjetja in tradicionalne neprofitne organizacije kombinirajo finančne in nefinančne vire, prostovoljno in plačano delo.
6
Podobna načela, ki naj bi bila zapisana tudi v Listini Evropske unije o socialni ekonomiji (European Union
Charter of the Social Economy), navaja tudi Hagen, 2007: 5, 6.
311
Socialna merila:
5. izrecen cilj je dobrobit (korist) skupnosti: eden izmed glavnih ciljev socialnega
podjetja je služiti skupnosti ali določeni skupini ljudi. Z istim namenom pa tudi
spodbujajo občutkov družbene odgovornosti na lokalni ravni.
6. državljanska pobuda: socialna podjetja so rezultat kolektivne dinamike in vključujejo ljudi, ki pripadajo skupnosti ali skupini, ki imajo določeno skupno potrebo ali cilj.
7. odločanje ni osnovano na lastništvu: to običajno pomeni načelo »en član, en glas«.
Čeprav imajo lastniki kapitala v socialnih podjetjih pomembno vlogo, odločajo
skupaj z drugimi.
8. participativna narava: vključeni so vsi, ki jih aktivnost socialnih podjetij zadeva.
Uporabniki storitev so predstavljeni in sodelujejo v strukturi teh podjetij. V mnogih
primerih je eden od ciljev programa krepitev demokracije na lokalni ravni v okviru gospodarskih dejavnosti.
9. omejena razdelitev dobička: socialna podjetja pomenijo organizacije, ki v celoti
prepovedujejo razdelitev dobička, kot tudi organizacije, kot so npr. kooperative,
kjer se lahko razdeli njihov dobiček, a le v omejenem obsegu, tako da se tako prepreči težnje k maksimiranju dobička (EMES, spletna stran).
Socialna podjetja imajo pogosto več ciljev, različne lastnike (člane) in raznolika sredstva financiranja. Njihovi tipični cilji pa so (Noya, 2006):
•integracija prikrajšanih ljudi skozi delo - delovno integracijska socialna podjetja,
•zagotavljanje socialnih storitev, storitev na nivoju lokalnih skupnosti in storitev za
zaščito okolja,
•etično trgovanje (kot je npr. pravična trgovina).
2
SOCIALNA EKONOMIJA V EVROPSKI UNIJI
Evropski parlament v predlogu Resolucije o socialni ekonomiji ugotavlja, da socialna
ekonomija združuje dobiček in solidarnost, omogoča ustvarjanje kakovostnih delovnih mest, krepi socialno, ekonomsko in regionalno kohezijo, proizvaja socialni kapital, spodbuja dejavno državljanstvo, solidarnost in ekonomijo, pri kateri so na prvem
mestu ljudje, poleg tega pa podpira trajnostni razvoj ter socialne, okoljske in tehnološke inovacije (prim. Predlog resolucije Evropskega parlamenta o socialni ekonomiji).
Socialna ekonomija v članicah EU obsega zlasti kooperative (zadruge), vzajemne
družbe, neprofitna združenja (društva), ustanove in socialna podjetja. Socialna eko312
nomija naj bi po ocenah v Evropi zaposlovala deset milijonov ljudi, članstvo v tovrstnih oblikah (zadrugah, društvih itd.) pa naj bi po ocenah vključevalo 150 milijonov
ljudi.7
Posamezne države imajo različne tradicije, tako da oblike podjetij in področja aktivnosti precej variirajo. Lahko pa bi rekli, da so zadruge najštevilnejše na področju bančništva, obrti, kmetijstva in maloprodajne trgovine. Vzajemne družbe so značilne za
zavarovalniški in hipotekarni (mortgage) sektor, medtem ko so društva (združenja)
in ustanove, aktivni na zdravstvenem in socialnem področju, na področju športa, rekreacije, kulture, varstva okolja, pri humanitarnih dejavnostih in razvojnih pomočeh,
vzgoji itd.
Evropska komisija je že pred časom spoznala pomembnost socialnega podjetništva in
si prizadeva, da politike in pravo EU ne bi zapostavljale tega področja. Komisija spodbuja izmenjavo izkušenj in dobrih praks med državami članicami, zlasti pa v okviru
Evropskega socialnega sklada podpira projekte, s katerimi bi razvili izobraževanje o
znanjih, ki so potrebna, da bi socialna podjetja zaživela.
Evropska komisija meni, da je socialno gospodarstvo pomembno iz naslednjih razlogov (spletna stran Evropske komisije):
•prispeva k učinkoviti konkurenci na trgih;
•ponuja možnosti za ustvarjanje novih delovnih mest in za nove oblike podjetništva
in zaposlovanja;
•v veliki meri je ustanovljena na podlagi dejavnosti članov;
•ustreza novim potrebam;
•spodbuja sodelovanje državljanov in prostovoljno delo;
•krepi solidarnost in kohezijo;
•prispeva k integraciji gospodarstev držav kandidatk.
V zvezi s priznavanjem pomembnega prispevka, ki ga imajo socialna podjetja pri uresničevanju ciljev Lizbonske strategije (pospeševanje gospodarske rasti in ustvarjanje
delovnih mest), si Evropska komisija prizadeva za pospeševanje različnih oblik socialnih podjetij in za odstranjevanje ovir, ki bi jih utegnile postaviti države članice.
7
Več o sektorju gl. študijo Evropske komisije Študija o praksi in politiki v sektorju socialnega podjetni-
štva v Evropi, ki opisuje stanje v 31 državah (poleg držav članic pregled zajema tudi Turčijo, Islandijo,
Lihtenštajn in Norveško), vključno s podpornimi instrumenti, med katerimi zlasti navaja davčne olajšave
in subvencije.
313
Pomemben korak je bil sprejem predpisov o statutu evropske zadruge.8 V Evropi naj
bi bilo okoli 300.000 zadrug, ki so pomembne za njeno gospodarstvo, saj naj bi zaposlovale 2,3 milijona ljudi in zagotavljale storitve 83,5 milijonom članov. Zadruge so
poznale vse države članice, vendar so njihovo čezmejno ustanavljanje in delovanje
omejevale pravne in administrativne ovire in težave, katerih v notranjem trgu ne bi
smelo biti. Cilj uredbe o statutu evropske zadruge je zato bil olajšati njihovo čezmejno
oz. nadnacionalno delovanje in omogočiti registracijo t. i. SCE9 od avgusta 2006 dalje.
Vprašanja delavskega sodelovanja pri upravljanju SCE pa so bila prepuščena ureditvi
v posebni direktivi (Direktiva 2003/72/EC), ki je zahtevala prevzem v nacionalne zakonodaje (gl. Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju evropske zadruge) (povzeto po spletni strani Evropske komisije, DG podjetništvo in industrija).
V zvezi s pravnim priznanjem evropskih statutov za združenja, vzajemne družbe in
fundacije pa Evropski parlament v svoji resoluciji ugotavlja, da je nujno, da se v pravilih notranjega trga zagotovi enako obravnavanje podjetij socialne ekonomije. Delo
na predlogih o statutih evropskega združenja in evropske vzajemne družbe je zastalo, saj je Evropska komisija umaknila oba predloga (povzeto po Predlogu resolucije
Evropskega parlamenta o socialni ekonomiji).
3
STATUS SOCIALNIH PODJETIJ V DRŽAVAH ČLANICAH EU
Države članice EU priznavajo ta pomemben socialni sektor v svoji zakonodaji in politikah. Pravni sistemi različnih držav Evropske unije ne priznavajo v enaki meri vseh
oblik socialnega gospodarstva. Velika večina držav pa ima jasno zakonsko ureditev
naslednjih pravnih oblik: zadrug (kooperativ), vzajemnih družb, združenj (društev)
in fundacij (ustanov).10 V različnih nacionalnih gospodarstvih se uporabljajo trije modeli pravne organiziranosti socialnih podjetij (Caffaggi in Iamiceli, 2008: 6):11
•kooperativni model, v katerem se socialna podjetja urejena z zakonom, kot posebne kooperativne družbe s socialnimi cilji (Italija, Portugalska, Francija, Poljska);
8
Uredba Sveta (ES) št. 1435/2003 z dne 22. julija 2003 o statutu evropske zadruge in Direktive Sveta 2003/72/
ES z dne 22. julija 2003 o dopolnitvi statuta evropske zadruge glede udeležbe delavcev.
9
Societas Cooperativa Europaea (SCE).
10
Tabela po posameznih državah je na voljo v Ávila in Campus, 2005: 69.
11
Podrobneje o tem Caffaggi in Iamiceli: 2008: 6-26, pa tudi v nadaljevanju v okviru prikaza ureditve v Italiji
in v Združenem kraljestvu.
314
•model socialnih družb, ki izhajajo iz profitnih družb, ki so socialne predvsem v zadnji stopnji (sklepamo, da gre za namembnost dobička) ter imajo zato omejitve pri
delitvi dobička (Belgija in Združeno kraljestvo);
•model odprtih formalnih oblik, za katerega je značilno, da je pomemben končen
socialni namen, ne da bi bila obvezna določena njihova pravna oblika (Finska in
Italija).
Zakonski predpisi nacionalnih držav, ki opredeljujejo socialna podjetja, določajo tri
vrste priznavanja tega sektorja (CIRIEC, 2007: 20):
•javne oblasti izrecno priznavajo drugačno identiteto teh organizacij, ki zahteva posebno obravnavo. V tem smislu je namen zakonodaje, da se socialna podjetja opredelijo kot zasebni akterji;
•priznavanje zmogljivosti in svobode delovanja teh organizacij v kateremkoli sektorju gospodarske in socialne dejavnosti;
•priznavanje vloge socialnega gospodarstva kot sogovornika v procesu priprave in
izvajanja raznih javnih politik ter njegova obravnava kot udeleženca v postopku
soodločanja in izvajanja politik.
Nacionalni institucionalni okvir določa tudi manevrski prostor za delovanje socialnega gospodarstva v različnih sektorjih socialno-ekonomskih dejavnosti. Čeprav zakonske določbe o oblikah socialnega gospodarstva priznavajo njihovo pravico, da kot
katerikoli drug zasebni akter prosto delujejo na trgu, sektorska pravila lahko postavijo
ovire za njihov vstop na nekatera področja delovanja in neovirani razvoj znotraj teh
področij (CIRIEC, 2007: 22).
Zadruge (kooperative) izrecno priznava že 48. člen Rimske pogodbe kot posebne
oblike družbe, priznavajo pa jih tudi ustave različnih držav članic (Grčija, Italija, Portugalska in Španija), ki imajo zakonodajni okvir, znotraj katerega lahko delujejo in ki
zagotavlja pravice članov in drugih. Na nacionalni ravni ni vedno posebnega zakona,
ki velja za vse zadruge. Nekatere države, kot so Danska, Češka ali Združeno kraljestvo,
nimajo splošnih zakonov o zadrugah, čeprav imajo nekatere zakone za posebne vrste zadrug, kot so stanovanjske zadruge na Danskem ali zadružne banke ali kreditne
zadruge v Združenem kraljestvu in na Češkem. To se razlikuje od stanja v drugih državah, kot so Španija, Italija ali Francija, ki imajo veliko število zakonodajnih predpisov
na tem področju z različnimi zakoni glede na vrsto zadruge in raven uprave (nacionalna in regionalna) (CIRIEC, 2007: 21).
315
V večini držav članic Evropske unije velja neka oblika posebne davčne obravnave za
štiri glavne organizacijske oblike (kooperative, vzajemne družbe, združenja in fundacije) socialnega gospodarstva.12
4
SOCIALNA EKONOMIJA V SLOVENIJI
Slovenski pozitivni pravni red pojma socialna ekonomija oz. socialno podjetje ne pozna. Veljavni koalicijski sporazum13 pa v poglavju Rast zaposlenosti kot pogoj vzdržne
gospodarske rasti določa:
Krepili bomo socialno podjetništvo in razvoj tretjega sektorja ter sprejeli zakon o socialnem podjetništvu. Ustrezno bomo novelirali tudi druge zakone, ki opredeljujejo
delovanje tretjega sektorja. Na tej podlagi bomo sprejeli strategijo in akcijski načrt
uvajanja socialnega podjetništva ter vzpostavili ključne podporne instrumente za
njegov razvoj.
Nadalje je v okviru poglavja Sodelovanje državljanov in nevladnih organizacij pri pripravi predpisov predvideno, da bi s prenosom nekaterih pristojnosti nevladne organizacije postale pomembnejši del t. i. »tretjega« sektorja v Sloveniji:
Obstoječa široka mreža nevladnih organizacij, pestrost njihovih organizacijskih
oblik, kadrovski (profesionalni in volonterski) ter finančni potencial predstavljajo
dobre nastavke za relativno »mehak« prenos nekaterih storitev iz javnega v nevladni
sektor. Ker želimo tudi v Sloveniji povečati vlogo nevladnih organizacij in smer razvoja prilagoditi razvoju, ki poteka v razvitem svetu, predvsem v državah EU, bomo
spremenili način in obseg (so)financiranja teh organizacij, davčne olajšave ter organizirali druge podporne mehanizme. Podpirali in pospeševali bomo razvoj nevladnega sektorja in s finančno podporo podpirali javno koristne programe in projekte ne12
Posebno davčno obravnavo teh oblik socialnega gospodarstva imajo: Francija, Italija, Portugalska, Špani-
ja, Nizozemska, Nemčija (za vse razen kooperative), Finska (za vse razen vzajemnih družb), Irska (za kooperative), Danska (za vzajemne družbe), Grčija (za kooperative in združenja - za drugi obliki ni podatka),
Luksemburg (za fundacije), Združeno kraljestvo, Češka in Madžarska (za združenja in fundacije), Ciper za
kooperative (za ostale oblike ni podatka), Estonija za fundacije, Latvija (za kooperative). Posebne davčne
obravnave te oblike socialnega gospodarstva nimajo v Belgiji, na Švedskem in na Poljskem (Ávila in Campus,
2005: 72, 73).
13
Koalicijski sporazum o sodelovanju v Vladi Republike Slovenije za mandat 2008-2012 “Uveljavitev odgo-
vornosti za spremembe”.
316
vladnih organizacijah na vsebinskih področjih, kakor tudi na geografskih območjih,
kjer je njihovo delovanje najmanj razvito, ter spodbujali povečanje števila zaposlenih
v nevladnih organizacijah... (povzeto po spletni strani Vlade RS).
Programa dela vlade za leto 2009 in za leto 2010 nista predvidevala sprejema zakona o
podjetništvu, pri čemer iz koalicijske pogodbe izhaja, da naj bi bilo to področje v pristojnosti Ministrstva za delo, družine in socialne zadeve. Pač pa je skupina poslancev
s prvopodpisano dr. Andrejo Črnak Meglič konec julija 2010 v zakonodajni postopek
vložila svoj predlog zakona o socialnem podjetništvu (EPA 1199-V).
Ne glede na navedeno pa je dejstvo, da na področju socialne ekonomije v Sloveniji
že delujejo številni subjekti. Na pojem socialne ekonomije se med drugim navezuje
delovanje nevladnih organizacij, s tem v zvezi se uporablja pojem »zasebnih neprofitnih organizacij«, integracijsko podjetje (gre za vključevanje težko zaposljivih oseb),
deloma tudi »zasebne neprofitno-volonterske organizacije«, invalidska podjetja itd.
Študija obstoječega stanja na področju socialne ekonomije v Sloveniji14 iz leta 2005
ugotavlja:
Po nekaterih ocenah naj bi v Sloveniji delovalo v sektorju nejasno definirane socialne
ekonomije okoli 18 tisoč različnih društev, 250 fundacij in 250 zasebnih zavodov,
ki so se opredelili kot neprofitna razvojna podjetja, prav tako pa imamo tudi 150
invalidskih podjetij ter nekaj deset uspešno delujočih kooperativ. Gre torej za oblike organizacij, ki bi jih po evropskih normativih lahko uvrstili v sektor socialnega
podjetništva. Vendar zaradi neenotne definicije socialnega podjetja tega sektorja ne
moremo točno opredeliti.
Nadalje študija še navaja:
Ker se v Sloveniji nihče sistemsko s socialnim podjetništvom ne ukvarja, ne moremo
ugotoviti njegovega prispevka k povečevanju konkurenčnosti posameznikov in družbe, ustvarjanju delovnih mest, prehodu sive ekonomije v redne zaposlitve ter krepitvi
socialnega kapitala. Prav zaradi tega tudi ni možno jasno opredeliti deleža socialne
(družbene) ekonomije v družbenem proizvodu Slovenije, groba ocena števila zapo14
Študija je nastala v okviru projekta “Uvajanje modela socialnega podjetništva v treh pilotskih regijah v Slo-
veniji - študija izvedljivosti”, ki je bil sofinanciran iz donacijskih sredstev programa Phare (PPF II), iz sredstev
Agencije RS za regionalni razvoj, sredstev Konzorcija za razvojne naloge Podravja in sredstev projektnih
partnerjev.
317
slenih v tem sektorju pokaže, da zaposluje štirikrat manj delavcev, kot znaša povprečje za ta sektor v EU, da torej v zadostni meri ne izkoriščamo človeških potencialov
posameznikov na eni strani ter tržnih priložnosti in drugih razpoložljivih virov lokalnega okolja na drugi strani. Ob tem je zanimivo dejstvo, da je število prostovoljcev, ki
so povezani v različne oblike (ki po nekaterih ocenah presega 1 milijon), celo večje
kot v nekaterih drugih evropskih državah, kar nakazuje, da temu področju poleg jasnejše definicije, manjka spodbudno podporno okolje, predvsem pa tudi podjetniško
znanje in inovativni management, da bi s tem lahko ustvarjalo več zaposlitev.
Zaradi navedenega smo se pri opisu statusnih oblik subjektov, ki v Sloveniji delujejo
na področju socialne ekonomije oz. pri opisu statusne organiziranosti, ki jo slovenska
zakonodaja omogoča, oprli predvsem na že omenjeno študijo in pa deloma na podatke iz dokumenta Evropske komisije Študija o praksi in politiki v sektorju socialnega
podjetništva v Evropi (Study on Practices and Policies in the Social Enterprise Sector
in Europe) in pa na študijo Uvajanje socialnega podjetništva v Sloveniji. Navedeni viri
navajajo predvsem: društva, zasebne zavode, ustanove (fundacije), invalidska podjetja in zadruge (kooperative).
Društva
Društvo je samostojno in nepridobitno združenje, ki ga ustanoviteljice oziroma ustanovitelji, skladno z zakonom o društvih, ustanovijo zaradi uresničevanja skupnih interesov. Namen ustanovitve in delovanja društva ni pridobivanje dobička. Presežke
prihodkov nad odhodki iz vseh dejavnosti in drugih virov društvo trajno namenja za
uresničevanje svojega namena in ciljev in jih ne deli med člane. Ni dovoljeno ustanoviti društva, katerega namen je ustvarjanje dobička ali društva, katerega izključna
dejavnost je pridobitna dejavnost, niti ni dovoljeno delovanje takšnega društva. Če
društvo pri opravljanju svoje dejavnosti ustvari presežek prihodkov nad odhodki, ga
mora porabiti za uresničevanje svojega namena ter ciljev oziroma za opravljanje nepridobitne dejavnosti, določene v temeljnem aktu. Društvo lahko opravlja pridobitno
dejavnost pod pogoji, ki jih za opravljanje te dejavnosti določa zakon. Pridobitna dejavnost mora biti določena v temeljnem aktu in mora biti povezana z namenom in
cilji kot dopolnilna dejavnost nepridobitni dejavnosti društva ter se lahko opravlja
le v obsegu, potrebnem za uresničevanje namena in ciljev, oziroma za opravljanje
nepridobitne dejavnosti. Šteje se, da je pridobitna dejavnost povezana z namenom in
cilji društva, če lahko neposredno pripomore k uresničevanju namena oziroma ciljev
društva, pri čemer doprinos ni izključno v zagotavljanju prihodkov društva. Kot dopolnilna dejavnost nepridobitni dejavnosti društva se šteje tista pridobitna dejavnost,
318
ki skupaj z nepridobitno dejavnostjo sestavlja določeno storitev ali dosežek oziroma
zagotavlja boljšo izkoriščenost osnovnih sredstev društva. Za doseganje namena in
ciljev lahko društvo ustanovi gospodarsko družbo ali poveri opravljanje pridobitne
dejavnosti drugim osebam na temelju zakupne ali sorodne pogodbe (povzeto po
Zakonu o društvih).
Po podatkih, dostopnih na spletni strani Ministrstva za notranje zadeve (MNZ), je v
Sloveniji registriranih 21.458 društev. Vsa prav gotovo niso aktivna na področjih, povezanih s socialno ekonomijo: okoli 7600 društev je športno rekreativnih, okoli 1500
gasilskih, čez 3000 kulturno umetniških, itd. Omeniti pa je treba, da so društva pogosto ustanovitelji drugih (profitnih) subjektov na področju socialnega podjetništva.
Navajamo nekaj primerov: društvo Šent - Slovensko združenje za duševno zdravje je
ustanovitelj podjetja Dobrovita plus d.o.o.. Osnovni cilj podjetja je delovna rehabilitacija oseb z dolgotrajnimi težavami v duševnem zdravju in ostalih težje zaposljivih
oseb. Podjetje je tudi dolgoletni član združenja CEFEC - Združenje evropskih socialnih podjetij, zaposlovalnih iniciativ ter socialnih kooperativ. Šent je ustanovil tudi
zavoda Šentprima (zavod za svetovanje, usposabljanje in rehabilitacijo invalidov) in
Šentplavž Jesenice. Slednji deluje kot zaposlitveni center in s svojim delovanjem zagotavlja zaščitena delovna mesta invalidom, ki zaradi invalidnosti dosegajo od 30 do
70 % pričakovanih delovnih rezultatov, in zaposlovanje invalidov izključno na teh zaščitenih delovnih mestih. Namen zavoda je doseči večjo stopnjo zaposlitve invalidov
na območju gorenjske regije v Sloveniji. Šent je ustanovil tudi zavod Dlan, ki je zaposlitveni center, in je plod sodelovanja Inštituta Republike Slovenije za rehabilitacijo in
ŠENT-a. S svojim delovanjem zagotavlja zaščitena delovna mesta invalidom, ki zaradi
invalidnosti dosegajo od 30 do 70 % pričakovanih delovnih rezultatov. V sklopu Šenta
deluje tudi posestvo Razori d.o.o., ki je zaposlitveni center, kjer bo zaposlenih vsaj 5
invalidov, pretežno oseb s težavami v duševnem zdravju (povzeto po spletni strani
Šent).
Zveza društev za pomoč duševno prizadetim Slovenije-Sožitje pa je leta 1991 ustanovila podjetje Želva d.o.o., katerega osnovno poslanstvo je usposabljanje in zaposlovanje oseb s posebnimi potrebami. Na podlagi podatkov, dostopnih na spletnih straneh
Želve, je v podjetju zaposlenih 174 oseb, od tega 44,25 % invalidov.
Nekateri viri (npr. že navedeni dokument Evropske komisije) kot posebne oblike navajajo tudi humanitarne organizacije, vendar je treba pojasniti, da delujejo kot društva
319
po Zakonu o društvih (npr. Unicef Slovenija, Rdeči križ Slovenije). Tudi Zakon o humanitarnih organizacijah določa, da status humanitarne organizacije po tem zakonu
lahko pridobijo društva in zveze društev, v katerih njihovi člani po načelih nepridobitnosti in prostovoljnosti v javnem interesu opravljajo humanitarno dejavnost na področjih socialnega in zdravstvenega varstva v skladu s tem zakonom.
Zadruge
V številnih evropskih državah so na področju socialne ekonomije aktivne številne
kooperative, zlasti to velja za Italijo, kjer socialne kooperative ureja poseben zakon.
Slovenski Zakon o zadrugah določa, da je zadruga organizacija vnaprej nedoločenega števila članov, ki ima namen pospeševati gospodarske koristi svojih članov ter temelji na prostovoljnem pristopu, svobodnem izstopu, enakopravnem sodelovanju in
upravljanju članov. Zadruga lahko ustanovi podjetje, drugo zadrugo ali drugo pravno
osebo oziroma postane članica druge pravne osebe, če se s tem uresničuje namen,
zaradi katerega je bila ustanovljena. Zadruga lahko opravlja eno ali več dejavnosti, če
izpolnjuje za vsako od njih predpisane pogoje in če se s tem uresničuje namen, zaradi katerega je bila ustanovljena. Zakon še določa, da Republika Slovenija pospešuje
razvoj zadružništva z ukrepi gospodarske politike. Na podlagi sodelovanja s svojimi
člani ali na drugi podlagi, določeni z zakonom, imajo lahko zadruge posebne olajšave
pri svojem poslovanju. Zadruge so upravičene do državnih pomoči.
Po podatkih Zadružne zveze Slovenije15 je bilo v Sloveniji konec leta 2007 skupaj 488
zadrug. Od teh jih 132 ali 27,05 % deluje v dejavnosti kmetijstva, lova in gozdarstva.
Ostale zadruge so registrirane za delovanje na drugih področjih, predvsem na področju nepremičnin, poslovnih storitev, trgovine ter predelovalnih dejavnosti. Največ zadrug, članic Zadružne zveze Slovenije je registriranih za dejavnost živinoreje, skupaj
24 zadrug z 922 zaposlenimi. S posredništvom se ukvarja 17 zadrug z 940 zaposlenimi, 12 zadrug se ukvarja z dejavnostjo pridelave kmetijskih rastlin. Druge dejavnosti
zadrug so storitve za rastlinsko pridelavo in živinorejo, gozdarstvo in gozdarske storitve in trgovina na drobno v nespecializiranih prodajalnah (povzeto po spletni strani
Zadružne zveze Slovenije).
Kljub temu, da slovenska zakonodaja ne pozna pojma socialna kooperativa in tudi
zato ni nobene statistike o njihovi dejavnosti, pa tudi na področju socialnega podjetništva deluje nekaj zadrug. Kot primer velja omeniti zadrugo za razvoj podeželja
15
Zadružna zveza Slovenije je članica Mednarodne zadružne zveze (International Co-operative Alliance).
320
Pomelaj z.o.o., ki med svojimi programi navaja tudi program socialnega podjetništva
na podeželju. Med svojimi ciljnimi skupinami omenja brezposelne in podzaposlene
osebe na podeželju, delovne invalide in osebe v pridobivanju statusa, že registrirane kmete, izdelovalce izdelkov domačih obrti, samostojne podjetnike itd. Pomelaj,
zadruga za razvoj podeželja je nastala kot plod štiriletnega dela v okviru programa
»Samozaposlovanja na podeželju«, ki ga je razvijalo podjetje DART iz Lendave in podjetje LKC iz Velike Polane ob podpori občine Velika Polana, Ministrstva za kmetijstvo,
gozdarstvo in prehrano in Zavoda RS za zaposlovanje ter JAPTI.16 Izdelan je bil model
celovitega pristopa k razvoju podeželja, ki na eni strani povezuje interese podeželskega prebivalstva ter na drugi strani iniciative ter možnosti lokalnih skupnosti, razvojnih
institucij in drugih nosilcev razvoja (povzeto po spletni strani Pomelaj z.o.o.).
Po poročanju medijev projekt SOS trgovine ni zaživel zaradi številnih nejasnosti zlasti
glede njenega statusa, pa tudi zaradi pomanjkanja sodelovanja dobaviteljev in kršitev,
ki so jih ugotovile pristojne inšpekcijske službe. Ničesar pa ni zaslediti niti o morebitnem nadaljevanju dela SOS zadruge.
Zavodi
Zavodi so organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja in drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička (povzeto po Zakonu o zavodih).
Tudi na področju socialnega podjetništva delujejo zavodi - npr. že omenjeni zavodi,
katerih ustanovitelj je društvo Šent (Šentprima, Šentplavž, Dlan). Viri navajajo tudi
zavod za spodbujanje in razvijanje kvalitete življenja Papilot, ustanovljen za rehabilitacijo in pomoč pri zaposlovanju težje zaposljivih oseb. V njegovem sklopu delujeta
dva zaposlitvena centra: Zaposlitveni center Papilot Koper je socialno podjetje, namenjeno za usposabljanje in zaposlovanje težjih invalidnih oseb. Trenutno zaposluje 6
invalidov in 2 strokovna delavca. Dejavnost zaposlitvenega centra Papilot - Koper je
usmerjena v zadovoljevanje potreb lokalne skupnosti. Invalidi pod strokovnim vodstvom opravljajo naslednja dela: vzdrževanje zelenic in parkovnih površin, pomoč v
kuhinji, receptorska dela. Zaposlitveni center Papilot -1, Ljubljana je socialno podjetje,
namenjeno usposabljanju in zaposlovanju invalidnih oseb. Njegova dejavnost je opravljanje različnih pomožnih del pri pogodbenih partnerjih. Redno zaposleni invalidi
opravljajo delo, kot so razna čiščenja, pomoč v čajni kuhinji, enostavna administra16
Javna agencija Republike Slovenije za podjetništvo in tuje investicije.
321
tivna dela, vzdrževanje objektov in okolice, fotokopiranje in transport (povzeto po
spletni strani zavoda Papilot).
Ustanove
V Sloveniji po podatkih Ministrstva za notranje zadeve deluje okoli 200 ustanov.17
Ustanova je na določen namen vezano premoženje. Ustanovo lahko ustanovi domača ali tuja fizična ali pravna oseba. Namen ustanove mora biti splošno koristen ali
dobrodelen in praviloma trajen. Namen ustanove je splošno koristen, če je ustanova
ustanovljena za namene na področjih znanosti, kulture, športa, vzgoje in izobraževanja, zdravstva, otroškega, invalidskega in socialnega varstva, varstva okolja, varstva
naravnih vrednot in kulturne dediščine, za verske namene in podobno. Namen ustanove je dobrodelen, če je ustanova ustanovljena z namenom pomagati osebam, ki so
pomoči potrebne. Ustanova postane pravna oseba, ko organ, pristojen za ustanove,
izda soglasje k aktu o ustanovitvi. Po Zakonu o ustanovah pa lahko besedo fundacija
v imenu in firmi uporabljajo pravne osebe, ki so ustanovljene za splošnokoristne ali
dobrodelne namene in tega ne opravljajo kot pridobitno dejavnost.
Med ustanovami bi omenili Umanotero, Slovensko fundacijo za trajnostni razvoj, izmed njenih projektov pa projekt pravične trgovine oz. 3 MUHE, ki ga vodi (povzeto
po spletni strani ustanove Umanotera).
Invalidsko podjetje
Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov določa, da lahko kot invalidsko podjetje deluje gospodarska družba, ki je registrirana kot družba z omejeno
odgovornostjo, delniška družba ali komanditna delniška družba, če med celim poslovnim letom zaposluje in usposablja najmanj 40 % invalidov od vseh zaposlenih v
družbi. Status invalidskega podjetja gospodarski družbi podeli minister, pristojen za
invalidsko varstvo, po pridobitvi predhodnega soglasja Vlade RS. Invalidska podjetja
so po zakonu dolžna najmanj 60 % ustvarjenega dobička, doseženega s prodajo na
trgu, nameniti za povečanje osnovnega kapitala družbe oziroma ga porabiti za enak
namen kot finančna sredstva iz naslova oprostitev in olajšav, to je za:
•investicije v osnovna sredstva, ki so povezana z delom invalidov,
•izboljšanje delovnih pogojev za invalide,
•ohranjanje in ustvarjanje novih delovnih mest za invalide,
•pokrivanje izpada prihodka zaradi večje bolniške odsotnosti,
17
Pogosto jih mediji pa tudi drugi viri imenujejo fundacije.
322
•pokrivanje izpada prihodka zaradi večjih težav iz tekočega poslovanja,
•izobraževanja in usposabljanja zaposlenih,
•plačilo revidiranja računovodskih izkazov in
•druge razvojne namene, ki zagotavljajo večjo zaposljivost invalidov.
Zaposlitveni centri
Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov tudi za zaposlitvene centre ne določa posebne statusne oblike, določa pa, da je to pravna oseba, ki se ustanovi
zaradi zaposlovanja invalidov izključno na zaščitenih delovnih mestih in izpolnjuje
kadrovske, organizacijske, tehnične in druge pogoje, ki jih predpiše minister, pristojen za invalidsko varstvo, in ima izdelan poslovni načrt. Občine skrbijo za spodbujanje ustanavljanja in delovanja zaposlitvenih centrov na svojem območju. Zaposlitveni
centri in invalidska podjetja morajo imeti najmanj pet zaposlenih.
Navedene statusne oblike omogočajo ustanovitev organizacije s primerljivo statusno obliko, kot jih na tem področju poznajo v drugih državah. Morda bi kazalo še
dodati, da zakon o zavarovalništvu omogoča tudi ustanovitev družbe za vzajemno
zavarovanje,18 ki opravlja svoje posle po načelu vzajemnosti
V Sloveniji vsebujejo nekateri zakoni določene spodbude tudi za socialna podjetja,
četudi jih izrecno ne imenujejo tako - npr. Zakon o podpornem okolju za podjetništvo in na njegovi podlagi sprejet Program ukrepov za spodbujanje podjetništva in
konkurenčnosti za obdobje 2007-2013, ki določa sheme pomoči za t. i. posebne ciljne
skupine (ženske, mladi, osebe iz manj razvitih ali podeželskih območij in za ranljive
skupine). Podobno ukrepi aktivne politike zaposlovanja določajo spodbude za določene ciljne skupine: brezposelne osebe, osebe, katerih delo je postalo nepotrebno,
šolajočo se mladino in iskalce zaposlitve ter tudi za zaposlene (gl. Program ukrepov
aktivne politike zaposlovanja za obdobje 2007-2013)
Davčni predpisi vsebujejo nekatere olajšave za zavezance, ki so ustanovljeni za opravljanje nepridobitnih dejavnosti. Primer: zavezanec kot zavod, društvo, ustanova, verska
skupnost, politična stranka, zbornica, reprezentativni sindikat, ne plača davka po Zakonu o davku od dohodkov pravnih oseb, če: je v skladu s posebnim zakonom ustanovljen za opravljanje nepridobitne dejavnosti, in dejansko posluje skladno z namenom
18
Statut zdravstvene zavarovalnice Vzajemna je na voljo na spletni strani: http://www.vzajemna.si/uploaded/
pdf/statut_vzajemne.pdf.
323
ustanovitve in delovanja. Ne glede na to pa tak zavezanec plača davek po tem zakonu
od dohodkov iz opravljanja pridobitne dejavnosti. Tudi Zakon o davku na dodano vrednost vsebuje npr. nekatere oprostitve za določene dejavnosti, ki so v javnem interesu.
Na področju zaposlovanja invalidov, kar je tudi eden od segmentov socialnega podjetništva, pa Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov določa naslednje vrste finančnih spodbud:
•subvencije plač invalidom,
•plačilo stroškov prilagoditve delovnih mest in sredstev za delo invalidov,
•plačilo stroškov storitev v podpornem zaposlovanju,
•oprostitev plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje zaposlenih
invalidov,
•nagrade za preseganje kvote,
•letne nagrade delodajalcem za dobro prakso na področju zaposlovanja invalidov in
•druge spodbude na področju zaposlovanja invalidov in ohranjanja delovnih mest
za invalide ter druge razvojne vzpodbude (člen 67).
Zakon o javnem naročanju določa nekatere prednosti za ponudnika, ki izkaže status
invalidskega podjetja ali zaposlitvenega centra (prim. 19. člen).
Teze zakona o socialnem podjetništvu navajajo, da kljub nekaterim ukrepom, ki lahko
stimulativno vplivajo na socialno ekonomijo, pa v Sloveniji še ni oblikovana celovita
in ciljno usmerjena podpora razvoju socialne ekonomije (več o tem gl: Teze zakona o
socialnem podjetništvu).
5
SOCIALNO PODJETNIŠTVO V ITALIJI IN V ZDRUŽENEM
KRALJESTVU
5.1 Italija
V skladu z italijansko zakonodajo je socialno podjetje oznaka, ki se lahko nanaša na
vsako zasebno organizacijo (društvo, fundacijo, kooperativo in drugo družbo), ki stalno in praviloma opravlja gospodarsko dejavnost, namenjeno proizvodnji in razdelitvi
blaga in storitev, ki prispevajo k splošnemu blagostanju in pri tem na splošno19 sledi
19
Skladno z zakonom mora glavna aktivnost predstavljati vsaj 70 % prihodkov podjetja.
324
splošnemu interesu. Iz definicije so izključena državna podjetja in zasebne organizacije, ki služijo le svojim članom. Članstvo v socialnih podjetjih je sicer pomembno,
vendar njeni člani niso edini niti večinski deležniki socialnega podjetja, čeprav ga
nadzorujejo (Caffaggi in Iamiceli, 2008: 24).
Socialno gospodarstvo, ki ima v Italiji že dolgo tradicijo, je imelo pravno podlago v
različnih zakonih in drugih aktih.20 V letih 2005 in 2006 pa so sprejeli zakonodajo, ki je
izrecno opredelila socialna podjetja: Zakon 118/2005 in Zakonodajni dekret 155/2006
s področja socialnih podjetij.
Socialne kooperative so tradicionalno predstavljale najpomembnejšo obliko socialnih
podjetij v Italiji. S sprejetjem Zakona 381/1991, ki je uvedel pravno obliko socialnih
kooperativ, je ta organizacijska doživela povprečno letno stopnjo rasti registracij od 10
do 20 %. Tako je leta 2005 obstajalo že več kot 7300 socialnih kooperativ, ki zaposlovale
244.000 delavcev. Po zakonu so socialne kooperative treh tipov: v tip A spadajo tiste kooperative, ki se ukvarjajo s socialnimi, zdravstvenimi in izobraževalnimi storitvami, v tip
B pa kooperative, ki proizvajajo blago in storitve z najmanj 30 % zaposlenih pri katerih
je prepoznati zaposlitvene ovire, tip C pa predstavlja konzorcij kooperativ. Vendar pa
ta razvoj kooperativ ni preprečeval razvoja drugim oblikam organiziranja t. i. tretjega
sektorja in razvoja socialne podjetniške dejavnosti. (Defourny in Nyssens, 2008: 26)
Po zakonodaji iz leta 2005 in 2006, ki se nanaša na socialna podjetja, velja, da je za pridobitev statusa socialnega podjetja treba zadostiti več merilom (Caffaggi in Iamiceli,
2008: 24, 25):
•prvo merilo se nanaša na področje dejavnosti podjetja (tako 2. člen Dekreta
155/2006 omenja socialne pomoči, socialno varstvo, izobraževanje, varovanje okolja, varovanje in promocijo kulturne dediščine, socialni turizem, dodiplomsko in
podiplomsko izobraževanje, kulturne storitve, posebno šolsko izobraževanje, zagotavljanje sredstev za socialna podjetja), oziroma na delovno reintegracijo v korist
prikrajšanih ali invalidov;21
20
Civilni zakonik, ki ima nekaj členov o kooperativah in drugih družbah z vzajemnimi cilji, Zakon 49/1987 o
nevladnih organizacijah, sodba 396/1988 ustavnega sodišča, ki daje legitimnost zasebni iniciativi na področju socialnega sektorja, Zakon 218/1990 o bančnih ustanovah, Zakon 266/91 o “prostovoljnih organizacijah”
ki določa pravila organiziranja prostovoljnega dela, zagotavlja posebne registre in zagotavlja davčne ugodnosti, Zakon 381/1991 o socialnih kooperativah, Zakonodajni odlok 460/1997 o neprofitnih organizacijah,
Zakon 383/2000 o spodbujanju socialnih združenj.
21
Podjetja, ki delujejo na področju delovne reintegracije, lahko zaprosijo za status socialnih podjetij, ne glede
na. njihovo področje dejavnosti. Pomembno je, da dejavnost izvajajo zaposleni, izmed katerih je vsaj 30 % iz
325
•drugo merilo se nanaša na neprofitni značaj socialnega podjetja. Usmerjanje dobička v osnovno aktivnost določa zakon, saj je delitev dobička (neposredna in
posredna)22 prepovedana, razen za socialne kooperative;
•tretje merilo se nanaša na premoženje in nadzorno strukturo socialnega podjetja.
Neprofitna organizacija ima lahko nadzor nad (enim ali več) socialnim podjetjem,
javne in profitne organizacije pa po zakonu ne smejo imeti nadzora (gre za lastniško-poslovni nadzor) nad socialnim podjetjem. Zakon pa ne omejuje sestave članstva (kot npr. v Franciji in na Portugalskem).
Zakon o socialnem podjetju predstavlja mejnik v zgodovini italijanskega tretjega sektorja. Ta zakon vključuje načela pluralizma organizacijskih oblik in ne zahteva določene organizacijske strukture kot pogoj za uvrstitev med socialna podjetja. Zakon deli
socialne organizacije na družbe (podjetja) in na organizacije, ki niso družbe (podjetja). Tako je zakon različnim tipom organizacij, ne le kooperativam in tradicionalnim neprofitnim organizacijam, ampak tudi lastniškim organizacijam (gospodarskim
družbam) zagotovil status socialnega podjetništva, če zagotavljajo pogoje glede (ne)
delitve dobička. Prav tako je tak status zagotovil tudi organizacijam, ki predstavljajo
zastopstvo različnih deležnikov, vključno z zaposlenimi (delavci) in uporabniki blaga
in storitev podjetja (Defourny in Nyssens, 2008: 26).
Zakon tudi določa, da morajo združenja in fundacije, ki želijo biti registrirane kot
socialna podjetja, predložiti dokaze o svoji podjetniški naravi. Nasprotno pa morajo
t.i. lastniške družbe (gospodarske družbe) izpolnjevati nekatere zahteve v zvezi z (ne)
distribucijo dobička in glede sodelovanja ustreznih deležnikov (Defourny in Nyssens,
2008: 26)
Zanimivo je, da opredelitev socialnega podjetja, ki jih je uvedel italijanski zakonodajalec, praktično odseva že predstavljena merila EMES, razen v treh točkah (Defourny
in Nyssens, 2008: 26):
•zakon nalaga »popolno prepoved razdelitve dobička« za socialna podjetja. Pravzaprav ga morajo v celoti reinvestirati v svojo glavno dejavnost ali v povečanje svojih
sredstev;
prikrajšanih skupin ali invalidov. Poleg tega se v kategorijo prikrajšanih upoštevajo tud dolgoročno nezaposleni. (Defourny in Nyssens, 2008: 26).
22
Nagrajevanje direktorjev, zaposlenih ali financerjev nad običajnim nivojem. Financerji lahko dobijo povra-
čilo stroškov, a v tem primeru ne smejo biti člani organizacije.
326
•sledenje ciljem in področje dejavnosti podjetja se prekrivajo;
•kriterij »vključevanje deležnikov« (delavci in uporabniki) je predpisan šibkeje, kot
so merila EMES, ker je opredelitev pojma »udeležba« v italijanski zakonodaji zelo
ohlapna.
Zakon o socialnem podjetju je opredelil številna nova področja poslovnih dejavnosti,
ki so navedena kot področja »družbene koristnosti«: a) blaginja (welfare), b) zdravje,
c) zdravstveno blagostanje, d) izobraževanje, inštrukcije in poklicno usposabljanje,
h) varstvo okolja, f) razvoj in kulturna dediščina, g) socialni turizem; h) diplomsko in
podiplomsko izobraževanje, i) raziskovalne dejavnosti in izvajanje kulturnih storitev;
l) usposabljanje v zvezi z učnimi načrti usposabljanja in m) podporo socialnemu gospodarstvu (Defourny in Nyssens, 2008: 26).
5.1.1 Primera socialnih podjetij v Italiji s statuti
Banca Etica (Etična banka)23
Etična banka je prva institucija etičnih financ v Italiji in je začela z delom 8. marca 1999.
Po zadnjih podatkih ima 36 milijonov evrov kapitala, 30.099 članov (od tega 25.704
posameznikov in 4.395 organizacij), člani - delničarji so združeni v 60 lokalnih skupin,
bančne vloge znašajo 560 milijonov evrov, bančna posojila pa 432 milijonov evrov.
Namen (poslanstvo) banke je ustvarjanje stične točke za srečanje varčevalcev in nosilcev socialno-ekonomskih pobud v skupni želji za bolj pregledno in odgovorno
upravljanje finančnih sredstev, ki temelji na vrednotah trajnostnega socialnega in človekovega razvoja.
Banka upravlja prihranke zasebnikov (posameznikov in družin), sredstva organizacij,
podjetij in drugih institucij ter jih investira v uresničevanju socialnih in gospodarskih
ciljev, ki v celoti spoštujejo človeško dostojanstvo in varujejo okolje.
Načela, ki vsakodnevno oblikujejo delo Etične banke, so določena v 5. členu njenega
statuta. Podjetje sprejema naslednja načela etičnega financiranja:
•etično usmerjeno financiranje, ki se zaveda negospodarskih posledic gospodarskih
dejanj;
23
Povzeto po spletni strani Banca Etica: http://www.bancaetica.com/Gallery/File/STATUTO_AGO_2007.
pdf.
327
•dostop do financ v vseh oblikah je ena od človekovih pravic;
•učinkovitosti in zmernost so sestavine etične odgovornosti;
•dobiček, ki ga ustvarja lastništvo, in izmenjavo denarja mora izvirati iz dejavnosti, ki
je usmerjena v skupno blaginjo in mora biti enakomerno porazdeljen med vsemi
subjekti, ki prispevajo k njegovemu nastanku;
•največja možna preglednost vseh postopkov je eden od glavnih pogojev za vse etične finančne dejavnosti;
•treba je spodbujati dejavno udeležbo delničarjev in varčevalcev v postopku sprejemanja odločitev;
•vsak nivo organizacije, ki priznava in spoštuje načela etičnih financ, sprejme zavezo, da bo posvetil svojo celotno dejavnost tem načelom.
Etična banka ima pravno obliko delniškega socialnega podjetja (Banca popolare Etica - Societa` cooperativa per azioni), ki v skladu z italijansko zakonodajo lahko deluje
na nacionalni ravni, ob polnem spoštovanju njenega kooperativnega in solidarnostnega namena, ki med drugim pomeni tudi odločanje po načelu en delničar en glas
ne glede na število delnic v lasti posameznega delničarja. Banka ima za delničarja
60 lokalnih skupin, ki predstavljajo stičišče, kjer delničarji sodelujejo pri socialnih in
kulturnih dejavnosti banke.
Banka podpira »financiranje« organizacij, ki delujejo v okviru tretjega sektorja in izvajajo civilno usmerjene gospodarske projekte, ki imajo pravno obliko zadružne družbe, združenja ali družbene institucije, ki delujejo v enem od naslednjih področij:
•socialne kooperative, socialne, zdravstvene in izobraževalne storitve; boj proti socialni izključenosti in vključevanje zapostavljenih ljudi.
•mednarodno sodelovanje: družbeni in gospodarski razvoj v najrevnejših področjih
sveta, ki podpira pravično trgovino, usposabljanje in izobraževanje, spodbujanje
malih podjetij, pomoč in podpora priseljencem;
•varstvo okolja; spodbujanje raziskav, eksperimentov in uporabe alternativnih in
obnovljivih virov energije, okolju prijaznih proizvodnih tehnik; odstranjevanje odpadkov, storitve ekološkega javnega prevoza; proizvodni in distributivni postopki
s pozitivnim vplivom na ljudi in okolje; upravljanje naravne dediščine, razvoj biokmetijstva; spodbujanje ekološke zavesti in kulture;
•kultura in civilna družba: upravljanje in varovanje kulturne dediščine, spodbujanje
socialno-kulturne aktivnosti, na področjih, ki so jih najbolj prizadela socialno nazadovanje in pomoč pri razvoju neprofitnih združenj, umetniške in kulturne pobude,
pomoč dostopu do športnih dejavnosti za najbolj prikrajšane skupine.
328
Poleg tradicionalne gospodarske ocene projektov, ki se financirajo, mora banka ovrednotiti tudi posledice projektov na skupno blagostanje in na naravno okolje. V zvezi s
tem banka opravlja temeljito analizo družbene in okoljske odgovornosti. Zato ocena
banke ne temelji izključno na premoženju, ki ga je stranka sposobna zagotoviti.
Organa banke sta predvsem:
•skupščina delničarjev, ki je suveren organ banke in razpravlja na rednih in izrednih
sejah. Vsi delničarji lahko sodelujejo na skupščini in vsakdo ima enako pravico do
glasovanja ne glede na število delnic banke, ki jih imajo. Poleg tega je skupščina delničarjev tudi tisto mesto, kjer se ljudje, ki so jim etične finance pri srcu in ki močno
verjamejo v njena načela, lahko srečujejo in izmenjajo izkušnje ter mnenja.
•upravni odbor, katerega člani so demokratično izvoljeni izmed delničarjev s strani
skupščine delničarjev, ki upravlja banko. Za zagotovitev bolj »vitkega« upravljanja
lahko upravni odbor imenuje izvršilni odbor, ki ga sestavlja le nekaj njegovih članov, ki opravljajo določene aktivnosti na podlagi pooblastila upravnega odbora.24
ESCOOP - evropska socialna kooperativa25
Gre za evropsko socialno kooperativo, ustanovljeno na podlagi evropske in italijanske zakonodaje, ki ima status nepridobitne organizacije s področja socialnih storitev.
Njen sedež je v občini Mola di Bari, lahko pa ima hčerinska podjetja v državah EU in
drugih državah.
V prvem poglavju statuta so v 4. členu opisani nameni delovanja kooperative:
Socialna kooperativa temelji na načelih nacionalne in mednarodne vzajemnosti prek
upravljanja (neposrednega ali s pomočjo članov) na področjih socialnega-zdravja (socio-health), storitev izobraževanja in usposabljanja, koristi depriviligiranih skupin in
za proizvodne dejavnosti v okviru delovne reintegracije socialno depriviligiranih.
Kooperativa ima tudi namen doseganja možnosti za zaposlitev v najboljših možnih
gospodarskih, socialnih in poklicnih pogojih, in sicer z ustreznim upravljanjem v
združenih (društvenih) ali kolektivnih oblikah podjetij, v katerih so zaposleni člani
in nečlani.
24
Podrobneje je to urejeno v statutu banke, ki je v italijanskem jeziku dostopen na spletni strani: http://www.
bancaetica.com/Gallery/File/STATUTO_AGO_2007.pdf.
25
Povzeto po spletni strani ESCOOP: http://www.escoop.eu/documents/in-english/2_en.html?mosmsg=You
+are+trying+to+access+from+a+non-authorized+domain.+%28www.google.si%29.
329
V 5. členu statuta.26 so opredeljene aktivnosti kooperative, ki so predvsem:
•načrtovanje organizacije in upravljanje tečajev poklicnega usposabljanja;
•preučevanje in nadzor razvoja socialnih podjetij v različnih pravnih oblikah in različnih področjih aktivnosti;
•pospeševanje, organizacija in realizacija zborov, sejmov, študij, raziskovanj in drugih aktivnosti za razširjanje in afirmacijo ciljev socialnih podjetij in njihovih članov;
•izdajanje publikacij in znanstvenih besedil;
•načrtovanje, realizacija in upravljanje pilotskih projektov, namenjenih za razvoj aktivnosti v interesu članov in/ali ustvarjanje novih poklicnih področij, ki so povezana
z naraščajočimi socialnimi potrebami;
•druge aktivnosti, povezane z doseganjem ciljev.
V 2. poglavju je opisano članstvo v kooperativi. Tako je v 10. členu predpisano najmanjše število članov kooperative (5), ki morajo biti iz vsaj dveh držav članic EU.
