1. No category

o
NYE VILKAR
.,l>
er første del i FAFOs rapportserie om nærings- og
nytelsesmiddelindustrien i Norge. Rapporten
viser at en av Norges viktigste industribransjer vil
møte nye konkurranseutfordringer på gO-tallet.
Rapporten tar opp følgende spørsm ål:
a..
I
VI
r+
ro
ro
::J
Blir nærings- og nytelsesmiddelindustrien i Norge
mer konsentrert?
z
-<
m
<
-
Hvilken betydning vil EFs indre marked ha for
NN-industrien?
r-
Hva kan Uruguay-runden i GATT bety for norsk
NN-industri?
~
»0
::u
Hvilke endringer skjer i norsk landbruks- og
fiskeri pol iti kk?
Hva kan endringene i det internasjonale handelsregimet innebære for norsk fagbevegelse?
Hvilken betydning har det for Norsk Nærings- og
Nytelsesmiddelarbeiderforbund at deres
medlemmer i framtida vil arbeide i en
konkurranseutsatt sektor?
De to neste rapportene i serien tar opp NNindustriens konkurransemuligheter, bedriftenes
strategier og utfordringer for fagbevegel sen .
~~
FAFO-rapport nr. 125
ISBN 82-7422-068-4
Fagbevege lsens senter for forsknin g,
utredning og dokumentasjon
Fossveien 19, 055 1 OSLO
Tl f. (02) 71 60 00
~
~
~
:t
~
~
V
"
' l>
10 1.
'. ; ' , \. . G: '. 1 .
i;
~~1~~.J~1fIT
........ _ _
•
,' , I
FAFO
Arild H. Steen
o
NYE VILKAR
Nye handlingsbetingelser for
norsk nærings- og nytelsesmiddelindustri
FAFO-rapport nr. 125
© Fagbevegelsens senter for forskning,
utredning og dokumentasjon t 991
ISBN 82-7422-068-4
2. opplag 1992
.1
Omslag og trykk:
'C. Falch Hurtigtrykk, Oslo
Innhold
Forord
Sammendrag ... . . . ... ... .. . . . . ..... ...... ... ... ...... . .. . .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
5
7
1 Innledning ......... . . . .. ..... ....... ... . ................ 9
1.1 Bakgrunnen for prosjektet ........ ........... .. .. .. ...... 9
1.2.Priorileringens dilemma . ....... .. ...... ... . . .. .. . . . .... 13
1.3 Rapportens videre innhold ...... .. ............ . ..... . . . . 14
2 Nærings- og nytelses- rniddelindustrien i Norge ...................
2.1 Avgrensing ........................................
2.2 NN-industriens strategiske betydning ......................
2.3 Fra kjøkken til industri ................................
2.4 NN-industriens betydning for økonomi og sysselsetting.. .. . . . ...
2.5 Sysselsettingsutviklingen ... ........................ ....
2.6 Konsentrasjon i NN-industrien ......................... "
2.6.1 Markedsformer .. ................................
2.6.2 Konsentrasjon og markedsatferd ................... ...
2.6.3 Hvordan måle konsentrasjon?. ................ .......
2.7 Foretakskonsentrasjon ............................... ..
2.8 En ny tendens? ... .................. ............... ..
2.9 Bedriftskonsentrasjon ....... ..........................
16
16
16
20
21
23
25
26
27
29
30
35
36
3 Konkurransen kommer... ....... ....... .. ..... ........ .. ....
3. 1 Om markedet ..... ....... .......... . .. . . .. .... . .. ...
3.2 Det geniale ved markedet ..............................
3.3 Problemer ved markedet . ... . ..
. ... . ...
3.4 Den norske modellen i klemme?....... . . .. . .... . .........
3.5 Kanskje ikke noe nytt? ................................
3.6 Endringenes betydning for NN-industrien ...................
3.7 Skjermingens sårbarhet ................................
3.8 Markedets frammarsj på flere områder .....................
3.9 Kort o g lang sikt .................... ... .. . ...... ....
41
4 1
42
46
49
50
52
54
56
4 EFs indre marked ........................................
4. 1 EF ........................... ............. ......
4.2 Det indre markedet ........ .. .... .. ..... . ... ....... . ..
4.3 Cecchini-rapporten .......... .............. ...........
4.4 Skalafordeler i NN-industrien... ...... . ... .. . . . ... . . .....
4.5 Handelshindrlnger .. ... ..... . . .. .. . . ..... .. .... .... . . .
4.5.1 Farvel til handelshindrlnger'? .............. ..........
4.5.2 Undersøkelser om handelshindringer . . . .... . .... .. .....
4.5.3 Gevinstmuligheter ved en fjerning av handelshindringene ....
4.5.4 Hvorfor gevinster ved .fjerning av handelshindrlnger? .......
4.6 Det indre markedet og NN-industrien . .....................
4.7 EFs politikk overfor primærnæringene..... ... ..... .. . .. ....
4.7.1 Landbrukspolitikken ....... ..... . ... .. ...... . .....
4.7.2 EFs fiskeripolitikk ...............................
4.8 E Ø S .............................................
57
58
59
61
62
63
63
65
66
70
72
73
73
75
77
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
44
3
5 Fusjons- og konkurransepolitikk i Norge og EF
.
. .
5. t Etableringsretlen . . . . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .
5.1.1 Romatraktaten og etableringsrett. . . . . .. . . . . . . . . . . . . .
5.12 Norsk konsesjonslovgivning. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.1.3 De diskriminerende bestemmelsene i konsesjonslovene . . .
5.2 EFs regulering av omsetningen av selskap . . . . ... . . . . . . . . .
5.3 Aksjeklasser o g stemmerettsbegrensinger .
5.4 EFs konkurransepolitikk o o • o: :
5.5 EØS-avtalen og konkurransepolitikken .
.
5.6 Norsk konkurranseregulering .
5.7 Helhetsvurdering
.. . . . . . .... .
. .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
•
.
.
.
.
.
.
.
.
.
•
.
•
.
•
.
•
.
.
o
.
.
.
o
. .
..
. .
..
..
.
.
.
.
o
•
o
o
•
•
•
•
•
•
o
•
•
o
•
•
•
o
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
o
•
•
o
•
o
.
•
o
•
•
o
•
•
•
•
o
•
•
o
•
•
•
o
•
•
•
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
6 EF's regulering av NN-industrien . .
. ..
.
. ..
6.1 Innledning . ........... . . ..........................
6.2 Tekniske handelshindre og næringsmiddelindustrien ...........
6.3 Helse, kvalitet og informasjon ..........................
6.4 Hvordan berører dette norske næTingsmiddelinteresser? .........
78
79
79
79
80
81
82
83
87
88
92
.
95
95
96
102
108
7 GATT ...............................................
7. 1 GATT - spilleregler for handelen
7.2 Uruguay-runden og uenighetens innhold ...................
7.3 Mulige virkninger av en GATT-avtale.....................
7.4 Konklusjon ....................................... .
1 13
1 13
115
1 19
121
8 Landbrukspolitikken i endring . . ..... . . . . ....................
8.1 Den tradisjonelle landbrukspolitikken .....................
8.2 Bakgrunnen for Alstadheimulvajgel ......................
8.3 Innholdet i AJstadheirnutvalgets innstilling ..................
8.4 Hvordan vurdere NN-industriens interesser .................
8.5 Konkrete virkninger av Alstadheim-utvalgets innstilling ........
123
124
127
127
129
131
9 Fiskerip olitikken i endring . . . .
. . .
9. t U tgangspunket ..
9.2 Politikkomlegging
9.3 Ressursforvaltningen
.
9.4 Kvotefordeling . .
135
1 36
138
139
139
140
141
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
o
•
•
•
•
•
•
•
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
•
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
o
o
.
.
.
.
.
.
.
•
•
.
•
o
.
..
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
...
.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
. .
.
.
.
.
.
.
o
•
•
•
•
•
•
•
•
•
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
o
.
.
.
.
.
o
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
o
o
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
.
o
9.5 Regllieringen av omsetningssystemet
9.6 Markedsadgang på EF-markedet .........................
.
•
•
•
•
•
•
o
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
.
1 45
10 NNN i mer konkurranseutsatte omgivelser
.
. . .
145
10.1 En ny sysselsettingstrend . ...
.
.
. .
10.2 Utfordring for NNN i el mer konkurranseutsatt marked ........ . 146
10.3 Forholdet bønder, foredlingsindustri og fagbevegelse ......... 151
10.3.1 Landbrukspolitikken og sosialdemokratiet ............. 151
10.3.2 Allianseforhold i drift ........................... 153
10.3.3 Fra interessefellesskap 1�1. skjebnefellesska\J? ........... 155
10.3.4 Behov for en ny strategt l Landbrukssamvuket.......... 155
157
10.4 Oppsummering
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
o
•
•
•
•
•
•
•
•
.
.
o
•
•
•
•
•
•
•
.
.
.
.
.
Litteratur
Vedlegg
4
0"
o
•
.
o
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
•
•
..
.
.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
..
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
•
. 158
1 63
.
Forord
FAFO har siden november
1 988 arbeidet med prosjektet Utviklingstrekk i nærings­
og nytelsesmiddelindustrien (NN-industrien) på oppdrag fra Norsk Nærings- og
Nytelsesmiddelarbeiderforbund (NNN). Tidligere har vi publisert en delrapport En
næring i nytelse? (Steen 1989). Høsten 1991 kommer en rapportserie om NN­
industrien i Norge. Nye vi/talr er den første rapporten i denne serien om nærings- og
nytelsesmiddelindustrien i Norge. Rapporten er skrevet på oppdrag fra NNN.
Rapportserien består av tre deler som kan leses uavhengig av hverandre. Denne
første rapporten drøfter endringer i NN-industriens handlingsbetingelser, de øvrige
rapportenes innhold går fram av innledningskapittelet. S ammendraget gir en oversikt
over hva denne rapporten inneholder. Jeg har forsøkt å bruke enkle begreper og lite
fremmedord. Stoffet skulle være tilgjengelig for lesere uten forhåndskunnskaper i
samfunnsfag. Vanskelige ord og uttrykk er forklart i fotnoter. Men virkeligheten er
ofte komplisert, enkelte deler av rapporten kan allikevel fortone seg vanskelig.
Leseren får "øste seg med at det også er nyttig å lære seg enkelte begreper.
Rapporten er avsluttet i august
1 991. Viktige avklaringer med hensyn til Norges
tilknytning til EF er ikke foretatt. Dette berØrer i liten grad hovedkonklusjonene i
rapporten. Vi hadde ønsket å avslutte rapportene med en drøfting av en eventuell
EØS-avtale, forsinkelsene i disse forhandlingene umuliggjorde dette.
Kapittel 5 i rapporten er skrevet av Torunn Olsen som har vært medarbeider i
dette prosjektet og som også er forfatteren av rapportseriens tredje rapport. Kapittel
6 er skrevet av Liv Tørres som tidligere har vært medforfatter til FAFO-rapporten
Ny norsk standard? som omhandler nye europeiske reguleringsmodeller for helse,
sikkerhet og miljØ.
Mange har bidratt til at prosjektet har latt seg gjennomføre. Først og fremst NNN
som påtok seg finansieringen. Forbundets representanter utgjorde referansegruppen
for prosjektet og de fortjener en stor takk. Medlemmene i denne gruppen har slitt seg
gjennom lange diskusjoner og mye kommentering. Referansegruppen har beslått av:
Hildbjørg Bjørkaas, redaktør Næringsmiddelarbeideren
Torbjørn Dahl, forbundssekretær NNN
Rolf Frøysland, nestleder NNN
Eystein Gaare, forbundsstyremedlem NNN (bryggeri)
Bente Løvaas, vararep. landstyret NNN (sjokolade)
Arild Oliversen, forbundssekretær NNN
Gunnar Ovell, landstyremedlem NNN (margarin)
Gjennom bedriftsundersøkelsen og regionkonferanser
NNN har vi også fått
verdifulle innspill fra en rekke lokale tillitsvalgte.
5
Referansegruppen for det tilgrensende prosjektet NN-industrien i et dpnere
marked har også bidratt med kommentarer. I tillegg til Dahl, Frøysland og Oliversen
nevnt ovenfor, besto denne gruppen av:
Ulf Bjerkhaug, KjØttindustriens Fellesforening
Leif I. Hansen, Næringsmiddelindustriens Landsforening
Steinar Jenssen, Fiskeindustriens Arbeidsgiverforening
En rekke bedriftsledere har gjennom bedriftsundersøkelsen og i andre sammenhenger
også bidratt til prosjektet.
På FAFO har Torunn Olsen, Jon Erik Dølvik og Dag Stokland bidratt med
kommentarer. Jon S. Lahlum og Jardar E. Flaa har bistått med den tekniske
ferdigstillingen av manuskriptet. Takk alle sammen.
Bidragsyterne er ikke ansvarlig for rapportens konklusjoner og vurderinger.
Grunerløkka, september 1991
Arild H. Steen
6
Sammendrag
Rapporten er første del i FAFOs rapportserie om nærings- og
nytelsesmiddelindustrien. Serien består av tre rapporter:
*
Rapport l tar for seg endringer i NN-industriens handlings­
betingelser og utfordringer for NNN.
*
Rapport
*
Rapport 3 drøfter NN-bedriftenes strategier og utfordringer for
NNN.
2
belyser NN-bransjenes konkurranseposisjon.
NN-industrien utgjør en del av grunnfjellet i norsk industri. Det er
viktig å opprettholde et tilstrekkelig produksjonsapparat av bered­
skapsmessige og utenriksøkonomiske grunner. Sysselsettingen i NN­
industrien var stabil helt fram til 1987, de siste tallene indikerer nå
et brudd i denne stabiliteten. Sysselsettingen synker og nedgangen
ved inngangen til 9D-tallet er større enn svingningene på 8D-tallet.
Våre undersøkelser viser at NN-industrien er blitt mer konsentrert
både når en ser på foretak og bedrifter. Særlig sterk har konsentra­
sjonen vært i olje og fett-, drikkevare-, sjokolade- og kornvare­
industrien. Konsentrasjonsutviklingen viser at færre foretak har større
markedsandeler enn fØr. Bedrifts-konsentrasjonen er også tiltakende,
men i et svakere tempo enn foretakskonsentrasjonen.
Rapporten argumenterer for et perspektiv om at konkurransen fra
utlandet i det norske NN-markedet vil bli sterkere. Den norske
skjermingen av landbruket som også har sørget for en skjerming av
foredlingsleddet, står under press og foredlingsindustrien må innstille
seg på mer konkurranse.
Årsaken til den økende konkurransen springer ut av endringer i
internasjonal økonomi og politikk og indre forhold i Norge.
Rapporten drøfter hvilke virkninger EFs indre marked og en norsk
7
tilpasning kan få for NN-industrien. Særlig ser vi på bortfall av
handelshindre, fri bevegelse av kapital og arbeidet som foregår når
det gjelder standardisering på næringsmiddelområdet innenfor EF.
GATI-forhandlingene er en annen viktig faktor som er med på å
skape nye betingelser for norsk jordbruk: - og dermed også fored­
lingsindustrien.
Som et resultat av internasjonal utvikling og indre nasjonale
politiske endringer foregår det markerte omlegginger både i norsk
landbruks- og fiskeripolitikk. Retningen i disse endringene er for
landbrukets vedkommende en større vekt på tiltak som ikke er
produksjonsdrivende og en nedprioritering av kornproduksjonen.
Samtidig vil det legges større vekt på å oppnå markedsbalanse og
større aksept for utfyllende import. Ønske om konkurranse på
foredlingsleddet signaliseres av Alstadheimutvalget.
Fiskeripolitikken legges om for å få næringen mindre detalj­
regulert og mer følsom for markedets signaler. Fangstleddets
dominerende posisjon svekkes. Kvotepolitikken legges om i retning
av større vekt på lønnsomhet i fangstleddet. Eksporten liberaliseres.
