הערות "צלול" למתווה הגז הממשלתי.
21/7/15
הערות עמותת צלול לטיוטת המתווה בעניין הגדלת כמות הגז הטבעי המופקת משדה הגז הטבעי "תמר"
ופיתוח מהיר של שדות הגז הטבעי "לוויתן"" ,כריש" ו"תנין" ושדות גז טבעי נוספים.
מוגש במסגרת השימוע הציבורי לטיוטה
הקדמה:
טיוטת המתווה בעניין הגדלת כמות הגז הטבעי המופקת משדה הגז הטבעי "תמר" ופיתוח מהיר של שדות הגז
הטבעי "לוויתן"" ,כריש" ו"תנין" ושדות גז טבעי נוספים (להלן" :מתווה הגז") ,אשר הובאה לשיתוף הציבור לוקה
בחסרים חמורים ,בעלי השלכות כלכליות הרות גורל עבור מדינת ישראל ואזרחיה" .מתווה הגז" מתייחס להפסדים
הכלכליים שנגרמים ויגרמו למדינה ,לחברה ולמשק כתוצאה מעיכובים בפיתוח משק הגז או אי פיתוחו ,אך מתעלם
מהעלויות האסטרונומיות הנגזרות מזיהומי דליפת נפט ,סולר או שמן בים ,כתוצאה מתאונה ,תקלה או חבלה
באסדות הקידוחים ,כמו גם מההפסדים שעלולים להיגרם כתוצאה מניהול לא נכון של המאגרים ,שיוביל למיצוי
נמוך של הפוטנציאל שלהם או אף לפגיעה בהם שתוביל לחוסר יכולת ניצול של המאגר (כפי שקרה ,ככל שידוע,
במקרה "מרי .)"Bמתווה הגז לא נוגע כלל בבניית מנגנונים להגנת הכלכלה והציבור ,כמו יצירת מנגנונים להקטנת
ההסתברות לדליפה ומנגנונים להגנה על הכלכלה הישראלית ועל אזרחי המדינה ,שמא ההוצאות "יגולגלו" אל
הציבור ,משום שלא הוסדרה רגולציה לנושא מבעוד מועד.
דליפות בסדרי גודל שונים ,כתוצאה מהפקה של גז ונפט או הולכה שלו ,מתרחשות ברחבי העולם בתדירות גבוהה
יחסית .העלויות לחברות הנפט ,למדינות ולאזורים הנפגעים מהן הן כבדות משקל .1כידוע ,הקידוחים לחופי ישראל
הם מהעמוקים והמורכבים בעולם ,כלומר פוטנציאל התאונה בהם גבוה מאד ,הים התיכון הוא ים סגור עם זרמים
חלשים שישמרו א ת הזיהום בו לשנים ארוכות ,החוף הישראלי קצר וצפוף בתשתיות קריטיות (חשמל ,התפלה ,סחר
בינלאומי) שיושבתו ואם לא די בכך ,הרי שאנו נמצאים תחת איומים ביטחוניים שעלולים ליצור פגיעה בתשתיות
שתוביל לדליפה ולנזק או לכל הפחות להקשות על מאמצי טיפול בדליפה .בנוסף ,חופי ישראל מהווים מוקד משיכה
לתיירות פנים וחוץ ולתרבות ספורט ופנאי ענפה המגלגלת מיליוני שקלים בשנה .הערכות כלכליות אומדות סגירת
חוף רחצה אחד ליום בכ 2מיליון שקלים.
לבסוף ,לאורך חופי ישראל חיים כ 65%מתושבי ישראל ,אשר במקרה של דליפת נפט /קונדנסייט חמורה בים ,איכות
חייהם ובריאותם יהיו בסכנה ,בגלל אדי הנפט הכבדים שיינשאו באוויר ועשויים להשפיע על דרכי הנשימה (מקרים
דומים אירעו במדינות שסביב מפרץ מקסיקו בחודשים שלאחר דליפת הנפט החמורה שם ועד היום יש לאוכלוסייה
שם בעיות בריאות רבות).
כל זאת ,מבלי שיש לישראל מוצא אחר אל העולם .די בדליפה קטנה יחסית כדי לחוות פגיעה כלכלית עוצמתית.
בנוסף לכל אלה ,מכיוון שישראל אינה ערוכה להתמודד עם אסון דליפת נפט בים ,הסיכוי שכל כמות של נפט שתדלוף
בים תגיע אל החוף גדול מאוד.
וכך ,בעוד בית המשפט הפדראלי בארה"ב קבע רק החודש כי על חברת ,BPהאחראית לאסון מפרץ מקסיקו ב ,2010
לשלם כ 19-מיליארד דולר פיצוי על נזקים בנפש ,ברכוש ולסביבה ,המתווספים ל 30מיליארד דולר שהחברה כבר
שילמה עד כה (סה"כ כ 50-מיליארד דולר!) .ובאירופה ,החל מהחודש חלות רגולציות מחמירות של נהלי בטיחות
בקידוחים ימיים בכדי להפחית את ההסתברות לאסון דליפה דומה ,משום מה ,ישראל מתעקשת שלא ללמוד
1רשימת דליפות עולמיות https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_oil_spills
אבא הלל סילבר ,16רמת גן ,52506טלפון ,03-5762666 :פקס , 03-5762632 :אתרwww.zalul.org.il :
16 Abba Hillel Silver, Ramat Gan 52506, Tel: 972-3-5762666, Fax: 972-3-5762632, www.zalul.org.il
FACEBOOK: www.facebook.com/ZalulIsrael
מהניסיון שכבר הצטבר בעולם ומתעלמת מהסכנה הגדולה .גם אם הסיכוי לדליפה הוא יחסית קטן ,הסיכון הכלכלי
הוא עצום ,ויש לעשות כל הניתן על מנת למזערו ולהתמודד איתו באופן המיטבי.