Člani so v različnih kategorijah: Vsaka od kategorij ima posebne volilne pravice, ki so
opisane v 25. členu. statuta. V poglavju 3 so opisane pristojnosti organov kooperative:
skupščine in upravnega odbora. V 4. in 5. poglavju je opisana premoženje kooperative in računovodski izkazi. V šestem poglavju so določbe o prenehanju in likvidaciji
kooperative ter končne določbe.
5.2 Združeno kraljestvo
Združeno kraljestvo ima sistem socialnega podjetništva, ki sloni bolj na konceptu
stimulativnega podjetništva in podpornega usposabljanja kot pa na konceptu prirejenega bančnega sistema in specifičnih organizacijskih oblik, kot so kooperative
in socialne kooperative. Podjetja s področja trga dela in “podjetja skupnosti” (Community Enterprises) so specifične organizacijske oblike socialnih podjetij v Združenem kraljestvu, ki v veliki meri prispevajo k razumevanju in definiranju britanskega
sistema kot sistema, ki gleda na socialna podjetja kot podjetja s specifičnimi cilji.
(Branco, 2007: 11). Obstaja več kot 55.000 socialnih podjetij, ki zaposlujejo več kot
pol milijona ljudi, ustvarjajo več kot 27 milijard funtov letnega prometa (spletna
stran ESRC).
26
Statut v angleškem jeziku je dostopen na spletni strani: http://www.escoop.eu/documents/in-english/2_
en.html?mosmsg=You+are+trying+to+access+from+a+non-authorized+domain.+%28www.google.si%29.
330
Še do pred kratkim v Združenem kraljestvu socialna podjetja niso bila definirana kot
posebna pravna oblika27 in so se pojavljala v mnogoterih organizacijskih oblikah. Šele
leta 200528 so se socialna podjetja lahko registrirala v okviru nove pravne oblike, imenovane »podjetje v interesu skupnosti« (Community Interest Company - Cic) (Branco,
2007: 6).
Primer Združenega kraljestva je zanimiv, ker je bil pri njih uveden poseben neodvisni
javni urad (imenovan Regulator) ki izdaja smernice in zagotavlja pomoč pri zadevah, ki
se nanašajo na Cic (glavna dejavnost urada), pristojen pa je tudi za nadzor in sankcije
na področju Cic (manjši poudarek). Socialno podjetje je lahko bodisi delniška družba
(company limited by shares)29 ali družba z omejenim jamstvom (company limited by
guarantee).30 Regulator mora odobriti registracijo družbe pri čemer presoja iz vidika t.
i. »testa interesa skupnosti«. Pri tem velja npr., da politične stranke ne smejo biti udeležene, takšno podjetje ne sme služiti le članom ali zaposlenim, lahko pa služi le delu skupnosti, kadar ima ta skupina določene značilnosti, ki jih nimajo drugi člani te skupnosti.
Podjetje ne sme prenesti svojega premoženja drugim kot Cic razen v primeru nekaterih
izjem (npr. ob prenehanju delovanja) (Caffaggi in Iamiceli, 2008: 24, 19). Zanimivo je, da
podjetje ne sme biti dobrodelno (charity) (spletna stran Regulator Cic, Guidance).
Regulator ima na svoji spletni strani objavljene tudi vzorce tipskih »statutov«, ki se imenujejo »Memorandum in pravila družbe« (Memorandum and Articles of Association).31
Vzorci so odvisni od obeh pravnih oblik socialnega podjetja, števila članov in lokacije
podjetja (poseben vzorec velja za Severno Irsko).
27
Običajne oblike so bili t. i. trusti (gre za pravno obliko, ko nekdo upravlja premoženje v korist drugega),
združenja in tudi kooperative.
28
Zakon o družbah (Companies Act, 2004 in 2006) ter Regulativa s področja Cic (Community Interest Com-
pany Regulations) 2005.
29
Ta je lahko javna ali zasebna (to se ne nanaša na njihovo lastništvo pač pa na dostopnosti javnosti do delnic
te družbe). Pri socialnih podjetjih gre verjetno večinoma za manjše zasebne družbe, kar pomeni omejeno
število delničarjev in omejitvami pri prodaji delnic (Wikipedia, spletna enciklopedija).
30
Družba z omejenim jamstvom (Company limited by guarantee) je alternativen tip podjetja, ki se v osnovi
uporablja za neprofitne organizacije, ki potrebujejo status pravne osebe. Ta družba nima lastniškega kapitala (share capital), ampak namesto tega njeni člani delujejo kot jamstveniki v obliki (običajno majhnega)
prispevka. Družba z omejenim jamstvom, ki deli dobiček med člane, ne more dobiti statusa dobrodelne
ustanove (Wikipedia, spletna enciklopedija).
31
Tipski vzorci so na voljo na strani http://www.cicregulator.gov.uk/articles/introInfo.shtml tudi z opomba-
mi (explanatory notes).
331
5.2.2 Primer dveh socialnih podjetij v Združenem kraljestvu z ustanovnimi
akti
Tipičen primer Memoranduma in pravil družbe, ki so bila pripravljena na osnovi navedenih tipskih statutov je Cic - Mednarodna karnevalska družba, nekoliko drugačna
pa sta Memorandum in pravila družbe Cic - Regionalni park reke Nene.
Mednarodna karnevalska družba - Kilsyth International Carnival Society
(KICS)
Gre za škotsko podjetje v interesu skupnosti, ki usklajuje program za rekreacijo, kulturno dediščino, okoljske, športne in kulturne dejavnosti v zgornji Kelvinski dolini
(Kelvin Valley). Za te aktivnosti je/bo pridobila 33 tisoč funtov evropskih sredstev (iz
naslova razvoja podeželja).32
River Nene Regional Park Community Interest Company
Cilji družbe so v zavzemanju za ohranitev, varstvo in izboljšanje fizičnega in naravnega okolja; razvijanje izobraževanja, zlasti v zvezi z divjimi živalmi in prostorastočimi
rastlinami, rekreacije in druge prostočasne dejavnosti, s ciljem izboljšanja pogojev
življenja skupnosti, pri čemer se ves čas upošteva načelo enakih možnosti.33
4
ZAKLJUČEK
Za tradicionalni sektor (Ávila in Campus, 2005: 104) so značilne slabosti trga (market
failures) vključno z negativnimi eksternalijami (kot so npr. dejavnosti, ki onesnažujejo
okolje), naraščajoča neenakost v delitvi dohodka, regionalne neenakosti in neravnotežja na trgu dela in storitev. Vloga socialnega sektorja ni le v ublažitvi slabosti drugih
dveh gospodarskih sektorjev (zasebnega in državnega) ampak predvsem mesto za
doseganje bolj uravnoteženega modela socialnega in gospodarskega razvoja.
Iz različnih dokumentov izhaja, da socialno podjetništvo uporablja poslovne prijeme
v kombinaciji s socialnimi in dobrodelnimi cilji in tako išče trajnostne rešitve za izzive
32
Memorandum in pravila družbe so na voljo na spletni strani:
http://www.paperclip.org.uk/carnival/KICSBIZ/kicconstitution.htm.
33
Memorandum in pravila družbe so na voljo na spletni strani:
http://riverneneregionalpark.org/images/PDF_Files/River_Nene_Regional_Park/Partnership/RNRPMAs.pdf
332
skupnosti. V zadnjih letih je doživelo precejšnjo reafirmacijo, tako pri strokovnem
raziskovanju področja kot tudi v zakonodaji posameznih držav. Kljub temu v državah
članicah Evropske unije še vedno prevladuje urejanje socialnih podjetij po njihovih
posameznih organizacijskih oblikah, le redke imajo poseben zakon o socialnih podjetjih. Dogodki, povezani s svetovno finančno in gospodarsko krizo, lahko pomenijo
novo priložnost za ta sektor.
Socialna ekonomija v Evropski uniji zajema zlasti kooperative (zadruge), vzajemne
družbe, neprofitna združenja (društva), ustanove in socialna podjetja. Po ocenah naj
bi zaposlovala deset milijonov ljudi, članstvo v tovrstnih oblikah (zadrugah, društvih
itd.) pa naj bi vključevalo 150 milijonov ljudi. Zato je Evropska komisija že pred časom
spoznala pomembnost socialnega podjetništva in si prizadeva, da politike in pravo
EU ne bi zapostavljale tega področja. Zlasti si prizadeva za odstranitev vseh ovir, ki
bi lahko vplivale na (čezmejno) delovanje socialnih podjetij. Pomemben korak je bil
sprejem predpisov o statutu evropske zadruge, s katero naj bi se olajšalo čezmejno
oz. nadnacionalno delovanje in omogočila registracija registracijo t. i. SCE - evropske
zadruge.
Delo na predlogih o statutih evropskega združenja in evropske vzajemne družbe je
zastalo, saj je Evropska komisija umaknila oba predloga.
V Sloveniji pojem socialna ekonomija ni normativno opredeljen, saj ga veljavna zakonodaja ne pozna; enako pa velja tudi za socialna podjetja. Predlog zakona, ki je trenutno v zakonodajnem postopku, bo opredelil pojem socialnega podjetništva in določil
njegove cilje in načela.Kljub temu pa naj bi po nekaterih ocenah v tem sektorju delovala številna društva, okoli 250 ustanov, 250 zasebnih zavodov, invalidska podjetja in
pa zadruge. Če pri tem še upoštevamo, da je možna ustanovitev tudi družbe za vzajemno zavarovanje, bi bilo možno zaključiti, da slovensko statusno pravo omogoča
ustanovitev subjektov, ki so primerljivi s subjekti, ki na področju socialne ekonomije
delujejo drugje v Evropski uniji.
Prav tako obstajajo zakoni (npr. zakon o podpornem okolju za podjetništvo) in programi (zlasti s področja aktivne politike zaposlovanja), ki predvidevajo določene
spodbude za ustanavljanje in delovanje socialnih podjetij, četudi niso nikjer omenjena kot taka. Nasploh bi lahko rekli, da je v Sloveniji najbolje urejeno zaposlovanje
invalidov in delovanje invalidskih podjetij ter zaposlitvenih centrov, kar nedvomno
sodi v področje socialnega podjetništva.
333
V Italiji in Združenem kraljestvu je področje socialnega gospodarstva zelo razvito in
tudi opredeljeno v zakonodaji, ne le po posameznih organizacijskih oblikah, ampak
tudi s posebno pravno ureditvijo socialnega podjetja.
Literatura in viri
- Ávila in Campus The Social Economy in the European Union, CIREC (Mednarodni raziskovalni
in informativni center za javno, socialno in zadružno gospodarstvo), 2005. Spletno mesto: http://
eesc.europa.eu/ (10. 2. 2009).
- Branco Davide et al., Uvajanje socialnega podjetništva v Sloveniji: primerjalna študija: Italija, Avstrija, Slovenija, Pospeševalni center za malo gospodarstvo, Ljubljana 2004. Spletno mesto: http://
www.teses.eu/ (10. 2. 2009).
- Branco Davide, Ekonomska analiza ter analiza potreb po izobraževanju in usposabljanju v sektorju socialne ekonomije in socialnega podjetništva v Sloveniji, Italiji, Veliki Britaniji in na Poljskem,
Sintezno poročilo, Maj 2007. Spletno mesto: http://www.teses.eu/ (10. 2. 2009).
- Caffaggi Fabrizio, Iamiceli Paola, New Frointers in the legal Structure and Legislation of social
Enterprises in Europe: A comperative Analyses, EUI (European University Institute), Working
papers, Department of Law, Law 2008/16. Spletno mesto: http://cadmus.iue.it/ (13. 2. 2009).
- CIRIEC (mednarodni raziskovalni in informativni center za javno, socialno in zadružno gospodarstvo), Socialno gospodarstvo v Evropski uniji, povzetek poročila, ki ga je za Evropski ekonomsko-socialni odbor pripravil CIRIEC (Mednarodni raziskovalni in informativni center za javno,
socialno in zadružno gospodarstvo), 2007. Spletno mesto: http://eesc.europa.eu/ (4. 2. 2009).
- Defourny Jacques, Nyssens Marthe, Social Enterprise in Europe: Recent Trends and Developments, EMES (European Research Network). Spletno mesto: http://www.emes.net/ (4. 2. 2009).
- Dnevnik: Kriza spodbudila odpiranje SOS-trgovin, kjer bodo izdelki do 70 odstotkov cenejši. Spletna stran: http://www.dnevnik.si/novice/slovenija/1042243746 (11. 2. 2009).
- EMES, (European Research Network). Spletno mesto: http://www.emes.net/ (16. 2. 2009).
- ESRC, Economic and Social Research Council. Spletno mesto: (http://www.esrcsocietytoday.ac.uk/
(16. 2. 2009).
- Evropska komisija, DG podjetništvo in industrija. Spletna stran: http://ec.europa.eu/enterprise/
entrepreneurship/coop/statutes/statutes-coop.htm (11. 2. 2009).
- Evropska komisija: Study on Practices and Policies in the Social Enterprise Sector in Europe, Austrian Institute for SME Research and TSE Entre, Turku School of Economics, Finland Vienna, June
2007. Spletno mesto: http://ec.europa.eu/ (10. 2. 2009).
..
- Hagen Henry, Social Economy and its Legal Organization, ILO, October 2007. Spletna stran: http://
conference.se-es.ca/wp-content/uploads/2007/11/hagen-henry.pdf (4. 2. 2009).
- Italijanski zakon o socialnih podjetjih, 118/2005 Legge 13 giugno 2005, n. 118,«Delega al Governo
concernente la disciplina dell'impresa sociale«,pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 153 del 4
luglio 2005. Spletno mesto: http://www.parlamento.it/ (13. 2. 2009).
- Italijanski zakonodajni dekret 155/2006 s področja socialnih podjetij, Decreto Legislativo 24
marzo 2006, n. 155 »Disciplina dell'impresa sociale, a norma della legge 13 giugno 2005, n. 118«
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 27 aprile 2006. Spletno mesto: http://www.camera.it/
(13. 2. 2009).
- JAPTI (Javna agencija RS za podjetništvo in tuje investicije), Priporočila za pripravo modela uvajanja socialnega podjetništva v Sloveniji, 2005. Spletno mesto: http://www.teses.eu/ (13. 2. 2009).
- Koalicijski sporazum o sodelovanju v Vladi Republike Slovenije za mandat 2008-2012 »Uveljavitev
odgovornosti za spremembe«. Spletna stran: http://www.vlada.si/ (13. 2. 2009).
- Kravcar Sonja: Socialno podjetništvo, diplomsko delo, Univerza v Ljubljani, Fakulteta za družbene
vede, Ljubljana, 2005. Spletna stran: http://dk.fdv.uni-lj.si/diplomska/pdfs/kravcar-sonja.pdf (16. 2.
2009).
- Li Simon, Wong Thomas, Social enterprise policies of the United Kingdom, Spain and Hong
Kong, Legislative Council. Spletna stran: http://www.legco.gov.hk/yr07-08/english/sec/
library/0708rp03-e.pdf (13. 2. 2009).
- Matica Vanja: Socialno podjetništvo- tema za 21. stoletje, diplomsko delo, Univerza v Ljubljani,
Ekonomska fakulteta, Ljubljana, 2007. Spletna stran: http://www.cek.ef.uni-lj.si/u_diplome/matica2780.pdf (13. 2. 2009).
334
- Ministrstvo za notranje zadeve. Spletna stran: http://www.mnz.gov.si/si/pogosto_iskane_vsebine/
dunz/drustva_politicne_stranke_ustanove_javne_prireditve_volitve/ (10. 2. 2009).
- Noya Antonella, What is social entrepreneurship?, Emerging models of social entrepreneurship: possible paths for social enterprise development in Central East and South East Europe,
prosojnice za seminar 28-29 September 2006 v Zagrebu. Spletno mesto: http://www.oecd.org/
dataoecd/8/26/37508561.pdf (10. 2. 2009).
- Papilot. Spletno mesto: http://www.papilot.si/ (11. 2. 2009).
- Pomelaj z.o.o. Spletno mesto: http://www.pomelaj.si/ (10. 2. 2009).
- Predlog resolucije Evropskega parlamenta o socialni ekonomiji. Spletna stran: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A6-2009-0015+0+DOC+XML+V0//
SL) (16. 2. 2009).
- Predlog zakona o socialnem podjetništvu (EPA 1199-V), podatkovne zbirke Državnega zbora.
- Program dela vlade za leto 2009. Spletna stran: http://www.vlada.si/index.php?vie=cnt&gr1=dloVl
d&gr2=prgDla (13. 2. 2009).
- Program ukrepov aktivne politike zaposlovanja za obdobje 2007 - 2013. Spletna stran: http://www.
ess.gov.si/SLO/DEJAVNOST/Programi/apz_2007_2013.pdf (11. 2. 2009).
- Program ukrepov za spodbujanje podjetništva in konkurenčnosti za obdobje 2007-2013.
Spletna stran: http://www.mg.gov.si/fileadmin/mg.gov.si/pageuploads/DPK/dpk_program_
sprejet_060706.pdf (11. 2. 2009).
- Regulator Cic, Združeno kraljestvo, Guidance, Overview of a Community Interest Company. Spletno mesto: http://www.cicregulator.gov.uk/ (10. 2. 2009).
- Social Economy Europe. Spletno mesto: http://www.socialeconomy.eu.org/ (10. 2. 2009).
- Šent. Spletna stran: http://www.sent.si/o_zdruzenju.asp?Id=96#Šentprima (10. 2. 2009).
- Teze zakona o socialnem podjetništvu. Spletna stran: http://www.soncnica.net/teze.pdf (11. 2.
2009).
- Umanotera. Spletno mesto: http://www.umanotera.org/ (11. 2. 2009).
- Wikipedia, spletna enciklopedija: http://en.wikipedia.org/wiki/Company_limited_by_guarantee,
in http://en.wikipedia.org/wiki/Private_company_limited_by_shares (10. 2. 2009).
- Zadružna zveza Slovenije. Spletno mesto: http://www.zadruzna-zveza.si/ (10. 2. 2009).
- Zakon o davku na dodano vrednost (Ur. l. RS, št. 117/2006).
- Zakon o davku od dohodkov pravnih oseb (Ur. l. RS, št. 117/2006 - 5/2009).
- Zakon o društvih (Ur. l. RS, št. 61/2006).
- Zakon o humanitarnih organizacijah (Ur. l. RS, št. 98/2003).
- Zakon o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 128/2006- 16/2008).
- Zakon o podpornem okolju za podjetništvo (ZPOP-1, Ur. l. RS, št. 102/2007).
- Zakon o ustanovah (ZU-UPB1, Ur. l. RS, št. 70/2005).
- Zakon o zadrugah (ZZad -UPB1, Ur. l. RS, št. 12/2007).
- Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (ZZRZI-UPB2, Ur. l. RS, št. 16/2007).
- Zakon o zavarovalništvu (Ur. l. RS, št. 13/2000- 69/2008).
- Zakon o zavodih (Ur. l. RS, št. 12/1991 - 36/2000).
- Združeno kraljestvo, Regulativa s področja Cic, Statutory Instrument 2005 No. 1788, The
Community Interest Company Regulations 2005. Spletna stran: http://www.opsi.gov.uk/si/
si2005/20051788.htm (10. 2. 2009).
- Želva d.o.o. Spletna stran: http://www.zelva.si/o-podjetju/predstavitev/ (13. 2. 2009).
335
MALO DELO*
1
UVOD
V Sloveniji v zadnjem času poteka razprava o urejanju delovnopravnih in socialnih
vprašanj različnih skupin prebivalcev, še posebej glede potrebe razvoja bolj fleksibilnih oblik dela. Med te oblike po svoji vsebini sodi tudi malo delo.
V primerjalnem pregledu predstavljamo malo delo oziroma malemu delu podobne
oblike dela v nekaterih državah članicah Evropske unije. Izbrali smo nekaj držav (Belgija, Italija in Nemčija), ki uporabljajo različne pristope k urejanju malemu delu podobnih zaposlitev ter podrobneje prikazali te oblike z vidika upravičencev, davčne
zakonodaje ter določil glede časovnih, finančnih ali drugih omejitev.
Informacije smo pridobili iz virov in literature, dostopne na svetovnem spletu (nacionalna zakonodaja, mednarodne organizacije, mednarodna primerjava itd.).
1.1 Malo delo v Sloveniji
Predlog zakona1 o malem delu opredeljuje malo delo kot plačano, začasno ali občasno delo oziroma trajnejše časovno omejeno delo študentov in dijakov, upokojenih,
brezposelnih ter drugih neaktivnih oseb. Za malo delo se uporabljajo določbe zakona, ki ureja delovna razmerja glede prepovedi diskriminacije, enake obravnave glede
na spol, o delovnem času, odmorih in počitkih itd.
Malo delo lahko delavec opravlja v obsegu največ 14 ur na teden. Študent ali dijak
lahko malo delo opravlja tudi več ur na teden, vendar pa v posameznem koledar* Mag.
Andrej Eror, mag. Mojca Pristavec Đogić; pripravljeno: 14. 5. 2010, objavljeno: 14.
5. 2010.
1
V času do objave zbornika je Državni zbor 26. 10. 2010 sprejel Zakon o malem delu v nekoliko spremenje-
nem besedilu. Spremembe se nanašajo predvsem na dovoljeno število ur (60 ur na mesec, 720 ur na leto),
na višino bruto urne postavke (najmanj 4 evre) in višino bruto dohodka (največ 6.000 evrov letno), na način
usklajevanja bruto urne postavke in dohodka (z rastjo minimalne plače), na omejitve za opravljanje malega
dela pri delodajalcu (dovoljeno število ur glede na število zaposlenih) ter na delitev sredstev iz dajatve. Državni svet je 2. 11. 2010 sprejel zahtevo, da Državni zbor ponovno odloča o Zakonu o malem delu. Študentska
organizacija Slovenije je na isti dan vložila zahtevo za razpis referenduma o Zakonu o malem delu. Zakon je
bil na referendumu 10. 4. 2011 zavrnjen.
336
skem letu ne sme preseči dovoljenega obsega ur iz prejšnjega odstavka, preračunanega na letni obseg ur, kar znese 728 ur. Delavec lahko malo delo opravlja pri več
delodajalcih hkrati, vendar v seštevku ne sme preseči zakonsko predpisane omejitve
glede števila ur.
Bruto prejemek delavca za opravljeno uro malega dela ne sme biti nižji od 3,50 evrov
in ne višji od 8 evrov. Višine urnih postavk se usklajujejo na enak način in v enakih
rokih kot socialni transferji.
Pri delodajalcu lahko naenkrat opravlja malo delo toliko delavcev, da njihovo število
ne presega 30 % vseh redno zaposlenih pri tem delodajalcu. Pri delodajalcu, ki zaposluje vsaj enega, vendar manj kot pet delavcev, lahko malo delo opravlja le en delavec,
pri delodajalcu, ki zaposluje od pet do vključno devet delavcev, lahko malo delo opravljata največ dva delavca.2
Delodajalec je na podlagi izpolnjene in potrjene napotnice dolžan zagotoviti delavcu
plačilo za opravljeno malo delo ter obračunati in plačati prispevke za socialna zavarovanja najkasneje do 15. dne v naslednjem mesecu. Osnova za plačilo prispevkov
je plačilo za opravljeno malo delo. Delodajalec je zavezanec za plačilo prispevka za
primer poškodbe pri delu in poklicne bolezni v višini 0,53 % v skladu s predpisi, ki
urejajo zdravstveno zavarovanje.
Delavec je zavezanec za plačilo prispevka za:
•pokojninsko in invalidsko zavarovanje Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije v višini 9,01 % in
•zdravstveno zavarovanje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije v višini
5,96 %.
Opravljene ure malega dela se štejejo v posameznikovo zavarovalno dobo za pridobitev pokojnine tako, da se preračunajo v delovne dni s polnim delovnim časom.
Plačilo za opravljeno malo delo se ne všteva v izračun pokojninske osnove.
Delodajalec plača dajatev iz malega dela organizaciji za posredovanje malega dela3
2
Omejitev števila delavcev, ki pri delodajalcu opravljajo malo delo, ne velja za nevladne organizacije.
3
Pooblaščena organizacija za posredovanje malega dela opravlja dejavnost posredovanja malega dela na
podlagi pridobljenega dovoljenja ministrstva, pristojnega za delo. Organizacija lahko začne opravljati dejav-
337
v višini 14 % od bruto plačila za opravljeno malo delo isti dan, ko izvede plačilo za
opravljeno malo delo upravičencu oziroma, če to ni možno, najkasneje naslednji delovni dan.
Dejavnost posredovanja malega dela je nepridobitna. Z njo se ne ustvarja dobiček,
ampak se presežek prihodkov nad odhodki vrača v dejavnost posredovanja malega
dela.
Organizacija za posredovanje malega dela vodi evidenco o prihodkih iz dajatve, in
sicer ločeno za:
•sredstva iz dajatve malega dela dijakov in študentov;
•sredstva iz dajatve malega dela upokojencev;
•sredstva iz dajatve malega dela brezposelnih in drugih neaktivnih oseb.
Organizacije za posredovanje malega dela 10 % dajatev iz malega dela namenjajo, kot
sledi:
•6,0 % Javnemu skladu za razvoj kadrov in štipendije, ki sredstva nameni za financiranje štipendij;
•2,0 % v proračunski sklad v pristojnosti ministrstva, pristojnega za visoko šolstvo,
za sofinanciranje gradnje in prenove študentskih bivalnih zmogljivosti v Republiki
Sloveniji ter sofinanciranje razširitve in posodobitve prostorskih pogojev in tehnološke opremljenosti univerz, ki jih je ustanovila Republika Slovenija, v skladu s programom investicij, ki ga sprejme Vlada;
•1,5 % stroški, ki se priznajo organizaciji, ki posreduje malo delo;
•0,3 % Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje za skupni rizični sklad;
•0,2 % Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje za vzdrževanje in vodenje centralne evidence o opravljenem malem delu ter druge administrativno-strokovne naloge v povezavi s spremljanjem izvajanja malega dela, ki jih v podzakonskem aktu
predpiše minister, pristojen za delo.
Preostali 4 % dajatev iz malega dela se zbirajo in namenjajo ločeno, po ciljnih skupinah, kot je predstavljeno v naslednji tabeli.
nost posredovanja malega dela po pridobitvi dovoljenja, sklenitvi pogodbe o posredovanju malega dela in
po vpisu pri registrskem sodišču. Register organizacij, ki opravljajo dejavnost posredovanja malega dela, se
vodi pri AJPES v Poslovnem registru Slovenije. Organizacije, ki posredujejo malo delo, izdajajo napotnice za
malo delo. Pred izdajo napotnice je organizacija dolžna preveriti, če upravičenec in delodajalec izpolnjujeta
pogoje za opravljanje malega dela.
338
Tabela 1: Zbiranje in namen 4 % dajatev iz malega dela
4 % dajatev
Ustvarjena z malim
delom dijakov in
študentov
Namen
leto 2011 leto 2012
leto 2013
in naprej
Študentski organizaciji Slovenije
4%
3%
2%
Financiranje projektov, namenjenih
obštudijskim dejavnostim dijakov in
študentov
0%
1%
2%
2%
2%
2%
2%
2%
2%
4%
4%
4%
Zvezi društev upokojencev Slovenije
Ustvarjena z malim
Financiranje
projektov, namenjenih
delom upokojencev
dejavnostim za upokojence
Ustvarjena z malim V integralni proračun Ministrstvu
delom brezposelnih Republike Slovenije za delo, družino in
in drugih neaktivnih socialne zadeve za izvajanje ukrepov
oseb
aktivne politike zaposlovanja
Vir: Predlog zakona o malem delu.
1.2 Malemu delu podobne oblike dela
Ob iskanju virov o morebitni našemu »malemu delu« sorodni obliki dela/zaposlitve v
drugih državah EU, smo pod drobnogled vzeli poročilo evropske agencije Eurofound
o netipičnih oblikah zaposlitev. Vzrok za pripravo poročila je bilo predvsem zavedanje, da se ob vedno večjem obsegu dela v atipičnih zaposlitvah v Evropi postavlja
vprašanje predvsem na področju zdravja in varnosti pri delu, tveganja revščine in
problema sive ekonomije. Poročilo je tako izpostavilo potrebo:
•po večji regulaciji agencij za posredovanje občasnega dela;
•po večjem nadzoru nad pojavom sive ekonomije;
•po ureditvi razmerja med trgom dela in sistemom socialnih pravic in
•po določitvi pravic in odgovornosti vseh vpletenih v delovno razmerje (z namenom, da delavci ne bi bili prikrajšani za pravice, ki jim pripadajo iz naslova
dela).
Poročilo navaja, da je poleg »formalne ekonomije« še vedno veliko dela opravljeno
neformalno/neuradno. Nekateri delodajalci se namreč poslužujejo takih oblik zaradi
kratkoročnih koristi: nižji stroški zaradi neplačevanja prispevkov za socialno varnost
ali pa lažje najemanje in odpuščanje glede na trenutne potrebe. Take prakse vodijo
tudi do pritožb o nepravični konkurenci med organizacijami. Na drugi strani pa se
tudi delavci ne branijo takih oblik dela, saj neplačevanje prispevkov tudi zanje pomeni večji dohodek.
339
Zaradi potreb po tako imenovanih fleksibilnih oblikah zaposlitve so se razširile atipične oblike dela, kot so na primer:
•pogodbe za določen čas (fixed-term contracts),
•delo s krajšim delovnim časom (part-time work),
•zaposlitve preko agencij za posredovanje začasnega dela (temporary employment
agencies),
•avtorske pogodbe,
•zaposlitve na poziv (on-call contracts) in
•pogodbe z nič urami (zero-hours contracts).
Evropska komisija ocenjuje, da v takih oblikah zaposlitve dela okoli 25 % evropske delovne sile. Nestandardne/atipične/netipične/fleksibilne oblike zaposlitve dopuščajo
predvsem lažje razporejanje delovnih ur glede na potrebe delavca ali delodajalca. Sčasoma in predvsem z njihovim reguliranjem so tudi pri teh oblikah zaposlitev delavci
postali upravičeni do pravic, podobnih pravicam zaposlenih v »običajnih« delovnih
razmerjih. Poročilo pa tudi ugotavlja, da se med atipičnimi oblikami zaposlitev pojavljajo vedno nove oblike (Eurofound, spletna stran).
Med atipičnimi oblikami zaposlitve je delo s krajšim delovnim časom posebej izpostavljeno. V Evropski strategiji zaposlovanja (European Employment Strategy - EES) je
širitev te oblike dela navedena kot pomemben dejavnik zagotavljanja višje stopnje zaposlenosti. Istočasno Evropske strategija zaposlovanja in drugi dokumenti Evropske
komisije (npr. Roadmap for equality between women and men 2006-2010) vidijo v
delu s krajšim delovnim časom ustrezno obliko usklajevanja dela z družinskim življenjem (povzeto po spletnih straneh Part-time work in European companies).
Delo s krajšim delovnim časom je različno razširjeno med državami članicami EU.
Največji obseg te oblike dela je zaslediti na Nizozemskem, kjer 46 % zaposlenih dela s
krajšim delovnim časom. Delo s krajšim delovnim časom je nadpovprečno razširjeno
tudi v Združenem kraljestvu (25 %), v Nemčiji (24 %), na Švedskem (24 %), na Danskem (22 %), v Belgiji (22 %) in v Avstriji (21 %).4
Število mladih in študentov, ki delajo s krajšim delovnim časom, se med državami
precej razlikuje. Njihovo število je veliko v Združenem kraljestvu, na Irskem in Nizo-
4
Povprečje EU 25 znaša 18 %. V Sloveniji 9 %. Vir: Eurostat, Statistic in Focus: Labour Market Trends - 3rd
Quarter 2005.
340
zemskem, kjer delo s krajšim delovnim časom za mlade ljudi predstavlja tudi obliko
vključevanja na trg dela. Odstotek mladih med zaposlenimi s krajšim delovnim časom
je ponekod velik tudi v državah, kjer sicer razširjenost te oblike dela ni velika, kot je to
primer na Portugalskem ali na Cipru.
Lahko govorimo o štirih modelih dela s krajšim delovnim časom:
•z dnevno fiksnimi urami;
•s stalnimi ciklusi (npr. fiksni dnevi v tednu z polnim delovnim časom, preostali
dnevi pa prosti);
•s fleksibilnimi delovnimi urami, ki se določijo glede na potrebe delodajalca in
•druge oblike dela s krajšim delovnim časom.
Delo z dnevno fiksnimi urami je najpogostejša oblika dela s krajšim delovnim časom
med državami članicami EU. Izjeme so Belgija, Nizozemska in Finska, kjer je nekoliko
bolj v uporabi model s stalnimi ciklusi. V južnih in vzhodnih evropskih državah pa je bolj
kod model s stalnimi ciklusi razširjen model s fleksibilnimi delovnimi urami. Vendar je
v teh državah uporaba modela s fleksibilnimi urami na splošno precej nizka ter dosega
približno eno-tretjino razširjenosti tega modela v državah, v katerih je delo z fleksibilnimi urami najbolj izrazito, kot so Združeno kraljestvo, Avstrija, Nemčija in Latvija.
Oblika dela s krajšim delovnim časom je odvisna tudi od gospodarske panoge ter
strukture zaposlenih. Delo s stalnimi ciklusi oziroma fleksibilno delo je pogostejše
v storitvenih dejavnostih, delo s fiksnimi urami pa je bolj razširjeno v industrijskih
dejavnostih. Materam z majhnimi otroki bolj ustreza delo s fiksnimi urami, mlajšim
delavcem pa lahko bolj ustreza fleksibilno delo (povzeto po spletnih straneh Part-time work in European companies).
Blizu našemu malemu delu je po definiciji t. i. delo z zelo kratkim delovnim časom
(very short part-time working), katerega osnovna značilnost je časovna omejitev (običajno) na okoli 10 ur na teden (Češka, Estonija, Finska, Grčija, Italija, Luksemburg,
Malta, Nizozemska, Romunija, Španija in Združeno kraljestvo). Le v manjšem deležu
držav je delo z zelo kratkim delovnim časom minimalno pod ali nad tem povprečjem
ur (Bolgarija - manj kot 9 ur, Avstrija - manj kot 11 ur, Belgija - manj kot 12 ur). Le štiri
v poročilu obravnavne države pa kot delo z zelo kratkim delovnim časom definirajo
zaposlitve za manj kot 15 ur na teden (Francija, Nemčija,5 Madžarska in Portugalska).
5
Nemčija nima zakonsko postavljene časovne omejitve, a je o njej sklepati iz omejitve pri maksimalnem
dohodku posameznika.
341
V nekaterih državah (npr. Združeno kraljestvo in Danska) to obliko dela pogosto uporabljajo študentje, da zaslužijo za stroške med študijem (Eurofound, spletna stran).
2
MALEMU DELU PODOBNE OBLIKE V IZBRANIH DRŽAVAH
2.1 Belgija
Ena od atipičnih oblik zaposlovanja v Belgiji, podobna malemu delu, je - sistem
vavčerjev za storitve (titre-service/dienstencheques), ki je bil oblikovan z namenom
legalizacije dela na črno in za ustvarjanje novih delovnih mest za manj usposobljene
delavce. Gre predvsem za legalizacijo dela v obliki pomoči na domu. Delavec dela določeno število ur na teden za posameznike, katerim nudi pomoč pri opravilih doma,
njegovo plačo pa subvencionira zvezna vlada.
V okviru tega sistema lahko posamezniki (uporabniki) nakupijo vavčerje za določeno vrsto del v gospodinjstvu od za to pooblaščenih/registriranih podjetij. Uporabnik
plača določen znesek za vavčer (6,70 evrov za eno uro dela), ta znesek pa se upošteva kot davčna olajšava. Vavčer velja do osem mesecev. Registrirane družbe dobijo
od države še 20 evrov za vsak vavčer. Storitve, ki se izvajajo iz naslova vavčerjev, so
predvsem: pospravljanje, čiščenje oken, pranje in likanje, priprava hrane in občasno
šivanje. Delo je omejeno na potrebe gospodinjstva.
Sistem vavčerjev je bil ocenjen v letu 2006. Ocena je pokazala, da je sistem relativno stabilen. Delodajalci in uporabniki so poročali o splošnem zadovoljstvu s programom, čeprav so delavci izrazili pomisleke glede višine plačil in možnosti za usposabljanje. Kar pa se tiče boja proti delu na črno, pa poročilo ugotavlja, da je približno
10 % uporabnikov navedlo, da so pred prehodom na omenjeni sistem uporabljali
delo na črno. Konec leta 2007 je v tej obliki zaposlitve delalo 61.849 oseb (Eurofound,
spletna stran).
Študenti v Belgiji delajo predvsem v obliki zaposlitve z zelo kratkim delovnim časom,
in sicer predvsem v času šolskih počitnic. Na splošno se število študentov, ki opravljajo delo, povečuje.
Da lahko oseba dela kot študent, mora biti stara najmanj 15 let (ni več v sistemu obveznega šolanja) in mora obiskovati odobreni/priznani program izobraževanja. Zaposleni študent in delodajalec morata v pisni obliki skleniti študentsko pogodbo (po342
godbo o zaposlitvi študenta) za določen čas (Belgium.be, spletna stran). Na pogodbi
mora biti zapisan bruto znesek mesečnega ali urnega plačila. Znesek, ki ga dejansko
prejme študent, je nižji, saj se od bruto zneska odštejejo prispevki za socialno varnost.
Vsak zaposleni (tudi študenti) morajo običajno plačati prispevke v višini 13,07 %. Študent je pod določenimi pogoji lahko oproščen plačila teh prispevkov. Namesto tega
plačuje t. i. »solidarnostno premijo«. Študenti, ki so zaposleni po študentski pogodbi,
lahko delajo ob znatno znižanih stroških, če delajo največ 46 delovnih dni v koledarskem letu.
Solidarnostna premija znaša 2,5 % za študenta in 5,01 % za delodajalca med šolskimi
počitnicami, če so izpolnjeni naslednji pogoji:
•študent je zaposlen po študentski pogodbi;
•v celotnem obdobju poletnih počitnic študent dela največ 23 delovnih dni (pri vseh
delodajalcih, če je teh več);
•študent ne dela več kot 23 delovnih dni izven poletnih počitnic (1. januar - 30. junij in 1. oktober-31. december). To delo se izvaja izven časa obvezne prisotnosti
na izobraževanju.
Solidarnostna premija pa znaša 4,5 % za študenta in 8,01 % za delodajalca v obdobju
od januarja do junija in od oktobra do decembra, če:
•je študent zaposlen po študentski pogodbi;
•v teh 2 obdobjih koledarskega leta študent dela največ 23 delovnih dni za vse delodajalce skupaj;
•se to delo izvaja izven obdobja obvezne udeležbe na izobraževalnem zavodu.
•študent ne dela več kot 23 delovnih dni med poletnimi počitnicami.
Če je omenjenih 23 delovnih dni v času poletnih počitnic ali v koledarskem letu preseženo pri istem delodajalcu, je polni stopnji prispevkov za socialno varnost podvrženo
celotno trajanje zaposlitve študenta. Če je število »dovoljenih« delovnih dni preseženo
zaradi zaposlitve pri drugem delodajalcu, je polni stopnji prispevkov podvrženo le
obdobje pri novem delodajalcu.
S plačilom prispevkov za socialno varnost so študenti upravičeni do nekaterih ugodnosti. Ena od teh je tudi izplačilo otroškega dodatka (bonus ob rojstvu in mesečno
nadomestilo za otroka), a pod naslednjimi pogoji:
•študent mora plačevati prispevke za socialno varnost;
•otrok, za katerega se zahteva nadomestilo, mora prebivati v Belgiji;
343
•ko študent obvesti delodajalca, da ima otroka (ali pa ga obvesti o nosečnosti v petem mesecu), mora delodajalec zaprositi za otroški dodatek. Delodajalec mora
predložiti vse ustrezne dokumente uradu, ki je pooblaščen za izplačilo otroškega
dodatka. V nekaterih primerih se izplačila otroškega dodatka lahko nadaljujejo tudi
po prenehanju zaposlitve, in sicer za tekoče in naslednje trimesečje.
Davek na dohodek je običajno odvojen od plače zaposlenega. Znesek se giblje od
11 % do 20 % bruto dohodka. Ta znesek se povrne, če letni dohodek študenta ne presega minimalnega praga za plačilo davka na dohodek. Študent pa mora, če želi dobiti
povračilo plačila dohodnine, izpolniti dohodninsko napoved. Napoved je treba poslati na davčni urad pred koncem junija. Če študent plačuje le solidarnostno premijo,
se davka na dohodek ne odtegne.
Študentska pogodba mora biti sklenjena pisno pred nastopom dela in je lahko sklenjena za obdobje največ pol leta (Leuven, spletna stran).
2. 2 Italija
V poročilu Eurofounda je navedena ugotovitev, da od vseh držav članic EU trenutno
le Italija premore zakonodajo, ki zajema in regulira vrsto nestandardnih oblik dela na
eksplicitni način - tudi celo »zelo netipičnih« oblik dela. Nova zakonodaja, ki je prinesla reformo italijanskega trga delovne sile, je začela veljati leta 2003. Zakonodaja je
uvedla številne novosti na področju zavodov za zaposlovanje in pogodb, na primer:
posredovanje delavcev, delo na poziv (on-call work), projektno delo in pripravniške
pogodbe. Glavni cilj nove zakonodaje je bil povečanje prožnosti trga dela in spodbujanje ustvarjanja novih delovnih mest.
Prva vrsta zaposlitve, ki jo zajema omenjena zakonodaja, je posredovanje delavcev oz.
pogodba o najemu delavca (contratto di somministrazione di lavoro). V okviru tega
načina zaposlovanja lahko podjetja najamejo delavce, ki jih potrebujejo, v posebnih
agencijah za zaposlovanje. Trajen najem delavcev je dovoljen le za določene vrste
dela, kot so: vratarske storitve, čiščenje, izvajanje varovanja, svetovanje in pomoč pri
informacijski tehnologiji, osebna pomoč in nega, za delo v klicnih centrih in na drugih področjih, ki pa jih je treba določiti v kolektivnih pogajanjih.
Delavci najeti za določen čas lahko opravljajo tudi dela, ki spadajo v sklop osnovne
dejavnosti podjetja, vendar se lahko preko kolektivnih pogajanj določijo omejitve in
344
pogoji glede izvajanja takih del. Delavci zaposleni po najemni pogodbi uživajo enake
pravice kot redno zaposleni delavci podjetja, vključno s sindikalnimi pravicami in
enako plačo. Podjetja, ki najamejo delavce, morajo v skupni delavsko/delodajalski
sklad plačati znesek v višini 4 % od prejemkov najetega delavca. Sredstva sklada so
namenjena za financiranje usposabljanja, za zagotavljanje socialne varnosti ali prihodkov ob koncu obdobja zaposlitve, ter za pomoč težje zaposljivim delavcem pri
vstopanju na trg dela.
Druga oblika zaposlitve, ki jo zajema nova zakonodaja, je delo na poziv (lavoro intermittente), kjer je delavec na razpolago delodajalcu za vnaprej določeno obdobje.
Vendar pa lahko delodajalec dejansko uporabi delavca le omejeno število dni v tem
obdobju, odvisno od potreb. Delodajalec mora delavca o tem, da potrebuje njegove
storitve, obvestiti najmanj en delovni dan prej. Poleg tega mora pogodba o delu na
poziv določati mesečno nadomestilo, ki ga dobi delavec v obdobju njegove razpoložljivosti za delodajalca. Ta znesek je treba določiti s kolektivno pogodbo in ne sme biti
nižji, kot ga določi Ministrstvo za delo in socialno politiko po posvetovanju z organizacijami delodajalcev in sindikati.
Zakon vključuje tudi določbe o delitvi delovnega mesta (lavoro ripartito), obliki zaposlitve, ki temelji na »posebni pogodbi, na podlagi katere dva ali več delavcev skupaj
prevzamejo odgovornost za posamezno delo/delovno mesto«. Delavci se dogovorijo
o izmenah in razporedu delovnega časa ter o tem predhodno (teden dni vnaprej)
obvestijo delodajalca. Plače in prispevki za socialno varnost se ne računajo vnaprej,
pač pa tedensko za nazaj.
Delo s krajšim delovnim časom je četrta atipična oblika zaposlitve, ki je regulirana z
omenjeno zakonodajo. V Italiji skušajo spodbujati uporabo te oblike zaposlovanja,
saj omogoča lažji vstop na trg dela za ljudi, ki morajo usklajevati delo z družinskimi
obveznostmi, študijem ali drugimi obveznostmi. Zakonodaja pozna dve obliki dela
s skrajšanim delovnim časom: »vertikalno«, ki vključuje zmanjšano število skupnih
delovnih dni (v primerjavi z »običajno« zaposlitvijo) in »horizontalno«, pri kateri gre
za skrajšan delovni čas vsak dan.
Zakon je uvedel tudi nekatere spremembe pravil, ki urejajo razmerje delodajalcev
do »podrejenih« samostojnih delavcev (collaborazione coordinata e continuativa)
(pomembno za približno 2,3 milijona italijanskih delavcev). Spremenjena pravila določajo, da delo, ki ga koordinira delodajalec, lahko zajema »enega ali več posebnih
345
projektov, delovnih programov ali faz, ki jih določi delodajalec, samostojni delavec
pa je odgovoren za končni rezultat, ne glede na čas, potreben za dokončanje dela«.
Ta določba dejansko postavlja omejitev, ki delodajalcem onemogoča prikrito zaposlovanje za nedoločen čas. Njen cilj je ureditev/omejitev te vrste delovnega razmerja
običajno z navezavo na projekt.
Ena od oblik atipične zaposlitve je tudi dopolnilno delo (lavoro accessorio), kjer gre
za »delo, ki ga zgolj priložnostno opravljajo osebe, ki jim grozi socialna izključenost,
ki še niso vstopile na trg dela ali so na tem, da ga zapustijo«. Izraz »le občasno« pomeni dejavnosti, za katere delavec ne potrebuje več kot 30 dni v koledarskem letu, in
za plačilo katerih prejme največ 5.000 evrov v koledarskem letu. V tej obliki se lahko
opravljajo le storitve v obliki manjših domačih del (na primer: varstvo otrok ali oskrba
starejših oseb), zasebne inštrukcije, vrtnarjenje ali organizacija družabnih, športnih,
kulturnih in dobrodelnih prireditev. Za sklenitev takega delovnega razmerja si mora
delodajalec pridobiti vavčer, s katerim je določena tako plača kot tudi prispevki za
socialno varnost. Vsak vavčer za dopolnilno delo ima nominalno vrednost 7,50 evrov
za uro dela, od katerih jih delavec prejme 5,80 evrov.
Zakon pa ureja tudi pogodbe s komponento usposabljanja, kot je na primer vajeništvo ali pripravništvo. Zakon omogoča, da tako pogodbo sklene mlada oseba, stara od
18 do 29 let, za različne namene:
•izpolnjevanje pravice/dolžnosti do izobraževanja in usposabljanja;
•pridobitev kvalifikacij s pomočjo usposabljanja na delovnem mestu;
•pridobitev diplome;
•dopolnitev visokošolskega programa.
Poleg tega zakon za določene kategorije delavcev (mlade osebe, stare od 18 do 29
let, težje zaposljive delavce, kot so: dolgotrajno brezposelne osebe mlajše od 32 let,
brezposelne stare nad 45 let in ženske, ki živijo na območjih z visoko stopnjo brezposelnosti žensk) uvaja »pogodbe za vstop v zaposlitev«. Namen teh pogodb je »s
pomočjo posameznih projektov za prilagoditev delavčeve strokovne usposobljenosti
za določeno delo doseči njegov (ponoven) vstop na trg dela«. To delovno razmerje
nadomešča prejšnje pogodbe za usposabljanje in delo (contratto di formazione e
lavoro), ki so bile tarča kritik EU zaradi preveč širokega področja uporabe (povzeto
po Eurofound, spletna stran).
346
2. 3 Nemčija
V Nemčiji je bil leta 2000 sprejet Zakon o delu s krajšim delovnim časom (Teilzeit- und
Befristungsgesetz), ki v 4. členu določa, da se morajo zaposleni za krajši delovni čas
(študenti, dijaki, praktikanti) enako obravnavati kot vsi drugi zaposleni (povzeto po
spletnih straneh Jobber).
Posebna določila so v nemški delovni zakonodaji predvidena za dela, pri katerih delavec ne zasluži več kot 400 evrov mesečno.6 Te zaposlitve, ki se izvajajo v gospodarstvu ali v gospodinjstvih, se običajno imenujejo malo delo (Mini-job) ali »delo za 400
evrov« (400 - Euro-Jobs). Pri malem delu zaposleni ne plačuje dohodnine in socialnih
prispevkov, razen če opravlja več malih del ter s tem zasluži več kot 400 evrov mesečno7 (povzeto po spletnih straneh Finding a Job, Arbeitsrecht bei 400 Euro).
Delodajalec je zavezanec za plačilo pavšalnega prispevka, in sicer:
•11 % za zdravstveno zavarovanje;8
•12 % za pokojninsko zavarovanje9 in
•2 % za davek od plač (Lohnsteuer bei Verzicht auf Vorlage einer Lohnsteuerkarte)
(povzeto po spletnih straneh Jobber).
Delavec plačuje davek (akontacijo dohodnine) in socialne prispevke za delo več kot
20 ur na teden (»več kot polovično delo«). Dohodnina se vsak mesec obračuna avtomatično. V primeru, ko zaposleni zasluži manj kot 7.664 evrov letno, se mu plačana
dohodnina na koncu leta povrne. Tudi prispevki za pokojninsko zavarovanje se mesečno obračunajo od plače: 1,94 % za prihodek med 400 in 500 evri ter do 9,75 % za
prihodke nad 800 evri (povzeto po spletnih straneh Finding a Job, Arbeitsrecht bei
400 Euro).
6
Prag je leta 2003 zvišan s 325 evrov na 400 evrov.
7
V določenih primerih je dovoljeno, da se pri opravljanju malega dela na letni ravni zasluži več kot 12 x
400 evrov (primeri “občasnega”, nepričakovanega dela, maksimalno dvakrat letno in v trajanju ne več kot 2
meseca).
8
Delavcem, ki opravljajo “malo delo” ne pripadajo pravice iz zdravstvenega zavarovanja (kein Versicherun-
gsanspruch).
9
Delavcem, ki opravljajo “malo delo” pripadajo pravice iz pokojninskega zavarovanja. Za “malo delo” v go-
spodinjstvu (Beschäftigungen in Privathaushalt) plačuje delodajalec 5 % prispevek za socialno in pokojninsko zavarovanje. Za polno redno zaposlitev znaša prispevek 19,5 % bruto plače zaposlenega, razdeljeno med
delavca in delodajalca tako, da vsak prispeva polovico.
347
Leta 2007 je 7.103.628 delavcev opravljalo malo delo kot edino obliko zaposlitve, 2.160.442 pa kod dodatno obliko zaposlovanja (povzeto po spletnih straneh
EWCO).10
3
ZAKLJUČEK
Predstavljeni podatki ter pregledano gradivo kažejo, da je predvidena ureditev malega dela v Sloveniji nekoliko specifična oziroma kot taka težko primerljiva v popolnosti
z oblikami atipičnih oblik zaposlitev v drugih državah.
V Nemčiji se malo delo nanaša na tisto zaposlitev, pri kateri delavec zasluži do 400
evrov mesečno ter je posledično oproščen plačila dohodnine in socialnih prispevkov.
V ostalih državah nismo zasledili naziva »malo delo«, vendar so prisotne v določenih
elementih malemu delu podobne oblike zaposlovanja, kot so sistem vavčerjev za storitve (Belgija), zaposlitve z zelo kratkim delovnim časom (Belgija, Italija), dopolnilno
delo (Italija) itd.
