שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין
בישראל1
פנחס יחזקאלי
כללי
פרק זה משמש כמקרה בוחן ( )Test Caseנקודתי באחת הסוגיות החשובות לביטחון
הלאומי של כל מדינה – סוגיית שיתוף הפעולה המערכתי בין גופי המודיעין ,בתחום המחקר
המודיעיני.
ניתן למנות שלושה עיסוקים עיקריים למודיעין :איסוף הידיעות ,המחקר והניתוח של
הידיעות ותוצרי המודיעין – שהם ,מודיעין למבצעים שונים ברמת השטח; והערכות
המודיעין ברמה האסטרטגית.
שת"פ מערכתי בתחום המודיעין יכול למצוא את ביטויו בשתי רמות:
האחת – מתן המודיעין לרמות השטח ,לצרכים מבצעיים ,בזמן אמת.
והשניה – בתהליך זרימת המידע בין הארגונים ,על מנת לאפשר לכל אחד מהם מחקר
והערכה עצמאיים .זה התחום הנמצא במוקד עיסוקו של הפרק.
מטרתו של הפרק לתאר את שיתוף הפעולה (להלן ,שת"פ) המערכתי בתחום המחקר
המודיעיני ,ואת הבעיות להשגתו בין גופי המודיעין במדינת ישראל .הפרק מפרט את הגופים
המבצעים מחקר מודיעיני בישראל ,ונותן תמונת מצב של תחומי האחריות ושל הנסיונות,
לאורך השנים ,לקבוע חלוקת אחריות מוסכמת ביניהם .ניתן דגש לפירוט המכשולים
המונעים שת"פ מערכתי בישראל ,ונערכת בחינה של הצעות ואפשרויות לבחירת הגוף שיוביל
את המחקר המודיעיני (ה.)Case Manager -
"מחקר מודיעיני" מוגדר כ"שלב ,שבו הידיעות הגולמיות והגולמיות למחצה שמספק מערך
האיסוף ,עוברות תהליך של עיבוד ,והופכות ל"מודיעין" המשווק לצרכנים השונים ,בהתאם
לצורך". 2
1
2
המחבר מודה למר אורי חן ,בכיר במערכת הביטחון לשעבר ,על הערותיו הנבונות והמועילות לפרק
זה.
ממקורות צה"ל.
195
שיתוף פעולה מערכתי
הבעיה בתחום המחקר המודיעיני נובעת מכך ,שהמידע לא יכול להיות מושג על ידי ארגון
אחד בלבד .עיקרון חובה הוא ,שארגון מודיעין אינו יכול להישען על ארגון אחר בנוגע להשגת
מידע באותם תחומים ,הנוגעים ,ישירות ,לתחום אחריותו .כל גוף בקהיליית המודיעין,
שנושא באחריות בלבדית או באחריות כוללת לתחום מסויים ,חייב לבנות לעצמו יכולת
מחקרית עצמאית .למשל :אחריות המוסד בתחום הנשק הבלתי קונבנציונלי; אחריות
השב"כ בתחום ערביי ישראל; ואפילו אחריות המשטרה (למרות שאינה חלק מהקהילייה)
בתחום הפשע המאורגן.
כיוון שקיימת חפיפה מסויימת בכיסוי המודיעיני של הארגונים השונים ,וכיוון שארגונים
משיגים מידע שיכול להיות רלוונטי מאוד גם לאירגונים עמיתים ,מתחייבת הפצה סדורה
ומלאה של מידע ביניהם.
האינטראקציה שבין גופי המודיעין אינה פשוטה ,והיא בעייתית ברמת המחקר המודיעיני
(כמו גם ברמת תאום הפעילות בשטח) .מבקר המדינה ,באחד הדוחות החשובים שכתב
בתחום הביטחון הלאומי בישראל ,הקדיש פרק לסוגיית יחסי הגומלין שבין גופי המחקר
שבקהילת המודיעין .זאת ,על בסיס ביקורות נפרדות שערך בכל אחד מגופי המחקר
שבזרועות הממשל (בצה"ל ,במשרד החוץ ובמשרד ראש הממשלה – בשב"כ ,במוסד
וב"נתיב" .בדו"ח זה ,קובע המבקר ,כי למרות כל הוועדות שפעלו בתחום זה ,נותרו בעינן
מספר סוגיות ,שלא נמצא להם פתרון .סוגיות אלה ,לדעת המבקר" ,הן סוגיות מפתח,
שמציאת פתרונות נאותים להן תביא לשיפור איכות התפוקה המחקרית הכוללת בקהילה"
(מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)951כל הסוגיות הללו קשורות ,באופן ישיר ,לעניין שלפנינו
ולשת"פ המערכתי שבין הגופים:
שאלת חלוקת העבודה וחלוקת האחריות בין אמ"ן ,השב"כ ,המוסד ,ומשרד החוץ
בכלל ,ובין גופי המחקר המודיעיני בפרט; ושאלת הפלורליזם (קרי ,שהקברניט יקבל
הערכות מודיעין בלתי תלויות זו בזו ,שתגובשנה בכל גוף מחקר בנפרד ,אך על בסיס כל
הידיעות ,המצויות ברשות קהילת המודיעין כולה.
שאלת התרומה הייחודית של כל אחד מגופי המחקר בקהילה לגיבוש הערכת המודיעין
הלאומית ,הן במסגרת הפלורליזם והן בשטחי ההתמחות המיוחדים לו .כיצד הם
מתפקדים במסגרות שבהן מוצגת ונידונה הערכת המודיעין הלאומית ,ואם מושג בכך
המיטב.
שאלת זרימת המידע לסוגיו (גולמי ומעובד) בין גופי הקהילה.
196
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
השת"פ המערכתי בתחום המחקר המודיעיני – היבטים תיאורטיים
מגבלות על השת"פ המערכתי – היעדרם של " "Case Managerטבעי ושל "מטרת על"
שת"פ מערכתי בתחום המחקר הינו מה שמכונה "שת"פ מרצון" .הוא שייך לאותם מקרים
של שת"פ מערכתי בין גופים שונים ,שאין עליהם ממונה אפקטיבי פורמלי ,שיכול לאכוף
שת"פ; ואין " "Case Managerטבעי ,שיכול לתאם באפקטיביות בין הגופים .מקרים אלה
הם מורכבים יותר לשת"פ ,מכיוון שהם תלויים ברצונם הטוב של הארגונים.
השת"פ בתחום המחקר המודיעיני הוא מורכב מסיבה נוספת .בפרק הראשון בספר זה,
הובאה ההבחנה של פרופסור יחזקאל דרור ( )9111בין שני סוגי רב טיפוס עיקריים של
יחסים ,המחייבים שת"פ מערכתי בין יחידה מינהליות שונות:
המקרה הראשון הוא ,כשתחום פעולה מסויים משמש נשוא לפעולותיהן של גופים שונים.
קרי ,קל להגדיר "מטרת על" ,שתכווין את עבודת הגופים (כזה היה ,למשל ,השת"פ
המערכתי בתחום המלחמה בטרור ,שתואר בפרק הקודם);
המקרה השני ,המורכב יותר ,על פי דרור ,הוא כאשר גופים שונים ממונים על תחומי פעולה,
נבדלים לכאורה .כלומר ,אין "מטרת על" המחברת ומכוונת את פעילותם של הגופים ,עובדה
המקשה ,גם היא ,על השגת השת"פ .המקרה של השת"פ המערכתי בעבודת המחקר של
מערכות המודיעין בישראל שייך לסוג זה של מקרים.
שני הסוגים הללו נבדלים זה מזה ,הן בכמות השת"פ הנדרשת להשגת אפקטיביות
( )Effectivenessויעילות ( ,)Efficiencyוהן בסיכוי להשיג שת"פ אפקטיבי בין הגופים
הפועלים.
דרור ( )9111טוען ,שבעוד שבמקרה הראשון ,שבו קיימת "מטרת על" ,ניתן להקטין את
הצורך בשת"פ על ידי הגדרה חדה יותר של תחומי הפעולה של יחידות המינהל השונות ,הרי
שבמקרה השני ,שבו אין "מטרת על" המאחדת בין הגופים ,אין דרך להקטנת צרכי השת"פ.
במקרה זה ,הטיפול היחיד האפשרי הוא הגברת השת"פ בין אותם ארגונים ,העוסקים
בתחומי פעולה הנמצאים ביחסי גומלין.
יתרונות בהשגת השת"פ המערכתי
מול שני הקשיים שתוארו לעיל בהשגת השת"פ המערכתי ,יש לציין גורם אחד ,לכאורה,
שאמור להקל על השגת שת"פ.
197
שיתוף פעולה מערכתי
בתחום המחקר המודיעיני מוגבל השת"פ המערכתי לשיתוף באינפורמציה בלבד ,בעוד
המחקר וההערכה נעשים ,במתכוון ,בנפרד על ידי כל אחד מהגופים.
בפרק הראשון ,התיאורטי ,של הספר ,מתוארות ,בסדר עולה ,שלוש רמות של שת"פ בין גופי,
על פי הקושי להשיגם :שיתוף באינפורמציה ,שיתוף במשאבים ופעילות משותפת ( Honadle
.)9191 ,and Cooper
רמת השת"פ בגופי מודיעין מוגבלת לרמה הראשונה של שיתוף באינפורמציה .בתחום
המחקר המודיעיני לא נדרשים חשיבה ,עיבוד והערכה משותפים של המידע .להיפך .הסיבה
לשוני זה הוא הצורך במה שמכונה "פלורליזם של מחקר והערכה".
לאחר מה שמכונה (שלא בצדק לדעתי ,אבל זה כבר נושא למאמר אחר" )...הכשל
המודיעיני" במתן התרעה ב ,9191 -ערב מלחמת יום הכיפורים ,הפך המושג "פלורליזם" של
מחקר והערכות מודיעין ,לגישה ,שאמורה לפתור את בעיית ההיקבעות על קונספציה
מחשבתית ,שאפיינה את אגף המודיעין של צה"ל ערב המלחמה .בעקבות המלחמה ,המליצה
וועדת אגרנט לאמץ מסקנות של וועדה מוקדמת יותר" ,וועדת ידין-שרף" מ ,9111 -בדבר
הצורך בפלורליזם של מחקר והערכות מודיעין ,בנוסף להערכת אגף המודיעין של צה"ל.
ההבנה ,שה"פלורליזם" מחייב שת"פ מערכתי הדוק בתחום השיתוף באינפורמציה לא היתה
מיידית .וועדת אגרנט קבעה ,שכל גוף מודיעיני ,כולל המוסד ,יבצע הערכה על בסיס החומר
הנאסף על ידו בלבד ,ולא דיברה על שיתוף במידע בין הגופים .גישה זו התבררה כמוטעית,
ולא התבצעה מעולם .מהר מאוד התחדדה ההכרה בין הגופים ,שפלורליזם מחייב קיום
שיתוף במודיעין .על מנת שהתוצר הסופי יהיה רלוונטי ,שת"פ מערכתי בתחום המחקר
מחייב שיתוף מלא באינפורמציה .הוא מבוסס על כך ,שהארגונים אמורים לאפשר זרימה
שוטפת של מידע ביניהם.
לזרימה זו שתי צורות :האחת -הפצת ידיעות גולמיות מגורמי האיסוף בקהילה אל גופי
המודיעין האחרים ,ובייחוד אל גופי ההערכה; והשנייה -חילופי מודיעין מעובד ,החל
מפירושה של ידיעה בודדת ועד לסקירות מקיפות (גזית ,9001 ,עמ' ;59 ,9מבקר המדינה,
,9111ע' .)959
198
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
המחקר המודיעיני בישראל – תמונת מצב
הגופים הפועלים ,תחומי פעילותם והחפיפה ביניהם
המערך המחקרי של קהיליית המודיעין מפוצל ,כיום ,בין מספר גופים ,המקיימים מחקר
ביטחוני בישראל :אגף המודיעין בצה"ל (להלן ,אמ"ן) ,המרכז למחקר מדיני במשרד החוץ
(להלן ,ממ"ד) ,חטיבת המחקר של שירות הביטחון הכללי (להלן ,השב"כ) ,אגף המודיעין
ב"מוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים" (להלן ,המוסד)" ,נתיב" ואגף המודיעין של משטרת
ישראל .לאלה יש להוסיף את מודיעין חילות הים והאוויר ,ואת המודיעין של שלושת
הפיקודים המרחביים.
למרות הכינוי "קהילייה" ,יש מעט מאוד מאפיינים קהילתיים לקהיליית המודיעין .אין
לקהילייה מוסד עליון ,המתאם או המקצה ,באופן ממלכתי ,את המשאבים ,או הקובע את
הקדימויות; הקהילייה מפעילה מעט מאוד כלים משותפים .למעשה ,אין לה כלים
משותפים ,אין לה איגום של כוח אדם או אמצעים ,ואין לה תקציב משותף .במקרים של
פרוייקטים המחייבים השתתפות של יותר מגוף אחד ,נעשים הדברים בדרך שלח הסכמה
מקומית ,לאותו עניין.3
לכל אחד מגופי המחקר המודיעיני מרחב של תרומה סגולית בשטחים המיוחדים שעליהם
הוא מופקד :משרד החוץ בנושאים המדיניים ,הבינלאומיים והדיפלומטיים; השב"כ בתחום
סיכול הטרור והערכת המודיעין בתחום הפלסטיני בשטחים ,וכן בתחום הלכי הרוח בקרב
ערביי ישראל; והמוסד בתחום המדיני אסטרטגי בעולם ובמחקר המזרח התיכון,
ובהתמחותו הבלעדית בעולם המתפתח באסיה (אולם ,לא באפריקה ולא בדרום אמריקה –
מדינות שהמוסד אינו עוסק במחקר לגביהן ,מסוף שנות ה ;)10 -המודיעין הצבאי מתמחה
בתחומי האסטרטגיה הצבאית והמדינית ,ובייחוד בצבאות של מדינות העימות והפריפריה
במזרח התיכון (מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)910
3
ממקורות צה"ל.
199
שיתוף פעולה מערכתי
כפילות מחקרית בין הגופים מתקיימת בתחומים שבהם נקבע ,כי יש לקיים פלורליזם.
הדבר בא לידי ביטוי בנושא הצבאי ,בתוך צה"ל -בין יחידות המודיעין בפיקודים המרחביים
לבין חטיבת המחקר במטכ"ל ,ובנושאים המדיניים אסטרטגיים בכלל -בין המוסד לאמ"ן.
בנושא הפלסטיני ובסוגיית הטרור קיים הפלורליזם בין השב"כ לאמ"ן ,והוא בא לידי ביטוי
גם בשיח הציבורי ,בהערכות מנוגדות ,המתפרסמות לעיתים ,לגבי המגמות הפלסטיניות
העתידיות .פוגעת בפלורליזם המחקרי סוגיית התנוונותו של המרכז למחקר מדיני במשרד
החוץ .ניוון זה בולט במיוחד לאור העובדה ,שמזה כ 90 -שנה מתקיים במזרח התיכון תהליך
שלום ,ולמשרד החוץ ולעומד בראשו אמורה להיות תרומה סגולית בעיצוב האסטרטגיה
במסגרת תהליך זה .מבקר המדינה מדגיש ,כי השאלות שתהליך השלום מעלה ,אינן רק
בתחומי השילוב של האסטרטגיה והביטחון ,אלא גם בתחומים אזרחיים רבים ושונים.