Samlet finner vi at disse endringer i internasjonale og nasjonale
handlingsbetingelser vil føre til at NNNs medlemmer i langt mindre
grad vil arbeide innenfor skjermet sektor. Dette får betydning for
NNNs strategi fordi de i større krav må ta hensyn til bedriftenes
internasjonale konkurranseevne. Igjen kan dette gi grunnlag for
strengere krav til lederskap og eierskap i norsk NN-industri. Behovet
for kompetanseheving blant arbeidstakerne og lokale tillitsvalgte for
at de skal kunne engasjere seg mer aktivt og kritisk overfor bedrifts­
og konsernledelser, blir særlig aktuelt.
NNNs forhold til bøndene og Landbrukssamvirket kommer også
i nytt lys dersom importvernet svekkes. NNN blir i større grad
avhengig av at samvirkebedriftene følger industrielle motiver og ikke
råvaremottaker-motiver. Dette stiller ledelsen i Landbrukssamvirket
i et dilemma mellom industri- eller leverandørhensyn.
8
[Il
Innledning
Denne rapporten er den første i en tre-delt serie om nærings-og
nytelsesmiddelindustrien (NN-industrien) i Norge. Vi skal i denne
rapporten presentere resultatene fra et prosjekt FAFO har utført på
oppdrag fra Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund
(NNN).
1.1 Bakgrunnen for prosjektet
Utgangspunktet for prosjektet var NNNs ønske om mer kunnskap om
NN-industrien,
dens handlingsbetingelser,
dens muligheter og
framtidsutsikter og dermed også hvilke utfordringer denne utviklin­
gen stiller NNN overfor. Oppdraget ble konkretisert underveis i
samspill med NNN. Tidligere har vi publisert en FAFO-rapport En
næring i nytelse? (Steen 1989) som gir en beskrivelse av endringene
i norsk NN-industri på 80-tallet når det gjelder konkurranseforhold,
sysselsetting, lønnsomhet og investeringer.
Vi skal i denne rapporten hovedsakelig konsentrere oss om
endringer i NN-industriens handlingsbetingelser som har relevans for
NNN. Med handlingsbetingelser sikter vi til samfunnsmessige
forhold som setter begrensninger og definerer spillerommet for norsk
NN-industri og NNN. Handlingsbetingelser er både forhold en
passivt må tilpasse seg (f.eks. regler for internasjonal handel) og
forhold som en aktivt kan forsøke å påvirke (f.eks. markedets
etterspørsel). NN-industrien må arbeide innenfor de bestemmelser,
den kultur og den politikk som råder i Norge og har som oppgave
å sørge for at samfunnet blir tilført de produkter som forbrukerne til
9
enhver tid har behov for. Hvis norsk NN-industri ikke klarer denne
oppgaven på en måte som samfunnet aksepterer (med hensyn til pris,
kvalitet og leveringsikkerhet), har den mistet sin eksistensberettigel­
se. Det finnes ingen annen begrunnelse for en norsk NN-industri enn
at den skal bidra til det norske samfunns levestandard og livskvalitet
i bred forstand. Levestandard refererer seg til de økonomiske sidene
ved NN-industrien, mens livskvalitet også
tar hensyn til verdier som
matvaresikkerhet, avsetning for primærprodusentene, levedyktige
lokalsamfunn etc. Det er hvordan NN-industrien skjøtter summen av
disse oppgavene som avgjør industriens framtid. Dommeren er dels
markedet og dels politikken.
Et siktemål med rapporten er at aktørene i industrien skal få et
realistiske bilde av den norske industriens utfordringer for bedre å
kunne vurdere industriens muligheter og vanskeligheter. Vi håper å
så noen nye tanker, bidra med enkelte nye perspektiver, legge fram
nye data og problematisere hevdvunne sannheter som ofte er det
farligste og mest villedende som finnes.
Formålet med denne rapporten er:
*
Å
belyse de handlingsbetingelser dagens NN-industri arbeider
under
*
Drøfte hvilke endringer som har skjedd og skjer med disse
handlingsbetingelsene
*
Vurdere virkningene for NN-industrien av disse endringene
*
Og drøfte hvilken betydning dette kan få for NNN
Vi skal illustrere disse formålene i en figur som både viser sammen­
hengen mellom NN-industriens handlingsbetingelser og som også gir
en oversikt over hva denne rapporten omhandler.
Figuren viser hvilke handlingsbetingelser vi behandler og hvordan
disse delvis er nasjonalt bestemt og delvis er internasjonalt bestemt.
10
Figur 1.1 Analyseskjema
EN DRINGER I INTERN ASJONALE
HAN DLIN GSBETINGELSER
Kap. 4
EFs indre
marked
Kap. 5
Kap. 6
Fusjons o g
EFs regulering
konkurranse- av N N -i ndustrien
po li tikk
!
./
PERSPEKTIV
Kap. 3
Konkurransen
kommer
'"
Kap. 7
GATT
�
'",..
N ORSK
N N -IND USTRI
Kap. 2
q
UTFORDRINGER
FOR N N N
Kap. 10
N N N i mer
konkurranseutsatte
omgive lser
l
ENDRINGER I NASJON ALE
HAN DLIN GSBETIN GELSER
Kap. 5
Fusjons og
konkurransepolitikk
Kap. 8
Landbrukspolitikk
Kap. 9
Fiskeripol i ti kk
Innledningsvis foregriper vi drøftingen ved å analysere hvordan
generelle endringer i det norske samfunnet er med på å endre
betingelsene for den norske NN-industrien. Ved denne drøftingen vil
11
vi ikke dekke alle relevante handlingsbetingelser for NN-industrien,
men de som er av spesiell betydning for NN-industrien.
I neste rapport, rapport 2, vil vi gå nærmere inn på NN­
industriens konkurransemuligheter i et åpnere marked. Med bakgrunn
i endringer i handlingsbetingelsene som drøftes i denne rapporten, vil
vi vurdere de norske bransjenes konkurransemessige posisjon vis-a­
vis tilsvarende bransjer i 4 andre EF-land, Danmark, Tyskland,
Frankrike og Storbritannia. I rapport 3 vil vi studere bedriftenes
atferd og strategier i Norge for til slutt å vurdere disse i forhold til
pågående endringer i handlingsbetingelsene (rapport l) og konkur­
ransemulighetene (rapport 2). Sammenhengen i rapportserien er
illustrert i figur 1.2. Rapportserien er et resultat av to nært sammen­
hengende prosjekter.
Figur 1.2 Sammenhengen mellom rapportene i serien
RAPPORT1
Endringer i N N -industriens
handl i ngsbeti ngelser
N asjonalt
T
Internasjonal t
Betydni ng for N N N
MAKRO
RAPPORT 2
Norsk N N -i ndustris
kunkurranse posisjon
v is-a-vis utlandet
BRANSJE
12
RAPPORT 3
Bedri ftenes strategier
for å mø te endri ngene
beskrevet i Rapport 1
-marke dsstrategier
-bedriftsi nterne strate gier
-N NNs rolle
BEDRIFT
Det ene et felles prosjekt mellom arbeidsgiver- og arbeidstaker­
organisasjoner i NN-industrien, det andre et prosjekt kun for NNN.
Dette reflekteres i rapporteringen. Denne rapporten og rapport
3 er
primært skrevet for NNN, mens rapport 2 er skrevet for fellespro­
sjektet. Denne inndelingen
påvirker ikke
hva vi skriver, men
redigeringen av stoffet mellom rapportene. Rapportene kan leses som
enkeltbidrag, men vi anbefaler at de leses i sammenheng.
1.2 Prioriteringens dilemma
Et generelt utgangspunkt og en sammensatt næringssektor innebærer
at vi måtte foreta en rekke prioriteringer; mellom saksfelt, mellom
det generelle og det bransjespesifikke og mellom bransjene seg i
mellom. Noen vil kanskje bli skuffet for at ikke akkurat den saken
eller deres bransje er behandlet grundigere.
Vi har vektlagt stoff og bransjer etter diskusjoner med vår
oppdragsgiver. Våre valg har også vært styrt av vår oppfatning om
hva som er viktigst for industrien og våre håp om å kunne tilføre
leserne noe nytt. I tillegg har også mulighetene til å få fram data
vært en begrensing som har påvirket prioriteringen.
Ettersom NN-industrien er mangfoldig og lever under svært
varierende omgivelser, er detaljkunnskap viktig for å forstå feltet.
Det er en uoverkommelig oppgave å sette seg inn i alle bransjeav­
taler, offentlige reguleringer og politikk, internasjonale avtaler, bran­
sjenes historie etc. Bransjekjennere vil ganske sikkert få "gleden" av
å arrestere oss på noen punkter. Frykten for å gjøre noen feil i den
enorme mengden av detaljkunnskap har allikevel ikke hindret oss fra
å kaste oss ut i de mer prinsipielle sidene ved saksfeltet. Vi har
prøvd å få kunnskap om de overordnede særtrekk innenfor bransjene
og trekke ut det som er felles for hele NN-industrien.
13
.'
1.3 Rapportens videre innhold
Kapittel 2 presenterer NN-industrien i Norge. Hovedfunnene i "En
næring i nytelse" refereres og vi plasserer NN-industrien i det norske
samfunn og den norske økonomien. Vi drøfter også strukturendrin­
gene i NN-industrien og svarer på spørsmålet om NN-industrien blir
mer konsentrert.
Kapittel 3 behandler konkurransens betydning og frammarsj som
overordnet perspektiv for den norske samfunnsutviklingen. Her vil
..
vi trekke opp hvilken særlig innflytelse oppfatningen om markedet
som styringsinstrument har for NN-industrien.
I kapittel
4 vil vi kort presentere grunntrekkene i EF og det
indre markedet. Deretter drøftes argumentasjonen som ligger til
grunn for realiseringen av markedet. Hvorfor ønsker man å innføre
det indre markedet, hvilke fordeler mener EF det vil gi? Vi legger
fram hvilke virkninger det indre markedet antas å få for europeisk
NN-industri. Videre berører vi kort virkninger av en EØS-avtale ut
fra hva vi vet per september
1991.
Kapittel 5 behandler EFs regulering a v bedriftene og vurderer
dette i forhold til norske bestemmelser. Konsesjonsloven og konkur­
ransepolitikk er stikkordene.
I kapittel 6 beskriver vi den særskilte reguleringen av NN­
industrien. Vi legger fram de prinsipielle sidene ved standardise­
ringsarbeidet og drøfter hvilke virkning dette kan få for norsk NN­
industri, norske arbeidstakere og forbrukere.
Kapittel
7
dreier seg om en annen internasjonal handelspolitisk
regulering; generalavtalen for toll og handel (GATT). Vi drøfter
innholdet i den pågående forhandlingsrunden og hvilke virkninger
dette kan få for norsk landbruk og foredlingsindustri.
Kapittel 8 og
9 tar opp endringene i politikken overfor de to
sentrale leveransenæringer til NN-industrien - landbruk og fiske. Vi
drøfter hvordan de overordnede politiske tendenser (kap.
14
3) endrer
betingelsene for primærnæringene og relaterer det til foredlings­
industrien.
I kapittel 10 drøfter vi hvilke utfordringer NNN stilles overfor
i framtiden på bakgrunn av de endringstrekk vi har belyst.
15
N ærings- og nytelses­
middelindustrien i Norge
Dette kapittelet presenterer NN-industrien i Norge. Vi drØfter dens
strategiske betydning, belyser dens oppgaver og beskriver dens
betydning for økonomi og sysselsetting. Avslutningsvis drøfter vi
konsentrasjonen i NN-industrien og viser at konsentrasjonen i de
fleste NN-bransjer øker.
2.1 Avgrensing
Når vi i fortsettelsen av disse rapportene skriver om NN-industrien,
så bruker vi samme definisjon som Statistisk Sentralbyrå bruker av
sektoren. Vi opererer med følgende bransjer:
Til høyre for opplistingen har vi satt opp den prosentvise
sysselsettingsandel bransjen utgjør av den totale sysselsettingen i
NN-industrien. Vår prioritering av bransjene har sammenheng med
den relative betydning bransjene har. Vi har lagt ned mest arbeid i
bransjene med størst sysselsetting.
2.2 NN-industriens strategiske betydning
I historisk perpektiv har den viktigste oppgaven for et land vært å
sikre befolkningens matforsyning. Globalt er dette fortsatt en uløst
oppgave og prognosene for verdensproduksjonen av en basisvare
som korn viser et synkende antall kilo pr innbygger. I Norge
importerer vi en rekke matvarer, først og fremst korn, frukt og
16
grønnsaker. På den annen side har vi også en betydelig eksport av
mat gjennom fiskeriene.
I en verden med knapphet på mat er det også et etisk spørsmål
hvor høy selvbergingsgrad vi skal ha. Norsk etterspørsel på verdens­
markedet er med på å presse prisene oppover og fortrenger mindre
kjøpekraftige land fra markedet. Norges betydning er i denne
sammenheng svært liten, men det moralske dilemma er allikevel til
stede
-
tar
vi maten fra sultende i den 3 . verden?
Tabell 2.1 Bransjesammensetning NN-industrien1
Bransje
Sysselsettingsandel
Prosent
Slakt og produksjon av kjøttvarer
Produksjon av meierivarer
Konservering av frukt og grønnsaker
Produksjon av fiskevarer
Produksjon av olje og fett
Produksjon av kornvarer
Produksjon
Produksjon
Produksjon
Produksjon
av
av
av
av
bakervarer
sjokolade og sukkervarer
næringsmidler ellers
drikkevarer og tobakksvarer
21
12
2
21
3
2
15
5
7
10
Sum
Kilde: SSB Industristatistikk 1988
I økonomisk sammenheng er mat som enhver annen vare. Prisene
bestemmes av tilbudet og etterspØrselen. Politisk spiller matvarene
(fra landbruket især) en helt annen og mer fundamental rolle. Fordi
alle land betrakter matvaresikkerhet som avgjørende, forsøker de
1 For en nærmere definering av hvilken produksjon som inngår i de ulike bransjene,
henvises til vedlegg 1.
2 Sluttsummen summerer seg ikke til 100% fordi vi har utelatt dyrefOr-produksjon.
17
..
fleste land å sikre sin landbruksproduksjon gjennom å skjenne den
fra utenlandsk konkurranse. Det som frambys for salg på det åpne
verdensmarkedet er i stor grad "overskuddsproduksjon" som landene
ikke nyttiggjør seg internt. Prisene på verdensmarkedet har derfor en
tendens til å ligge under produksjonskostnadene. For Norge med
høye produksjonskostnader har det derfor vært lønnsomt å importere
landbruksprodukter. Den gode norske kornavlingen i 1990 var svært
kostnadskrevende for offentlige budsjetter. For det første måtte
myndighetene ut med mer subsidier ettersom disse også bestemmes
av produksjonsmengden. For det andre måtte staten kjøpe dyrt norsk
kom istedenfor billig kom fra verdensmarkedet. Paradokset er et
resultat av ulik produktivitet innenfor kornproduksjonen og nasjonale
reguleringer i de fleste land i verden.
På bakgrunn av Norges produksjonsbetingelser har det vært
nasjonal enighet om beskyttelse av landbruket. Begrunnelsen for
støtten til fiskeriene har vært knyttet til problemene med lønnsomhe­
ten for fiskerne. Ettersom de er "ofre" for det internasjonale
markedet, har fellesskapet påtatt seg en sikringsoppgave. Dette
kommer vi tilbake til i kapitlene 8 og 9. Framtiden vil vise i hvilken
grad det fortsatt vil være vilje til å beholde et landbruk og eventuelt
hvilken type landbruk vi ønsker. Det er ikke sikkert at det er dagens
landbruk politikere og skattebetalere vil beholde. For NN-industrien
er det avgjØrende at produksjonen opprettholdes. Hvordan og hvor
det produseres har stor betydning, men er ikke avgjørende.
Alternativet til en egen NN-industri, vil være import. Import som
må finansieres med eksport. I dette ti-året med store olje- og
gassinntekter vil dette nasjonaløkonomisk la seg gjøre. Men utover
i neste sekel vil en økt import belaste utenriksøkonomien alvorlig.
Andre importvarer som biler og syden-reiser har den fordel at de i
større grad påvirkes av nasjonale konjunkturer. Matvareimport utgjør
et mer stabilt element som det er vanskelig å påvirke på kort sikt.