די בדליפה קטנה יחסית כדי לחוות פגיעה כלכלית עוצמתית ,וזאת עוד טרם נלקחות בחשבון העלויות של ניקוי
החופים ושיקומם והחשיפה לדרישת תשלום פיצויים למדינות שכנות בגין הנזק שייגרם להן.
לצורך המחשת המכה הכלכלית הצפויה למשק הישראלי כתוצאה מאסון דליפה לחופי ישראל ,נתמקד במימד אחד
בלבד ,של פגיעה בסחר הימי כתוצאה מדליפת נפט או קונדנסייט בים .הפגיעה תנבע מהשבתת תנועת האוניות לפרק
זמן לא ידוע בעקבות האיסור לשוט בים מזוהם .היקף הפגיעה תלוי בהיקפי הדליפה ,מיקום הכתם והתפשטותו
ביחס לנמלים ולנתיבי שיט ופרק הזמן שייקח לטפל בו .החישוב מתבסס על מחקר של היחידה למחקרים כלכליים
בהתאחדות התעשיינים בנוגע למשמעויות השבתת הנמלים .מהמחקר עלה ,כי ההפסד הכספי הישיר למגזר העסקי
בגין שביתה בת שבוע נאמד בכ 350-מיליוני שקלים במונחי פדיון ,כאשר הנזק הולך וגובר ככל שההשבתה תימשך.
במונחי תוצר ,ההפסד למגזר העסקי בגין שביתה בת שבוע נאמד בכ - 210מיליוני שקלים .בתום עשרה ימי שביתה
עלול הנזק הישיר למגזר העסקי כולו להסתכם בכ 1 -מיליארדי שקלים במונחי פדיון .בנוסף ,אוניות שטרם פרקו
מטען תאלצנה לצאת מחוץ לשטח הנמל ,וחלקן אף תוחזרנה לנמלי המוצא או לנמלי ים אחרים .מדובר בעלויות
ישירות נוספות שייאלצו היצואנים והיבואנים ,המשתמשים בתובלה ימית ,לספוג הכוללות עלויות תום מסע ,דמי
אחסנה ,תשלום לחברות הספנות בגין כל יום השהייה מחוץ לרציף ,עלויות הטסה ועלויות צפיפות ,אשר עלולות
להגיע לעלות של קרוב לחצי מיליון דולר לאנייה לשבוע .בנוסף ,עם התמשכות ההשבתה ייווצר מחסור בחומרי גלם
שעלול להביא להשבתת פעילות בהיקף רחב .מעבר לכך ,נגרמים למגזר העסקי נזקים כספיים עקיפים ,הנובעים
מפיצוי לקוחות וספקים בשל אי עמידה בלוחות זמנים ,הפסד עסקאות ואובדן לקוחות קיימים ועתידיים בארץ
ובחו"ל ,ירידה לטמיון של השקעות ארוכות טווח של פיתוח מערכת שיווק פגיעה קשה במוניטין .הנזק העקיף של כל
השבתה שכזו ,אף כי קשה לאמוד לאותו ,מגיע להיקפים גבוהים בהרבה מהנזק הישיר .2כל אלה כאמור הפסדים
הקשורים רק בפגיעה שתתרחש בתובלה הימית .על אלה יש להוסיף את המשמעויות הכלכליות הישירות והעקיפות
של הפגיעה ושל השבתת מתקני התשתית האחרים הנשענים על ים נקי – ייצור החשמל בתחנות הכוח החופיות,
תיירות ,התפלה (וכתוצאה מפגיעה בהתפלה יש אפשרות גם לפגיעה בחקלאות הצורכת מים להשקיה) ,דיג
וחקלאות ימית .בנוסף תיתכן גם פגיעה במדינות שכנות שתחייב מתן פיצויים .אלה כמובן אינם כוללים את עלויות
הטיפול ,שיקום הים והחופים והפיצויים לנפגעים.
בהקשר של פוטנציאל הנזק ,כיון שהדיונים סביב ל"מתווה הגז" מתייחסים לקושי בגיוס מפעיל מקצועי ורציני וחלק
מן המוטיבציה המוצהרת לגיבוש המתווה הינה הגעה להסכם שישאיר את נובל אנרג'י לפעול בארץ ,חשוב לציין כי
נכון לנתוני שנת 2013דו"ח של חברת דירוג בינלאומית שמרכזה בלונדון בשם ,EIRISשבוחנת אחריות חברתית
סביבתית של חברות שונות ובתוכן גם חברות קידוחים והפקה של גז ונפט ,מיקמה את נובל (וגם את דלק ישראל)
בתחתית הסולם מתוך 3000חברות שנסקרו בעולם .3לאור זאת ,חשוב אף יותר להקפיד עם נובל אנרג'י והחברות
האחרות הפועלות לחופי ישראל בקטנה כבחמורה בכל הקשור לנהלי בטיחות מונעת ויצירת מנגנוני הגנה כלכליים.