Skupine delavcev, vključenih v atipične oblike dela, so precej heterogene, vključujoč
od nekvalificiranih sezonskih delavcev pa do visoko izobraženih delavcev, z za kratek
čas določenimi in na nalogo usmerjenimi pogodbami. Odvisno od osebnih okoliščin,
lahko oblika atipičnega dela v določenem obdobju popolnoma ustreza posamezni
skupini delavcev (npr. pri negi otrok ali starejših, pri izobraževanju itd.). Na drugi
strani pa se posamezne skupine delavcev (npr. migranti) lahko znajdejo v pasti takih oblik dela, zaradi pomanjkanja zadostne izobrazbe, ponudbe dela, mobilnosti itd
(povzeto po spletnih straneh Eurofound).
Literatura in viri
- Arbeitsrecht bei 400 Euro. Spletna stran: http://www.400-euro.de/400/arbeitsrecht.html (6. 5.
2010).
- Belgium.be: Student job. Spletna stran: http://www.belgium.be/en/work/student_jobs/index.jsp
(6. 5. 2010).
- Eurofound: Flexible forms of work: »Very atypical« contractual arrangements. Spletno mesto:
http://www.eurofound.europa.eu/ (5. 5. 2010).
10
V prvi polovici 2003 je šest milijonov ljudi (eden na šest delavcev) opravljalo malo delo. Malo delo vklju-
čuje delo s krajšim delovnim časom (part-time jobs) in druge oblike dela (secondary jobs) s katerimi delavec
dopolni osnovni prihodek (povzeto po Allbusiness.com). Drugi vir navaja, da je 70 % žensk med delavci, ki
opravljajo malo delo v Nemčiji (povzeto po spletnih straneh Part-time work in European companies).
348
- EWCO, Flexible forms of work: ‘very atypical’ contractual arrangements. Spletno mesto: http://
www.eurofound.europa.eu/ (6. 5. 2010).
- Finding a job, Ways of finding a job. Spletna stran: http://study.efors.eu/en/Germany/Financing/
Ways-of-finding-a-job/ (2. 5. 2010).
- Gesetz über Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsverträge (Teilzeit- und Befristungsgesetz - TzBfG).
Spletno mesto: http://www.gesetze-im-internet.de/ (2. 5. 2010).
- Jobber, 400-Euro-Jobs (Minijobs) für Studenten. Spletno mesto: http://www.jobber.de/ (2. 5. 2010).
- Kuleuven: Student employment. Spletno mesto: http://www.kuleuven.be/ (6. 5. 2010).
- »Mini-jobs« grow in Germany. Spletna stran: http://www.allbusiness.com/professional-scientific/
scientific-research/638088-1.html (2. 5. 2010).
- Part-time work in European companies, Eurofound. Spletno mesto: http://www.eurofound.europa.eu/ (11. 5. 2010).
- Predlog Zakona o malem delu. Spletno mesto: http://www.mddsz.gov.si/ (5. 5. 2010).
349
JAVNI POTNIŠKI PROMET*
1
UVOD
V Evropi je kopenski javni potniški prevoz pomemben sektor, ki prepelje okoli 150
milijonov potnikov dnevno, milijonu in pol ljudem zagotavlja zaposlitev in ima ocenjen letni promet 100 milijard EUR (podatki za leto 2004, EU-15). Kljub temu da je
konkurenca sektor v marsičem poživila, pa se njegov tržni delež znižuje, kar gre zlasti
na račun povečane uporabe osebnih avtomobilov. Med letoma 1970 in 2001 se je delež uporabe osebnih avtomobilov povečal iz 73,8 % na 78,2 %, medtem ko se je delež
kopenskega javnega prevoza zmanjšal iz 24,7 % na vsega 16 %. Zato se je pokazala
potreba po njegovi modernizaciji in povečanju učinkovitosti, da bi se ta njegov delež
ohranil ali celo povečal. S tem naj bi tudi izboljšali mobilnost prebivalcev, zmanjšali
neugodne vplive na okolje, odpravili prometne zastoje in zmanjšali število prometnih
nesreč (povzeto po Predlogu Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o javnem potniškem prevozu po železnici ali cesti).
Izboljšave se med drugim nanašajo na vozila, na integracijo sistemov, na zagotavljanje
informacij, kvaliteto storitev, povečanje udobja itd.
Potencialni uporabniki javnega prevoza se zanj ne odločijo, če potovanje, ki vključuje
spremembo vrste prevoza ali prestopanje znotraj ene vrste prevoza (npr. iz avtobusa
na tramvaj ali iz enega na drug avtobus) zahteva dolge čakalne dobe, ker vozni redi
niso usklajeni ali pa, če je treba kupiti nove dodatne vozovnice, ker sistemi cen prevozov niso integrirani. Sistemska integracija tako združuje vse vrste javnega prevoza
v skupno operativno okolje. Načelo je, da različne vrste ali oblike prevoza - tramvaj,
primestna železnica, metro, avtobus - delujejo znotraj enotne mreže.
Najpomembnejši elementi integriranega sistema so: usklajeni vozni redi, enotna vozovnica in multimodalni terminali. Zelena knjiga Evropske komisije1 navaja številne
primere dobre prakse: usklajene vozne rede v Gradcu, kjer signal opozori čakajoči
avtobus na ravno prihajajoči tramvaj, nadalje enotne vozovnice na Nizozemskem (Na* Marjana Križaj, Janez Blažič, mag. Igor Zobavnik; pripravljeno: 20. 4. 2009, objavljeno:
21. 10. 2009.
1
The Citizen’s Network - Fulfilling the potential of public passenger transport in Europe (1996).
350
tionale Strippen Kaart); Carte Orange, uvedena v Parizu leta 1975 za vse načine prevoza, je povečala število uporabnikov avtobusnega prevoza za 36 %, v Freiburgu pa
je ena vozovnica (Regional Environment Card) omogočila potovanje s štirinajstimi
različnimi prevozniki iz cele regije. Zelena knjiga navaja tudi primere multimodalnih
terminalov, ki naj vključujejo tudi parkirišča (integracija osebnega prevoza), v izgradnji pa je bil terminal La Defense v Parizu, ki je združil mestni, primestni in regionalni
avtobusni prevoz, metro, RER (hitri regionalni metro), primestne vlake, osebne avtomobile, taksije, turistične avtobuse in TGV.
Uredba 1370/20072 integrirane storitve javnega potniškega prevoza opredeljuje kot
medsebojno povezane storitve prevoza znotraj določenega geografskega območja z
enotno informacijsko službo, sistemom vozovnic in voznim redom (člen 2, točka m).
V tem pregledu prikazujemo zakonske ureditve javnega potniškega prometa, pri čemer smo se na željo naročnika osredotočili predvsem na to, kako so različne oblike
med seboj integrirane ter ali obstajajo enotna koncesijska območja za avtobusni in železniški promet. Opisali smo subjekte, ki so zadolženi za izvajanje javnega potniškega
prometa, in načine njegovega financiranja ter primere enotne vozovnice. Problematika javnega potniškega prometa je seveda širša, hkrati je pričakovati, da se bodo predpisi držav spremenili zaradi bližnje uveljavitve uredbe 1370/2007. V pregledu smo
se zato omejili predvsem na vprašanja, ki jih je izpostavil naročnik, pri tem je treba
poudariti, da je bilo treba opisati ureditve določenih šestih držav. Podatke smo pridobili iz številnih virov, predvsem s spletnih strani prometnih ministrstev, iz zakonodaje
držav, nadalje študij, narejenih za Evropsko komisijo, ter iz letnih poročil železniških
operaterjev. Med drugim pa smo določene podatke pridobili tudi na spletnih straneh
Evropske službe za informacije s področja javnega prevoza (European Local Transport Information Service ELTIS), kjer se zbirajo informacije o novostih s področja
mestnega in lokalnega prevoza po vsej Evropi.
1.1 Javni potniški promet v Sloveniji
V Sloveniji javni potniški promet deluje v treh podsistemih:3
2
Uredba (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železni-
škega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70.
3
V zvezi z integracijo ni toliko izpostavljena problematika vključitve letalskega javnega prevoza (gl. tudi
Resolucijo o prometni politiki), poudarek je na avtobusnem in železniškem prometu. Možna pa bi bila tudi
vključitev javnega pomorskega prometa.
351
•železniški: urejen je z Zakonom o železniškem prometu in z Uredbo o načinu izvajanja obvezne gospodarske službe prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem
regijskem železniškem prometu. Opravlja ga javno podjetje Slovenske železnice
d.o.o.:4 regulator je Javna agencija za železniški promet RS.
•medkrajevni avtobusni promet: ureja ga Zakon o prevozih v cestnem prometu (v
nad: ZPCP), ki določa, da država zagotavlja javni linijski prevoz potnikov, razen
javnega linijskega prevoza v mestnem prometu, kot javno dobrino z gospodarsko javno službo in na podlagi javnega razpisa podeli koncesije najugodnejšim
ponudnikom prevozov. Vlada je področje uredila z Uredbo o koncesijah za opravljanje gospodarske javne službe izvajanja javnega linijskega prevoza potnikov v
notranjem cestnem prometu. Direkcija RS za ceste pred podelitvijo koncesij določi
potrebe po prevozih (vozne rede). Prevoze izvaja okoli 50 koncesionarjev. Financiranje te gospodarske javne službe se zagotavlja iz cene storitev, proračuna RS in
drugih virov.
•mestni avtobusni promet: organizacijo in način izvajanja linijskih prevozov v mestnem prometu lahko občina določi kot gospodarsko javno službo, v mestnih občinah, ki imajo več kot 100.000 prebivalcev, pa se obvezno opravlja kot lokalna gospodarska javna služba. Sredstva za opravljanje javnega prevoza potnikov v mestnem
prometu se zagotavljajo s prodajo prevoznih storitev in iz proračuna občine (povzeto po Lep 2005).
Vsi trije podsistemi so med seboj neintegrirani, na kar opozarja Resolucija o prometni
politiki RS, ki med drugim v izhodiščih ugotavlja »da imamo slabo razvit in nepovezan javni potniški promet« (prim. člen 2.1. b), ter:
Glavnim nosilcem javnega potniškega prometa, avtobusnim in železniškim prevoznikom, določata pogoje izvajanja storitev dva različna zakona in dva upravljavca,
ki skrbita za izvajanje gospodarske javne službe. Za opravljanje gospodarske javne
službe veljajo različni pogoji in merila za njihovo izvajanje ter predvsem različni kriteriji in metodologija spremljanja stroškov in prihodkov ter izplačevanja kompenzacij
oziroma subvencij cestnim in železniškemu prevozniku. Zato je nujno treba sprejeti
zakon, ki bo urejal integriran sistem javnega potniškega prometa, in določiti rešitve
o načinu integracije storitev javnega prevoza potnikov, postajališč in prestopnih točk
4
Skladno z izključno pravico Slovenskih železnic, d.o.o., do izvajanja obvezne gospodarske javne službe
prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu, ki jo določa 27. c člen Zakona
o železniškem prometu, se s Slovenskimi železnicami, d.o.o., neposredno sklene pogodba za izvajanje te
obvezne gospodarske javne službe.
352
(intermodalni terminali). Zakon bi moral kot obveznost opredeliti uvedbo usklajenega voznega reda, enotnega tarifnega sistema in enotnega informacijskega sistema za
vse nosilce javnih prevoznih storitev. Resolucija še predvideva: »Z uvedbo enotnega
tarifnega sistema in enotne vozovnice je treba doseči poenostavitev uporabe javnega
prevoza potnikov z vidika nakupa vozovnice, z ustreznim financiranjem pa tudi cenovno dostopnost storitev javnega potniškega prometa vsem prebivalcem Slovenije.
Resolucija predvideva, da bodo na podlagi navedenih ukrepov zmanjšani stroški, ki
so v proračunu namenjeni potrebam javnega potniškega prometa. Temeljni cilj pa
je seveda tudi v pritegnitvi večjega števila potnikov - zlati tistih, ki zdaj uporabljajo
osebne avtomobile. Ugotavlja namreč še: »Zaradi vse večje stopnje motorizacije je
uporabnikov javnega potniškega prometa vse manj, zato ta postaja vse dražji, tako
za uporabnike kot za državo in lokalne skupnosti, ki ga posredno ali neposredno
subvencionirajo«. Zato je v okviru enotnega javnega prometnega sistema nujen poudarek na izboljšanju povezanosti med posameznimi vrstami prevoza, predvsem prek
prestopnih točk, oblikovanju skupnega informacijskega sistema ter uveljavitvi skupne vozovnice za celotno prevozno storitev (prim. člen 4. 2 Resolucije).
Konkretni cilji integriranega javnega prevoza so:
•zmanjšanje uporabe osebnega vozila (predvsem v dnevni migraciji),
•izboljšanje ponudbe javnega potniškega prometa,
•zagotovitev možnosti potniku proste izbire prometnega sredstva,
•povezanost avtobusnega in železniškega prometa (optimalna dostopnost kraja),
•cenovna sprejemljivost oz. primernost (povzeto po: Černe, idr. 2008).
Integracija pomeni torej povezavo različnih storitev javnega potniškega prometa v
enoten sistem, ki omogoča izvajanje koncepta poti »od vrat do vrat«. Poznamo več
vidikov integriranja:
•tarifni - njegovi elementi so kombinirana (enotna) vozovnica, ki velja za vse prevozne načine, integriran izračun cene vozovnice in integracija prodajnih mest. Integracija tarifnega sistema omogoča večjo uporabnost sistema in preprečuje neupravičene tarifne razlike pri prestopanju potnikov,
•logični - obsega predvsem integracijo informacij o povezavah in cenah, informacije
morajo biti dostopne doma, na postajah in v vozilih; in
•fizični - gre za integracijo znotraj sistema samega in z ostalimi prevoznimi načini.
Gre torej za zasnovo omrežja, prestopnih točk in voznega reda (povzeto po: Plevnik).
353
Pomemben instrument, ki spodbuja rabo javnega prevoza, je enotna vozovnica. Po
ZPCP je sistem enotne vozovnice način izvajanja javnih linijskih prevozov potnikov,
kjer izvajalci v različnih vrstah prometa izvajajo prevoze na podlagi enotne vozovnice,
kar potnikom omogoča uporabo te vozovnice pri različnih izvajalcih. Uvedbo in izvajanje sistema enotne vozovnice uredi Vlada RS (prim. peti odstavek 50. člena ZPCP).
Resolucija o prometni politiki RS predvideva enotno vozovnico za celoten sistem javnega potniškega prometa.
2
UREDITEV JAVNEGA PROMETA V NEKATERIH DRŽAVAH
2.1 Avstrija
Pravni viri
Organizacijske in finančne podlage za opravljanje javnega lokalnega in regionalnega
potniškega prometa ureja zvezni zakon (Öffentlicher Personennah- und Regionalverkehrsgesetz 1999: ÖPNRV-G 1999). Zakon ureja le opravljanje prometa, ne pa gradnje
infrastrukture, velja pa za vse vrste kopenskega prevoza (tirni in cestni). Dolgoročno
zagotavljanje financiranja javnega potniškega prometa je naloga Zveze, ki tudi zagotavlja plačila, ki so veljala pred uveljavitvijo zakona. Če regionalne oblasti po uveljavitvi zakona omogočajo dodatne storitve, dobivajo do polovice letnih stroškov zvezne
subvencije. Njihova višina je odvisna od proračunskih zmožnosti. Dežele in občine so
odgovorne za planiranje lokalnega in regionalnega prometa, medtem ko je zagotavljanje osnovnega železniškega prometa naloga Zveze.
Opravljanje rednega kopenskega potniškega prometa pa urejata še Zakon o motornem prometu na rednih progah (Bundesgesetz über die linienmäßige Beförderung
von Personen mit Kraftfahrzeugen - Kraftfahrliniengesetz – KflG), ki določa pogoje
za podelitev koncesij in pa Zakon o železnicah (Eisenbahngesetz), vse bolj pa se uporablja tudi zakon o javnem naročanju.
V drugi polovici osemdesetih let so bila po vzoru nemških ustanovljena prva prometna združenja (Verkersverbünde), v katerih se usklajuje in integrira javni potniški promet: vozni redi, proge in tarife. Združenja pokrivajo celotno Avstrijo in se praviloma
skladajo z deželnimi mejami, edina izjema so dežele Dunaj, Spodjeavstrijska in Gradiščanska (v nad: VOR), ki so sicer razdeljene med dve združenji, ki pa delujeta kot eno.
Razlog so dnevne migracije. Združenja sestavljajo regionalne skupnosti, zadolžene
za financiranje javnega potniškega prometa, in družbe, ki opravljajo promet v regiji.
354
V primeru že navedenega VOR gre za družbo z omejeno odgovornostjo v lasti treh
družbenikov - treh dežel. Slika prikazuje vsa avstrijska prometna združenja.
Slika 1: Avstrijska prometna združenja
Vir: BMVIT - Zvezno ministrstvo za promet, inovacije in tehnologijo.
V združenju sodelujejo vsa podjetja, ki opravljajo javni potniški promet (cestni, tirni),
kar potnikom omogoča enoten tarifni sistem za železnico in avtobus (Verbundtarif)5
po ugodni ceni, izdana je skupna vozovnica, ki potnikom omogoča prosto izbiro prevoznega sredstva po motu: »z avtobusom tja, z vlakom nazaj«. Sodelovanje ponudnikov potnikom omogoča izboljšane storitve, njim samim pa racionalizacijo zaradi optimiranja ponudbe in izboljšanja rabe resursov. Prometno združenje deluje na podlagi
pogodb med javnopravnimi teritorialnimi subjekti (osnovne in finančne pogodbe
med Zvezo in neko deželo oz. občino) na eni strani in na pogodbah, sklenjenih med
temi javnimi subjekti in prometnimi podjetji na drugi strani (pogodba o prometu
- pravice in dolžnosti izvajalcev) (povzeto po spletni stani Zveznega ministrstva za
promet, inovacije in tehnologijo).
Koncesije
Koncesije ureja Kraftfahrliniengesetz. Zakon podrobno ureja vsebino zahtevka za
koncesijo, vsebino odločbe o podelitvi, potrdila o koncesiji itd. Koncesijo podeli pristojni deželni glavar, če linija presega državno mejo pa zvezni minister za promet. Iz
zakona je razvidno, da se koncesija podeljuje za zahtevano linijo. V odločbi o koncesiji je treba progo (Strecke), ki se opravlja, opisati tako, da je izključen vsak dvom. Linija
5
V literaturi in v posameznih zakonih se uporablja tudi izraz “Verbundregelbeförderungspreis“ ali »Gemein-
schaftstarif«.
355
se po zakonu praviloma opravlja tako, da se promet opravlja na vseh postajah proge,
ki je predmet koncesije. Prav tako je proga navedena v potrdilu o koncesiji - vzorec je
priloga zakona. Koncesija se podeli za največ osem let. V pregledu se omejujemo na
opis koncesij z vidika integriranosti in ne opisujemo širše- konkurenčnopravne - problematike koncesij. (Več o tem npr. Liberalisation, privatisation and regulation in the
Austrian local public transport sector).
V železniškem prometu ureja koncesije Zakon o železniškem prometu (Eisenbahngesetz). Nacionalna družba (Österreichische Bundesbahnen - ÖBB) pokriva 98 % potniškega prometa (gl. v nadaljevanju - subjekti).
Enotna vozovnica
Cena enotne vozovnice je praviloma (z redkimi izjemami) nižja od tarife, ki jo določi
posamezno podjetje, razliko pa nosijo v združenju udeleženi javnopravni subjekti. Zaradi degresivnega določanja tarife po oddaljenosti, so začetni kilometri cene
prevoza dražji. Da se potniku pri različnih oblikah prevoza ta višja cena začetnih
kilometrov zaračuna le enkrat, se obračuna direktna tarifa (»durchgehender Tarif« ali
Verbundtarif) od začetne do končne postaje, kakor, da bi se celoten prevoz opravil
le z enim prevoznim sredstvom. Združenja so ustanovljena, da se vpliva na t. i. »modal split«6 v javnem prometu. Iz prometno političnih interesov pa so se oblikovale
ugodne ponudbe zlasti za dnevne migrante, s spremembo zakona pa so bili zajeti
tudi šolarji. Oblikovane so enkratne vozovnice, dnevne, tedenske in mesečne vozovnice, popusti (za otroke, starejše in invalide), vozovnice za šolarje in semestralne
vozovnice.
Cena tarife se oblikuje po tarifnem modelu združenja. Obstajata dva modela: model skupin postaj (Haltestellengruppenmodell), po katerem je več postaj, združenih v
skupino, prevoz znotraj skupine se opravi po določeni ceni, ki ni odvisna od razdalje;
prevoz med skupinama postaj pa po ceni, ki se izračuna oz. določi glede na razdaljo
med skupinama. Drug model je conski: več postaj v mreži se združi v cono. Prevoz
znotraj cone poteka po fiksni tarifi, doda se cena za vsako dodatno prevoženo cono.
Dimenzija cone je povprečno šest kilometrov oz. deset kilometrov. Tako z vozovnico
za progo kot za cono je možna uporaba prevoznih sredstev vzporednih prog. V nekaterih združenjih je možno kupiti tudi karte za celotno omrežje (Netzkarten) (Povzeto
po spletni strani Zveznega ministrstva za promet, inovacije in tehnologijo).
6
Delitev dobička med različne vrste prevoza.
356
Subjekti na področju javnega prevoza
V letu 2003 je bilo na področju JPP aktivnih okoli 667 subjektov. Najpomembnejši je
Wiener Linien AG, ki obratuje na 5 progah podzemne železnice, na 32 tramvajskih
progah in 88 avtobusnih progah. Prepelje okoli 747 milijonov potnikov letno. Podjetje
je v 100 % lasti komunalnega podjetja Wiener Stadtwerke Holding AG, katerega 100
% lastnik je mesto Dunaj. Tudi v drugih mestih imajo prevladujoč položaj podjetja v
lasti lokalnih skupnosti: npr. Grazer Verkehrsbetriebe, Linz Linien AG, Innsbrucker
Verkehrsbetriebe, Salzburger Stadtbus. Kjer imajo tudi cestno železnico, je pogosta
oblika enega skupnega podjetja.
Izven urbanih centrov pa v lokalnem in regionalnem (avtobusnem) prometu prevladuje ÖBB- Postbus GmbH, ki je hčerinska družba v 100 % lasti ÖBB Personenverkehrs
AG. Slednja je v 100 % lasti nacionalnega železniškega podjetja (Österreichische Bundesbahnen Holding AG), ki je v državni lasti. Po lastnih podatkih naj bi ÖBB- Postbus
pokrival 20 % delež avstrijskega javnega potniškega prometa ali okoli polovice vseh
avtobusnih prevozov, v ruralnem regionalnem prometu pa naj bi bil njegov tržni delež 70 % (po drugih podatkih pa kar 85 %). Drugi veliki in srednje veliki avtobusni
prevozniki pokrivajo okoli 5 % tržni delež (npr. Dr. Richard, družba Blaguss, Austria
Sabtours), preostali trg (10 %) pa pokrivajo manjše družbe z manj kot desetimi avtobusi.
Na področju potniškega železniškega prometa ima prevladujoč položaj ÖBB (Österreichische Bundesbahnen - Personenverkehrs AG), ki pokriva 98 % vseh potniških
prevozov - v letu 2007 je družba prepeljala 170 milijonov potnikov v lokalnem in
regionalnem prometu. Obstaja pa še okoli 10-12 operaterjev, ki pa so tudi večinoma
v javni ali polovični javni lasti (lastniki so vlada, občine, dežele ali občinske družbe
za energetiko) - številni delujejo na posebnem železniškem sistemu (zobata železnica) in bolj kot turistična atrakcija. Te družbe imajo skupaj manj kot 2 % tržni delež
(v letu 2007 so prepeljale 30 milijonov potnikov), najpomembnejša pa je Wiener
Lokalbahnen AG (je podružnica Wiener Stadtwerke Holding AG), ki deluje na trideset km dolgi progi Dunaj- Baden (povzeto po: Liberalisation, privatisation and
regulation in the Austrian local public transport sector in po članku Bus and rail in
Austria).
2.2 Francija
Francija ima tri ravni lokalne samouprave: regije, departmaje in občine (skupaj
36.000). Sicer pa gre za dokaj centralistično urejeno državo. Zakon iz leta 1982, ki
357
ureja javni prevoz7 (v nadaljnjem besedilu: LOTI) med drugim ureja razdelitev odgovornosti in pristojnosti med različnimi dejavniki. Pri tem je sama država pristojna
za urejanje prevozne dejavnosti in nadzor nad njo, organizira javne prevozne storitve državnega pomena in daje usmeritve. V zvezi z nadzorom sodeluje z združenjem
oblasti, ki organizirajo javni prevoz GART (Groupement des Autorités Responsables
de Transport) in z združenjem operaterjev javnega prevoza (povzeto po spletni strani
Impact of Decentralisation..., 2005).
Prevozno politiko kreirajo in izvajajo Državni svet za transport (Conseil national des
transports), ki ima 193 članov, in regionalni odbori. Služijo kot posvetovalna telesa
državnih organov za vprašanja, povezana z organizacijo in delovanjem prevoznega
sistema ter njegovih sestavnih delov. Državni svet za transport sestavljajo predstavniki nacionalnega parlamenta, lokalnih skupnosti, podjetij, ki sodelujejo pri izvajanju
prevozov, nadalje predstavniki reprezentativnih sindikatov delavcev v javnem prevozu, različnih kategorij uporabnikov in strokovnjaki. Regionalni odbori imajo smiselno
podobno sestavo (člen 16 in 17 LOTI).
Na področju javnega prevoza je bila v Franciji opravljena decentralizacija. Zakon o
pravicah in dolžnostih lokalnih skupnosti8 ureja prenos pristojnosti z države na lokalne skupnosti za nekatere dejavnosti, med drugim tudi za javni potniški promet.
Poleg samih dejavnosti so bili tudi vsi uslužbenci, ki so bili prej zaposleni pri državi
oziroma javnih ustanovah, po določilih zakona dani na razpolago (mis a` disposition)
predstojnikom lokalnih skupnosti.
Po 7. členu LOTI opravlja javno službo prevoza potnikov bodisi javnopravna oseba v
obliki javne industrijske ali trgovske družbe, bodisi podjetje, ki sklene pogodbo za določen čas s pristojno oblastjo. V tej pogodbi se določijo pogoji delovanja in financiranja
prevozne službe. Določa obveznosti obeh strani s ciljem zagotovitve učinkovitega izvajanja javnega prevoza in se v primeru izbrisa podjetja iz registra razdre. Financiranje prevozne službe zagotavljajo uporabniki, torej javnopravne osebe (collectivités publiques),
predvsem so tu mišljene lokalne skupnosti, pa tudi drugi zasebni in javni uporabniki, ki
imajo od nje neposredno ali posredno korist. Tarifno politiko določi pristojna oblast, in
to tako, da se doseže najboljše delovanje sistema v ekonomskem in socialnem smislu. V
okviru splošnega državnega določanja cen pristojna oblast določi ali potrdi tarife.
7
Loi d’orientation des transports intérieurs – LOTI.
8
Loi n°2004-809 du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
358
Shemo infrastrukture in prevoza izdela regija skladno s posebnim zakonom iz leta
1983 o razdelitvi pristojnosti med posameznimi nivoji lokalne samouprave. Ta shema
zagotavlja povezljivost prevozov na nivoju regije in širše ter njihovo funkcionalnost
z multimodalnim pristopom. Srednjeročno in dolgoročno shema določa prioritete
delovanja na območju regije v pogledu cestne infrastrukture. Shema prvenstveno
optimizira uporabo obstoječih omrežij in opreme ter spodbuja medsebojno ujemanje med različnimi vrstami prevoza in povezovanje med operaterji, če pa je treba,
predvidi tudi izgradnjo nove infrastrukture. Vsaka regionalna shema vsebuje celovito
analizo učinkov različnih prevoznih sredstev, opreme in materialov, v njej so predlogi
ustreznih rešitev, upoštevane pa tudi smernice EU in ekološki elementi (člen 14-1
LOTI).
Po podatkih GART je v Franciji mestni kolektivni (potniški) prevoz javna služba, ki
pa jo lahko opravljajo zasebna podjetja, na katera je bilo preneseno njeno izvajanje s
pogodbo, sklenjeno s pristojno oblastjo (autorité organisatrice). Pravna in politična
odgovornost za organiziranje javnega prevoza potnikov je na strani pristojnih oblasti,
tehnično opravljanje službe pa je povečini preneseno na zasebna podjetja z javnim
razpisom (appel a` concurrence). Poleg klasičnih oblik javnega potniškega prevoza
obstajajo v redkeje naseljenih območjih tudi druge oblike prevoza, kot sta npr. prevoz
na zahtevo ali kolektivni taksiji. Tri glavne skupine zasebnih podjetij, ki so močno prisotne tudi izven meja države, držijo v rokah 74 % delež francoskega mestnega javnega
prevoza,9 in sicer so to:
•Keolis, ki ima 36 % omrežij in 43 % prevozov, je podružnica državnih železnic
(SNCF);
•Transdev, ki ima 18 % omrežja in 27 % prevozov, je podružnica javnega finančnega
holdinga Caisse des dépôts, ki opravlja naloge za centralno, regionalne in lokalne
oblasti, ter
•Veolia Transportation, ki ima 20 % omrežja in 20 % prevozov ter je del skupine
Veolia Environnement, ki se ukvarja z vodo, ravnanjem z odpadki, energijo in prevozom (povzeto po GART in Wikipedia).
Mestni potniški promet in izvenmestni cestni potniški promet ureja dekret10 iz leta
1985. Dekret določa, da morajo biti vsa podjetja, ki opravljajo javni prevoz potnikov v
9
Podatki so za leti 2001 in 2002, vendar pa iz drugih virov ni razvidno, da bi bilo sedaj razmerje drugačno.
10
Décret n°85-891 du 16 aout 1985 relatif aux transports urbains de personnes et aux transports routiers non
urbains de personnes.
359
Franciji, vpisana v register, ki se vodi pri prefektu departmaja. Tudi združenja podjetij
morajo biti vpisana v register. Za vpis je treba biti finančno sposoben (razen v določenih primerih) ter poklicno neoporečen in usposobljen. Odgovorna oseba mora biti
tudi vpisana v register in mora izpolnjevati zahtevane kriterije. Finančna sposobnost
pomeni, da ima podjetje za vsako vozilo za javni potniški promet, ki ima do vključno
devet sedežev (vključno z voznikovim), najmanj po 1500 EUR sredstev, za večja vozila
pa po 9000 EUR za prvo vozilo in po 5000 EUR za vsako naslednje. Tarife izven regije
Île-de-France določi ali potrdi oblast, pristojna za organiziranje javnega prevoza, in
to po postopku, določenem v pogodbi s podjetjem. Če ni pogodbe, lahko podjetje
obvesti pristojno oblast o tarifi in če ta v dvajsetih dneh ne nasprotuje, potem tarife
veljajo.
Mestni javni prevoz organizirajo občine in njihova združenja. V somestjih z več kot
100.000 prebivalci je po določilih Zakona o zraku in o racionalni rabi energije11 obvezna izdelava načrtov za mestno mobilnost (Plans de Déplacements Urbains – PDU).
Že v zakonu o javnem prevozu iz leta 1982 (LOTI) so določene vsebine teh načrtov,
katerih namen je zmanjšanje uporabe zasebnih avtomobilov s poudarjanjem prednosti javnega prevoza, razvoj intermodalnih omrežij, predvidena je integracija prevoznin, časovna koordinacija, izboljšanje povezljivosti z ustanovitvijo vozlišč ter mest za
storitev »parkiraj in odpelji«, ipd. V Franciji sicer departmaji organizirajo javni cestni
prevoz, ki ni urbane narave, vključno s šolskim prevozom, regije pa kreirajo prevozno
politiko na regionalnem nivoju. Odgovorne so za organiziranje cestnega in železniškega prevoza regionalnega interesa. Odločajo o obsegu prevoza, višini prevoznin,
kvaliteti storitev in informiranju potnikov, pri čemer upoštevajo regionalne prevozne
načrte in državne prevozne načrte s poudarkom na multimodalnosti. Regijske politike
morajo upoštevati pristojnosti in obveznosti departmajev, občin in njihovih združenj,
pa tudi celovitost in posebnost železniškega sistema, za katerega je odgovorna država. Regije izvršujejo svoje pristojnosti tudi z določanjem prevoznin v okviru državnega sistema prevoznin (povzeto po spletni strani Impact of Decentralisation..., 2005).
V regiji Île-de-France kot osrednji in najpomembnejši francoski regiji, kjer se opravi
tudi največji delež javnega potniškega prevoza, ta prevoz organizira združenje STIF
(Syndicat des Transports d’Ile-de-France), ki ga sestavljajo predstavniki regije, departmajev in mesta Pariz. STIF določa splošne pogoje delovanja, tarife in financira operaterje. V okviru pogodb, podpisanih z operaterji, natančno določa prevozno ponud11
Loi n°96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie.
360
bo in nivo kvalitete storitev. Poleg tega STIF koordinira tudi modernizacijo sistema z
določanjem potrebnih investicij in nadzorom izvedbe del. Sofinancira tudi modernizacijo ali nabavo nove opreme za povečanje kvalitete storitev, pri čemer sredstva
pridobiva iz zneskov glob v cestnem prometu v celotni regiji, do katerih je upravičen
v deležu 50 %. Linije, na katerih se opravljajo prevozne storitve, so v lasti podjetij
- operaterjev, zato je vloga STIF omejena na načrtovanje prevozov. Javni prevoz potnikov izvajajo RATP12 (Régie Autonome des Transports Parisiens), državna železnica
SNCF13 in zasebna avtobusna podjetja, organizirana v združenju OPTILE.14 Upravni
svet STIF je sestavljen iz 29 članov. V njegovi sestavi so predstavniki regije, mesta,
sedmih departmajev, en predstavnik regionalne trgovinske in industrijske zbornice
in en predstavnik javne ustanove za medobčinsko sodelovanje (Établissement public
de coopération intercommunale (EPCI)) (povzeto po STIF).
Za druge predele Francije na splošno velja, da oblasti, pristojne za organiziranje javnega prevoza (Autorité organisatrice de transport - AOT) skrbijo za organizacijo javnega prevoza, določajo višino prevoznin in upravljajo prevozno infrastrukturo ter
opremo, mestne oblasti (oziroma, če je več kot 10.000 prebivalcev), pa pobirajo tudi
pristojbino za prevoz. Navedene oblasti so lahko same občine ali pa njihove skupnosti oziroma združenja (syndicats). Pristojne oblasti prenesejo (delegirajo) opravljanje
prevoza na prevozne operaterje (povzeto po Impact of Decentralisation..., 2005 in
Wikipedia).
Financiranje javnega potniškega prevoza
LOTI določa, da se morajo pogodbe o prevozu in tarife oblikovati tako, da prevozniki
dobijo pravično povračilo in da so pokriti dejanski stroški v normalnih pogojih poslovanja (6. člen).
12
RATP je podjetje v lasti države in glavni prevozni operater v Parizu in okolici. V njegovi pristojnosti je me-
tro, del sistema RER (Réseau Express Régional), ki povezuje in dopolnjuje tirni promet, tako metrojski kot
železniški, nadalje avtobusni promet, tri tramvajske linije in žičnica na Montmartru (povzeto po STIF).
13
Pogodbeno je STIF glede železniške infrastrukture povezan tudi z javno ustanovo Réseau ferré de France
(RFF).
14
OPTILE zagotavlja opravljanje prometa na avtobusnih linijah; promet sicer opravljajo vključena podetja.
Izvaja tudi regijske projekte integriranega omrežja skupaj s SNCF in RATP (npr. Navigo). Zagotavlja 60 %
mestnega in medmestnega prometa izven območja Pariza in sosednjih občin. Poleg tradicionalnih podjetij
vključuje še velika mednarodna podjetja: Véolia Transport, Keolis in Transdev (povzeto po spletni strani
OPTILE).
361
Financiranje javnega prevoza v somestjih v regiji Île-de-France in na urbanih območjih po celi Franciji poteka prek posebne pristojbine (taux de versement, v
angleščini local transport tax), ki jo plačujejo vsa podjetja in združenja z več kot
devetimi zaposlenimi, zbrani zneski pa so nakazani za potrebe javnega prevoza. Višina pristojbine je odvisna od višine izplačanih plač. Poleg te pristojbine
sredstva za javni prevoz prispevajo tudi lokalne skupnosti. Višina pristojbine je
različna glede na predel, v katerem se nahaja posamezno podjetje ali združenje,
nikjer pa ne presega 2,6 % zneska plač (povzeto po Impact of Decentralisation...,
2005).
V letu 2007 je financiranje javnega prevoza v okviru STIF (za regijo Île-de-France)
izgledalo takole: k skupnemu znesku pridobljenih sredstev v višini 7,91 milijard EUR
so prispevali:
•prihodki od prevoznin v znesku 2,9 milijard EUR ali 38,6 %;
•javna sredstva (public subsidies) so znašala 1,39 milijarde EUR ali 18,5 %, od česar so
lokalne skupnosti prispevale 1,042 milijarde EUR;
•pristojbine za prevoz (taux de versement) so znašale skupaj 2,8 milijarde EUR ali
38,3 %;
•ostali viri pa so znašali 0,345 milijarde EUR ali 6,5 %.
Pridobljena sredstva so se nato razdelila takole:
•RATP je prejel 58 %
•SNCF je prejel 35 % in
•OPTILE je prejel 7 % (povzeto po STIF).
Financiranje mestnega javnega potniškega prevoza izven regije Île-de-France in brez
upoštevanja posojil, pri čemer je skupna vsota lastnih sredstev znašala 4456 milijonov
EUR, pa je bilo v letu 2003 sestavljeno takole:
•pristojbine za javni promet so predstavljale 46 %,
•lokalne skupnosti so prispevale 31 %,
•prevoznine so znašale skupaj 20 % in
•država je prispevala 3 % (povzeto po Impact of Decentralisation..., 2005).
Železniški prevoz v Franciji
V 18. členu LOTI (in naslednjih) je govora o železniškem prometu in o organiziranju
javne službe. V zakonu je določeno, da se (z letom 1983) ustanovi gospodarska javna
ustanova (établissement public industriel et commercial) po imenu »Société nationale
362
des chemins de fer français« oziroma krajše SNCF.15 Za razliko od nekaterih drugih
držav je SNCF v Franciji, vsaj zaenkrat, edini železniški operater. Namen njegovega
delovanja je:
•opravljanje storitev železniškega potniškega prometa po državni mreži železnic, in
sicer po načelih javne službe;
•opravljanje drugih storitev železniškega prometa, tudi mednarodnih;
•upravljanje železniške infrastrukture po načelih javne službe, v skladu s posebnim
zakonom o ustanovitvi javne ustanove Železniško omrežje Francije.16
Lastnica celotne državne železniške infrastrukture je Réseau ferré de France (RFF).17
Regija in SNCF skleneta dogovor o pogojih opravljanja prevoza in financiranja železniških storitev iz pristojnosti regije. Minister za transport rešuje spore v zvezi z
določitvijo vlakovnih poti, podrobnosti pa se določijo z dekretom Državnega sveta
(člen 21-4 LOTI).
SNCF prejema finančni prispevek od države iz naslova izvajanja storitev javnega železniškega prevoza kot sredstva za povečanje varnosti in prihranek energije. Finančna
sredstva prejema tudi od lokalnih skupnosti. O dodelitvi finančnih sredstev se sklenejo dogovori med SNCF in državo oziroma lokalnimi skupnostmi. Glede finančnega
upravljanja je SNCF zavezana spoštovati enaka pravila, kot to velja za trgovske družbe
(entreprises de commerce). Država jo nadzoruje v gospodarskem, finančnem in tehničnem smislu v skladu z dekretom Državnega sveta (24. in 25. člen LOTI).
Integriranost javnega prevoza potnikov
Širši javnosti po svetu je najbolj znana pariška »oranžna karta« (Carte orange). Gre
za vozovnico, prvič uvedeno leta 1975, ki omogoča uporabo vseh javnih prevoznih
sredstev brez sprotnih plačil v Parizu in celotni regiji Paris Île-de-France. Imetnik ima
pravico do neomejenega števila voženj z vsemi javnimi prevoznimi sredstvi na tem
območju, in to za obdobje enega tedna ali enega meseca. Regija je v pogledu javnega
transporta razdeljena na šest koncentričnih območij, pri čemer je notranji samo mesto Pariz. Najosnovnejša vozovnica za Pariz in bližnjo okolico pokriva območji 1 in 2,
15
V slovenščini bi lahko to ime približno prevedli kot »Državna družba za železnice«.
16
Loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l’établissement public “Réseau ferré de France.
17
V francoskem sistemu je to posebna javnopravna oseba - Etablissement Public Industriel et Commercial
(EPIC).
363
vozovnici staneta 16,80 EUR (tedenska) in 55,10 EUR (mesečna). Ocenjeno je bilo, da
je »oranžna karta« že v prvih desetih letih obstoja povečala uporabo javnih prevoznih
sredstev za 20 %. Enostavnost uporabe in uravnoteženje bremena plačila za uporabnike, ki so različno oddaljeni od centra mesta, sta bili med njenimi največjimi prednostmi. »Oranžna karta« se od maja 2008 postopoma nadomešča s sistemom Navigo
(povzeto po Wikipedia).
Sistem Navigo pomeni, da se posamezni imetnik vozovnice registrira pred vhodom v
prostore pod nadzorom podjetij, ki upravljajo javna prevozna sredstva, nakar se aktivira vrtljivi križ (turnstile), tako da je omogočen vstop. Gre za pametno kartico, ki jo je
treba približati čitalcu in se tako izkaže, da ima posameznik pravico do vstopa zaradi
prednaloženih sredstev. V Parizu tak sistem deluje že od 2001. Prebivalci regije Paris
Île-de-France imajo brezplačen dostop do sistema, drugi pa se mu lahko pridružijo na
prodajnih mestih proti plačilu 5 EUR, pri čemer te vozovnice veljajo en teden, mesec
ali leto. Uporabljajo se lahko v vseh prevoznih sredstvih v okviru STIF, pa tudi v sistemu izposoje koles Velib. Obstaja več izvedb vozovnic v opisanem sistemu za različne
uporabnike (povzeto po Wikipedia).
Za druge francoske regije in mesta na splošno velja, da je, za razliko od regije Île-deFrance, integriranost vozovnic nekoliko slabše razvita.
V najsevernejši francoski regiji Nord-Pas-de-Calais velja sistem TRANSCARTE, kar v
bistvu pomeni sistem elektronskih vozovnic s pametno kartico. Sistem združuje več
služb in operaterjev. Trenutno velja za ekspresni regionalni vlak (TER), za celotno
mrežo javnega prometa v aglomeraciji (mestu) Valenciennes in za parkirne avtomate v navedeni aglomeraciji. V obtoku je približno 100.000 vozovnic. Prvič je bil
sistem preizkušen leta 1996 na lokalni železniški progi med aglomeracijama Lille in
Valenciennes. Med podatki na posamezni vozovnici, ki je sicer zavarovana pred ponarejanjem, se poleg osebnih podatkov uporabnika nahaja tudi registrska številka
njegovega avtomobila. Multimodalni upravljavski center omogoča prenos in obdelavo podatkov, da se zagotovi finančna kompenzacija med operaterji, da se vzpostavi
sistem delovanja v primeru izgube, kraje ali poškodovanja vozovnice in da se uskladi
»črna lista« posameznega operaterja s skupno bazo podatkov (povzeto po ELTIS).
V mestu Toulouse velja enotni tarifni sistem za celo mestno prometno omrežje, ki
uporabnikom omogoča potovati z isto vozovnico na vseh linijah avtobusa in metroja. Sistem upravlja Tisséo, mešano združenje (Syndicat mixte des Transports en
364
Commun).18 Lahko se kupijo integrirane vozovnice od enega potovanja (1,40 EUR) pa
do celoletne uporabe javnih prevoznih sredstev (slednje stane 384 EUR). Vsako potovanje vključuje uporabo treh prevoznih sredstev na treh različnih linijah v eni uri od
prvega registriranja. Obstajajo tudi skupinske vozovnice. Posebna pastelna vozovnica
Tisséo ima elektronski del, ki se lahko kadarkoli napolni na posebnih avtomatih. Ta
vozovnica se samo približa čitalcu in ta odčita podatke ter se na ta način registrira. Za
pridobitev vozovnice je treba izpolnjevati določene pogoje (rezidenti, zaposlitev...).
Ob oddaji prošnje za njeno izdajo je treba priložiti vsa potrebna dokazila in fotografijo (povzeto po Tisséo).
V departmaju Charente-Maritime v zahodni Franciji je bilo leta 1999 ustanovljeno
mešano združenje za določanje tarif (Syndicat Mixte de la Communauté Tarifaire
en Charente-Maritime - SMCTCM). V okviru združenja so se organizirale posamezne
oblasti, pristojne za organizacijo javnega prevoza, da bi v departmaju razvile intermodalnost javnega prevoza. Rezultat je enotna vozovnica za prevoz, poimenovana
Pass'Partout 17, poleg tega pa se je z usklajevanjem javnih prevoznih služb razvila
intermodalnost, kar pomeni, da je javni prevoz za uporabnika bolj učinkovit. Po zgledu pariške »oranžne karte« se lahko z eno vozovnico uporabljajo vsa javna prevozna
sredstva za prevoz v departmaju, tudi državna železnica (SNCF), kolesa in posebne
ladjice. Pred potovanjem uporabnik izbere pot in nato uporabi na njej vsa možna
javna prevozna sredstva (povzeto po Pass'Partout17).
Koncesije za opravljanje službe javnega prevoza potnikov in javna naročila
V Franciji je prenos javne službe (délégation de service public) urejen tako, da lokalna
skupnost javne službe ne opravlja sama, pač pa to delajo zasebne ali tudi javne osebe;
če lokalna skupnost, kar je redkeje, sama opravlja javno službo, potem ne gre za prenos, pač pa za gestion en régie. Po zakonu iz leta 200119 je prenos javne službe celota
pogodb (contrat), po katerih pravna oseba javnega prava (délégant) zaupa opravljanje javne službe, za katero je odgovorna, javnemu ali zasebnemu izvajalcu (délégataire), plačilo pa je bistveno odvisno od rezultatov opravljanja službe. Izvajalec tudi nosi
finančno tveganje. Prenos javne službe je urejen v Splošnem zakoniku o lokalnih skupnostih20 in se razlikuje od navadnega prenosa dejavnosti, kjer ne gre za javne službe.
K javnim službam spada tudi javni promet. Kot pravna oseba javnega prava (délégant)
18
Gre za posebno obliko sodelovanja med občinami, ki je značilna za Francijo (člen 30-1 LOTI).
19
Loi Murcef du 11 décembre 2001.
20
Code général des collectivités territoriales.
365
lahko nastopa država, lokalna skupnost oziroma njihovo združenje ali javnopravna
oseba (établissement public). Prenos javne službe je v Franciji, za razliko od nekaterih drugih držav, tradicionalno še v precejšnji meri odvisen od pogajanj med obema
stranema. Pogodba o prenosu javne službe ima tri glavne oblike, med katerimi je tudi
koncesija,21 ki je zakonsko omejena na 20 let (povzeto po Wikipedia).
Lokalne oblasti (občine in njihova združenja), ki organizirajo prevoz, v 90 % primerov
prenesejo javno službo prevoza potnikov v mestih na zasebna podjetja. V manjših mestih in v Marseillu pa izvajajo prevoz same, v obliki sistema neposrednega upravljanja
(régie directe). Prenos javne službe se izvede na različne načine. Lahko so zasebna
podjetja nagrajena za opravljanje službe, kar pomeni, da so tudi zainteresirana za rezultate. Lahko pa nosijo svoj delež poslovnega tveganja tako, da jim lokalna oblast nakazuje pavšalne zneske sredstev glede na pričakovane rezultate (povzeto po GART).
V študiji Innovation and Regulatory Reform in Public Transport je za Francijo med
drugim navedeno, da spada med države, ki se nahajajo v tranziciji, in sicer gredo v
smeri celovite uvedbe sistema javnih naročil v javnem potniškem prevozu.22 Po podatkih navedene študije je za Francijo, in sicer za območje izven Pariza, značilno, da se
z operaterji sklepajo pogodbe o upravljanju omrežja. V teh primerih oblast običajno
preskrbi vozila in ustrezno infrastrukturo, podjetja - operaterji pa tekmujejo za pravico do njihovega upravljanja (povzeto po Ongkittikul).
Sistem dajanja koncesije za opravljanje javnega prevoza potnikov prek javnega razpisa prikazujemo na primeru Lyona. V tem mestu je pristojna oblast, ki ima v lasti
cel vozni park za vse vrste prevoza in infrastrukturo, sklenila pogodbo o opravljanju
javnega potniškega prevoza za obdobje od 2005-2010 prek postopka javnega razpisa
in pogajanj. Kot oblast, pristojna za organiziranje prevoza za departma Rhône in za
aglomeracijo Lyon, je v pogodbi udeležen SYSTRAL23 (Syndicat Mixte des Transports
pour le Rhône et l’Agglomération Lyonnaise). Odgovoren je za prevozno politiko,
21
Pri tem velja zgolj opozoriti, da se v francoski strokovni literaturi v zvezi s prenosom službe javnega pro-
meta v francoskem sistemu redkeje uporablja izraz koncesija (concession).
22
V to skupino spadajo še skandinavske države in Nizozemska. Zaenkrat je po podatkih študije močno dere-
guliran in privatiziran javni prevoz potnikov prisoten samo v Združenem kraljestvu.
23
SYSTRAL sestavlja 16 voljenih politikov iz aglomeracije Lyon in 10 voljenih politikov iz departmaja Rhône,
v katerem se nahaja Lyon. Ima politični izvršilni odbor z osmimi člani in predsednika. Predstavlja 57 občin.
Poleg navedenih funkcionarjev ima SYSTRAL še 83 strokovnih sodelavcev
366
upravljanje in razvoj prevoznega omrežja ter za prenos njenega upravljanja na operaterje. Druga pogodbena stranka pa je prevozni operater Keolis, ki je v 45 % lasti
železnice (SNCF), in ki dejansko upravlja z omrežjem prek lokalne podružnice, pri
čemer uporablja sredstva, ki jih ima v lasti SYSTRAL. Izven tega okvira pa je skupaj 16
avtobusnih prog s podizvajalsko pogodbo prenesenih drugim operaterjem (povzeto
po Contracting in urban public transport, 2008).
Pogodba je sklenjena za redni ter šolski prevoz. Operater vnaprej prejema določena
letna plačila za stroške prevoza, je pa tudi pogodbeno zavezan, da letno nakaže SYSTRALU določeni minimalni znesek iz naslova prevoznin, pa četudi njihov dejanski
znesek ni dosegel višine tega minimalnega zneska. Pogodba se sklene po opravljenem javnem razpisu in pogajanjih, skladno s francosko zakonodajo (Loi Sapin),24 ki
na splošno ureja prenos javne službe. Med strateške politične cilje tako organiziranega prevoza se med drugim prišteva tudi večja intermodalnost in boljša pokritost
območja. SYSTRAL določa proge, čas obratovanja, frekvence, lokacijo postaj, voznine
in določa standarde kvalitete (rednost, čistoča, dostopnost, informacije, varnost potnikov, nadzor izogibanja plačevanja voznine). Operater lahko spremeni storitve na
lastno iniciativo, vendar največ do 1 % navzgor ali navzdol od letnega pogodbenega
števila enot vozilo/km. SYSTRAL lahko zahteva vrnitev na prvotna izhodišča. Operater ne sme ustvarjati novih postajališč ali linij in je omejen s 15 minutami odstopanja
od dogovorjenega časa obratovanja (povzeto po Contracting in urban public transport, 2008).