Betydningen av å ha et nasjonalt produksjonsapparat for å sikre
18
økonomisk handlefrihet er derfor stor. En økt import av NN­
industriens produkter vil derfor få ringvirkninger i andre deler av
norsk økonomi. Dersom vi ikke skal drive matvareproduksjon i
samme utstrekning i Norge, må vi bruke ressursene til annen
eksportrettet produksjon. Det er derfor et relevant krav til en
argumentasjon for økt matvareimport at den også kan foreslå en
alternativ ressursanvendelse.
Et slikt krav er mulig å tilfredsstille hvis en forutsetter en
langsom omlegging. Vi vet at våre kostnader til landbruks-produk­
sjon ligger langt høyere enn andre land. Dette betyr at landbruket
legger beslag på ressurser som alternativt kunne blitt brukt til andre
formål som ville gi større avkastning. Kravet er altså ikke at en
alternativ ressursanvendelse behøver å være lønnsom, men den må
være mindre ulønnsom enn landbruket. Samfunnets samlede velferd
ville da øke. Vi vet imidlertid at en slik omlegging vil innebære
store samfunnsmessige endringer som vi kanskje ikke ønsker.
Omlegginger som også vil legge beslag på store ressurser. Samtidig
verdsetter vi også andre goder som ikke kan måles i penger; spredt
bosetting,
en
landbrukskultur,
kulturlandskapet,
sikkerhet for
matforsyning etc.
Hvilke valg Norge vil foreta med hensyn til landbrukets framtid
er usikkert (kfr. kap. 8 om landbrukspolitikken). I dag er det
politiske klimaet lite velvillig til store overføringer til landbruket.
Dette betyr ikke det samme som en dramatisk reduksjon i norsk
landbruk, men det innebærer økte krav til effektivitet og markeds­
retting og dermed også krav til andre produksjonsmåter. Politiske
konjunkturer kan imidlertid skifte; svikt i internasjonal matvare­
produksjon, økende forurensing i store jordbruksland osv. kan fort
endre stemningen i opinion og partier. NN-industrien og NNN må
derfor forholde seg til flere utviklingsmuligheter, hvor en dramatisk
nedbygging av norsk landbruk er en mulighet, men neppe den mest
realistiske.
19
2.3 Fra kjøkken til industri
Siden vi har et landbruk som skal betjene det norske markedet, må
vi også ha en foredlingsindustri for å bringe produktene ut til
forbrukerne. Stikkordet her er det norske markedet. Utsagnet er ikke
dekkende for fiskeriene nettopp fordi de hovedsakelig betjener et
utenlandsk marked. Vi kan like gjeme (fortsette å) eksportere fisken
som råvare.
Behovet for en foredlingsindustri har stadig blitt sterkere ettersom
matlagingen flyttes ut av hjemmet. Det som før foregikk i kjøkkenet,
overlates til fabrikkene. Aktiviteter som foregikk i hjemmet er blitt
tjenester som omsettes på et marked:
-
brygging av øl
baking
sylting og safting
slakting
Dette har skapt et grunnlag for en omfattende industri. Bare i løpet
av de siste 20 årene har det skjedd store endringer. Halvstekte
rundstykker, et stort utvalg av ferdigretter for mikrobølgeovn, en
rekke meieriprodukter, potetsalat, dypfrosne kaker, frosne pizzaer er
relativt nye produkter. Framveksten av disse produktene har
sammenheng med grunnleggende endringer i det norske samfunn.
Stikkord er teknologi, kvinnelig yrkesdeltakelse og nye hushold­
ningsfonner. Neste tiår vil sannsynligvis frambringe og alminnelig­
gjøre nye produkter. I et slikt perspektiv er utsiktene gode for
framtidens NN-industri. Vi har i våre samtaler med folk fra næringen
hØrt utsagn som: "Pizzaen er det eneste nye i norske matvaner siste
lO-år." Etter vår oppfatning er endringene langt mer fundamentale.
I historisk perspektiv har vel aldri norske matvaner endret seg så
mye som siste lO-år? (Med unntak for kriseperioder med forsynings-
20
problemer.) Utfordringene for norsk NN-industri er å utvikle
produkter som imøtekommer forbrukernes nye behov.
2.4 NN-industriens betydning
for økonomi og sysselsetting
Alle næringer vil ha et behov for å legitimere sin egen virksomhet.
Dette er heller ikke særlig vanskelig. Næringer inngår i samfunnets
helhet og vil alltid kunne vise til sin betydning for sysselsetting og
verdiskaping. Betyr det at alle næringer eller bransjer er like viktige?
Dels er det spørsmål om størrelse på sysselsetting, verdiskaping,
skatteinntekter etc. og dels er det spørsmål om produktene næringen
skaper. NN-industrien "scorer" på begge kriteriene. Som vi var inne
på tidligere spiller matvareproduksjonen en spesiell, strategisk rolle.
Men dette betyr ikke at alle bransjene i NN-industrien er like
viktige. Det er mulig å tenke seg Norge uten en sjokoladeindustri,
men vanskelig å tenke seg Norge uten meierier. Dette resonnementet
ligger implisitt i politikken overfor disse to bransjene. Mens eierne
av meieriene får støtte for sin primærproduksjon, belastes sjokolade­
industrien med avgifter på sine produkter. Dette betyr ikke at vi
fraskriver sjokoladeindustrien (eller tobakks- og drikkevareindustrien)
en nasjonal betydning. Poenget er at hvis en skal argumentere for
NN -industriens spesielle strategiske betydning, må en også erkjenne
at visse bransjer i NN-industrien ikke "fortjener" denne særskilte
karakteristikk.
I "En næring i nytelse?" skrev vi at hver 6. norske industriarbei­
der var ansatt i NN-industrien. I 1 989 syssesatte NN-industrien
52.061 personer, dette utgjør 1 7,9% av industrisysselsettingen. I
internasjonal sammenheng er dette svært høye tall. Innenfor OECD­
området er det kun tradisjonelle landbruksland som New Zealand,
Irland, Hellas og Danmark som ligger foran oss i andel NN21
sysselsatte av industrisysselsatte. (Stokholm, 1 990) Årsaken til dette
er først og fremst at Norge ikke er noen utpreget industrinasjon3•
Industrisysselsettingens andel av sysselsettingen i Norge var 15,5%
i 1 989 (SSB: Statistisk Årbok 1990).
Følgende nøkkeltall illustrerer NN-industriens betydning:
Tabell 2.2 NN-industriens relative betydning
Andel av
industrien
Bruttonasjonalprodukt4
Faktorinntekt'
Nettoinvesteringer6
Andel av
alle sektorer
1 988
1 989
1 988
1 989
1 8,0
15,3
1 9,2
1 8,4
15,9
3 0,6
2, 8
2, 9
2,0
2,7
2,8
1,2
Kilde: SSB
Ser vi på industriens andel av bruttonasjonalproduktet (BNP) var
den i 1 987 på kun 1 5%, tilsvarende tall for Danmark 1 7%, Sverige
21 %, Tyskland 32%, Storbritannia 22%. T.o.m. land som Pakistan
og Brasil hentet større deler av sitt BNP fra industrien. (SSB, 1 990)
Den lave andelen i Norge har sammenheng med oljevirksomhetens
store betydning i norsk økonomi. At Norge som industrinasjon er på
retur, betyr imidlertid ikke at NN-industrien er i reduksjon. NN­
industriens andel av det norske BNP (ekskl. offentlig sektor og
3 Ettersom vi ser på NN-industriens andel av den totale industrien blir nevneren i
brøken relativt liten når Norge ikke er noen utpreget industrinasjon.
4 Bruttonasjonalprodukt gir uttrykk for verdien av alt som produseres til markeds­
pris minus kostnader til vareinnsats.
5 Faktorinntekt
defineres
som
avkastningen
til
produksjonsfaktorene,
dvs
lønnskostnader og driftsresultat.
6 Nettoinvesteringene defineres som summen av alle investeringer minus
verdiforringelsen som skyldes elde og slitasje (kapitalslit). For en nærmere drøfting
av nettoinvesteringene i NN-industrien fordelt på bransje, se "En næring i nytelse".
22
korreksjonsposter) økte fra 2% i 1979 til 3,5% i 1989. NN-industri­
ens bruttoprodukt er større enn kjemisk industri og treforedling. Det
er bare verkstedsindustrien som utgjør en større andel enn NN­
industrien. Størrelsen er den beste illustrasjon av NN-industriens
betydning. Dagens Næringslivs karakteristikk av NN-industrien som
grunnfjellet i norsk industri er dekkende. (DN 27.02.91)
Samlet gir dette en illustrasjon på NN-industriens viktighet for
den norske økonomien. Vi ser bruttonasjonalproduktandelen stiger,
også vurdert i forhold til 87-tallene vi presenterte i "En Næring i
Nytelse" som var på 15%. Det samme gjelder faktorinntekten som
historisk har hatt en stigende andel siden 1980. Investeringsandelen
er hØY, men denne varierer naturlig nok mer. Den høye andelen i
1989 skyldes lave industriinvesteringer dette året. Investeringene i
1989 var også lave i NN-industrien, noe som går fram av andelen av
økonomien totalt (1,2%). For øvrig ser vi at NN-industriens
økonomiske virksomhet utgjør i underkant av 3% i forhold til all
økonomisk virksomhet i kongeriket. Sysselsettingsandelen ligger
også på om lag 3% og står dermed i rimelig forhold til bruttonasjo­
nalproduktet og faktorinntekten.
2.5 Sysselsettingsutviklingen
De siste tallene fra SSBs utvalgsundersøkelser på arbeidsmarkedet
viser stor variasjon fra kvartal til kvartal. I den grad vi kan registrere
noen tendens, er den avtakende.
Ettersom disse tallene baserer seg på utvalgsundersøkelser er de
noe usikre. Vi har også sjekket Arbeidstakerstatistikken som baserer
23
seg på oppgaver fra trygde-etaten. Dette er tall over lønnstakere. De
viser en synkende tendens, måletidspunkt er mai hvert år7:
1988: 57.877 lØnnstakere
1989: 55.103 lØnnstakere
1990: 53.986 lØnnstakere
Arbeidstakerstatistikken bekrefter den svakt avtagende tendensen vi
så i figur 2.1. Vi kan altså fastslå at sysselsettingen i NN-industrien
ved inngangen til 90-tallet går ned, om enn ikke i et dramatisk
tempo.
Figur 2.1 Sysselsettingen i NN-industrien
80
1000 Sysselsatte
55
50
45
2/88 3/88 4/88
1/89
2/89
3/89
4/89
1/90
2/90 3/90 4/90
1/91
7 Vi registrerer at tallene over lønnstakere ligger høyere enn sysselsatre. Vi
forventet det motsatte ettersom antalJ sysselsatte inkluderer selvstendig næringsdri­
vende. Ved SSB kan de ikke gi noen forklaring på fenomenet bortsett fra generel1e
feilmarginer ved utvalgsundersøkelser. Tendensen i begge tallsetlene er imidlertid de
samme.
24
Samtidig er sysselsettingen i NN-industrien svært spredt regionalt.
Som vi viste i "En næring i nytelse?" betyr NN-industrien svært mye
for sysselsettingen i de nordlige fylker, i Sør-Trøndelag og Møre og
Romsdal.
Generelt er det et trekk ved NN-industrien at den etterspør
arbeidskraft i "gunstige" deler av arbeidsmarkedet. Gunstig i den
forstand at samfunnet har et stort behov for arbeidstilbud i distrikte­
nes, overfor personer med liten formell utdanning og til kvinner.
Hadde NN-industrien først og fremst etterspurt arbeidskraft det var
rift om fra før av, ville ikke en reduksjon av arbeidsplasser i NN­
industrien vært noe samfunnsproblem. NN-industrien utfyller derimot
arbeidsmarkedet meget godt, og for svært mange innenfor sektoren
vil ledighet være alternativet.
2.6 Konsentrasjon i NN-industrien
I dette punktet skal vi beskrive den indre strukturen i NN-industrien
med spesiell vekt på endringer i strukturen på 80-tallet.
I "En næring i nytelse" drøftet vi konsentrasjonsbegrepets ulike
former. Vi drøftet begrepene:
*
Fysisk konsentrasjon, dvs konsentrasjon av produksjonsanlegg.
*
Eierkonsentrasjon, dvs konsentrasjon av eierandeler.
*
Institusjonell konsentrasjon, dvs konsentrasjon av foretak - altså
juridisk selvstendige enheter.
I denne omgang skal vi se nærmere på A og C som vi henholdsvis
vil kalle bedriftskonsentrasjon og foretakskonsentrasjon.
8 Kfr. "En næring i nytelse" som presenterer sysselsettingstallene fylkesfordelt og
drøfter NN-industrien som distriktsnæring.
25
Vår interesse for konsentrasjon i NN-industrien har sitt opphav
i en generell antakelse om at aktørene i industrien endrer atferd alt
ettersom hvilken posisjon foretaket har i bransjen relatert til andre
aktører på samme marked. Allment antar vi at alle aktører innretter
seg slik at deres overskudd blir størst mulig9• Aktørenes atferd
påvirkes imidlertid av hvor mange det er på samme marked. Som vi
kommer inn på i drøftingen av markedsmekanismen, jfr kap. 3, er
det mange forutsetninger som skal oppfylles for at den klassiske
markedsmekanismen skal fungere "etter boka" .
2.6.1 Markedsformer
..
Frikonkurransemarkedet er ytterpunktet på en skala over grad av
markedskonkurranse. Det andre ytterpunktet er monopolet hvor en
produsent er enetilbyder av produktet og det ikke finnes erstatnings­
muligheter for dette produktet. Mellom disse ytterpunktene finner vi
en mengde blandingsformer.
Monopolistisk konkurranse karakteriseres av mange tilbydere som
har en begrenset monopolstilling. Hver produsent er enetilbyder, men
produktene kan til en viss grad erstatte hverandre. Graden av
erstatningsmulighet (eller produktdifferensiering) bestemmer hvor
nært denne blandingsformen ligger henholdsvis frikonkurranse­
markedet og det monopolistiske markedet.
Dersom det er få aktører i et marked, kalles det et oligopolistisk
marked. Aktørene i dette markedet vil være avhengig av hva andre
aktører gjør mht. produksjonsmengde og priser. Dersom et foretak
setter ned prisen, vil andre aktører gjøre det samme dersom produk­
tene er noenlunde like. Dersom produktene ikke kan erstatte
9 Her er det nødvendig med en nyansering ettersom samvirkebedriftene har noe
avvikende bedriftsøkonomiske målsettinger. De vil derfor oppvise en annen
markedsatferd enn ikke-leverandøreide bedrifter.
26
hverandre, vil responsen fra de andre i markedet være svakere
10.
I
mange tilfelle vil det være rasjonelt for aktørene å samarbeide om
prissettingen for å oppnå målet om størst mulig overskuddll. Et
oligopolistisk marked er en form for ufullstendig konkurranse, dvs
at markedsformen medfører et visst samfunnsmessig tap i forhold til
frikonkurranse.
Oligopolet er en dominerende markedsform i vestlig økonomi.
Det fmnes imidlertid ingen felles enighet om hvordan et oligopolis­
tisk marked virker i praksis. (Clarkson 1982) Bakgrunnen for dette
er bl.a. at oligopolformen er svært mangslungen alt etter produktenes
innbyrdes likhet og risikoen for nyetableringer i markedet. Vi skal
her vise at svært mange av bransjene i NN-industrien opererer
innenfor det vi i bred forstand kan kalle for oligopolistiske markeder.
Dette faktum har sannsynligvis innvirkning for foretakenes pris atferd
og for deres streben etter å etablere merkevarer. Vi skal videre i
kapitlet vise hvordan konsentrasjonen i NN-bransjene har utviklet
seg.
2.6.2 Konsentrasjon og markedsatferd
Det finnes mange reservasjoner mot å avlede markedsatferd ut fra
konsentrasjon i en bransje. Dersom en bransje er svært konsentrert,
så er dette kun en indikasjon på at aktørene i bransjen kan sette
høyere priser og oppnå høyere fortjeneste enn hva som hadde vært
tilfellet dersom bransjen ikke hadde vært konsentrert. Det er ingen
nødvendig/ubetinget sammenheng mellom konsentrasjon og markeds-
prispolitikk på bensinmarkedet. NrtJ­
etter. Bensin er en klas sisk homogen
10 Et nærliggende eksempel er oljese.lskapenes
et selskap endrer p risene følger de andre raskt
,
vare. Det spiller
liten rolle for konsumenten hvilket bensinmerke han kjøper.