2הערכת עלות הנזק למגזר העסקי בשל שביתה מלאה בנמלי הים – ראה נספח א'
3ראה דה מרקרwww.themarker.com/dynamo/1.2320385, 14.5.14 ,
אבא הלל סילבר ,16רמת גן ,52506טלפון ,03-5762666 :פקס , 03-5762632 :אתרwww.zalul.org.il :
16 Abba Hillel Silver, Ramat Gan 52506, Tel: 972-3-5762666, Fax: 972-3-5762632, www.zalul.org.il
FACEBOOK: www.facebook.com/ZalulIsrael
מבקר המדינה מתייחס בשני דוחות -האחד משנת 2013והשני משנת - 2015לחוסרים ולכשלים בתחומי הרגולציה
במשק הגז הטבעי והנפט .הצבעה על חוסרים וכשלים אלה מייצרת משנה תוקף לדרישה להשלים אותם במסגרת
מתווה הגז .כך למשל ציין המבקר בדו"ח משנת 2013על חסרונם של ערבויות נזקים:
" מהאמור לעיל עולה כי עד מועד סיום הביקורת רוב פעילות החיפוש וההפקה של גז ונפט בים נעשתה בלי
שמשרד האנרגיה החזיק בידו ערבויות לכיסוי נזקים ,לרבות נזקים סביבתיים ,שעלולים להיגרם מפעילות זו .משרד
מבקר המדינה העיר למשרד האנרגיה כי פוליסות ביטוח אינן תחליף לערבויות לכיסוי נזקים( ".דו"ח מבקר המדינה 64
א' )2013
וכן בדברים שהוצגו בדו"ח המבקר בנושא פיתוח משק הגז לשנת 2015המציינים את חסרונה של חקיקה
ואסדרה בתחומים מגוונים:
ועוד ממשיך המבקר על הבחירה של משרד האנרגיה להסדיר את החוסרים בהנחיות ולא בתקנות:
"ההגנה על הסביבה היא אינטרס ציבורי בעל חשיבות רבה .חוק הנפט מאפשר פגיעה ניכרת בבעל הזכות
באמצעות תפיסת הבארות והמתקנים ומאפשר להורות לו להחזיר את מצב הנכס לקדמותו על חשבונו .לפיכך ,לדעת
משרד מבקר המדינה ,ראוי שטיוטת ההנחיות הסביבתיות ,שהיא המקור החוקי המפורט בעניין זה ,תעוגן בתקנות
במטרה להקנות להנחיות תוקף הנובע ממדרג נורמטיבי גבוה יותר ,להבהיר את משמעותן ולאפשר לאכוף אותן בשעת
הצורך בדרך אפקטיבית".
וכן לגבי הסדרת הביטוחים הלא ודאית בפרטי שטר החזקה (השטר ופרטיו ניתנים לפני הגשת תוכנית העבודה וזו
אינה משנה את פרטי השטר):
"שטר חזקה מסדיר את הזכויות ואת החובות של מקבל השטר בנושאים שונים ,ובהם פרטי החזקה ,התנאים
העיקריים למכירה ,התנאים העיקריים להפקה ,להקמה ולפיקוח בלתי תלוי ,תכנית הפיתוח ,הבטיחות ,התנאים
להפעלת המתקנים וטיפול בתקלות ,בדיקות דיווחים ופיקוח ,השירותים לבעלי חזקות אחרות ,ביטול החזקה ,הגבלתה
או שינויה וסיומה ,הערבויות ואחריות השיפוי והביטוח; נושאים אלו נכונים לכל השדות .נוסף לנושאים אלו ,לכל שדה
אבא הלל סילבר ,16רמת גן ,52506טלפון ,03-5762666 :פקס , 03-5762632 :אתרwww.zalul.org.il :
16 Abba Hillel Silver, Ramat Gan 52506, Tel: 972-3-5762666, Fax: 972-3-5762632, www.zalul.org.il
FACEBOOK: www.facebook.com/ZalulIsrael
מאפיינים ופרטים הייחו דיים לו המקבלים ביטוי בשטר החזקה או מפורטים בנספחיו .דוגמה לכך היא תכנית פיתוח
המוזכרת בשטר החזקה; מאחר שבשלב החתימה על שטר החזקה עדיין אין תכנית פיתוח ,היא נמסרת לאחר החתימה
על השטר אך היא אינה משנה אותו".
ומסכם בנושא החוסרים בחוק הנפט:
"לפי מסקנות טיוטת הדוח ,ישנם כמה תחומים המוסדרים בחוקי הנפט של מדינות בעולם אך אינם מוסדרים
בחוק הנפט הישראלי ,ובהם הגדרה ברורה של היקף הפיקוח האסדרתי ,סוגיות בריאות ,בטיחות ,סביבה וזכויות נפט.
בטיוטת הדוח נקבע כי חוק הנפט ,שהוא החוק העיקרי המכתיב את אסדרת פעולות הנפט בישראל ,מכיל נושאים רבים
שקיימת בהם אי -ודאות משפטית בנוגע לחיפוש ולהפקה .עוד נקבע כי בחוק ישנם לקונות ,מקום נרחב מדי לשיקול דעת
והסברים המשתמעים לשני פנים .במסקנות טיוטת הדוח נכתב כי חוק הנפט אינו עדכני לכן דרכי הפעולה אינן ברורות
למאסדר ולמשקיעים .המסקנה המרכזית בטיוטת הדוח היא שראוי שפתרון הבעיות שהועלו בדוח ייעשה באמצעות
חקיקה".
ולבסוף בנושא אי המוכנות לשעת חירום קובע המבקר בדו"ח משנת :2013
"במועד סיום הביקורת ,דצמבר ,2012טרם ביצע משרד הג"ס את כל הפעולות שנקבעו בהחלטת הממשלה
האמורה :תכניות החירום המקומיות לא הוכנו על ידי כל הרשויות המקומיות החופיות האמורות לטפל באירוע זיהום
ים; חלק מהגורמים שנקבעו בהחלטת הממשלה טרם העבירו את כל התקציבים שצוינו בהחלטה לביצוע הפעולות
ולרכישת ציוד ייעודי לטיפול בזיהום ים; ותלמ"ת 2008טרם עוגנה בחוק .לפיכך משרד הג"ס ומדינת ישראל אינם
ערוכים כראוי להתמודד כיום -כ 15-שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה מ 1998-וכ 5-שנים לאחר שהתקבלה
החלטתה מ - 2008-עם אירוע זיהום ים גדול הנובע מהובלת שמן באניות או מקידוחי גז ונפט"
ככל שהדברים ידועים לנו לא חל שינוי במצב המוכנות של המדינה גם היום ,שנתיים לאחר הדו"ח.