חלקן ,ובמיוחד כאשר מדובר במציאות משתנה המקרינה על היחסים בין המדינות באזור,
אינן זוכות לגוף שיתמחה בהן (מבקר המדינה ,9111 ,עמ' .)919-910
מי שנבנה מתהליך ניוונו של המרכז במשרד החוץ היה אמ"ן ,שקיבל על עצמו ,בשנים
האחרונות ,את מטלות המחקר הקשורות בתהליך השלום כולו ,ובכלל זה ,בנושאים
אזרחיים ,כלכליים וחברתיים ,שאינם בגדר עיסוקו המרכזי -הערכת המודיעין
האסטרטגית והמדינית בנוגע לסיכוני מלחמה ולסיכויי שלום (מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)919
הצי"ח המודיעיני
מושג מפתח בתחום המחקר המודיעיני הוא הצי"ח .צי"ח פירושו "ציון ידיעות חיוניות" -
הצבעה על נושאים מרכזיים ,שהם בבחינת יעד לאיסוף מודיעיני .הצי"ח ,לפי תורת
המודיעין הכתובה ,הוא המפתח והבסיס לתכנית העבודה המודיעינית ,ובאחריות להצבתו
נושאים הקברניט המדיני והמפקד הצבאי (ולעניין זה ,שר הבטחון ו\או הרמטכ"ל) (גזית,
,9001ע' .)91הצי"חים מהווים חלוקת עבודה לכל קהילית המודיעין .מדי שנה ,מתקיים,
ברמה הלאומית ,דיון על הערכת המודיעין השנתית ,המנוהל על ידי אמ"ן .במסגרתו,
מוגדרים צי"חים.
יצויין ,כי למרות שתהליך הגדרת הצי"חים מנוהל על ידי אמ"ן ,אין לו בלעדיות בתחום זה.
הצי"ח צריך להיות משמך משותף ,המקובל על כל הגופים ,ויש להם מה לומר בתחום זה,
בתחומים המצויים באחריותם.
בעיה מרכזית בניהול העבודה בתחום האיסופי היא העובדה ,שנוהג זה ,בייחוד ברמה
הלאומית ,העליונה ,כמעט אינו מתקיים על פי המשנה הסדורה.
200
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
מבקר המדינה טוען ,שבכל הביקורות בגופי המחקר המודיעיני ,הוזכר הצורך במשוב הדוק
מצד הקברניט ,כדי לכוון ולמקד את מיצוי כוחות האיסוף והמחקר לנושאים הדרושים לו
באמת .כלומר ,הקברניט אינו נוהג לקבוע "מטרות על" בנושאים חיוניים ,שעל הפרק.
מבקר המדינה מציין ,כי הבעיה מתמקדת ,לא בדרישות ספציפיות של הקברניט ,שם אין
בעיה ,אלא בנושאים כלליים ובמידע שוטף או בסיסי (מבקר המדינה ,9111 ,עמ' .)915-912
בהיעדר הגדרת צי"חים של הקברניט ,נאלץ קצין המודיעין הבכיר לנסח בעצמו את הצי"ח;
להגדיר ,בפועל ,את סדר הקדימות של הממונה הצבאי או האזרחי; לקבוע ,מה הידיעות
החיוניות ביותר לפי סדר קדימות זה; ולגבש את תכנית האיסוף ,שתענה על פערים אלה
(גזית ,9001 ,ע' .)10
התוצאה ,מפיחות מעמדו של הצי"ח ,יכולה להיות ,שגופי המחקר יתעלמו ממנו ,ויפעלו,
בחוסר שת"פ ,למען מטרות ,שמשרתות יותר את מטרותיהם .כך ,מתאר ,למשל ,אלוף
במילואים מאיר עמית ,את התעלמותו של ראש השב"כ והמוסד ,לשעבר ,איסר הראל,
מהצי"ח הלאומי ,שנקבע על ידי אמ"ן:
חמורה מכך היתה העובדה ,שהמוסד ,אשר אמור היה לפעול לפי צי"ח ,שנקבע על ידי אמ"ן,
לא עשה כן .הם הרבו לעסוק במבצעי ראווה ,כדוגמת החיפוש אחרי הילד יוסל'ה שוחמכר
(אשר נחטף בידי גורמים חרדיים והוברח לארצות הברית) ,מבצעים שלא תרמו דבר וחצי דבר
לביטחון ישראל .לעומת זאת ,ידיעות חיוניות על צבאות ערב ,על התחמשותם בנשק ,על רמת
הכוננות שלהם ,על התוכניות האופרטיביות וכדומה ,לא היו בעדיפות גבוהה במוסד ,ודבר זה
גרם לנו באמ"ן אי-נוחות רבה( .למרות ש) אמ"ן היה ממונה ,לפי ההגדרה ,על הערכת המצב
הלאומית ,היינו זקוקים להרבה יותר חומר מכפי שהוזרם לנו על ידי המוסד ,ועל אף לחצינו,
לא קיבלנו את מה שרצינו.
(עמית ,9111 ,עמ' )900
לדעת משרד מבקר המדינה ,אם אכן יש ממש בטענת גופי המחקר וראשי שירותים ,שלעתים
קיים נתק בינם לבין הקברניטים -מצורכיהם של האחרונים ומהמידע שברשותם -הרי
שדבר זה עלול להביא למצב של עיסוק מחקרי בנושאים שאינם בצי"ח הקברניט ,או,
להבדיל ,לגרום נזק .לכן ,מוצדק ביסודו ,רצונם של גופי המחקר ,שלא יתבזבזו מאמציהם
על דברים שאינם דרושים לקברניטים .מבקר המדינה מסכם ,בקובעו ,כי מן הראוי ,שלגופי
האיסוף וההערכה יופנה ,באופן שוטף ,צי"ח הקברניט ,בראש ובראשונה ,באמצעות המגע
הישיר שיש לראשי קהילת המודיעין עם הקברניט (מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)915קברניט,
שישכיל לקבוע בעצמו צי"חים ,יעודד מאוד את התגייסות הגופים ,יחד ,למאמץ מערכתי ,על
מנת לענות עליהם.
201
שיתוף פעולה מערכתי
מצב שיתוף הפעולה
גופי המחקר לא חיים במנותק זה מזה ,ויש ביניהם מגעים ושיתופי פעולה ,חלקם ממוסדים.
כמו כן קיימות כפילויות ,חלקן לפי דרישה ,במסגרת מה שכונה "פלורליזם"; וחלקן שלא
לפי דרישה (ולכן ,גם ללא צורך) ,במסגרת התפתחות הארגונים.
מה מידת שיתוף הפעולה בין הגופים בתחום הפצת המידע לצורך המחקר המודיעיני?
ב 9111 -קבע מבקר המדינה ,שיש עדיין ויכוח ,שלעתים אף מחריף ,בעניין הפצת המידע
לסוגיו בתוך קהילת המודיעין והמחקר .לא ברור גם ,עד כמה מדובר בשמירה על מידע רגיש
בפני פגיעה במקרותיו ,או בוויכוח עקרוני ,שלפיו ,יש להעביר לכל גוף רק את המידע הדרוש
לו ,לפי פירוש הגוף המעביר (מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)919
העדות ה"טרייה" ביותר ,עד מועד כתיבת שורות אלה ,באשר למידת השת"פ המערכתי בין
הגופים בתחום המחקר היא של הוועדה הפרלמנטרית ,שהוקמה לבדוק את הערכות
המודיעין לפני המלחמה בעיראק ,ב( 9001 -להלן" ,וועדת שטייניץ") .וועדה זו קובעת
בממצאיה ,כי "בתחום חלוקת העבודה בין זרועות המודיעין" ,מידת השת"פ ושיתוף הפעולה
הבינזרועי לקתה בעבר באופן מהותי בחסר ,ופגמה ,לעיתים ,ביעילות העשייה המודיעינית
בנושאים שונים" ("וועדת שטייניץ" ,9002 ,ע' .)19יחד עם זאת ,קבעה הוועדה ,כי:
בשנים האחרונות חל שיפור של ממש בתחום זה .האירגונים הטמיעו את ההכרח בהיזון הדדי
של מידע מודיעיני ובסנכרון פעולות מסויימות ,המהווים מכפיל כוח ותורמים להעלאת רמת
ההישגים ושיעור ההצלחה.
(וועדת שטייניץ ,9002 ,ע' .)19
תחומי האחריות וחלוקת העבודה בין הגופים
קיים קשר ישיר בין תהליך זרימת המידע וחלוקת העבודה בין הגופים .קשה למסד תהליך
זרימה מסודר של מידע ללא חלוקת עבודה מסודרת וחלוקת תחומי פעילות ברורה בין
הגופים .שכן ,יריבות בין הגופים על תחומי העבודה תיצור ,בהכרח ,גם תחרות ביניהם על
הבאת המידע הרלוונטי לשולחנו של הקברניט.
מניחי היסודות לקהילת המודיעין וקברניטי המדינה המייסדים ,לא קבעו חלוקת עבודה
רשמית ותחומי אחריות ברורים בין גופי המודיעין בכל הנוגע למחקר .מבקר המדינה,
למשל ,קובע ,כי "לגופי המחקר לא הוגדרו חלוקת עבודה ותחומי אחריות בצורה בהירה די
צורכה .זאת ,להוציא חטיבת המודיעין ב"נתיב"" ,וכי "היעדר חלוקת תחומי אחריות
202
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
מוגדרת כהלכה ומתעדכנת בין שירותי המודיעין בישראל ,עלה לדיון מספר פעמים בעבר,
בייחוד בהקשר לאירועים טראומטיים ,כגון מלחמת יום הכיפורים ופרשת קו ."100
המודיעין הצבאי ,שהופקד על ההתרעה למלחמה ועל המודיעין למיבצעי צה"ל ,הפך ,בתוקף
הנסיבות ,לגדול ולמבוסס בגופי המודיעין .הוא גם נטל את הבכורה בגיבוש הערכת
המודיעין הלאומית במישור הצבאי מדיני אסטרטגי; המוסד התמחה באיסוף ידיעות
ובמיבצעים מיוחדים בחו"ל; והשב"כ התמקד בסיכול ריגול וחתרנות ,בסיכול טרור
ובאבטחת אישים ומוסדות ,והתמחה גם בחקר ערביי ישראל; במשרד החוץ הוקם המרכז
למחקר מדיני ,שעסק בהערכת המתרחש בזירה העולמית על בסיס הדיווחים שזרמו
מנציגויות ישראל בחו"ל (מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)951
לסיכום חלק זה ,ראוי לצטט את וועדת שטייניץ הקובעת ,כי למרות ש:
סוגייה זו (של מבנה קהיליית המודיעין וחלוקת התפקידים בין זרועותיה) נדונה ונטחנה עד
דק' ,וועדות ,מומחים והוגים הפכו בה והפכו בה ,עד שכמעט ולא נותרו ד' אמות להתגדר בהן
בנושא זה ,דא עקא ,חלק מהשאלות בנדון נותרו ללא מענה הולם ,והנושא אינו יורד מסדר
היום ,בשל כך.
(וועדת שטייניץ ,9002 ,עמ' )19-11
נסיונות לקביעת חלוקת האחריות וסדרי העבודה בתחום המחקר המודיעיני
בישראל
ניתן לציין ארבעה עשר ציוני דרך ,במסלול הארוך להסדרת סוגיית היחסים בין גופי
המודיעין השונים:
ציון הדרך הראשון היה וועדת ידין-שרף ,ב ,9111 -שהמליצה ,לראשונה ,ליצור פלורליזם
של מחקר והערכות מודיעין ,בנוסף להערכת אגף המודיעין של צה"ל .המלצות אלה לא
התקבלו בזמנו ,ופלורליזם מחקרי יושם ,לבסוף ,רק בעקבות מסקנות וועדת אגרנט,
בעקבות מלחמת יום הכיפורים ,עשור לאחר מכן.
ציון הדרך השני והמוכר לציבור הרחב מכולן ,היתה וועדת אגרנט ,שהוקמה בעקבות אירועי
מלחמת יום הכיפורים ,ופעלה ב .9192-9191 -בהתאם למסקנותיה והמלצותיה של ועדת
אגרנט ,נערך השינוי העיקרי בהיערכות גופי המודיעין בתחום המחקר .הוקמו גופי מחקר
גדולים וחזקים יותר במשרד החוץ ובמוסד .הם נתבקשו לראשונה ,ובמפורש ,להתמודד עם
203
שיתוף פעולה מערכתי
סוגיות הערכת המודיעין המדינית אסטרטגית כמשלימים ,כמתחרים וכמבקרים של
המודיעין הצבאי ,בסוגיות שעד אז היו נחלתו הבלעדית (מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)951
הוועדה קבעה בסוגיית זרימת המידע ,המופץ בין גופי המחקר המודיעיני ,כי ההערכות,
שימסרו גופי המחקר של משרד החוץ והמוסד תתבססנה על החומר שהם עצמם אספו (זו
היתה שגיאה עקרונית של הוועדה שתוקנה לאחר מכן ,ראה בהמשך) .הוועדה המליצה ,כי
יש לקבוע בבהירות את כללי ההפצה והמשוב ( )Feedbackשל חומר המודיעין הגולמי ,על
ידי גורמי האיסוף ,בין אלה שבתוך אמ"ן ובין מחוצה לו ,הן לגופי המחקר השונים והן לשר
הביטחון ולראש הממשלה.
ב 99 -במאי ,9195דיווח ראש הממשלה ,דאז ,יצחק רבין ,לממשלה ,על יישום המלצות
וועדת אגרנט ,ועל החלטותיו בעניין המודיעין .רבין הודיע ,כי "אמ"ן הוא אשר יישא
באחריות להערכת המודיעין למלחמה" .הוא נמנע מלהטיל עליו את האחריות גם להערכה
המדינית-אסטרטגית ,אולם ,לא הטיל זאת על שום גורם אחר .עם הקמתן והפעלתן של
יחידות מחקר נוספות במוסד ובמשרד החוץ ,יש ,איפה ,שלושה גופי מחקר העוסקים
בהערכת מדיניות ושני גופים (אמ"ן והמוסד) המשלבים הערכה צבאית בהערכה מדינית,
מבלי שהוטלה האחריות לכך על אף אחד מהם (גזית ,9001 ,ע' .)91
ציון הדרך השלישי הוא החלטות ממשלת ישראל ,שלפחות פעמיים ,בהחלטה מס' ,229
מתאריך ,99.2.92ובהחלטה מס' ,999מתאריך ,90.9.91קבעה את הצורך בתיחום ברור
וכתוב של האחריות הגיאוגרפית והפונקציונלית של שירותי המודיעין השונים ,דבר שנעשה
רק בעקבות דו"ח מבקר המדינה( 9111 ,עמ' ,)951-959
ציון הדרך הרביעי היה וועדת זמיר ,שהוקמה בעקבות דוח "וועדת אגרנט" ,מינתה ראש
הממשלה ,דאז ,גב' גולדה מאיר ,באפריל ,9192וועדה לעניין ההיערכות של קהיליית
המודיעין ,בראשות ראש המוסד לשעבר ,אלוף במילואים צבי זמיר .חברי הוועדה היו ראשי
השירותים ,מנכ"ל משרד החוץ ומנכ"ל משרד ראש הממשלה .הוועדה נדרשה ,בין היתר,
להתמקד בתחומים הבאים (גזית ,9001 ,ע' :)99
-
תיחום תחומי הפעולה והאחריות בין מחלקות המחקר באגף המודיעין של צה"ל,
במוסד ,במשרד החוץ ובשב"כ.
-
קביעת שיטה לתפוצת הידיעות מיחידות האיסוף ליחידות המחקר.
סמכותו ושיטת פעולתו של היועץ המיוחד לענייני מודיעין ליד ראש הממשלה ,שעליוהמליצה "וועדת אגרנט".