11 En allmenn antakelse innenfor oligopol-teorien er at oligopolister tenderer til å
inngå "hemmelige forståelser" om prissetting for å maksimere felles overskudd.
(Collusion-teorier) (Stigler 1964)
27
makt. Viktige aspekter som begrenser muligheten for slike konklu­
sjoner er:
*
Problemer med
*
Faren/muligheten for nye aktører i markedet, f.eks. import.
*
Graden av like eller substituerbare produkter.
å
avgrense markedene.
Selv om vi ikke kan forsvare entydige slutninger om monopolistisk
markedsatferd i konsentrerte bransjer, så kan vi blinke ut bransjer
hvor vilkårene for slik markedsatferd er til stede.
Hvorfor bry seg med dette?
Et nærliggende spØrsmål er hvilken rolle markedsformer og
konsentrasjon spiller for fagbevegelsen. Følgende argumenter taler
for at dette har betydning for de ansatte:
*
En økende konsentrasjon i en bransje betyr at mer makt over
bransjens utvikling er samlet på færre beslutningsenheter.
*
Foretak i oligopolistiske markeder uten fare for utenlandsk
konkurranse tenderer til å gi sine ansatte bedre arbeidsvilkår enn
foretak i konkurransedominerte markeder, fordi økte kostnader
uten særlige problemer kan kompenseres i Økte priser. Produk­
tivitetsgevinster kommer snarere de ansatte enn konsumentene til
gode. (Freeman 1 982: 1 38)
*
Foretak i oligopolistiske markeder som blir utsatt for utenlandsk
konkruranse (altså en ny markedsituasjon) kan ha pådratt seg et
hØyere kostnadsnivå eller sakket akterut i produktutviklingen og
blir dermed mer sårbare i en ny markeds form.
*
Fagbevegelsens forhandlingsmessige situasjon er avhengig av
foretakets og bransjens markedsposisjon. Dette drøfter vi i
avslutningskapitlet.
28
Vår hensikt med denne analysen er ikke å vurdere NN-bransjene
som "gode" eller "dårligere" alt ettersom konsentrasjonen i bransjene
er sterk eller svak. I enkelte bransjer tilsier utenlandsk konkurranse,
markedsforhold, distribusjonsforhold, skalafordeler etc. at konsentra­
sjonen bør være sterk (McGee 1 988:46). Mens en sterk konsentra­
sjon i andre bransjer kan føre til liten produktutvikling og store
overføringer fra konsumentene til eierne.
2.6.3 Hvordan måle konsentrasjon?
Det fmnes en rekke mulige måter å måle konsentrasjon. Et generelt
råd fra faglitteraturen er det vanskelig å finne. Vårt spørsmål er om
det i NN-bransjene i Norge er en tendens til at færre aktører står for
en større andel av bransjenes omsetning?
Hvordan vi stiller spørsmålet er avhengig av hvilket konsentras­
jonsmål vi velger. Vi har valgt Herfindahlindeksen som konsentras­
jonsmål. Styrken ved denne indeksen er at den både tar hensyn til
den relative størrelsen mellom foretakene i bransjen og antall
foretak12•
Indeksen oppfører seg generelt slik:
*
Dersom de store foretakene blir større, øker indeksen.
*
Dersom det blir færre foretak, øker indeksen.
*
Endringer i høye markedsandeler veier tyngre enn like store
endringer i små markedsandeler pga. kvadreringen av markedsan­
delene.
12 For en grundig gjennomgang av ulike konsentrasjonsmål henviser vi til Clarkson
1982, McGee 1988 og Veland 1989. Herfindahlindeksen (H-indeksen) defineres som
summen av de kvadrerte markedsandelene for hvert foretak. Vi skal gi noen
eksempler på hvordan den virker: Dersom det finnes ett foretak i bransjen, får H­
indeksen verdien 1 ,00. Dersom det er to foretak med SO% markedsandel hver, blir
verdien (O,SxO,S + O,SxO,S)= O,SO. Dersom de to foretakene har ulik markedsandel,
f.eks. 80/20, stiger indeksen til (O,8xO,8 + O,2xO,2)= 0,68. Dersom det finnes 10 like
store foretak, får indeksen verdien 0,10.
29
Hva er det vi måler?
I vårt spørsmål brukte vi begrepet aktører. Det kan både være
bedrifter og foretak:. Ønsker en å bruke konsentrasjonsmål til å si
noe om markedsforholdene, må vi velge foretak fordi foretaket er
beslutningsenheten i markedet. Ønsker en å si noe om den fysiske
eller geografiske dimensjonen, kan en ved å bruke bedrift som enhet
få målt hvorvidt en større andel av omsetningen i bransjen foregår
i færre eller flere produksjonsanlegg. Ettersom vi har tatt mål av oss
til å si noe om utviklingen i både den romlige dimensjonen og
markedsdimensjonen skal vi presentere både bedriftskonsentrasjonen
..
og foretakskonsentrasjonen.
Hva er det vi ikke måler?
Ingen indekser av denne type kan få med seg avtaler, institusjonelle
arrangementer og bransjeoppdelinger som påvirker markedsforhol­
dene. Felles prissetting fra meieriene betyr at foretakskonsentrasjonen
i denne bransjen egentlig er lik 1 når det gjelder atferden overfor
markedet. Et annet eksempel er avgrensingen av markedet. Margarln­
indusnien måler vi i forhold til utviklingen i bransjen olje og
fettindustJ.ien. Mer relevant for markedsforholdene hadde vært å se
foretakskonsentrasjonen ut fra "det gule fettmarkedet" (smør og
margarin). Den typen bransjejusteringer er det imidlertid umulig å
foreta innenfor vårt prosjekt av datamessige årsaker.
Når vi allikevel foretar konsentrasjonsmålinger i bransjer hvor de
egentlig ikke sier noe nytt om markedsforholdene, er det fordi kon­
sentrasjonsmålene sier noe om hvordan foretaksstrukturen endrer seg.
2.7 Foretakskonsentrasjon
På de neste sidene presenterer vi figurer som viser H-indeksens
utvikling for de ulike bransjene på 80-tallet. Beregningene er foretatt
30
av SSB etter oppdrag fra FAFO og basert på regnskapsstatistikken.
Det betyr at vi kun har med foretak med mer enn 50 sysselsatte. Ut
fra figurene vil vi kunne besvare spørsmålet vi stilte i punkt 2.6.4.
Lesere som kjenner bransjene inngående vil kanskje kunne tolke
markerte sprang i kurvene. I en svensk utredning om industristruktur
og konkurranseforhold defineres oligopoldannelse i tilfeller hvor
13
konsentrasjonsindeksen passerer et gitt 0,1 •
Tobakksindustrien
og konservering av
frukt og grønnsaker
presenterer vi ikke. Tobakksindustrien fordi den er så liten og dens
struktur er nesten monopolistisk (R -indeks 0,814 i 1988). Konserves­
industrien fordi dataene varierer så voldsomt i årene 1984 (0,311),
1985 (0,641) og 1986 (0,152). Om dette skyldes feil i datamaterialet
eller voldsom turbulens i bransjen vet vi ikke. Bakeriindustrien er
også utelatt fordi regnskapsstatistikkens avgrensing på 50 sysselsatte
slår spesielt uheldig ut for denne bransjen. I denne bransjen jobber
kun 27% av de sysselsatte
"En
næring
i foretak med mer enn 50 sysselsatte (kfr.
i nytelse" :64) Indeksen registrerer en synkende
konsentrasjon fordi vi har fått flere foretak
med mer enn 50 sysselsatte. Reelt har det imidlertid skjedd en
konsentrasjon innenfor bakeribransjen fordi det har blitt færre foretak
med mindre enn 50 sysselsatte og disse har blitt erstattet av foretak
med mer enn 50 sysselsatte. Totalt har antall foretak gått ned.
Vi har beholdt samme skala på den vertikale aksen, men har
forskjellig utsnitt (nullpunkt) på aksen.
Ut fra figurene kan vi trekke følgende konklusjoner:
Kjøttindustrien har en moderat konsentrasjonsgrad og liten stig­
ning gjennom perioden.
13 SOU: 1968 Industrlns struktur och konkurrensforhållande setter grensen ved
Herfindahl-indeksen over 0,1. (Lorentzen 1989) Mer om Herfindahlindeksen senere
i pkt. 2.6.3.
31
I meieriindustrien registrerer vi en markert stigning fra 1983 til
1 984. Perioden fra 1 973 til 1 983 beskrives av Hoveid ( 1 989:90) som
en strukturrasjonaliseringspause i meieribruket. Han knytter dette til
diskusjonen om distriktsrneieriene.
Figur 2.2 Foretakskonsentrasjon - bransjevis
Kjøtt
Meieri
Herllndahllndeks
0 . 20
0. 18
0. 18
0. 16
0. 16
0. 14
0.14
0.12
0.12
0 . 10
0 . 10
-
0.08
0.08
0.06
0.06
0.04
0 . 04
0 . 02
0.02
0 .00
0.00
80 8 1
Fisk
80 8 1 8 2 83 84 85 86 8 7 88
82 83 84 85 86 8 7 88
Olje/Fett
Herllndahllndeks
0 . 20
0.46
0. 18
0.44
0. 16
0 . 42
0 . 14
0 .40
0.12
0 . 38
0. 1 0
0 . 36
0.08
0.34
----
0.06
0 . 32
0 . 04
0 . 30
0 . 02
0 . 28
0.00
0 . 26
80 8 1 82 83 84 85 86 87 88
32
Herllndahlindeks
0 . 20
Hørllndahllndøks
-
V
80 8 1 8 2 83 84 85 86 87 88
Fiskeindustrien har også en moderat, men svakt stigende kons­
entrasjonsgrad fra 1984. Mange har etterlyst større enheter i norsk
fiskeindustri. Tallene viser altså at det er på gang selv om det ikke
går så fort.
Figur 2.2 Foretakskonsentrasjon - bransjevis
Korn
Herfindahlindeks
0 . 30 ,------,
Sjokolade
Herflndahllndeks
0.50 .------,
0 . 28
0.48
0 . 26
0 . 46
0 . 24
0.44
0 . 22
0.42
0 . 20
1.-_--'
0.1 8
0.40
0 . 38
0.1 6
0.36
0. 1 4
0 . 34
0.1 2
0 . 32
0 . 1 0 -'------'
80 81
82 83 84 85 86 87 88
Næringsmidler ellers
0 . 30
Herflndahllndeks
0.30 ..1.------'
80 81
82 83 84 85 86 87 88
Drikkevarer
Herflndahllndeks
0 . 20 ,-------,
0 . 28
0.18
0 . 26
0.1 6
0 . 24
0.1 4
0 . 22
0. 1 2
0 . 20
0.1 0
0.18
0 .08
0.1 6
0.06
0.14
0 .04
0.1 2
0 . 02
O.OO ..L----"'
0.10
80 81
82 83 84 85 86 87 88
80 81
82 83 84 85 86 87 88
33
Olje- og fettindustrien er liten og har derfor naturlig nok høyere
indeksverdier. Vi registrerer både en hØY og sterkt økende konsentra­
sjon.
Kornvareindustrien har mange av de samme kjennetegnene som
ovennevnte bransje, men utslagene er ikke så sterke. Fusjonsaktivi­
teten finner vi på både statlig og privat side.
Sjokolade og sukkervare er også relativt liten med en svært sterk
konsentrasjon. Bransjen kan kalles et duopol - men obs! bransjen er
konkurranseutsatt.
"Næringsmidler ellers" viser også en redusert konsentrasjon.
Bransjen er imidlertid så heterogen at det har ingen mening å trekke
noen konklusjoner vedrørende markedsforholdene.
Drikkevareindustrien er en bransje hvor fusjons- og oppkjØps­
aktiviteten har vært mye omtalt - spesielt etter 1988. Konsentrasjons­
indeksen illustrerer denne utviklingen, og bransjen kan karakteriseres
som oligopolistisk.
Vi kan sammenfatte dette slik:
Tabell 2.3 Foretakskonsentrasjon
STABa
STERKT
MODERAT
STIGENDE
STIGENDE
>0,050
0,050 - 0,010
0,01 - -0,01
Olje og fett
Fiskeindustri
Drikkevare
Sjokolade
Kornvare
Meieri
Næringsmidler
ellers
AVTAKENDE
<-0,01
KjØtt
Flertallet av bransjene viser altså en stigende tendens. Skal vi uttale
oss om hele NN-industriens konsentrasjonsutvikling, må vi vekte
bransjene etter deres relative størrelse 14. Resultatet ble da en
H-
14 Vi har vektet bransjenes konsentrasjonsindeks etter deres relative sysselsetting­
sandel i regnskapsstatistikken 1988.
34
indeks med stigning på 0,025 i perioden. Det er omtrent samme
stigningstakt som fiskeindustrien og meieriene har. Med bakgrunn i
disse beregningene kan vi svare JA på spørsmålet vi stilte innled­
ningsvis. Det er færre foretak som står for en større andel av
omsetningen i NN-industrien.
Figur 2.3 H-indeks NN-industri - foretak!5
0 . 20 -.-------,
0 . 18 0 . 16 0. 14 -
L
0. 12 ,...
0 . 10 -
-�
--------
---------
0 . 08 0 , 06 0 . 04 0 . 02 0 . 0 0 --'------'
1 973
1977
1 980
1 982
1 984
1 986
1 988
2.8 En ny tendens?
Velands undersøkelse om konsentrasjon i NN-industrien i perioden
1 973- 1 98 3 finner en noenlunde tilsvarende økning i konsentrasjo­
nen1\Veland 1 98 8). I og med at Veland fant det samme som oss
i en tidligere tidsperiode, kan dette tyde på at konsentrasjonsstignin-
15 Figuren bygger på Velands ( 1 988) og egne data.
16 Veland poengterer imidlertid at økningen ikke er statistisk signifikant. Økningen
han fant i lO-årsperioden var på 0,02. Altså noenlunde tilsvarende hva vi har funnet
for 8-årsperioden 1980-1988.
35
gen er noenlunde stabil. Denne antakelsen kan vi teste nænnere ved
å se på den vektede'7 konsentrasjonsutviklingen for NN-industrien
over tid i Figur 2.3.
Fallet i 1986 skyldes de store variasjonene i konserves. Ser vi
bort fra konserves og bakeri, er konsentrasjonstendensen målt på
foretak stigende i norsk NN-industri. Samtidig ser vi at konsentras­
jonsutviklingen på 80-tallet også er en fortsettelse av 70-tallets
tendens og ikke noe nytt fenomen.
2.9 Bedriftskonsentrasjon
Så langt har vi sett på foretakskonsentrasjon, nå er spørsmålet om
det er en mindre andel av bedriftene som står for en større andel av
omsetningen i 198 8 enn i 1980. Dette sier altså noe om anleggs­
konsentrasjonen. Spørsmålet har betydning for den tekniske struktur­
rasjonaliseringen i industrien og for arbeidstakernes arbeidsplass­
tilknytning.
Desto
sterkere
bedriftskonsentrasjon,
desto
flere
arbeidstakere må flytte eller får lengre avstand til arbeidsplassenl8•
Figurene viser utviklingen av H-indeksen målt ut fra bedriftenes
omsetning. Vi finner generelt en lavere konsentrasjonsgrad og en
svakere vekst i konsentrasjonen enn når vi hadde foretak som enhet.
Vi fordeler bransjene etter samme kriterier som foretakskonsen­
trasjon:
Vi ser at bransjen "klumper" seg mer sammen, det er færre med
en sterkt stigende konsentrasjon og ingen med avtakende konsentra­
sjon. Vi ser at fordelingen langs den horisontale aksen stort sett er
den samme. De med sterk foretakskonsentrasjon konsentrerer også
17 Veid med hensyn på sysselsettingen.
18 Det er teoretisk mulighet for at denne sammenhengen ikke er tilfelle, men denne
muligheten har kun akademisk interesse - etter vår oppfatning.