החוסרים המרכזיים במתווה הגז הם:
)1רגולציה:
למרות שגילוי הגז המשמעותי הראשון היה כבר ב ,1999עד היום לא השכילה הממשלה להסדיר באופן יעיל את
הרגולציה והובילה לחוסר יציבות רגולטורית ,המאיימת על התחרותיות של ישראל במשק האנרגיה העולמי .המסמך
שבנדון הינו למעשה "סיבוב" שלישי של התווית רגולציה במשק הגז בשנים האחרונות בניסיון לפתור בעיה זאת ,ולכן
"מתווה הגז" קבע כי לא יקודמו שינויי חקיקה ב 10השנים הבאות לפחות .חשוב להדגיש ,כי לא כל נושאי הרגולציה
למשק הגז הוזכרו תחת "מתווה הגז" וכי חסרה התייחסות להיבטי בטיחות בקידוחים ובביטחונות פיננסיים למניעת
אסונות דליפה ומפניהם.
ישנה חשיבות עליונה כי באותה מ סגרת רגולטורית המסדירה את הפוטנציאל הכלכלי ,תוסדר גם בעיית הסיכון
הכלכלי והסביבתי .וכך ,לאור הסיכון הכלכלי הכבד שכבר תואר לעיל ,לצד הצורך ביצירת מנגנונים לפיתוח המשק
ולהסרת חסמים ,חובה ליצור במקביל ,באותו המסמך המסדיר את זכויות חברות האנרגיה ,גם חובות בדמות
מנגנונים רגולטוריים להקטנת ההסתברות לדליפה ומנגנונים להגנה על הכלכלה הישראלית ועל אזרחי המדינה ,שמא
ההוצאות "יגולגלו" אל הציבור.
אבא הלל סילבר ,16רמת גן ,52506טלפון ,03-5762666 :פקס , 03-5762632 :אתרwww.zalul.org.il :
16 Abba Hillel Silver, Ramat Gan 52506, Tel: 972-3-5762666, Fax: 972-3-5762632, www.zalul.org.il
FACEBOOK: www.facebook.com/ZalulIsrael
חקיקה נדרשת:
א .חוק הנפט ( )1952הוא חסר ,מיושן ולקוי ואין בו ולו סעיף סביבתי אחד.
ב .חוק האזורים הימיים -ההתייחסות היחידה של "מתווה הגז" לחוק האזורים הימיים הוא בהקשר של פיצוי
אפשרי לחברות" :פיצוי על נזק ישיר בשל פעולות מלחמה ואיבה – יובהר כי חוק מס רכוש וקרן פיצויים,
התשכ"א 1961-יחול על מתקני ההפקה ,לרבות העיבוד ,והצנרת של מיזמי הנפט ככל שהם מצויים בשטח
מדינת ישראל לרבות במים הכלכליים של מדינת ישראל .הבהרה זו תקבל את ביטויה גם במסגרת חוק
אזורים ימיים שיחוקק" .מכיוון שחוק אזורים ימיים ,שטרם נחקק ,נועד להסדיר לא רק את החובות
והסמכויות של רשויות המדינה אלא גם של הגופים הנוספים הפועלים באותם שטחים ,יש חשיבות עליונה
להגדיר במסגרת המתווה גם את החובות והאחריות הנגזרות מתוקף חוק אזורים ימיים על הגופים הפועלים
במים הכלכליים בישראל ובכללם:
.1
הבטחת פיתוחם וניצולם של האזור הכלכלי הבלעדי והמדף היבשתי לרבות לעניין אוצרות הטבע
המצויים בהם ,בהתאם לעקרון הזהירות המונעת ועקרונות פיתוח בר-קיימא וגישת הניהול
המערכתי-אקולוגי;
.2
הגברת ההגנה על הסביבה הימית והסביבה החופית ,הבטחת תפקוד המערכות האקולוגיות ושמירה על
המגוון הביולוגי בים ועל ערכי טבע מוגנים שמשקלם הלך והתחזק בין השאר בשל הוראות אמנת הים;
.3
קידום המחקר הימי ,לרבות חקר המערכות האקולוגיות ,התהליכים והמשאבים הימיים;
.4
הבטחת עמידת מדינת ישראל בהוראות וביעדים הקבועים באמנות בין-לאומיות שישראל צד להן,
לרבות אמנת המגוון הביולוגי ,אמנת ברצלונה והפרוטוקולים לאמנת ברצלונה.
.5
קביעת אחריות מלאה של בעלי זכות לשימוש במשאבי טבע בים ,כהגדרתה בחוק זה ,למוכנות ,למזעור
נזקים ולחבות בגין כל נזק שיגרם עקב פעילותם לאדם ולסביבה.
ג .שינוי משטר הנזיקין ,כך שיטיל אחריות קפידה על החברות הקודחות – החוק הישראלי אינו קובע משטר
אחריות ברור לנזקי הקידוחים :אין חוק או הסדר ייעודי המגדירים את האחריות לנזקים אלה; נזק
לסביבה אינו מוגדר או מוכר כבר פיצוי ,ולכן צפוי להישאר ללא תיקון ופיצוי; אין הגדרה של נאמן למשאבי
הטבע שיוכל לתבוע בגין נזק לסביבה; ומשטר האחריות הכללי הוא בעיקרו משטר של רשלנות ,כך שנזקים
רבים אינם מחייבים כלל את המזהמים באחריות .4יתרה מכך ,בהעדר חוק אזורים ימיים תחולת הדין
הישראלי אינה כוללת את עיקר אזור פעילות הקידוחים כיום.