בשל אינטרסים סותרים ,לא הצליחה הוועדה להגיע לעמדה אחידה ,ועמדת המוסד היא
שנוסחה כעמדת הוועדה .להלן ההמלצות הרלוונטיות לענייננו:
204
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
-
פיצול האחריות על הערכת המודיעין הלאומית :הערכות המודיעין האסטרטגיות של
גורמי המחקר השונים חייבות להגיע לידי הקברניט ,על מנת שיהיו לנגד עיניו הערכות
מודיעין ,שאינן תלויות זו בזו .הגורם המופקד על ההערכה ,בכל תחום ,יישא באחריות
להערכותיו .האחריות הסופית לבחינת ההערכה ולאימוצה היא של הקברניט (גזית,
,9001ע' )99
-
חלוקת תחומי המחקר בין גורמי המחקר השונים בקהילייה :בחלק מן הנושאים ייצרו
כל שלושת גופי המחקר מודיעין אופרטיבי; בחלק אחר ייצרו אותו שניים מן הגופים;
ובחלק אחר – גוף אחד בלבד (גזית ,9001 ,ע' .)99
-
שיתוף כל הגורמים במודיעין האופרטיבי הגולמי :למרות שוועדת אגרנט קבעה בסוגיית
זרימת המידע ,המופץ בין גופי המחקר המודיעיני ,כי ההערכות ,שימסרו גופי המחקר
של משרד החוץ והמוסד תתבססנה על החומר שהם עצמם אספו ,נסתרה קביעה זאת
מיד על ידי וועדת זמיר ,שהמליצה ,שהמידע הגולמי צריך להיות מופץ ,בשלמותו ,לכל
העוסקים בהערכה ,כדי ליצור "הערכות (מודיעין) אסטרטגיות (ש)חייבות להגיע לידי
הקברניט על מנת שיהיו נגד עיניו הערכות בלתי תלויות זו בזו" (מבקר המדינה,9111 ,
עמ' .)910-951ועדת זמיר קבעה ,בהמשך להנחיות ועדת אגרנט ,שיכולת גיבוש הערכת
המודיעין תתבסס על מלוא המידע ,הקשור בנושא ההערכה הרלוונטי והמצוי בקהילה.
דבר זה נכון ,הן בנוגע להערכה בתחומי ההתמחות המיוחדים והן בתחום הפלורליזם.
פירוש הדבר ,שמידע מלא בתחום המחקר הצבאי יופץ לאמ"ן-מחקר ,למודיעין
בפיקודים המרחביים של צה"ל ,וכן לגורם המחקר הצבאי במוסד ,במגזר שעליו הוא
מופקד .כל זאת ,כדי ליצור הערכה פלורליסטית בתחום הצבאי .לפי אותו עיקרון ,מידע
מלא בתחומי חוץ וביטחון ,כולל המידע הצבאי הנדרש ,יופץ לאמ"ן מחקר ,למוסד
ולמשרד החוץ ,לצורך הערכה פלורליסטית בתחומי האסטרטגיה ,ובדגש על סוגיות חוץ
וביטחון (גזית ,9001 ,ע' ;99מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)919
-
כל גורמי המחקר יהיו בעלי כושר לקלוט את המודיעין האופרטיבי ,שמייצר גורם
מחקר אחר ,לבקר אותו ולשלבו בהערכתם האסטרטגית (גזית ,9001 ,ע' .)99
המלצות וועדת זמיר לא זכו לדיון מעמיק .כאשר הוגשו ההמלצות התחלפה כבר ממשלת
גולדה מאיר בממשלת יצחק רבין ,שקיימה דיון בהמלצות אלה ב 99 -באוגוסט .9192רבין
העלה לדיון רק את סוגיית מינוי יועץ המודיעין וסמכויותיו .לטענתו ,לא היה טעם לדון
בסוגיית הפלורליזם של גופי המחקר ,מכיוון שהוא כבר קיבל את המלצות וועדת אגרנט,
לחזק את מחלקת החקר במשרד החוץ ולהקים יחידת מחקר במוסד (גזית ,9001 ,ע' .)99
205
שיתוף פעולה מערכתי
ציון הדרך החמישי היו וועדות בראשות אלוף במילואים אהרון יריב ,שעסקו ,ב9192 -
וב ,9191 -בסוגיית זרימת המידע בין הארגונים ,אגב בדיקתן את תפקוד השב"כ ,לאחר
אירועי קו .100
בתקופת כהונתו הראשונה כראש הממשלה ( )9191-9195הקים שמעון פרס ועדה ,בראשות
יריב ,שהתבקשה להגדיר את נוהלי העבודה בין ראש הממשלה לבין השב"כ .משהחלה
הוועדה לפעול ,נוסף גם ה"מוסד" אל רשימת הגופים הנבדקים .יריב הציע לראש הממשלה,
כי הוועדה תבחן ותציע חלוקת תפקידים בין השירותים ,וראש הממשלה נענה גם לכך .עם
זאת ,בלחץ ראשי השירותים ,הוקפא עד מהרה עיסוקה של הוועדה בחלוקת התפקידים
הבין שירותית ,ודומה היה ,כי מלאכתה בתחום זה ירדה לטימיון.
ציון הדרך השישי היה צוות בין-שירותי ,שעסק ,ב ,9199 -בחלוקת האחריות בקהילה .אלוף
במילואים ,אהרון יריב ,שראה בדאגה את המגמה של ניטרול הוועדה (ראה בסעיף הקודם),
נקט צעד עצמאי .הוא פנה אל ראש הממשלה במכתב ,ובו התריע על המשמעות המסוכנת
של היעדר חלוקה ברורה של תחומי אחריות בין השירותים .ראש הממשלה יצחק שמיר
(שהחליף בינתיים את פרס ,על פי הסכם הרוטציה) התייחס בכובד ראש לאזהרתו של יריב,
והטיל על ועדת ראשי השירותים המודיעיניים (להלן ,הור"ש) להציע הגדרות ברורות של
תחומי האחריות .הלחץ השפיע וור"ש המליצה כך (גזית ,9001 ,ע' :)99
אמ"ן אחראי כלפי צה"ל ,משרד הבטחון והממשלה למתן התרעה מפני מלחמה .למחקר
לגיבוש ולהצגת הערכת המודיעין הלאומית – במישור הצבאי ,המדיני האסטרטגי
והטרור ,לייצור ולהפצה של מודיעין שוטף בתחומים אלה בשגרה ובמלחמה.
המוסד יעסוק במחקר ובייצור מודיעין מדיני ואסטרטגי ,ובהצבעה על מודיעין התרעתי
בתחומים אלה (זאת ,בנוסף לאחריות ספציפית למחקר אופרטיבי ,לצורכי ה"מוסד",
ולמחקר על מדינות נבחרות באפריקה ,אסיה ואמריקה הלטינית ,שאינן נחקרות על ידי
אמ"ן).
אולם ,הגדרה זו לא הטילה על אגף המחקר ב"מוסד" אחריות וחובה לגבש ,בסדירות,
הערכת מודיעין לאומית ,גם אם יש בידו הכלים לעשות כן .זאת ועוד ,הגדרות אלה של ור"ש
התעלמו לגמרי מקיומה של הממ"ד במשרד החוץ ,כגורם מחקר מודיעין בקהילה (גזית
,9001ע' .)99
ציון הדרך השביעי היה הטלת האחריות להערכת המודיעין של הנושא הפלסטיני בכללו,
בכל הנוגע לשטחים ,בנוסף לאחריות לסיכול טרור ,על השב"כ ,ב .9199 -הדבר קרה
206
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
כתוצאה מלקחי התפרצות האינתיפאדה וההתפתחויות בזירה הפלסטינית .לשם כך ,נבנתה
בשב"כ "החטיבה למחקר מודיעין" (מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)910
ציון הדרך השמיני היה אלוף במילואים ,רפאל ורדי ,שכתב שלושה נהלים בשנות ה ,'10 -לפי
בקשת ראש הממשלה יצחק רבין ,בקדנציה השניה שלו כראש ממשלה .ורדי הוסמך לבחון
את חלוקת תחומי האחריות בין השירותים השונים ,ולשפר את השת"פ ואת חלוקת העבודה
ביניהם .הוא הציע ,בין היתר ,כי (גזית ,9001 ,ע' :)99
-
אגף המודיעין בצה"ל יהיה אחראי להערכת המודיעין הלאומית למלחמה ולשלום.
-
אגף המחקר במוסד ימקד את החקר וההערכה בתחום המדיני-אסטרטגי ובתחום
הצבאי ,הנובע ממנו ,ויהיה שותף בתהליך גיבושה של הערכת אמ"ן.
-
שב"כ יתמקד במחקר ובהערכה בנושא הפלסטיני.
-
משרד החוץ יתוגבר ויקבל אחריות על ההערכה המדינית.4
-
המוסד ומשרד החוץ יציגו את הערכותיהם בדיוני הממשלה .כך יושג פלורליזם מחקרי,
הן דה פקטו והן דה יורה.
רבין הגדיר את ההמלצות כ"מרחיקות לכת" ,ולא הספיק לקבל החלטה ,לפני הירצחו,
בנובמבר .9115החלטה לא נתקבלה גם על ידי מחליפו ,שמעון פרס ,עד לבחירות ב.9111 -
(גזית ,9001 ,ע' .)99
ציון הדרך התשיעי היתה תת-ועדה של וועדת חוץ וביטחון ,שדנה ,ב ,9112 -בסוגיות של
היערכות שירותי המודיעין ,ובכלל זה בכפילויות וב"קווי התפר" שבין השירותים; את
המלצותיה הגישה לראש הממשלה ולראשי השירותים.
ציון הדרך עשירי היה מסמך "תיאום האחריות המודיעינית בין שב"כ לבין אמ"ן" ,שכונה
"המגנא כרטא" .מסמך זה ,המהווה הסכם תיחום של גבולות גזרה בין אמ"ן לשב"כ ,בנושא
הפלסטיני ,נחתם על ידי ראש אמ"ן ,דאז ,עמוס מלכא וראש השב"כ דאז ,עמי איילון ,בסוף
שנות התשעים של המאה העשרים.
4
בפועל ,גוף ההערכה המודיעינית במשרד החוץ ,שזכה לעדנה זמנית ,בעת יישום מסקנות וועדת
אגרנט ,הוזנח מאז נכנס משה דיין למשרד החוץ ,ב ,9199 -ומאז ,הלך והתדלדל .מתחילת שנות
ה '90 -חדל המרכז למחקר מדיני לתרום תרומה ממשית וסגולית להערכת המודיעין הלאומית.
מצב זה נמשך ,במידה רבה ,עד ה יום (ראה הביקורת על "המרכז למחקר מדיני" בדוח שנתי 21של
מבקר המדינה ,9111 ,עמ' .)191
207
שיתוף פעולה מערכתי
מבקר המדינה ציין ב ,9111 -כי לא הובהר ,אם ההסכם נידון ואושר על ידי ראש הממשלה,
דבר שמתחייב .עם זאת ,ההסכם כשלעצמו מהווה דוגמה לאפשרות להגדיר תחומי עיסוק
ומחקר מודיעיני באורח בהיר ובהבנה הדדית (מבקר המדינה ,9111 ,עמ' .)919-919
ציון הדרך האחד עשר היה מבקר המדינה ,בדוח לשנת ,9111שבחן את יחסי הגומלין שבין
גופי המחקר שבקהילת המודיעין .אחת משלוש ההמלצות של המבקר היתה להסדיר את
תחום חלוקת האחריות בתחום המחקר המודיעיני.
ציון הדרך השנים עשר היה וועדה בינקהילתית ,שכונתה בפי אנשי קהילת המודיעין "וועדת
החלוקה" .בעקבות דוח מבקר המדינה ,9111הטיל ראש הממשלה דאז ,אהוד ברק ,על
הור"ש להקים וועדה .האפשרות היתה להקים וועדה פנימית או וועדה חיצונית ,והור"ש
החליט ,שיהיה יעיל יותר להקים וועדה פנימית .כך ,הוקמה וועדה בינקהילתית (אמ"ן,
מוסד ושב"כ) ,לבחון את סוגיית חלוקת האחריות .וועדה זו הרחיבה את הסוגיות שבטיפולה
ועסקה במכלול הנושאים שעמדו על הפרק בין הארגונים ,כאשר היא מקפידה להגדיר
ולהנציח גם את חילוקי הדיעות ,באותם מקומות בהם לא הגיעו הגופים להסכמה .הוועדה
השלימה את עבודתה והגישה אותה ל"וועדת ראשי השירותים המודיעיניים" (הור"ש),
בספטמבר .9009חילוקי הדעות מנעו ,כנראה ,קבלת החלטה ,ונראה ,כי הדו"ח טרם אושר
על ידי הור"ש.
ציון הדרך השלושה עשר היה תהליך ,שהתקיים בין השנים ,9001-9000ובו הפך המוסד
לגורם הערכה ,הפועל באופן עצמאי ,במנותק מהערכת אמ"ן .ראש אגף המודיעין במוסד
החל להשתלב על בסיס קבוע בהערכות המצב השבועיות אצל שר הביטחון ,וכן ,בדיונים
בממשלה ובקבינט ,ובתדרוכים מיוחדים לראש הממשלה .שיאו של תהליך זה היה בנובמבר
,9009עת ,לראשונה ,הציג המוסד באופן עצמאי ,בכתב ובעל פה ,את הערכת המודיעין שלו
בפני ראש הממשלה ,נוהג הנמשך עד היום .עד אותה עת היה אמ"ן המציג היחידי ,ויתר
הגופים נדרשו להתייחס להערכה זו .זהו שינוי מהותי באופן שילוב המוסד בהערכת
המודיעין הלאומית .משמעותו היא ,שמאז ,אמ"ן איננו עוד "המעריך הלאומי" היחידי,
והפלורליזם בתחום ההערכה המודיעינית מומש ,סוף סוף ,הלכה למעשה.
ציון הדרך הארבעה עשר היה וועדת שטייניץ ( .)9002הוועדה המליצה ,שבתום הרפורמה,
יכלול מערך המודיעין 2-1גופי מודיעין עצמאיים ,את המועצה לביטחון לאומי ורשות
סיגינטית ,שתשרת את כולם:
208
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
אמ"ן – שתחום אחריותו הוא המודיעין הצבאי ,התרעה למלחמה על פי יכולות ופיתוח
היכולות ,ויצירת התרעות וייצור מטרות במהלך מלחמה או עימות מוגבל.
מוסד – שתחום אחריותו העיקרי ,בנוסף לסיכול ,הוא מודיעין מדיני אסטרטגי ,כולל יציבות
משטרים ,וכן מודיעין תעשייתי מדעי טכנולוגי וגרעיני ,וכן טרור גלובאלי.
שב"כ – שתחום אחריותו העיקרי הוא בטחון המדינה ,מנגנוניה ואזרחיה ,אל מול איומי
טרור פלסטיני ואחר ,ואל מול איומים של חתרנות פנימית.
רשות סיגינטית – שתשרת את כלל השירותים שלעיל ,על פי הצי"ח ובהתאם לעדיפויות
שיקבעו על ידי הדרג המדיני ,במידה ותוקם.
מועצה לביטחון לאומי – שאמונה על גיבוש הערכת המצב הלאומית לאור תמונת המודיעין
הכוללת ,והכנת דרכי פעולה אפשריות (דפ"אות) מדיניות וביטחוניות כמענה.
(וועדת שטייניץ ,9002 ,עמ' )11-15
הוועדה המליצה להגדיר מחדש את מסגרת האחריות המודיעינית של אמ"ן ,ולתחם את
פעילותו לנושאי המודיעין הצבאי הקלאסי .זאת ,תוך התמקדות במעגלים הקרובים
וביכולותיהם ,לצורך מתן התרעה למלחמה ,ותמיכה מודיעינית לכוחות הלוחמים .כוונת
הוועדה להבטיח ,שאמ"ן יימנע מלעסוק במחקר מדיני ,שאין לו נגזרות צבאיות ,ואשר
משיק לתחום האזרחי פוליטי.