36
bedriftene. En mulig tolkning av dette er at foretakskonsentrasjon
gjør det lettere å gjennomføre en anleggs-konsentrasjon. Men vi
merker oss at "næringsmidler ellers" som hadde en avtakende
foretakskonsentrasjon er stabil når det gjelder bedriftskonsentrasjon.
Figur 2 .4 Bedriftskonsentrasjon - bransjevis
Kjøtt
Hørllndahllndøks
0 . 20
Meieri
Hørllndahllndøke
0 . 20 .,.------,
0.18
0.1 8
0.16
0.16
0.14
0.14
0.1 2
0.1 2
0.10
0.10
0 . 08
0 . 08
0 . 06
0 . 06
0 .04
0 . 04
0 . 02
0 . 02
0 .00
0 . 00 .l...----'
80 81
Fisk
82 83 84 85 86 87 88
Hørllndahllndøke
1-_-___
80 8 1
0 . 20
0.18
0.1 8
0.16
0. 1 6
0.14
0.14
0.1 2
0.1 2
0.10
0.1 0
0.08
0 .08
0 .06
0 . 08
0 .04
0 . 04
0 . 02
0 . 02
������
80 81
82 83 84 85 86 87 88
88
82 83 84 85 86 67
Olje/Fett
0 . 20 ..,-----.,
O.OO
-i
-
0 . 00
Hørllndahllndøks
..,...:.::.
...:....
-
...:....
-
---,
-
.l...----'
80 81
82 83 84 85 88 87 88
37
Veksten i bedriftskonsentrasjonsindeksen for hele NN-industrien
har vi beregnet til H-indeks=O,016. Altså omtrent 3/4 av foretaks­
konsentrasjonen. Det er altså grunnlag for å svare ja på spørsmålet
om at færre bedrifter står for en større andel av omsetningen i NN­
industrien.
Figur 2 .4 Bedriftskonsentrasjon - bransjevis
Korn
Herfindahllndeks
0.40 ,------,
0.1 8
0 . 38
0.1 6
0 . 36
0.14
0 . 34
0.1 2
0 . 32
0.10
0 .30
0 . 28 -
0 . 00
o.�
O.�
O.�
O.�
O.�
0 . 20 -'--_
_
_
_
_
---1
82 83 84 85 86 87 88
Næri ngsmidler ellers
0 . 20
Herflndahllndeks
80 81
Herflndahllndeks
0 . 20 -,-------,
0.18
0.1 6
0. 1 6
0.1 4
0.14
0.1 2
0.1 2
0.10
0.1 0
0 . 08
0.08
0 .00
0 . 00
1-_____---..,
0 . 02
0 . 00
82 83 84 85 86 87 88
Drikkevarer
0.18
0 . 04
0 . 04
0 .02
-'------'
80 81
"
+--.......
0 . 08
80 81
.
Herfindahllndeks
0 . 20 -,------,
0 . 00
38
Sjokolade
82 83 84 85 86 87 88
0.00
-'-------'
80 81
82 83 84 85 86 87 88
Tabell 2.4 Bedriftskonsentrasjon
STERKT
STIGENDE
MODERAT
STIGENDE
STABIL
>0,050
0,050 - 0,010
0,01 - -0,01
Kornvare
Sjokolade
Olje og fett
Drikkevare
Fiskeindusti
Meieri
KjØtt
Næringsmidler
AVTAKENDE
<-0,01
Videre kan vi konkludere at konsentrasjonen i foretak foregår raskere
enn konsentrasjonen av bedrifter. Våre data går fram til 1988. Etter
1 988 vet vi at det har skjedd en rekke fusjoner både innenfor
landbrukssamvirket og den øvrige NN-industrien19• Det er derfor
ingen grunn til å tro at den utviklingstendensen vi har dokumentert
har avtatt i styrke, snarere tvertimot.
For NNN betyr dette at de har færre beslutningstakere å forholde
seg til på arbeidsgiversiden. Beslutningstakerne kontrollerer større
markedsandeler enn tidligere. Om dette innebærer noen strategisk
endring i styrkeforholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver, skal
vi komme tilbake til i avslutningskapitlet i denne rapporten. I denne
sammenheng skal vi kunne nevne enkelte konsekvenser av konsent­
rasjonsutviklingen som har relevans for NNN:
*
Færre beslutningstakere på arbeidsgiversiden kan bety mektigere
beslutningstakere, men makten er relatert til markedet og andre
konkurrenter og sier ikke noe om maktforholdet i forhold til
fagbevegelsen.
*
Færre beslutningstakere innebærer også lengre avstand fra lokal
klubb til reell beslutningsmakt.
19 Kfr. kp 3
i rapport 3
39
•
Økt konsentrasjon i skjermede sektorer kan bety at det blir lettere
for fagbevegelsen å oppnå resultater i disse sektorene, men det
kan også gjøre bedriftsledelsene mindre avhengige av godt
samarbeidsklima og motiverte arbeidstakere.
•
Konsentrasjonen i antall anlegg betyr mer pendling for arbeidsta­
kerne, men også større bedrifter og gunstigere betingelser for
faglig virksomhet.
40
Konkurransen kommer ...
Tittelen henspeiler på en fundamental endring i NN-industriens
handlingsbetingelser utover 90-tallet. Vår påstand er at nye konkur­
ranseforhold vil få avgjørende betydning for NN-industrien og
arbeidstakerne. Hva endringene vil gå ut på vil vi komme tilbake til
i senere kapitler. I dette kapitlet vil vi drøfte hva som har skjedd i
Norge når det gjelder tilliten til markedet som styringsinstrument og
hvilke virkninger dette kan få for fagbevegelsen. Målet med kapitlet
er å formidle en forståelse for hvorfor norsk næringsliv generelt og
NN-industri spesielt vil bli mer utsatt for utenlandsk konkurranse.
Først er det nødvendig å si noe om hva som kjenntegner et marked.
3.1 Om markedet
Det er ikke mer enn 1 3 år siden Gudmund Hernes i Maktutredningen
spådde at markedets makt var på retur.
"Det vil nå være min tese at markeder i tiltakende grad har
tapt sin legitimitet som domstoler." (Hernes, 1 978: 1 25)
Bakgrunnen for denne tesen var at han registrerte at:
*
samfunnet ikke ville akseptere sanering av realkapital
*
økonomiske aktører også er politiske aktører
*
tilliten til det politiske systems evne til å løse problemer har økt
*
næringslivets politiske selvtillit har økt
41
Da dette ble forfattet var det skarpe iakttagelser av endringstrekk i
det norske samfunnet som få hadde beskrevet. Et drøyt ti-år senere
skriver Dølvik m.fl. i FAFO-rapporten "Fagbevegelsen og Europa" :
"Markedets dom vil i synkende grad kunne ankes inn for
politikerne. " (Dølvik, Olberg og Stokland, 1 990:41)
Denne observasjonen vil de fleste være enig om i dag. Beslutninger
som tidligere ble tatt av politikere, overlates nå til markedet. Et godt
eksempel er rentenivået. Spørsmålet er hva er det som har skjedd?
Vi registrerer en økt tillit til markedet som samfunnsmessig
styringsverktøy. Denne endring er særdeles markant i de skandina­
viske land hvor innslag av planøkonomi eller blandingsøkonomi har
vært særlig sterk. Da tidligere næringsminister Finn Kristensen i sin
forrige statsrådsperiode ble bedt om å kommentere svenskenes
oppkjøp av norsk industri, svarte han at det "jammen var bra at noen
ville ha den". Hva som tidligere ville påkalt politisk ansvar, defineres
nå i Økende grad ut av den politiske dagsorden og blir en sak for
markedet. Vi skal videre i dette kapitlet gi en bredere historisk
bakgrunn for denne endringen. Endringene (som vi senere i rappor­
ten vil beskrive) i NN-industriens handlings betingelser må forstås i
lys av en endringsprosess som innbefatter hele samfunnet. Politik­
kens retrett til fordel for markedet gjør det nødvendig å drøfte
hvordan markedet fungerer.
3.2 Det geniale ved markedet
Markedets suverene fordel er at det er selvstyrt. Det trengs ingen
overordnede aktører til å bestemme, regulere og planlegge. Resultatet
av markedets dom er definisjonsmessig det riktige eller det best
mulig oppnåelige resultat. Ingen trenger å bestemme prisen fra selger
.
"
.
42
til kjøper. Den riktige prisen er den som selgeren er villig å selge til
og som kjøperen er villig å kjøpe for.
La oss ta boligmarkedet som eksempel. En bolig er i markedet
ikke verdt mer enn det høyeste budet. Hva byggekostnadene reelt er,
spiller i prinsippet liten rolle dersom ingen er villig til å betale denne
summen. Boligmarkedet varierer sterkt med andre forhold i økono­
mien som rentenivå, kredittilførsel, byggekostnader, arbeidslØshet og
realinntektsutvikling.
I så måte fungerer boligmarkedet fordi det
fanger opp/tar hensyn til andre forhold i økonomien. Men dette
skaper igjen svingninger i boligprisene som både gjør det vanskelig
for folk å planlegge sin økonomi og fører til overføringer av store
verdier mellom aktørene på markedet. Noens tap blir andres gevinst.
Sentrale betingelser for at boligmarkedet fungerer slik er at:
*
Både selger og kjøper er uavhengige, verken selger eller kjøper
kan inngå forpliktende avtale seg imellom for å påvirke prisen
*
Informasjonen om tilbudet er god gjennom et offentlig annonse­
markedet
*
Selger og kjøper er rasjonelle aktører som begge ønsker å få
størst mulig verdier ut av handelen
Hvis noen av disse forutsetningene faller bort, vil ikke markedet
fungere etter hensikten.
43
3.3 Problemer ved markedet
Kritikken mot markedet kan vi dele i fire:
.,
*
Markedet fungerer sjelden etter intensjonen
*
Markedet sikrer ikke full utnyttelse av ressursene.
*
Markedet er ikke rettferdig
*
MarkedsaktØrene forsøker å påvirke markedets virkemåte
Den første innvendingen går på enkelte vanskeligheter som må løses
for at markedet skal fungere, f.eks:
*
Gratispassasjerproblemet; enkelte goder er ikke eksklusive og alle
ønsker at andre skal betale for fellesgodene, f.eks. fagbevegelsens
resultater kommer også ikke-medlemmer tilgode, verdien av en
ren natur etc.
*
Det er sjelden at alle forutsetninger om fullstendig informasjon
og uavhengige aktører er oppfylt
Markedsøkonomiens teoretiske grunnlegger, Adam Smith så flere av
disse problemene. Han understreket derfor at markedsøkonomien
trenger en
sterk og aktiv stat for å disiplinere aktørene i markedet
slik at spillereglene følges og for å sørge for fellesgoder.
Den andre innvendingen er mer systemkritisk. Mens den første
innvendingen aksepterer markedets funksjonsmåte, hevder den andre
at selv om markedet fungerte etter intensjonen, sikrer allikevel ikke
markedet det beste resultat.
44
Stikkordet her er ressursutnyttelse. Kampen mellom tilbyderne i
markedet fører til at de svakeste dukker under. De som ikke klarer
å produsere like billige produkter til en gitt kvalitet som de andre,
må innstille produksjonen. Verken arbeidskraft eller realkapital kan
umiddelbart utnyttes av vinnerne i konkurransen. Dette fører til at
arbeidskraft og realkapital i perioder ikke utnyttes. Om markedet
sikrer en effektiv utnyttelse av gitte ressurser, innebærer det ikke at
den sikrer utnyttelsen av alle ressurser. (Hernes, 1 978) Dette betyr
også at markedet alene ikke er i stand til å oppfylle politiske mål
som distriktspolitikk, matvaresikkerhet og sysselsetting.
Den tredje innvendingen er forankret i en verdi eller oppfatning
om hva som er rettferdig. Noen vil hevde at en mest mulig lik
fordeling av samfunnets ressurser er rettferdig, mens andre hevder
at det mest rettferdige er at ressursene fordeles etter grad av suksess
i markedet. Det ene standpunkt er ikke nødvendigvis mer "riktig"
enn det andre, det blir en politisk vurdering den enkelte må ta.
Den fjerde innvendingen går ut på at markedsaktørene egentlig
ønsker at markedet skal fungere for alle andre enn seg selv. Dels
sØker aktørene å unndra seg konkurransen gjennom sin markeds­
atferd og dels søker de gjennom politisk atferd å påvirke styringen
av markedet til egen fordel. Markedsaktører er også politiske aktører.
Sammenfatter vi denne drøftingen av markedet kan vi si at
markedet er genialt ved sin enkelhet, men vanskelig å realisere, samt
at det ikke løser spørsmål angående ressursutnyttelse og fordeling.
Av denne grunn har vi i Norge lagt stor vekt på å styre markedet for
å oppnå mål som det tradisjonelt har vært enighet om. Denne
samfunnsformen kalles ofte "blandingsøkonomi" eller "den norske
modellen" og innebærer et markedsbasert system med store innslag
av offentlig inngripen for å oppnå politiske mål.
45
3.4 Den norske modellen i klemme?
For å få et bilde av endringene kan det være nyttig å betrakte den
norske samfunnsorganiseringen som presset fra to kanter. En mye
brukt betegnelse er at den norske modellen er i klemme. Dels er det
et press innenfra og dels et press utenfra (Mjøset 1 986 og Dølvik,
Olberg og Stokland 1 990). Presset innenfra refererer seg til de
styringsmekanismer som ble utviklet i etterkrigstiden, men som nå
ikke lenger fungerer like godt, f.eks. omsetningsreguleringen av
landbruksvarer. Presset utenfra dreier seg om presset fra endringer
i internasjonale omgivelser, f.eks. EFs indre marked og Uruguay­
runden i GATT-forhandlingene (kfr. kap. 4 og kap. 7).
Den norske modellen20 kan kort beskrives som en organisering
av økonomien gjennom en aktiv industripolitikk, styring av lønns­
dannelsen gjennom en inntektspolitikk, regulering av kredittpolitik­
ken og en finanspolitikk som har muliggjort utbygging av offentlige
velferdsordninger. Det politiske grunnlaget for denne politikken var
en enighet mellom myndigheter og fagbevegelse om velferdspolitik­
ken, en allianse med primærnæringene hvor en aktiv distriktspolitikk
skulle kompensere den reduserte sysselsettingen i primærnæringene
og en viss fellesforståelse mellom myndigheter, fagbevegelse og
arbeidsgiversiden rundt viktigheten av produktivitetsutvikling og
arbeidsfred. Dette systemet fungerte fram til 70-tallet. Veksten var
stabil, inflasjonen lav og arbeidsløsheten ubetydelig.
På 70-tallet opplevde vi en stagnasjon i internasjonal økonomi.
Oljeprisøkning, sterke valutasvingninger, inflasjon og økt konkurran­
se fra Japan satte den vestlige økonomien på prøvelser. Det ble
hevdet at den vestlige økonomien ikke hadde omstillingskraft. Den
20 Det er mange synspunkter på hva den norske modellen egentlig er, om den
fortsatt finnes, om det finnes noen nordisk modell etc. Kfr. Cappelen m.fl., 1 984.
46
keynsianske etterspørselspolitikken21 og institu-sjonelle stivheter22
i arbeidslivet (som hemmet teknologisk og sosial fornyelse) fikk
ansvaret. Vest-europeiske lands svar på dette var tilstramminger i
økonomien og kostnadskonkurranse. Alle skulle redusere importen
og øke eksporten. Man la større vekt på prisstabilitet og tillot økende
arbeidsløshet. En omstilling i næringslivet ble påbegynt uten at den
gav noen økt sysselsetting.
Norge hadde på 70-tallet store oljeinntekter i vente. Istedenfor å
følge den økonomiske politikken i andre OECD-land, kunne Norge
forskuttere oljeinntektene og føre en ekspansiv økonomisk politikk.
Staten brukte oljepenger for å kompensere for etterspørselssvikt.