4אחריות נזיקית וביטוח לנזקים סביבתיים מקידוחי גז ונפט בים .עו"ד תמרה לוטנר לב וד"ר דוד שור .ראה נספח ב'
אבא הלל סילבר ,16רמת גן ,52506טלפון ,03-5762666 :פקס , 03-5762632 :אתרwww.zalul.org.il :
16 Abba Hillel Silver, Ramat Gan 52506, Tel: 972-3-5762666, Fax: 972-3-5762632, www.zalul.org.il
FACEBOOK: www.facebook.com/ZalulIsrael
)2מנגנונים להקטנת הסיכוי לפגיעה במשאב הים:
דרישה לעמידה בסטנדרטים הבטיחותיים-סביבתיים הגבוהים ביותר הקיימים כיום ,על פי עקרונות הדירקטיבה
האירופית לבטיחות בקידוחי גז ונפט ימיים.5
מהי הדירקטיבה האירופאית?
הדירקטיבה האירופית לקידוחי גז ונפט, Directive 2013/30/EU ,שנכנסה לתוקף בתחילת יולי 2013ואשר ממש בימים
אלה ,ביולי ,2015כל מדינות אירופה הקודחות בים מתחילות ליישמה מתוקף חוק ,יצרה סטנדרטים אירופאים
אחידים ומחייבים לחקיקה בכל תחום קידוחי הגז והנפט בים ,מהחיפוש ,דרך ההפקה ועד לשלב נטישת הבאר.
מטרתה לצמצם עד למינימום אפשרי את מספר אסונות הקידוח ואת עצמתם ,כדוגמת אלה שאירעו בשנים
האחרונות ,ובראשם אסון מפרץ מקסיקו ,אשר היווה קטליזטור להחמרת דרישות הבטיחות.
הדירקטיבה נכתבה על ידי מיטב המומחים לרגולציה ולבטיחות בקידוחי ים מהעולם במשך כמעט 4שנים והיא
נותנת מענה מקצועי מתקדם לאתגרי הבטיחות ולסכנות שבפעילות המתקנים הימיים.
עיקרי הדירקטיבה:
מ חייבת את חברות הקידוח לוודא רמת בטיחות גבוהה ,רמת מוכנות גבוהה לטיפול בתקלות ,יכולת תגובה
מהירה ויכולת לשיקום הנזקים הסביבתיים.
קובעת חובת מוכנות לאומית כוללת (של כל מדינה באיחוד האירופי) לתרחיש הגרוע ביותר ,לפני כל אישור
פעילות קידוחים.
קובעת כי רישיונות חיפוש יינתנו רק לאחר שהוכחה רמת בטיחות גבוהה.
דורשת כי תוקם רשות מקצועית אחת ברת סמכא אשר תרכז את כל נושאי הבטיחות וסביבה תחת קורת גג אחת
מול המפעיל .רשות זו תהיה אובייקטיבית ועצמאית ומופרדת מהגוף הרגולטורי האחראי על פיתוח כלכלי,
הענקת רשיונות וניהול תמלוגים.
מחייבת הטלת אחריות למימון שיקום הנזקים הסביבתיים מתאונות קידוח על בעלי הרישיונות והמפעילים.
מחייבת להחיל את ע קרונותיה על חברות הקודחות בתחום המים הכלכליים של מדינות האיחוד וגם על חברות
אירופיות הקודחות במקומות אחרים בעולם.
לעמותת צלול ידוע ,כי חברת נובל אנרג'י הסכימה לאמץ את עקרונות הדירקטיבה המחמירים ,מכיוון שהיא
מחוייבת בהן ממילא לעבודתה בקפריסין ,אולם ממשלת ישראל בחרה להקל על החברות ולא מאמצת את עקרונות
הדירקטיבה.
5לקריאת תרגום הדירקטיבה האירופאית והשוואה בינה לבין הדרישות הבטיחותיות בישראלwww.zalul.org.il/wp- :
content/uploads/2013/11/%D7%94%D7%93%D7%99%D7%A8%D7%A7%D 7%98%D7%99%D7%91%D7%94%D7%94%D7%90%D7%99%D7%A8%D7%95%D7%A4%D7%99%D7%AA -5.12.13%D7%A1%D7%95%D7%A4%D7%99.pdf
אבא הלל סילבר ,16רמת גן ,52506טלפון ,03-5762666 :פקס , 03-5762632 :אתרwww.zalul.org.il :
16 Abba Hillel Silver, Ramat Gan 52506, Tel: 972-3-5762666, Fax: 972-3-5762632, www.zalul.org.il
FACEBOOK: www.facebook.com/ZalulIsrael
)3הכנסת מנגנונים להגנה על כלכלת ישראל:
.1דרישה להפקדת ערבויות גבוהות לטיפול מיידי בדליפה אם תתקיים.
כפי שכתב גם מבקר המדינה ,לאור הרווחים הגבוהים הצפויים לחברות והנזק הפוטנציאלי העצום העלול להתרחש
כתוצאה מאסון דליפת קונדנסייט או נפט ,על המדינה לדרוש מבעלות הזכיונות ערבות שתבטא את הנזק העצום
הצפוי לים ,לסביבה ולכלכלה ותעודד אותן לנקוט משנה זהירות ,במטרה למנוע תאונה ואסון.
להערכת עמותת צלול ,דרישת הממונה להפקדת ערבות בגובה מקסימאלי של 7.5מיליון דולר (לרישיון או לחזקה)
היא נמוכה ותמוהה ,בלשון המעטה ,ואינה משקפת את הנזק העצום הצפוי לים התיכון ולחופיו במקרה של אסון נפט
או גז .הרי רק לפני כשנתיים דרשה המדינה ברישיון עמית 30מיליון דולר ובחזקת תמר כשהייתה במעמד רישיון 36
מיליון.
התמיהה על הסכום הנמוך מקבלת משנה תוקף כאשר משווים אותו אפילו לערבויות ביצוע שאומדות נזק כלכלי מאי
ביצוע פרויקט תשתית .כך למשל ,ב 2004-חילטה המדינה סכום של 35מיליון שקל מהחברות איוניקס ברן ודור אנרגיה,
לאחר שלא עמדו בהתחייבות להקים מתקן התפלה .את הנזק מאי הקמת המתקן העריכה המדינה ב 74-מיליון שקל.