במקביל ,המליצה הוועדה להטיל על המוסד את ההובלה של מחקר מודיעיני בתחום המדיני
אסטרטגי .כך אמור המוסד להפוך ,מגוף שעיקר האוריינטצייה שלו סיכולית ,לגוף מודיעיני,
המקיים איסוף ומחקר תשתיתי ,גם לצרכי סיכול ישירים ,אך גם בהקשרים הרחבים
מדיניים ,אסטרטגיים ,תעשייתיים ומדעיים של הביטחון הלאומי .לצורך כך ,יש לחזק את
הפונקציה המחקרית במוסד ,ועליו לעבור בניין כוח והתעצמות אינטינסיבית ,שתתפרס על
פני מספר שנים (וועדת שטייניץ ,9002 ,עמ' .)19-11
לסיכום כל המאמצים הללו ,דומה ,שלמרות כל המאמצים שנעשו עד כה ,טרם הוסדרה
סוגיית חלוקת העבודה בין גופי המודיעין ,וקביעתו של גזית ( ,9001ע' ,)99כי "השאלה של
היעדר הגדרה ברורה של תחומי האחריות בין השירותים השונים ובינם לראש הממשלה
נותרה פתוחה עדיין" – קביעה זו עדיין תקפה ,במידה רבה ,למרות ההתקדמות שחלה
בתחום זה.
209
שיתוף פעולה מערכתי
המכשולים המונעים שת"פ מערכתי אפקטיבי בתחום המחקר המודיעיני
בישראל
הקושי של ארגוני ביון לשתף גופים עמיתים באינפורמציה – המכשול העיקרי בפני מיסוד
שת"פ מערכתי .קושי זה מלובה ,בדרך כלל ,גם על ידי יריבויות ומאבקי כוח בין הגופים.
הקושי לשתף גופים עמיתים באינפורמציה
לכאורה ,הצורך להשיג רק את רמת השת"פ הבסיסית – השיתוף באינפורמציה ,מקלה על
יצירת השת"פ .אולם ,המציאות אינה פשוטה .אומנם ,רוב החומר מופץ בצורה אוטומטית.
אבל ,כאשר מדובר בחומרים רגישים ,התמונה שונה.
עיקר הבעיה במשפט אחד ,היא ,שארגוני מודיעין לא ששים להתחלק במידע שבידיהם ,וככל
שהמידע חשוב יותר ,כך תרד המוטיבציה שלהם לשתף ,בהתאמה.
שתי סיבות עיקריות לכך:
האחת – בעיית חסיון המקורות והחשש המתמיד של גופי מודיעין ,שמקורותיהם "יישרפו".
המקרה הקיצוני הוא תהליך זרימת המידע אל מרכז ההערכה במשרד החוץ .בשל חשש
מדליפת החומרים החוצה ,כיוון שמשרד החוץ הוא מערכת פתוחה ,השונה מאוד ממערכות
המודיעין האחרות ,לא מועבר כל החומר המדיני אסטרטגי לידיו של המרכז למחקר ולתכנו
מדיני במשרד החוץ .5אולם ,חשוב להדגיש ,כי סיבה מקצועית זו משמשת ,פעמים רבות,
כמסווה ,דווקא לסיבה השניה;
והשניה – המלחמה על תשומת ליבו של הקברניט הינה מהייצריים שבמאבקי הכוח6
בשירות הציבורי כולו ,ומידע הוא כוח חשוב במלחמה הזו .ראש השב"כ לשעבר ,כרמי גילון,
היטיב לתאר זאת בספרו:
בגופים כמו השב"כ ,אמ"ן ו"המוסד" יש המון קנאה מקצועית ,שעליה חל הפתגם מספר
מ שלי "קנאת סופרים תרבה חכמה" .הקנאה הזו מתבטאת ,בין היתר ,במירוץ מי יהיה
הראשון שיניח נייר-עבודה אצל הדרג הפוליטי .אודה ,שלא פעם התעצבנתי מכך שאנחנו,
5
6
ממקורות צה"ל.
יצויין ,כי פתרון מערכתי אפשרי להקהיית מאבקי הכוח הוזכר על ידי מבקר המדינה ,שהמליץ על
מיסוד מרכז אחד להכשרת כל עובדי המחקר בקהיליית המודיעין .להכשרות משותפות יכול
להיות גם אפקט נלווה ,של הפחתת היריבות הפנימית של הגופים ,ופיתוח קשרים אישיים טובים
יותר בין בעלי תפקיד ,בארגונים השונים ,על בסיס השהייה יחד בהכרשרות משותפות"( .מבקר
המדינה ,9111 ,ע' .)915
210
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
השב"כ ,העברנו לאמ"ן מידע ברמה גולמית ,והנה ,עוד לא הספקנו לנתחו ,והם כבר העבירו
אותו לדרג הפוליטי .זו ,למעשה ,תחרות אינטנסיבית על הצלחה.
אני מניח שהדינמיקה הזו של הדבר ים ידועה לכל ראש ממשלה ושר בטחון מנוסים .יצחק
רבין ושמעון פרס ,בזכות תבונתם המדינית ונסיונם העצום ,ידעו לנטרל את האפקט הזה.
למעשה ,ראש ממשלה איננו מייחס חשיבות עליונה לשאלה מי הביא לשולחנו את המידע,
ראש אמ"ן או ראש השב"כ .גם אני התייחסתי לכל המירוץ הזה עם בדל של חיוך על
השפתיים.
בעיני רוחי דימיינתי את שולחנו של ראש הממשלה ,עליו מונחים מדי יום ביומו עשרות ,אם
לא מאות מסמכים וניירות ,והוא קורא אותם וממש לא בודק מהו הלוגו של הארגון
המתנוסס בראש העמוד .הרי בסופו של דבר הוא זקוק למידע נטו המופיע בנייר ,לא לשם
הארגון החתום עליו .אני מודע לכך שהתייחסותי זו הרגיזה את הפקודים שלי .הם חשבו
שעלי להיות הרבה יותר לוקאל-פטריוט לארגון שבראשו עמדתי .אני חשבתי שמה שחשוב
איננו הכבוד ,אלא שתפקידנו הוא להעביר מידע טוב לראש הממשלה ,והמבחן הוא מבחן
התוצאה .אבל אני יודע גם שבקנאה המקצועית יש ברכה .כנראה שהאיזון האופטימלי
נמצא איפה שהוא בתווך.
(גילון ,9000 ,ע' )199
המצב של "שמירת קלפים קרוב לחזה" אינו מאפיין ישראלי דווקא ,וספר זה כבר דן,
בהרחבה ,בפרקים קודמים ,בכשל המודיעיני לחשוף את קשר ה 99 -בספטמבר 9009
בארצות הברית.
ביולי ,9001פורסם בארצות הברית דוח וועדת החקירה של הקונגרס ,שסיכם חקירה,
שניהלה וועדה משותפת לוועדות המודיעין של הסינט ובית הנבחרים .הדוח בחן את פיגועי
הטרור הללו .הוא קבע ,כי היעדר שיתוף פעולה בין זרועות המודיעין האמריקניות היה בין
הגורמים לכך ,שארצות הברית לא הצליחה למנוע את הפיגועים .מסקנות הדו"ח
הרלוונטיות לענייננו ,זכו לבולטות בתקשורת ,גם הישראלית (גוטמן.)9001 ,
הוועדה מונה כשלים בתקשורת בין הארגונים ,שלו היו מטופלים כראוי ,ניתן היה לחשוף
את התארגנות הטרור מבעוד מועד .הסינטור בוב גרהאם ,שעמד בראש וועדת החקירה
בשנת ,9009צוטט באומרו ,כי "למרבה הצער ,רבים חולקים באשמה .לו היו יותר שיתוף
פעולה ושיתוף מידע ,לו היתנה יותר יצירתיות ,ולו היה יותר מזל ,המזימה היתה נחשפת
לפני 99בספטמבר" .הדוגמה הבולטת ביותר שמביאה הוועדה לקצרים בתקשורת בין
זרועות המודיעין ,נוגעת לאופן הטיפול בשניים מהחוטפים ,חאלד אל מידחר ונאווק אל
חאזמי ,שבאו ,בשנת ,9000לארצות הברית והשתקעו בסן דייגו .לימים ,עלו השניים על
טיסת אמריקן אייר ליינס ,מספר ,99ורסקו אותה אל תוך הפנטגון .הוועדה מצאה ,כי
211
שיתוף פעולה מערכתי
הסוכנות לביטחון לאומי ( ,)N.S.A.זרוע מודיעין השייכת לפנטגון שאחראית על האזנות
וציתותים איתרה ,כבר בראשית ,9111תשדורות ,הקושרות את השניים לארגוני טרור .אלא,
שהסוכנות לא שיתפה זרועות אחרות במידע זה ,והוא נשאר ללא טיפול.
מידע על קשריהם הטרוריסטיים של אל מידחר ואל חאזמי הגיע גם ל ,C.I.A. -סוכנות
הביון המרכזית , ,והסוכנות ראתה בהם גורמים שעלולים להוות סכנה לארצות הברית.
אבל ,גם ה C.I.A. -לא דאג להעביר מידע זה ל ,F.B.I. -האחראי על חקירות פדרליות בתוך
ארצות הברית ועל הלחימה בטרור .ל F.B.I. -היו דווקא מודיעים ,שהיו בקשרים עם
השניים .אבל ,באין מידע על כך ,שמדובר בחשודים בטרור ,לא התבקשו המודיעים לעקוב
אחריהם ולהעביר מידע .רק באוגוסט ,9009חודש לפני הפיגועים ,עדכן ה C.I.A. -את
ה F.B.I. -במידע עליהם ,והם הוכנסו לרשימת המעקב של ה .F.B.I. -אבל ,בשלב זה ,כבר
היה מאוחר מדי להתחקות אחר פעולותיהם (גוטמן.)9001 ,
סוגיית השיתוף במידע עלתה בחריפות ובעקביות בכל הבדיקות שערך משרד מבקר המדינה
בגופי קהילת המחקר המודיעיני .הטענה ,בדרך כלל ,מצד גופי המחקר היא ,שהם אינם
מקבלים את כל הידיעות הדרושות להם מארגוני המודיעין האחרים .במקביל נטען בפני
המבקר על ידי האחרים ,ובייחוד האחראים לאיסוף ,שהם אינם מפיצים סוגים מסוימים
של חומר שברשותם ,מטעמים של חיסיון מקורות (מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)919
גזית קבע ,כי:
בדרך הטבע ,כל שירות איסופי חרד לביטחון מקורותיו ,וזוהי עבורו סיבה מספקת ,שלא
להעביר מידע ממקורות רגישים במיוחד אל מחוץ לכותלי האירגון .הנוהג הוא ,כי גורמי מחקר
אחרים יסתפקו בקבלת הידיעות הללו בצורת פרפראזות ,המגיעות באיחור יחסי ,או בחומר
מודיעין מעובד .מציאות זו מפריעה לכל אחד מגופי ההערכה בעבודתם .בכל גוף קיים חשש
מתמיד מפני "הראיה שבמרתף" .אותה ידיעה או ידיעות ,ודווקא ממקור משובח במיוחד,
הממודרות בפניו ,וקיומן אינו ידוע ,אבל ,הן עלולות להפוך את קערת ההערכה על פיה.
(גזית ,9001 ,ע' )59
גם גזית וגם מבקר המדינה היו בדעה ,שאין להשאיר סוגיה זו ללא פתרון .הוצע ,שור"ש
(כ ,)"Case Manager" -או ועדת מומחים מטעם ראש הממשלה ,תקבע עקרונות וכללים
מחייבים ונהלים מפורטים להפצת המידע בקהילת המודיעין ,באופן ,שיאפשר לגופים לייצר
הערכות עצמאיות על בסיס כל המידע המצוי ,בנושאי ההערכה שעליהם הופקדו .לדעת
משרד מבקר המדינה ,העיקרון המוביל בהפצת המידע צריך להיות "הצורך לדעת" ( The
212
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
.)need to knowעיקרון זה ראוי שיעוגן בפועל בנוהל מדויק לפי עיקרון מנחה נוסף ,שלדעת
מבקר המדינה חשיבותו מכרעת ,העיקרון שפלורליזם מתקיים כאשר גופים נפרדים מכינים
הערכת מודיעין בלתי תלויה ,על בסיס אותו המידע .במשמעו :כל המידע העומד לרשות כל
קהילת המודיעין באותם נושאים שבהם הפלורליזם דרוש ונדרש להתקיים .גזית מציע,
לבסס את הפיתרון על מיון ביטחוני קפדני מאוד של החוקרים בגופים השונים ,ועל הקפדה
דקדקנית על אמצעי הביטחון ,כדי לצמצם למינימום את סכנת הדליפה.
לדעת מבקר המדינה ,ראוי ,שראש הממשלה יסכם הצעות שיקבל בנושא הפצת המידע
בהחלטות ברורות .כדי לשמור על ביטחון המקורות ,יוכנו נהלים שלפי כללי מידור קפדניים
יאפשרו להפיץ גם סוגי חומר רגישים (גזית ,9001 ,ע' ;59מבקר המדינה ,9111 ,עמ'
.)911-919
יריבויות ומאבקי כוח בין גופי המודיעין
השגת שת"פ אפקטיבי בין גופי המודיעין העיקריים :אגף המודיעין בצה"ל (להלן ,אמ"ן),
שירות הביטחון הכללי (להלן ,שב"כ) והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים (להלן ,המוסד),
היא משימה לא פשוטה ,כלל עיקר.
לשם המחשה ,אביא קטעים רלוונטיים מזכרונותיו של מי שעמד בראשות אמ"ן ,ולאחר
מכן ,גם בראשות המוסד ,אלוף במילואים מאיר עמית:
בין הירושות הלא-נחמדות ,שנחלתי בעת בואי לאמ"ן ,היתה מערכת יחסים מעורערת עם
המוסד ועם השב"כ .שני גופים אלה נוהלו בידי אדם אחד – איסר הראל .קודמי בתפקיד,
אלוף חיים הרצוג ,סיפר לי ,כי הוא לא מסוגל לעבוד בשיתוף פעולה עם איסר והביא לי
דוגמאות רבות לכך .הרצוג הצביע על כפילויות רבות ,המתרחשות בשטח ,על מאבקי יוקרה
ועל בחישות מיותרות ...היו לו (להרצוג ,המחבר) גם טענות ,על סדרי עדיפויות מעוותים של
המוסד ,שעסק ,לדעתו ,בדברים שוליים ובלתי פרודוקטיביים.
(עמית ,9111 ,עמ' )11-19
עמית מספר ,כי לא קיבל את דברי הרצוג כלשונם ,וכי חשב ,שטענות אלה נובעות מחיכוכים
אישיים ,ולא כולן ענייניות .לכן ,הלך לאיסר הראל והציע לו שיתוף פעולה מלא" ,בלי
להסתיר דברים ,ולחתור להשגת היעדים והמטרות שלנו ביחד" (עמית ,9111 ,ע' .)11אולם,
213
שיתוף פעולה מערכתי
לדאבוני הרב ,עלה נסיוני בתוהו .לא הצלחתי ליישר את ההדורים ,ומהר מאוד נוכחתי ,כי
הבעיה לא נבעה ממתיחות בין אישית ,אלא היתה מובנית בשיטה ומעוגנת בדרך המחשבה,
ולא אחטא בלשוני אם אומר – גם בהתנשאות של ראש המוסד על פני האחרים.