Man antok at nedgangen i den vestlige økonomien var av forbigåen­
de karakter. Denne linjen ble fulgt helt fram til slutten av 70-tallet.
Det viste seg imidlertid at vanskeligheten i vestlig økonomi ikke
bare var vanlige periodiske svingninger. Norge hadde brukt store
deler av oljeinntektene på innenlands etterspørsel, den skjermede
delen av næringslivet opplevde svært gode tider. Inflasjonen i Norge
var hØY, industrien ble ikke tvunget til omstilling og fornyelse og
priset seg ut av internasjonale markeder. Resultatet ble store
underskudd i den norske utenriksøkonomien og tapte markedsandeler
internasjonalt for tradisjonell eksport. Disse problemene ble forster­
ket gjennom den svært etterspørselstimulerende politikken Willoch­
regjeringene på 80-tallet førte. Problemene for den tradisjonelle
21 Begrepet henviser til Økonomen John M. Keynes som hadde avgjørende
innflytelse over den økonorniske polilikken i Vest-Europa elter krigen. Han
argumenterte for en aktiv statlig Økonomi k stabiliseringspolitikk. Staten skulle
føre
en ekspansiv (etterspørselsstirnulerende) politikk i nedgangstider og en kontrakt.iv
(tilsrrarnmende) politikk i oppgangstider.
En alternativ toLkning til "keynsianismens sammenbrudd " er at keynsianismen
ikke maktet 11. fornye seg. Keynesianismen er for så vidt bra, men har bare ikke blitt
fornyet
i forhold til nye utfordringer (Mjøset 1 985 :295)
22 Med institusjonelle stivheter tenker en gjeme på reguleringer som hindrer
"ønsket" mobilitet. F.eks. arbeidsmiljøloven som regulerer arbeidstid og jobbsikker­
het, eller sentralbestemt i stedet for markedsbestemt lønnsutvikling.
47
norske vareeksporten ble enda mer akutt og investeringer gikk til
svært mange ulønnsomme prosjekter, noe som igjen gav grunnlag for
bankkrisen på 90-tallet.
Det viste seg altså vanskelig for Norge å føre en annen økono­
misk politikk enn våre handelspartnere. I dette perspektivet er det
fristende å minne om den tidligere svenske finansminister, Kjell-Olof
Feldts uttalelse: "Det finnes ingen nasjonal suverenitet innen
økonomien. " (Moe 1989)
I tillegg ble sosialdemokratiet politisk presset ved at en del av
institusjonene fra etterkrigstiden ikke lenger fungerte like godt (kfr.
"indre press"). Det regulerte boligmarkedet skaffet ikke nok boliger,
boligmarkedet ble preget av svarte penger og store gevinster for de
som var innenfor. Kredittreguleringen gjorde det vanskelig for
vanlige lønnsmottakere å få lån. Køene i helsevesenet førte til press
for private lØsninger. Reguleringen av fiskerinæringen ivaretok
verken ressursene i havet eller hensynet til foredlingsindustrien.
Reguleringen av transportmarkedet gav oss ikke en effektiv trans­
portnæring.
På dette vis ble presset på den norske modellen sterkt både
innenfra og utenfra. Innenfra ved at ordninger som tidligere hadde
fungert, ikke lenger oppfylte målene og utenfra ved at våre handels­
partnere la om den Økonomiske politikken.
Situasjonen i dag er at muligheten til å styre norsk økonomi er
begrenset fordi de tradisjonelle styringsinstrumentene ikke lenger er
til stede eller ikke er like virksomme som tidligere. Kredittpolitikken
kan man gjøre lite med, rentesatsen må ligge på et nivå som
muliggjør en stabil kronekurs. Finanspolitikken må også ta hensyn
til valutakursen og det generelle kostnadsnivået for bedriftene. Når
skatter reduseres i utlandet, er det vanskelig å beholde skattenivået
i Norge. Positive virkninger av en ekspansiv politikk kommer
utenlandske produsenter til gode gjennom økt import. Statlig
forretningsdrift har i stadig større utstrekning blitt avviklet.
48
Denne korte gjennomgangen av politikkomleggingen på 8D-tallet
gir ikke alle forklaringer på spørsmålet vi stilte innledningvis om hva
som har skjedd. Vi har helt sikkert lagt for liten vekt på olje­
inntektenes påvirkning av norsk økonomi, på ideologiske faktorer, på
endringene i det politiske klima i USA og Storbritannia og på
planøkonomiens sammenbrudd i Øst-Europa. En rekke faktorer bør
føyes til. Hensikten med ovennevnte beskrivelse er å vise at det blir
for enkelt å forklare markedets økte betydning ut fra et skifte i
politisk hegemoni, "høyre-kreftenes frammarsj" eller tanker om at
"arbeiderbevegelsen har forrådt sine idealer". Forståelsen for hva
som har skjedd må hentes i mer grunnleggende endringer i betingel­
sene for å videreføre den norske modellen.
3.5 Kanskje ikke noe nytt?
En relevant innvending mot vårt endringsperspektiv kan være at det
egentlig ikke er noe nytt at norsk økonomi må ta hensyn til
internasjonale konkurranseforhold. Det er heller ikke noe nytt at
bedriftene som konkurrerer på hjemmemarkedet er underkastet den
nasjonale markedskonkurransens dom. En slik innvending er delvis
riktig. Norge har i hele etterkrigstiden hatt en åpen økonomi med
sterk avhengighet av eksport av et begrenset antall råvarer og
halvfabrikata. Samtidig som hjemmemarkedet har vært preget av
innenlandsk konkurranse på en rekke områder. Innvendingen når det
gjelder utenrikshandelen unnlater imidlertid å ta hensyn til to
forhold:
*
Norsk økonomi har blitt stadig mer eksportavhengig, især har EF­
markedet blitt viktigere for norsk eksport. Denne utviklingen har
sammenheng med at frihandelsavtalen med EF fra 1 973 har
fungert.
49
*
Når våre handelspartnere deregulerer sin økonomi, så er det noe
nytt som faktisk også får konsekvenser for Norge. Generelt har
også verdenshandelen blitt liberalisert.
Når det gjelder de innenlandske konkurranseforholdene, kan vi også
anføre to vesentlige endringer:
*
På en rekke områder har kravet til en effektiv markedskonkur­
ranse blitt skjerpet. Prisdirektoratets rolle som overvåker av
konkurransen har blitt mer fremtredende.
*
Selv om det også tidligere var konkurranse (og i flere bransjer
endog en mer effektiv konkurranse) er det et faktum at en rekke
viktige områder er blitt deregulert. Aksjehandelen er vitalisert,
kredittreguleringene er falt bort, rentenivået er markedsbestemt,
deler av samferdselspolitikken og boligmarkedet er deregulert.
Hvordan endringene i det norske samfunnet kan forklares er det
mange synspunkter på, vi har drøftet en innfallsvinkel (den norske
modellen i klemme) som etter vår oppfatning er konstruktiv. Men at
det har skjedd store endringer anser vi som en ukontroversiell
beskrivelse.
3.6 Endringenes betydning for NN-industrien
NN-industrien vil som all annen næringsvirksomhet også påvirkes av
markedets frammarsj. Generelle endringer som bedre vilkår for
aksjehandel, lettere adgang for utenlandsk kapital, et markedsbestemt
rentenivå, en større aksept for en "nødvendig arbeidsledighet" ,
mindre offentlig engasjement i aktiv industrivirksomhet, mindre
offentlig ansvar for bedriftenes overlevelsesmuligheter og økt vekt
på fri konkurranse i markeder, vil også ha stor betydning for NN­
industrien. NN-industrien er imidlertid også spesiell fordi den er
50
'.
underlagt
regulerings-systemer
særavgifter.
I
knyttet
til
landbruk,
fiske
og
en viss utstrekning har NN-industrien hatt fordeler av
deler av denne politikken. Fordeler som opprinnelig ikke ble gitt av
hensyn til NN-industrien, men av hensyn til andre aktører. På andre
områder kan det være mer dekkende å si at NN-industrien har vært
"ofre" for andre politiske mål.
Vi skal i denne omgang drøfte importvernet på landbruksproduk­
ter som et eksempel på et reguleringssystem som er en del av den
norske modellen.
Det spesielle med NN-industrien er først og fremst at den
i all
hovedsak er en skjermet sektor (dvs ikke utsatt for utenlandsk
konkurranse23). Unntaket er enkelte bransjer som fiskeproduksjon,
sjokolade og sukkervarer, produksjon av bakervarer og en del
produksjon av generelle næringsmidler.
Skjermingen har dels et naturlig grunnlag og dels et politisk
grunnlag.
Med naturlig skjerming forstår vi skjerming på grunn av egen­
skaper ved produktene. Skjermingen er til stede fordi produktene er:
*
kostbare å transportere
*
ferske og lite lagrings-/transportdyktige
*
unike i forhold til nasjonal smak
Denne typen skjerming endres ikke ved politiske vedtak, men den
kan endres som resultat av endring i relative kostnadsforhold,
teknologi
og
smaksvaner.
Utviklingen
av
transportkostnader,
konserveringsteknologier og en internasjonalisering av nordmenns
23 Skjerming kan også referere seg til regioner, dvs at en regions produkter er
skjennet for konkurra nse fra andre regi�ner. Jfr B ryggeriavtalen eller markedsopp­
delingen innenfor f.eks. Norske Meierier. Dette fenomenet er det mer hensiktsmessig
å kalle innenlandske konkurransebegrensinger.
51
matvaner kan gjøre skjermede produkter til konkurranseutsatte. Mens
økt vekt på ferskhet kan styrke skjermingen av andre produkter.
Skjerming som har et politisk grunnlag, er resultat av beslutninger
som er fattet for å sikre nasjonal produksjon eller oppnå andre mål.
Når formålet er å sikre nasjonal produksjon, kan vi igjen skille
mellom formål for å sikre primærproduksjonen eller videreforedlin­
gen. Skjermingen av den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien
er eksempel på at det er hensynet til primærproduksjonen som har
vært utslagsgivende. Tollbelastningen norske foredlede fiskeproduk­
ter har møtt i EF-markedet er eksempel på EFs skjerming av
foredlingsleddet. Skjermingen kan også være en utilsiktet konsekvens
av andre mål. Miljøavgiften på boksemballerte drikkevarer er
eksempel på det siste. Imidlertid vil det ofte vise seg vanskelig å
skille mellom tilsiktet og utilsiktet skjerming.
3.7 Skjermingens sårbarhet
Både naturlig og politisk skjerming kan være sårbar. Den naturlige
skjermingen kan som nevnt f.eks. utfordres av innovasjoner og
utvikling innenfor transport og konservering. Denne utviklingen kan
bremses/begrenses av politiske vedtak, f.eks. forbud mot bestråling
av matvarer. Men begrensinger på dette området må ha sin legitimi­
tet i andre forhold enn behovet for skjerming av produkte?l. Med
andre forhold er det mest nærliggende å tenke på miljøargumenter.
24 Dotte utsagnet er vår politiske vurdering. Vårt poeng er at det er lite realistisk
A få gjennomslag for en argumentasjon som ønsker å bremse en teknologisk
utvikling ut fra argumenter om at dette gjør norsk produksjon mer konkurranseutsatt
Ut fra generelJ norsk konkurransepolitikk er konl" llrranse ønskelig, det er kun i
tilfeller hvor andre samfunnsinteresser (som f.eks. miljø eller ressurSØkonomi) blir
lidende al konkurransebensynet kan vike for andre hensyn. Eksempelet med
bestråling er illustrerende. Det vil bli vanskelig for Norge å bruke bestrålingsforbudet
for å nekte import dersom vi ikke kan dokumentere med helse- eller miljØdsiko.
52
Figur 3.1 Press mot skjermingen
Økonomi
Politikk
EF,
Landbruk,
Internasjonalt
matvaremarlced
GATT,
USA
,
p - - - - -- - - - - - - - - - - - - - � � - - - - � - � - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Markedet
Politiske aktØrer
Forbrukere,
NHO, LO,
Skattebetalere,
Velgere
Regjeringen,
..._.....
. � Stortinget
Forsvar
Landbrukets organisasjoner,
NNN, Bransjeorganisasjoner
DEN NORSKE
SKJERMINGSPOLITIKKEN
Den politisk bestemte skjenningen er i prinsippet mer sårbar etter­
som det "bare" kreves et politisk vedtak: for å endre den.
I tråd med
de endringstrekkene vi beskrev innledningsvis er i dag det politiske
klimaet for slike vedtak vesentlig endret. På 50 og 60-tallet kunne
en argumentasjon for skjerming av en industri av nasjonale hensyn
ha en viss aksept. I dag kan hele bransjer legges ned dersom de ikke
er internasjonalt konkurransedyktige.
Jfr nedleggingen av skipsverft
53
på 80-tallet. På begynnelsen av 90-tallet er det politiske klimaet slik
at enkelte ønsker å legge ned deler av norsk landbruk fordi det ikke
er konkurransedyktig.
Ettersom NN-industrien forholder seg til alle norske forbrukere,
kan billigere matvarer være et godt agn for å få politisk oppslutning
for endringer i skjermingen av norsk primærproduksjon25• Analytisk
kan vi forestille oss press mot den norske skjermingspolitikken
tilsvarende hva vi redegjorde for vedr. den norske modellen:
Presset utenfra vil vi redegjøre nærmere for i etterfølgende
kapitler. I dette kapitlet understreker vi at det også er et grunnlag for
et press innenfra. Skjermingen er en del av den norske modellen.
Kostnadene forbundet med skjermingen belastes delvis statsbudsjettet
i form av overføringer til landbruket og forbrukersubsidier (som på
80-tallet er betydelig nedtrappet) og delvis forbrukerne ved relativt
høye matvarepriser. Skjermingen gjør at NN-industrien er særlig
sårbar for politikkens retrett og markedets frammarsj.
3.8 Markedets frammarsj på flere områder
Markedets økte betydning som styringsinstrument gir seg også utslag
på en lang rekke andre områder. Lønnsfastsettelsen, arbeidstidsspørs­
målet, arbeidsmiljøloven, sykelønnsordningen, bedriftsnedleggelser,
fusjoner og oppkjøp. Alle områder som har betydning for bedriftenes
konkurranseevne bli berørt. Dette er generelle endringer som gjelder
for hele den norske industrien og arbeidstakerne.
Stadige oppslag i dagspressen "forteller" oss at:
25 Presset innenfra fikk endog sitt uttrykk på LO-kongressen i 1 989 hvor det forelå
forslag om reduksjon i importvernet. NNN argumenterte kraftig mot, og forslaget ble
ikke vedtatt.
54
*
lønnsfastsettelsen må bli mer markedsbestemt, lavtlønnsprofilen
på oppgjørene kveler svake bedrifter
*
arbeidstidsordningene er for rigide
*
arbeidsmiljøloven påfører bedriftene store ekstrakostnader i
forhold til våre konkurrenter
*
sykelønnsordningen oppmuntrer til skulk
*
flere bedrifter må legges ned for å øke produktiviteten
Tendensen er at arbeidstakerne må forberede seg på å bære større
byrder for å redde norsk industri. En påstand en stadig oftere ser er
at norsk industris konkurransekraft kan forbedres ved at lønnstakerne
yter mer og krever mindre.
I perioder med arbeidsløshet vil fagbevegelsen vie hensynet til
sikre arbeidsplasser størst oppmerksomhet. Hensynet til konkurranse­
evnen veier tungt, og de tradisjonelle velferdsrnålene prioriteres ned
i forhold til arbeidsplassene. Fagbevegelsen har en annen analyse av
problemene til norsk industri. Fagbevegelsen legger vekt på svikt ved
lederskapet i norsk industri, unnlatelser med hensyn til satsing på
kompetanse- og produktutvikling, feilslått økonomisk politikk på 80tallet. Fagbevegelsen hevder også at fokuseringen på arbeidskrafts­
kostnadene er et feilspor. Fagbevegelsens moderasjon har ikke gitt
nye arbeidsplasser, tvertimot. En av årsakene ligger i at norsk
næringsliv ikke har tatt på seg oppgaven med å forestå næringsut­
vikling. Kostnadsreduksjon har vært viktigere for næringslivslederne
enn nyskaping.