Operater je zadolžen za delovanje, promocijo in prodajo, pa tudi za upravljanje in
vzdrževanje infrastrukture. Poleg tega nosi stroške vandalizma na vozilih in na podzemnih instalacijah, stroški na avtobusnih in tramvajskih postajah pa so v breme pristojne oblasti. Investicije v obstoječa sredstva (za obnovo in boljši izkoristek) izvede
operater na račun pristojne oblasti in to na podlagi prej določenega načrta stroškov.
Za celotno tekoče obdobje znašajo stroški investicij, ki jih poravna SYSTRAL, 60 milijonov EUR. Investicije v nova sredstva (npr. podaljšanje prog, razširitev podzemnega
omrežja) izvede pristojna oblast, torej SYSTRAL, pri čemer znaša povprečni znesek
teh investicij 150 milijonov EUR na leto. Stroškovne posledice stavk v celoti krije operater. V letu 2005 so prevoznine skupaj pokrile 26 % potreb financiranja omrežja, 44
% pa je bilo sredstev iz pristojbine za prevoz, ki jo plačujejo delodajalci. Oblast nadzo-
24
V originalu: Loi n°93-122 du 29 janvier 1993 relative a` la prévention de la corruption et a` la transparence
de la vie économique et des procédures publiques.
367
ruje kvaliteto storitev, operater pa mora potnike na primeren način obveščati o svojih
obveznostih, rezultatih in aktivnostih za izboljšanje storitev (povzeto po Contracting
in urban public transport, 2008).
2.3 Hrvaška
Javni promet (prevoz) je tudi na Hrvaškem osnovan na več oblikah. Najbolj je razvit
cestni promet, ki se odvija na mreži državnih, županijskih in lokalnih cest, vključno
z avtocestami in hitrimi cestami. Železniški promet je manj razvit od cestnega (dvotirnost in elektrifikacija omrežja nista zelo pogosti). Vodni prevoz se deli na morski
promet (po Jadranskem morju) in rečni promet (plovne so predvsem reke Sava, Donava in Drava). Na Hrvaškem je tudi 68 letališč, od tega jih je 5 mednarodnih (Wikipedia).
Na splošnem nivoju je za prometno politiko odgovorno ministrstvo za morje, turizem,
promet in razvoj (Ministarstvo mora, turizma prometa i razvitka - MMTPR). V njegovo pristojnost spadajo tudi upravni in drugi posli, ki so vezani na splošno prometno
politiko, upravljanje s cestnim prometom, upravljanje z železnico, upravljanje z zračnim in pomorskim prometom ter rečno plovbo, prav tako pa tudi prometna inšpekcija in raziskovanje na področju prometne politike. Sestavna enota znotraj MMTPR
je tudi Uprava za strateške infrastrukturne projekte. Določeno vlogo pri prometni
politiki imata tudi ministrstvo za kulturo in ministrstvo za varstvo okolja, prostorsko
urejanje in gradbeništvo (Operativni program str.18).
S prometom na Hrvaškem se v okviru svojih pristojnosti ukvarjajo med drugimi tudi
naslednje institucije: Agencija za urejanje železniškega trga (Agencije za regulaciju
željezničkog tržišta), Agencija za plovne poti notranjih vod (Agencija za plovne putove unutarnjih voda, rečne kapitanije (riječke kapetanije) ter podjetja: Hrvaške ceste
(Hrvatske ceste), Hrvaške avtoceste (Hrvatske autoceste) in Hrvaške železnice (Hrvatske željeznice) (Operativni program str.18).
Zakon o koncesijah (Zakon o koncesijama) iz leta 2008 (4. člen) določa, da se lahko
dajejo koncesije med drugim tudi za: opravljanje linijskega obalnega pomorskega
in rečnega prevoza, za javni prevoz in tudi za področje železnic. Pogoji, postopek
in način dajanja koncesij pa je po posameznih področjih urejen s posebnim zakonom.
368
Železniški promet
Pravni okvir za urejanje področja železniškega prometa predstavljajo predvsem naslednji zakoni:
•Zakon o železnici (Zakon o željeznici),
•Zakon o varnosti železniškega prometa (Zakon o sigurnosti željezničkog prometa),
•Zakon o delitvi trgovinske družbe H. Ž. (Zakon o podjeli trgovačkog društva H. Ž. Hrvatskih željeznica d.o.o.)
•Zakon o ustanovitvi in pristojnosti Agencije za urejanje železniškega trga (Zakon o
osnivanju i djelokrugu rada Agencije za regulaciju željezničkog tržišta (Operativni
program str.19).
Za področje železniškega sektorja je pristojno več teles. Znotraj MMTPR-a so za železniška vprašanja pristojni dve organizacijski enoti: Uprava železniškega prometa s
tremi oddelki in varnostna inšpekcija.
Zakon o ustanovitvi in pristojnosti Agencije za urejanje železniškega trga iz leta 2007
določa med drugim tudi naslednje pristojnosti navedene agencije (6. člen):
•odločanje o pritožbah železniških prevoznikov na odločitve upravitelja železniške
infrastrukture v povezavi z infrastrukturo v zvezi z:
• kriteriji za določitev pristojbin za uporabo železniške infrastrukture,
• višino in strukturo pristojbin za uporabo železniške infrastrukture,
• odločitvami o odobritvi dostopa železniškega prevoznika do železniške infrastrukture;
•nadzor nad pogajanji upravitelja železniške infrastrukture in železniškega prevoznika o višini pristojbin za uporabo železniške infrastrukture;
•nadzor nad kvaliteto ponujenih storitev železniškega prevoznika.
Z Zakonom o železnici se urejajo med drugim tudi način in pogoji za opravljanje železniškega prevoza in pogoji pristopa prevoznikov do železniške infrastrukture. Storitve železniškega prevoza so definirane kot storitve posebnega državnega pomena, za
katere država tudi zagotavlja del sredstev (1. člen Zakona o železnici). Dovoljenje za
opravljanje storitev v železniškem prevozu je upravni akt, s katerim se železniškemu
prevozniku prizna možnost opravljanja storitev javnega prevoza (2. člen Zakona o železnici). Pristop do infrastrukture pod pogoji, ki so predpisani z zakonom, daje upravitelj železniške infrastrukture (Železniška infrastruktura d.o.o.) v obliki pogodbe, ki
mora biti nediskriminatorna, v njej pa se določijo pravice in obveznosti upravitelja in369
frastrukture in železniškega prevoznika, kapacitete, višina pristojbine in drugi pogoji
kot so npr. tudi varnost potnikov in varstvo okolja (22. člen Zakona o železnici).
Zakon o železnici določa (39. člen), da so storitve železniškega prevoza potnikov v domačem prometu (tako regionalnem, lokalnem, primestnem in mestnem), v mednarodnem
prometu in tudi storitve kombiniranega prevoza storitve posebnega državnega pomena.
Zaradi tega lahko država (vlada) ali enote lokalne samouprave posameznim železniškim
prevoznikom, na njihovo zahtevo, povrne del sredstev, namenjenih za razvoj in del stroškov prevoza. Ta sredstva se (na podlagi 40. člena Zakona o železnicah) zagotavljajo v
proračunu države, oziroma v proračunih lokalnih in regionalnih skupnosti.
Z Zakonom o delitvi trgovske družbe H. Ž. se je to podjetje razdelilo na 4 družbe z
omejeno odgovornostjo na naslednjih poslovnih področjih (1. člen zakona): (1) upravljanje, vzdrževanje in izgradnja železniške infrastrukture, (2) prevoz potnikov, (3)
prevoz tovora, (4) vleka vlakov.
Podjetje Železniška infrastruktura d.o.o. je družba v 100 % državni lasti in deluje kot
upravitelj železniške infrastrukture, dejavnost podjetja H. Ž. - Potniškega prometa
(HŽ-Putniči prijevoz) pa je predvsem opravljanje javnega prevoza potnikov v notranjem in mednarodnem prometu.
Cestni promet
Javni cestni prevoz potnikov se na podlagi zakona o prevozu v cestnem prometu (Zakon o prijevozu u cestovnom prometu) opravlja z avtobusi kot linijski prevoz ali kot
prosti prevoz v notranjem in mednarodnem prometu. Prevoz potnikov se ne more
opravljati z osebnim vozilom, razen taxi prevozov. Linijski prevoz potnikov se opravlja na določenih linijah po vnaprej določenem voznem redu, določeni in objavljeni
ceni ter drugimi objavljenimi pogoji prevoza. Linijski prevoz potnikov se lahko izvaja
kot neposredni, ekspresni in potniški prevoz. Prevoznik lahko opravlja linijski prevoz
potnikov na podlagi dovoljenja, ki velja do pet let. Postopek in način za dobivanje dovoljenja predpisuje MMTPR. Nadomestila za dovoljenja so prihodek državnega proračuna oziroma proračunov županij. Za izdajo licenc prevoznikom je pristojno MMTPR
za mednarodni promet potnikov, za notranji promet (vključno s taksi prevozi) pa so
pristojne županije, oziroma uprava mesta Zagreba.
Poleg splošne licence za prevoz morajo izvajalci pridobiti tudi dovoljenje za opravljanje linijskega prevoza. Dovoljenje za medžupanijski promet izdaja MMTPR, županije
370
pa za županijski linijski prevoz potnikov. Na podlagi 40. člena zakona lahko prevoz
skupno opravljata tudi dva ali več prevoznikov. Notranji linijski promet potnikov se
lahko opravlja kot lokalni, županijski ali medžupanijski. Lokalni linijski prevoz potnikov se ureja s predpisi o komunalnem gospodarstvu (Zakon o prijevozu u cestovonom prometu).
Kombinirani (intermodalni) javni prevoz potnikov
Na področju intermodalnega (kombiniranega) javnega prevoza potnikov ni zaslediti posebnih informacij, razen turističnih v zvezi s prevozom osebnih avtomobilov z
vlakom v bližino turističnih središč, ter prevoza osebnih vozil s trajekti na jadranske
otoke.
MMTPR naj bi na podlagi 2. člena Zakona o prevozu v cestnem prometu skladno s
strategijo prometnega razvoja Republike Hrvaške sicer predpisoval program razvoja
dejavnosti cestnega prevoza, ki naj bi med drugim vseboval tudi ukrepe za:
•usklajevanje cestnih kapacitet z železniškimi in ladijskimi,
•uvajanje sistema kombiniranega in intermodalnega prevoza.25
Na deklarativni ravni je raznovrstnemu načinu prevoza dana podpora tudi v strategiji
razvoja države:
Da bi se pospešil postopek vključevanja Hrvaške v evropski prometni sistem, je nujno povečati konkurenčnost in kompatibilnost prometnega sistema Hrvaške, da bi
lahko ekonomsko zadovoljivo deloval, doseči večjo varnost, hitrost in rednost v prevozu potnikov in blaga, ponuditi širši izbor prevoznih sredstev ustrezne kapacitete
in kakovosti, ter številčnejše načine (modalitete) prevoza (Strategija razvitka Hrvatske).
V procesu sodelovanja v jugovzhodni Evropi (SEECP), 2006. je podpisan tudi Sporazum o vzpostavitvi železniške mreže velikih zmogljivosti, v katero so vključene tudi
železniške proge v Republiki Hrvaški, ki so del ... koridorjev in njihovih vej. Cilj sporazuma je vzpostavitev železniške mreže visoke učinkovitosti za potniški, tovorni in
intermodalni promet v regiji jugovzhodne Evrope do leta 2020 (Nacionalni program
željezničke infrastrukture).
25
Vendar iz podrobnejšega pregleda izhaja, da se kombinirani in intermodalni prevoz, kot je omenjen v ne-
katerih uradnih dokumentih, nanašata predvsem na tovorni promet in ne na javni prevoz potnikov.
371
Mestni promet - primer mesta Osijek - enotna vozovnica
Mestni prevoz potnikov opravlja podjetje Gradski prijevoz putnika Osijek (kratica
GPP), ki je operater tramvajskega in avtobusnega prometa v Osijeku. Podjetje obstaja
že od leta 1884, ko je v Osijeku bil uveden konjski tramvaj, prvi na Hrvaškem.
S 1. 9. 2008 je GPP uvedel elektronski način plačila imenovan »Butra«. Plačuje se s
plastično kartico, ki se kupi enkrat in se pri tem dobi začetni znesek (kredit). Kartico
se da kupiti na vozilu in v poslovalnicah GPP. Kredit se lahko plača v poslovalnicah
GPP. Kartico je treba prisloniti na avtomat pri vhodu in izhodu iz vozila, pri čemer je
vhod samo na sprednjih vratih, izhod pa na srednjih in zadnjih vratih. Pri vhodu se
iz kartice odbije znesek cene vožnje (kredita) za kilometre od trenutnega do naslednjega postajališča. Pri izhodu se vrne znesek, tako da je končni znesek sorazmeren
opravljeni poti. V primeru, da se potnik pozabi odjaviti, se mu ne vrne zneska vse do
končne postaje. Za določene kategorije prebivalstva obstaja tudi mesečna vozovnica
za neomejeno število voženj.
2.4 Italija
Decentralizacija na področju javnega prevoza potnikov je bila izvedena tudi v Italiji.
V Ustavnem zakonu, št. 3 iz leta 2001,26 se je z državnega na deželno raven prenesla
pristojnost za urejanje javnega prevoza. Spremenil se je namreč 117. člen italijanske
ustave, ki po novem določa, da so v deželni pristojnosti vse zadeve, ki niso izrecno
naštete v ustavi, kar pomeni, da je dežela (regione) pristojna tudi za urejanje javnega
prevoza na svojem območju oziroma skupaj z drugimi deželami tudi na širšem območju (spletna stran italijanskega parlamenta).
Že pred tem je zvezni zakon, po svojem predlagatelju imenovan “Bassaninijev zakon”27
deželnim upravam poveril pristojnost za načrtovanje, ustanavljanje in upravljanje vseh
lokalnih prevoznih služb (povzeto po ELTIS).
V uredbi z zakonsko močjo, št. 422 iz leta 1997,28 ki konkretizira določbe »Bassaninije26
Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
27
Legge 15 marzo 1997, n. 59 “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”.
28
Decreto Legislativo 19 novembre 1997, n. 422 “Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e
compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997,
372
vega zakona«, so med drugim določene funkcije in naloge, ki so prenesene na dežele
in lokalne skupnosti s področja službe javnega potniškega prevoza deželnega in lokalnega pomena, pa tudi kriteriji za organiziranje lokalne službe javnega prevoza. Kot
lokalne skupnosti se štejejo pokrajine, občine, planinske skupnosti in druge. Na dežele so prenesene naloge načrtovanja vseh vrst javnega prevoza na deželni in lokalni
ravni; dežele nato na pokrajine, občine in druge lokalne skupnosti prenesejo vse tiste
funkcije in naloge, za katere ni potrebno, da ostanejo na deželni ravni. Podrobneje se
zadeva uredi v deželnih zakonih. V 8. členu uredbe je še podrobneje določeno, kako
se železniške prevozne storitve, za katere nima koncesije državno železniško podjetje
Ferrovie dello Stato - FS (ki je delniška družba), in tiste železniške storitve, za katere
ima FS koncesijo, pa so v deželnem in lokalnem interesu, prenesejo na deželno in
lokalno raven.
V uredbi so tudi podrobnejše določbe o organizaciji javnega lokalnega prevoza. Stalna konferenca za odnose med državo, deželami in avtonomnima pokrajinama, spodbuja usklajevanje med načrtovanjem prevoza v regijah in avtonomnih pokrajinah ter
načrtovanjem na ravni države. Dežele sprejemajo triletne programe lokalnega javnega potniškega prometa, v katerih mora biti med drugim predvidena tudi integracija,
tako glede načina prevoza kot tudi glede tarife. Na nivoju dežele morajo biti določene
minimalne storitve, pri katerih se mora med drugim upoštevati tudi povezovanje med
prevoznimi omrežji. Operaterji so se morali po določbah navedene uredbe preoblikovati v kapitalske družbe.
Za deželo Furlanijo - Julijsko krajino na primer velja, da se klasifikacija posameznih
vrst prevoza določi v deželnem načrtu za lokalni javni potniški prevoz - Piano regionale per il trasporto pubblico locale (PRTPL). Linijski prevoz je bil prenesen prek
javnih razpisov, pri čemer so bili postopki končani leta 2000, pogodbe o opravljanju
službe pa so bile sklenjene med upravljalskimi enotami (Unita` di gestione) iz štirih
pokrajin (Gorica, Pordenone, Trst in Videm) in med prevoznimi podjetji (aziende di
trasporto), in sicer za Gorico Azienda Provinciale Trasporti di Gorizia APT S.p.A., za
Pordenone Azienda Trasporti Automobilistici Provinciali - ATAP S.p.A., za Trst Trieste
Trasporti S.p.A. in za Videm Autoservizi F.V.G. S.p.A. – SAF. Tarife se potrjujejo s sklen. 59” - v literaturi tudi “decreto Burlando”). Spremenjena z istovrstno uredbo, št. 400 iz leta 1999 - Decreto
Legislativo 20 settembre 1999, n. 400 “Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 19 novembre 1997, n.
422, recante conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale”.
373
pom deželnega sveta (Giunta regionale) (povzeto po spletni strani dežele Furlanija
- Julijska krajina).
V 13. členu deželnega zakona dežele Furlanije - Julijske krajine iz leta 2007, ki ureja
tudi javni potniški prevoz, je podrobneje opisan deželni načrt za lokalni javni potniški prevoz (PRTPL), s katerim se celovito in z več aspektov načrtuje izvajanje službe
javnega prevoza na deželnem in lokalnem nivoju, pri čemer se določa omrežje javnega prevoza, da bi se zagotovila kar največja mobilnost oseb v okviru integracije in
funkcionalne specializacije različnih načinov prevoza. V načrtu se med drugim določajo najprimernejše organizacijske oblike, ki zagotavljajo integracijo načinov različnih vrst javnega prevoza. Poleg tega se v načrtu tudi ocenijo stroški izvajanja storitev,
pri čemer naj bi bilo vsaj 35 % sredstev, pridobljenih iz naslova prevoznin. Določijo
se tudi kriteriji za finančno intervencijo dežele, bodisi za upravljanje bodisi za investicije. V 16. členu je še določeno, da dežela spodbuja usklajevanje različnih nivojev
načrtovanja in to z namenom boljše integracije javnih prevoznih služb železniškega
in cestnega prometa na deželni in lokalni ravni. Dežela (20. člen) zagotovi plačilo
ustrezne protivrednosti po pogodbi o opravljanju javne službe, morebitne izgube pa
so v breme operaterja. V 23. členu so določene obveznosti operaterjev, med drugim
morajo upoštevati določila kolektivnih pogodb za delavce.
Železniški prevoz
Državne železnice (Ferrovie dello Stato – FS) so največje italijansko podjetje in je v
100 % lasti Ministrstva za gospodarstvo in finance. Gre za delniško družbo, ki ima
med drugim tudi 100 % delež v podjetju Trenitalia, ki je tudi delniška družba (S.p.A.).
Trenitalia se ukvarja s prevozom potnikov in z logistiko. Vsako leto prepelje nekaj več
kot pol milijarde potnikov. Oddelek za regionale potnike v okviru Trenitalia skupaj z
lokalnimi skupnostmi in drugimi prevoznimi podjetji spodbuja oblike integracije različnih vrst prevozov in tarif, kar naj bi olajšalo potovanja potnikov. Navedeni oddelek
ima 21 deželnih direkcij (povzeto po spletni strani FS).
Železniški promet v deželi Furlanija Julijska krajina (20.000 oseb na dan) izvajata vsedržavna delniška družba Trenitalia S.p.A. in železniško podjetje (družba z omejeno
odgovornostjo) Ferrovie Udine-Cividale S.r.l. in to izključno na progi med Vidmom
in Čedadom. Po prenosu pristojnosti z zvezne na deželno raven v letu 2004 so se
prenesla tudi finančna sredstva v ta namen, in sicer v proračunskem zakonu za leto
2007. Ta zakon tudi predvideva sklenitev sporazuma med zveznim transportnim ministrstvom in deželama Furlanija – Julijska krajina ter Benečija v zvezi s podrobnej374
šim opravljanjem javne službe (povzeto po spletni strani dežele Furlanija - Julijska
krajina).
Integriran prevoz in vozovnice
V tej državi je na lokalnem in regionalnem nivoju sorazmerno dobro razvit sistem integriranih vozovnic in prevozov. Ta sistem se v Italiji imenuje sistem enotne tarife oziroma Sistema Tariffaio Integrato (STI). Na splošno velja za deželne vlake, pa tudi za
medmestne in mestne avtobuse. Formalno gre pri tem sistemu za sklepanje pogodb
med pristojnimi oblastmi in operaterji, ki morajo poleg tega, da potnikom omogočijo
uporabo enotne vozovnice, zagotoviti tudi ustrezno infrastrukturo (parkirišča, postajališča za avtobuse, terminale itd.) in koordinirati različne načine prevoza tako, da
imajo potniki občutek, da potujejo z enim samim načinom. Posamezni sistem je v največjem številu primerov osnovan na območjih in podobmočjih, za katera velja enotna
voznina. Za potovanje znotraj določenega območja se zahteva enotna vozovnica, ki
je lahko za daljše časovno obdobje, npr. za mesec, za sezono, lahko je dnevna, tudi
enosmerna, ipd.). Sistemi STI se razlikujejo po deželah. Lahko veljajo samo za občino
ali pa za celotno regijo (povzeto po Towards Passenger Intermodality in the EU).
V Italiji so sistem STI uvedli nekoliko kasneje kot v drugih evropskih deželah. V Lombardiji in v avtonomni pokrajini Bolzano so STI uvedli v drugi polovici sedemdesetih
let prejšnjega stoletja, večina operaterjev pa je s tem začela šele v devetdesetih letih.
Leta 2002 je bilo 42 % mestnega prometa popolnoma ali delno integriranega, več v severni Italiji in v večjih ter srednje velikih mestih. Ti deleži še stalno naraščajo. Med drugim so v študiji z naslovom The Impact of Integrated Tariff Systems, z ekonometrično
analizo 69 podjetij lokalnega javnega prevoza v Italiji v letih 1992-2002 ugotavljali,
koliko se zaradi uvedbe ITS spreminjajo navade uporabnikov javnih prevoznih sredstev. Tarife same pa niso edini dejavnik pri odločanju uporabnikov za uporabo javnih
transportnih sredstev; poleg tega so pomembni tudi pogostost prevozov, komercialna hitrost, razširjenost omrežja in možnost povezav z drugimi javnimi prevoznimi
sredstvi v vozliščih. Rezultati navedene študije kažejo, da uvedba STI lahko poveča število potovanj z javnimi prevoznimi sredstvi kratkoročno za 7 % in dolgoročno za 26
%. Pomembna se zdi tudi razširitev STI izven urbanih območij, ki bi po oceni študije
lahko precej povečala uporabo javnih prevoznih sredstev zaradi dnevnih migrantov
(povzeto po The Impact of Integrated Tariff Systems).
Dežela Emilia Romagna je uvedla integriran sistem voznin in vozovnic za različne
načine javnega prevoza, torej za celotni avtobusni in železniški javni promet v de375
želi. Deželni svet je določil načela, strukturo in tehnične posebnosti za nov integralni sistem potovalnih dokumentov, imenovan STIMER. Od 1994 je sistem deloval
v Modeni, od 2004 pa v celotni regiji. Sistem si med drugim prizadeva zagotoviti
uporabnikom kar največjo svobodo gibanja, poleg tega pa tudi večjo enostavnost,
transparentnost in fleksibilnost plačevanja voznine, transportnim operaterjem in
lokalnim skupnostim pa se skuša zagotoviti zanesljiv instrument za načrtovanje
in razvoj storitev ter nadzor njihove uporabe. Leta 2001 je bila izdelana študija, v
katero so bili vključeni vsi avtobusni in železniški operaterji z namenom določitve
območij prevoza in ugotovitve učinkov morebitne uvedbe integriranih potovalnih
dokumentov. Po študiji je bila sprejeta odločitev, da se stari sistem pavšalne cene
vozovnice nadomesti s sistemom, pri katerem je cena vozovnice odvisna od dejanske porabe. Ustanovljen je bil poseben odbor za pridobitev ustrezne tehnologije,
ki je določil standarde tehnologije in softvera na osnovi omenjene študije. Vsi avtobusni in železniški operaterji se morajo držati teh standardov za olajšanje procesa
regijske integracije. Bistvena novost je uvedba elektronskih potovalnih dokumentov v obliki sezonskih vozovnic, izdelanih po principu brezkontaktnih pametnih
kartic, ki vsebujejo mikročip. Posebne vozovnice bodo uvedene tudi za različna
območja regije in za različna časovna obdobja. Po pozitivnih izkušnjah v Modeni
je bilo 18 milijonov EUR, namenjenih za razširitev sistema na vse urbane in predmestne predele (z avtobusom in železnico) po celotni regiji. 11 milijonov EUR je
bilo razdeljenih med avtobusna in železniška podjetja za pomoč pri investiranju
v postaje, postajališča in vozila in za posodobitev obstoječega sistema vozovnic
(povzeto po ELTIS).
Integralni sistem potovalnih dokumentov STIMER velja torej v vseh 9 pokrajinah v
deželi in v 341 občinah. Obsega mestne in primestne avtobuse, trolejbuse in tramvaje.
Vsaka pokrajina ima svojo javno transportno družbo, obstaja pa še 46 zasebnih podjetij. Sistem ima približno 3000 avtobusov. Okoli 5.500 uporabnikov je stalno vključenih v sistem, 240 milijonov potnikov se prepelje na leto, pri čemer se beleži okoli 92
milijonov EUR letnih prihodkov iz naslova voznin. Sistem med drugim sestavljajo še:
•Državno podjetje za železnice Trenitalia S.p.A;
•regionalno podjetje – družba z omejeno odgovornostjo FER Srl;
•tri lokalna podjetja (ATCM, ACT in ATC);
•1400 km železniškega omrežja, od česar je 350 km v lasti regije;
•246 železniških postajališč, od tega 143 v lasti Trenitalia S.p.A, itd. (povzeto po ELTIS).
376
Dežela Furlanija Julijska krajina je na svoji spletni strani ponazorila integracijo upravljanja železniškega prevoza in cestnega ter morskega prevoza na ravni dežele po
uveljavitvi uredbe z zakonsko močjo iz leta 2004,29 ki javni prevoz praktično v celoti
prenaša z državne na nižjo raven, pri čemer sta bila cestni in pomorski prevoz že prej
v pristojnosti dežele v skladu z deželnim zakonom 20/1997. Integracija med različnimi vrstami prometa zahteva revizijo trenutno veljavne ureditve, v vsakem primeru
pa je treba obdržati v veljavi pogodbe, ki trenutno veljajo za cestni prevoz, in sicer
do 31. 12. 2010. Od 1. 1. 2011 do leta 2020 pa bo v veljavi z novimi pogodbami tudi
nov deželni sistem javnega potniškega prevoza, ki bo osnovan na integraciji glede
načinov prevoza in tarif, in sicer bodo pogoji za to določeni v novi zakonodaji, ki bo
nadomestila sedanjo (torej deželni zakon 20/1997). Ni še povsem jasno, ali bo en sam
upravljavec integriranega prevoza ali pa bo na eni strani upravljavec železniškega prevoza, na drugi pa upravljavec vseh drugih vrst javnega potniškega prevoza. Vsekakor
pa bo treba določiti postopke, vsebino in trajanje pogodb o opravljanju službe, obveznosti operaterja itd, med drugim pa tudi uvedbo integriranega tarifnega sistema in
elektronskih vozovnic (povzeto po spletni strani dežele Furlanija - Julijska krajina).
V Milanu deluje prevozno podjetje Azienda Trasporti Milanesi (ATM), ki je od leta
2001 delniška družba. Njena lastnica je občina Milano. ATM upravlja javni transportni
sistem v mestu in v 87 občinah pokrajine, torej skupaj pokriva 3 milijone ljudi. Od leta
2007 je ATM skupina, sestavljena iz vodilnega podjetja ATM S.p.A, in devetih drugih
podjetij. Namen take organiziranosti je v boljšem nadzoru nad postopki in v opravljanju storitev prevoza v skladu s potrebami skupnosti. Misija ATM je tudi povezana z
integriranim prevozom; leta 2005 je namreč nadomestil stare potovalne dokumente z
inovativnim magnetnim in elektronskim sistemom vozovnic, ki omogoča integrirano
uporabo vseh javnih transportnih sredstev in tudi parkiranje na deželnem območju, s
čimer se je izboljšala kakovost storitve (povzeto po ATM Milano).
V Milanu ima sicer sedež skupina Ferrovie Nord Milano - FNM, ki je vodilna skupina
v Lombardiji za integrirani prevoz in mobilnost ter največji zasebni operater v Italiji.
Podjetja iz skupine FNM opravljajo med drugim železniški in tudi cestni prevoz potnikov, poleg tega pa še merjenje onesnaženosti ozračja in druge storitve. Med delničarji skupine je med drugim dežela Lombardija udeležena s 57,57 %, državne železnice (FS) pa s 14,74 %. Skupina deluje v smeri integriranosti z državnim železniškim
29
Decreto Legislativo 1 aprile 2004, n. 111 “Norme di attuazione dello statuto speciale della regione Friuli-
Venezia Giulia concernenti il trasferimento di funzioni in materia di viabilitŕ e trasporti”.
377
omrežjem, pa tudi v smeri razvoja sistemov integracije načinov prevoza (avtobus, parkiranje, integracija cen itd.). Med drugim skupina upravlja z 800 vlaki na dan, ima pa
tudi 200 avtobusov (povzeto po FNM).
V deželi Kampaniji imajo tudi sistem integriranih vozovnic za javni potniški promet.
Sistem upravlja konzorcij 13 podjetij za javni prevoz Unicocompania s sedežem v Neaplju. Na spletni strani konzorcija je na voljo podroben prikaz integriranega tarifnega
sistema. Razlike so glede tega, ali gre za prebivalce Neaplja, nadalje so razlike glede
kategorije oseb, glede časovnega obdobja, glede prog ipd (povzeto po UNICOCAMPANIA).
Pogodbe in koncesije za opravljanje službe javnega prevoza potnikov ter javna naročila
V 18. členu uredbe, št. 422 iz leta 1997 je najti tudi podrobnejše zahteve za izvedbo javnih razpisov (gara d'appalto). Z izvajalci prevoza se sklenejo pogodbe o opravljanju
službe (contratti di servizio) za največ devet let. Storitve morajo ustrezati kriterijem
ekonomičnosti in učinkovitosti, pri čemer se mora stremeti k povezovanju različnih
načinov javnega prevoza.
Sistem oddajanja javne službe opravljanja storitev javnega prevoza potnikov v Italiji
predstavljamo na primeru Rima. Rimska občinska oblast daje pobudo za ureditev
javnega potniškega prometa, operaterji pa so, med drugim:
•ATAC kot agencija za načrtovanje;
•TRAMBUS kot avtobusni operater in
•Met. Ro kot operater metroja in mestne lahke železnice.
Vsi našteti operaterji so delniške družbe v 100 % lasti občine. Ta načrtuje, ureja in nadzira mestni prevoz. Neposredno, torej brez javnega razpisa, sklepa pogodbe z navedenimi občinskimi operaterji, z ostalimi operaterji pa po opravljenem javnem razpisu.
ATAC nadzira promet, pa tudi upravljanje sredstev in prihodkov. TRAMBUS in Met. Ro
sta operaterja in opravljata storitev nadzemnega in podzemnega potniškega prevoza.
TRAMBUS je tudi odgovoren za vzdrževanje infrastrukture (povzeto po Contracting
in urban public transport, 2008).
V zvezi z javnim naročanjem je treba pojasniti, da je rimska mestna oblast v letu 2000
že poskusila z javnimi razpisi za celotni javni promet, vendar pa se je nato odločila,
da z operaterjema TRAMBUS in Met. Ro sklene pogodbo brez javnega razpisa. Za od378
dajo storitve na perifernih avtobusnih linijah pa vseskozi velja načelo javnega razpisa
(povzeto po Contracting in urban public transport, 2008).
Obstaja več vrst pogodbenih razmerij. V pogodbi med občino in ATAC občina določi cilje, ki naj jih doseže ATAC, ter znesek subvencij, vključno z deležem, ki ga bo
prispevala regija. ATAC krije svoje stroške s subvencijami in s prihodki od prevoznin.
Prejeta sredstva ATAC v določenem delu plačuje naprej obema operaterjema v skladu
s standardnimi stroški, določenimi v pogodbi. Operaterja prejmeta letno osnovno
finančno nakazilo za pogodbeno določeno število enot »vozilo/km« od občine, od
ATAC pa prejmeta dodatna sredstva na račun dejansko opravljenih enot »sedež/km«.
V letu 2005 so bile podpisane pogodbe o izvajanju storitev med občino in tremi naštetimi operaterji, in sicer do leta 2011. ATAC ima izključno pristojnost načrtovanja,
nadzora in reguliranja javnega potniškega prometa, vključno z monitoringom tistih
linij in delovanja, ki se od operaterjev TRAMBUS in Met. Ro z javnimi naročili prenese
na druge operaterje. TRAMBUS ima izključno pristojnost nad avtobusnim prevozom
znotraj občine Rim, nima pa te pristojnosti na perifernih dodatnih linijah. Met. Ro pa
ima izključno pristojnost za promet z metrojem in lahko železnico (povzeto po Contracting in urban public transport, 2008).
Kar se lastniške strukture tiče, je cestna infrastruktura v lasti regije, province in občine. Infrastruktura javnega prometa (metrojski tiri, tiri mestne železnice in tramvajski
tiri, logistična oprema) in vozila (metro, železnica, tramvaji in avtobusni vozni park)
pa so v lasti ATAC, ki jih daje v uporabo operaterjem. Operativne stroške (osebje,
energija, vzdrževanje) nosita operaterja TRAMBUS in Met. Ro. ATAC je odgovoren za
investiranje v vozni park in druga sredstva javnega potniškega prometa v skladu s triletnim investicijskim načrtom, ki ga odobri občina (povzeto po Contracting in urban
public transport, 2008).
Naslednji italijanski primer, ki naj ga omenimo, je mesto Sondrio v Lombardiji. Gre
samo za javni avtobusni promet. Prva pogodbenica je občina Sondrio, druga pogodbena stranka pa je operater ASM Sondrio. Koncesijska pogodba za izvajanje avtobusnega prometa je bila sklenjena za 7 let. Predhodno pa je bil izveden omejen javni razpis (restricted tender), na katerem je bil izbran ponudnik z najnižjimi stroški. Glede
lastništva je treba pojasniti, da je cestna infrastruktura v lasti regije, pokrajine ali občin, vozila pa ima v lasti operater. V času trajanja pogodbe mora operater izboljševati
njihovo kvaliteto, pri čemer naj bi ob koncu pogodbenega obdobja bila povprečna
starost avtobusov 7 let. Ostale inštalacije ima ravno tako v lasti operater (torej ASM),
379
ki nosi tudi operativne stroške, torej za osebje, energijo in vzdrževanje. Poleg tega je
ASM odgovoren za investicije v vozila in druga sredstva, pokrajina pa je odgovorna
za investiranje v infrastrukturo (povzeto po Contracting in urban public transport,
2008).
Prikazujemo pa še en primer, kjer je v veljavi sklepanje pogodbe za javni prevoz potnikov na podlagi javnega razpisa, in sicer je to Trst. Za tržaško mestno omrežje javnega prometa je bila sklenjena pogodba za obdobje 2000-2009 po opravljenem javnem
razpisu, pri čemer letna vrednost koncesije znaša okoli 32 milijonov EUR. Kot oblastni
organ nastopata Avtonomna regija Furlanija - Julijska krajina in Tržaška pokrajina.
Operater pa je delniška družba Trieste Trasporti, ki je sestavljena iz:
•AMT (Agenzia per la Mobilita` Territoriale S.p.a.) Trst (60,06 %);
•skupina SAB/ARRIVA (34,93 %),
•ATVO S. Dona` di Piave (5,00 %),30 in
•RATP iz Pariza, glej zgoraj (0,01 %) (povzeto po Contracting in urban public transport, 2008).
Med cilje na strateškem nivoju spada npr. tudi boljša integracija med prevoznimi
službami in izboljšanje kvalitete ter konkurenčnosti javnega potniškega prometa. Tarife potrdi regija in jih letno posodablja. Na operativnem nivoju je operater Trieste
Trasporti polno odgovoren za izvajanje storitve. Pokrajina je lastnica cestne infrastrukture, delavnic in garaž, družba Trieste Trasporti pa ima v lasti vozila. Ob spremembi koncesionarja mora novi koncesionar po veljavnih predpisih prevzeti vse
osebje in vozni park. Obenem mora infrastrukturo uporabljati za namen, za katerega jo financira dežela. Operater nosi stroške za osebje, energijo, vzdrževanje ipd.
Glede investicij pokrajine v skladu z deželnim prevoznim načrtom sprejmejo svoj
triletni načrt za obnovitev infrastrukture. Pri tem prispevajo do 75 % vseh potrebnih
stroškov. Trieste Trasporti je po pogodbi odgovorna in mora plačati globo v primeru, ko pride do izpada voženj po njeni krivdi ali pa vozila niso skladna s standardi,
določenimi v sami pogodbi. Kar se prihodkov družbe Trieste Trasporti tiče, jih 60 %
predstavljajo nakazila oblasti (v znesku okoli 32 milijonov EUR), preostalih 40 % pa
so prihodki iz naslova prevoznin (za leto 2004) (povzeto po Contracting in urban
public transport, 2008).
30
V letošnjem letu, torej po izteku obravnavane pogodbe, pa to podjetje ne deluje več v okviru Trieste Tra-
sporti in delež skupine SAB/ARRIVA znaša 39,93 %.
380
2.5 Nizozemska
Na Nizozemskem je prevladujoč način prevoza potnikov osebni avtomobil, saj je npr.
leta 2003 zajemal več kot tri četrtinski delež prepotovane razdalje prebivalcev te države. Drugo mesto po priljubljenosti osebnega prevoznega sredstva si delita vlak in
kolo vsak z dobrim 7 % deležem prepotovanih kilometrov. Avtobus, tramvaj in podzemna železnica (metro) pa so imeli skupaj 3,5 % delež prepotovane razdalje (Ongkittikul 2006:104).
Javni prevoz potnikov se lahko intitucionalno in tudi organizacijsko deli na regionalni
javni prevoz in železniški prevoz. Za regionalni javni prevoz, ki se opravlja predvsem
z avtobusom, tramvajem in metrojem (lahko železnico), so od leta 2001 dalje odgovorne regionalne (in ne več državne) oblasti. Reforma javnega prevoza je povezana z
uveljavitvijo Zakona o potniškem prevozu (Passanger Transport Act - Wet personenvervoer 2000: Wp2000), ki je osrednji pravni akt s področja urejanja javnega prevoza
(Ongkittikul 2006: 104). Ta zakon je poleg decentralizacije javnega prevoza uvedel
tudi institut (postopne) obveznega konkurenčnega razpisa pri pridobivanju izvajalcev storitev javnega prevoza. Njegova cilja pa sta bila tudi povečanje privlačnosti storitev javnega prevoza (še posebej na območjih z najbolj perečimi prometnimi konicami) ter izboljšanje t. i. »razmerja med prevozninami in stroški« (cost recovery ratio)31 v
javnem prevozu (Ongkittikul, 2007: 13).
Znotraj javnega sektorja obstajata dva prevladujoča načina prevoza potnikov: na eni
strani avtobus, tramvaj in podzemna železnica v urbanih področjih, na drugi pa vlak
za daljše razdalje, ki so na Nizozemskem tiste, ki so daljše od 50 km. Značilno je, da se
delež prevozov z javnimi prevoznimi sredstvi, kljub njihovi relativni visoki kvaliteti in
razvitosti znižuje32 (Ongkittikul, 2006: 104).
Ena od posebnosti Nizozemske ureditve javnega prevoza je njegovo financiranje. Za
razliko od drugih delov Evrope občine in province do pred kratkim niso imele na področju javnega prevoza nobenih možnosti financiranja iz lastnih davčnih prihodkov.
Tako so se finančna sredstva za javni prevoz pridobivala iz sredstev osrednje oblasti
31
“Cost recovery ratio” je razmerje med dohodki od prevozne in celotnimi stroški prevoznega podjetja in je
ključni pokazatelj poslovanja takšnega podjetja. Če je to razmerje za posamezno prevozno podjetje nad 100
%, to pomeni, da ustvarja dobiček (Spletna stran organizacije PPIAF).
32
Podatki o zniževanju se nanašajo na obdobje od 1985 do 2003.
381
(države). Nedavne spremembe zakonodaje so omogočile zmožnost uporabe dela teh
sredstev tudi za storitve javnega prevoza potnikov in tudi (manjše) infrastrukturne
investicije v prevoznem sektorju. Ta centralizacija financiranja (subvencioniranja) javnega prevoza je pripeljala do takšne prakse konkurenčnega razpisa, ki se je osredotočila na maksimizacijo ponudbe in kvalitete v okviru danega proračuna, v nasprotju
npr. s prakso skandinavskih držav, ki v postopku konkurenčnega razpisa minimizirajo stroške za zahtevani nivo storitev javnega prevoza (Veenemen et. al. 2007: 2).
Cestni in lahki železniški (regionalni) promet
Od leta 2004 je za javni prevoz odgovornih 19 regionalnih oblasti,33 in sicer 12 provinc34 in 7 regionalnih združenj lokalnih skupnosti v večjih urbanih regijah (ki se imenujejo kaderwetgebieden)35 (Ongkittikul 2006:104, 105).
Na področju javnega potniškega prevoza z metrojem in tramvajem (lahka železnica)
so glavni operaterji: GVB (Amsterdam z okolico), RET (Rotterdam z okolico). Izvajalci
javnega potniškega prevoza s tramvajem so še: HTM (Hagg), Connexxion (Ultrech)
ter NS (Hauten). Javni prevoz s trolejbusom imajo npr. v Arhemu.
Dolgi avtobusni prevozi so na Nizozemskem zelo omejeni zaradi obstoječega zelo
razvejanega železniškega omrežja, in sicer na redka področja, kjer ni železniških povezav. Vodilni operaterji na področju avtobusnega prevoza so: Arriva, Conexxion,
Hermes, Syntus in Veliola.
Za večino javnega potniškega prevoza (razen za 4 največja mesta) je (oziroma še bo)
dan konkurenčni razpis. To je že povzročilo velike reorganizacije na strani ponudnikov. Največji (bivši) prevoznik VSN (nacionalna avtobusna družba) je prepustil trg
(prodal) na severnem delu družbi Arriva in na južnem delu države družbi Veolia.
Ostanek družbe je ostal v srednjem delu Nizozemske pod imenom Connexxion. Ta
dokaj jasna geografska razdelitev pa je kmalu izginila in tako so postali vsi trije glavni
33
Od uveljavitve zakona o potniškem prevozu do januarja 2004 je bilo med regionalnimi oblastmi, odgovor-
nimi za javni promet, še 16 srednje velikih mest. Po tem datumu je bila pristojnost iz teh mest prenesena na
eno od 12 provinc.
34
Province so: Noord Holland, Zuid Holland, Noord Brabant, Gelderland, Utrecht, Limburg, Overijssel, Frie-
sland, Groningen, Drenthe, Zeeland, Flevoland.
35
Te urbane regije so: Regio Twente, Knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN), Bestuur Regio Utrecht (BRU),
Stadsgewest Haaglanden, Samenwerkingsverb in Regio Eindhoven (SRE).
382
operaterji aktivni na ozemlju celotne Nizozemske. Za razliko od drugih držav mali
prevozniki v potniškem prometu na Nizozemskem praktično ne obstajajo (Veenemen et al., 2007: 3).
Po reformi se je na širšem področju Amsterdama povečalo število opravljenih avtobusnih ur (30 % do 60 %) ob nižjem proračunu (5-10 %) (Veenemen et al., 2007: 3).
Za 30 % so se znižale cene avtobusnih ur tudi pri koncesijah, ki niso bile podeljene
na podlagi konkurenčnega razpisa, ampak na podlagi pogajanj in to predvsem zaradi
neformalnih referenčnih točk (benchmarkinga) v pogajanjih in zaradi reorganizacije
prevoznikov (Veenemen et al., 2007: 3).
Pri financiranju javnega potniškega prevoza obstajajo različni tipi pogodb. Nekatere
pogodbe so sklenjene na podlagi bruto stroškov (npr. v provincah Noord-Brabant in
Groningen). V teh primerih oblasti plačajo operaterju samo subvencije kot povračilo
za ponujene kapacitete in se same odločijo, kako bodo izkoristile te kapacitete (podobno kot v Londonu ali Copenhagnu). Večina pogodb na Nizozemskem je pogodb s
t. i. neto stroški, kjer prihodke od prevoznine dobi operater (kot velja v Nemčiji). V novejšem času pa so tudi oblasti v Amsterdamu uvedle pogodbo, po kateri je subvencija,
ki je namenjena operaterju, odvisna od števila potnikov, torej gre za bolj prihodkovno
dopolnilno kot na stroških temelječo pogodbo (Veenemen et al., 2007: 10, 11).
Železniški promet
Vlaki se delijo v tri kategorije lokalne vlake (stoptreinen imenujejo se tudi sprinters),
inter-citije (povezava med večjimi mesti). Vmesna kategorija so hitri vlaki (sneltreinen), ki pa od leta 2007 izginjajo (Wikipedia).
Za železniški prevoz je odgovorno Ministrstvo za promet, javna dela in upravljanje z
vodami, ki je tudi edini lastnik družb ProRail in NS (Nederlandse Spoorwegen). Regionalne oblasti so odgovorne za nekatere železniške proge, ki pa niso del temeljnega
potniškega omrežja. V okviru navedenega ministrstva deluje tudi prometni inšpektorat, deloma pa sta za to področje pristojna tudi poseben državni organ, ki preiskuje
nesreče v (celotnem in ne le železniškem) prometu in poseben urad za konkurenco
(tudi pristojen za celoten javni promet).
Zakon o železnicah (The Dutch Railway Act) je stopil v veljavo 1. januarja 2005. Nov
sistem je uvedel ločitev med železniško infrastrukturo in storitvami javnega železniškega prevoza. Potniški prevoz na glavnem železniškem omrežju, ki pokriva praktič383
no celotno državo, zagotavlja v veliki večini državni (je v 100 % državni lasti) nacionalni prevoznik (Nederlandse Spoorwegen - NS), kar bo ostalo v veljavi vsaj do leta 2015
(spletna stran Ministrstva za transport, javna dela in upravljanje z vodami -The Dutch
Railway Act).
ProRail (je tudi v 100 % državni lasti) je odgovoren za upravljanje in vzdrževanje železniške infrastrukture in železniških postaj, vključno za načrtovanje sprememb in razširitev infrastrukture, za izgradnjo železniške infrastrukture in postaj, usmerjanje vlakov v železniškem omrežju in za zbiranje ažuriranih podatkov o železniškem omrežju
(Ongkittikul, 2006:120).
Ostali uporabniki železniške infrastrukture so mednarodni in domači tovorni ter
potniški operaterji: Arriva, Syntus, Connexxion, DB Regionalbahn Westfalen, Veolia
Transport, Prignitzer Eisenbahn (PE Holding AG, Arriva) - vsi imajo skupen tarifni sistem (Wikipedia). Regionalni operaterji lahko dobijo koncesijo za javni potniški
prevoz na omejenem delu železniškega omrežja, tako da sklenejo pogodbo z upravljavcem železniške infrastrukture (s ProRail) (spletna stran Ministrstva za transport,
javna dela in upravljanje z vodami -The Dutch Railway Act).
Integrirani javni potniški promet
Na Nizozemskem nimajo posebnega zakona o integriranem prometu, oblasti na različnih nivojih pa izkazujejo svoj interes v obliki različnih javnih dokumentov,36 v katerih je dana načelna podpora tem oblikam javnega prometa.
Države z dobrim integriranim prometom imajo na splošno močno javno upravo in
konsistentne prometne politike na lokalnem, regionalnem in nacionalnem nivoju.
Dejansko je na Nizozemskem na državni ravni implementiran nacionalni sistem prevoznin in tudi integrirani informacijski sistem javnega prometa. Pravila sodelovanja
med posameznimi ponudniki javnih prevoznih storitev morajo biti vključena v pogoje ponudbe za dodelitev koncesij. V obliki teh pogojev imajo regije možnost vplivati
na integrirani javni potniški prevoz (spletna stran Komisije, Towards: 8, 22, 43).
36
Tako je npr. študija iz 2002, ki je bila financirana s strani ministrstva, pristojnega za promet, na podlagi
SWOT analize pokazala, da se na področju integralnega prometa lahko največ doseže v urbanih regijah in
pri prometu na dolge razdalje, v kombinaciji z velikimi prometnimi tokovi (spletna stran Komisije, Towards:
7, 8).
384
Enotna vozovnica (trakovna vozovnica oziroma pametna kartica) - integrirani promet na področju avtobusov, tramvaja, podzemne železnice in deloma vlakov
Na Nizozemskem velja nacionalni sistem integrirane vozovnice in cen prevoza. T. i.
Strippenkaart (vozovnica, sestavljena iz pasov/trakov) je bila uvedena v javnem potniškem prevozu leta 1980 in je veljavna za vso državo za avtobuse, tramvaje in podzemno železnico. Ta vozovnica je veljavna tudi na vlakih znotraj mestnih meja Amsterdama, Rotterdama, Utrechta in Haaga. Država je razdeljena na prometne cone (2200
con z dolžino v povprečju približno 4 do 4,5 km). Vožnja skozi posamezne cone pomeni tudi plačilo določene količine vzporednih trakov z vozovnice, ki jih potniki žigosajo v posebnih napravah na vozilu. Prednost te ureditve je enoten sistem vozovnic
in cen za vso državo in zato tudi jasno razumevanje stroškov za uporabnika storitev
javnega prevoza ter povezava med vsemi operaterji tramvajev, podzemne železnice
in avtobusov. Slabost te ureditve pa je v tem, da ta svojevrstni instrument ni združljiv
z diferenciacijo cen javnih prevozov in možnostjo deregulacije cen storitev teh prevozov. Vozovnice, ki imajo od dveh (1,6 EUR) do 45 trakov (21,6 EUR) (cene 1. 1. 2009),
se prodajajo na potnikom dostopnih mestih, v velikosti do 8 trakov pa tudi v samem
vozilu. Obstajajo tudi tedenske, mesečne in letne enotne vozovnice (starbinnemet)
(spletna stran Komisije, Towards 2: 57) (Ongkittikul 2006:111).
Namesto enotne vozovnice v obliki Strippenkaart želijo na Nizozemskem uvesti t. i.
»pametno vozovnico« (OV-chipkaart), projekt pa (ob velikih težavah)37 še vedno ni
zaključen. OV vozovnico so začeli uvajati v Rotterdamu, kjer se že 75 % javnega prevoza opravi z uporabo te vozovnice,38 projekt pa bo končan, ko bo prva mestna regija
iz uporabe umaknila Strippenkaart. Mnogi potniki izven roterdamskega področja so
še vedno skeptični glede uveljavitve te vozovnice. Koordinator projekta je Trans Link
Systeme, to je družba, ki je nastala s skupno naložbo petih največjih prevoznikov v državi (Nederlandse Spoorwegen, roterdamskega RET, amsterdamskega GVB, haškega
HTM in nacionalnega avtobusnega in tramvajskega prevoznika Connexxion). Prvotno je bilo načrtovano, da naj bi bil projekt uvedbe pametne vozovnice končan leta
2008 ob stroških v višini 120 milijonov EUR, a se je njena uvedba zavlekla, stroški projekta pa so narasli na 1 milijardo EUR, zaradi »podcenjevanja kompleksnosti projekta«,
37
Podoben sistem sicer deluje v Londonu, Hong Kongu in Singapurju.