חברות התפלה אחרות התבקשו להפקיד סכומים גבוהים אף יותר .אם בעבור ביטול פרויקט מחלטת המדינה ערבות
בגובה של מחצית הנזק ,הרי ש 7.5-מליון דולר הם כ"קליפת השום" במקרה של אסון דליפה בים התיכון.
בנובמבר " 2013צלול" אף עתרה בעניין זה כנגד הממונה על ענייני הנפט במשרד לאנרגיה בנוגע למתן צו על תנאי
בהתייחס להנחיות למתן בטחונות בקשר עם זכויות נפט ,וכך כתבה:
ערבות קידוח בעל רישיון (רף עליון של 7.5מיליון )$וערבות בעל חזקה (סף של 7.5מיליון – )$הינן בלתי
סבירות ,בלתי מידתיות ,וסותרות את תכלית סעיף 57לחוק
א.
סעיף 57קובע כי הערבויות הנדרשות מבעלי זכות נפט יהיו בסכומים "המתקבלים על הדעת והמניחים את דעתו של המנהל" .כפי שנבהיר,
גובה הערבות שקובעות ההנחיות ,העומד ,הן ברישיון והן בחזקה ,על סך של 7.5מיליון ,$אינו מתקבל על הדעת והוא עומד בסתירה מוחלטת
לגילוי דעתו של הממונה ביחס לרישיון עמית ולחזקת תמר .לפיכך ,ההנחיות משקפות החלטה שאינה מידתית ,החורגת ממבחן הסבירות
באופן מהותי ובמידה המצדיקה התערבות של בית משפט נכבד זה.
ב.
אי הסבירות וחוסר המידתיות היורדת לשורש העניין מתבטא במספר קביעות בהנחיות( :א) גובה ערבויות נמוך מידי (ב) הגבלת שיקול דעת
הממונה לשקול שיקול רלבנטי (ג) קריטריונים עמומים לקביעת גובה ערבות הקידוח ולעדכון ערבות החזקה.
גובה ערבויות נמוך מידי
ג.
ערבות מתקבלת על הדעת ,על פי סעיף 57היא כזו שתהיה גבוהה דיה כדי לשמש "כערובה לנזקים שייגרמו בפעולותיו עקב זכות הנפט
ולהוצאות שהוא חייב לשלם לפי חוק זה" .ההנחיות קובעות ,ברישיון ובחזקה כאחת ,ערבויות נמוכות ,אשר אינן צולחות את מבחן
המידתיות ,כשהן נבחנות אל מול הסיכונים הצפויים מפעילות בעלי הזכויות.
ד.
על דרך הכלל ,החלטה של רשות מנהלית מוגנת בחזקת החוקיות ועל התוקף אותה מוטל הנטל לסתור את החזקה .החזקה לגבי ההחלטה
בהנחיות לגבי גובה הערובה ,נסתרת על ידי החלטות הממונה עצמו:
ברישיון עמית נקבעה מלכתחילה ערבות של 15מיליון .$לאחר שהתגלתה תקלה בקידוח ,הערבות הוגדלה לכדי 30מיליון ( $נפנה לנספח ה'2
לעיל) .מאידך ,סע' .4ה להנחיות הממונה מגביל את הרף העליון של גובה הערבות הנוספת ערב קידוח ל 5 -מיליון $בלבד .הפער המהותי בין
שתי ההחלטות ,בין ערבות של לא יותר מ 5 -מיליון $ערב קידוח שלא ניתן להגדילה מכוח ההנחיות ,לערבות בגובה 30מיליון $שנקבעה
כאשר שיקול הדעת של הממונה היה בלתי מוגבל (טרם ההנחיות) ,אינו עומד במבחן המידתיות של שיקול הדעת המנהלי.
אבא הלל סילבר ,16רמת גן ,52506טלפון ,03-5762666 :פקס , 03-5762632 :אתרwww.zalul.org.il :
16 Abba Hillel Silver, Ramat Gan 52506, Tel: 972-3-5762666, Fax: 972-3-5762632, www.zalul.org.il
FACEBOOK: www.facebook.com/ZalulIsrael
כנ"ל ביחס לערבות החזקה שנקבעה בהנחיות .ביחס לחזקת "תמר" ( )I/12נקבעה על ידי הממונה (טרם ההנחיות) ערבות בסך של כ36-
מיליון 135( $מיליון .)₪ואילו בהנחיות דנן ,הערבות לחזקה נקבעה לסף תחתון של 7.5מיליון $בלבד (סעיף .6ב להנחיות) .אמנם מדובר בסף
תחתון ("לא יפחת") ,אך קביעת הסכום בהנחיות מלמד על שיקול דעת הממונה לגבי ערבות מתקבלת על הדעת בחזקה .גם כאן ,הפער הוא
בלתי מידתי.
ה.
זאת ועוד .גילוי דעת המשרד ,לגבי גובה הערבות הנדרשת ,עולה גם מהשוואה לטיוטות ההנחיות משנת .2012באותו שלב פורסמו בנפרד
טיוטות הנחיות לערבויות נזקים ולערבויות ביצוע .שיעור ערבות הנזקים ברישיון לקידוח בים ,על פי טיוטת ההנחיות ,היה בסך של 10מיליון
$וניתן היה להגדילה בלבד וערבות הביצוע לקידוחים בים הייתה אמורה להיות בשיעור של 5%מיתרת עלות תכנית העבודה.
-טיוטת הנחיות להגשת 'ערבויות ביצוע' מיום 29.10.2012מצ"ב כנספח יא' --טיוטת הנחיות להגשת 'ערבויות נזקים' מיום 5.12.2012מצ"ב כנספח יב'
ו.