Fagbevegelsens utfordring består derfor både i et forsvar for
mange av de positive resultatene den norske modellen har bidratt til
når det gjelder velferdsordninger og sysselsetting, samt et forsvar for
arbeidstakernes arbeidsplasser og arbeidsvilkår. Om ikke alle
virkemidlene fra den tradisjonelle norske modellen er like effektive;
55
betyr dette også at målene må skrinlegges? Er full sysselsetting og
offentlig velferdsstat urealistiske mål for 90-tallet?
3.9 Kort og lang sikt
Som vi beskrev tidligere opplever vi også i Norge et press fra våre
internasjonale omgivelser. Dette arter seg dels som et politisk press
ovenfra gjennom endrede regler for internasjonal handel og dels som
et press fra markedet gjennom Økt konkurranse for våre produkter.
Vi har inntil nå ikke berørt spørsmålet om hvilken tilknytnings­
form Norge velger til vår viktigste handelspartner EF. Hensikten vår
har vært å redegjøre for hvilke fundamentale endringstrekk i den
norske styringsmodellen som skjer uavhengig av våre formelle
internasjonale allianser. Vårt poeng er at fagbevegelsen kommer til
å stå overfor store utfordringer som et resultat av press mot den
norske modellen både innenfra og utenfra, uansett vår tilknytnings­
form til Europa og vår linje i Uruguay-runden i GATI26• På lang
sikt må Norge sørge for at våre produkter kan konkurrere med
utlandet, og vi må forholde oss til endringer i internasjonale
handelsbetingelser. Hvordan vi vil gjøre det er et spørsmål om
hastighet i omstillingen og om politiske veivalg som ikke direkte
berører handel og konkurranse. I henhold til vårt resonnement vil det
være like forfeilet å tro at Norge kan unngå utfordringene ved å
avstå fra en integrasjon med EF enten ved medlemskap eller en
EØS-avtale som det vil være å tro at en avtale eller medlemskap
alene løser disse utfordringene. Problemene står i kø. Det finnes
ingen snarvei utenom, uansett tilknytningsform. Vi skal i etterfølgen­
de kapitler gå nærmere inn på hvordan presset utenfra arter seg, først
presset fra EFs indre marked.
26 GATI og Uruguay-runden drøftes nænnere i kapittel
56
7.
EFs indre marked
Vi redegjorde i forrige ittel for hvordan presset mot den norske
modellen artet seg, ikke minst som følge av endringene i vilkårene
for internasjonal handel og konkurranse. EFs ambisjoner om å
virkliggjøre et felles europeisk marked er i denne sammenheng den
mest betydningsfulle utfordringen for den norske modellen. I hvilken
grad dette er et konstruktivt press som kan bidra til å vitalisere den
norske modellen eller om det vil Ødelegge den, skal vi la ligge.
I dette kapitlet skal vi beskrive:
*
EF.
*
Hva det indre markedet går ut på.
...
Begrunnelsene for hvorfor EF ønsker å lage et enhetlig indre
marked.
*
Hvilke virkninger det indre markedet forventes å få for NN­
industrien i EF.
*
En kort presentasjon av EFs landbruks- og fiskeripolitikk.
...
Ambisjonene om å se et felles økonomisk område (EØS) som
skal dekke både EFfA-Iandene og EF.
Presentasjonen av EF og det indre markedet er svært kortfattet og
bygger på FAFO-rapporten Fagbevegelsen og Europa (Dølvik,
Olberg og Stokland 1 990). For lesere som ønsker en bredere
innføring om dette anbefaler vi ovennevnte rapport.
57
4.1 EF
EF ble dannet i 1958 gjennom en undertegning av Roma-traktaten.
6 land underskrev traktaten i første omgang, Belgia, Nederland,
Luxembourg, Vest-Tyskland, Italia og Frankrike. Senere har
ytterligere 6 land tilsluttet seg traktaten. Storbritannia, Irland og
Danmark i 1 973, Spania og Portugal i 1982 og Hellas i 1987. Roma­
traktaten uttrykker både et politisk program for et nærmere økono­
misk og politisk samarbeid og er også en slags grunnlov for EF. Alt
fra første stund var det en erklært hensikt å se et felles marked
gjennom nedbygging av toll og handelshindringer.
Etter hvert har de politiske målsettinger med EF-samarbeidet blitt
utvidet, men ikke uten store kontroverser. I 1 970 formaliserte
medlemslandene et utenrikspolitisk samarbeid. I 1972 ble valuta­
samarbeidet (EMS27 ) etablert som i 1979 resulterte i en egen
valutaenhet, ECU28 , som er et veid gjennomsnitt av medlems­
landenes valuta. Norge har hele tiden forholdt seg til valutasam­
arbeidet med endelig resultat at Norge ensidig vedtok å knytte den
norske krone-kursen til ECU i 1989. Dette stoppet devaluerings­
frykten og spekulasjonene mot den norske kronen som tappet Norges
Bank for betydelige valutareserver i forsvaret av kronekursen.
I 1989 vedtok EF å utvikle EF til en økonomisk og monetær
union (ØMU) som skal innebære felles penge- og økonomisk
politikk. Målet er en felles europeisk sentralbank og en felles valuta.
Den politiske union som EF også har fattet prinsippvedtak om,
innebærer en større grad av delegering av politisk myndighet fra
nasjonale regjeringer og til EF-parlamentet og EFs styringsorganer.
En slik rask gjennomgang kan ikke få med seg hvilke politiske
problemer og begrensinger som har fulgt i kjølevannet av EFs
27 European Monetary System
28 European Currency Unit
58
utvikling. Generelt kan vi si at mens EF på 70-tallet i liten grad
evnet å nænne seg målene om større samarbeid, har 80-tallet vist at
EF er i stand til å utvikle seg mot en stadig mer integrert enhet.
Gjennombruddet kom i 1 985 med enhetsakten. Enhetsakten
innebar at medlemslandene frasa seg vetoretten på viktige områder
for realiseringen av det indre markedet (som vi så allerede lå i
Roma-traktatens intensjon) og innførte kvalifisert flertall. Bortfallet
av vetoretten disiplinerte medlemslandene ved at nå måtte man
komme fram til enighet. Alternativet var ikke lenger veto, men å bli
nedstemt. Med enhetsakten ble det utarbeidet et arbeidsprogram for
å realisere det indre markedet, også omtalt som hviteboken.
4.2 Det indre markedet
Det indre markedet blir i mange sammenhenger illustrert ved de
såkalte fire friheter. Fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og
arbeidskraft. Det indre markedet skal fonnelt tre i kraft fra 1993 og
innebærer et fellesmarked for 1 8 land med 360 millioner innbyggere
(inkl. EFfA). Det indre markedet skal styrke det europeiske
næringsliv, gjøre det mer konkurransedyktig og styrke den politiske
integrasjonen. Virkemidlet er først og fremst å legge forholdene
bedre til rette for fri konkurranse. For å klare dette må EF fjerne
reguleringer som hindrer den frie sirkulasjonen av varer og innsats­
faktorer. Alle skal kunne kjøpe og selge der hvor de ønsker til like
konkurransevikår. For å sikre like konkurransevilkår erkjenner EF at
de må innføre reguleringer for å sikre at aktørene i det økonomiske
liv opptrer slik det "sømmer seg" i et fritt marked (Jfr resonnementet
om at et fritt marked krever en sterk stat - kap. 3).
Aktørene som må reguleres er bedrifter og myndigheter. Det
legges overnasjonale føringer på hva bedrifter og myndigheter har
59
lov til å foreta seg. Verken nasjonale myndigheter eller bedrifter får
lov til å legge hindre i veien for konkurransen.
Det har underveis i prosessen mot et indre marked vært strid om
hva dette markedet skal fylles med. Svært forenklet kan vi dele
posisjonene i to hovedleire:
På den ene siden har vi de som ønsker det indre marked realisert
som en fri markedsøkonomi. De Ønsker å innskrenke det indre
markedet til et spørsmål om de fire friheter. Denne fløyen ble først
og fremst representert ved Thatcher. Selv om hennes tid er ute,
representerer den dominerende høyre-fløyen i det britiske konservati­
ve partiet hennes posisjon. Den europeiske arbeidsgiverorganisasjo'.
nen, UNICE, står også for denne linjen.
På den andre siden står pådriverne i integrasjonsprosessen. De
som ønsker økonomisk og monetær union velkommen (Kohl,
Mitterand, Delors). På denne siden har vi også de som ønsker at det
indre markedet også skal fylles med en sosial dimensjon (EURO-LO
og de vesteuropeiske sosialdemokratiske/sosialistiske partiene) og
den rød/grØnne alliansen i EF-parlamentet.
Striden er ikke avgjort. Men det er verdt å merke seg at EF­
politikere og EF-byråkratiet er viktige pådrivere i integrasjonsproses­
sen. Man skal ikke undervurdere at det i løpet av flere tiår har
utviklet seg en egen "bedriftskultur" i Bruxelles som jobber for en
"bredspektret" integrasjon. Dette er innflytelsesrike personer i EF og
i lobby-veldet som også har egeninteresser tilknyttet en økende
integrasjon. Noe forenklet kan en si at Bruxelles-kulturen er preget
av entusiasme overfor indre marked prosjektet, og hvis "tro kan
flytte fjell" kan troen på prosjektet også bidra til dets eventuelle
suksess.
60
4.3 Cecchini-rapporten
Det forventede resultat av det indre markedet er høyere og mer lik
levestandard i Europa, flere arbeidsplasser og større økonomisk
vekst. Alt dette er beregnet i den såkalte Cecchini-rapporten
(Cecchini 1988) som er en samlet vurdering av kostnadene ved
Europas oppdelte markeder og forventede fordeler av det indre
markedet. Rapporten er skrevet på bakgrunn av en rekke enkelt­
underSØkelser (hvorav enkelte er bransjespesifikke) som beregner
virkningene av å fjerne handelshindringer i Europa. Tanken er at
fjerningen av handelshindringer vil utløse ny konkurranse. Dette vil
gjøre at produsentene vil senke sine priser og kostnader. De minst
effektive bedriftene vil bli slått ut og de mest effektive vil seire.
Konkurranseevnen vis-a-vis USA og Japan og det nyindustrialiserte
østen vil bedres. I første omgang vil den Økende konkurransen gi en
nedgang i etterspørselen etter arbeidskraft, men etter 2-3 år kalkule­
res det at veksten har kompensert reduksjonen i sysselsettingen.
Cecchini-rapporten er sannsynligvis det mest siterte forsknings­
dokument i de senere år. Vurderingen av virkningene av det indre
markedet har naturlig nok blitt utsatt for kritisk gransking. Selv om
det finnes mange som mener at effektene av det indre markedet både
overvurderes og undervurderes (kfr. drøfting i Dølvik m.fl. 1 99 1 ) er
det en påfallende enighet om at prosjektet vil gi betydelige positive
vekstimpulser i vestlig økonomi. Cecchini-rapporten har også et
retorisk poeng når det i beskrivelsen av undersøkelsene sies:
"Det generelle resultat af undersøgelsen, der peger på meget
betydlige fordele af oprettelsen af et europæisk hjemmemar­
ked, synes både at være præcist og rimeligt. Det er meget
usandsynligt, at så mange ledende rådgiveres, akademikeres,
tjenestemænds og uafhengige eksperters intellektuelle arbejde
generelt skulle pege i den forkerte retning."(EF-Kommisjonen
1989 bind 3:285)
61
4.4 Skalafordeler i NN-industrien
En forutsetning for den kalkulerte veksten er bedre utnytting av
skalafordeler gjennom større produksjonsenheter. Vi skal derfor
drøfte hva en av underlagsundersøkelsene for Cecchini-rapporten har
kommet fram til når det gjelder skalafordeler i NN-industrien.
Bakgrunnen for Cecchini-rapportens antakelse av effektivitets­
potensialet ved stordrift ligger i en av delundersøkelsene foretatt av
Pratten ( 1 988). Denne undersøkelsen er en drøfting av årsakene til
skalafordeler og gjennomgang av foretatte studier av skalafordeler i
bransjer. Ifølge Pratten er NN-industrien av de industribransjene med
relativt moderate skalafordeler. Ut av en rangering av 20 bransjer
etter skalafordeler havner drikkevareindustrien på 1 4. plass mens
matvareindustrien følger på plassen etter. NN-industrien er en av de
få bransjene som hovedsakelig henter sine skalafordeler utfra
størrelsen på produksjonsanleggene i motsetning til de fleste andre
industribransjer som henter skalafordeler hovedsakelig ved volumet
av enkelt produkter eller produksjonsprosesser (Op.cit.:82).
Årsaken til at NN-industrien skiller seg ut, er de lave forsknings­
og utviklingskostnadene i denne bransjen. Det er relativt lite
kostnadsbesparelser å hente ved å fordele FoU-kostnadene på flere
enheter. Pratten beskriver bransjene i svært grove kategorier.
Konklusjonen om NN-industrien går på hva som preger denne
industrien til forskjell fra andre. Man kan altså ikke tolke konklusjo­
nen slik at han hevder at det ikke er potensiale for skalafordeler fra
produktspesialisering i NN-industrien.
Konklusjonen hans er utledet på bakgrunn av en mengde ikke­
sammenlignbare bransjestudier i ulike land. Som en litteratur-oversikt
over forskningen om skalafordeler i NN-industrien er dette nyttig,
spØrsmålet er om det sier noe særlig om det reelle skalapotensialet
i NN-industrien.
62
Følger vi Prattens resonnement om hva som preger NN-industrien
med hensyn til skalafordeler, skulle det være større grunn til å
forvente en fysisk konsentrasjon av produksjonsanleggene enn en
konsentrasjon av foretak. Nå viser det seg imidlertid at vi nettopp
har fått en foretakskonsentrasjon i NN-industrien i Europa og som
vi skal se i neste punkt spås det en rask vekst i antall fusjoner og
oppkjØp i NN-industrien. Denne utviklingen har kanskje sitt opphav
i skalafordeler tilknyttet markedskontroll snarere enn tekniske
skalafordeler fra produksjonen. Og dette perspektivet er ikke
behandlet i Prattens tilnærming.
4.5 Handelshindringer
4.5.1 Farvel til handelshindringer?
En viktig betingelse for at skalafordeler skal realiseres er at
handelshindringene fjernes. Et europeisk foretak må kunne få
anledningen til å ta markedsandeler også på andre lands markeder.
For at det indre markedet skal kunne fungere må handelshindringer
reduseres. Bakgrunnen for dette ønsket er det vell av restriksjoner
som har hindret det økonomiske felless i å fungere etter intensjonen.
Ut fra den tradisjonelle ricardianske29 handelsteori skal varebytter
skje på grunnlag av nasjonenes komparative fortrlnn30• Handel har
imidlertid alltid vært forsøkt hindret. Produsenter har interesser av
å beskytte seg mot konkurranse. Innenfor EF har man sågar registrert
en tendens til økte handelshindringer (EF-kommisjonen, 1 988:5).
Dette på tross av at EF er en toll-union som innebærer ingen toll
29 D avid Ricardo (1772-1882), engelsk økonom, en av den klassiske sosialøkono­
miens grunnleggere.
30 Begrepet komparativefortrinn brukes gjeme dersom et land har spesielt gunstige
forutsetninger for en
type produksjon i forhold til produksjonsbetingelsene på andre
områder.
63
mellom landene og felles tollbeskyttelse mot tredjeland. En hypotese
kan være at nettopp fordi det ikke har vært noen tollbeskyttelse har
behovet og fristelsen for å bygge opp andre handelshindre vært
særlig stor.
I forlengelsen av et slik resonnement kan man vente at
det indre markedet vil utløse en kreativitet for å omgå og unngå det
felles åpne markedet. En kritikk mot 92-prosjektet har gått på tvilen
om det kan lykkes å bygge ned handelshindringene. Kritikken kan
formuleres slik: Åpent marked, ja gjeme, men vi tviler på at de
multinasjonale konsernene vil tillate en åpen konkurranse.
Når det gjelder selve begrepet handelshindring brukes det på to
måter:
*
Som en identifikasjon på en regulering som faktisk hindrer
handelen mellom land.