(עמית ,9111 ,ע' )11
קיימות דוגמאות רבות גם מתקופות מאוחרות יותר .לדוגמא ,אמנון שחק ואורי שגיא
כראשי אמ"ן ,לא הסתדרו עם שבתאי שביט כראש המוסד :אנטוגניזם ,עקיצות
ו"קלקולים" בעבודה לא היו מחזה נדיר באותם ימים .גם תקופתם של ראש השב"כ ,עמי
איילון ,וראש אמ"ן ,בוגי יעלון ,ידעה חילוקי דיעות מהותיים ,בעיקר בנושא הפלסטיני .יחסי
עבודה בעייתיים אלה לא נשארו נחלתם של הארגונים ,בינם לבין עצמם ,וזלגו גם אל
התקשורת (פישמן.)9119 ,
הובלת המחקר המודיעיני בישראל – בחינת הצעות ואפשרויות
מיהו ה "Case Manager" -הנכון בתחום המחקר המודיעיני? להלן ,פירוט וניתוח של שבע
אלטרנטיבו אפשריות:
ראש אמ"ן כ"Case Manager" -
רבים מאנשי אמ"ן יטענו ,ראש אגף המודיעין בצה"ל (להלן ,ראש אמ"ן) הוא בעל התפקיד
הבכיר בחבורה ,בתוקף היותו "המעריך הלאומי" ,מצב זה ,מקנה לו ,דה פקטו ,את התפקיד
המרכזי בקהילת המודיעין (גזית ,9001 ,ע' ,)10ולכן ,הוא ה "Case manager" -הקלאסי
להשגת מטרה זו.
גזית ,כראש אמ"ן לשעבר קובע ,מייצג בתוקף הערכה זו ,אחראי ראש אמ"ן גם על ניסוח
הצי"ח המרכזי ,ומכאן ,נובעת גם אחריותו להתוות את תכנית האיסוף המרכזית לכל
קהילת האיסוף המודיעינית (שהיא ,למעשה ,חלוקת העבודה בפועל ,של גורמי המודיעין).
מחלקת האיסוף של אמ"ן היא המחלקה המופקדת על שת"פ וקביעת הידיעות החיוניות,
עליהן עובדים כל הגופים בקהיליית המודיעין .מכאן ,שאמ"ן והעומד בראשו ,הוא זה
שמחלק את העבודה לגופי המודיעין (גזית ,9001 ,ע' .)10
הבעיה היא ,שעמדה זו של אנשי אמ"ן אינה מקובלת על גופי המודיעין האחרים .אלה יטענו,
כי אין שום קביעה רשמית שאמ"ן הוא "המעריך הלאומי"; כי אין לאמ"ן בלעדיות על
קביעת הצי"ח; וכי אמ"ן לא "מחלק עבודה" גופי המודיעין.
214
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
אם נרכז את הבעיות עיקריות ,המקשות על תפקודו של אמ"ן כ" ,"Case Managerניתן ניתן
לציין חמש בעיות עיקריות:
הבעיה הראשונה :מעמדו של אמ"ן ותפקידיו אינם מעוגנים בשום מסמך רשמי ,וניתן
למצוא התבטאויות שונות של הוועדות שבחנו את הנושא בתחום זה (מבקר המדינה,9111 ,
ע' :)919
ועדת אגרנט ((" - )9192יש) לבצע שינויים מהותיים ויסודיים במבנה אמ"ן וחיל
המודיעין ,שיבטיחו ,שנקודת הכובד של המחקר וההערכה יהיו בתחומי המודיעין
הצבאי ,האסטרטגי ,האופרטיבי והטקטי".
ועדת זמיר (" - )9192נקודת המוצא היא ,שהמודיעין הצבאי הוא האחראי להערכה
הממלכתית בנושא המלחמה" (ולא להערכת המצב הלאומית ,ע.י.).
דיון בממשלה ( - )9195ראש הממשלה" :המודיעין הצבאי נושא גם באחריות להערכת
המצב הלאומית למלחמה".
נוהל עבודה ראש הממשלה -ראש אמ"ן (" :)9112ראש אמ"ן אחראי ,בין השאר,
להערכת המודיעין הלאומית (למלחמה בלבד ,לפי הגדרת ראש הממשלה ושר הביטחון)
...במסגרת אחריותו הנ"ל ,אחראי ראש אמ"ן ,בין השאר ,על מתן ההתרעה למלחמה".
המלצות האלוף במילואים רפאל ורדי (" :)9115לדעתי ,דרושה בהקדם הבהרה בשאלת
האחריות להערכת המודיעין הלאומית ...ראוי גם להגדיר את חלקם ואחריותם של
המוסד והשב"כ בתחומי המחקר וההערכה .במסגרת זו ,יש מקום להטיל אחריות
פורמלית על המוסד ,מקבילה לאמ"ן ,למחקר והערכה מדינית-אסטרטגית ...זו
(ההערכה של המוסד) תשמש גם כבקרה על הערכות אמ"ן .ראוי גם ,שהמוסד ימשיך
במחקר ובהערכה צבאיים ברמה האסטרטגית ,במידה הדרושה לעיצוב הערכתו
המדינית .יהיה מקום להגדיר ,באורח מחייב ,גם את תפקידיה של (מחלקת החקר של
משרד החוץ) בתחום המחקר וההערכה המדיניים-אסטרטגיים".
לאלה ניתן להוסיף גם את המלצות "וועדת שטייניץ" (" :)9002הוועדה סבורה ,כי המצב שבו
אמ"ן מתפקד כארגון ביון רב משימתי ,הפועל במגוון עצום של תחומים ...עלול לפגום
ביעילותו ,בבחינת 'תפסת מרובה לא תפסת'( ...יש) לתחם את פעילותו (של אמ"ן) לנושאי
המודיעין הצבאי הקלאסי ,תוך התמקדות במעגלים הקרובים וביכולותיהם לצורך מתן
התרעה למלחמה ותמיכה מודיעינית לכוחות הלוחמים .אין הכוונה למנוע מאמ"ן מלקיים
מחקר מודיעיני בהביטיו הנרחבים ,לרבות בתחומים המדיניים ,ככל שהדברים מתבקשים
215
שיתוף פעולה מערכתי
מתוקף מילוי תפקידו כמודיעין צבאי .אולם ,מן הראוי להבטיח ,שאמ"ן יימנע בעתיד
מלעסוק במחקר מדיני ,שאין לו נגזרות צבאיות ,ואשר משיק לתחום האזרחי פוליטי" (שם,
ע' .)11
הבעיה השנייה היא ,שלמרות כל אלה ,לא אמ"ן ,הוא זה ,העוקב אחר השגת המטרות על
הגופים השונים .תפקיד זה נשמר ל"ועדת ראשי השירותים" (להלן ,ור"ש) (ראה בהמשך).
גזית טוען ,כי מעמדו זה של אמ"ן ,כמחלק העבודה הלאומי ,יוצר ,בהכרח ,התנגשות
אינטרסים מבנית בין ראש אמ"ן לבין ראש המוסד ,המכהן כיושב ראש ועדת ראשי
השירותים המודיעיניים .גזית ( ,9001ע' )10טוען ,כי אך טבעי הוא" ,שראש המוסד אינו
רואה בעין יפה את העובדה ,כי ראש אמ"ן מופקד על ריכוז התכנית המרכזית של איסוף
המודיעין לקהילה כולה" .אבל ,גזית רואה בכך גם יתרונות.
הדעה המקובלת היא שיש גם צדדים חיוביים לחלוקת סמכויות זו ,במניעה של ריכוזיות
יתר ,למשל .זאת ועוד ,הפגישות האישיות הקבועות ,על פי הנוהג החדש ,בין ראש אמ"ן לבין
ראש הממשלה ושר החוץ מסייעות לו ,בלי ספק ,להתעדכן בנושאים המרכזיים שמעניינים
את שני הקברניטים האלה.
(גזית ,9001 ,ע' .)10
קביעתו של גזית ,שאמ"ן הוא "מחלק העבודה הלאומי" לא תתקבל ,בוודאי ,על ידי אנשי
המוסד ,שכן ,כבר הוזכר ,כי הצי"ח אמור להיות מסמך המשותף לכל הגופים ומקובל
עליהם ,ולמוסד יש מה לומר באותם תחומים ,המצויים באחריותו.
הבעיה השלישית היא ,שסיבות אירגוניות ,מאפשרות לעיתים ,לראשי המוסד והשב"כ
להשיג יתרונות במערכת יחסיהם האירגוניים עם ראש הממשלה ,בשל העובדה ,שבעוד ראש
אמ"ן כפוף לרמטכ"ל ,שכפוף לשר הביטחון ,הם כפופים ,ישירות ,לראש הממשלה.
הבעיה הרביעית היא עקרונית .גזית ( ,9001ע' )51מציין ,כי ישראל היא היחידה מבין
האומות המערביות ליברליות דמוקרטיות ,שבה האחריות להערכת המצב הלאומית מוטלת
כולה ,דה פקטו (כולל היבטיה המדיניים) ,על הגורם הצבאי .בנוסף לכל אלה ,מציין גורדון
( ,)9001כי כארגון לובש מדים ,חסרים לאמ"ן פרספקטיבה ,מרחב יריעה ,אופי חשיבה
ואפילו מידע ,הדרושים להערכת מודיעין לאומית.
הבעיה החמישית היא ,שבשל אופיים של גופי המודיעין ,העובדה ,שהאחריות להערכת
המצב הלאומית מוטלת על כתפי אמ"ן ,מורידה את המוטיבציה של גופים אחרים לשתף
216
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
אחרים במידע שבידיהם .לכן ,חשוב להדגיש ,כי מרגע שתיקבע אחריותו של גוף מחקרי
לגיבוש ההערכה בתחום כלשהו -לפי התמחותו וייחודו -הרי שהוא יהיה זה שיציג את
ההערכה באותו תחום ,במסגרת גיבוש הערכת המודיעין הלאומית .יתר גופי המחקר יגיבו
על הצגת ההערכה ,דבר שיאפשר למקבלי ההחלטות לקבל הערכת מודיעין פלורליסטית
(מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)911
"וועדת שטייניץ" ( ,9002ע' )9מציינת ,כי אמ"ן "התעקש להגדיר את עצמו" בפניה ,בעל פה
ובכתב ,כבעל האחריות הכוללת הן לגיבוש הצי"ח הלאומי והן לגיבוש הערכת המודיעין
הכוללת .אולם ,הוועדה קובעת ,כי טענותיו של אמ"ן הן "לכתר לא לו" .לכן ,לא הטילה עליו
את האחריות לכישלונות האיסופיים בעיראק ובלוב.
שר מתאם בלשכת ראש הממשלה כ"Case Manager" -
פתרון אפשרי ,שראוי לבחינה ,נוצר בממשלת שרון הראשונה דווקא מסיבות קואליציוניות,
כאשר מונה השר לשעבר ,דן מרידור (אחד האנשים הבקיאים ביותר ,בין הפוליטיקאים
בישראל ,בסוגיות של ביטחון לאומי בישראל ובמתרחש בגופי המודיעין) ,באוגוסט ,9009
לשר במשרד ראש הממשלה ,האחראי על גופי המודיעין הכפופים למשרד.
ניסיון זה היה ניסיון קצר מועד ,ולאחר הבחירות וכינון ממשלת שרון השניה ,לא המשיך
מרידור בתפקידו מסיבות פוליטיות.
יועץ למודיעין לראש הממשלה כ"Case Manager" -
בתחום המחקר ,אמורים ,אמנם ,הגופים ,לקיים הערכות מודיעין נפרדות ,אולם ,המטרה
הסופית היא ,שהקברניט יוכל לקיים אינטגרציה בין ההערכות ,ולבחור מתוכן את החלקים,
שיצטרפו להערכה המקובלת עליו .לכן ,קיום הערכות נפרדות מחייב גורם מתכלל ,שיעקוב,
באופן שיטתי ,אחר הערכות המודיעין השונות ,ישווה ביניהן ויעמת את החוקרים שכתבו
אותן ,אחד ברעהו .באופן כזה ,המליצה וועדת אגרנט למנות יועץ למודיעין לראש הממשלה,
שישמש כ "Case Manager" -להשגת "מטרת העל" הזו.
ראש הממשלה ,דאז ,יצחק רבין ,אימץ המלצות אלה ,בחלקן ,ומינה יועץ למודיעין ,את
אלוף במילואים רחבעם זאבי ,ב .9112 -כשהגדיר רבין את תפקיד היועץ ,ב ,9195 -הוא קבע,
בשונה מהמלצות "וועדת ידין שרף" ,כי היועץ אמור להבטיח בקרה על אגף המודיעין,
הנושא באחריות הכוללת להערכת המודיעין הלאומית למלחמה .תפקידו יהיה לתאם בין
217
שיתוף פעולה מערכתי
מוסדות המחקר והשירותים .רבין הדגיש עוד ,כי "עיקר תפקידו (של היועץ) יהיה לוודא את
קיומו של הפלורליזם ,וכן ,לעמת הערכות ,ופחות להיכנס לעבודת המודיעין עצמה .הוא
אמור "להדליק נורות אדומות" אצל ראש הממשלה וליזום עימות ,כדי לבדוק אם יש
הערכות שונות .לצורך כך ,הוא יקבל לעיונו את ההערכות וחלק מחומר הגלם ,לא תהיה לו
סמכות פיקודית ,והוא ישמש יועץ בלבד" (גזית ,9001 ,עמ' ;91-99מבקר המדינה,9111 ,
ע' .)912
בין השאר נקבע ,כי היועץ (גזית ,9001 ,עמ' :)91-99
-
יעדכן את ראש הממשלה ,באורח שוטף ,בתמונת המודיעין וההערכה ,המתקבלת
מגורמי האיסוף והמחקר בקהילייה.
-
יהיה מוסמך לערוך עימות תקופתי או יזום בין גורמי ההערכה השונים בקהיליה ,ויהיה
מוסמך להטיל עליהם הכנה של ניירות הערכה תקופתיים או יזומים ולהביאם לעימות
בין גורמי ההערכה.
זאבי ,לאחר שלמד את הנושא ,הגיש לראש הממשלה הצעה ליחידה שתשמש אותו –
תפקידים ,סמכויות ונוהלי עבודה .רבין העביר את הנייר לעיון ראשי השירותים ,שדחו
אותו ,כל אחד מנימוקיו הוא (גזית ,9001 ,ע' .)90
לבסוף ,לא כיהן זאבי כיועץ למודיעין בפועל .הוא לא קיבל גיבוי מרבין להצעותיו ,וכיוון
שכך ,נמנע מכל עיסוק בנושא ,כך שלא מימש את המינוי שניתן לו .בשלהי כהונתו של רבין,
הוחלף זאבי באלוף במילואים יהושפט הרכבי ,שלא התכוון למלא תפקיד של שת"פ ועימות
הערכות ,והסתפק בהגשת ניירות הערכה אישיים לראש הממשלה .לאחר חילופי השילטון,
התפטר הרכבי ,ומאז ,9199לא מונה יותר יועץ אחר ,לרווחתם של גופי המודיעין השונים,
כך ,שההמלצה ליצור גורם מתכלל בין הערכות גופי המודיעין השונים ,לא יושמה ,בעצם,
מעולם (גזית ,9001 ,עמ' .)90 ,9
הסיבות לכך ברורות .גורמי ההערכה לא יקבלו את קיומו של גורם כזה ,ה"חוצץ" ,לכאורה,
בינם לבין הקברניט .הם יעשו הכל על מנת לסכל את מינויו ,ואם ימונה ,יכרסמו במעמדו
ובסמכויותיו.