38
Po zadnjih razpoložljivih informacijah so v enotnem OV sistemu: metro (RET), tramvaji in avtobusi, skupaj
z nekaterimi regionalnimi avtobusi prevoznika Connexxion. V Amsterdamu sistem še preizkušajo na metroju, od novembra 2008 pa kartico sprejemajo tudi na GTV-jevih tramvajih in avtobusih.
385
družba Connexxion pa se je celo umaknila iz projektnega teama. Zaključek projekta
se predvideva v oktobru 2009 (Railway gazette, spletna stran).
Povezava (integrirani promet) med železniškim in cestnim javnim potniškim
prometom
Na Nizozemskem se spodbuja t. i. sistem »Transferismus«, ki kombinira uporabo osebnega avtomobila in javnega prevoza - gre za sistem parkiraj in pelji »park and ride«, ki
se nanaša tudi na javni prevoz s kolesi. Področje je deloma tudi organizacijsko združeno na podjetniški ravni, saj mnoge družbe, kot so npr. Arriva, Conex in Kelios, delujejo tako na področju avtobusnega, kot železniškega javnega prevoza (Ongkittikul
2006: 29).
T. i. železniški taksi - »Treintaxi«, je bil na Nizozemskem zelo uveljavljen v 90 letih
prejšnjega stoletja. Nederlandse Spoorwegen ga je organizirala ob (tudi finančni) podpori države, da bi zapolnila vrzeli med železniškimi postajami in točkami odhoda
in prihoda, ki jih ni pokrival klasični javni prevoz. Pri železniškem taksiju ni šlo za
klasičen taksi, saj so si ga pogosto delili tujci po ceni 4 EUR na osebo, storitev pa
je bila plačljiva na avtomatih na železniških postajah. Označen steber na železniških
postajah s klicnim gumbom je uporabnikom zagotavljal, da bo železniški taksi prišel
najkasneje v 10 minutah. Sistem je bil za uporabnike zelo popularen in tudi poceni.
Železniški taksi pa so kasneje prenehali državno podpirati in tako je bila aprila 2004
ta storitev na voljo le še na 62 železniških postajah (prej na 110), ker je to storitev NS
zaradi zmanjševanja svojih stroškov začela postopoma ukinjati.
Na Nizozemskem so tradicionalno pomemben del (tudi javnega) prevoza kolesa.39
Približno 100 železniških postaj nudi prostor za shranjevanje koles. Potniki s kolesi
so dobrodošli tudi na vlaku izven prometnih konic, kar pa se v zadnjih letih s strani
pristojnih oblasti ne spodbuja več zaradi velike količine koles na vlakih. Obstaja celo
možnost popravila kolesa med prevozom z vlakom (spletna stran Komisije, Towards:
28, 31).
Ponudbe (za dodelitev koncesij)
Z reformo javnega potniškega prometa se je uveljavila tudi t. i. konkurenčni razpis
(competitive tendering) za izbiro izvajalca (operaterja) storitev javnega potniškega
39
Stroški, povezani z najemom javnega kolesa so 10 EUR za pridobitev splošnega dovoljenja za najem in
najemnina 2,75 EUR za 20 ur oziroma 27,5 EUR na mesec (spletna stran Komisije, Towards: 28, 31).
386
prevoza. Obveznost je/bo uveljavljana postopno za celoten javni potniški promet
po uradni (pozitivni) ocenitvi njenih učinkov. Na začetku leta 2007 je vlada dejansko
sprejela potrebne ukrepe za univerzalno uporabo konkurenčnega razpisa za javni
prevoz. Ta obveznost pa se ne uporablja za dajanje koncesij za nacionalno železniško
omrežje. Prav tako so nekatera večja urbana področja (Amsterdam, Rotterdam, Haag
in Utrecht) dosegla posebno obravnavo v obliki odložitve obvezne uporabe konkurenčnega razpisa glede obstoječih koncesij lokalnim prevoznikom v teh mestih. Tako
naj bi se konkurenčni razpis v Amsterdamu začel uporabljati leta 2012 za vse storitve;
leta 2009 pa konkurenčni razpis za avtobuse in 2017 za tramvaje v Rotterdamu in
Haagu. Ni pa še jasno, če se bo to resnično zgodilo, ker so v letu 2007 v parlamentu
sprejeli pobudo, da obveznost uporabe konkurenčnega razpisa v teh mestih ne bi
veljala. V Haagu so tako že odložili uporabo konkurenčnega razpisa (Veenemen et
al., 2007: 1, 2, 5).
Po navedbah nekaterih strokovnjakov so postopki konkurenčnega razpisa na Nizozemskem v primerjavi s postopki konkurenčnega razpisa v Evropi drugačni in predstavljajo spodbudno inovacijo v oblikovanju storitev javnega prevoza. Na podlagi
nove zakonodaje imajo izvajalci prevoznih storitev možnost za (pre)oblikovanje transportnih storitev (prog, voznega reda, prevoznin, vozil ter podobnega) tudi v času
konkurenčnega razpisa in/ali med trajanjem koncesijske pogodbe. Postopkovno je
nizozemski postopek osnovan na direktivi 92/50/EEC, ki preprečuje pogajanja kot
del regularnega postopka40 (Veenemen et al., 2007: 2). Za ponudnike storitev avtobusnega prevoza velja 5 letno obdobje koncesij (spletna stran Komisije, Towards: 24).
Koncesije se lahko podaljšajo na 8 let za avtobusni sektor in na 15 let za železniški
sektor.
Primer pogodbe o javnem prevozu za Amsterdam
Za področje upravljanja z urbanim prevozom je sklenjena pogodba na podlagi neto
stroškov. Prevozna sredstva so v lasti obstoječega operaterja (GVB). Koncesija, dana
GVB, temelji na neto stroških in velja od januarja 2006 do decembra 2011. Vsebuje neposredno nagrajevanje in grožnjo konkurenčnega ponudbenega postopka, če obstoječi operater ne bo mogel izpolniti pogojev. Operater nosi tako stroškovno tveganje
kot tudi tveganje prihodkov in tako možnost nekaterih dodatnih finančnih iniciativ.
40
V nasprotju s Francijo , ki je osnovala režim na koncesijah v javnem transportu na potrebi po odprtih
pogajanjih, nizozemski režim temelji na dokaj matematičnem, evaluacijskem postopku, osnovanem na več
kriterijih.
387
Pogodbeni partner GVB-ju je mestna regija Amsterdama (oziroma partnerstvo 16 mestnih občin). Regionalni operater GVB je v celoti v lasti mestnih občin in je izvajalec
javnega potniškega prevoza (avtobus, tramvaj, podzemna železnica in trajektne povezave znotraj Amsterdama). Posebna pogodba velja za avtobuse, hitre tramvaje in
metroje. GVB lahko dovoli sosednjim operaterjem izvajanje storitev v Amsterdamu, te
storitve so opredeljene v koncesijski pogodbi
Mestne oblasti so imele možnost prekiniti pogodbo v letu 2008, če niso zadovoljne
z delovanjem operaterja. GVB prejme letno približno 220 milijonov EUR glede na
določbe iz priloge zahtev (število ur po voznem redu ob upoštevanju standardov). V
skladu z nizozemsko zakonodajo bo naslednja pogodba (veljavna od leta 2012) morala biti sklenjena na podlagi konkurenčnega razpisa. Operater je moral doseči do leta
2008 določene standarde (t. i. psevdo konkurenčna ponudba) in se ga je ocenjevalo
glede na njemu neznane referenčne točke (benchmarking). Po veljavni zakonodaji
mora morebitni novi operater prevzeti tudi zaposlene delavce pri starem operaterju.
Za leto 2005 so znašali stroški izvajanja javnega prevoza GVB 304 milijonov EUR, od
tega je bilo iz javnih sredstev financirano: t. i. splošna alokacija operaterju 118 milijonov EUR in dodatna sredstva operaterju za varnostne ukrepe 47 mio EUR. Sredstva iz
naslova prevoznin - 139 milijonov EUR pa so odgovornost operaterja (spletna stran
Komisije, Contracting: 6).
Harlem - funkcionalna ponudba s pogodbo o mreži
V Harlemu imajo drugačno vrsto pogodbe za izvedbo javnega prevoza potnikov.
Pogodba je sklenjena le za avtobusni promet med mestno oblastjo ter največjim avtobusnim prevoznikom - Connexxion. Gre za neto stroškovno pogodbo, po kateri
dobi izvajalec letno 12 milijonov EUR sredstev (podatki so za leto 2004), ki se letno
indeksirajo skladno z inflacijo, znesek pa se lahko tudi prilagodi, če pride do večjih
sprememb v izvedenih storitvah. Gre za t. i. primerjalni ponudbeni postopek (comperative tendering proces) na podlagi EU direktiv 92/50 in 97/529. Operater ima precej
proste roke pri gradnji prometne mreže, voznem redu in specifikaciji prevoznih storitev, mestne oblasti pa določijo minimalne zahteve za rezidenčna področja in področja, kjer so javne ustanove. Operater mora izpolniti standarde, ki so tudi vključeni
v pogodbi. Po splošno veljavni zakonodaji mora morebiten novi operater prevzeti
tudi zaposlene delavce starega operaterja. Operater nosi tveganje stroškov delovanja
in tudi investicij (razen investicij v infrastrukturo). Za leto 2005 je veljalo, da je imel
operater naslednje prihodke: splošna alokacija 12,7 milijonov EUR (možni malus 1,5
milijonov EUR), dohodkov od prevozov 8,5 milijonov EUR (možen bonus 1,5 milijo388
nov EUR). Lokalni operater lahko dovoli tudi drugim operaterjem izvajanje prevoznih
storitev v javnem potniškem prometu v Harlemu (opredeljeno v pogodbi) (spletna
stran Evropske komisije, Contracting: 36, 37).
2.6 Nemčija
Integracija javnega potniškega prometa v Nemčiji se je začela v sedemdesetih letih oziroma z ustanovitvijo prvega prometnega združenja - (Hamburger Verkehrsverbund
- HVV), ki je združilo vsa prometa sredstva mesta Hamburg in okoliških občin. Moto
pri ustanavljanju združenj je bil: »različna prometna podjetja, a le ena vozovnica«, pri
čemer se je z usklajevanjem voznih redov želelo pridobiti vse številnejše potnike, ki
so uporabljali osebni avtomobilski prevoz. Atraktivnost in kvaliteta ponudbe javnega
prevoza je namreč tesno povezana s kakovostjo povezav, njihovo pogostostjo, udobjem vozil itd.
Pravna podlaga za opravljanje javnega potniškega prometa je na zveznem nivoju Zakon o regionalizaciji javnega potniškega regionalnega prometa (Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (RegG), imenovan tudi zakon o regionalizaciji. Ureja prevoz potnikov v linijskem prometu, ki služi pretežno zadovoljevanju
potreb v mestnem, primestnem in regionalnem prometu (v dvomu je to prevoz, kjer
večina potnikov ne potuje dlje kot 50 km ali dlje kot eno uro). Tovrsten promet je
opredeljen kot gospodarska javna služba (»eine Aufgabe der Daseinsvorsorge«), organe, ki so zadolženi zanjo, pa določajo deželni predpisi o regionalnem prometu.
Javni regionalni potniški promet (ÖPNV) se deli na:
•tirni prevoz potnikov (Schienenpersonennahverkehr - SPNV, ki obsega vlak in SBahn, t. j. primestni vlak). Ureja ga splošni zakon o železnicah (Allgemeines Eisenbahngesetz -AEG), pristojnost za regulacijo in nadzor se deli med Zvezni urad za
železnice (Eisenbahn- Bundesamt) in med dežele, ter na
•cestni potniški prevoz (Strassenpersonennahverkehr - ÖSPV), ki zajema poleg avtobusov tudi tramvaj, podzemno železnico, mestno železnico (Stadtbahn) in ponekod trolejbus (O-Bus ali Oberleitungsomnibus). Podjetja potrebujejo dovoljena, za
katera so največkrat pristojne okrožne vlade (Bezirksregierung) ali deželni upravni
organi.
Dežele so v letu 2008 od Zveze dobile za javni potniški promet iz naslova davka na
mineralna olja 6 675 milijonov EUR, kar je 34 milijonov manj kot leta 2007. Višina
389
sredstev je po letu 2007 padla pod nivo leta 2002. Na zmanjšanje sredstev se dežele
odzivajo različno: izpad zveznih sredstev skušajo nadomestiti z deželnimi viri ali
pa zmanjšujejo obseg storitev; v praksi se dežele večinoma zatekajo k obojemu. Od
leta 2009 se bo navedeni znesek povečeval za 1,5 % letno. Zakon določa delež, ki
pripada vsaki deželi, izplačuje pa se po mesečnih dvanajstinah. Po zakonu se iz teh
sredstev primarno financira tirni regionalni prevoz. Dežela oziroma pristojna interesna združenja potem določijo proge, obseg prometa in druge kriterije za njegovo
izvajanje.
Zakon o regionalizaciji in deželni zakoni določajo obveznost pristojnih organov (Aufgabenträger), da zagotavljajo javni regionalni prevoz.
Pristojni so:
•za tirni prevoz dežele ali - če deželni zakon tako določa - pristojno interesno združenje ali posebni nosilec za SPNV (na Bavarskem npr. je pristojno prometno ministrstvo ustanovilo Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH, ki je pristojno za načrtovanje, koordiniranje in naročanje na področju železniškega prometa. Podjetje samo
ne opravlja prevozov. Je v 100 % lasti dežele Bavarske.) in
•za cestni potniški prevoz: (deželna) okrožja (Kreise in Landkreise) ali mesta.
Najštevilnejši pristojni organi za tirni in cestni prevoz so združeni v prometna združenja (Verkehrsverbünde - povezava deželnih okrožij in mest s prometnimi podjetji
v regiji. Gre za največjo stopnjo integriranosti: enotna tarifa, od vseh prevoznikov
priznana skupna vozovnica, usklajeni vozni redi, enotne informacije, možnost povezav ne glede na podjetje. Praviloma gre za d.o.o., katerega družbeniki so okrožja
oz. mesta, pogosto pa tudi dežela), prometne skupnosti (Verkehrsgemeinschaften
- za razliko od združenj gre le za povezavo med prometnimi podjetji), tarifna združenja in tarifne skupnosti (obe obliki nudita le enotno tarifo, včasih pa še medsebojno priznavanje vozovnic). Praviloma gre za interesna združenja, na katera je
pristojni organ prenesel tudi določene regionalne naloge, poleg določanja tarif npr.
še pripravo načrtovanja regionalnega prevoza. Pravna podlaga so deželni zakoni o
regionalnem prometu, ki praviloma z zakonom določajo oblike združevanja (npr.
Hessen) ali pa oblikovanje združenj prepuščajo pristojnim organom (povzeto po
Wikipedii).
Prikaz različnih prometnih in tarifnih združenj v Nemčiji prikaže bistveno bolj heterogeno sliko kot v primeru Avstrije.
390
Slika 2: Prometna in tarifna združenja v Nemčiji
Vir: Wikipedia; pregled prometnih združenj v Nemčiji (junij 2006).
Prometna združenja imajo svoje območje razdeljeno na tarifna območja, tako imenovane cone ali satje: cena vozovnice je sicer odvisna od oddaljenosti, a ne od dolžine
proge, ki jo opravi določeno prometno sredstvo, temveč se ravna po številu prevoženih con.
V Nemčiji tirni prevoz ni povsod vključen v prometna združenja. Dežele so po zakonu o regionalizaciji pristojne za regionalni tirni prevoz in njegovo zagotavljanje, kar
pa poteka ali v interesnih združenjih ali v prometnih združenjih. Natančen pregled je
dostopen na Wikipediji (gl. Liste Deutscher Tarif - und Verkehrsverbünde). Opozarja se tudi, da so prometna združenja s sosednjimi združenji sicer ponekod sklenila
sporazume o sodelovanju, po katerih ponujajo tarife za prehod, drugače pa je precej
težav, saj je redko možen prevoz brez prestopanja. Prevoz se pogosto konča z mejo
združenja, potreba po mobilnosti pa seveda ne (povzeto po Wikipedii).
391
Zakon o prevozu potnikov (uporablja se za prevoze z motornimi vozili, tramvaj in trolejbus) ne omenja koncesij, temveč dovoljenja, ki jih podeljuje pristojni deželni organ.
Dovoljenje se podeli v primeru prometa s tramvajem za gradnjo, opravljanje prometa
in za opravljanje linije (Linienführung). Podobno velja za trolejbuse in za motorna
vozila. Izda se za eno linijo ali za paket linij. V praksi se oddajajo v paketu, ki združuje
bolj in manj rentabilne linije. Dovoljenje se izda za najdlje 25 let pri tramvaju in trolejbusu (upošteva se amortizacijska doba naprav), oz. za najdlje 8 let za opravljanje linijskega prometa z motornimi vozili (avtobus), pri določitvi trajanja se upošteva javne
prometne interese. Zakon določa, da se lahko dovoljenje ne izda, če zaprošeni promet
ne pomeni bistvenega izboljšanja prometnih pogojev in če želi prevoznik prevzeti
naloge, ki jih že opravljajo obstoječi prevozniki ali železnica. Če se za isto linijo poteguje več prevoznikov, je izbran tisti, ki da najboljšo ponudbo; to se oceni glede na
pogostnost voženj in tarifo. V času trajanja dovoljenja oz. koncesije se zanjo ne more
potegovati noben konkurent. V tem pregledu se omejujemo na pregled koncesij z
vidika integracije in ne prikazujemo celotne problematike koncesij oz. dovoljenj.41
Opozoriti je treba tudi, da se predpis spreminja zaradi bližajoče se uveljavitve Uredbe
1370/2007 decembra letos. Zakon pa v zvezi z integracijo še določa, da so deželni
organi, pristojni za izdajo dovoljenja, skupaj s prometnimi podjetji in drugimi nosilci
nalog dolžni poskrbeti za integracijo regionalnega prometa, zlasti za sodelovanje in
usklajevanje voznih redov (povzeto po Personenbeförderunsgesetz).
Javni regionalni potniški promet se v Nemčiji opravlja predvsem v podjetjih, ustanovljenih po zasebnem pravu, ki pa so lahko v državni, komunalni ali zasebni lastnini.
Pred leti so bila pogosta občinska podjetja v smislu javnopravnega subjekta (Eigenbetrieb), ki so postala vse redkejša- nadomestila so jih zasebnopravna komunalna podjetja. Zasebna podjetja opravljajo javni prevoz na podlagi direktnega naročila (direkt
beauftragt) ali na podlagi razpisa (Aufschreibung), če se prevozi opravljajo v javnem
interesu in ne pokrivajo stroškov (gemeinwirtschaflich). Praksa po deželah je različna. Največji delež avtobusnih prevozov je na podlagi razpisa oddala dežela Hessen:
do konca avgusta 2006 je razpisala več kot 44 milijonov kilometrov ali več kot 30 %.
41
Zakon loči »eigenwirtschafliche Verkehrsleistungen« (kvazi tiste prevoze, ki pokrivajo stroške) in »ge-
meinwirtschafliche Verkehrsleistungen« (prevozi se opravljajo v javnem interesu in ne pokrivajo stroškov).
Prvi se lahko oddajo brez javnega razpisa z neposredno pogodbo, drugi pa le na podlagi javnega razpisa.
Večinoma pa so vse okarakterizirane kot profitabilne, ker tudi neposredne subvencije štejejo kot dohodek
po tržnem pravu (»sonstige Erträge im Handelsrechlichem Sinne«). Povzeto po: Liberalization, privatization,
and regulation in the German local public transport sector.
392
Praksa drugje je drugačna, dežele so vodile polemike, kaj je pravilno. Zvezno upravno sodišče je leta 2006 razsodilo, da praksa dežel, ki sloni na direktni oddaji, ni napačna (BVerG, Sodba 19.10. 2006, 3 C 33.05). Posledično je konkurenčnih razpisov malo,
kar gre v korist lokalnih skupnosti in njihovih podjetij (povzeto po Wikipedii). Po
podatkih DB (Deutsche Bahn) je prevladujoča praksa, da lokalne skupnosti mestne
prevoze oddajo neposredno svojim podjetjem, s čimer je 80 % trga v regionalnem
avtobusnem prometu, zaprtega za konkurenco. V medmestnem prometu pa se konkurenca povečuje (povzeto po Wettbewerbsbericht 2008).
Tabela 1: Prepeljani potniki (v milijonih) v javnem potniškem prometu42
(brez vlakov) v Nemčiji glede na občinska in zasebna podjetja:
Občinska podjetja
Zasebna podjetja
1991
7121
570
1996
7058
591
2003
7293
614
Vir: Liberalization, privatization, and regulation in the German local public transport sector.
Po podatkih Deutsche Bahn AG (Wettbewerbsbericht 2007) so bile v železniškem prometu na dolge proge poleg njene hčerinske družbe DB Fernverkehr pomembne še
tri konkurenčne družbe: Vogtlandbahn, Veolia in Georg Verkehrsorganisation (GVG).
Slednje so po teh podatkih v letu 2007 opravile skupaj 745.000 vlakovnih kilometrov
(leta 2006: 820.000 in leta 2005: 690.000). Kljub temu je tržni delež konkurentov še
vedno le nekaj promilov tržnega deleža DB (34,1 milijarde potniških kilometrov v primerjavi s 60 milijoni potniških kilometrov) (povzeto po Wettbewerbsbericht 2008).
V regionalnem železniškem prometu je leta 2007 DB opravila 40,6 milijard potniških
km, konkurenca pa okoli 4,2 milijarde potniških km. Tržni delež konkurentov se je v
tem letu povzpel na 9,5 % (8,9 % leta 2006).
Dežele so leta 2007 na novo naročile 29,0 milijonov vlakovnih kilometrov prevozov. Z razpisom je bilo oddanih 27,3 milijonov vlakovnih kilometrov, od tega je bila v 70 % izbrana
DB (to je 19,9 milijonov vlakovnih kilometrov)43 (povzeto po Wettbewerbsbericht 2008).
42
Podatek zajema regionalni in mednarodni promet (long-distance).
43
V letu 2006 je bila Deutsche-Bahn AG -DB izbrana v 47 % primerih in je dobila 13,4 milijonov vlakovnih ki-
lometrov. Poleg razpisov pa so dežele na podlagi 15. člena Splošnega železniškega zakona oddale še za 20,2
milijonov vlakovnih kilometrov. V letu 2006 je DB v regionalnem prometu opravila 40,3 milijarde potniških
kilometrov, kar je za 3,6 % več kot leto poprej, četudi je zaradi konkurence izgubila nekaj dobičkonosnih linij.
393
Poročilo Liberalisation, privatization, and regulation in the German local public transport sector navaja, da je močan tržni položaj DB - Regio, ki je v 100 % lasti DB rezultat
tega, da je bil velik del trga neposredno oddan DB na podlagi t. i. pogodb o prometu
(Verkehrsverträge). V obdobju 1995 do 2004 je bilo na podlagi konkurenčnih postopkov oddanih vsega 18 % vseh vlakovnih kilometrov glede na obseg prometa leta 2004.
Najuspešnejše družbe so bile DB Regio (44,9 %), mednarodna družba Arriva (21,9 %)
in francoski Connex s 17 %.
Primer javnega potniškega prometa v Münchnu: Podjetje Münchner Verkehrsgesellschaft (MVG) opravlja prevoz na podzemni železnici, tramvaju in v mestnem avtobusnem prometu. V letu 2007 je podjetje prepeljalo 482 milijonov potnikov. Je član prometnega združenja MVV - Münchner Verkehrs- und Tarifverbund (MVV - Združenje).
Družba MVG je d.o.o. v lasti mesta München in je hčerinsko podjetje komunalnega
podjetja Stadwerke München d.o.o. Družba opravlja le avtobusne prevoze v mestu;
proge v deželnih okrožjih znotraj Združenja MVV in tiste, ki presegajo mestne meje,
pa je Združenje (MVV) oddalo regionalnim, večinoma zasebnim avtobusnim podjetjem. Za približno 45 % mestnih avtobusnih linij je MVG pooblastil zasebne avtobusne
prevoznike, ki promet opravljajo s svojimi avtobusi in osebjem. Ti pogodbeni podizvajalci so zunanji in notranji videz avtobusov prilagodili videzu podjetja MVG.
Promet primestne železnice (S-Bahn) opravlja družba DB Regio Bayern - ena izmed
devetih hčerinskih družb podjetja DB Regio (gl. nadaljevanje). Tudi DB Regio Bayern je članica prometnega združenja MVV. Dnevno prepelje S Bahn München okoli
780.000 potnikov. Na Bavarskem je za tirni promet pristojna Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH (BEG), ki ga načrtuje, koordinira in naroča. O opravljanju prometa v
deželi je že leta 1996 sklenila pogodbo z DB, ki je bila leta 2004 obnovljena in bo za
ves regionalni promet potekla leta 2013, za S-Bahn v Münchnu in v Nürnbergu pa šele
leta 2017. BEG ima možnost, da za nekatere linije ali mreže objavi tudi javni razpis po
vsej EU. Medtem ko se številne dežele te možnosti redno poslužujejo, gre to na Bavarskem bolj počasi in neredko s težavami. Kljub temu je po letu 2004 razpisana okoli
tretjina vsega tirnega prometa na Bavarskem.
Kljub zmanjšanju zveznih sredstev za regionalni promet po letu 2006 pa je Bavarska
ena redkih dežel, ki ni zmanjšala obsega tirnega prometa, temveč ga je celo povečala.
Velik uspeh je bila tudi uvedba Bayern-Tickets, tj. vozovnice, ki velja za celo deželo za
Konkurenti so v letu 2006 opravili za 15 % več prometa - to je 97 milijonov vlakovnih kilometrov (povzeto
po Wettbewerbsbericht 2007).
394
ves tirni prevoz. Z leti se je vključilo veliko regionalnih avtobusnih prevoznikov in pa
sosednja prometna združenja. Vozovnica velja en dan za pet oseb, možne pa so še
razne posebne ponudbe. Od uvedbe so prodali že več kot 5 milijonov teh vozovnic
(povzeto po Wikipediji).
3
ZAKLJUČEK
V Sloveniji javni potniški promet deluje v treh podsistemih: v železniškem, medkrajevnem avtobusnem in mestnem avtobusnem prometu. Resolucija o prometni politiki opozarja, da so posledično podsistemi neintegrirani. Zato Resolucija predvideva
zakon, ki bo urejal integriran sistem javnega potniškega prometa in ki bi med drugim
kot obveznost opredelil uvedbo usklajenega voznega reda, enotnega tarifnega sistema in enotnega informacijskega sistema za vse nosilce javnih prevoznih storitev.
V Evropi obstaja kar nekaj sistemov integriranega javnega transporta. Večina teh sistemov temelji na sodelovanju med prevozniki (operators). Ti običajno ustanovijo posebno telo - organizatorja ali koordinatorja, odgovornega za vozne rede, za združitev
prevoznin in njihovo razdelitev ter za skupno trženje. V nekaterih primerih so ta telesa deloma ali v celoti v lasti mest oziroma regij (povzeto po: CAPTA - Czech Association of Public Transport Authorities).
V Avstriji organizacijske in finančne podlage za opravljanje javnega lokalnega in regionalnega potniškega prometa ureja zvezni zakon (ÖPNRV-G), ki velja za vse vrste
kopenskega prometa. Pogoje za podelitve koncesij v cestnem prometu ureja še Zakon o motornem prometu na rednih progah in pa Zakon o železnicah za železniške
operaterje. Promet se usklajuje in integrira v prometnih združenjih, ki pokrivajo celotno ozemlje Avstrije in ki praviloma sovpadajo z deželnimi mejami. Mestni avtobusni
promet večinoma opravljajo komunalna podjetja v lasti mesta, izven urbanih centrov
pa ima na trgu avtobusnih prevozov prevladujoč položaj hčerinska družba nacionalnega železniškega operaterja ÖBB- Postbus. Zasebni prevozniki pokrivajo okoli 15 %
izvenmestnega trga. V železniškem prometu nacionalna družba ÖBB opravi 98 % prometa.
Javni promet (prevoz) je tudi na Hrvaškem osnovan na več oblikah. Najbolj je razvit
cestni promet. Železniški promet je manj razvit od cestnega. Zakon o koncesijah določa, da se lahko dajejo koncesije med drugim tudi za: opravljanje linijskega obalnega
395
pomorskega in rečnega prevoza, za javni prevoz in tudi za področje železnic. Pogoji,
postopek in način dajanja koncesij pa je po posameznih področjih urejen s posebnim
zakonom.
Na področju železniškega prevoza potnikov se je z zakonom o delitvi trgovinske družbe H. Ž. to podjetje razdelilo na štiri družbe z omejeno odgovornostjo na naslednjih
poslovnih področjih: (1) upravljanje, vzdrževanje in izgradnja železniške infrastrukture, (2) prevoz potnikov, (3) prevoz tovora, (4) vleka vlakov. Storitve železniškega
prevoza so definirane kot storitve posebnega državnega pomena, za katere država
tudi zagotavlja del sredstev.
Javni cestni prevoz potnikov se na podlagi Zakona o prevozu v cestnem prometu
opravlja z avtobusi kot linijski prevoz ali kot prosti prevoz v notranjem in mednarodnem prometu. Prevoz potnikov se ne more opravljati z osebnim vozilom, razen taksi
prevozi.
Na področju pomorskega prometa se koncesija za opravljanje javnega prevoza daje
za obdobje od enega do deset let. Nadomestilo je prihodek proračunov na različnih
nivojih.
V Franciji in Italiji je bila v zadnjem obdobju opravljena decentralizacija javnega potniškega prevoza, pri čemer je bil na zakonodajni ravni dan določen poudarek tudi
integraciji tako načinov prevoza kot tudi tarif.
Francija ima sistem integriranih vozovnic najbolje razvit v regiji Île-de-France, nekoliko slabše pa v drugih delih države. Za to državo je tudi značilno, da je državno
železniško podjetje (SNCF) edini železniški operater v državi. Primeri integriranih
vozovnic in prometa so, poleg osrednje regije, kjer je bila že leta 1975 uvedena »oranžna karta«, še: Nord-Pas-de-Calais (sistem TRANSCARTE), Toulouse (upravljavec Tisséo), departma Charente-Maritime (vozovnica za prevoz, poimenovana Pass'Partout
17), ipd.
V Italiji je na lokalnem in regionalnem nivoju sorazmerno dobro razvit sistem integriranih vozovnic in prevozov, čeprav so ga uvedli nekoliko kasneje kot v drugih evropskih deželah. Ta sistem se v Italiji imenuje sistem enotne tarife oziroma Sistema Tariffaio Integrato (STI). Primeri integriranih vozovnic in prometa pa so: dežela Emilia
Romagna (integralni sistem potovalnih dokumentov, imenovan STIMER), Prevozno
podjetje Azienda Trasporti Milanesi (ATM) v Milanu, kjer se z integriranim prevozom
ukvarja tudi skupina Ferrovie Nord Milano - FNM, v deželi Kampaniji pa imajo tudi
sistem integriranih vozovnic za javni potniški promet, ki ga upravlja konzorcij 13 pod396
jetij za javni prevoz Unicocompania s sedežem v Neaplju. Tudi v Italiji obstaja še več
podobnih primerov.
V Nemčiji je na zveznem nivoju pravna podlaga za opravljanje javnega potniškega
prometa Zakon o regionalizaciji. Tudi v Nemčiji, podobno kot v Avstriji, delujejo prometna združenja, ki pa ne vključujejo povsod tirnega prevoza, pa tudi stopnja integracije ni povsod enaka. Dežele različno urejajo, kako bodo oddale oz. naročile storitve
javnega avtobusnega prevoza. Razpisov, odprtih za konkurenco, je malo - lokalne skupnosti mestne avtobusne prevoze praviloma oddajo na podlagi neposredne pogodbe komunalnim podjetjem. V medmestnem prevozu pa se konkurenca povečuje. V
železniškem prometu na dolge proge je izrazit prevladujoč položaj DB, saj konkurenti opravijo le nekaj promilov prevozov. Podobno je tudi v regionalnem železniškem
prometu, kjer imajo konkurenti državnega DB-Regio manj kot 10 % tržni delež.
Na Nizozemskem je javni potniški promet ločen na regionalni javni promet (odgovornost regionalnih oblasti) in železniški javni promet (odgovornost države). Z reformo
javnega prometa so se uveljavili razpisi za dodelitev koncesij, ki pa še niso v celoti
uveljavljeni. Izjeme so nacionalne železnice in javni promet v velikih mestih. Kljub
temu, da na Nizozemskem nimajo posebnega zakona o integriranem (intermodalnem) prevozu oseb, je ta v praksi dokaj dobro razvit, predvsem v povezavah z železnico. Poleg sistema parkiranja osebnih vozil in koles na železniških postajah (kolesa
so dokaj pogosto tudi na vlakih), so dokaj uveljavljeni tudi t. i. železniški taksiji. Na
državnem nivoju je uveljavljena enotna vozovnica in tudi cenovni sistem javnega prevoza potnikov za avtobuse, tramvaje, podzemno železnico in del klasične železnice.
Sistem enotne vozovnice nadomeščajo s sistemom pametne kartice, projekt uvedbe
pa se je časovno raztegnil in tudi podražil.
Literatura in viri
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG). Spletno mesto: http://bundesrecht.juris.de/ (7. 4. 2009).
APT Gorica. Spletno mesto: http://www.aptgorizia.it/ x (9. 4. 2009).
ATP Azienda Trasporti Milanesi. Spletno mesto: http://www.atm-mi.it/ (10. 4. 2009).
Bundesgesetz über die linienmäßige Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen - Kraftfahrliniengesetz – KflG. Spletno mesto: http://www.ris.bka.gv.at/ (26. 3. 2009).
Bus and rail in Austria, Public transport showing its best side. Spletno mesto: http://www.uitp.org/
(7. 4. 2009).
CAPTA - Czech Association of Public Transport Authorities. Spletno mesto: http://www.caovd.cz/
(7. 4. 2009).
Cheung Francis, Feasibility of Combined Rail–Road Transport System in the Netherlands. Spletno
mesto: http://pubsindex.trb.org/ (25. 3. 2009).
Contracting in urban public transport, 2008. Spletna stran: http://ec.europa.eu/transport/urban/
studies/doc/2008_contracting_urban_public_transport_annex.pdf (3. 4. 2009).
Černe, dr. Fedor, Krasnič Marjan, Drašler Vojmir: Javni potniški promet, Laško 16. 1. 2008. Spletno
mesto: http://www.skupnostobcin.si/ (26. 3. 2009).
397
- Décret n°85-891 du 16 août 1985 relatif aux transports urbains de personnes et aux transports
routiers non urbains de personnes. Spletno mesto: http://www.stif.info/ (10. 4. 2009).
- Decreto Legislativo 19 novembre 1997, n. 422. Spletno mesto: http://www.parlamento.it/ (7. 4.
2009).
- Decreto Legislativo 20 settembre 1999, n. 400. Spletno mesto: http://www.parlamento.it/ (7. 4.
2009).
- Deutsche Bahn AG: Wettbewerbsbericht 2007. Spletno mesto: http://www.deutschebahn.com/
(26. 3. 2009).
- Deutsche Bahn AG: Wettbewerbsbericht 2008. Spletno mesto: http://www.deutschebahn.com/ (7.
4. 2009).
- Dežela Furlanija - Julijska krajina. Spletno mesto: http://www.regione.fvg.it/ (9. 4. 2009).
- Eisenbahngesetz. Spletno mesto: http://www.ris.bka.gv.at/ (8. 4. 2009).
- ELTIS, Europe’s number one web portal on urban transport and mobility. Spletno mesto: http://
www.eltis.org/ (26. 3. 2009).
- ELTIS, študije o integriranem prometu. Spletno mesto: http://www.eltis.org/ (26. 3. 2009).
- ELTIS, The European Local Transport Information Service. Spletno mesto: http://www.eltis.org/
(26. 3. 2009).
- Euroterm. Spletno mesto: http://evroterm.gov.si/ (3. 4. 2009).
- Evropska komisija, Contracting in urban public transport, Appendix: Contract Tables. Spletno
mesto: http://ec.europa.eu/ (24. 3. 2009).
- Evropska komisija, Towards passenger intermodality in the EU, Report 2: Analysis of the National
Inventories on Passenger Intermodality. Spletno mesto: http://ec.europa.eu/ (7. 4. 2009).
- FNM. Spletna stran: http://www.fnmgroup.it/website/file/1725.pdf (10. 4. 2009).
- Francoska zakonodaja. Spletno mesto: http://www.legifrance.gouv.fr/ (14. 4. 2009).
- FS (Ferrovie dello stato). Spletno mesto: http://www.ferroviedellostato.it/ (8. 4. 2009).
- GART. Spletna stran: http://www.gart.org/TPenFrance/tpf-aut.htm (6. 4. 2009).
- Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (RegG). Spletna stran: http://
bundesrecht.juris.de/regg/ (8. 4. 2009).
- Impact of Decentralisation of Responsibilities on Public transport in France, 2005:
- Italijanski parlament. Spletno mesto: http://www.camera.it/ (15. 4. 2009).
- Legge 15 marzo 1997, n. 59. Spletna stran: http://www.parlamento.it/leggi/97059l.htm (16. 4. 2009).
- Legge regionale n. 23 del 20-08-2007 Regione Friuli-Venezia Giulia - Attuazione del decreto legislativo 111/2004 in materia di trasporto pubblico regionale e locale, trasporto merci, motorizzazione,
circolazione su strada e viabilita’. Spletna stran: http://camera.mac.ancitel.it/lrec/ (9. 4. 2009).
- Lep, dr. Marjan, Blaž, mag. Janez: položaj JPP v Sloveniji - kratka analiza stanja, Regio Move 2005,
26. 6. 2005. Spletno mesto: http://www.regiomove.at/ (26. 3. 2009).
- Liberalisation, privatisation and regulation in the Austrian local public transport sector: http://
www.forba.at/data/downloads/file/206-FB%2018-06%20PIQUE%20Transport%20Austria.pdf
(zajeto 7. 4. 2009).
- Liberalization, privatization, and regulation in the German local public transport sector. Spletno
mesto: http://www.boeckler.de/ (8. 4. 2009).
- Loi n°2004-809 du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (1). Spletno mesto:
http://www.legifrance.gouv.fr/ (30. 3. 2009).
- Loi n°82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs). Spletno mesto: http://
www.legifrance.gouv.fr/ (3. 4. 2009).
- Nacionalni program željezničke infrastrukture za razdoblje 2008. do 2012. godine, Narodne novine br.: 31/08. Spletna stran: http://www.nn.hr/Default.aspx?sec=2 (15. 4. 2009).
- Nuove disposizioni per le zone montane (Legge 31 gennaio 1994, n. 97). Spletna stran: http://
www.softwareparadiso.it/studio/lex-montane.htm (7. 4. 2009).
- Odgovor francoskega parlamenta na vprašalnik ECPRD št. 957: Social Quality Standards in Local
Public Transport (Social Tickets).
- Öffentlicher Personennah- und Regionalverkehrsgesetz 1999: ÖPNRV-G1999. ). Spletno mesto:
http://www.ris.bka.gv.at/ (8. 4. 2009).
- Ongkittikul Sumet, Innovation and Regulatory Reform in Public Transport Innovative Capabilities
and Learning of the Public Transport Organisations, Thesis to obtain the degree of Doctor, 2006.
). Spletno mesto: http://publishing.eur.nl/ (24. 3. 2009).
- Ongkittikul Sumet, Regulatory Reform in European Public Transport: What Can We Learn?, TDRI
Quarterly Review, Vol. 22 No. 2, June 2007. ). Spletno mesto: http://www.tdri.or.th/ (24. 3. 2009).
398
- Ongkittikul, Sumet: Innovation and Regulatory Reform in Public Transport (2006). ). Spletno
mesto: http://publishing.eur.nl/ (8. 4. 2009).
- Operativni program za promet 2007-2009 Instrument pretpristupne pomoći, Republika Hrvatska, Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka. Spletna stran: http://209.85.129.132/
search?q=cache:SFcUvBVzdIMJ:www.strategija.hr/lgs.axd%3Ft%3D16%26id%3D565+Na+op%C4%
87oj+razini,+odgovornost+za+prometnu+politiku+ima+sljede%C4%87e+ministarstvo&cd=1&hl=sl
&ct=clnk&gl=si (14. 4. 2009).
- OPTILE. ). Spletno mesto: http://www.optile.com/mission/index.html (10. 4. 2009).
- Pass'Partout17. Spletna stran: http://www.passpartout17.org/passpartout/concept.php (15. 4.
2009).
- Personenbeförderunsgesetz. Spletno mesto: http://bundesrecht.juris.de/ (14. 4. 2009).
- Plevnik, dr. Aljaž: Konkurenčen javni potniški promet. Spletno mesto: http://www.planbzaslovenijo.si/ (8. 4. 2009).
- Predlog Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o javnem potniškem prevozu po železnici ali
cesti. Spletna stran: http://ec.europa.eu/transport/rail/passenger/doc/com_2005_0319_en.pdf (8.
4. 2009).
- Provincia di Bologna, Piano della mobilita` provinciale, cuadro conoscitivo, 2006. ). Spletno mesto:
http://www.provincia.bologna.it/ (30. 3. 2009).
- Railway Gazette, OV-Chipkaart roll-out creeps forward , 16.1.2009. ). Spletno mesto: http://www.
railwaygazette.com/ (6. 4. 2009).
- RATP. Spletna stran: http://en.wikipedia.org/wiki/RATP (6. 4. 2009).
- Resolucija o prometni politiki RS (Uradni list RS, št. 58/2006).
- Spletna stran nizozemskega Ministrstva za transport, javna dela in upravljanje z vodami, http://
www.verkeerenwaterstaat.nl/english/topics/public%5Ftransport/, (24. 3. 2009).
- Spletna stran organizacije PPIAF, http://www.ppiaf.org/documents/toolkits/UrbanBusToolkit/
assets/1/1c/1c18.html (9. 4. 2009).
- STIF, spletno mesto: http://www.stif-idf.fr/ (30. 3. 2009).
- Strategija razvitka »Hrvatska u 21. stoljeću - makroekonomija«. Narodne novine br.: 145/02. http://
www.nn.hr/Default.aspx?sec=2 (15. 4. 2009).
- The Impact of Integrated Tariff Systems on Public Transport Demand: Evidence from Italy: Tisséo.
Spletna stran: http://www.tisseo-urbain.fr/tarifs/Pastel-Tisseo/ (15. 4. 2009).
- Towards Passenger Intermodality in the EU (2004). Spletno mesto: http://ec.europa.eu/ (15. 4.
2009).
- UNICOCAMPANIA. Spletna stran: http://www.unicocampania.it/ita/chisiamo.htm (10. 4. 2009).
- Uredba (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69
in št. 1107/70. Spletno mesto: http://eur-lex.europa.eu/ (8. 4. 2009).
- Uredba o koncesijah za opravljanje gospodarske javne službe izvajanja javnega linijskega prevoza
potnikov v notranjem cestnem prometu (Ur. l. RS, št. 88/2004).
- Uredba o načinu izvajanja obvezne gospodarske službe prevoza potnikov v notranjem in čezmejnem regijskem železniškem prometu (Ur. l. RS, št. 99/2008).
- Van de Velde, R. Leijenear, Towards innovation in public transport tendering in the Netherlands.
Spletno mesto: http://www.thredbo.itls.usyd.edu.au/ (24. 3. 2009).
- Veeneman Wijnand, Van de Velde Didier, Schipholt Lars Lutje, Competitive tendering in the
Netherlands: 6 lessons from 6 years of tendering. Spletno mesto:, http://www.inno-v.nl/ (24. 3.
2009).
- Wikipedia, Associazione Temporanea d'Imprese. Spletna stran: http://it.wikipedia.org/wiki/Associazione_Temporanea_d'Imprese (9. 4. 2009).
- Wikipedia, Carte Imagine'R. Spletna stran: http://en.wikipedia.org/wiki/Carte_Imagine%27R (26.
3. 2009).
- Wikipedia, Carte Intégrale. Spletna stran: http://en.wikipedia.org/wiki/Carte_Int%C3%A9grale
(26. 3. 2009).
- Wikipedia, Carte Orange. Spletna stran: http://en.wikipedia.org/wiki/Carte_Orange (26. 3. 2009).
- Wikipedia, Concession de service public en France. Spletna stran: http://fr.wikipedia.org/wiki/
Concession_de_service_public (9. 4. 2009).
- Wikipedia, Délégation de service public. Spletna stran: http://fr.wikipedia.org/wiki/
D%C3%A9l%C3%A9gation_de_service_public (9. 4. 2009).ove
- Wikipedia, Navigo pass. Spletna stran: http://en.wikipedia.org/wiki/Navigo_pass (26. 3. 2009).
399
- Wikipedia, Gradski prijevoz putnika Osijek. Spletna stran: http://hr.wikipedia.org/wiki/GPP, (15.
4. 2009).
- Wikipedia, National Tariff System. Spletna stran: http://en.wikipedia.org/wiki/National_Tariff_System (23. 3. 2009).
- Wikipedia, Veolia Transportation. Spletna stran: http://en.wikipedia.org/wiki/Veolia_
Transport#Slovenia (8. 4. 2009).
- Wikipedia: Autorité organisatrice de transport urbain. Spletna stran: http://fr.wikipedia.org/wiki/
Autorit%C3%A9_organisatrice_de_transport_urbain (8. 4. 2009).
- Wikipedia. Spletna stran: http://de.wikipedia.org/wiki/%C3%96ffentlicher_Personennahverkehr#
Rechtsgrundlagen_und_Angebotsformen_des_.C3.96PNV_in_Deutschland (26. 3. 2009).
- Wikipedia: pregled združenj v Nemčiji. Spletna stran: http://de.wikipedia.org/wiki/Verkehrsverbund (8. 4. 2009).
- Zakon o koncesijama, NN 125/08. Spletno mesto: http://www.nn.hr/ (15. 4. 2009).
- Zakon o osnivanju i djelokrugu rada Agencije za regulaciju željezničkog tržišta- NN 79/07. Spletno
mesto: http://www.nn.hr/ (15. 4. 2009).
- Zakon o plovidbi unutarnjim vodama, NN 19/98, 151/03, 138/06. Spletno mesto: http://www.
nn.hr/ (15. 4. 2009).
- Zakon o podjeli trgovačkog društva H. Ž. - Hrvatskih željeznica d.o.o. - NN 153/05. Spletno mesto:
http://www.nn.hr (15. 4. 2009).
- Zakon o prevozih v cestnem prometu (Ur. l. RS, št. 131/06 - 123/08).
- Zakon o prijevozu u linijskom i povremenom obalnom pomorskom prometu, NN: 33/2006, 38/09
http://www.nn.hr/Default.aspx?sec=2 (15. 4. 2009).
- Zakon o sigurnosti željezničkog prometa -NN 40/07. Spletno mesto: http://www.nn.hr/ (15. 4.
2009).
- Zakon o železniškem prometu (Ur. l. RS, št. 44/2007 - ZZelP - UPB 4).
- Zakon o željeznici, NN 123/03, 194/03, 30/04, 79/07. Spletno mesto: http://www.nn.hr/ (15. 4.
2009).
- Zelena knjiga Evropske komisije Mreža prebivalcev - Izpolnjevanje potenciala javnega potniškega
prometa v Evropi. Spletna stran: http://www.ucc.ie/acad/socstud/tmp_store/EUofficial/greenwhite%20papers/transport%20green%20paper.doc (8. 4. 2009).
- Zvezno ministrstvo za promet, inovacije in tehnologijo (BMVIT). Spletna stran: http://www.bmvit.
gv.at/verkehr/nahverkehr/verbuende/oesterreich.html (26. 3. 2009).
400
NAČRTOVANJE, FINANCIRANJE IN GRADNJA
ŽELEZNIŠKE INFRASTRUKTURE*
1
UVOD
Učinkovitost gospodarstva je odvisna od delovanja prometnega sistema, saj je promet dejavnik, ki neposredno vpliva na pospeševanje ali omejevanje in zaviranje razvoja družbe kot celote. Železniška infrastruktura je pomemben del tega sistema.
Razvoj železniške infrastrukture je hkrati pomemben dejavnik ohranitve okolja in
prostora.
Na nivoju Evropske unije številne direktive urejajo področje železniškega prometa,
med katerimi so za upravljanje z železniško infrastrukturo pomembne:
•Direktiva 91/440 o razvoju železnic, ki predvideva, da države članice ohranijo splošno odgovornost za razvoj ustrezne železniške infrastrukture ter da se opravljanje
prevoznih storitev loči od upravljanja infrastrukture;1
•Direktiva 2001/14 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, določitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega
spričevala;
•Direktiva 2004/50 o spremembi direktive 96/48 o interoperabilnosti vseevropskega železniškega sistema za visoke hitrosti in direktive 2001/16 o interoperabilnosti
vseevropskega železniškega sistema za konvencionalne hitrosti.
V nadaljevanju predstavljamo primerjalni pregled o financiranju, načrtovanju in gradnji železniške infrastrukture, ki je posebej osredotočen na vire financiranja, na opise
konkretnih načrtovanih odsekov železniških prog ter na vprašanje ureditve pridobivanja pravice za gradnjo. Primerjalni pregled na željo naročnika zajema naše sosednje
države Avstrijo, Hrvaško in Italijo ter Francijo, Nemčijo in Nizozemsko.
Podatke smo pridobili iz virov na svetovnem spletu. Pri tem smo se osredotočali na
najnovejše podatke.
* Mag.
1
Andrej Eror, mag. Romana Novak; pripravljeno: 8. 5. 2009, objavljeno: 11. 11. 2009.
Glej tudi direktivi 2001/12 in 2004/51 o spremembi direktive 91/440.
401
2
NAČRTOVANJE, FINANCIRANJE IN GRADNJA ŽELEZNIŠKE INFRASTRUKTURE PO IZBRANIH DRŽAVAH
2.1 Avstrija
2.1.1 Načrtovanje, financiranje in gradnja železniške infrastrukture
Železniška infrastruktura v Avstriji je večinoma v lasti države in avstrijska železnica
(Österreichische Bundesbahnen - ÖBB) je eno od najpomembnejših infrastrukturnih
podjetij v državi.2 Za načrtovanje, financiranje in vodenje projektov vzdrževanja in
gradnje železniške infrastrukture je odgovorno podjetje ÖBB-Infrastrukture Bau AG,
ki je del skupine ÖBB. Skupina ÖBB je začela delovati 1. januarja 2005, na osnovi zveznega zakona o železnicah iz 2003 leta (Bundesbahnstrukturgesetz 2003).
ÖBB - okvirni načrt (ÖBB-Rahmenplan) predstavlja podlago za zagotavljanje naložb
v železniško infrastrukturo oziroma je osnova za izgradnjo železniškega programa.
Okvirni načrt trenutno predvideva letno med 1,5 in 1,8 milijard evrov državnih sredstev (do leta 2012). Financiranje se izvaja s posredovanjem Zveznega ministrstva za
promet, inovacije in tehnologijo (BMVIT) in Zveznega ministrstva za finance (BMF).
Načrtovani infrastrukturni projekti morajo biti v skladu z gospodarskimi potrebami.