עולה מכאן ,כי גובה הערבות שנקבע בהנחיות הנוכחיות נמוך ב 25% -מערבויות הנזקים שנחשבו מתקבלות על הדעת אך לפני
שנתיים .והפער גדול עוד יותר אם ניקח בחשבון שעל ערבויות הנזקים דאז נוספו גם ערבויות ביצוע .מדובר בהחלשה מהותית של
הסיכוי להשגת תכלית החוק ,באופן שאינו מידתי ,במיוחד משהסכום הקבוע בהנחיות הוא הרף העליון של הערבות הנדרשת ערב קידוח.
.2חיוב בביטוח סביבה גבוה בעל כיסוי נרחב שיאפשר פיצוי הנפגעים הרבים.
בנוסף על פניו גם הכיסוי הביטוחי שנדרש מחברות הקידוח אינו ראוי .ניתן ללמוד על כך מדיווחי החברות ,שהובאו
גם הם בעתירה לעיל בהם החברות מדווחות כי הביטוחים עלולים שלא להספיק לכיסוי מלוא הנזקים ,לרבות נקי
זיהום הים ,במקרה של אסון בקנה מידה גדול:
מהדו"חות השנתיים של בעלי זכויות עולה כי הכיסוי הביטוחי אינו צפוי לכסות את כלל הנזקים .כך לדוגמה נכתב בדו"ח הכספי לשנת 2013
של חברת שמן ,שהיא בעלת זכויות ברישיון שמן:
כך גם בדו"ח התקופתי לשנת 2013של שותפות מודיעין אנרגיה ,שהיא בעלת הזכויות ברישיונות מירה ,שרה ,דניאל מזרח ומערב ועוד.
אבא הלל סילבר ,16רמת גן ,52506טלפון ,03-5762666 :פקס , 03-5762632 :אתרwww.zalul.org.il :
16 Abba Hillel Silver, Ramat Gan 52506, Tel: 972-3-5762666, Fax: 972-3-5762632, www.zalul.org.il
FACEBOOK: www.facebook.com/ZalulIsrael
במסגרת הסדרי הביטוח יש לדרוש מן החברות הקודחות להמציא הסכמי שיפוי עם גורמים שייפגעו מתקלה או
תאונה שתגרום לדליפה (מתקני התפלה ,חברת חשמל ,חנ"י וכו') .על המדינה לפקח שההסכמים יהיו מאוזנים.
כיון שכל אגן הלבנט מתעורר לפעילות קידוחים ,ומכיוון שמבחינה גיאופוליטית יש קושי ליצר הסכמים בין כלל
המדינות הפועלות או מאשרות פעילות באזור ,יש לחייב את החברות להקים מנגנון משותף עם חברות אנרגיה
אחרות הפועלות באזור ,כמענה לצורך בתגובה מהירה לדליפה .ההסכמים הנוכחיים של מדינת ישראל לציוד חירום
הם מול חברות איטלקיות .הזנקת הכוחות מאיטליה תוביל לעיכובים קריטיים בתגובה ולכן יש להעמיד ציוד משותף
אזורי .יתכן וגם את נושא הביטוח ניתן להסדיר בביטוח הדדי אזורי ,אם כל חברה לא יכולה להעמיד ביטוח
בהיקפים הנדרשים באמת ,לבדה.
הוכחת איתנות כלכלית – יש לבחון את היכול הפיננסית של החברות גם לאחר קבלת הרישיון ולא רק בשלב
הראשון של הגשת הבקשה .החברות משתמשות בהון שנדרש מהן בהתחלה לצורך קבלת הרישיון לטובת הבדיקות
והתפעול ובסופו של דבר הן מחזיקות בשבי הקידוח הון מצומצם שלא יאפשר להן להתמודד עם תקלה כשתתרחש.
.3לצד חוסרים אלה ,הדורשים השלמה או החרגה מפורשת מן המתווה ,יש לתקן גם את הסעיפים הבאים כך
שיתייחסו למשמעויות הסביבתיות:
א .סעיף ,1ה' בעמוד ,21הוא היחיד בכל "מתווה הגז" העוסק בפיצוי לחברות האנרגיה במקרה של פעולות
מלחמה ואיבה .אין שום התייחסות פיצוי או שיפוי לנפגעים הפוטנציאלים הרבים האחרים .סעיף זה
מתייחס לפיצוי על "נזק ישיר" בגין פעולת איבה או מלחמה .לא ברור האם נזקים סביבתיים בגין פעילות
איבה או מלחמה נכללת בהגדרה "נזק ישיר" .במידה ולא ,יש חשיבות גדולה להגדיר האם הנזקים ישוקמו
ויתוקנו על ידי המפעילים ,את לוחות הזמנים לטיפול מהיר ואפקטיבי והגדרת זכאות לפיצויים בגין הוצאות
אלה.
ב .באותו הסעיף ,ישנה התייחסות למים הכלכליים ולחוק אזורים ימיים .כפי שנקבע כאן כי חוק מס רכוש
וקרן הפיצויים יחולו על המתקנים במים הכלכליים ,יש להחיל על המתקנים גם את כל החוקים והתקנות
בתחום איכות הסביבה והבטיחות.