בהבינו את רמת ההתנגדות ,שתפקיד כזה עלול ליצור בקרב גופי המודיעין ,טען אלוף שלמה
גזית ,ראש אגף המודיעין בצה"ל אחרי מלחמת יום הכיפורים ,כי "אין סיכוי למינויו
ולהפעלתו הנכונה של יועץ למודיעין ,אלא אם יחפוץ בכך ראש הממשלה ,הן בקיומה של
פונקציה זו ,והן באיש אותו ימנה לתפקיד" .גזית קובע עוד ,כי "על ראש הממשלה יהיה
218
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
לכפות את המינוי על ראשי שירותי המודיעין ,לתת גיבוי ליועץ בפעולתו מול השירותים ,ולא
להתחשב בהתנגדותם"( .גזית ,9001 ,ע' .)9
במצב הקיים ,ממלאים המזכירים הצבאיים (המזכ"צים) שליד ראש הממשלה וליד שר
הביטחון תפקיד מרכזי במיון החומר המגיע לקברניטים ובסינונו ,אולם ,בניגוד לציפיות
שנתלו במינוי היועץ ,אין המזכ"צים עוסקים בהבדלי הערכות מודיעין או בניגודי עמדות של
גורמי הערכה שונים ,ולמעשה ,אף אין זמנם פנוי להצביע על הבדלים אלה (גזית,9001 ,
ע' .)25
ועדת שטייניץ חידשה ב 9002 -את ההמלצה למנות את מה שהיא מכנה "מזכיר מודיעיני
לראש הממשלה":
הוועדה ממליצה למנ ות ליד ראש הממשלה "מזכיר מודיעין" ,שיהיה אזרח הזהה במעמדו
למזכיר הצבאי .המזכיר המודיעיני יופקד על מטה/מזכירות לענייני מודיעין ,שיהווה גורם
מקצועי ,שתפקידו לתאם ,לבחון ולתכלל את עבודת שירותי המודיעין .המטה המודיעיני
ישמש כחולייה המקשרת בין קהיליית המודיעין לבין ראש הממשלה ,ויסייע בידי ראש
הממשלה לאכוון את עבודת השירותים ולפקח על פעילותם ועל בניין הכוח שלהם.
(וועדת שטייניץ ,9002 ,ע' )12
המועצה לביטחון לאומי כ"Case Manager" -
גורם אחר ,שיכול לעסוק בריכוז הערכה אינטגרטיבית ובהכוונת עבודת המטה של גופי
המודיעין ,בתחום הביטחון הלאומי ,היא המועצה לביטחון לאומי .המועצה יכולה גם לרכז
ולעבד את החומר להערכה המודיעינית הלאומית ,השוטפת והמיוחדת (מבקר המדינה,
,9111ע' .)912
מה אמור להיות תפקידה של המועצה לביטחון לאומי ,בתחום זה?
בדומה להגדרה ה"אוטופית" משהו ,של תפקיד יועץ ראש הממשלה למודיעין ,ממליץ מבקר
המדינה ,כי המועצה לביטחון לאומי תעסוק באיתור הבדלי הדעות ,העולים מהחומר הרב,
הנמסר בהערכות המודיעין התקופתיות ,העתיות והמיוחדות .שוב ,בדומה למה שנאמר לגבי
היועץ למודיעין ,מדגיש המבקר ,כי גוף זה לא יהיה מוסד מודיעין נוסף ,שחוקר חומר גלם
ומייצר מודיעין מעובד ,אלא יכין את החומר לדיונים אצל ראש הממשלה וועדת השרים,
באורח שיטתי .הוא מזכיר ,כי נתקבלה על כך גם החלטה של מליאת הכנסת ,שלא מומשה.
גוף כזה ,לדעת המבקר ,יכול גם לסנן את החומר הרב המגיע לשולחן הקברניט ,ולאפשר
219
שיתוף פעולה מערכתי
לראש הממשלה את מה שמתבקש ממילא -לקרוא רק את החשוב עבורו (מבקר המדינה,
,9111ע' .)912
כמו פרשת היועץ למודיעין ,גם סוגיית הקמת המועצה רצופה נסיונות לטרפד את עצם
ההקמה ,ולאחר מכן ,את מעמד המועצה.
ב ,9119 -הצליח ח"כ דאז ,בני בגין להעביר חקיקה בכנסת ,שכפתה על ראש הממשלה דאז,
יצחק שמיר ,למנות יחידה מצומצמת לביטחון לאומי ,בראשות ד"ר יצחק רביד .אולם,
יחידה זו לא כללה יועץ למודיעין ,ולא טיפלה בסוגיית השת"פ וההערכה המודיעינית (גזית,
,9001ע' .)99
יצחק רבין ,שהחליף את שמיר בראשות הממשלה ,ב ,9119 -ביטל את היחידה ,אך הקים
מטה מיוחד ,ליד מנכ"ל המשרד ,שלא עסקה כלל בתחום המודיעיני.
בנימין נתניהו ,שנבחר לראשות הממשלה ,באמצע ,9111הודיע על כוונתו להקים מועצה
לביטחון לאומי (ואף סיכם עם אלוף במילואים דוד עברי ,כי יעמוד בראשה) .אולם ,כוונתו
סוכלה על ידי שר הביטחון שלו ,יצחק מרדכי .עם עזיבת מרדכי את משרד הביטחון ,הורה
נתניהו להקים את המועצה ,בראשות עברי ,ובתקופת אהוד ברק כראש ממשלה ,הוחלף
עברי באלוף עוזי דיין .מאז ,מתפקדת המועצה ללא יועץ לענייני מודיעין ,והיא נשענת
במחקריה על תוצרי גופי המחקר השונים ,בעיקר אגף המודיעין (גזית ,9001 ,ע' .)99
גזית ( ,9001ע' )1מדגיש ,כי "המועצה לביטחון לאומי ...כמעט ואינה שותפה לתהליך
ההחלטות המדיניות והצבאיות השוטפות .היא לא תוכל למלא תפקיד זה (של גיבוש
המדיניות ,ומן הסתם של ריכוז השת"פ המערכתי ,המחבר) ,אלא אם הדרג המדיני ירצה
בכך."...
גם ראש השב"כ לשעבר ,כרמי גילון אינו נותן למועצה לביטחון לאומי סיכוי כגוף מתאם:
לפי דעתי ,רעיון המועצה לביטחון לאומי ,על פי דוגמת המודל האמריקני ,אינו מתאים
לישראל הקטנה .ארצות הברית היא מעצמה ,שתחומי עניינה חובקים עולם ,פשוטו כמשמעו.
גם מספר ארגוני המודיעין בארצות הברית הוא גדול מאוד ,והכפיפויות שלהם רבות ומגוונות.
ישראל היא מדינה קטנה ,העוסקת במודיעין בגלל האיומים הישירים על בטחונה וקיומה
להבדיל מארצות הברית ) .מספר ארגוני המודיעין אצלנו קטן ,התקשורת בין ראשי הארגונים
לראש הממשלה ישירה ומהירה ,וחבל לסרבל את המערכת ללא צורך.
220
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
אם הכוונה היא ,שהמועצה לביטחון לאומי תצמצם את תפקידה רק לגורם מעריך נוסף ,ברמה
האסטרטגית הרחבה ביותר ,בוודאי שהדבר לא יזיק .תועלתה תהיה מותנית באיכות האנשים
שיאיישו את הגוף הזה ובדמותו של העומד בראשו .אם הכוונה היא ,שמועצה זו תהווה תחליף
לור"ש ,הרי לדעתי ,שכרנו ייצא בהפסדנו.
(גילון ,9000 ,ע' )199
הקמת רשות ממלכתית למודיעין כ"Case Manager" -
אחת האופציות לפתרון הבעיה של הצורך להוציא את האחריות על הערכת המצב המדינית
מידי אמ"ן ,היא הקמת רשות ממלכתית למודיעין .לפי גזית ( ,9001ע' ,)59רשות זו צריכה
להיות כפופה ,ישירות ,לראש הממשלה ,משרתת אותו ,נמצאת מחוץ להיררכיה הצבאית
בטחונית ,ואינה כפופה ,ואף לא מצויה בזיקה לתחום מיניסטריאלי זה או אחר .המינוי של
ראשה ושל חבריה ינותקו מן "המקח והממכר של המערכת הפוליטית הישראלית" (עד כמה
שמצב כזה הוא ,בכלל ,אפשרי .גזית מציע ועדה ציבורית שתהיה ממונה על הבחירה ,אולם,
מודה ,בעצמו ,כי וועדות כאלה אינן משוחררות מלחצים פוליטיים).
הצעה דומה מביאה וועדת שטייניץ ,שגורסת ,כי יש צורך בהקמת מה שהיא מכנה "מטה
מודיעיני" ,שאינו משתייך לאחד מהשירותים החשאיים:
מטה זה ,שבראשו "המזכיר המודיעיני" ,יתאם את עבודת ארגוני המודיעין מול ראש
הממשלה או וועדת שרים למודיעין ,יבחן את התוצרים המודיעיניים ,ירכז את העבודה בנושא
קביעת הצי"ח למוסד ,לשב"כ ולאמ"ן ,וכן את העבודה מול ראש הממשלה בנושאי בניין הכוח
המודיעיני ותוכניות חומש ועשור .המטה גם יניח בפני ראש הממשלה והשרים שיוחלט עליהם
ניירות עבודה אינטגרטיביים.
(וועדת שטייניץ ,9002 ,ע' )11
גורדון ( ,)9001כמו גזית ,מטיל ספק בסיכויי ההצלחה של רשות כזו .לטענתו" ,כל הצעה
לבניית ארגון מודיעיני חדש ,דינה ,כנראה ,להיכשל ,מכמה סיבות:
האחת ,יידרשו כמה וכמה שנים לשם הקמת מנגנון חדש ,איסוף מומחים ,גיבוש נהלי עבודה
ויצירת יכולת מוסדית אמיתית.
השניה ,סביר להניח ,שהאירגונים הקיימים יעשו הכל ,כדי להצר את צעדיו של הארגון
החדש ,וימנעו ממנו את יכולת ההערכה ,במשך זמן רב .ובינתיים ,יתגבר המאבק על עמדות
הכוח בתוך קהילת המודיעין ,וההתגוששות תזיק לכל הקהילה ,ולא תועיל לגיבוש הערכת
מודיעין לאומית.
השלישית היא ,שכל אירגון מסוג זה זקוק למסורת ,ותק וניסיון ארגוני ,שיחסרו מאוד
לארגון החדש.
221
שיתוף פעולה מערכתי
מבקר המדינה ,מצידו ,הביא הצעה ליצירת גורם מתכלל אחר ,פחות סמכויות ,בדמות מרכז
לניתוב מידע עבור הקהילה כולה ,שיבטל את גורמי התפוצה בארגונים השונים .זאת ,כדי
לוודא הפצה מקצועית ,לא אינטרסנטית ,של ידיעות לגופי המחקר .מרכז כזה ידאג ,שסיווג
המידע בכל רמות הסודיות יוגדר בבהירות ויישמר בקפדנות .הגופים המקבלים יבטיחו,
שרק הנוגעים בדבר ורק אלה שברמת הסיווג המתאימה ,הם שיטפלו במידע .משרד מבקר
המדינה רואה הצעה זו כבלתי מעשית בשלב זה (מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)911
וועדת ראשי השירותים (הור"ש) כ"Case Manager" -
הור"ש קמה ב .9121 -ב 9195 -צומצם הרכבה ,ומאז ,חברים בה שלושת ראשי גופי
המודיעין :ראש אמ"ן ,ראש המוסד וראש השב"כ ,כשהמזכיר הצבאי של ראש הממשלה
משתתף כמשקיף .אולם ,אופי הישיבות אינו פורמלי ונוקשה ,והוא יכול ,למעשה ,ליטול
חלק בדיונים .הור"ש מתכנסת ,אחת לחודש ,במשרדו של ראש "המוסד" .זוהי מסורת,
שהחלה בימיו של איסר הראל ,שהיה ממונה על המוסד ועל שירות הביטחון (שכונה ,לימים,
שב"כ) .יושב ראש הוועדה הוא ראש "המוסד" ,וגם זאת בתוקף מסורת ,ולא באופן פורמאלי
(גזית ,9001 ,ע' ;10גילון ,9000 ,עמ' .)199-191
במה דנים בור"ש? בוועדה מתקיימים עדכונים שוטפים ,הן ברמה האסטרטגית והן ברמה
המבצעית .אף שראש "המוסד" יושב בראש הור"ש ,סדר היום של ישיבות הוועדה נקבע
במשותף בהסכמה הדדית ,ואין לראש הוועדה מנדט להוריד נושא מסדר-היום .על סדר
היום מועלות סוגיות קרדינליות ,כגון מודיעין לשלום (כל הנושאים המודיעיניים הקשורים
בשלום ובתהליך השלום ,לעומת המודיעין שעניינו כוונותיו של האויב ויכולתו המלחמתית),
או נושא כוונותיו האמיתיות של נשיא סוריה .נושא חשוב נוסף היה מבצעים מודיעיניים,
שנועדו להשגת מידע .בור"ש נידונה גם השקעת משאבים בתחומים שונים ,כדי שלא תיווצר
כפילות בפיתוח אמצעים (גזית ,9001 ,ע' ;10גילון ,9000 ,עמ' ;191 ,199-191פישמן.)9119 ,
מבצעים מיוחדים נדונים בור"ש ,אם כי לא יורדים שם לפרטים מבצעיים ,כיוון שהמידע
הוא סודי וממודר ביותר .לאחר שתכנית מבצעית של אחד הגופים הופכת למבצעית ,נהוג
לשתף בהחלטה את ראשי הארגונים האחרים ,בין במסגרת הור"ש ,ובין בפגישות אישיות.
חשוב לשתף את הפורום בפרק הזמן שבתוכו יתקיים המבצע ובמקום ,שבו יתבצע .זאת ,כדי
לא להתנגש באינטרסים של ארגוני הביון האחרים ,הפועלים באותו זמן באותו אזור,
בנושאים אחרים .כאשר ראש אגף המודיעין ,למשל ,מקבל מראש המוסד מידע על מבצע
קונקרטי ,הוא אמור להתעניין אצל ראש חטיבת המחקר שלו על ההשלכות האפשריות
שיהיו למבצע ,ברמות השונות – המדינית ,הפוליטית וכדומה .ראש אגף המודיעין ,לעיתים,
222
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
יעדכן את הרמטכ"ל ,אם למבצע עשויות להיות השלכות על יחסי ישראל עם מדינות ערב ועל
המתרחש בשטחים .הרמטכ"ל ,מצידו ,יעביר את הסתיגויותיו לשר הביטחון ,וזה יעביר
אותן לראש הממשלה .במקרים בהם יש לארוע השלכה על המתרחש בשטחי יהודה שומרון
ועזה ,גם ראש השב"כ הוא כתובת הכרחית.
לעיתים ,לא ניתן לשתף במידע שותפים נוספים .ראש ארגון המתכנן מבצע כזה ,מיידע את
עמיתיו לגבי עצם המבצע ,וזאת מתוך הבנה ברורה שלעמיתים אסור לדבר כך עם הכפופים
להם (גילון ,9000 ,עמ' ;199-191פישמן .)9119 ,גילון מציין ,כי "מובן ,שלפעמים זה מעמיד
ראש ארגון בדילמה ,אבל אין מה לעשות :אם לא יישמר הנוהג הזה ,ראשי השירותים לא
יוכלו לשתף את עמיתיהם בסודותיהם הכמוסים ביותר" .בעובדה ,מצבים כאלה מביאים
לכך שלא הכל מובא כמות שהוא בפני הור"ש ,כמו שהתרחש ב"פרשת משעל" ,המתוארת
בפרק זה.
מערכת היחסים בין האישים המרכיבים את הור"ש :בכירותו של ראש המוסד בור"ש על
יתר ראשי השירותים אינה טבעית ,והיא מעוררת ,לעיתים ,התנגדויות .ראש השב"כ,
לשעבר ,כרמי גילון טוען ,כי:
עניינית ,בהחלט א פשר לחלוק על בכירותו של ראש "המוסד" בין ראשי השירותים .יש מקום
לטענה שמיש צריך לשבת בראש הוועדה הוא דווקא ראש אמ"ן ,בשל תפקידו המוגדר בחוק
בתור "המעריך הלאומי" .נכון ,אמנם ,שגם לשב"כ ול"מוסד" יש גופים מחקריים ,אבל אין
ערעור על בכירות חטיבת המחקר של אמ"ן .מאידך אפשר לטעון שלראש אמ"ן יש שרשרת
כפיפויות – הרמטכ"ל ,שר הביטחון וראש הממשלה ,בעוד שראשי "המוסד" והשב"כ
כפופים ישירות לראש הממשלה .לי כראש השב"כ ,לא הפריע שראש ה"מוסד" ,שבתי שביט,
נחשב לראש ור"ש ,אבל לאורי שגיא ,ראש אמ"ן זה כן הפריע.