Podjetje ÖBB-Infrastrukture Bau je samo odgovorno za poslovni izid. Na osnovi zakona o gospodarskih družbah in korporacijah pa je država vključena v primeru zadolženosti oziroma lastnine družbe.3 Trenutna vrednost podjetja ÖBB-Infrastrukture
Bau je približno 10,1 milijarde evrov, predvidevajo pa povečanje prihodkov iz različnih virov (pristojbine, zunanji partnerji itd.). Cilj je tudi povečati vrednost podjetja v
smislu gospodarske, ekološke in socialne vrednosti.
Podjetje ÖBB-Infrastrukture Bau na svoji spletni strani poudarja, da se od leta 2005
financira tudi z izdajo obveznic na mednarodnem trgu kapitala, katerih pridobljena
sredstva pomembno prispevajo k financiranju železniške infrastrukture. Po poroča2
Obstaja tudi 10 “zasebnih železnic”, ki so regionalnega pomena. Največje zasebno podjetje je Wiener Lokal-
bahnen AG, ki s 30 km prog povezuje Dunaj in Baden.
3
Določeni viri opozarjajo, da ÖBB proge gradi s posojili, ki jih najame z državnim poroštvom, za plačilo
obresti pa seže v žep davkoplačevalcev. Tako se navaja, da je predsednik uprave ÖBB Huber priznal, da bi
brez pomoči države avstrijske železnice lahko financirale le 30 odstotkov investicij (glej Razgledi.net).
402
nju podjetja, veliko povpraševanje in raznolikost vlagateljev kažeta na zaupanje vlagateljev v stabilnost podjetja (povzeto po spletnih straneh ÖBB).
2.1.2 Odseki načrtovanih železniških prog
Iz evropskih sredstev se v okviru programa za vseevropska prometna omrežja (TEN-T)
za obdobje 2007-20134 financira tudi avstrijski projekt, in sicer:
•dela na odseku med mestoma Kundl/Radfeld in Baumkirchen (58.300.000 EUR)
(povzeto po spletnih straneh EU).
Zaključek del na odseku Kundl/Baumkirchen (na Brenner osi) je predviden do leta
2012. Za širitev tega 40 km dolgega dvotirnega odseka (80 % je v predorih, galerijah
itd.) je predvidenih 2 milijardi evrov. Projekt je tehnično zasnovan za hitrost do 250
km/h.
Na donavski zahodni osi (Donauachse/Westbahn) je predvidena razširitev odseka
Dunaj - Bratislava, izgradnja nove proge Dunaj - St. Pölten (44 km, konec leta 2012),
rekonstrukcija postaje St. Pölten (do leta 2011), obnova in povečanje zmogljivosti na
odseku Ybbs - Amstetten (16,7 km, za hitrost do 250 km/h, do leta 2012/2014) ter obnova in razširitev glavne postaje v Salzburgu.
Na južni osi (Pontebbanaachse/Südbahn) je predvidena sanacija odseka Sammering
(42 km, 16 viaduktov, 15 predorov itd., do leta 2015), rekonstrukcija postaje v Gradcu
in gradnja proge Gradec - Celovec (130 km, 33 km predorov, do leta 2014-2018, konstrukcijsko določena hitrost 200 km/h.
Predvidena so tudi dela na Pyhrn-Schober osi, Arlberg osi in na Tauern osi (povzeto
po spletnih straneh ÖBB).
2.1.3 Pridobivanje lastninske pravice - postopki razlastitve
V avstrijskem ustavnem zakonu je opredeljena možnost razlastitve ob plačilu ustrezne
odškodnine v primerih, ko obstaja velik javni interes (glej ECPRD odgovor). Razlasti4
Podpredsednik Evropske komisije Antonio Tajani, ki je odgovoren za promet, je decembra 2008 podpisal
enajst sklepov o financiranju v okviru programa za vseevropska prometna omrežja (TEN-T) za obdobje
2007-2013, med katerimi je tudi omenjeni avstrijski projekt. Evropska komisija bo financirala projekte v sektorju železniškega prometa v skupni višini več kot 1,7 milijarde EUR.
403
tev oziroma plačilo pristojbine za uporabo zemljišča za potrebe gradnje železniške
infrastrukture predpisuje zakon o železniški razlastitvi (Eisenbahnenteignungsgesetz). Z zakonom so določeni pogoji, pod katerimi lahko pride do začasne ali stalne
razlastitve ter je predpisan postopek razlastitve in določitve nadomestila lastnikom.5
Tako se v postopku razlastitve imenuje komisija, ki je sestavljena iz predstavnikov
zveznega ministrstva za promet in deželnega glavarstva. Lokalni upravni organi imajo
pravico, da sodelujejo v postopku. Zvezno ministrstvo za promet lahko komisijo razširi, če obstaja javni interes. Pri tem postopku so vabljeni tudi predstavniki železniškega
podjetja (13. člen, Eisenbahnenteignungsgesetz).
2.2 Francija
2.2.1 Zakonodaja in postopki razlastitev
Razlastitev zaradi uporabe zemljišča za javno korist je urejena z zakonom o razlastitvi (Code d'exprorpriation pour cause d'utilité publique). Zakon določa, da na
splošno velja, da lahko javni interes nad določenim zemljiščem razglasi pristojni
resorni minister (člen 11-2). Za zemljišča, ki so predmet razlastitve zaradi izgradnje cestne ali železniške infrastrukture, vodnih poti ali letališč, pa mora biti javni
interes razglašen še na podlagi dodatnega odloka, ki ga mora izdati Conseil d'Etat
(člen 11-2).
Dokumentacija, ki je podlaga razglasitvi javnega interesa, mora med drugim obsegati:
pojasnilo okoliščin, načrt obstoječe situacije in načrt predvidene gradnje na območju,
opis glavnih značilnosti najpomembnejših del, ki bodo na območju izvedena ter oceno stroškov in vplive na okolje (člen 11-3, 1. odstavek). Izvajanje razlastitvenih postopkov se opravlja na nivoju posamezne prefekture, na območju katere se razlastitveno
zemljišče nahaja (v primeru, da zemljišče leži na območju dveh ali več prefektur, je
postopek bolj zapleten. Tako je npr. treba tudi vso dokumentacijo pripraviti za vsako
prefekturo posebej) (člen 11-7).
Poglavje III omenjenega zakona (členi 13-11 do 13-20) ureja določanje višine odškodnine za zemljišče, ki je predmet razlastitve. Višina odškodnine, ki je ponujena razla5
Glej zakon v nemškem jeziku na: http://www.schienenbahnen.at/Gesetze/Eisenbahnenteignungsgesetz.
pdf.
404
ščencu, je do določene mere predmet pogajanj med razlaščencem in razlastiteljem.
Če dogovor ni možen, pa odškodnino določi posebni t. im. razlastitveni sodnik (juge
d'expropriation), ki je imenovan za posamezen departma (člen 13-1). Do odškodnine
so upravičeni tudi lastniki sosednjih zemljišč, na katere bo razlastitev posredno imela
vpliv. Pripada jim ustrezna višina odškodnine (člen 13-10).
V postopkih načrtovanja in gradnje transportne infrastrukture v Franciji mora biti (od
leta 1997) dokumentaciji oz. načrtom gradnje transportne infrastrukture predložena
obsežna študija, ki mora pokazati smiselnost nove investicije (npr. upravičiti interese
glede na stroške, pokazati na prednosti v primerjavi z drugimi rešitvami), vsebovati pa mora tudi načrtovane ukrepe za ublažitev oz. zmanjševanje negativnih vplivov
projekta (predvsem vidik onesnaževanja in vpliv na življenje lokalnega prebivalstva)
(gradivo OECD, str. 74).
Pri načrtovanju prometne infrastrukture igrajo pomembno vlogo regionalne oblasti. Pomen regij se je okrepil že po institucionalnih reformi leta 1972 in 1982, bistveno pa se je povečal po sprejetju zakona o urbani solidarnosti in obnavljanju (Loi
n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative a` la solidarité et au renouvellement
urbains), po katerem je na regionalne oblasti prešlo veliko pooblastil za organizacijo potniških železniških storitev (iz tega sta izzveti regiji Île-de-France in Korzika).
Regionalna dimenzija je tako aktivno vključena v odločanje v zvezi s procesi načrtovanja in gradnje železniške infrastrukture, ki se v veliki meri odvija na regionalnem
nivoju.
Kar približno polovica vseh sredstev, ki jih je država dodelila regijam v obdobjih 19941999 in 2000-2006, je bilo namenjenih za izgradnjo transportne infrastrukture. Kadar
gre za zelo obsežne infrastrukturne projekte (npr. projekti linij visoke hitrosti), se
odločitve še vedno sprejemajo na nacionalni ravni (gradivo OECD, str. 70).
Prav tako je pri načrtovanju prometne infrastrukture vključena tudi širša javnost. Sčasoma se je postopoma povečevalo število organizacij, združenj in predstavnikov lokalnega prebivalstva, ki so želeli biti vključeni v vseh fazah projekta. Korak naprej v tej
smeri je bil narejen s sprejetjem zakona z dne 27. februarja 2002, ki ureja sodelovanje
širše javnosti v vseh fazah načrtovanja infrastrukture. Zakon predvideva, da se javna
razprava organizira tako zgodaj, kot je to le mogoče, javnost pa mora imeti možnost
sodelovanja tudi v kasnejših fazah projekta. S potekom projekta morajo biti polno obveščeni v fazi izgradnje do končne predaje v uporabo. Kot je pokazala praksa, lahko
zato mine tudi do 10 let od začetka projektov in načrtovanja do pričetka del, medtem
405
ko je bilo to v času veljavnosti manj strogih predpisov izvedljivo tudi do trikrat hitreje
(gradivo OECD, str. 72-73).
Že leta 1937 je bilo področje javnega transporta (infrastruktura in prevozi) v pristojnosti družbe Société Nationale des Chemins de fer français (v nadaljevanju: SNCF), od
leta 1971 pa je z zakonom bilo določeno, da mora SNCF ločeno izkazovati svoje rentabilne in nerentabilne aktivnosti - kot slednje so bile definirane storitve javne službe,
ki jih je izvajala. Leta 1982 je družba dobila status javnega podjetja (établissement public national - EPIC), do večje krize pa je prišlo leta 1995, ko je med pripravo načrta
sodelovanja med državo in SNCF slednja zaradi finančnih težav zavrnila vzdrževanje
manj rentabilnih linij. Leta 1997 je prišlo do ločitve med železniško infrastrukturo in
izvajalci prevozov. Ustanovljeno je bilo podjetje RFF (Réseau Ferré de France), ki je
javno podjetje v 100-odstotni lasti francoske republike in ki ima v lasti in upravlja vseh
54.452 kilometrov francoske železniške infrastrukture (od tega 29.213 km za komercialno uporabo; podatki za leto 2009). Prevzelo je tudi 20,5 milijard evrov dolgov SNCF
(spletna stran RFF; odgovor ECPRD 138).
2.2.2 Viri financiranja
Po letu 2000 se je delež proračunskih sredstev bistveno povečeval predvsem v korist
železnice in javnega prometa, in sicer tako v urbanih središčih kakor na periferiji (gradivo OECD, str. 70). V francoskem proračunu za leto 2009 (poglavje 203 - Infrastructures et services de transport) so npr. za železniško infrastrukturo predvidena sredstva
v višini 3.641.153.085 evrov, skupna sredstva za železniško infrastrukturo v proračunu
2008 pa so znašala 2.503.635.303 evrov.
V obrazložitvi k proračunu je navedeno, da so glavni cilji investiranja v železniško infrastrukturo predvsem razvijanje mreže vlakov visoke hitrosti, povečanje vloge Francije kot
vozlišča železniških infrastrukturnih povezav ter posredno prispevati k prizadevanjem
za zmanjšanje emisij izpušnih plinov (železniški transport kot alternativa cestnemu).
Obrazložitev v proračunu prav tako navaja, da se zaradi boljšega doseganja zastavljenih ciljev in tudi zaradi razpršitve tveganja, tako država kot njena javna podjetja vedno pogosteje odločijo za javno-zasebna partnerstva pri izgradnji nove železniške
infrastrukture. Tu kot primere navajajo projekt CDG Express, odsek Tours-Bordeaux
na liniji visoke hitrosti Južna Evropa - Atlantik ter linijo visoke hitrosti Bretanija - Loire
(regija) (Proračun Francoske republike 2009).
406
Že omenjeno javno podjetje RFF je od leta 2006 pooblaščeno, da lahko za izvedbo infrastrukturnih projektov sklepa tudi javno-zasebna partnerstva - razpisi so objavljeni
na spletni strani RFF. RFF v letu 2009 zgolj za vzdrževalna dela na infrastrukturi predvideva sredstva v višini 1,7 milijarde evrov. Dodatnih 750 milijonov pa je namenjenih
modernizaciji infrastrukture. Sredstva za gradnjo novih odsekov so predvidena posebej (spletna stran RFF).
2.2.3 Odseki načrtovanih železniških prog ter višina stroškov z viri financiranja
Pri RFF je trenutno odprtih 12 novih projektov na linijah železniške infrastrukture.
Posamezni projekti so v različnih fazah, ponekod potekajo še javne razprave, drugi
pa so že v fazi izvajanja in so zanje že znani približni stroški celotnega projekta ali pa
celo struktura financiranja. Podatki vrednosti projektov in virih financiranja posamezne linije - kjer so že znani - so razvidni iz naslednje tabele. Projekti, pri katerih gre za
javno-zasebno partnerstvo, so osenčeni (spletna stran RFF).
Tabela 1: Novi projekti železniške infrastrukture
Linija
Linija visoke hitrosti
Vzhodna Evropa
Ocenjena vrednost projekta in viri financiranja
Skupni stroški projekta so ocenjeni na 1,7 milijarde EUR (po
ekonomskih razmerah leta 2005), od tega 94,16 milijonov za
začetno fazo (odškodnine za razlastitve, izdelavo načrtov, itd.
Začetna faza bo (po pogodbi z dne 24. januarja 2007) financirana
iz naslednjih virov: RFF 22 milijonov EUR, Republika Francija 27,08
milijonov EUR, regija Alzacija 14 milijonov EUR, regija Lorenija 9,4
milijonov EUR, regija Šampanja-Ardeni 3,68 milijonov EUR in EU 18
milijonov EUR.
Skupni stroški projekta so ocenjeni na 944,1 milijonov EUR.
Ekspresna linija
Normandija - dolina Seine Od tega naj bi Republika Francija financirala 76 milijonov EUR,
regija Zgornja Normandija 81 milijonov EUR, Spodnja Normandija
41 milijonov EUR, širša pariška regija 32 milijonov EUR in RFF 23
milijonov EUR.
Ni podatka. Nekateri podatki so navedeni v poglavju 2.4. Italija.
Železniška povezava
Lyon -Torino
Ocenjeni stroški projekta so 2,375 milijard EUR (september 2004),
Linija visoke hitrosti
od tega naj bi vrednost del okoljske integracije (za prilagoditev
Bretanija - Loire (regija)
terenu) znašala 158 milijonov EUR. Predvideno je javno-zasebno
partnerstvo.
Celotni stroški projekta 4,785 milijard EUR. Verjetni viri financiranja
Linija visoke hitrosti
so Republika Francija, EU, lokalne oblasti (regije, departmaji,
Južna Evropa - Atlantik
občine) in RFF.
1,4 milijarde EUR. Javno zasebno partnerstvo. V končni fazi je tudi
Linija visoke hitrosti
dogovor o sofinanciranju s strani EU, Republike Francije, lokalnih
Languedoc-Roussillon
oblasti in RFF.
407
Linija
Linija visoke hitrosti
Ren - Rona
Linija visoke hitrosti
Provansa- Alpe - Azurna
obala
CDG Express
Linija visoke hitrosti
Bordeaux - Toulouse
Linija visoke hitrosti
Poitiers – Limoges
Podaljšanje linije visoke
hitrosti Južna Evropa Atlantik od Bordeauxa do
meje s Španijo
Ocenjena vrednost projekta in viri financiranja
Projekt je sestavljen iz treh podprojektov: Zahodne veje, Južne veje
(za nobeno ni podatka o vrednosti projekta ali virih financiranja) ter
Vzhodne veje, katere vrednost je ocenjena na 2,506 milijard EUR; od
tega bo 206 milijonov EUR financirala regija Alzacija, 316 milijonov
EUR regija Franche-Comté, 131 milijonov EUR regija Burgundija,
66 milijonov EUR regija Rona-Alpe, 785 milijonov EUR Republika
Francija, 642 milijonov EUR RFF, 94 milijonov EUR SNCF, 200
milijonov EUR EU, 66 milijonov EUR pa Švicarska konfederacija.
Ocenjena vrednost projekta je med 5 in 7,5 milijardami EUR. Viri
financiranja še niso določeni.
Ocenjena vrednost projekta je 630 milijonov EUR. Javno-zasebno
partnerstvo.
Ocenjena vrednost projekta je približno 3 milijarde EUR.
Viri financiranja še niso določeni.
Približno 1,3 milijarde EUR (ocene po ekonomski pogojih iz leta
2005). Projekt bodo v enakovrednih deležih financirali Republika
Francija, RFF in lokalne oblasti.
Po različnih scenarijih naj bi vrednost projekta znašala med 2,3 in
4,2 milijardami EUR. Viri financiranja še niso določeni.
Vir: Spletna stran RFF: Lignes nouvelles - Le développement mesuré de lignes nouvelles.
2.3 Hrvaška
2.3.1 Zakonodaja in postopki razlastitev
Zakon o železnici (Narodne novine, 123/03), ki se je začel uporabljati 1. januarja 2006,
vsebuje člene, ki opredeljujejo načrtovanje, financiranje in gradnjo železniške infrastrukture.
Zakon v 31. členu navaja vire za financiranje železniške infrastrukture, in sicer:
•sredstva zbrana prek plačil pristojbin za uporabo infrastrukture;
•sredstva od prodaje naftnih derivatov (0,606 kun po litru, za vzdrževanje železniške
infrastrukture);
•sredstva iz državnega proračuna za posodabljanje in gradnjo železniške infrastrukture;
•sredstva iz državnega proračuna ter iz proračunskih sredstev lokalne in regionalne
samouprave za financiranje storitev posebnega državnega interesa v javnem železniškem prevozu;
6
0,08 EUR.
408
•sredstva od vlaganja domačih in tujih pravnih oseb;
•sredstva od dela nadomestil iz koncesij;
•sredstva iz drugih virov.
Zakon o železnici v členih 33-37 predpisuje osnove dodeljevanja koncesij za gradnjo
nove in upravljanje z obstoječo železniško infrastrukturo. Koncesija za gradnjo nove
železniške infrastrukture se daje za rok 50 let, za upravljanje na delu obstoječe pa za
obdobje do 20 let. Dolžina koncesije je odvisna od obsega in višine vlaganj, tako da se
gospodarski učinki koncesij lahko uresničijo v pogodbenem obdobju. Za koncesijo
se plača nadomestilo, ki vsebuje stalni in spremenljivi del. Nadomestilo za koncesijo
je prihodek državnega proračuna. Z zakonom so tudi določeni primeri, v katerih se
koncesija lahko odvzame oziroma kdaj preneha.
Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o železnici (Narodne novine, 79/07)
je uvedeno novo poglavje »Premoženjskopravni odnosi« v katerem je opredeljen tudi
postopek razlastitve. Tako je v 30. a členu določeno, da se glede postopka razlastitve
nepremičnin zaradi gradnje, posodabljanja in vzdrževanja železniške infrastrukture
uporabljajo predpisi o razlastitvi (če ni drugače določeno s samim zakonom). Razlaščenec ima pravico do nadomestila skladno z zakonom, ki ureja razlastitev. Z razlastitvijo lastnik nepremičnine postane Republika Hrvaška. Predlog za razlastitev vloži
organ ali oseba, ki je na osnovi zakona o železnici pooblaščena za upravljanje z železniško infrastrukturo. Predlog lahko vloži tudi uporabnik koncesije, če je za to posebej
pooblaščen s pogodbo o koncesiji, ki je sklenjena po določilih Zakona o železnici.
Zakon o železnici tudi določa, da se načrtovanje nove, ter posodabljanje in vzdrževanje obstoječe železniške infrastrukture opredeljuje z Nacionalnim programom železniške infrastrukture.
Nacionalni program železniške infrastrukture za razdobje od 2008 do 2012 (Narodne
novine, 31/2008) leta je temeljni dokument, ki vključuje postavke iz Strategije prometnega razvoja Republike Hrvaške (Narodne novine, 139/99), upošteva proces uskladitve hrvaške zakonodaje s predpisi Evropske unije, z mednarodnimi pogodbami,
katerih podpisnica je Hrvaška in razvojne načrte transevropske železniške mreže.
Nacionalni program za razdobje 2008-2012 opredeljuje načrte za gradnjo nove ter posodabljanje in vzdrževanje obstoječe železniške mreže, določa prioritete in dinamiko
njihove realizacije ter višino in vire potrebnih finančnih sredstev.
409
2.3.2 Viri, struktura in dinamika financiranja
Načrtovana vlaganja v posodabljanje in gradnjo nove ter stroški za vzdrževanje železniške infrastrukture od 2008 - 2012. leta se okvirno ocenjujejo na 18,05 milijard kun
(cca. 2,45 milijard evrov). Programi razvoja (posodabljanje in gradnja) so načrtovani
v znesku od 12,64 milijard kun, od česar se 7,71 milijard kun (59 %) nanaša na programe posodabljanja, a 4,93 milijard kun (41%) na gradnjo novih železniških prog in
tirov. Stroški vzdrževanja (skupaj s stroški za upravljanje z infrastrukturo) so načrtovani v znesku 5,42 milijard kun.
Načrtovani viri za financiranje nacionalnega programa so naslednji:
•15,99 milijard kun (88,1 %) iz državnega proračuna;
•1,06 milijard kun (5,8 %) iz predpristopnih skladov EU in
•1 milijarda kun (5,5 %) iz drugih virov.
Tabela 2: Struktura in dinamika finančnih virov v obdobju 2008–2012 (v milijonih kun)
Viri po strukturi
Državni proračun
Vzdrževanje železniške infrastrukture
ter upravljanje z železniško
infrastrukturo in prometom
Obnova, posodabljanje, dograditev in
izgradnja železniške infrastrukture
Skladi EU
Drugi viri (zaloge in dr.)
Skupaj
2008
2009
2010
2011
2012
2.644,1
2.854,9
2.730,9
3.580,9
4.180,9
Skupaj
(2008 – 2012)
15.991,7
1.095,6
1.080,9
1.080,9
1.080,9
1.080,9
5.419,2
1.548,5
1.774,0
1.650,0
2.500,0
3.100,0
10.572,5
110,0
102,7
2.856,8
200,0
150,0
3.204,9
250,0
200,0
3.180,9
250,0
250,0
4.080,9
250,0
300,0
4.730,9
1.060,0
1.002,7
18.054,4
Vir: Nacionalni program železniške infrastrukture za razdobje 2008-2012.
Načrtovana dinamika vlaganja se giblje od 2,85 milijardi kun v letu 2008 in 3,2 milijarde kun v letu 2009 do približnega zneska 4,73 milijarde kun leta 2012.
410
Tabela 3: Struktura in dinamika vlaganj v obdobju 2008–2012 (v milijonih kun)
2008
2009
2010
2011
2012
Skupaj
(2008– 2012)
1.095,6
1.080,9
1.080,9
1.080,9
1.080,9
5.419,2
1.576,2
1.620,0
1.424,5
1.692,1
1.391,5
7.708,3
185,0
504,0
675,5
1.303,9
2.258,5
4.926,9
2.856,8
3.204,9
Področje vlaganja
1. Vzdrževanje železniške infrastrukture
ter upravljanje z železniško
infrastrukturo in prometom
2. Obnova in posodabljanje železniške
infrastrukture
3. Dograditev obstoječe in izgradnja nove
železniške infrastrukture
Skupaj
3.180,9 4.080,9 4.730,9
18.054,4
Vir: Nacionalni program železniške infrastrukture za razdobje 2008-2012.
2.3.3 Odseki načrtovanih železniških prog ter višina predvidenih vlaganj
Strategija razvoja železniškega prometa temelji na potrebi zadovoljevanja celotnih
prometnih potreb, pomorski orientaciji Hrvaške, strategiji prostorskega razvoja in
opredelitve o vključevanju v evropske integracije. Strateška izhodišča so trajno določena s Strategijo prometnega razvoja Republike Hrvaške (Narodne novine, 139/99), ki
jo je sprejel hrvaški Sabor. V tabeli 4 predstavljamo investicijska vlaganja v posamezne
odseke v obdobju 2008-2012.
Tabela 4: Podroben pregled investicijskih vlaganj v obdobju 2008-2012 (v tisočih kun) 7
8
Programi in projekti za železniško
infrastrukturo
2008
2009
2010
2011
2012
Skupaj
2008–2012
1.076.674
1.149.860
1.009.400
1.003.600
749.900
4.989.434
1.1. Posodabljanje prog na odseku V .b
koridorja7
212.050
334.750
349.750
192.750
202.150
1.291.450
1.2. Posodabljanje proge Oštarije – Knin – Split
312.500
287.500
92.500
80.000
1.3. Posodabljanje prog na odseku V. c koridorja
151.000
171.200
87.400
16.500
16.500
442.600
1.4. Posodabljanje prog na X. koridorju
401.124
356.410
479.750
710.350
530.250
2.477.884
4.000
1.000
5.000
1.
Program obnove in posodabljanja prog, ki
so pomembne za mednarodni promet
1.5. Posodabljanje drugih prog, ki so
pomembne za mednarodni promet
7
772.500
Izvirna naloga 26/2009, ki je objavljena na spletnih srtraneh Državnega zbora vsebuje podrobne podatke o
posodabljanju prog na odseku V. b koridorja, V. c koridorja in X. koridorja.
8
Izvirna naloga 26/2009, ki je objavljena na spletnih straneh Državnega zbora vsebuje podrobne podatke o
programu obnove in posodabljanje prog, ki so pomembne za regionalni promet in lokalni promet .
411
2.
Program obnove in posodabljanja prog, ki
so pomembne za regionalni promet8
Programi in projekti za železniško
infrastrukturo
98.400
46.200
47.000
273.000
253.000
717.600
2008
2009
2010
2011
2012
Skupaj
2008–2012
3.
Program obnove in posodabljanja prog, ki
so pomembne za lokalni promet
53.100
40.500
15.000
17.500
19.000
145.100
4.
Program posodabljanja železniških vozlišč 9
63.200
99.300
73.100
127.600
122.600
485.800
5.
Program aktivnosti v funkciji infrastrukture
in prometa na mreži kot celoti
284.840
284.140
280.000
274.400
247.000
1.370.380
5.1. Informatika
15.000
15.000
15.000
15.000
15.000
75.000
5.2. Železniško-cestni prehodi – ŽCPR
78.600
67.600
67.600
68.600
68.600
351.000
5.3. Varstvo okolja
5.890
9.390
2.390
2.390
2.390
22.450
5.4. Pospeševati napredek tehnologij in
izboljšanje pogojev dela
67.850
60.650
54.510
53.910
51.600
288.520
5.5. Objekti v funkciji prometnih opravil
7.000
7.000
7.000
7.000
7.000
35.000
4.000
4.000
4.000
12.000
5.6. Objekti in oprema v funkciji kombiniranega
prevoza
5.7. Objekti v funkciji vzdrževanja,
posodabljanja in izgradnje železniške
infrastrukture
60.500
64.500
69.500
63.500
38.410
296.410
5.8. Studijska, investicijska in tehnična
dokumentacija
50.000
60.000
60.000
60.000
60.000
290.000
Skupaj programi posodabljanja 1 – 5:
1.576.214
1.620.000
1.424.500
1.696.100
1.391.500
7.708.314
Izgradnja novih prog in tirov
185.000
504.000
675.500
1.303.900
2.258.500
4.926.900
Celotno posodabljanje + izgradnja novih prog
1.761.214
2.124.000
2.100.000
3.000.000 3.650.000 12.635.214
9
Vir: Nacionalni program železniške infrastrukture za razdobje od 2008 do 2012.
2.4 Italija
2.4.1 Načrtovanje, financiranje in gradnja železniške infrastrukture
V Italiji je koncem leta 2001 prišlo do sprememb ustave na področju delitve zakonodajnih pristojnosti med centralno državno oblastjo in deželami (Ustavni zakon št. 3,
oktober 2001). Ta reforma je pomembna tudi za prometni sektor. Od takrat dalje ima
italijanska železniška dejavnost dva nivoja: nacionalni in deželni.
Reforma železniške dejavnosti v Italiji se je začela leta 1992, s sprejetjem zakona št.
332/1992 ter se je nadaljevala z delitvijo FS Holdinga (Ferrovie dello Stato). Tako sta
9
Izvirna naloga 26/2009, ki je objavljena na spletnih straneh Državnega zbora vsebuje podrobne podatke o
programu posodabljanja železniških vozlišč.
412
tudi nastali najpomembnejši podjetji - Rete Ferroviaria Italiana (RFI) upravljavec z
železniško infrastrukturo in Trenitalia,10 železniški prevoznik.
RFI je ustanovilo Ministrstvo za infrastrukturo in promet leta 2001 in je v popolni lasti
države. RFI ima koncesijo za oblikovanje, konstrukcijo, instalacijo, upravljanje in vzdrževanje nacionalne železniške infrastrukture, vključujoč železniške postaje, sisteme
za prevažanje blaga, upravljanje s sistemi varnosti in nadzora, vključujoč železniške
proge za visoke hitrosti ter morske povezave s Sicilijo in Sardinijo. Koncesija je podjetju dana do leta 2060.
Osnovne naloge RFI so:
•razvoj in izboljšava učinkovitosti železniške infrastrukture;
•razvoj in izboljšava tehnoloških sistemov;
•izdaja certifikatov varnosti drugim podjetjem (operating companies);
•zagotavljanje ne-diskriminatornega dostopa do železniškega omrežja vsem prevoznikom;
•izdaja predpisov glede uporabe železniške infrastrukture in tehniških standardov;
•določa kapaciteto železniške infrastrukture ter njeno razdelitev med zainteresiranimi prevozniki;
•varuje in izboljšuje vso drugo posestvo FS skupine (Ferrovie dello Stato, Italian
State Railways group).
Ločeno od koncesije je razmerje med RFI in državo (pristojnim ministrstvom) urejeno s sporazumom, ki traja 5 let. Sporazum med drugim ureja tudi financiranje, redno
in izredno vzdrževanje ter razvoj prog za velike hitrosti.
Ministrstvo za infrastrukturo in promet v sodelovanju z RFI določa višino nadomestila
za uporabo železniške infrastrukture, ki jo plačajo mednarodne skupine železniških
podjetij. Višina nadomestila se določa glede na kakovost železniške infrastrukture,
obliko in zmogljivost vlaka, ki vpliva na obrabo ter glede na porabo energije (povzeto
po spletnih straneh European railway legislation).
•Zakon št. 443 iz leta 2001 (»Objective Law«) predstavlja nacionalni načrt za strateške
infrastrukturne projekte. Z zakonom je dana visoka prioriteta javnim investicijam
10
Leta 2004 je razen Trenitalia obratovalo še 27 zasebnih železniških operaterjev, ki delujejo večinoma na
deželnem nivoju. Pri prevozu potnikov na nacionalnem nivoju nastopa samo Trenitalia, pri prevozu blaga pa
obstaja konkurenca štirih zasebnih prevoznikov.
413
v prometno infrastrukturo, poenostavljeni so postopki v zvezi z varstvom okolja
in vloga lokalne skupnosti je zmanjšana (reduced role for local approval) (Ponti,
2005).11
V članku International Railway Journal iz konca 2004. leta je navedeno, da je Italija
vodilna država glede vlaganj v železniško infrastrukturo v Evropi. Tedaj je italijanski
razvojni program za železniško infrastrukturo znašal več kot 7 milijard evrov. RFI je
investiral predvsem v:
•proge za veliko hitrosti (ter v sodelovanju z njimi razbremenitev glavnih železniških
križišč v velikih mestih) in
•logistiko pri prevozu blaga.
Leta 2002 so investicije v omrežje visokih hitrosti znašale 2,5 milijard evrov. Dela na
teh omrežjih so se hitro večala, tako da so investicije leta 2003 znašale 3,5 milijard
evrov, 4 milijard leta 2004 ter 4,5 milijard evrov leta 2005 (približno 10,9 milijonov
evrov investicij na dan). V konvencionalno omrežje pa je bilo vloženo 7 milijard evrov.
Za leto 2006 je bilo napovedano zmanjševanje investicij.
Način vlaganj je bil spremenjen leta 2002, ko je bilo ustanovljeno novo podjetje Infrastructure SpA (ISPA), ki je v 100 % državni lasti. Prej so bili programi financirani 40 %
iz javnih sredstev in 60 % iz zasebnega sektorja. Tako od leta 2003 država prek podjetja ISPA financira celoten program, vključujoč državne garancije, v primeru, da se
pokaže, da je projekt težje izvedljiv oziroma, če stroški uidejo izpod nadzora. Državna
garancija pokriva delež dolga, ki ne bi bil pokrit s prihodki podjetja do konca koncesije leta 2061. Na ta način je zagotovljena stabilnost projekta. ISPA zbira denar z izdajo
obveznic in posojil. Donos pa je namenjen podjetju RFI in TAV (Treno Alte Velocitr,
posebno podjetje znotraj RFI, zadolženo za omrežje visokih hitrosti) za financiranje
omrežja visokih hitrosti.
11
Določeni so projekti z visoko prioriteto, med katerimi so bili leta 2001:
- Frejus železniški predor in proga velike hitrosti (3,5 milijarde EUR);
- Sempione železniška povezava (Sempione rail link);
- Brenner železniški predor (2,6 milijarde EUR);
- proga velike hitrosti Torino-Milano-Benetke-Trst (za del Benetke-Trst vrednost investicije: 4,3 milijarde EUR);
- železniška proga Ventimiglia-Genova-Milano;
- železniška proga Tirren-Brenner in
- proga velike hitrosti Salerno - Sicilija (12,3 milijarde EUR).
414
Tako bo proga za velike hitrosti med Torinom, Milanom, Bolonjo, Firencami, Rimom
in Neapljem v celoti financirana s strani ISPA v skupnem znesku 25 milijard evrov.
Z zakonom iz 2006 leta (State law of 2006) je ISPA del podjetja Cassa Depositi e Prestiti, ki po novem upravlja z vso lastnino, aktivo, pravicami in drugimi pravnimi posli.
Z istim zakonom je FS skupina (Ferrovie dello Stato) dobila subvencijo za dobo 15 let;
85 milijonov evrov od leta 2006 in 100 milijonov evrov začenši od 2007 leta.
Tabela 5: Struktura financiranja prog velikih hitrosti v letu 2006:
Viri financiranja
Država
Trg
EU
Realizirana dela na infrastrukturi (infrastructure realized);
- od tega preneseno na RFI (Infrastructure finalized and transferred to RFI):
5,5 milijard EUR
16 milijard EUR
0,2 milijarde EUR
20,2 milijarde EUR
8,5 milijard EUR
Vir: Currently investments, resources and financing, Financial aspects of High Speed projects in Italy,
2006.
Projekt izdelave proge Lyon - Torino kot dela 5. panevropskega koridorja, je zunaj obsega financiranja državnega podjetja RFI12 (povzeto po International Railway Journal
ter Financial aspects of High Speed projects in Italy).
Iz evropskih sredstev so v okviru programa za vseevropska prometna omrežja (TEN-T)
za obdobje 2007-201313 financirani tudi italijanski projekti (v celoti ali delno).14
12
Projekt izdelave proge Torino - Lyon najdemo kot pionirski projekt javno-zasebnega partnerstva (JZP) pod
pokroviteljstvom ministrstva za ekonomijo in finance oziroma italijanske posebne skupine za razvoj JZP
(glej Italian PPP Task Force).
13
Podpredsednik Evropske komisije Antonio Tajani, ki je odgovoren za promet, je decembra 2008 podpisal
enajst sklepov o financiranju v okviru programa za vseevropska prometna omrežja (TEN-T) za obdobje
2007-2013, med katerimi je tudi omenjenih osem projektov. Evropska komisija bo financirala projekte v
sektorju železniškega prometa v skupni višini več kot 1,7 milijarde EUR.
14
Financirani so naslednji italijanski projekti:
- železniška linija Lyon–Torino: dostop do baznega predora v Franciji (4.700.000 EUR),
- železniška linija Lyon–Torino: študije o čezmejnem odseku in dela na njem (671.800.000 EUR,
- projektne raziskave za odsek med južnim delom naselja Ronke (Ronchi dei Legionari) in Trstom (24.000.000
EUR),
415
2.4.2 Pridobivanje lastninske pravice - postopki razlastitve
Postopek razlastitve je na novo oblikovan s sprejetjem posebnega zakona (Consolidation Act, n. 327) iz leta 2001, ki določa enoten postopek za vse javne službe ter za vse
kategorije nepremičnin. Izjeme v postopku razlastitve pa so predvidene pri strateških
gradnjah oziroma tistih, ki imajo prioriteto na nacionalnem nivoju ter so določene v
normativnih aktih iz 2001 in 2002 leta (Objective Law, n. 443/2001; Legislative Decree
n. 190 - 2002; Law n. 166/2002; Legislative Decree n. 302/2002). Zakon 166/2002
predvideva izjeme v postopku razlastitve na področju prometne infrastrukture, Zakon 443/2001 definira strateško pomembno infrastrukturo, vključujoč proge velikih
hitrosti in druge glavne železniške proge. Za te strateške proge so določeni poenostavljeni postopki razlastitve glede na splošne predpise. V primerih strateških gradenj
se zagotovijo hitri postopki, pospešeni vpis lastništva in hitre razlastitve (Legislative
Decree n. 302/2002). Tako se ta hiter postopek lahko uporabi v primerih, ko »običajen« postopek razlastitve ogroža javni interes (npr, če predvideno delo po preteku
določenega časa ne bi bilo smiselno) ter pri infrastrukturi, ki je strateškega in zelo
pomembnega nacionalnega interesa, od katere je odvisna modernizacija in razvoj
države. Hiter postopek se uporablja tudi, ko se v postopek razlastitve vključuje več kot
50 strank/primerov (odgovor ECPRD 358).
2.5 Nemčija
2.5.1 Zakonodaja in postopki razlastitev
Lastniki zemljišča so v primeru razlastitve upravičeni do odškodnine (99. člen Zakona
o gradnjah - Baugesetzbuch, v nadaljevanju: BauGB). Pravica do odškodnine pa ne
izhaja zgolj iz BauGB, temveč že neposredno iz tretjega odstavka 14. člena nemške
ustave (oz. temeljnega zakona - Grundgesetz), ki določa, da je treba odškodnino izplačati za vsako izgubo pravice z razlastitvijo ali drugo premoženjsko škodo, nastalo
zaradi razlastitve. Kot izguba pravice je tukaj mišljena tudi izguba vrednosti zemljišča.
- projektiranje in študije za čezmejni odsek med Trstom in Divačo (50.700.000 EUR),
- študije oziroma dela za južni dostop do predora Brenner med mestoma Fortezza in Verona (58.810.000 EUR),
- dela na baznem predoru Brenner (592.650.000 EUR),
- dela na baznem predoru Brenner (193.350.000 EUR),
- železniško vozlišče Genova: študije o posodobitvi linije Genova Voltri–Genova Brignole (5.050.000 EUR)
(povzeto po spletnih straneh EU).
416
V konkretnem primeru so tako do odškodnine upravičeni tudi lastniki zemljišča, ki
leži tik ob poteku železniške trase. Ob tem zakon poudarja, da je pomen vrednosti
zemljišča subjektivna kategorija, saj je lahko za osebo, ki je bila razlaščena, odvisen
od njenih osebnih okoliščin. Vendar pa je subjektivne okoliščine nemogoče v celoti
upoštevati pri določanju vrednosti zemljišča. Postopki razlastitve sodijo v pristojnost
občine (nem.: Gemeinde), na področju katere se zemljišče nahaja (Enteignung und
Enteignungsentschädigung).
Odškodnine zaradi razlastitve so v večini primerov razlaščencem ali delnim razlaščencem izplačane v denarju (99. člen BauGB). Višina odškodnine se sicer določi na osnovi prodajne vrednosti, tako da ustreza vrednosti, ki bi jo nepremičnina sicer imela na
trgu nepremičnin, ne glede na neobičajne ali morebitne subjektivne okoliščine lastnika (npr. navezanost na nepremičnino). Kljub temu pa je določitev vrednosti zemljišča
za razlastitev lahko težavna. V prvi fazi jo določijo izvedenci oz. avtorji ekspertize, ki
ceno določijo na podlagi nakupnih oz. prodajnih cen podobnih nepremničnin, pri
čemer je upoštevano razmerje na trgu nepremičnin in stanje nepremičnine (Enteignung und Enteignungsentschädigung).
Ker lastniki pogostokrat nasprotujejo prodaji zemljišča ali z njo odlašajo (bodisi, ker
dejansko zemljišča ne želijo prodati ali pa izkoriščajo svojo pogajalsko situacijo), je ta
postopek lahko dolgotrajen. Dodatno lahko osebe, ki se čutijo prizadete zaradi posledic načrtovanega projekta, vložijo tožbe, kar lahko postopke razlastitve zaustavi tudi
za več let. V teh primerih se lahko zgodi, da po letih sodnih zapletov sodišče ali druga
pristojna telesa že prej odločijo, da je treba načrte projektov bistveno spremeniti ali
praktično na novo načrtovati - zato lahko načrtovanje in izgradnja velikih projektov,
kot so železnice za hitre vlake, kakor tudi avtoceste ali letališča, traja desetletja. Dober
primer je železniška povezava za hitre vlake med Frankfurtom in Kölnom, za katero
so načrti nastali sredi sedemdesetih let prejšnjega stoletja, železniška proga pa je bila
odprta šele leta 2001. Kanal Ren-Majna-Donava pa je bil dokončan šele po več desetletjih pogajanj med nemško in avstrijsko zvezno vlado ter bavarsko deželno vlado, ki jih
je prekinila druga svetovna vojna, ekonomska upravičenost in nujnost te prometne
povezave pa se je medtem že drastično zmanjšala (gradivo OECD, str. 12).
Po datumu določitve vrednosti nepremičnine nanjo ne morejo več vplivati morebitne
spremembe, ki bi nepremičnini na trgu sicer zvišale ali znižale ceno. Razlaščencu
mora biti dana možnost, da si že pred razlastitvijo kupi primerno nepremičnino v istem kvalitetnem rangu. Možno je tudi izplačilo odškodnine v zemljišču (100. člen Bau417
GB), ki je mogoče le izjemoma, v primeru da ga razlaščenec potrebuje zaradi svojega
poklica ali zaradi nadaljevanja sprejetih obveznosti. Takšna oblika odškodnine pa je
vezana še na nekatere dodatne pogoje glede lokacije zemljišča in njegove vrednosti.
Nenazadnje pa je možna še odškodnina v obliki dodelitve kakšnih drugih pravic (101.
člen BauGB).
Zvezna vlada je pristojna za izdelavo infrastrukturnega načrta, o katerem odloča parlament. Država oziroma nemška zvezna vlada je v celoti pristojna za odločanje samo
v zadevah, ki so definirane in naštete v ustavi/temeljnem zakonu, vse ostalo pa se
odloča s sodelovanjem nižjih nivojev oblasti. Popolno odgovornost na zvezni ravni
ima država torej samo za zvezne ceste (avtoceste, glavne cestne povezave), notranje
vodne poti ter zvezne železnice (infrastruktura državnega podjetja za železniško infrastrukturo Deutsche Bahn AG - v nadaljevanju: DB).15 Letališča in pristanišča v to
niso vključena in posledično niso neposredno obravnavana v zveznem glavnem infrastrukturnem načrtu, obravnavane pa so prometne povezave, ki vodijo do njih.
Pristojna politična telesa na nižjem nivoju lahko predlagajo projekte ter deloma priskrbijo podatke v procesu ocenjevanja projektov. Zvezne dežele in lokalne skupnosti
v procesu sodelujejo do te mere, da nadzirajo dele zakonskih postopkov in fazo izvajanja. Za izvedbo projekta mora biti pridobljeno njihovo soglasje, da je projekt brez
večjih problemov lahko integriran v njihovo prostorsko ureditev (določilo Zakona
o prostorskem planiranju - Raumordnungsgesetz). Prav tako sodelujejo (predvsem
lokalne skupnosti) tudi pri končnem določanju načrta tras, ki je kasneje zakonska
podlaga za razlastitve, ki jih je treba izvesti (Zakon o lokalni specifikaciji in končni
definiciji načrta - Planfeststellung).
V procesu imajo nekaj vpliva tudi nevladne organizacije, še posebej podjetja javnega
prevoza. Pri tem velja izpostaviti državno podjetje za železniško infrastrukturo DB, ki
predloži predloge projektov in tudi priskrbi podatke za postopke evaluacije. Drugi
zastopniki interesov sicer lahko vplivajo na proces, vendar na manj neposreden način, skozi lobiranje in organiziranje političnih gibanj za ali proti načrtovanim projektom (povzeto po gradivu OECD, str. 12-15).
Načrtovanje in financiranje gradnje železniške infrastrukture v Nemčiji se je spremenilo predvsem po reformi iz leta 1994 ter po sprejetju zakona iz leta 2003, ki je določil
15
Po reorganizaciji iz leta 2007 v okviru koncerna DB delujejo DB Bahn za potniške storitve, DB Schenker za
logistiko in DB Netze za infrastrukturo.
418
ustanovitev javnega podjetja (pravna oseba zasebnega prava v lasti države) za financiranje prometne infrastrukture (Verkehrinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft zur
finanzierung von Bundesverkehrswegen, v nadaljevanju: VIFG). Vendar pa ustanovitev VIFG na spremembe pri izgradnji železniške infrastrukture ni imela tako velikega
vpliva: medtem ko se gradnja cestnih in vodnih poti, odobrenih v načrtu, izvaja z
javno-zasebnimi partnerstvi z različnimi podjetji, je pri gradnji železniške infrastrukture še vedno podlaga dogovor med državo in DB. To je nenazadnje razvidno tudi iz
deleža, ki ga v financiranju nove železniške strukture predstavljajo sredstva iz zveznega proračuna, sredstva od pobranih cestnin pa predstavljajo le manjši delež (gradivo
OECD, str. 27-29; spletna stran VIFG).
2.5.2 Viri financiranja železniške infrastrukture
Že v preteklosti je bila običajna metoda financiranja gradnje transportne infrastrukture iz zveznega proračuna, saj se je financirala izključno s sredstvi, ki jih je država
v določenem letu dejansko zbrala z davki. Medtem pa danes že približno polovico
sredstev za investicije v transportno infrastrukturo država financira s krediti na račun
povečanja javnega dolga. Z drugimi besedami, državne (zvezne) investicije, vključno
s tistimi za transportno infrastrukturo, se praktično financirajo s krediti. Ker je stopnja nemškega javnega dolga že presegla evrski kriterij,16 se za nove načrte izgradnje
že razmišlja o novih, dodatnih metodah financiranja, predvsem skozi javno zasebno
partnerstvo, tudi pri železniški infrastrukturi.
Tudi podatki iz zadnjega načrta transportne infrastrukture (nem.: Bundesverkehrswegeplan, v nadaljevanju: BVWP) za obdobje 2001-2015 kažejo, da je skupni investicijski
proračun za celotno transportno infrastrukturo znašal 250 milijard evrov, od česar je
približno 200 milijard evrov predvideno z neposrednim financiranjem iz javnih sredstev. Za soočanje s temi težavami je nemško ministrstvo za promet, gradnje in razvoj
mest (Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung) že pred časom
ustanovilo posebno komisijo za proučitev možnosti za dolgoročno, stabilno financiranje investicij v prometu. T. i. Pällmannova komisija (nem.: Pällmann-Kommission)17
16
Podatek se nanaša za leto 2004, medtem ko napoved za leto 2009 napoveduje javni dolg v višini 36,5 mili-
jard EUR, kar je dvakratna višina javnega dolga v letu 2008, ko je znašal 18,3 milijard EUR. (Germany's public
debt to double to EUR 36,8 in 09).
17
Poimenovana po predsedniku komisije, Wilhelmu Pällmannu, ki je bil tedanji predsednik uprave DB
(splet­na stran Ministrstva za promet, gradnje in razvoj mest).
419
je v svojem končnem poročilu leta 2000 predlagala preusmeritev iz financiranja iz
davkov na financiranje po principu uporabnik plača (the user-pays principle), kar je
bilo izvedljivo in aktualno predvsem za cestno infrastrukturo, za železniško pa le deloma (OECD gradivo, str. 27-29).
Tako se investicije v železniško infrastrukturo še vedno financirajo predvsem iz državnega proračuna. Če DB oceni, da projekti predlagani v investicijskem načrtu niso finančno izvedljivi, mora dati država podjetju finančno subvencijo, ki je predmet pogajanj. Delež subvencije je lahko kakršenkoli, med 0 in 100 odstotki vrednosti projekta.
Dejansko je v zadnjih letih vse nove investicijske projekte za medregionalni železniški
transport v celoti financirala država, za nekaj glavnih investicij v izgradnjo prog za
hitre vlake in mestni tranzit pa sta zvezna vlada in DB sklenila dogovor o pogodbi
za fiksno ceno, tveganje presežnih stroškov pa je v celoti prevzel DB. V podjetju je to
povzročilo precej finančnih težav, kajti presežni stroški za nekatere največje projekte
(npr. železniška odseka Köln-Ren/Majna - dolžine 180 km ter Nürnberg-IngolstadtMünchen - dolžine 170,8 km) so nanesli blizu 3 milijarde evrov, zaradi česar je DB
moralo odložiti nekatere nove investicije, pa tudi popravila in vzdrževanje obstoječe
infrastrukture. Posledično se je zmanjšala zanesljivost delovanja javnega železniškega
prometa. Zato je država prevzela tudi financiranje (s subvencijami) vzdrževanja in
obnove obstoječe infrastrukture (gradivo OECD, str. 12-16).
O financiranju predvidenih gradenj je po 9. členu BSWAG (Bundesschienenwegeausbaugesetz - Zakon o gradnji zveznih železnic) sklenjen dogovor o financiranju med
državo in DB. Sredstva za izgradnjo železnic so predvidena v zveznem proračunu v
postavki oz. poglavju 1222 - Eisenbahnen des Bundes, del sredstev pa tudi iz sredstev,
zbranih iz cestnin, ki so predvidena v poglavju 1202, skupina 05. V proračunu za leto
2009 je za investicije v železniško infrastrukturo predvidenih 26,69 milijard evrov (v
letu 2008 sredstva v višini 24,39 milijard evrov) in predstavljajo enega največjih deležev v proračunu, ki skupaj znaša 290 milijard evrov. Iz naslova cestnin pa je za izgradnjo železnic predvidenih 1,12 milijarde evrov (v letu 2008 so bila ta sredstva v višini
0,98 milijarde evrov), kar predstavlja približno 30 % razpoložljivih sredstev, zbranih s
cestninjenjem (spletna stran VIFG; nemški proračun za leto 2009).
2.5.3 Odseki načrtovanih železniških prog ter višina planiranih stroškov
Nemško ministrstvo za promet, gradnje in razvoj mest je v letnem investicijskem poročilu za leto 2008 (Der Verkehrsinvestitionsbericht 2008) med drugim objavilo tudi
420
načrt novih projektov v železniški infrastrukturi (str. 147-201, poglavje Schienenwege
- neue Vorhaben). V letu 2008 je načrtovalo projekte na 24 odsekih. Njihova dolžina
ter višina vseh planiranih stroškov je razvidna iz naslednje tabele, treba pa je poudariti, da v večini primerov ni šlo za izgradnjo povsem novih železniških prog, temveč
za izboljšave obstoječih kapacitet, prilagoditve vlakom večjih hitrosti, ipd. Za nove
gradnje je šlo samo v treh primerih (v tabeli 6 so osenčeni), vendar pa le na določenih
odsekih, zato tudi iz teh zneskov v načrtu ni razvidno, kolikšen delež sredstev se je
nanašal nanje.