ג .סעיף 21בעמוד ,8קובע כי "במניין המועדים הנוגעים לתמר במסמך זה ,לא יובאו בחשבון תקופות אשר
ארע בהם אירוע כוח עליון בתמר .ככל שארע אירוע כאמור ,מניין המועדים הרלוונטיים בתמר במסמך זה
ייעצר "...הסעיף מפנה להגדרה ל"כוח עליון בתמר" שבפרק ההגדרות הקובע כי "מלחמה ,פעולה צבאית,
פעולת טרור ,תאונה משמעותית או אסון טבע שכתוצאה ממי מהם נוצר כשל משמעותי או לקות משמעותית
באיזה מן המתקנים או המערכות הנדרשים למימוש הפקת הגז( "...הדגשה צ.ג)
תאונה היא דבר נמנע! המדינה צריכה לדרוש הקפדה על סטנדרטים גבוהים של עבודה ,לעודד את הקודחים
למשנה זהירות ולהיות ערוכים למנוע תאונה ובוודאי כשמדובר "בתאונה משמעותית" .בשום אופן אין
לראות בתאונה "כוח עליון" ובוודאי שאי אפשר שמי שהתרשל במניעת תאונה יזכה בגינה להטבה ,במקרה
דנן עיכוב בחובת מכירת כריש ותנין .בנוסף ,יש להגדיר אסון טבע בצורה יותר מפורטת כך שההגדרה
תתייחס לאסונות דוגמת רעידת אדמה בלבד.
ד .בסעיף ד בחלק 2של המתווה עמ' ,16-18יש להכניס התייחסות לפיקוח והגבלת קצב ההפקה .קצב הפקה
מואץ עלול להוביל לקריסת המאגר כפי שקרה ככל שידוע לנו ב 2012-במאגר מרי Bשמול חופי אשקלון.
קריסת המאגר מסכנת את הסביבה וכן את המאגר עצמו ,דבר שעלול לגרום לכך שהפקה מואצת לטובת
אבא הלל סילבר ,16רמת גן ,52506טלפון ,03-5762666 :פקס , 03-5762632 :אתרwww.zalul.org.il :
16 Abba Hillel Silver, Ramat Gan 52506, Tel: 972-3-5762666, Fax: 972-3-5762632, www.zalul.org.il
FACEBOOK: www.facebook.com/ZalulIsrael
ייצוא תפגע בהיקפי הגז שיוותרו למשק המקומי .במאמר מוסגר בהקשר זה אנו דורשים כי יחשפו לציבור
דו"חות SGSהרלוונטיים .כדי שציבור ידע מה הוא רוצה לדרוש מנבחריו ופקידיו הוא צריך להיות מסוגל
לגשת לידע הרלוונטי.
ה .סעיף 3ו' ,עמ' ,23סעיף קטן 3מתייחס אל תקנות המפעיל החדשות שפרסם הממונה על ענייני הנפט.
מקריאה ראשונה בתקנות אלה עולה ,כי הן מעלות את רף הכניסה למפעיל חדש ,אך אינן מגדירות את כללי
ההתנהגות של המפעיל מרגע שהחל בעבודתו .ברוב מדינות העולם המפותח בו מתבצעות פעולות חיפוש
והפקה של גז ונפט בים ,קיימת רגולציה מפורטת המציבה דרישות מפורשות מהמפעיל ב 6התחומים
עיקריים והמדינה מצידה מציבה גורמי מקצוע שמסוגלים לבקר ולאכוף תקנות וחוקים אלו .בישראל ,למעט
סעיף 6המגובה ברגולציה ותשתית חלקית ביותר אין שום רגולציה אין מנגנון פיקוח אין ידע ואין מנגנון
אכיפה.
.1רגולציה לקיום מערכת ניהול בטיחות כוללת
.2רגולציית בטיחות הנוגעות לפעולות קידוח ובנית באר
.3רגולציית בטיחות לגבי מערכות ותשתיות מערכות הקידוח אשר מצויות מעל פני הים
.4רגולציית בטיחות לבקרת באר
.5רגולציה לגבי הצורך בווידוא בטיחות ע"י גורם חיצוני מוסמך
.6רגולציה לגבי הצורך במוכנות לאירוע של זיהום ים
ו .על פי המתווה" ,דלק אנרגיה" ו"נובל אנרג'י" ימשיכו ליהנות מתמלוגים מכריש ותנין גם לאחר מכירתם .יש
להבטיח כי לצד ההכנסות החברות יישאו גם באחריות הבטיחותית-סביבתית בקידוחים אלה.
ז .יש להתנות את המשך הפיתוח בחקיקת חוק אזורים ימיים והחלת כל חוקי התכנון ,הבטיחות והסביבה גם
במים הכלכליים ועל כל הפעילות המתבצעת בהם.
לסיכום:
לאור כל האמור ,עמותת צלול מבקשת כי הנושאים שנדונו יוכנסו ל"מתווה הגז" כפרק ייעודי העוסק במנגנוני
הגנה על המשאב הימי וכלכלת ישראל ,הכוללים .1:דרישה להפקדת ערבויות גבוהות לטיפול מיידי בדליפה אם
תתקיים .2חיוב בביטוח סביבה גבוה שיאפשר פיצוי הנפגעים הרבים .3שינוי משטר הנזיקין ,כך שיטיל אחריות
קפידה על החברות הקודחות .4דרישות מחמירות של סטנדרטים בטיחותיים-סביבתיים על פי עקרונות
הדירקטיבה האירופית לבטיחות בקידוחי גז ונפט ימיים.
במידה והוספת דרישות אלה כפרק ייעודי ב"מתווה הגז" לא תתאפשר ,אנו מבקשים כי לכל הפחות ייכתב בו
באופן מפורש ,כי מנגנונים אלה יוסדרו במסגרת רגולטיבית אחרת ,תוך הגדרת לוח הזמנים לסיום הטיפול
בנושאים אלה וכי דרישת היציבות הרגולטורית המקפיאה את חקיקת הממשלה והכנסת ל 10שנים (בפרק ז'
למתווה) לא תחול על תחום זה.
אבא הלל סילבר ,16רמת גן ,52506טלפון ,03-5762666 :פקס , 03-5762632 :אתרwww.zalul.org.il :
16 Abba Hillel Silver, Ramat Gan 52506, Tel: 972-3-5762666, Fax: 972-3-5762632, www.zalul.org.il
FACEBOOK: www.facebook.com/ZalulIsrael
© Copyright 2024