(גילון ,9000 ,ע' )191
מה קורה ,כאשר לא מתקיים איזון במעמדם ובעוצמתם הפוליטית של האישים המרכיבים
את הור"ש? מצב כזה מביא לכך ,שלגוף הדומיננטי אין אינטרס בשת"פ .על כן ,הוא מסכל
כל אפשרות לפעילות מתואמת ,ונוהג כרצונו.
בשנות המדינה הראשונות ,כשהשב"כ והמוסד נשלטו ,שניהם ,על ידי אדם אחד רב כוח,
איסר הראל ,היה ברור מי הגורם הדומיננטי .אלוף במילואים מאיר עמית מספר בזכרונותיו,
כי כשנכנס לתפקידו התברר לו ,כי הור"ש אינה פעילה ,ובעצם ,אין כל שת"פ בין אמ"ן מזה,
לבין השב"כ והמוסד מזה .עמית טען ,כי הור"ש ,בראשותו של הראל ,התכנסה אולי פעמיים
במהלך כל כהונתו כראש אמ"ן (עמית ,9111 ,עמ' .)900-11
223
שיתוף פעולה מערכתי
תשובה לבעיה זו ,של הפרת האיזון בין הגופים וראשיהם ,בתוך הור"ש ,ניתנה רק שנים
רבות לאחר מכן ,כאשר בעקבות תקלה חמורה באיסוף מודיעין ,הקים ראש הממשלה ,דאז,
יצחק רבין את וועדת האלוף רפאל ורדי (להלן ,וועדת ורדי) ,ב ,9111 -במטרה לבחון את
נושא הפעלת הור"ש .על פי המלצתה ,המזכיר הצבאי של ראש הממשלה נדרש להיות חבר
בור"ש ,והוא אמור להיות הדמות המובילה .ורדי אף המליץ שהדיונים יתקיימו בלשכתו.
אולם ,עובדה המחלישה את מעמדו של המזכיר היא ,שעל פי מסורת ארוכת שנים ,הדיון
החודשי של הור"ש מתקיים במוסד ,כשראש המוסד הוא המארח ,עובדה ,המקנה לו מעין
"יתרון ביתיות" על פני האחרים (פישמן.)9119 ,
מקרה בוחן ( ,)Test Caseהמעיד על חיוניותו של המזכיר הצבאי לפעילותו התקינה של
הור"ש ,הוא נסיון הנפל לחיסול חאלד משעל ,אחד מבכירי החמאס ,שפעל ,באותה עת,
מירדן ב 95 -בספטמבר .9119ראש המוסד ,דני יתום ,היה ,קודם לכן ,המזכיר הצבאי
הראשון ,שמימש את המלצות ועדת ורדי ,כך ,שהנוהלים ,כמו המסורת ,היו מוכרים לו
היטב .אבל ,העובדה ,שהמזכיר הצבאי לראש הממשלה זאב ליבנה פרש אז מתפקידו ,וטרם
מונה לו מחליף ,יצרה מצב ,לפיו "החליק" יתום ,באופן טבעי ,לוואקום הזה ,ומילא ,בפועל,
את שני התפקידים .באופן כזה ,לא היה מי שיעמיד את יתום על הבעייתיות בתכנית ,שהציג
בור"ש ,כראש המוסד ,לחיסול משעל (פישמן.)9119 ,
הור"ש ,מעצם טיבו ,הוא זירה טבעית לסכסוכים ולמאבקי כוח בין הארגונים ,מה שמקשה
את השת"פ עוד יותר .מידת הפתיחות ,שמגלים משתתפי ור"ש במהלך הישיבות ,היא
פונקציה של מערכת היחסים בינם לבין עצמם .וכשבצמרת יש "חריקות" ,יש לכך השלכות
מיידיות גם על שיתוף הפעולה בדרגי העבודה הנמוכים יותר .אלה לא באים לדיונים של
אלה ,אלה לא מעבירים ניירות ועדכונים לאלה ,וחוזר חלילה (פישמן.)9119 ,
פרשת משעל ,למשל ,נתנה בולטות ליריבות הזו באמצעי התקשורת .לדוגמא ,העיתונאי
אלכס פישמן כתב ,בעקבות הפרשה ,בידיעות אחרונות ,כי:
ועדת ראשי השירותים לא היתה מעולם סיפור של שבת אחים גם יחד .ככלל ,אנטגוניזם
ויריבויות בין שירותי ביון של אותה מדינה ,הם עניין נפוץ ,וישראל אינה חריגה בכך .כל
הנוגע לאיסוף מידע ולמקורות – כל אחד מהם שומר את קלפיו צמדים לחזה ...במקרה של
משעל יתום חרג מן המסורת הזו (של שיתוף הגופים האחרים בהחלטה ,המחבר) .הוא
התעלם מן השב"כ ומאמ"ן ,הציג אותם ככלי ריק ,וגרם נזק לטווח ארוך – ואולי כבר בטווח
המיידי – גם לעבודתם ...לאחר פרשת משעל ,צוטט גורם בטחוני בכיר ,שסיפר ,כי מפגשים
בדרגי עבודה ברמות השונות ,בהם נוטלים חלק נציגים של מספר גופי ביוון ,הפכו בלתי
224
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
נסבלים .חשדנות הדדית ,עקיצות ,דיווחים חלקיים" .אם זה לא ייפסק ומיד נשלם כולנו על
הנזק המצטבר" הוא אמר.
(פישמן.)9119 ,
ראוי להדגיש ,כי מול ההדלפות והכתבות בתקשורת ,טען דני יתום ,כי הקפיד ,לפני המבצע
לעדכן את ראשי השירותים ,וכי קיבל את הסכמתם למבצע.
האפקטיביות של הור"ש ורמת השת"פ המערכתי בין משתתפיו :גילון ( ,9000ע' )199גורס,
כי ההדדיות בור"ש ,באשר לזרימה החופשית של מידע בין חבריו,
נגזרת מאופי הארגון המסוים ומאישיותו של העומד בראשו .בתקופה בה אני השתתפתי
בדיוני ור"ש ,ראש ה"מוסד" היה הרבה יותר "קמצן" בדיווחיו ,בעיקר בשל המבצעים
המיוחדים שארגונו מע ורב בהם ,לעומת ראש אמ"ן שהביא גישה אסטרטגית רחבה ,וחלק
את המידע והידע עם עמיתיו .אני מניח שזה נכון גם לגבי ראשי "מוסד" ואמ"ן אחרים.
שיתוף פעולה מחקרי ומבצעי מחייב ,מטבע הדברים ,את קיומן של פגישות ודיונים
משותפים רבים ,בין ראשי הארגונים ובין דרגים שונים בתוך הארגונים השונים ,כדי לבצע
את עבודת השת"פ ,הוויסות והעברת המידע בין הגופים .הפורום הבכיר לקיום כל אלה הוא,
כאמור ,הור"ש ,המהווה פורום ההיוועצות של שלושת ראשי השירותים המודיעיניים :ראש
אמ"ן ,ראש המוסד וראש השב"כ ,כשהמזכיר הצבאי של ראש הממשלה משתתף כמשקיף.
לפי נוהל עבודת הור"ש ,מה ,95.5.12 -היא אמורה ,בין השאר ,לדון בהערכות מודיעין
שנתיות ותקופתיות ,טרם שתוצגנה לפורומים השונים ולקבינט (מבקר המדינה ,9111 ,ע'
;959עמית ,9111 ,ע' ;900פישמן.)9119 ,
כיצד מתבצע השת"פ בור"ש? אם להסתמך על המופיע בפרסומים גלויים ,אחד הנושאים
הקבועים ,העולים בישיבות הוועדה ,הוא הצי"ח המשותף .בין היתר ,מאשרת הור"ש את
הצי"ח השנתי של מחלקת האיסוף באמ"ן ,ואחראית על עידכונו ,במהלך השנה.
בור"ש מלובנים גם חילוקי דעות ומיושבים מחלוקות .שיתוף הפעולה בין הארגונים מתבצע,
בעיקר ,בין בעלי תפקיד מקבילים ,בארגונים השונים .המקרים שאינם מגיעים לפתרון
מוסכם מגיעים לרמת המפקדים (פישמן ;9119 ,גילון ,9000 ,עמ' .)199חילוקי דיעות יכולים
להיות גם בנושאים כלליים ,גם בנושאים נקודתיים וגם בסוגיית חלוקת העבודה בין הגופים.
דוגמא לחילוקי דיעות בנושאים כלליים היא:
225
שיתוף פעולה מערכתי
עד כמה גדול האיום של הנב"ק (נשק בלתי-קונבנציונלי – גרעיני ,כימי וביולוגי) ,ולמה יש
לתת עדיפות מבחינת השקעת אמצעי המודיעין .חילוקי דעות אחרים מתעוררים בנושא
הגדרת האיום העיקרי :אמ"ן ,נניח רואה את עירק כאיום ממדרגה ראשונה ,ראש "המוסד"
רואה באירן את הא יום הגדול ביותר ,ואילו ראש השב"כ מתייחס בראש ובראשונה לנושא
הטרור הפלסטיני.
(גילון ,9000 ,ע' )191
גילון ( )9000מביא גם הצדקות ,שיכולות לשמש אותנו בדיון ,מי מהגופים יכול לשמש
כ" "Case Managerטוב יותר – הור"ש או המועצה לביטחון לאומי:
יתרונו הגדול של גוף כ מו ור"ש על פני המועצה לבטחון לאומי ,למשל ,הוא שהחברים בו הם
המפקדים של הארגונים .אין מדובר במנגנון תיווך בין הדרג המדיני לדרג המבצעי ,אלא
במפקדים הקובעים את סדר היום ואת סדר העדיפות של ארגוניהם ,וגם מדברים ישירות
עם ראש הממשלה ועם שר הבטחון .גוף ,יוקרתי ככ ל שיהא ,דוגמת המועצה לבטחון לאומי,
לא יהווה תחליף לעוצמת הור"ש ,ובשום פנים אין לנסות לנטרל עוצמה זו ,אלא להפך –
צריך לשמר אותה .אין להסיק מכך שאין מקום לשיפורים בתפקוד הור"ש ובקשרי הגומלין
שבין ארגוני המודיעין.
(גילון ,9000 ,עמ' )199-199
תפקיד חשוב אחר של הור"ש כ "Case Manager" -אינו מקויים גם הוא .הכוונה לקביעה
של תחומי האחריות הייחודיים מחד גיסא ,ועל הפלורליזם המודיעיני מאידך גיסא,
הנדרשים בקהילת המחקר .מבקר המדינה קובע ,כי הוכח ,שור"ש אינה מסוגלת להוות
(את) הגוף המתאים ,והראיה -שעד היום היא נמנעה מלעסוק בשאלה זו .לכן ,מציע
המבקר ,שראש הממשלה יטיל על ועדת מומחים בכירים ובלתי תלויים להכין עבורו הצעות
וחלופות לחלוקת האחריות בקהילת המודיעין בעתיד ,כולל תחום האחריות למחקר (מבקר
המדינה ,9111 ,ע' .)919
הור"ש הוכיח את צדקת הדוח של המבקר גם באופן טיפולו בדו"ח המקיף של "וועדת
החלוקה" ,שהגישה את ממצאיה אליו בספטמבר .9009ככל הידוע עד כה ,לא זכו מסקנות
אלה להתייחסות הור"ש ,כפי הנראה ,בשל הקושי להכריע באי ההסכמות ,לפחות עד מרץ
.9001
ניתן לציין שלוש בעיות עיקריות ,המונעות מן הור"ש לתפקד כ" "Case Manageאפקטיבי
לנושא המחקר המודיעיני:
הבעיה הראשונה ,היא שלמרות שהור"ש מהווה מפגש של ראשי הארגונים ,הוא איננו גוף
מחקרי ,אלא גוף מתאם בלבד.
226
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
הבעיה השניה ,היא שהור"ש חשוף ללחצים ,ברמה הגבוהה ביותר האפשרית .עד כדי כך
חשוף ,שאחד מתפקידיה של הור"ש – דיון מקדים בהערכות מודיעין שנתיות ותקופתיות,
טרם שתוצגנה לפורומים השונים ולקבינט – איננו מקויים .הסיבה לכך היא התופעה
הרווחת בארגוני מודיעין ,לפיה ארגון "שומר את קלפיו קרוב לחזה" ,בנושא איסוף המידע
והמקורות (מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)959תופעה זו תנותח ,בהרחבה ,בהמשך פרק זה.
מאותה סיבה ,לא מצליח הור"ש גם למנוע העברה אינטרסנטית ולא מקצועית של ידיעות
לגופי המחקר (מבקר המדינה ,9111 ,ע' .)911
הבעיה שלישית ,היא שהור"ש הוא גורם מתאם ברמה גבוהה מידי .השת"פ האמיתי איננו
במפגשים בין ראשי השירותים ,אלא ,בעיקר בין דרגי הביניים המקבילים ,בשירותים
השונים ,וברמת השטח.
הצעות להעברת תפקיד ה "Case Manager" -למוסד ,בתחום המחקר המודיעיני ,כפתרון
של Second best
גורדון ( )9001טוען ,כי הפתרון הזמין לגוף שייצור הערכת מצב לאומית ,מקיפה ומוסמכת,
שיפתור את בעיית הא-נומאליה שבמתן האחריות להערכה הלאומית בידי גוף לובש מדים
(אמ"ן) ,היא על ידי העברת האחריות למוסד (והעלאת מעמדו למעמד דומה לזה שהיה לו,
בשנים הראשונות של המדינה) .זהו ,לדברי גורדון ,ארגון ,שיהיה מסוגל לקבל אחריות
וסמכות על הערכת המודיעין הלאומית ,חייב להיות גוף אזרחי ,הכפוף ,ישירות ,לראש
הממשלה; ארגון קיים ,בעל אוטוריטה ומסורת מודיעינית; ארגון בעל יכולות מחקר
והערכה מוכחות; ארגון לא פוליטי ,בעל שלוחות מודיעיניות ודיפלומטיות; .גורדון טוען,
שהארגון היחיד ,העונה על כל הקריטריונים הללו ,הוא המוסד.
זהו ארגון בעל יוקרה ,הכפוף ,ישירות ,לראש הממשלה ,ובעל יכולות מוכחות .זהו גוף
אזרחי ,שמשוחרר מכבלי הכפיפות הצבאית ומהצורך להתמקד בסוגיות צבאיות .לכן,
החלופה המועדפת היא ,להטיל על המוסד את האחריות לגיבוש הערכת המודיעין הלאומית.
המוסד ישתף בגיבוש ההערכה את כל ארגוני המודיעין ,וכן ,גופים חוץ ממסדיים ומומחים
מתחומים שונים .משרד החוץ ,לדוגמא ,יופקד על הערכת המודיעין המדינית ,ואמ"ן יהיה
אחראי על הערכת המודיעין הצבאית .גורמים נוספים יהיו אחראים למודיעין כלכלי ומדעי,
וייתכן ,שגם מרכזי מחקר אזרחיים ישתתפו בתהליך ,אולם ,האחריות הכוללת והסמכות
יוטלו על המוסד.
227
שיתוף פעולה מערכתי
גורדון גורס ,כי ייתכן ,שברבות השנים ניתן יהיה להפריד את אגף המחקר מהמוסד ,ולהפוך
אותו לגוף עצמאי ,שייטול את האחריות הכוללת ,ובכך ,להגיע לפתרון האופטימלי ,אך ,עוד
חזון למועד...