Tabela 6: Načrtovani novi projekti v železniški infrastrukturi v letu 2008
Odsek
Hamburg - Lübeck
Neumünster - Bad Oldesloe
Oldenburg-Wilhelmshaven/Langwedel - Uelzen
Hamburg/ Bremen - Hannover
Rotenburg - Minden
Uelzen - Stendal
Minde - Haste/Haste - Seelze
Hannover - Berlin (Oebisfelde - Staaken)
Meja D/NL - Emmerich - Oberhausen
Hagen - Gießen
Hoyerswerda - Horka - meja D/PL
Hanau - Würzburg/Fulda - Erfurt
Ren/Majna - Ren/Neckar
Nürnberg - Marktredwitz - Reichenbach/meja D/
PL
Luxemburg - Trier - Koblenz - Mainz
Meja D/NL - Kaldenkirchen - Viersen/Rheydt Odenkirchen
Düsseldorf - Duisburg in železniško križišče Ren
-Ruhr -Express
Münster - Lünen (-Dortmund)
Neu-Ulm - Augsburg
Berlin - Görlitz
Hamburg - Elmshorn
Stuttgart - Singen - meja D/CH
München - Lindau - meja D/A
Železniško križišče Frankurt na Majni - Stadion
Dolžina
proge
(km)
85
45
97
114
77
113
71
141
73
170
53
ni podatka
84
Maksimalna
Skupni
hitrost
stroški projekta
(km/h)
(mio EUR)
80/160
406
120
304
120
196
160/300
1.284
120
348
160
139
230
901
160
468
160
1.135
160
30
120
163
ni podatka
ni podatka
300
1.316
256
120/160
467
124
112/160/120
39
23
120
19
ni podatka
160
1.400
57
30
318
15
ni podatka
198
-
200
200
ni podatka
160
120-160
160
-
177
159
238
75
162
246
198
Vir: Verkehrsinvestitionsbericht 2008: Schienenwege - neue Vorhaben (str. 147-201).
421
2.6 Nizozemska
2.6.1 Ureditev pridobivanja lastninske pravice (postopki razlastitev)
Osnovo za postopke razlastitev podaja že nizozemska ustava. Ta v 14. členu določa,
da se lahko razlastitev izvrši samo, če gre za javni interes in ob predhodni zagotovitvi
popolne kompenzacije, v skladu s pravili, ki jih določa pristojna zakonodaja - gre za
zakon o razlastitvi (Onteigeningswet). Ta določa, da je določitev cene za odtujeno
zemljišče predmet pogajanja med državo (oz. lokalno skupnostjo oz. drugim predstavnikom javnega interesa) in lastnikom, ter da je postopek na sodišču možen šele,
če soglasja o ceni nikakor ni mogoče doseči (Modelling Dutch Rights and Restrictions
for Real Property Transactions, str. 9; Janssen et al., 1996: 63-66).
Za podajo ponudbe za razlastitev morajo biti narejeni tehnični načrti predvidene gradnje (bestimmingsplan), topološke skice območja in predlagane razlastitve, ki morajo
biti objavljeni, tako da lahko morebitni prizadeti vložijo peticije (bezwaarschriften)
oziroma predloge za prilagoditve. Glede na to je izdelan nov, dopolnjen načrt, čemur
sledi nova objava in ponovna možnost pritožbe. Dokončni načrt je nato potrjen in
objavljen v nizozemskem uradnem listu (Staatscourant). Administrativni postopek
skupaj traja približno tri leta, v tem času pa poskuša ponudnik (predstavnik javnega
interesa) z lastnikom doseči dogovor o ceni zemljišča. Postopek dogovarjanja in dajanja ponudb lahko traja približno eno leto. Če lastnik ponudbe za kompenzacijo še
vedno ne sprejme, pa sledi postopek na sodišču, ki je s finančnega stališča dokaj enostaven. Če je znesek kompenzacije, ki ga določi sodišče, nižji ali enak končni ponudbi
ponudnika (države), stroške sodnega postopka plača lastnik zemljišča. Če je znesek
višji, stroške postopka plača ponudnik. V praksi pa je rezultat tak, da do postopka na
sodišču niti ne pride, ker je večina sporazumov o ceni dosežena že prej. Janssen celo
navaja, da je večina lastnikov zadovoljna že s prvim ponujenim zneskom za kompenzacijo (Janssen et al., 1996: 65-66).
2.6.2 Pregled potrebnih zakonsko predpisanih postopkov, rokov in
institucij
Nizozemski zakon o prostorskem načrtovanju (niz.: Wet op de Ruimtelijke Ordening)
določa, da morajo biti vse predvidene spremembe namembnosti zemljišča in prostorskega načrtovanja za javne namene opredeljene v posebnem dolgoročnem prostorskem državnem aktu, t. im. Planologische Kern Beslissing (v nadaljevanju: PKB). PKB
422
vsebuje posebne postopke, s katerimi zagotavlja, da so v proces odločanja zajeta vsa
pomembna telesa. Transportna infrastruktura ni zgolj problem uporabnikov, temveč
tudi tistih, ki živijo neposredno ob prometnih poteh. Na Nizozemskem je zato načrtovanje prometne infrastrukture izvedeno v sodelovanju z lokalnim prebivalstvom,
njihovimi predstavniki oz. drugimi predstavniki civilne družbe. Pri tem so širša javnost, interesne skupine in socialne skupine uradno povabljeni k postopku v delu B,18
njihov vpliv pa je mogoče razširiti (med drugim tudi z lobiranjem) tudi pri pripravi
delov A in C pa tudi med samo parlamentarno razpravo v delu D.
PKB mora potrditi parlament. Veljaven je 20 let, v tem obdobju pa ga je možno spremeniti ali posodobiti. Določa dolgoročno politiko na področju prometne infrastrukture ter projekte, ki jih je mogoče izvesti v naslednjih letih in pridobitev zemljišč, na
katerih se jih bo zgradilo.
Srednjeročno pa je izdelan program infrastrukture in transporta (niz.: Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport, v nadaljevanju: MIT), ki ga mora prav tako
potrditi parlament in ki podrobneje opredeljuje določila PKB. MIT je revidiran vsakoletno. Med drugim vsebuje preglednice infrastrukturnih projektov, ki so bili opredeljeni kot nujni in ki so bodisi v fazi izdelave študije ali že izgradnje. MIT prav tako
določa predvidene stroške oz. tudi razporeja sredstva, ki bodo porabljena za projekt
v začetnih letih. Poleg nacionalnih organov pa lahko regionalne oblasti tudi usmerijo
pozornost na določene transportne probleme, za katere menijo, da so upravičeni za
financiranje na nacionalnem nivoju.
Individualni infrastrukturni projekti pa morajo vsebovati naslednje komponente:
•Opis transportnega problema in iskanje infrastrukturne rešitve.
•Razvijanje rešitev in alternativ, kalkulacije stroškov in predvidevanje virov financiranja.
•Načrtovanje izgradnje (vključno s postopki pridobitve zemljišča in razlastitve).
•Izgradnja in evaluacija projekta.
Takšen postopek velja za večje ceste oz. cestne odseke, železniško in vodno infrastrukturo, kakor tudi za regionalni javni transport. Manj zapleteni postopki veljajo
18
Prostorski državni akt je sestavljen iz štirih osnovnih delov: del A - cilji vladne politike na tem področju
del B - komentarji širše javnosti in socialnih organizacij; del C - mnenja svetovalnih teles ter del D - vladne
politike, ki zahtevajo še potrditev parlamenta (gradivo OECD, str. 130).
423
za manjše infrastrukturne projekte (kot taki štejejo projekti v vrednosti manj kot 11,5
milijonov EUR) (povzeto po OECD gradivu, str. 126-131).
Trenutno so (na dolgoročnem in srednjeročnem nivoju) v veljavi trije tipi prometnih
infrastrukturnih načrtov, in sicer:
•PKB oziroma t. im. drugi strukturni načrt prometa in transporta (Structuurschema
Verkeer en Vervoer, v nadaljevanju: SVV-2), ki določa nacionalno politiko za promet.
•MIT, ki vključuje tudi preglednico načrtovanih infrastrukturnih projektov.
•Posamezni PKB načrti, ki se nanašajo na večje infrastrukturne projekte, npr. hitro
železniško progo HSL Zuid med Amsterdamom in Parizom in dvema večjima letališčema Schiphol in Rotterdam (podrobneje je predstavljena v nadaljevanju).
Trenutno veljavni PKB je nizozemski parlament sprejel leta 1990, velja pa do leta
2010. Kot njegovo pomanjkljivost navajajo, da ni predvidel številnih okoliščin, npr.
vpliva prometa socialnega vidika, poleg tega pa je bil leta 1998 sprejet nov zakon o
prostorskem načrtovanju (Planwet), ki daje večjo in bolj aktivno vlogo regionalnim
oblastem, čemur bi bilo treba prilagoditi PKB program. Zato so že leta 1997 začeli s
pripravo programa PKB za naslednje obdobje, poimenovanega Dokument o politiki
na področju prometa (splošno uporabljen izraz Nota Mobiliteit). Načrt zajema obdobje 2004-2020 (OECD gradivo, str. 126-131).
2.6.3 Viri financiranja
Izgradnja železniške infrastrukture se financira iz državnega proračuna in sodi v organizacijo in odgovornost direktorata Rijkwaterstaat, ki sodi v okvir Ministrstva za
transport, javna dela in vode. Rijkwaterstaat tudi organizira razpise in sklepa pogodbe
javno-zasebnega partnerstva za izgradnjo železniške infrastrukture. Upravljavec nizozemske železniške infrastrukture je sicer koncern NS Railinfratrust oziroma ProRail
(tržno ime), ki je nastal leta 1995, ko je prišlo do ločitve med železniško infrastrukturo
in operaterji. ProRail je v 100-odstotni lasti države oziroma Ministrstva za transport,
javna dela in vode. Ob tem lahko omenimo, da je v aprilu 2009 nizozemska vrhovna
revizijska institucija Algemene Rekenkamer objavila poročilo o reviziji upravljavske
funkcije ministrstva nad ProRailom ter podala priporočilo, da naj upravljavsko funkcijo nad ProRailom prevzame Ministrstvo za finance. Na spletnih straneh ProRail obstajajo povezave na številne javne razpise za izvajalce določenih manjših infrastrukturnih del (trenutno predvsem v pokrajini Utecht) (Brockhoff; spletne strani projekta
HSL Zuid, Algemene rekenkamer, ProRail in DG Market).
424
Ko je sprejeta odločitev za izvedbo projekta, se skuša sredstva za izvedbo projekta
vključiti v sredstva infrastrukturnega sklada v okviru nacionalnega proračuna (Infrastructuurfonds). Za leto 2004 so tako na primer vsi zneski financiranja iz Infrastrukturnega sklada znašali skupaj 6 milijard evrov (vključno s stroški upravljanja in vzdrževanja), in sicer:
•nacionalne ceste: 1, 71 milijard evrov;
•železnice 1,42 milijarde evrov;
•regionalna infrastruktura 540 milijonov evrov;
•vodne poti 940 milijonov evrov;
•veliki projekti (npr. HSL Zuid ali Betuwe route od Rotterdama do meje z Nemčijo):
1,21 milijarde evrov (gradivo OECD, str. 137-139).
Še pred odločitvijo o izvedbi projekta, v fazi, ko je določen projekt šele predlagan, pa
je treba oceniti, ali je zadostnega pomena za družbo, da ga je smiselno nadaljevati.
Za takšno ocenitev sta Ministrstvo za transport, javna dela in vode ter Ministrstvo za
gospodarstvo leta 2000 uvedli Raziskovalni program za vplive investicij v infrastrukturo (Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur, v nadaljevanju:
OEEI). Gre za širši pristop na podlagi cost-benefit analize, ki poleg finančne analize
zajema tudi varnostne, okoljske in druge vplive. Čeprav OEEI zagotavlja informacije
za politično odločanje v zvezi z infrastrukturnimi projekti, nosilci odločitev mnenja
OEEI niso dolžni upoštevati, morajo pa odločitve, ki niso v skladu s tem, utemeljiti in
zanje odgovarjati v parlamentu. Vsi večji nacionalni infrastrukturni projekti morajo
skozi postopke analize pri OEEI, za vse druge manjše projekte (npr. za projekte na
regionalni ravni) pa se ga močno priporoča (gradivo OECD, str. 136-137).
Regionalne oblasti so odgovorne oz. pristojne za projekte do vrednosti 11,5 milijonov
evrov. To se nanaša tako na infrastrukturo cest, kolesarskih poti kakor tudi na trase
javnih prevoznih sredstev. Regionalne oblasti prejmejo letno sredstva za financiranje nove in vzdrževanje obstoječe infrastrukture (skupaj) okrog 250 milijonov evrov
letno, razdeljeno na 12 provinc in šest mestnih regij. Do leta 2001 je bilo letno porabljenih približno 90 milijonov evrov za regionalno infrastrukturo za nove transportne projekte v vrednosti do 11,5 milijonov evrov. Poleg tega vse regionalne oblasti
skupaj letno prejmejo še okrog milijardo evrov za stroške operative javnega prevoza,
od česar lahko del porabijo tudi za infrastrukturo javnega prevoza. V novem PKB
(po letu 2010) je predvidena tudi širitev pristojnosti regionalnih oblasti, tako da lahko odločajo in prevzamejo finančno odgovornost za večje infrastrukturne projekte.
Zgornjo mejo višine projektov naj bi z 11,5 milijonov dvignili na kar 112,5 ali celo 225
425
milijonov, vlada pa naj bi bila vključena samo v zelo velike infrastrukturne projekte
(gradivo OECD, str. 136-137).
2.6.4 Odseki načrtovanih železniških prog ter višina planiranih stroškov
Predstavili bomo primer projekta HSL Zuid (Hogesnelheidslijn Zuid), ki je eden večjih
železniških infrastrukturnih projektov, za katerega je npr. bil izdelan tudi poseben PKB
prometni infrastrukturni načrt. Ker gre za t. im. veliki projekt, je zanj predpisan poseben postopek, po katerem mora organizator projekta v določenih (praviloma šestmesečnih) obdobjih predložiti poročilo o napredku spodnjemu domu parlamenta (Tweede Kamer). Do sedaj je bilo parlamentu predloženih 21 poročil, zadnje za leto 2007.
Linija HSL Zuid poteka od Amsterdama preko Schiphola in Rotterdama do belgijske
meje, s povezavami do Haaga in Brede. Za izvedbo projekta je nizozemska vlada oz.
direktorat pristojnega ministrstva (Rijkwaterstaat) že leta 2001 sklenila pogodbo o javno-zasebnem partnerstvu s konzorcijem Infraspeed. Gre za največjo pogodbo javnozasebnega partnerstva, ki je bila kadarkoli sklenjena na Nizozemskem. Sklenjena je za
obdobje 25 let (2006-2031), ker naj bi Infraspeed po dokončanju proge (predvidoma
do konca leta 2009) v tem obdobju izvajal še vzdrževanje. Istočasno je bila sklenjena
pogodba s konzorcijem HSA (High Speed Alliance), ki bo nizozemski vladi plačeval
za ekskluzivno pravico do transporta na tej liniji v obdobju 15 let po odprtju proge.
Ta pogodba javno-zasebnega partnerstva je druga največja kadarkoli sklenjena na Nizozemskem. Z istočasno sklenitvijo obeh pogodb je bil tako deloma razbremenjen
proračun, saj si je vlada istočasno zagotovila sredstva za financiranje projekta; poleg
tega so iz evropskih sredstev pridobili subvencije v višini 194 milijonov evrov (spletne
strani projekta HSL Zuid; Progress Report, str. 36).
Po zadnjem poročilu o napredku skupna vrednost projekta znašal 10,107 milijard
evrov, od tega je do 30. junija 2007 že bilo porabljenih 6,848 milijarde, med drugim
4,493 milijard za izvajalska dela in 278 milijonov za nakupe zemljišč (Progress Report,
str. 35).
3
ZAKLJUČEK
V Avstriji se financiranje vzdrževanja in gradnje železniške infrastrukture izvaja prek
podjetja ŐBB-Infrastrukture Bau. Državna sredstva za financiranje železniške infra426
strukture znašajo med 1,5 in 1,8 milijard evrov letno (do leta 2012), podjetje pa se tudi
financira z izdajo obveznic na mednarodnem trgu kapitala ter je pri svojem delovanju
večinoma finančno neodvisno. V financiranje železniške infrastrukture so vključena
tudi evropska sredstva. Razlastitev je možna v primerih, ko obstaja izrazit javni interes.
Postopek razlastitve je določen v posebnem zakonu o železniški razlastitvi.
Pri načrtovanju prometne infrastrukture v Franciji imajo pomembno vlogo regionalne
oblasti in širša javnost. Pomen regij se je bistveno okrepil leta 1993 po sprejetju zakona o urbani solidarnosti in obnavljanju, po katerem je regionalna dimenzija vključena
v odločanje v zvezi s procesi načrtovanja in gradnje železniške infrastrukture. Približno polovica vseh sredstev, ki jih je država dodelila regijam v obdobjih 1994-1999 in
2000-2006, je bilo namenjenih za izgradnjo transportne infrastrukture. Po letu 2000
se je delež proračunskih sredstev za prometno strukturo povečeval predvsem v korist
železnice in javnega transporta. V proračunu za leto 2009 so za železniško infrastrukturo predvidena sredstva v višini 3,641 milijard evrov.
Načrtovana vlaganja v posodabljanje in gradnjo železniške infrastrukture na Hrvaškem v letih 2008-2012 znašajo približno 2,45 milijard evrov. Od tega je 88,1 % sredstev, načrtovanih iz državnega proračuna, 5,8 % iz skladov EU in 5,5 % iz drugih virov.
Z zakonom o železnici je opredeljen tudi postopek razlastitve.
Predstavljeni podatki kažejo, da Italija sodi med vodilne evropske države glede vlaganj
v železniško infrastrukturo. Večina sredstev je namenjena predvsem za proge visokih hitrosti. Od leta 2003 se prek državnega podjetja financira cel program izgradnje
prog visokih hitrosti. Za izgradnjo proge visokih hitrosti med Torinom in Neapljem je
načrtovanih 25 milijard evrov. V okviru programa za vseevropska prometna omrežja
(TEN-T) za obdobje 2007-2013 se financirajo številni italijanski projekti. S posebnim zakonom so v Italiji predvidene izjeme glede na splošne predpise v postopku razlastitve
na področju prometne infrastrukture, ki zagotavljajo večjo učinkovitost postopka.
Načrtovanje in financiranje gradnje prometne infrastrukture v Nemčiji se je spremenilo predvsem po sprejetju zakona iz leta 2003, ki je določil ustanovitev javnega podjetja
za financiranje prometne infrastrukture, VIFG. Kljub temu ima zakon na financiranje
manjši vpliv, saj se investicije v železniško infrastrukturo še vedno financirajo predvsem iz državnega proračuna. V proračunu za leto 2009 je za investicije v železniško
infrastrukturo predvidenih 26,69 milijard evrov in predstavljajo enega največjih deležev v proračunu, ki skupaj znaša 290 milijard evrov.
427
Na Nizozemskem se izgradnja železniške infrastrukture financira iz državnega proračuna in sodi v organizacijo in odgovornost direktorata Rijkwaterstaat, ki sodi v okvir
Ministrstva za transport, javna dela in vode. Ko je sprejeta odločitev za izvedbo projekta, se skušajo sredstva pridobiti iz infrastrukturnega sklada v okviru nacionalnega
proračuna (Infrastructuurfonds). Za leto 2004 so vsi zneski financiranja iz tega sklada znašali skupaj 6 milijard evrov. Regionalne oblasti imajo vedno večje pristojnosti
na področju gradnje prometne infrastrukture, saj naj bi po novem prometnem infrastrukturnem načrtu PKB (od leta 2010 dalje) same odločale o novih projektih do
vrednosti 225 milijonov evrov. Pri izgradnji infrastrukture se tudi na Nizozemskem
vedno bolj uveljavlja javno-zasebno partnerstvo. Konkretno je za enega železniških
infrastrukturnih projektov HSL Zuid v vrednosti 10 milijard evrov Rijkwaterstaat s
konzorcijem Infraspeed podpisal največjo pogodbo javno-zasebnega partnerstva, ki
je bila kadarkoli sklenjena na Nizozemskem.
Literatura in viri
- Algemene rekenkamer. Spletno mesto: http://www.rekenkamer.nl/ (5. 5. 2009).
- Baugesetzbuch (BauGB). Spletno mesto: http://bundesrecht.juris.de/ (5. 5. 2009).
- Brockhoff, Peter: ProRail Case in the Netherlands. Workshop Multi-Annual Financing Contracts.
Spletna stran: http://ec.europa.eu/transport/rail/ws/doc/presentation-prorail.pdf (5. 5. 2009).
- Bundesbahnstrukturgesetz 2003. Spletno mesto: http://www.parlament.gv.at/ (30. 4. 2009).
- Bundesschienenwegeausbaugesetz - Gesetz über den Ausbau der Schienenwege des Bundes
(BSWAG). Spletno mesto: http://www.gesetze-im-internet.de/ (5. 5. 2009).
- Code d'exprorpiation pour cause d'utilité publique. Loi n° 2002-276 du 27 février 2002. Spletna
stran: http://admi.net/code/index-CEXPROPR.html (4. 5. 2009).
- DG Market - Tenders and consulting opportunities worldwide. Spletna stran: http://www.dgmarket.com/eproc/adminShowBuyer.do~buyerId=1317801 (23. 4. 2009).
- Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2001/14/ES z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture
in podeljevanju varnostnega spričevala. Spletno mesto: http://eur-lex.europa.eu/ (29. 4. 2009).
- Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/50/ES z dne 29. aprila 2004 o spremembi Direktive Sveta 96/48/ES o interoperabilnosti vseevropskega železniškega sistema za visoke hitrosti in
Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2001/16/ES o interoperabilnosti vseevropskega železniškega sistema za konvencionalne hitrosti. Spletno mesto: http://eur-lex.europa.eu/ (29. 4. 2009).
- Direktiva Sveta z dne 29. julija 1991 o razvoju železnic Skupnosti (91/440/EGS). Spletno mesto:
http://eur-lex.europa.eu/ (29. 4. 2009).
- ECPRD request N. 358/2005, Expropriation for building transport infrastructue, Camera dei deputati, Senato della Republica. Spletno mesto: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (april 2009).
- ECPRD request N. 621/2006, Expropriation of Private Investment (Nationalisation), Nationalrat,
Bundesrat. Spletno mesto: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (april 2009).
- ECPRD request N. 138/2003, Road and Railway Planning and Intrastructure, Assemblée Nationale.
Spletno mesto: https://ecprd.secure.europarl.europa.eu/ (april 2009).
- Eisenbahnenteignungsgesetz. Spletno mesto: http://www.schienenbahnen.at/ (30. 4. 2009).
- Enteignung und Enteignungsentschädigung. Spletna stran: http://www.alexanderokon.de/frames/sites/dateien/ausarbeitung_sose01.pdf (23. 4. 2009).
- European railway legislation, Italy. Spletno mesto: http://www.freshfields.com/ (14. 4. 2009).
- Evropska unija, Vseevropska prometna omrežja: Komisija bo financirala projekte v sektorju železniškega prometa v višini več kot 1,7 milijarde EUR. Spletno mesto: http://www.europa.eu/ (21. 4.
2009).
- Financial aspects of High Speed projects in Italy. Spletna stran: http://www.uic.asso.fr/html/gv/cvformagv2006/docs/vendredi/5_2306_savininicci_en.pdf (17. 4. 2009).
428
- Francoski proračun za leto 2009: program 203: Infrastructures et services de transports. Spletno
mesto: http://www.performance-publique.gouv.fr/ (5. 5. 2009).
- Germany's public debt to double to EUR 36,8 in 09. Spletna stran: http://www.menafn.com/
qn_news_story_s.asp?StoryId=1093230213 (5. 5. 2009).
- HSL Zuid. Spletna stran: http://www.hslzuid.nl/hsl/uk/Organization/Contracting-out/index.jsp (6.
5. 2009).
- International Railway Journal, Italy leads Europe in infrastructure spending: at more than 7 billion
[euro], Italy's railway infrastructure development programme is the largest in Europe. Spletna
stran: http://findarticles.com/p/articles/mi_m0BQQ/is_12_44/ai_n8578356/?tag=content;col1 (15.
4. 2009).
- Italian PPP Task Force. Spletno mesto: http://www.utfp.it/ (15. 4. 2009).
- Janssen, Marteen C. W; Gerth, Christian; Jansen, Lonneke in Niehoff, Marinka: The price of land
and the process of expropriation. A Game Theoretic Analysis of the Dutch Situation. De Economist,, št. 144 1/1996, str. 63-77. Spletno mesto: http://people.few.eur.nl/ (7. 4. 2009).
- Loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000 relative a` la solidarité et au renouvellement urbains. Spletna stran: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000005630252&dateT
exte=20090507 (7. 5. 2009).
- Modelling Dutch Rights and Restrictions for Real Property Transactions. Spletna stran: http://
costg9.plan.aau.dk/stsm/2005/PaaschNetherlands/COST_STSM_2005_PaaschReport.pdf (20. 4.
2009).
- Nacionalni program željezničke infrastrukture za razdoblje 2008. do 2012. godine, Narodne novine (31/2008). Spletna stran: http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/338488.html (7. 4. 2009).
- Nemški proračun za ministrstvo za promet, gradnje in razvoj mest za leto 2009 (predvsem strani
34-39 ter 197-210). Spletna stran: http://www.bundesfinanzministerium.de/bundeshaushalt2009/
pdf/epl12.pdf (4. 5. 2009).
- ÖBB. Spletno mesto: http://www.oebb.at/ (15. 4. 2009).
- OECD - Organisation for Economic Co-operation and Development. European Conference of
ministers of Transport: National Systems of Transport Infrastructure Planning. Round table 128
held in Paris on 26th-27th February 2004.
- Ponti, Marco (2005), National systems of transport infrastructure planning: The case of Italy, v
Zborniku »Round table 128«, ECMT in OECD.
- Progress Report 21, High Speed line. Spletna stran: http://www.hslzuid.nl/hsl/uk/Images/Progress%20Report%2021_tcm112-151331.pdf (6. 5. 2009).
- ProRail. Spletna stran: http://www.prorail.nl/English/Pages/NetworkStatement.aspx (6. 5. 2009).
- Razgledi.net, Avstrijska koalicijska nesoglasja o privatizaciji železnice (2008). Spletno mesto:
http://razgledi.net/ (30. 4. 2009).
- RFF: Lignes nouvelles -Le développement mesuré de lignes nouvelles. Spletno mesto: http://www.
rff.fr/ (6. 5. 2009).
- Spletna stran nemškega ministrstva za promet, gradnje in razvoj mest: http://www.bmvbs.de/
Anlage/original_5991/Bericht-der-Paellmann-Kommission.pdf (5. 5. 2009).
- Strategija prometnog razvitka Republike Hrvatske, Narodne novine (139/1999). Spletno mesto:
http://narodne-novine.nn.hr/ (7. 4. 2009).
- Verkehrsinvestitionsbericht 2008: Schienenwege-neue Vorhaben. Spletno mesto: http://www.
bmvbs.de/ (4. 5. 2009).
- VIFG: Infrastrukturfinanzierung - Bundesschienenwege. Spletno mesto: http://www.vifg.de/ (4. 5.
2009).
- Zakon o izmjenama i dopunama zakona o željeznici, Narodne novine (79/2007). Spletno mesto:
http://narodne-novine.nn.hr/ (7.4.2009).
- Zakon o izmjenama zakona o željeznici, Narodne novine (30/2004). Spletno mesto: http://narodne-novine.nn.hr/ (7. 4. 2009).
- Zakon o željeznici, Narodne novine (123/2003). Spletno mesto: http://narodne-novine.nn.hr/ (7. 4.
2009).
429
430
IV.
SOCIALNI
SISTEMI,
NEVLADNE
ORGANIZACIJE,
KULTURA, MEDIJI
431
POKOJNINSKI SISTEMI V DRŽAVAH EU*
1
UVOD
Zaradi staranja prebivalstva oziroma nizke rodnosti, nadaljnje porasti predvidene
dolžine življenja ter čedalje večjega števila upokojencev, se skoraj vse države članice
Evropske unije ukvarjajo z vprašanjem, kako temu prilagoditi pokojninski sistem. Pokojninski sistemi so v izključni pristojnosti držav članic, vendar so vse države, kot tudi
Evropska komisija zainteresirani za dolgoročno javnofinančno zdržnost pokojninskih
sistemov. Kljub različnim pokojninskim sistemom je med državami članicami vzpostavljena oblika sodelovanja na področju reševanja skupnih problemov, ki jih povzroča
demografski pritisk. V Evropski uniji se tako problem vpliva staranja populacije na pokojnine rešuje v določeni meri v okviru usklajevanja ukrepov ekonomskih politik (na
področju notranjega trga) in neposredno tudi na področju pokojninske politike, kjer
se uporablja »odprta metoda usklajevanja«.1 Pri tem pa je pomembno ugotoviti, kakšne
so značilnosti posameznega pokojninskega sistema oziroma s katerimi ukrepi države
članice poskušajo zagotoviti varno starost prebivalcem tudi v prihodnosti.
Tako v primerjalnem pregledu na željo naročnika prikazujemo pokojninske sisteme v
27 državah članicah Evropske unije, glede na:
•osnovne značilnosti oziroma posamezne oblike (trije pokojninski stebri);
•prispevke in prispevni prag za pokojninsko zavarovanje;
•omejitve pokojnin (najvišje in najnižje pokojnine) ter
•samozadostnost/vzdržnost pokojninskih sistemov.
V nadaljevanju tabelarno predstavljamo omenjene segmente. Pri pripravi pregleda smo
se oprli na vire s svetovnega spleta, na razpoložljivo novejšo strokovno literaturo, kot
tudi na različna poročila Evropske komisije in preglede drugih mednarodnih ustanov.
2
PREGLED POKOJNINSKIH SISTEMOV V DRŽAVAH EU
V naslednji tabeli je podan pregled pokojninskih sistemov v vseh državah EU. Gre
predvsem za načelne opredelitve in osnovne značilnosti pokojninskih sistemov. Podrobnejši podatki se nahajajo v drugih tabelah.
*
Mag. Andrej Eror, mag. Romana Novak, Janez Blažič; pripravljeno: 2. 3. 2009, obja-
vljeno: 2. 9. 2009.
1
Več o tem v nalogah Raziskovalnega oddelka 1/2003 in 79/2003.
432
433
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Ločeni sistemi za zaposlene v zasebnem in javnem sektorju ter za samozaposlene;
Zavarovanja pokrivajo starostne in družinske pokojnine (survivor's pensions), pa tudi
invalidske pokojnine v primeru javnih uslužbencev, ki so v tem poročilu vključeni v
javni pokojninski sistem;
Zavarovanje na podlagi plače vključuje zahtevke po letih dela.7
Invalidska zavarovanja za zaposlene v zasebnem sektorju in za samozaposlene.
Predčasno upokojevanje z nadomestilom za brezposelnost in z dodatkom s strani
delodajalca.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost
(Social security pensions)
(zavarovanja javnega sektorja)3
Minimalne zajamčene pokojnine:
Minimalne pokojnine se izplačujejo v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja
posameznika, in sicer prek sistema socialne pomoči (Ausgleichszulagen).
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Harmonizirana pokojninska zavarovanja iz naslova socialne varnosti vključujejo vse
zaposlene (tudi javne uslužbence) in samozaposlene osebe ter zagotavljajo starostne,
invalidske in družinske pokojnine.5
Minimalne zajamčene pokojnine:
Minimalne pokojnine prek socialne pomoči v odvisnosti od vseh dohodkov in
premoženja posameznika (means-tested).
Pravni okvir je bil določen. Zakon o
dodatnih pokojninah iz leta 2003 se je
osredotočil na sektorsko pokojninsko
zavarovanje, izboljšal dostop do pokojnin
in dal zaposlenim večja jamstva.8 V letu
2007 so te pokojnine predstavljale 1,1 %
BDP.
Poklicna pokojninska zavarovanja
(Occupational pension schemes)
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Reforma iz leta 2002 je okrepila poklicno
pokojninsko zavarovanje z obveznostjo
prenosa odpravnine (severance pay) v
dodatno poklicno zavarovanje s prispevno
stopnjo 1,53 % plače.
Prostovoljna zasebna zavarovanja so samo
v manjšem obsegu.
Individualna (zasebna) pokojninska
zavarovanja
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Obstajajo samo v manjšem obsegu, toda
uvedba davčno spodbudnega zasebnega
zavarovanja (Zukunftsvorsorge) bo
povečala njihovo pomembnost.6
3
2
Povzeto po The 2009 Ageing Report, Evropska komisija. Opozoriti pa je treba na možnost, da je v času od izdelave pregleda lahko prišlo do sprememb.
Podatki v stolpcih načeloma ustrezajo prvemu, drugemu oziroma tretjemu stebru pokojninskega zavarovanja, podobno kot v našem pokojninskem sistemu,
vendar pa je treba pojasniti, da se pri številnih državah elementi vseh treh stebrov med seboj prepletajo in so tako podobni primeri ponekod prikazani različno.
4
Avstrijski pokojninski sistem v glavnem sloni na prvem stebru (PAYG). Poklicno in zasebno pokojninsko zavarovanje (drugi in tretji steber) nista obvezna (povzeto po: The Handbook of West European Pension Politics, str. 567-568).
5
Pokojninska reforma, ki je pričela veljati leta 2005, je uvedla enoten pokojninski sistem in pokojninske račune po načelu določenih prejemkov za t. i. bele in
modre ovratnike, samozaposlene osebe, kmete in zvezne javne uslužbence, in sicer za vse tiste pripadnike naštetih kategorij oseb, ki so bili v začetku reforme stari
49 let ali manj (povzeto po: Adequate and sustainable pensions).
6
Tradicionalno v Avstriji igra pomembno vlogo življenjsko zavarovanje, pri čemer se v zadnjih letih ta vloga še povečuje (v letu 2004 je bil zabeležen porast teh
zavarovanj za 8,5 %). Avstrija je vedno spodbujala zasebna pokojninska zavarovanja prek davčnih olajšav (npr. kapitalski dobički iz tega naslova so neobdavčeni)
(povzeto po: Adequate and sustainable pensions).
307
Za samozaposlene in zaposlene v zasebnem sektorju se vsako leto dela šteje kot 1/45 v izračunu pokojnine (povzeto po: Adequate and sustainable pensions).
8
Vključenost v sektorsko pokojninsko zavarovanje je lahko v posameznem sektorju (branži) obvezna, kar je odvisno od kolektivne pogodbe. Zagotovljeno je
minimalno izplačilo pokojnin glede na prispevek delodajalcev in zaposlenih (povzeto po: Adequate and sustainable pensions).
Belgija
Avstrija4
Država
Tabela 1: Pregled pokojninskih sistemov v državah EU2
434
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Enotno pokojninsko zavarovanje po načelu določenih prispevkov, ki pokriva vse
zaposlene in samozaposlene.
Minimalna pokojnina za čas zavarovanja in starosti, na podlagi vsakoletnega
proračunskega zakona.
Prispevke za socialno zavarovanje javnih uslužbencev, vojakov in policistov plačuje
država.
Samozaposlene osebe plačujejo polno zavarovanje oziroma prispevke.
Prispevke za socialno zavarovanje sodnikov plačuje država iz proračuna pravosodja.
Obstaja pokojninski sklad učiteljev.
Družinska pokojnina je določena v Zakoniku o socialnem zavarovanju (Social
Insurance Code).
Pokojnine, ki niso odvisne od vplačanih prispevkov, pa prejemajo nekatere posebej
zaslužne osebe.
Minimalne zajamčene pokojnine:
Prek socialnega pokojninskega zavarovanja v odvisnosti od vseh dohodkov in
premoženja posameznika, ter prek posebnih dodatkov upokojencem.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Enotno splošno socialno zavarovanje, ki vključuje vse zaposlene in samozaposlene
osebe ter pokriva starostne, invalidske in družinske pokojnine;
Obstaja še pokojninsko zavarovanje za vladne uslužbence, ki se financira iz vladnega
proračuna, pa tudi nekatera druga pokojninska zavarovanja za javne uslužbence (npr.
v lokalni samoupravi).
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost
(Social security pensions)
(zavarovanja javnega sektorja)3
Minimalne zajamčene pokojnine:
Socialne starostne pokojnine in invalidske pokojnine.
Individualna (zasebna) pokojninska
zavarovanja
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Dodatna obvezna zasebna zavarovanja univerzalni in poklicni pokojninski skladi
(II. steber).10
Individualni poklicni varčevalni načrti (2,6
milijona zavarovancev konec leta 2007).
Zakonsko določena zasebna zavarovanja,
prenesena iz pokojninskega sistema
socialnega zavarovanja, obvezna za osebe,
rojene po 31. 12. 1959; prenesena stopnja
prispevka (transferred contribution rate)
je 5 %.
Financirana zavarovanja (ne PAYG) po
načelu določenih prispevkov.
Dodatna prostovoljna zasebna zavarovanja
(III. steber).
Prostovoljni skladi za socialno pomoč
Ni podatka.
(Voluntary Provident Funds) omogočajo
izplačevanje pavšalnih prejemkov po
načelu določenih prispevkov in vključujejo
okoli 103.000 zaposlenih.
Poklicna pokojninska zavarovanja
(Occupational pension schemes)
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Dodatni prostovoljni pokojninski skladi po
poklicnih načrtih (III. steber). Pravni okvir
je bil določen leta 2006.
Financirano zavarovanje (ne PAYG)9 na
podlagi načela določenih prispevkov.
9
Večina pokojninskih zavarovanj se financira po načelu “pay-as-you-go” oz. s kratico “PAYG”, kar pomeni, da so prihodki iz prispevkov namenjeni za izplačevanje
tekočih pokojnin.
10
Osebe, rojene po 31. 12. 1959, so dolžne prispevati tako v javni pokojninski sistem (prvi steber) kot tudi v dodatno obvezno pokojninsko zavarovanje (drugi
steber), ki deluje po polno financiranem načelu določenih prispevkov. Lahko se zavarujejo tudi v tretjem stebru, vendar pa se zavarovanja ne morejo prenašati iz
drugega v tretji steber in obratno (povzeto po Peer Review).
11
Pokojninski sistem je na Cipru skoraj v celoti javen, zasebna zavarovanja pa imajo manjši pomen (povzeto po: Adequate and sustainable pensions).
Ciper11
Bolgarija
Država
435
Estonija
Danska
Češka
Država
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Eno zavarovanje pokriva vse prebivalce, in velja za starostne, invalidske in družinske
pokojnine; prejemki so pavšalni, s tem, da se upošteva dodatek za delovno dobo za
čas pred 1999, od tega leta pa so prejemki odvisni od višine zaslužka.
Individualna (zasebna) pokojninska
zavarovanja
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Prostovoljno zasebno zavarovanje v
zgodnji fazi zbiranja sredstev. Nizka
stopnja nadomeščanja (replacement
rate) (prispevek 2,1 % plače), pokritih je
približno polovica zaposlenih.
Zakonsko določena zasebna zavarovanja za
zamenjani (switched) del
sistema pokojnin iz socialnega zavarovanja,
obvezno za osebe, rojene leta 1983 ali
kasneje in prostovoljno za starejše osebe;
v letu 2005 se je približno polovica
zaposlenih vključila v financirano
zavarovanje (ne PAYG).
Zamenjana prispevna stopnja znaša 4 %,
dodatna 2 % pa prispeva zavarovanec.
V celoti je financirano (ne PAYG) naslednje: Individualni načrti pokojninskega
poklicne pokojnine, ki v zasebnem sektorju varčevanja (vključujejo 1,1 milijona
zajemajo 90 % zaposlenih;
udeležencev).
dodatne poklicne pokojnine, za kar so
zaposleni obvezno zavarovani (ATP);
Posebni načrt pokojninskega varčevanja
(Special pension savings plan - SP), tudi
obvezen;
dodatne poklicne pokojnine za prejemnike
invalidskih pokojnin (SAP), in
Kapitalski sklad zaposlenih (LD).
Poklicna pokojninska zavarovanja
(Occupational pension schemes)
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Ne obstajajo.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Prostovoljne predčasne pokojnine, za kar je zahtevanih 30 let plačevanja prispevkov,
pri čemer je višina pokojnine odvisna od starosti in ne od prispevkov;
Za javne uslužbence na državnem in lokalnem nivoju obstajajo pokojnine javnih
uslužbencev, pri čemer je za naslednja leta predvidena njihova nadomestitev z
običajnimi poklicnimi pokojninami.
Minimalne zajamčene pokojnine:
Ne obstajajo.
Državna pokojnina, ki znaša enako, kot je osnovna višina pokojnine po pokojninskem
zavarovanju, prejemajo pa jo osebe, ki ne izpolnjujejo pogojev za pokojninsko
zavarovanje in so najmanj 5 let živele v Estoniji.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Enotno zavarovanje, ki pokriva celotno prebivalstvo in pokriva starostno, invalidsko in
družinsko pokojnino.
Minimalne zajamčene pokojnine:
Univerzalne pavšalne pokojnine za vse državljane, v odvisnosti od obdobja,
preživetega na Danskem, ter dodatki v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja
posameznika, oboje se financira iz davkov.
Invalidne osebe, mlajše od 65 let, prejemajo invalidske pokojnine.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost
(Social security pensions)
(zavarovanja javnega sektorja)3
Minimalne zajamčene pokojnine:
Ni posebnega zavarovanja, vključene so v pokojninsko formulo kot pavšalna
komponenta.
436
Grčija
Francija
Finska
Država
Minimalne zajamčene pokojnine:
Minimalne pokojnine v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika
(niso odvisne od prispevkov) za vse nezavarovane osebe po dopolnjenem 65. letu
starosti.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Precejšnje število ločenih pokojninskih in dodatnih zavarovanj za različne sektorje in
poklicne skupine; zavarovanja pokrivajo starostne, predčasne, invalidske in družinske
pokojnine; prejemki se razlikujejo po posameznih zavarovanjih.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost
(Social security pensions)
(zavarovanja javnega sektorja)3
Minimalne zajamčene pokojnine:
Državni pokojninski sistem zagotavlja minimalne pokojnine vsem državljanom v
odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika, polno državno pokojnino
pa prejemajo vse osebe po 40 letih bivanja v državi. Obstajajo tudi stanovanjske
olajšave za upokojence v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Obstajajo številna, vendar harmonizirana pokojninska zavarovanja iz naslova socialne
varnosti za različne zaposlene in samozaposlene osebe, ki vključujejo vse redno
zaposlene (gainfully employed) osebe in zagotavljajo starostne, predčasne, invalidske
in družinske pokojnine.
Minimalne zajamčene pokojnine:
Minimalne pokojnine v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Precejšnje število ločenih pokojninskih zavarovanj za različne sektorje in poklicne
skupine, ki zagotavljajo pokojnine v odvisnosti od dohodkov, poleg tega dodatna
obvezna zavarovanja druge vrste (second tier), ki dopolnjujejo pokojninska
zavarovanja; zavarovanja pokrivajo starostne, predčasne in družinske pokojnine; nivoji
prejemkov posameznih zavarovanj so bili po reformi v letu 2004 izravnani.
Invalidske pokojnine so krite iz zdravstvenega zavarovanja.
Prostovoljna poklicna zavarovanja za
zaposlene v zasebnem sektorju (PERE
in PERCO), uvedena z reformo leta
2003, pokrivajo 250.000 ljudi s skupnimi
prispevki v znesku 769 milijonov EUR v
letu 2006. Obstaja tudi starejše poklicno
pokojninsko zavarovanje v skladu z
davčnim zakonikom, ki pokriva 2,7 milijona
ljudi s skupnimi prispevki 59 milijard EUR.
V Franciji imajo še pokojninsko zavarovanje
za samozaposlene osebe po dveh posebnih
zakonih, ki pokriva 1 milijon ljudi in je bilo
v letu 2006 vanj vplačanih 15 milijard EUR
prispevkov.
Ne obstajajo, čeprav je bil določen pravni
okvir - v letu 2004, na katero se nanašajo
podatki, ni delovalo še nobeno poklicno
zavarovanje.
Poklicna pokojninska zavarovanja
(Occupational pension schemes)
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Dodatne poklicne pokojnine, ki
predstavljajo okoli 2 % vseh pokojninskih
prejemkov.
Prostovoljna zasebna pokojninska
zavarovanja vključujejo približno 5 %
prebivalstva.
Prostovoljno individualno pokojninsko
zavarovanje (PERP), uvedeno z reformo
leta 2003, pokriva 1,8 milijona ljudi s
skupnimi prispevki v znesku 2,3 milijarde
EUR v letu 2006.
Prostovoljna pokojninska zavarovanja za
javne uslužbence (PREFON, COREM...)
zajemajo 816.000 ljudi s skupnimi
prispevki v znesku 11 milijard EUR.
Individualna (zasebna) pokojninska
zavarovanja
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Prostovoljno individualno zasebno
pokojninsko zavarovanje, pri katerem
pokojnine predstavljajo okoli 1 % vseh
sedanjih pokojninskih prejemkov, vendar
pa zavarovane osebe predstavljajo
približno 15 % delovne populacije.
Prispevki znašajo približno 4 % z ozirom
na vse prispevke za pokojnine iz naslova
socialne varnosti.
437
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost
(Social security pensions)
(zavarovanja javnega sektorja)3
Minimalne zajamčene pokojnine:
Minimalne pavšalne pokojnine (starostne, vdovske, invalidske, predčasne in pokojnine
za slepe osebe) ter prejemki na podlagi starosti v odvisnosti od vseh dohodkov in
premoženja posameznika, prek sistema socialnih pomoči, neodvisno od prispevkov.
Socialno zavarovanje na podlagi prispevkov zagotavlja pavšalne pokojnine in
prejemke, povezane s starostjo (starostne, prehodne12 in vdovske pokojnine ter
invalidske prejemke).
Poklicno pokojninsko zavarovanje za javne uslužbence.
Minimalni zajamčeni prejemki starejših:
Dodatek za starost v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika (meja
5.143 EUR letno za 2008) in dodatni pavšalni zneski socialne pomoči, in sicer za tiste
osebe, katerih dohodki (vključno s socialnimi pokojninami) so pod določeno mejo.
Na primer, v letu 2008 je bila meja 5.311 EUR letnega zaslužka za osebe med 65 in 69
leti.
Sistem pokojnin iz socialnega zavarovanja:
Obstaja enoten sistem, ki obsega celotno populacijo in zagotavlja starostno,
predčasno, invalidsko in družinsko pokojnino. Sestavljen je iz treh zavarovanj: iz
zavarovanja po načelu določenih prejemkov (v odvisnosti od dohodkov), mešanega
zavarovanja in zavarovanja na podlagi prispevkov po načelu umišljenih določenih
prispevkov (notional defined contribution - NDC).
Sistem določenih prejemkov (DB scheme) se uporablja za vse zaposlene, ki so konec
leta 1995 najmanj 18 let plačevali prispevke. Za osebe z manj leti plačevanja prispevkov
velja mešani sistem. Za osebe, ki so se zaposlile po letu 1996, pa velja polni sistem
umišljenih določenih prispevkov (NDC).
Poklicna pokojninska zavarovanja
(Occupational pension schemes)
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Prostovoljna poklicna zavarovanja za
zaposlene v zasebnem sektorju. 31,6
% sedanjih upokojencev prejema tudi
poklicne pokojnine, ki predstavljajo 24,2
% vseh pokojninskih prejemkov. Pokritje s
prispevki poklicnih zavarovanj je v prvem
četrtletju 2008 znašalo 54 % zaposlenih
med 20. in 69. letom starosti.
Obstajajo prostovoljna dodatna zavarovanja
v skladih. So financirana (ne PAYG) in
niso obvezna. Reforma v letu 2004 in 2005
je povečala vlogo poklicnih pokojnin
prek možnosti za prenos odpravnin
(trattamento di fine rapporto - TFR)
v zavarovanje za poklicno pokojnino.
Pomembno je naraslo število zavarovancev
in tudi zneskov prispevkov. Trenutni izdatki
za pokojnine znašajo 0,1 % BDP.
Prostovoljna zasebna pokojninska
zavarovanja so v Italiji manjšega pomena.
Individualna (zasebna) pokojninska
zavarovanja
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Prostovoljna individualna zavarovanja
tudi igrajo pomembno vlogo v irskem
pokojninskem sistemu. Uvajajo se
določene spodbude za zasebno
pokojninsko zavarovanje.
12
Prejemajo jo osebe, ki so se upokojile pri 65 letih, in sicer samo do dopolnjenega 66. leta, pri čemer morajo imeti plačanih dovolj socialnih prispevkov (povzeto
po Citizens Information).
Italija
Irska
Država
438
Litva
Latvija
Država
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost
(Social security pensions)
(zavarovanja javnega sektorja)3
Minimalne zajamčene pokojnine:
V obliki prejemkov iz državnega socialnega zavarovanja, če posameznikova
zavarovalna doba znaša manj kot 10 let.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Minimum pokojnin v odvisnosti od osebnih prejemkov je pokrit z dodatkom za
delovno dobo na osnovi državnega socialnega zavarovanja, če zavarovalna doba
presega 10 let.
Starostne pokojnine zagotavljata enotno socialno pokojninsko zavarovanje po načelu
določenih prejemkov za upokojene pred letom 1996, in sistem umišljenih določenih
prispevkov (NDC) za tiste, upokojene od 1996. dalje. Tudi družinske pokojnine se
izplačujejo na podlagi sistema umišljenih določenih prispevkov (NDC), razen za
upokojene pred letom 1996.
Ločeni ukrepi veljajo za invalidne osebe, vendar v okviru splošnega sistema socialne
varnosti.
Iz državnega proračuna pa so financirane pokojnine za nekatere poklice v delu služb
javnega sektorja.
Minimalne zajamčene pokojnine:
V obliki pokojnin iz naslova socialne pomoči, tudi za mlajše invalidne osebe in sirote.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Enotno splošno socialno zavarovanje, ki vključuje vse zaposlene in samozaposlene
osebe ter pokriva starostno, invalidsko in družinsko pokojnino, od leta 2004 pa tudi
predčasno pokojnino;
Posebne državne pokojnine (starostne, invalidske in preživninske) iz državnega
proračuna se izplačujejo določenim skupinam prebivalstva (znanstvenikom,
sodnikom, častnikom in vojakom).
Pokojnine, neodvisne od prispevka:
Državne pokojnine za zaslužne osebe in osebe s statusom žrtve: državne pokojnine
prve in druge stopnje (iz državnega proračuna); državne pokojnine ogroženih oseb
(tudi iz državnega proračuna).
Ne obstajajo.
Poklicna pokojninska zavarovanja
(Occupational pension schemes)
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Ne obstajajo.
Prostovoljna zamenjava dela pokojnine
iz naslova socialne varnosti z zasebnim
skladom (začeto v letu 2004 s prispevno
stopnjo 2,5 % plače, kar naj bi se do leta
2007 povečalo na 5,5 % plače).
Individualna (zasebna) pokojninska
zavarovanja
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Zakonsko določena zasebna zavarovanja za
zamenjani del
sistema pokojnin iz socialnega zavarovanja;
obvezna za osebe, mlajše od 30 let na dan
1. julija 2001 in prostovoljna za osebe, stare
med 30 in 49 let.