בינתיים ,ברור ,כי ארגוני המודיעין האחרים יתנגדו למתן הבכורה למוסד .בעת כתיבת
שורות אלה פרסמה התקשורת הודעה ,לפיה הטיל ,לאחרונה ,ראש הממלה ,מר אריאל
שרון ,על המוסד ,לתאם (ולמעשה ,לנהל) את המאבק בהפצת הנשק הגרעיני במדינות
עויינות לישראל ,וכן בזליגת ציוד למדינות אלה .משמעות הדבר היא ,שהמוסד מונה
כ" "Case Managerלעניין זה ,ויצטרך לתאם בין משרד החוץ ,משרד הביטחון ,הוועדה
לאנרגיה אטומית ,המועצה לביטחון לאומי ואגף המודיעין של צה"ל .בתקשורת התפרסמה
דעת אמ"ן ,כי "מדובר בתפקיד ,שאינו מתאים לניהולו של ארגון מודיעיני ,וכי הם דוחים
הצעה כזאת" .מצויין עוד ,כי "התנגדות למתן התפקיד המוביל למוסד אפשר למצוא בכל
אחד מהגופים האחרים ,השותפים למאבק בהפצת נשק גרעיני" (שיף.)9002 ,
יצויין ,כי די לבחון את ההשלכות הכספיות של הצעה זו על מנת להבין ,עד כמה מימושה
הוא חסר סיכוי ,שכן ,הגידול המתחייב בתקנים ובתקציבים שאינם בנמצא ,על מנת
שהמוסד יוכל לעמוד בנטל ,היא גדולה מאוד ,ועל כן ,לא יישימה בטווח הנראה לעין.
דיון
מטרת פרק זה היתה לשמש כמקרה בוחן ( )Test Caseנקודתי של השת"פ המערכתי ,בתחום
המחקר המודיעיני.
חיפוש אחר מכשולים ,המונעים שקיפות ,פתיחות ושת"פ בין הגופים העלה ,כי כבר בשלב
בחינת התיאוריה ,בפרק הראשון של הספר ,ניתן לסווג את סוגיית השת"פ של המחקר
המודיעיני כמקרה בעייתי ומורכב של שת"פ ,כיוון שמדובר במקרה שבו אין בנמצא " Case
"Managerטבעי ,וגם לא "מטרת על" ,שתאחד בין הגופים השונים.
התיאוריה הצביעה גם על יתרון מסויים שיש למקרה ספציפי זה על פני אחרים – הצורך
לקיים רק רמה מינימלית של שת"פ מערכתי ,בתחום הזרימה החופשית של המידע בין גופי
המודיעין .אולם ,עד כמה יתרון זה משמעותי?
המקרה של השת"פ המערכתי של המלחמה בטרור ,שתואר בפרק הקודם ,הוא מקרה
קלאסי שבו יש "מטרת על" טבעית .אולם ,למדנו ,כי גם בתנאים טבעיים כאלה לא הוגדרה
מטרה כזו ,ולא היה בכך להקל על הקשיים בהשגת השת"פ.
228
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
מסתבר ,כי השגת תהליך זרימה חופשי של מידע היא משימה לא פשוטה כלל ועיקר .השגת
שת"פ כזה מחייבת שת"פ מקדים ,בדרך של גיבוש הסכמים וסדרי עבודה ונהלים בנושא
תיחום תחומי הפעולה והאחריות בין גופי המחקר השונים ,וניהול העבודה דרך הצי"ח
המודיעיני.
הקשיים בהשגת שת"פ מערכתי מתחילים בשלב מוקדם הרבה יותר .שכן ,בקרב גופי
המודיעין אין אפילו השלמה עם חלוקת תחומי האחריות הקיימים היום ביניהם.
הדוגמא הבולטת היא העובדה שהשב"כ מקיים מחקר ומגבש הערכת מודיעין בנושא
הפלסטיני המדיני מעלה טענות עקרוניות בתחום המקצועי .נטען ,שגוף העוסק בסיכול
הטרור הפלסטיני ,עלול לשגות ולתת משקל יתר בהערכה ,לנושאים המשרתים את הפעולה
הסיכולית ,וכל כן ,יש פה סכנה פוטנציאלית להטיה ולחוסר אובייקטיביות.
דוגמא נוספת היא הויכוח על המנדט שיש לאמ"ן בסוגיית תהליך השלום .נטען ,כי המודיעין
הצבאי לא צריך לעסוק בשאלות ,שאינן בתחומי הצבא והאסטרטגיה ,ולא צריך להטיל עליו
אחריות ראשית למחקר התחומים האזרחיים ,כגון כלכלה ,מדע ,מים ,אנרגיה ,תחבורה
וחינוך ,על פני גוף אחר בקהילה ,כמו ,למשל ,המרכז למחקר מדיני במשרד החוץ והמחקר
במוסד.
סו גיית המחקר המדיני היא מקרה אופייני של מאבקי הכוח לצבירת כוח ועוצמה אצל
הקברניט .שכן ,חולשתו של המרכז למחקר במשרד החוץ יצרה הזדמנות ,שאמ"ן שש לנצלה.
דוגמא דומה אחרת היא הור"ש ,שהכין לראש הממשלה לשעבר ,יצחק שמיר ,לבקשתו,
הצעה להגדרה ברורה של תחומי אחריות .במקרה זה ,ניצל המוסד את בכירותו של העומד
בראשו בור"ש ,והפעם היה זה המוסד שניצל את חולשת המרכז למחקר במשרד החוץ ואת
העובדה ,שמשרד החוץ אינו מיוצג בור"ש ,והמליץ להטיל את האחריות של המחקר המדיני
על המוסד.
מצב ,שבו הגופים הפועלים מערערים אפילו על חלוקת העבודה הבסיסית ביניהם ,ואינם
רואים בחלק מהגופים הפועלים שותפים אמיתיים ,מזמין ,באופן טבעי ,תקלות בהשגת
שת"פ.
למה קשה כל כך לתאם חלוקת עבודה ברורה בין גופי המודיעין? למה כל כך בעייתי להסדיר
זרימה שוטפת של מידע בין הגופים?
הסיבות לכך הן גם מבניות – המגבלות של הארגון הוובריאני ,שנדונו כבר בפרק התיאורטי
הראשון של הספר ,אבל גם בגלל העובדה ,כי שת"פ מערכתי ושותפות בין ארגונים זרים
לאופיים של ארגוני מודיעין ,ועל כן ,ביחס למצב הרצוי ,המצב הנוכחי פשוט נוח להם.
229
שיתוף פעולה מערכתי
מדוע עמימות זו נוחה לארגוני המודיעין?
וועדת שטייניץ ,שפרסמה את מסקנותיה במועד כתיבת פרק זה ,היטיבה להבין זאת .באשר
לחלוקת העבודה ,קבעה וועדת שטייניץ ,כי גבולות הגזרה בין השב"כ ,המוסד ואמ"ן
מחולקים,
בעיקר ,על פי חלוקה גיאוגרפית ,בשילוב של חלוקה על פי דפוסי הפעולה ,ולאו דווקא על פי
חלוקה לנושאים ולתחומי אחריות מודיעינית כוללת .ומאחר שכלפי כל איום בכל מדינה
ניתן לאסוף מודיעין תוך שימוש במגוון רחב של אמצעים ודפוסי פעולה ,קשה להטיל על מי
מהאירגונים את האחריות הכוללת ,במיוחד במקרים של כישלון קולוסאלי.
(וועדת שטייניץ ,9002 ,ע' )9
גם עובדת היעדרו של ממונה אפקטיבי על גופי המודיעין נוחה מאוד לגופים ,שנהנים
מעצמאות רבה ,והשליטה עליהם אינה מספקת .אולם ,וועדת שטייניץ היטיבה לקבוע ,כי
"מציאות זו אינה בריאה ,ואף אינה מטיבה בטווח הארוך עם כושרם של הארגונים להשיג
את המטרות שלשמן הם קיימים" (שם ,ע' .)51
בפרק זה הצבתי מגוון של פתרונות אפשריים לסוגיית הובלת המחקר המודיעיני בישראל.
ניתן לומר ,על פניו ,שרשימה ארוכה זו של " "Case Managersאפשריים אינה מצביעה על
פתרונות קלים וברורים.
מיהו ,אם כן ,ה" "Case Managerהמועדף בתחום המחק'ר המודיעיני? קיימות ,לדעתי ,רק
שלוש אפשרויות מעשיות:
האחת – המועצה לביטחון לאומי.
השניה – שר מיוחד ,כמשרה קבועה ,במשרד ראש הממשלה ,שהוא איש אמונו ,שפועל
לצידו מטה קבוע ,כמו בכל משרד ממשלה ,ושהוא יכול ,על כן ,לנווט ביד בטוחה את ספינת
המחקר המודיעיני לאפקטיביות הנדרשת ממנו.
השלישית – אמ"ן ,בשל גודלו והדומיננטיות שלו בין גופי המודיעין.
באשר לאופציה הראשונה ,תהיה זו טעות ,לדעתי ,להפקיד בידי המועצה לביטחון לאומי את
תפקיד גיבושה של הערכת מודיעין אינטגרטיבית .לפי תפישתי ,צריכה המועצה לגבש
המלצות לפעולה .חיבור בין המודיעין לדרכי הפעולה האפשריות אינו בריא .הוא עלול
להביא ,ולו בהיסח הדעת ,להטייה של המודיעין לטובת ההמלצה הנבחרת .על כן ,חשוב,
שהגוף שמגבש את המלצת המודיעין והגוף שמרכז את הכנת דרכי הפעולה האפשריות יהיו
גופים שונים.
230
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
יתרה מכך ,בספר זה מתוארות דוגמאות רבות ,שמלמדות ,לדעתי ,מעבר לכל ספק ,כי גוף
מתאם אינו מסוגל לתפקד באפקטיביות כ ,"Case Manager" -וש "Case Manager" -צריך
להיות הדומיננטי שבין הגופים הפועלים .המועצה לביטחון לאומי אינה כזו.
באשר לאופציה השניה ,שר מיוחד הינו פתרון ,שלכאורה יכולה להיות בו עוצמה מספקת,
אם יש לו את הגיבוי הנכון ,על מנת לאכוף שת"פ אפקטיבי .אבל ,בשיטת הממשל הנהוגה
במדינת ישראל ,שר ממונה הוא דמות פוליטית ולא דמות מקצועית .תהיה זו טעות קשה,
לדעתי ,להפקיד את הערכת המודיעין בידיו של איש פוליטי ,בשל הסכנה ,שאדם פוליטי,
מעצם טיבו ,יתקשה לשמור על אובייקטיביות בהערכת המודיעין ,ויצטרך להילחם כל העת
בפיתוי ,לכופף את הערכת המודיעין לאמונות ולאינטרסים הפוליטיים שלו ושל מפלגתו.
יוצא מל אלה ,כי הגוף היחידי שהוא דומיננטי דיו למלא את תפקיד ה""Case Manager
הינו אגף המודיעין בצה"ל .הכרה זו מחייבת קיבוע מעמדו של אמ"ן ,בהחלטת ממשלה,
וגיבוי של הקברניט בהסדרת תהליכי זרימת המידע.
סידור זה ,ללא ספק ,רחוק מלהיות אופטימאלי .אולם ,הוא בבחינת הרע במיעוטו.
231
שיתוף פעולה מערכתי
מקורות
גילון כרמי ( ,)9000שב"כ בין הקרעים ,ידיעות אחרונות ,ספרי חמד.
גזית שלמה ( ,)9001בין התרעה להפתעה ,על האחריות לגיבושה של הערכת המודיעין הלאומית
בישראל ,תל אביב :מרכז יפה למחקרים אסטרטגיים ,אוניברסיטת תל אביב.
דרור יחזקאל ( ,)9111שת"פ מנהלי ,האוניברסיטה העברית ,הפקולטה למדעי החברה ,החוג למדע
המדינה ,ירושלים ,תשכ"ו ,עמ' .99-9
החלטה מס .ב 02/של ועדת השרים לענייני בטחון לאומי ,מיום .29.2..9110
"וועדת חורב" ( ,)9192חורב עמוס ,אונא משה ,ארוין ש .שמרון דו"ח הוועדה לבדיקת ההתרחשויות
במעלות( ,ועדת חורב)( ,הוגש לראש הממשלה) ,99.1.92 ,ירושלים.
"וועדת שטייניץ" ( ,)9002הוועדה לחקירת מערך המודיעין בעקבות המלחמה בעיראק ,דין וחשבון –
כרך א' (החלק הגלוי) ,ירושלים :הכנסת ,וועדת החוץ והביטחון.
ידלין עמוס (בדפוס-א') ,לחימה בטרור מן האוויר ,אצל :יחזקאלי פנחס (עורך) ,על טרור ומאבק
בטרור ,אוניברסיטה משודרת ,תל אביב :משרד הביטחון.
ידלין עמוס (בדפוס-ב') ,הבעייתיות שבהגדרת הטרור ,אצל :יחזקאלי פנחס (עורך) ,על טרור ומאבק
בטרור ,אוניברסיטה משודרת ,תל אביב :משרד הביטחון.
ידלין עמוס (בדפוס-ג') ,מאפיינים ומדדים להצלחה ולכישלון במלחמה בטרור ,אצל :יחזקאלי פנחס
(עורך) ,על טרור ומאבק בטרור ,אוניברסיטה משודרת ,תל אביב :משרד הביטחון.
יחזקאלי פנחס (בדפוס) ,המודיעין המשטרתי והקברניט ,אצל :יחזקאלי פנחס (עורך) ,המודיעין
והקברניט ,אוניברסיטה משודרת ,תל אביב :משרד הביטחון.
יחזקאלי פנחס ( ,) 9009בטחון הפנים והביטחון הלאומי בישראל ,אצל :אפרתי הרצליה (עורכת) ,מבוא
לביטחון לאומי ,תל אביב :משרד הביטחון ,עמ' .905-12
מבקר המדינה ( ,)9111דו"ח מבקר המדינה .9110 ,.0
מבקר המדינה ( ,)9111דו"ח מבקר המדינה 02א' ,9111 ,נושאים כלליים :היבטים על יחסי הגומלין
שבין גופי המחקר שבקהילת המודיעין ,עמ' .911-959
מל"ל ( ,)9009-9009ממסמכי המועצה לביטחון לאומי.
נייטלי פיליפ ( ,)9119המקצוע השני העתיק ביותר בעולם ,ירושלים :מעריב.
עמית מאיר ( ,)9111ראש בראש ,מבט אישי על אירועים גדולים ופרשיות עלומות ,אור יהודה ,הד-
ארצי.
שפיר הרצל ( ,)9009הקדמה :בטחון הפנים – הגדרה מרחיבה או מצמצמת ,אצל :יחזקאלי פנחס,
קנטי דפנה (עורכים) ,עיונים בביטחון לאומי :בטחון הפנים בדמוקרטיה הישראלית ,גיליון ,1עמ'
.92-1
Alter Catherine (1990), An Exploratory Study Of Conflict And Coordination In
Interorganizational Service Delivery Systems, Academy of Management Journal, Vol.
33, No. 3, p. 478-502.
232
שיתוף פעולה בעבודת מערכות המודיעין בישראל
Honadle George, Cooper Lauren (1989), Beyond Coordination and Control: An
Interorganizational Approach To Structural Adjustment, Service Delivery And Natural
Resource Management, World Development, Vol 17, No. 10, pp.1531-1541.
עיתונות
אורן אמיר ( ,)9002לגרמניה ובחזרה ,הארץ ,10/9/02 ,ע' ב.9
גוטמן נתן ( ,)9001הדוח על 99בספטמבר :המודיעין החמיץ הזדמנויות לסכל הפיגועים ,הארץ,
,95/9/01עמ' א ,9א.9
גורדון שמואל ( ,)9001תנו את המפתח למוסד ,הארץ ,99/99/01 ,ע' ב.9
פישמן אלכס ( ,)9119התרגיל של המוסד ,ידיעות אחרונות ,המוסף לשבת ,90/90/19 ,עמ' .91-90
שיף זאב ,מה פתאום המוסד ,הארץ ,2/9/02 ,ע' ב.9
233
© Copyright 2024