Prispevna stopnja naj bi se med leti 2006 in
2010 dvignila z 2 % na 10 % plače.
Obstajajo tudi prostovoljna zasebna
zavarovanja.
439
13
Minimalne zajamčene pokojnine:
Minimalne pokojnine v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika,
in sicer v obliki socialne pomoči (neodvisno od prispevkov) ki jo prejemajo osebe,
katere ne izpolnjujejo pogojev za zavarovanje, odvisno od prispevkov.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Enotno pokojninsko zavarovanje iz naslova socialne varnosti (odvisno od prispevka),
ki vključuje vse zaposlene in samozaposlene osebe in vključuje starostno, invalidsko
in družinsko pokojnino (ne glede na morebitne prejemke iz naslova nezaposlenosti,
bolezni ali poškodb pri delu).
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost
(Social security pensions)
(zavarovanja javnega sektorja)3
Minimalne zajamčene pokojnine:
V odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika se izplačuje minimalni
zajamčeni prejemek (revenu minimum garanti - RMG).
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Splošno socialno pokojninsko zavarovanje za zaposlene v zasebnem sektorju, ki
pokriva starostne, invalidske in družinske pokojnine.
Posebno pokojninsko zavarovanje za zaposlene v javnem sektorju se trenutno nanaša
na 10 % upokojencev.
Minimalne zajamčene pokojnine:
V obliki socialne pomoči v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Enotno pokojninsko zavarovanje iz naslova socialne varnosti, ki vključuje vse
zaposlene in samozaposlene osebe ter pokriva starostne, predčasne, invalidske in
družinske pokojnine.
Obstajajo le v manjšem obsegu.13
Ne obstajajo.
Poklicna pokojninska zavarovanja
(Occupational pension schemes)
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Obstajajo v nekaterih sektorjih, kot je
bančništvo, in v nekaterih velikih tujih
družbah.
Po nekaterih drugih virih pa sistem drugega stebra v tej državi sploh še ne deluje (glej npr. Peer Review).
Malta
Madžarska
Luksemburg
Država
Zakonsko določena zasebna zavarovanja za
zamenjani del pokojninskega zavarovanja
iz naslova socialnega varstva (obvezna
za novozaposlene od leta 1998 dalje,
prostovoljna za že zaposlene). Prispevna
stopnja je 8 % plače. Zavarovanih je 60 %
zaposlenih.
Prostovoljna zasebna pokojninska
zavarovanja vključujejo 30 % vseh
zaposlenih.
Obstajajo le v manjšem obsegu.
Individualna (zasebna) pokojninska
zavarovanja
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Ni podatka.
440
Poklicna pokojninska zavarovanja
(Occupational pension schemes)
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Poklicne pokojnine obstajajo, v višini 1,4
% BDP;
Predvidene so spodbude glede na zgornjo
mejo za plačilo prispevkov socialne
varnosti (social security ceiling- SSC) ter
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
tudi določene davčne olajšave.
Splošno zavarovanje, ki velja za zaposlene v zasebnem in javnem sektorju, ki pokriva Leta 2007 je bilo okoli 64 % zaposlenih
starostno, invalidsko, predčasno in vdovsko pokojnino; obstajajo posebna zavarovanja vključenih v poklicna zavarovanja.
za javne uslužbence, zaposlene za nedoločen čas, pa tudi za kmete in rudarje.
Minimalne zajamčene pokojnine:
Večje število skladov (na področju
Obstaja socialna pomoč za osebe, ki ne izpolnjujejo pogojev (torej ki niso živele v
industrije, posebne oblike za podjetja
državi 50 let) za uživanje pravic iz zavarovanja, pri katerem se plačujejo prispevki in so in poklicna združenja) za zagotavljanje
prejemki pavšalni (contributory flat-rate scheme).
starostnih poklicnih pokojnin in
predčasnih pokojnin (VUT), ki vključujejo
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
okoli 90 % zaposlenih.
Splošna pavšalna starostna pokojnina (AOW) za vse državljane;
Ločeni prejemki za invalidnost (WAO) in družinske pokojnine (ANW); lahko gre za
pavšalne prejemke ali prejemke, odvisne od osebnih prejemkov (zaslužka).
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost
(Social security pensions)
(zavarovanja javnega sektorja)3
Minimalne zajamčene pokojnine:
Ni posebnega zavarovanja, vendar pa so invalidi in starejši ljudje brez zadostnih
dohodkov upravičeni do prejemkov v obliki socialne pomoči v odvisnosti od vseh
dohodkov in premoženja posameznika.
Obstajajo le v določeni meri.
Individualna (zasebna) pokojninska
zavarovanja
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Individualno financirane (ne PAYG)
pokojnine so od reforme leta 2001
pridobile na pomembnosti. V spodbudo
so jim davčne olajšave in neposredne
rente. Prispevna stopnja je od leta 2008
dalje 4 % od plače. Trenutno obstaja okoli
12 milijonov t. i. »Riesterjevih pogodb«
oziroma pokojnin.14
14
Zasebno pokojninsko zavarovanje je v velikem porastu, in sicer predvsem po zaslugi “Riesterjevih pokojnin”, pri katerih gre za dodatno pokojninsko zavarovanje, ki ga močno podpira država in je bilo uvedeno postopno. Ta sistem je še posebej ugoden za osebe z nizkimi prejemki in za osebe z otroki. Država je povečevala privlačnost sklenitve takšnega zavarovanja tudi z zviševanjem svojega deleža pomoči (povzeto po Peer Review).
Nizozemska
Nemčija
Država
441
Portugalska
Poljska
Država
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost
(Social security pensions)
(zavarovanja javnega sektorja)3
Minimalne zajamčene pokojnine:
Minimalne pokojnine, ki so odvisne od vseh dohodkov in premoženja posameznika,
se financirajo iz državnega proračuna. Možno je, da dopolnjujejo prejemke, izplačane
iz obveznih pokojninskih zavarovanj.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Enotno pokojninsko zavarovanje iz naslova socialne varnosti (ZUS), ki vključuje vse
zaposlene in samozaposlene osebe razen kmetov in je urejeno v skladu z načelom
določenih prejemkov za osebe, rojene pred letom 1949. Za rojene po tem letu pa velja
sistem umišljenih določenih prispevkov (NDC), pri čemer oboje zagotavlja starostne
pokojnine.
Obstajajo posebna zavarovanja za invalidske in družinske pokojnine v okviru sistema
socialne varnosti.
Posebno zavarovanje za kmete (KRUS) zagotavlja starostne, invalidske in družinske
pokojnine.
Obstajajo tudi posebne pokojnine za nekatere službe v javnem sektorju (oborožene
sile, policija, sodniki), ki jih plačuje državni proračun.
Prejemki iz naslova predčasnih pokojnin se izplačujejo iz državnega proračuna.
Minimalne zajamčene pokojnine:
Minimalne pokojnine v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika,
in sicer prek sistema socialne pomoči. Ta vsebuje vse vrste minimalnih pokojnin:
pokojnine, ki niso odvisne od prispevka (socialne pokojnine), in pokojnine, ki so
odvisne od prispevka (let plačevanja).
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Splošno pokojninsko zavarovanje iz naslova socialne varnosti, ki vključuje vse
zaposlene in samozaposlene osebe v zasebnem sektorju, od leta 2006 pa tudi del
javnih uslužbencev, ter zagotavlja starostne, invalidske in družinske pokojnine, ne
glede na morebitne kratkoročne prejemke.
Ločeno pokojninsko zavarovanje (CGA) za druge javne uslužbence.
Obstajajo predvsem v bančnem,
zavarovalniškem in telekomunikacijskem
sektorju kot nadomestilo se splošno
zavarovanje iz naslova socialne varnosti.
Obstaja tudi kot dopolnilno zavarovanje
za druge pokojnine bodisi po načelu
določenih prejemkov bodisi po načelu
določenih prispevkov.
Poklicna pokojninska zavarovanja
(Occupational pension schemes)
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Obstajajo v zelo majhnem obsegu z nizko
vključenostjo (2 % zaposlenih).
Obstajajo le v zelo majhnem obsegu.
Individualna (zasebna) pokojninska
zavarovanja
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Zakonsko določena zasebna zavarovanja za
zamenjani del pokojninskega zavarovanja
iz naslova socialne varnosti od leta 1999
(obvezna za novozaposlene, ni več
možnosti prostovoljne zamenjave).
Prispevna stopnja je 7,3 % plače.
442
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Enotno pokojninsko zavarovanje (PAYG, načelo določenih prejemkov) vključuje vse
zaposlene in samozaposlene osebe ter zagotavlja starostne, invalidske in družinske
pokojnine.
Minimalne zajamčene pokojnine:
Državne pokojnine v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Enotno pokojninsko zavarovanje iz naslova socialne varnosti, ki vključuje vse
zaposlene in samozaposlene osebe ter pokriva starostne, invalidske in družinske
pokojnine.
Pavšalne pokojnine prejemajo kmetje, vojaške osebe JLA in upokojenci iz drugih
republik nekdanje SFRJ.
Minimalne zajamčene pokojnine:
Ni poznan institut minimalne pokojnine. Za starejše osebe in vdove so predvidena
sredstva za pokrivanje življenjskega minimuma (minimum subsistence) v odvisnosti
od vseh dohodkov in premoženja posameznika, ki se izplačuje iz državnega
proračuna v obliki socialne pomoči.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Zakon št. 19 iz leta 2000 je uvedel nekatere novosti na področju pokojninskega
sistema.
Kmetje imajo pravico do starostne pokojnine.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost
(Social security pensions)
(zavarovanja javnega sektorja)3
Minimalne zajamčene pokojnine:
Ta institut kot tak v literaturi ni omenjan.
Obvezno dodatno zavarovanje za nekatere
visoko tvegane poklice (okoli 26.000
zaposlenih, manjša pomembnost);
prostovoljna kolektivna dodatna
zavarovanja (ki pokrivajo polovico
zaposlenih).
Poklicna pokojninska zavarovanja
(Occupational pension schemes)
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Drugi steber pokojninskega zavarovanja
predstavljajo obvezni zasebni pokojninski
skladi (mandatory private pension funds).
Skupaj jih je 14, od tega nekaj iz tujine,
in vključujejo 4.030.000 zavarovancev.
Po zakonu iz leta 2000 naj bi se delež
prispevka vsako leto povečeval po 0,5 %
bruto plače in je v letu 2008 znašal 2 %.16
Zakonsko določena zasebna zavarovanja po
načelu določenih prispevkov za zamenjani
del pokojninskega zavarovanja iz naslova
socialne varnosti od leta 2005. Na začetku
obvezna za novozaposlene in prostovoljna
za že zaposlene osebe. Od leta 2008 je to
zavarovanje prostovoljno za novozaposlene
osebe. Prispevna stopnja je 9 % plače.17
Prostovoljne individualne dodatne
pokojnine (manjša pomembnost v letu
2003).
Prostovoljno pokojninsko zavarovanje po
načelu določenih prispevkov, uvedeno že
leta 1996.
Individualna (zasebna) pokojninska
zavarovanja
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Pri tretjem stebru pokojninskega
zavarovanja v Romuniji, ki deluje na
lokalni ravni, gre za opcijske pokojninske
sklade (optional pension funds). Obstaja
osem skladov zasebnega pokojninskega
zavarovanja. Nekateri skladi delujejo tako v
drugem kot tudi v tretjem stebru.
16
15
Povzeto po: The Pension System in Romania (2006), Private pensions (Romunija) in Standard (Romunija).
V letu 2009 pa po vladni odločitvi ne bo prišlo do povečanja prispevne stopnje za 0,5 % in torej delež prispevka ostaja 2 %. Za upravljavce zasebnih pokojninskih
skladov bo to pomenilo precejšen izpad dohodkov glede na stagnacijo v rasti plač. Združenje zasebno upravljanih pokojnin v Romuniji (Association for Private
Administered Pensions in Romania - APAPR) se je zaradi tega odločilo tožiti državo pred Evropskim sodiščem.
37
V osnovni tabeli je sicer navedeno, da poklicna pokojninska zavarovanja v tej državi ne obstajajo, vendar pa iz dikcije zapisa v zadnjem stolpcu izhaja ravno
nasprotno, zato smo ustrezni del zapis iz tretjega stolpca prenesli v drugi stolpec tabele.
Slovenija
Slovaška
Romunija15
Država
443
Švedska
Španija
Država
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost
(Social security pensions)
(zavarovanja javnega sektorja)3
Minimalne zajamčene pokojnine:
Minimalne pokojnine v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika
(ni vezano na prispevke). V tem primeru gre za minimalno izplačilo starejšim osebam
in invalidom, ki niso plačevali prispevkov. Vključuje starostne pokojnine za osebe,
starejše od 65 let, in invalidske pokojnine za mlajše. Delež starostnih pokojnin je 57 %
vseh pokojnin, ki niso vezane na prispevke in znaša 0,1 % BDP v letu 2007. Vrednost
vseh pokojnin, ki niso odvisne od prispevka, je v letu 2008 skupaj znašala 2.137
milijonov EUR.
Minimalne pokojnine v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika
(vezano na prispevke).
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Enotno glavno socialno zavarovanje, ki vključuje zaposlene v zasebnem sektorju,
samozaposlene osebe in javne uslužbence na regionalni in lokalni ravni, z njim pa
se zagotavljajo, v odvisnosti od prejetih dohodkov, starostne, invalidske in družinske
pokojnine;
Za javne uslužbence je v veljavi posebno zavarovanje na podlagi prispevkov (CPE), pri
čemer so upoštevani javni uslužbenci na državni ravni in vojaški uslužbenci, z njim pa
so zagotovljene zlasti pavšalne starostne, invalidske in družinske pokojnine na petih
različnih nivojih pokojnin glede na karierno stopnjo.
Minimalne zajamčene pokojnine:
Državni pokojninski sistem zagotavlja minimalne pokojnine vsem državljanom v
odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika, polno državno pokojnino
pa prejemajo vse osebe po 40 letih bivanja v državi. Obstajajo tudi stanovanjske
olajšave za upokojence (BTP) v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja
posameznika.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov:
Enotno splošno pokojninsko zavarovanje iz naslova socialne varnosti (NDC) vključuje
vse zaposlene in samozaposlene osebe ter zagotavlja starostne pokojnine. Še vedno
deluje poseben sistem pokojninskega zavarovanja v odvisnosti od zaslužkov (ATP),
vendar pa se postopoma ukinja.
Obstajajo ločena zavarovanja za invalidske in družinske pokojnine. Zavarovanje
za invalidsko pokojnino se je formalno štelo za zdravstveno zavarovanje. Vdovska
pokojnina kot del družinske pokojnine se postopoma ukinja.
Dodatne poklicne starostne pokojnine
za vse sektorje, ki vključujejo 80-90 %
zaposlenih.
Zakonsko določena zasebna zavarovanja
(premijska pokojnina) za financirani
(funded, ne PAYG) del pokojninskega
zavarovanja iz naslova socialne varnosti;
obvezna oblika, prispevna stopnja je 2,5
% plače. Do leta 2007 se je o tej obliki
poročalo kot o pokojnini iz naslova
socialne varnosti (social security pension).
Poklicna pokojninska zavarovanja
Individualna (zasebna) pokojninska
(Occupational pension schemes)
zavarovanja
(zavarovanja zasebnega sektorja)
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Prostovoljna zavarovanja za zaposlene
Prostovoljna zasebna zavarovanja
v zasebnem sektorju, pri čemer gre za
(financirana zavarovanja (ne PAYG) z
financirana zavarovanja (ne PAYG) z
določenimi prispevki).
določenimi prispevki (funded DC schemes)
in kolektivno zavarovanje po načelu
določenih prejemkov.
Obvezna dodatna zavarovanja za zaposlene
v javnem sektorju na državnem nivoju
(financirana zavarovanja z določenimi
prispevki).
Zavarovanja imajo neko določeno težo.
444
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost
(Social security pensions)
(zavarovanja javnega sektorja)3
Minimalne zajamčene pokojnine in pokojnine na podlagi prispevka iz naslova
socialnega zavarovanja:
Vsi državljani prejemajo osnovne pavšalne državne starostne pokojnine na podlagi
prispevka, v odvisnosti od vseh dohodkov in premoženja posameznika pa nekateri
prejemajo tudi dodatke na podlagi pokojninskih kreditov in lokalnih davkov.
Pokojnine, ki zagotavljajo socialno varnost v odvisnosti od osebnih prejemkov in
druge javne pokojnine:
Obstaja dodatno državno pokojninsko zavarovanje (State second pension scheme), pri
čemer se ljudje lahko odločijo proti (opt out) poklicnim pokojninam.
Pokojnine za javne uslužbence izplačuje državni proračun.
Obstajajo posebna zavarovanja za invalidske in vdovske dodatke.
Poklicna pokojninska zavarovanja
(Occupational pension schemes)
(zavarovanja zasebnega sektorja)
Veliko število skladov za zagotavljanje
poklicnih pokojnin (približno 60 %
zaposlenih je vključenih bodisi v poklicna
bodisi v osebna pokojninska zavarovanja).
Individualna (zasebna) pokojninska
zavarovanja
(zavarovanja zasebnega sektorja)
V letu 1998 so bila uvedena osebna
pokojninska zavarovanja z davčnimi
olajšavami za osebe, ki nimajo možnosti
vključitve v poklicna zavarovanja;
V letu 2001 je bilo uvedeno posebno
pokojninsko zavarovanje za osebe, ki
zaslužijo nekoliko manj (Stakeholder
pension provision) in ga vlada spodbuja z
davčnimi subvencijami; v tem primeru je
sicer izključeno zavarovanje za pridobitev
poklicne pokojnine.
nija); poleg teh osnovnih virov pa so pri posameznih državah uporabljeni tudi viri, kot je prikazano v sprotnih opombah.
Viri: The 2009 Ageing Report, Evropska komisija (tabela 6.1), The Pension System in Romania (2006), Private pensions (Romunija) in Standard (Romu-
Združeno
kraljestvo
Država
3
PRISPEVKI ZA POKOJNINSKO ZAVAROVANJE
Naslednja tabela podaja podatke o naravi prispevkov ter o prispevnem pragu za pokojninsko zavarovanje. Poleg javnih pokojninskih shem (I. steber), ki se večinoma financirajo prek prispevkov od plač, so v tabeli vključeni tudi podatki o drugih oblikah
pokojninskega zavarovanja, še posebej, če je za njih predvideno plačilo prispevka iz
plače zavarovane osebe.
Tabela 2: Prispevki za pokojninsko zavarovanje
Država
Avstrija
Belgija
18
Stopnja in razdelitev prispevkov - odstotni
delež
Zaposleni (t. i. beli in modri ovratniki):
- 18,5 % (deljeno na enake dele med delavcem in
delodajalcem) in
- 4,3 %, dodatni prispevek za izravnalno
rezervacijo (3,3 % delodajalec, 1 % delavec).
Zaposleni za določen čas z nizkimi prihodki
(geringfügig Beschäftigte):
- 16,4 % (pavšalni znesek, ki ga plačuje
delodajalec, če zaposleni ne zasluži več kot
1,5kratni limita dohodka za zaposlene za določen
čas).
Samozaposleni v umetnostni obrti ali rokodelstvu
(craft-men's scheme): 15 %.
Samozaposleni v svobodnih poklicih (FSVG):
20 %.
Samozaposleni v kmetijstvu: 14,5 %.
Zaposleni:
- 37,94 % bruto plače (gross wages): splošni
prispevek za socialno varstvo (vključujoč
pokojnine), s katerim razpolaga socialni urad
RSZ/ONSS,18 ki naprej razdeljuje sredstva odvisno
od potreb in zahtev znotraj sistema socialnega
varstva.
Delodajalci: 24,87 %
Zaposleni: 13,07 %
Samozaposleni:
plačujejo prispevek glede na neto dohodek (net
income).
Javni uslužbenci:
izvzeti so od plačila večine prispevkov. Plačujejo
za družinsko pokojnino (survivor's pension
scheme) in zdravstveno zavarovanje. Zvezna vlada
pokriva stroške pokojninskega sistema za javne
uslužbence.
Prispevni prag / Drugo
“Prag” od leta 2005: prispevki se plačujejo do
mesečnega bruto dohodka (gross monthly
income) 3.630 EUR za redno zaposlene
(dependent employees) in 4.235 EUR za
samozaposlene.
Javni pokojninski sistem v zasebnem sektorju je
zasnovan na prispevkih ter na vladnih subvencijah
(government grants) in drugih finančnih virih
(npr. del proračunskega dohodka iz DDV). 21
% od dohodka iz DDV je določeno za sistem
socialnega varstva. Na ta način se želi zmanjšati
delež prispevkov delodajalcev ter olajšati pritiske
na proračun centralne vlade, z omejevanjem
vladnih subvencij sistemu socialnega varstva.
Office National de Sécurité Sociale des administrations provinciales et locales.
445
Država
Bolgarija
Ciper
Češka
Danska
19
Stopnja in razdelitev prispevkov - odstotni
delež
Prispevek za socialno zavarovanje, vključujoč
pokojnine (I. steber) je v letu 2007 znašal:
22 % (znižan z 29 %).
Drugi steber vključuje dve obliki dodatnega
pokojninskega zavarovanja:
- osebe rojene po 31. decembru 1959, so vključene
v obvezni univerzalni sklad, v katerega se vplačuje
5 % prispevek (od 1. 1. 2007).
Delodajalec: 60 %
Delavec: 40 %
(do leta 2010 bo razmerje 50 % / 50 %)
- poklicni skladi (occupational funds) za posebne
kategorije zaposlenih (na primer, za tiste, ki delajo
pod težkimi delovnimi pogoji ter so upravičeni
do zgodnjega upokojevanja). Za njih se plačuje
dodatni prispevek, ki ga plačujejo izključno
delodajalci (12 % za prvo kategorijo: rudarji,
potapljači, piloti itd., 7 % za drugo kategorijo:
metalurški delavci itd.).
- iz skupnega prispevka - 12,6 % plače gre za
pokojnine.
Skupni prispevek za socialno varnost zaposlenih
(bolniško in porodniško zavarovanje, zavarovanje
v primeru brezposelnosti, poškodb pri delu in
pokojnine) znaša 16,6 %.
Delodajalec: 6,3 %,
Delavec: 6,3 %,
Državni proračun: 4 %.
- 28 %
Delodajalec: 21,50 %
Delavec: 6,50 %
Prispevek za ATP pokojninsko shemo (zasebna
ustanova, pod nadzorom socialnih partnerjev,
obvezna za zaposlene) je odvisen od števila
delovnih ur - prispevek za redno zaposlene (37 ur
tedensko) je leta 2005 znašal 358 EUR letno (kar
znaša približno 1 % povprečne plače).
Prispevek za SP pokojninsko shemo (avtomatično
vključuje samozaposlene in prejemnike različnih
denarnih beneficij) znaša 1 % dohodka (workrelated income).
Prispevek za SAP shemo (prostovoljna, vključuje
prejemnike invalidske pokojnine) znaša 2,8 %
invalidske pokojnine - če se oseba z invalidno
pokojnino vključi v SAP država krije dve tretjini
prispevka.
Prispevek za poklicne pokojninske sheme (II
steber, večinoma dogovorjeni s kolektivno
pogodbo) se giblje med 3 % in 17 % dohodka.
Prispevni prag / Drugo
Prispevek za socialno zavarovanje (I. steber) se
določa na letni osnovi, kot odstotek od bruto
plače delavca, z določenim minimalnim in
maksimalnim zneskom zavarovanega dohodka.
Samozaposleni se sami odločijo za odstotek
mesečnega dohodka (določen je minimalni
in maksimalni dohodek), ki ga plačujejo kot
pokojninski prispevek.
Socialna (minimalna, pavšalna) pokojnina (8,5 %
pokojninskega proračuna) in pokojnina za javne
uslužbence (27 % pokojninskega proračuna) sta
financirani iz državnega proračuna.
Prispevne stopnje pokrivajo pokojnine iz
socialnega zavarovanja, tako tiste, ki so vezane na
prihodke, kakor tudi pavšalne (earning-related
and flat-rate social security pensions).
Nacionalna pokojnina19 in pokojnina za javne
uslužbence se financira iz davkov.
Pripada vsem danskim državljanom starimi nad 65 let, ki so prebivali na Danskem najmanj 3 leta oziroma
vsem tujcem, ki so prebivali na Danskem 10 let, od tega 5 let pred upokojitvijo.
446
Država
Estonija
Finska
Francija
Grčija
Stopnja in razdelitev prispevkov - odstotni
delež
- 22 %
Delodajalec: 16 % za I. steber in 4 % za III. steber
Delavec: 2 % za III. steber.
Prispevek za nacionalno pokojnino (NP) krije
delodajalec: giblje se med 1,4 % in 4,5 % (2005)
plačilne liste. Delavci ne plačajo prispevka za
nacionalno pokojnino.
Povprečni prispevek za pokojnine TEL (zaposleni
v zasebnem sektorju - earnings-related pensions)
v letu 2005 je znašal:
- 21,6 %. Od tega:
• delavec, mlajši od 53 let: 4,6 %
• delavec, starejši od 53 let: 5,8 %.
Razliko krije delodajalec (17 % ali 15,8 %).
Prispevek za pokojnine v državnem sektorju:
- delodajalec: 18,9 %
- delavec: 4,8 %
Prispevek za občinske pokojnine:
delodajalec: 23,4 %
delavec: 4,8 %
Prispevki za osnovne pokojnine zaposlenih v
zasebnem sektorju:
- delodajalec: med 8,20 % in 16,35 % dohodka
delavca;
- delavci: med 6,55 % in 16,35 % osebnega
poklicnega dohodka.
Prispevki za različne skupine vojakov in javnih
uslužbencev znašajo do 7,85 %. Njihovi prispevki
se financirajo direktno iz državnega proračuna.
Prispevki za dodatne obvezne pokojninske sheme
(za javne uslužbence), so odvisni od višine plače
in položaja zaposlenega in znašajo:
- med 6 % in 7,5 % (ARRCO) in
- med 16 % in 20 % (AGIRC).
Prispevek za IKA pokojninski sklad (pokriva
večino zaposlenih v zasebnem sektorju):
- 20 % mesečne bruto plače (za tiste zavarovane
pred 31. 12. 92)
Delodajalec: 13, 33 %
Delavec: 6, 67 %
- 30 % mesečne bruto plače (za tiste zavarovane
med 1. 1. 93 in 31. 12. 2002)
Delodajalec: 13, 33 %
Delavec: 6, 67 %
Država: 10 %
Po 1. 1. 2003
Delodajalec: 13, 33 %
Delavec: 6, 67 %
Država: 1 % BDP v letih 2003-2032.
Prispevek za dodatno pokojninsko shemo
(TEAM) znaša do 6 % enakopravno razdeljeno
med delavcem in delodajalcem.
Prispevni prag / Drugo
Prispevki za pokojninsko zavarovanje so 2004
leta krili 94 % sredstev za pokojnine iz socialnega
zavarovanja (social security pensions).
Pokojnine za posamezne skupine javnih
uslužbencev (policisti, poslanci, sodniki) se
financirajo iz državnega proračuna.
Večina sredstev za pokojnine (earning-related)
se zbere iz prispevkov delavca in delodajalca.
Manjši del se financira iz namenskih davkov (earmarked taxes), državnih subvencij, iz dohodka od
investicij in drugih socialnih prispevkov.
Prispevek pokriva starostno in vdovsko pokojnino.
Invalidska pokojnina je pokrita iz prispevkov za
zdravstveno zavarovanje.
Za Grčijo je značilno veliko število različnih
pokojninskih skladov v I. stebru (IKA - zaposleni
v zasebnem sektorju, OGA - samozaposleni v
kmetijstvu, TEVE - drugi samozaposleni itd.).
Pokojnine državnih uradnikov se financirajo iz
državnega proračuna. Zaposleni v javnih podjetjih
prejemajo pokojnine iz posebnih skladov.
Pokojninski sklad IKA krije starostno, invalidsko
in vdovsko pokojnino. Dodatno je financiran tudi
iz socialnih davkov in dohodka od premoženja
v lastništvu sklada (leta 2002: prispevki delavca
in delodajalca - 78,3 %, socialni davki - 13,74 %,
državni prispevek - 4,5 %, od premoženja - 0,5 %,
drugo - 2,93 %).
447
Država
Irska
Italija
Latvija
Litva
448
Stopnja in razdelitev prispevkov - odstotni
delež
Prispevek za socialno varnost (PRSI), podatki za
leto 2005:
- delodajalec: 8,5 %, kadar zaposleni tedensko
zasluži od 38 EUR do 356 EUR.
- delodajalec: 10,75 %, za tedenske dohodke
zaposlenega nad 356 EUR.
- delavec s tedenskim dohodkom do 287 EUR ne
plačuje prispevkov.
- delavec z dohodkom nad 287 EUR, prispeva 4
% za znesek tedenskega dohodka, ki je višji od
127 EUR.
- delavec s tedenskim dohodkom nad 400
EUR plačuje 2 % od prvih 127 EUR in 6 % od
preostalega dela tedenskega dohodka.
Samozaposleni z dohodkom do 400 EUR: 3 %.
Samozaposleni z dohodkom nad 400 EUR: 5 %.
Prispevki za National Institute for Social Insurance
(INPS), ki pokriva zaposlene v zasebnem sektorju:
- 32, 7 % bruto plače (delodajalec 1/3 in delavec
2/3).
Samozaposleni:
- obrtniki: 14,2 % do 18,2 %
- trgovci: 14,59 % do 18,59 %
- v kmetijstvu: 17,3 % do 20,3 %
- »atipični«: 10 % do 18 % bruto dohodka.
- 25,51 % plače (znotraj skupnega prispevka za
socialno zavarovanje, ki v celoti znaša 33,09 % delodajalec: 24,09 % in delavec: 9 %).
Prispevni prag / Drugo
Pokojninski sistem (I. steber, Social Welfare
Pensions) zavaruje zaposlene med 16. in 66. letom,
ki plačujejo prispevek za socialno zavarovanje
(Pay-Related Social Insurance (PRSI).
Po podatkih iz leta 2005 je zadnjih nekaj let sklad
socialnega zavarovanja kazal presežek (povzeto
po Adequate and sustainable pensions).
Ustanovljen je tudi National Pension Reserve Fund
(NPRF), v katerega se vključuje 1 % BDP letno
(med letoma 2001 in 2055), s katerimi se bodo
zmanjševali pokojninski stroški od leta 2025.
Če na osnovi prispevkov ni zbrano dovolj denarja
za plačilo prejemkov upravičencev, razliko pokrije
država iz proračuna. V ta namen je leta 2001 bilo
porabljeno približno 0,8 % BDP.
“25,51 %” prispevek pokriva starostno in vdovsko
pokojnino ter pokojnino za “starostno oskrbo oz.
nego”. Skupno socialno zavarovanje vključuje še
invalidsko pokojnino, nadomestila za poškodbe
Prispevek iz socialnega zavarovanja za pokojnine pri delu, porodniško, bolniško in za brezposelne
(določen kot 20 % bruto plače - skupaj s prispevki ter pomoč pri kritju pogrebnih stroškov.
za zasebne pokojninske sheme) se beleži na
Leta 2001 je začel delovati sistem umišljenih
umišljenem individualnem računu (znotraj NDC) določenih prispevkov (NDC) - zakonsko
ter se akumulira v znanem razmerju (indeksirano predpisan naložbeni pokojninski sklad, kjer se
s povišanjem povprečne plače) do upokojitve.
del prispevkov za socialno zavarovanje investira
v zasebne pokojninske sklade ali državni
pokojninski načrt.
Prispevne stopnje za NDC se bodo z leti postopno
zviševale: 2 % (2001-2006), 4 % (2007), 8 % (2008),
9 % (2009) in 10 % (od 2010 dalje).
- 26 %
Prispevne stopnje glede na tip pokojnine so:
Delodajalec: 23,5 %
osnovna starostna pokojnina (10,5 %), dodatna
Delavec: 2,5 %
starostna pokojnina (10,6 %), invalidska in
družinska pokojnina (4,9 %).
Od 2004 leta se razvija zasebna obvezna
Državne pokojnine za vojake, policiste,
pokojninska shema, v katero je usmerjen tisti
znanstvenike, sodnike, zaslužne osebe ter tudi
del prispevka, ki ga plačuje zaposleni (2,5 %).
socialne pokojnine se financirajo iz državnega
Prispevek delavca se bo povečal na 5, 5 % do leta proračuna.
2007.
Država
Luksemburg
Madžarska
Malta
Nemčija
Nizozemska
Stopnja in razdelitev prispevkov - odstotni
delež
- 24 % bruto plače
Delodajalec: 8 %
Delavec: 8 %
Država: 8 %
- 26,5 %
Delodajalec: 18 %
Delavec: 8,5 %
(vseh 8,5 % v javni pokojninski sistem ali 0,5 % v
javni sistem in 8 % v naložbeni sistem).
- 30 % (prispevek socialnega zavarovanja)
Delodajalec: 10 %
Delavec: 10 %
Država (iz davkov): 10 %
(odvisno tudi od starosti zaposlenega in višine
njegovega dohodka)
Samozaposleni: 15 % + država: 7,5 %.
Prispevek v letih 2004-2006 za obvezno
pokojninsko zavarovanje (Gesetzliche
Rentenversicherung, GRV), ki vključuje vse
zaposlene v zasebnem sektorju (približno 82 %
zaposlenih), je bil:
- 19,5 % bruto dohodka
Delodajalec: 9,75 %
Delavec: 9,75 %
Prispevek delavca za AOW - splošna pavšalna
starostna pokojnina:
- 17,9 %
- 1,25 % (vdovska pokojnina).
Prispevni prag / Drugo
Prispevek se plačuje iz bruto dohodka, določen pa
je spodnji in zgornji prispevni prag.
Ena tretjina prispevka se financira iz davkov.
Zajamčena minimalna pokojnina se financira
iz davkov. Pokojnine za javne uslužbence se
financirajo iz državnega proračuna (2,5 % BDP
leta 2004).
Invalidske in družinske pokojnine (13 % vseh
pokojnin) se financirajo iz prispevkov za socialno
zavarovanje ter iz državnega proračuna (1,8
% BDP v letu 2004). Zajamčene minimalne
pokojnine se financirajo iz davkov (0,6 % BDP).
Prispevek pokriva celotno socialno zavarovanje,
vključujoč vse pokojnine, kratkoročna
nadomestila, bolniške stroške, nego starejših itd.
Prispevek, ki je fiksirani del bruto dohodka (19,5
%), se plačuje do praga (contribution limit), ki je
5.200 EUR (na zahodu države) in 4.400 EUR (na
vzhodu države) mesečno.
Ministrstvo za delo in socialne zadeve vsako leto
(odobri Bundesrat) določi prispevno stopnjo.
Prispevna stopnja do leta 2020 ne bi smela biti
višja od 20 % oziroma 22 % do leta 2030.
Delodajalec pokrije celoten prispevek za
vajenca ter za delavca, ki mesečno zasluži manj
kot 400 EUR. Delavci, s plačo med 400 in 800
EUR, plačujejo zmanjšano, vendar postopno
naraščajočo prispevno stopnjo.
Subvencije iz državnega proračuna so leta 2004
krile 27,5 % pokojninskih izdatkov (33 % leta
2003).
Pokojnine za javne uslužbence in socialne
pokojnine se financirajo iz davkov
(Beamtenversorgung).
Zaposleni v kmetijstvu imajo posebno
pokojninsko zavarovanje (Altershilfe für
Landwirte).
Samozaposleni niso obvezno pokojninsko
zavarovani - lahko pa se prostovoljno vključijo v
sistem obveznega zavarovanja.
AOW pokojnina se financira iz prispevkov
zaposlenih (17, 9 % dohodka leta 2005, zgornji
prag - 30.357 EUR).
Od leta 1990 je postavljena zgornja meja
prispevne stopnje za starostno pokojnino: 18,25
%. Primanjkljaj, ki nastane, se pokrije iz državnega
proračuna.
449
Država
Poljska
Portugalska
Romunija
Slovaška
Slovenija
Španija
450
Stopnja in razdelitev prispevkov - odstotni
delež
Skupna prispevna stopnja za pokojnine je:
- 32,52 % bruto dohodka (19,52 % za starostno
pokojnino, 13 % za invalidsko in vdovsko
pokojnino).
Delodajalec: 16,26 % (9,56 % za starostno
pokojnino in 6,50 % za invalidsko in vdovsko
pokojnino).
Delavec: 16,26 % (9,56 % za starostno pokojnino
in 6,50 % za invalidsko in vdovsko pokojnino).
Delavec (dodatno): 0,97-3,86 % (poškodbe pri
delu), 2,45 % (bolniški in porodniški dopust).
Prispevek za sistem socialnega zavarovanja je:
- 34, 75 % (leta 2004).
Delodajalec: 23,75 %
Delavec: 11 %
Samozaposleni: 25,4 % za obvezno zavarovanje
(porodniška, starostna, invalidska in vdovska
pokojnina). Lahko še 6,6 % v primeru, ko
potrebujejo dodatno zavarovanje.
Prispevek za javno pokojnino (public pension):
- v povprečju 31,5 % od bruto plače.
Delodajalec: 22 %
Delavec: 9,5 %
- 24 % (leta 2005).
Delodajalec: 17 % (14 % za starostno pokojnino, 3
% za invalidsko pokojnino).
Delavec: 7 % (4 % za starostno pokojnino, 3 % za
invalidsko pokojnino).
Prispevni prag / Drugo
Dodatno državno financiranje pokojninskega
sistema je leta 2004 bilo v vrednosti 3,8 % BDP.
Starostna in invalidska pokojnina za zaposlene
v kmetijstvu se večinoma (do 90 %) financira iz
državnega proračuna (1,7 % BDP, leta 2004).
Minimalna pokojnina ter prispevki v času
prekinitve dela (porodniška, čas prejemanja
nadomestila za brezposelne, čas za nego otroka)
se financirajo iz davkov (ali drugih javnih virov).
Višina plače, do katere se plačuje prispevek, ni
limitirana.
Prispevek za sistem socialnega zavarovanja
vključuje pokojninsko zavarovanje ter zavarovanje
za primer brezposelnosti, bolniškega dopusta,
porodniškega dopusta, profesionalnih bolezni,
varstva v družini itd.
Plačevanje prispevka je limitirano do
maksimalnega zneska petkratne povprečne
pokojnine v državi.
Leta 2005 je ustanovljen nov obvezni pokojninski
sistem (mandatory funded pension scheme).
Delavcu, ki se vključi v novi sistem se polovica
prispevka za starostno pokojnino (9 %) prenese
na osebni račun pri zasebnem skladu. Z uvajanjem
novega sistema je ustvarjen deficit v financiranju
Delodajalci dodatno plačujejo še 4,75 % od plač v pokojnin iz socialnega zavarovanja (1,3 % BDP od
leta 2006).
Rezervni solidarni sklad.
-24,35 %
Prispevek pokriva pokojnino, vdovsko pokojnino,
Delodajalec: 8,85 %
invalidsko pokojnino ter prispevke za zdravstveno
Delavec: 15,5 %
zavarovanje upokojencev. Državni proračun
subvencionira javni pokojninski sistem tako,
da financira razliko med zbranimi sredstvi za
pokojnine in dejanskimi izplačili pokojnin
(trenutno se beleži presežek - 0,1 % BDP v letu
2005 - brez reform, naj bi se izkazal deficit leta 2010
(do 10 % BDP leta 2050 pod sedanjimi pogoji).
Vlada vsako leto določi maksimalno in minimalno
Prispevek za sistem socialnega zavarovanja
vrednost prispevne osnove (contribution base) za
(razen nadomestila za zdravstveno nego in
različne skupine delavcev. Od 2002 leta imajo vse
brezposelnost), vključujoč pokojnine je:
- 28, 3 % od prispevne osnove (contribution base). kategorije delavcev skupen maksimalni prispevni
limit.
Delodajalec: 23,6 %
Zaposleni v kmetijstvu plačujejo 11,5 % od
Delavec: 4,7 %.
prispevne osnove, ki jo glede na kategorije
delavcev določi vlada za vsako leto posebej.
Javni uslužbenci plačujejo 1,69 % osnove (ki je
različna za 5 skupin javnih uslužbencev). Država
financira dodatnih 5,07 %.
Samozaposlena oseba plačuje 29,8 % od
prispevne osnove, ki pa jo sama določi v razponu
med 755 EUR in 2.732 EUR. Samozaposleni v
kmetijstvu plačujejo 18,75 % od prispevne osnove,
ki znaša 597 EUR.
Država
Švedska
Združeno
kraljestvo
Stopnja in razdelitev prispevkov - odstotni
delež
Namenski prispevek za financiranje pokojnine
(income pension) in premijske pokojnine (PPM)
je:
- 18,5 % (16 % pokojnina, 2,5 % PPM pokojnina).
Delodajalec: 10,21 % (do določenega
dohodkovnega praga); 5,105 % (nad pragom)20
Delavec: 7 % do 8,07 % (odvisno od dohodka)
Prispevek za socialno zavarovanje (National
Insurance Contribution, NICs) pokriva osnovno
državno pokojnino (Basic State Pension) in
dodatne pokojninske sheme SERPS in SSP
(Earnings-Related Pension Scheme) ter je v letih
2005-06 znašal:
- 1. razred (Class 1):
delodajalec: 12,8 % za vse bruto dohodke med
94 funtov (108 EUR) in 630 funtov (721 EUR) na
teden;
delavec: 11 %
- nad zgornjim pragom (630 funtov) delodajalec
plačuje večino prispevka. Od leta 2003 delavec
plačuje 1 % od dohodka nad zgornjim pragom;
- za dohodek pod spodnjim pragom (94 funtov)
se prispevek ne plačuje;
- samozaposlena oseba z letnim dohodkom nad
4.345 funtov (4.971 EUR) plačuje pavšalni del ter
del prispevka, ki je odvisen od profita. Prispevek
za 2. razred (Class 2) je 2,10 funtov na teden.
Dodatno pa plačujejo še 7 % od dobička med
4.895 funtov in 32.769 funtov letno. Od leta 2003
se plačuje 1 % od dobička nad zgornjim pragom
(32.769 funtov).
- tisti, ki niso zaposleni ali živijo v tujini, lahko
plačujejo prostovoljen prispevek za socialno
zavarovanje (Class 3), ki znaša 7,35 funtov tedensko.
Prispevni prag / Drugo
Dohodkovni prag je leta 2004 znašal 42.300 SEK
(4.000 EUR). Dohodkovni prag je indeksiran odvisen je od povprečnega dohodka.
Samozaposleni in javni uslužbenci nimajo
posebnega pokojninskega sistema.
Sistem premijskih pokojnin (PPM) je bil uveden
1998 leta. Del prispevka (2,5 %) se vplačuje na
osebne račune (the premium reserve). Glede teh
zaposleni lahko izbirajo med 600 investicijskimi
skladi oziroma, če sami ne izberejo sklada, se
sredstva vplačujejo na javni sklad (Premium
Savings Fund) (podatek iz leta 2004).
Minimalna pokojnina, invalidska in vdovska
pokojnina ter prispevki v času, ko je delo
prekinjeno (carreer breaks) se financirajo iz davkov.
Pavšalna osnovna državna pokojnina pokriva
vse zaposlene med 16. in 65. letom z minimalnim
dohodkom 94 funtov na teden.
Prispevek za socialno zavarovanje (NICs)
financira vsa nadomestila in prejemke znotraj
sistema socialne varnosti (ne pa tudi iz osnove
zdravstvenega zavarovanja). Oseba, ki ima
več služb, plačuje prispevek v vsaki službi do
maksimalnega zneska - (53kratni zgornji prag
zmanjšan za vrednost spodnjega praga).
Viri:
- The Handbook of West European Pension Politics, 2007 (Avstrija, Belgija, Danska, Finska, Francija,
Grčija, Irska, Luksemburg, Nizozemska, Nemčija, Portugalska, Španija, Švedska in Združeno kraljestvo).
- Adequate and sustainable pensions, Table 6.6 Contribution rates in public schemes in 2005 (Belgija, Češka, Ciper, Estonija, Finska, Grčija, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Madžarska, Nizozemska,
Nemčija, Poljska, Portugalska, Slovenija, Slovaška, Španija in Švedska).
- The Pension System in Romania (2006).
- Peer-Reviews (Bolgarija), 2008.
20
Za plačilo “nad pragom” je bolj ustrezen izraz “davek”, kot pa “pokojninski prispevek”.
451
4
OMEJITVE POKOJNIN (NAJVIŠJE, NAJNIŽJE)
V naslednji tabeli so zbrani podatki o višini najnižjih in najvišjih pokojnin. Večinoma
so povzeti po viru Social Security Online in so bili veljavni za leto 2008. Kjer so podatki povzeti iz drugega vira, je to izrecno navedeno. Za države izven evro območja so
bili zneski najvišjih in najnižjih pokojnin za primerjavo preračunani v evre po tečaju
ECB na dan 2. 1. 2008. Kadar so navedeni zneski bili veljavni ob drugem času, je preračun narejen po takrat veljavnem tečaju ECB.
Tabela 3: Najvišje in najnižje pokojnine
Država
Avstrija
Belgija
Bolgarija
Ciper
Češka
Najnižje pokojnine
Od posamezne zvezne dežele se razlikuje in znaša
za posameznika od 414 do 532,20 EUR, za par (brez
otrok) pa od 606 do 789,10 EUR (podatki za leto
2006).21
Najvišje pokojnine
Maksimalna pokojnina lahko znaša do 60 %
vrednosti osnove za izračun pokojnine. Kot
osnova se upošteva na mesec preračunani
zaslužek v najugodnejših 20 letih, in sicer v višini
največ 3.317,91 EUR.
Minimalna letna pokojnina za polno delovno dobo
Polna pokojnina je izračunana kot 60 %
znaša 11.032,82 EUR oz. 13.786,01 EUR za zakonski
povprečnega življenjskega zaslužka (oz. 75 % pri
par. Kot osnova za izračun pokojnine je upoštevan
zakonskem paru), prilagojenega spremembam
posameznikov letni dohodek v višini najmanj
plač in cen. Kot osnova za izračun pokojnine na
18.389,19 EUR (tudi če je bil njegov dohodek nižji, se letni ravni se upošteva posameznikov zaslužek
za izračun upošteva ta znesek).
le do določene višine - v letu 2008 je le-ta znašala
Do proporcionalnega deleža minimalne pokojnine so maksimalno 44.994,88 EUR. Na to je tako vezana
upravičene osebe z najmanj 2/3 polne delovne dobe. tudi maksimalna pokojnina, ki je posamezniku
lahko izplačana.
Minimalno višino pokojnine vsako leto določi vlada.
Pokojnina je izračunana tako, da predstavlja 1%
V oktobru 2007 je znašala 102,85 BGN (201,15 EUR)
obdavčljivega dohodka vsakega leta, ko je bila
za polno delovno dobo oz. 87,42 BGN (170,98
oseba zaposlena in je plačevala pokojninsko
EUR) za nepolno. Do socialne pokojnine, ki znaša
zavarovanje.
mesečno 76,23 BGN (149,10 EUR), so upravičeni tisti
upokojenci, kjer v zadnjih 12 mesecih dohodek na
člana gospodinjska ni presegel 55 BGN (107,57 EUR).
Maksimalna osnova za izračun tedenske
V letu 2008 je minimalna pokojnina znašala 300,80
pokojnine znaša 1.512,12 EUR.
EUR za samsko osebo brez vzdrževanih družinskih
članov, 401,07 EUR za osebo z enim vzdrževanim
članom družine 451,20 EUR za osebo z dvema
vzdrževanima članoma in 501,33 EUR za osebo s tremi
vzdrževanimi člani.22
Minimalna pokojnina znaša 2.470 CZK (92,76 EUR),
Zgornja meja pokojninam ni postavljena.
sestavljena je iz osnovnega zneska (flat-rate basic
amount), ki znaša 1.770 CZK in dodatnega zneska
770 CZK.
21
European Centre for social welfare policy and research: Austria.
22
Cyprus Social Insurance Services: Guide - Old Age Pension 2008.
452
Država
Danska
Estonija
Finska
Francija
Grčija
Irska
Italija
Latvija
Najnižje pokojnine
Univerzalna splošna pokojnina, ki jo mora
upokojenec dobiti izplačano (iz naslova plačevanja
prispevkov in ob izpolnjevanju pogojev minimalnega
bivanja 40 let ), znaša 5.069 DKK (679,65 EUR)
mesečno. Za vsako leto bivanja v državi, manjše od
40 let, se znesek zmanjša za 1/40 vrednosti. Poleg
tega upokojenci prejemajo še univerzalni mesečni
dodatek, ki je odvisen od zakonskega stanu in
premoženjske situacije. Poln dodatek znaša 5.130
DKK (687,82 EUR) mesečno za samsko osebo oz.
2.396 DKK (321,25 EUR) za osebo, ki živi z zakoncem/
partnerjem. Vrednost dodatka se zaradi premoženjske
situacije lahko zmanjša za do 30 %.
Minimalna pokojnina znaša 1.573,31 EEK (100,55
EUR), vsako leto aprila se uskladi z rastjo cen.
Velja enotna tarifa, ki se lahko giblje med 432,44 in
510,80 EUR na mesec, odvisno od zakonskega stanu in
kraja bivališča.23
Minimalna pokojnina za polno delovno dobo znaša
letno 6.958,21 EUR, predstavlja 85 % letne neto
minimalne plače.
Minimalna mesečna pokojnina znaša 463,18 EUR, za
osebo z zakoncem 497,26 EUR, za osebo z zakoncem
in enim otrokom 541,24 EUR, za osebo z zakoncem in
dvema otrokoma. Pokojnino izplačajo 14 krat na leto.
Minimalna tedenska pokojnina znaša 147,30 EUR na
teden oz. 7.660 EUR letno (podatek za leto 2006).
Najnižja mesečna pokojnina znaša 443,12 EUR, če
letni prihodki osebe ne presegajo 5.760,56 EUR oz.
prihodki gospodinjstva ne presegajo 23.042,24 EUR.
Najvišje pokojnine
Maksimalni znesek pokojnine, izplačan iz ATP
pokojninske sheme, na letni ravni znaša 23.000
DKK (3.083,81 EUR), za upokojence, ki so polni
prispevek plačevali od aprila 1964.
Zgornja meja pokojninam ni postavljena.
Zgornja meja pokojninam ni postavljena.
Polna pokojnina predstavlja 50 % povprečnega
zaslužka osebe. Za izračun pokojnine je
upoštevan mesečni zaslužek največ 2.773 EUR.
Glede na to je vezana tudi maksimalna pokojnina
posameznika.
Maksimalni mesečni znesek pokojnine znaša
3.503 EUR.
Maksimalna tedenska pokojnina znaša 223,30
EUR iz naslova prispevkov, zmanjšana je na 218,90
EUR na teden ob skrajšanem delovnem času (24
do 47 tednov v letu).
Zgornja meja pokojninam ni postavljena. Za tiste,
ki so v pokojninski sistem vstopili po 1. januarju
1996, je za izračun pokojnine upoštevan dohodek
na letni ravni največ v višini 88.669 EUR.
Maksimalna pokojnina ni določena.
Če je upravičenec vplačeval pokojninsko zavarovanje
do 20 let, minimalna pokojnina znaša 101,1 % državne
socialne podpore, kar znaša mesečno 49,50 LVL (71,08
EUR). Če je vplačeval 21-30 let, znaša 103,l % oz. 58,50
LVL (84,00 EUR). Če je vplačeval 31 let ali več, zna