*
Om en regulering som har til hensikt å hindre handelen mellom
land.
Den første begrepsbruken rommer reguleringer hvor handelshindrin­
ger både er en tilsiktet og en utilsiktet virkning. Den andre begreps­
bruken er snevrere og dekker kun tilfeller der den egentlige
hensikten er å hindre handelen, men dette skjules mer eller mindre
av andre "gode hensikter". Ikke alle handelshindringer er uttrykk for
en proteksjonistisk handelspolitikk. For eksempel er emballasje­
avgiften på bokser i drikkevareindustrien først og fremst et miljø­
politisk tiltak
(antar vi) som også har en handelshindrende funksjon.
Et annet begrepsskille går mellom
tariffære og ikke-tariffære
handelshindringer. Tariffære handelshindringer er tollbarrierer mens
ikke-tariffære er en restkategori som rommer både tekniske handels­
hindre, fiskale handelshindre31 og fysiske handelshindre32• Siden
31 Handelshindre som skyldes ulik skatte- og avgiftspolitikk.
32 F.eks. grensekontroll.
64
"
EF er en tollunion er det ikke-tariffære handelshindringer det indre
markedet dreier seg om.
4.5.2 Undersøkelser om handelshindringer
I Norge har Golombek (199 1 ) foretatt en kartlegging av handels­
hindringer for å kunne gjennomføre sin tre-delte kategorisering av
næringer, alt ettersom hindringene karakteriseres som lite, middels
eller høye. Selv om han
tar bort den landbruksbaserte NN-industrien
(ettersom han forutsetter at jordbrukspolitikken ikke endres som
følge av EØS-forhandlingene), er det fortsatt 4 NN-sektorer som
karakteriseres som sensitive utfra høye handelshindringer. . Sensitiv
er her brukt i en nøytral betydning, dvs at det er omfanget av
handelshindre som måles uavhengig om et bortfall vil gi positive
eller negative virkninger for Norge.
Disse sektorene er:
*
Konservering av frukt og grønnsaker.
*
Produksjon av fiskevarer.
*
Produksjon av sjokolade og sukkervarer.
*
Produksjon av drikkevarer.
Vi kommer nærmere tilbake til disse handelshindringene i bransje­
analysene i rapport 2.
På oppdrag fra EF-kommisjonen er det foretatt en kartlegging av
tekniske handelshindringer innenfor næringsmiddelmarkedet og en
analyse av hvilke gevinster et eventuelt bortfall av disse vil kunne
gi (Group Mac
1988). Vi skal her kort redegjøre for denne under­
SØkelsen.
65
Først typologiserte man barrierene:
*
Spesielle ingrediens-restriksjoner (tilsettingsstoffer etc.).
(64)
*
Spesielle innholdskrav som regulerer navn-bruk (spesielle krav
som stilles for å kunne bruke et generelt produktnavn).
(33)
*
Bestemmelser angående emballering og pakking.
(68)
*
Fiskale diskrimineringer (forskjeller i moms-satser, særavgifter
etc.)
( 1 4)
*
Spesielle importrestriksjoner vedr. f.eks. importlisenser, produkt­
testing etc.
(64)
Tallene i parentes under kategoriseringen viser hvordan hindringene
fordelte seg på kategoriene.
Innenfor et utvalgt segment av NN-markedee3 - 1/6-del av
markedet -(ingen av sektorene er innenfor den landbruksbaserte
industrien) fant de 2 1 8 handelshindringer.
4.5.3 Gevinstmuligheter ved en fjerning av handelshindringene
Etter denne identifikasjonen vurderer undersøkelsen (Group Mac
1 988) konsekvensene av fjerning av disse barrierene. Man ser på
virkningene for utenrikshandelen, enhetskostnadene, forbrukervalg og
industristruktur. Den direkte fortjeneste av å fjerne barrierene er
anslått til å være mellom 4 og 8 milliarder kroner pr år eller 1 -2%
av omsetningen i de aktuelle sektorer. Netto-gevinsten av fjerningen
33 Sektorene som inngår i studien er: sjokolade og sukkervare, kjeks, kaker og
øvrige konditorvarer, øl, mineralvann, supper og babymat, pasta, iskrem og sprit
66
stammer imidlertid fra jå barrierer.
80%
av gevinsten kommer fra
6
barrierer. Hvorav de viktigste er renhetsloven for øl i Tyskland og
Hellas, renhetslov for pasta (Italia, Frankrike, Hellas) og bestemmel­
ser angående vegetabilsk fett i sjokolade og iskrem i de fleste EF­
landene.
I tillegg forventes det indirekte gevinster som resultat av økt
konkurranse og restrukturering med skalagevinster. Undersøkelsen
kvantifiserer også de indirekte effektene til
kroner pr
år.
0,8 - 1 ,6
milliarder
UndersØkelsen drøfter også mulighetene for eventuelle
negative økonomiske virkninger, men hevder at disse vil være lik
null fordi de enten vil ramme leverandører utenfor EF eller så vil et
tap innenfor EF defmitorisk være andres gevinst ut fra et null-sum
resonnement.
Spørsmålet er hvilken verdi disse tallfestingene har. Vi har ikke
hatt anledning til å vurdere dette nærmere. Men enkelte av forutset­
ningene som ligger til grunn for kvantifiseringen er diskutable, f.eks.
at kostnadene ved en barriere pr definisjon er lik gevinst ved å fjerne
den. Implisitt i slike resonnementer ligger det forutsetninger om en
fullkommen konkurranse i markedene som gjør at bedriftene og
detaljistene ikke "spiser av lasset" , men at gevinstene enten kommer
forbrukerne til gode eller investeres i virksomhetene (Dølvik, Olberg
og Stokland
1 990:73).
Samtidig som omstillingskostnader som belastes samfunnet ikke
vurderes. En relevant innvending mot framgangsmåten i undersøkel­
sen kan formuleres slik: Skal man først spekulere, må en i hvert fall
spekulere langs alle relevante dimensjoner.
Et annet forhold er at beregningene ikke sier noe om fordelingen
av gevinstene mellom land og regioner.
67
"At antage, a priori34, at det indre markedet generelt fører til
øget økonomisk konvergens35 melIem EF landenes erhvervs­
liv og en ligelig velstandsforøgelse mellem medlemslandenes
innbyggere, forekommer at være et risikabelt blændværk. "
(Dalum, B., 1990: 1 14)
Ifølge Dalum finnes det altså ikke noe grunnlag for å hevde at netto­
gevinsten for Norge vil bli positiv. Dette må studeres særskilt for
hver bransje og hvert handelshinder.
Ponte-Ferreira (1990) har foretatt en interessant sammenligning
mellom etableringen av frihandelsavtalene mellom EFfA-Iandene og
EF på 70-tallet og fjerning av handelsbarrierer i forbindelse med det
indre markedet. Hun hevder at frihandelsavtalene gav positive
nettoeffekter for alle land unntatt Finland. Norge var blant de land
som oppnådde størst positive effekter. Hun hevder at EFfA og EF
allerede er så sterkt integrert at det er mer dekkende å snakke om et
felles vest-europeisk integrasjonsområde enn to separate handels­
blokker. I forlengelsen av dette resonnementet blir det nærliggende
å slutte at hun også vil hevde at de effektene man påregner i EF av
det indre markedet også vil skje innenfor EFfA gitt en EØS-avtale.
Altså en annen konklusjon enn Dalums.
Ved NØl (Lorentzen, 1989) har man sett nærmere på mulige
ikke-tollmessige handelshindringer på sjokolade- og drikkevare­
markedet. Undersøkelsen på sjokolade- og sukkervaremarkedet viser
hvor vanskelig det er å avgjøre hva som er en barriere og vanskelig­
hetene med å vurdere barrierenes virkninger. I forholdet mellom
Norge og ulike EF-land eksisterer det en rekke bestemmelser om
merking, bruk av tilsetningstoffer og varedefinisjoner på sjokolade­
jsukkervareområdet. Intet tyder på at Norge særmerker seg ved
34 A priori kan her oversettes med pti forhdnd.
35 Konvergens kan i denne sammenheng oversettes med likhet.
68
proteksjonisme på dette områdee6• De avvikende bestemmelser vi
har angående kunstige tilsetningstoffer synes ikke å ha en proteksjo­
nistisk intensjon. På andre felter har nemlig Norge mer "liberale"
bestemmelser som åpner for import. Utviklingen i sjokoladeimporten
viser også at barrierene må være moderate. Selvdekningsgraden har
sunket fra 85% i 1 970 til knappe 70% i 1 98 8 .
Lorentzen beregner nettoeffektene for Norges vedkommende av
en tilpassing til det indre markedet på sjokolade- og sukkervare­
markedet til å være ubetydelige. Han hevder at den viktigste
virkningen er knyttet til en omfordeling i favør av konsumentene på
bekostning av staten (bortfall av særavgifter37) og produsenter/­
importører. Dette resonnementet hviler på forutsetningen om at
konkurransen
i markedet er effektiv. Forutsetningen avhenger av at
markedskonkurransen styrkes, i dag karakteriserer han markedet som
oligopolistisk, dvs at tilbyderne har mulighet til å sette høyere priser
enn i et mer konkurranseutsatt marked. (Op.cit. :73)
For å oppsummere: Det er vanskelig å kvantifisere virkninger av
bortfall av handelshindre. Det logiske resonnementet om at bortfall
av handelshindre gir en samfunnsøkonomisk gevinst, står sterkt, kfr.
36 Kfr. kapittel 13 rapport 2.
37 Forutsetningen om bonfall av særavgifter er ikke sA aktuell nA. For det første er
det klart at spørsmålet om særavgifter ikke omfattes av en EØS-avtale. For det andre
har EF redusert sine ambisjoner angAende harmonisering av særavgifter pA bakgunn
av motstand fra land med høye særavgifter. PA den annen side fastholder EF­
kommisjonen at all grensekontroll og kvoteordninger for personers import skal være
avviklet innen 1993. Man overlater i større grad avgiftsharmoniseringen til markedet.
PA lengre sikt vil derfor en harmonisering av særavgifter tvinge seg fram. (Paus
1 990) Et eksempel på dette er de nye liberale reglene som tillater danskene å ta med
store kvanla øl over grensen fra Tyskland uten fortolling. PA sikt vil dette tvinge
fram et lavere avgiftsnivå på øl i Danmark. Norge har dårligere tilgjengelighet til de
store lavavgiftslandene og er derfor mer skjermet, pA den annen side har vi svært
høye særavgifter og er i sA mAte mer sårbare. Norge er svært avhengig av hvilken
særavgiftspolitikk Sverige fører. Lavere særavgifter i Sverige vil medføre stor
grensehandel og større press mot det norske avgiftsnivAet.
69
neste punkt. Men vi vet mindre om hvem som oppnår gevinsten,
både i produksjonskjeden og regionalt.
4.5.4 Hvorfor gevinster ved fjerning av handelshindringer?
Det teoretiske grunnlaget for beregning av gevinster hviler på
antakelser om at fjerning av handelshindringer:
*
Gjør selve handelen billigere
*
Tvinger bedriftene til mer effektiv produksjon fordi konkurransen
øker
*
Bedrer mulighetene for utnytting av skalaegenskapene.
For det første må holdbarheten av disse antakelsene underkastes en
kritisk vurdering. Relevante spørsmål er:
*
Vil bortfall av handelshindringer gjøre at man styrker de store
produsentene som igjen kan føre til nye oligopoler på større
markeder?
*
Kan vi forvente en nyoppdeling av markedssegmentene uten at
konkurransen øker?
*
Kan nedbygging av handelshindringer styrke de internasjonale
merkevarene som delvis har oppnådd å unndra seg markeds­
konkurransens tvang (Coca Cola, Levi's) 38?
38 Vi er oppmerksom på at dette perspektivet på merkevarer er kontroversielt.
Levi 's kan betraktes som en vare som har seiret i markedet som et resultat av
forbrukernes preferanser. At forbrukerne velger å betale dobbelt så mye for en Levi' s
bukse viser at fo.rbruke.me virkelig ønsker denne typen benklær. På den
n side
anne
kan det reues et kritisk spørsmål om markedet alltid har rett. Hva har egent lig
samfunnet vunnet ved at konsumentene har en "unødvendig" hØY forbruksutgift til
ola-bukser og at Levi 's har en monopolfonjene ste på sin merkevare. Merkevarefeno­
menet er i sannhet et paradoks, dets ultimate suksess finner vi først når en har
oppnådd en så høy grad av markedsoppdeling at det ikke finnes alternative produkter
(fortsettes . . .)
70
*
Skalaegenskaper finner vi i varierende grad på varierende volum
i de ulike produksjonsprosesser. Svært mange av produktene
innenfor NN-industrien kjennetegnes av relativt små skalafordeler
-kfr. punkt
4.4.
For det andre må eventuelle positive virkninger av handelshindrin­
gene komme til fratrekk når saldoen skal gjøres opp. De samme
anstrengelser og dristighet for å kvantifisere positive virkninger
gjenspeiles ikke i rapportene. Det synes som om man implisitt
formidler et premiss om at handelshindringer utelukkende har
negative virkninger.
Og for det tredje må en stille spørsmålet om det er nytteløst å
fjerne alle handelshindringer fordi det kun vil oppstå nye. En
alternativ strategi kan være å velge å beholde noen som man har en
viss kontroll over og som også har visse samfunnsmessige positive
(ikke-målbare) virkninger.
Vår tvil med hensyn til beregninger av de store gevinstene som
fjerning av handelshindringer vil gi, må ikke tolkes som et forsvar
for
handelshindringer
av
rent
proteksjonistisk
karakter.
Både
fagbevegelse og bransjeorganisasjoner løper en stor risiko ved å
forsvare proteksjonistiske ordninger. For det første stiller en bransjen
i en enda verre situasjon dersom forsvaret mislykkes. Tapspotensialet
øker. For det andre kan en seier bli dyrkjøpt fordi en ødelegger tillit
og legitimitet til egen organisasjon og argumentasjon. Ved neste
korsvei kan en redusert legitimitet være skjebnesvanger.
38 ( ...fortsatt)
i samme markedssegment. Da har man ikke lenger noen konkurrenter, men da
oppnår man heller ikke de effektivitetsgevinster som er omtalt overfor.
71
4.6 Det indre markedet og NN-industrien
Den tidligere omtalte enkeltundersøkelsen om NN-industrien trekker
også fram andre virkninger av det indre markedet for NN-industrien
(Group Mac
1988). Undersøkelsen dekker 1 0 produksjons-sektorer
som utgjør 18% av omsetningen av mal- og drikkevarer i Europa.
øvrige konklusjoner fra denne undersØkelsen er:
*
En tredjedel av produktmarkedene vil få betydelige positive
virkninger av det indre markedet i form av større valgmuligheter
for forbrukerne.
*
En del endringer i industristrukturen vil skje.
*
Handelen innenfor EF vil øke.
*
Fjerning av handelsbarrierene er nødvendig for at EFs matvare­
konsern skal ta opp kampen med de amerikanske og sveitsiske
konsernene i bransjen.
Særlig interessant er det at studien registrerer at EFs matvarekonsern
taper markedsandeler overfor amerikanske og sveitsiske. Man legger
vekt på at EFs konserner har færre markedsledende produkter og
svakere merkevarer som dekker mindre andeler av de geografiske
markedene - selv innenfor EF. Det indre markedet skal bidra til at
dette endres, først og fremst ved å stimulere til oppkjØp og fusjoner
for å lage "pan-europeiske" matvarekonsern. Hva rapporten imidler­
tid ikke drøfter er om de "utenlandske" konkurrentene også vil tjene
på fjerningen av handelsbarrierer.
Vi har nå sett på hvordan det indre markedet er tenkt å fungere
og hvilke forventninger EF har til fjerning av handelshindringer .
NN-industrien er en sektor som i stor grad vil bli påvirket av de nye
vilkårene for intern EF-handel fordi markedene i stor grad har vært
nasjonale og endog regionale. I framtiden vil dette mønsteret
72
sannsynligvis gradvis endres fordi det vil bli lettere for foretakene
med de beste produktene, den beste markedsføringen og de laveste
kostnadene å erobre markedsandeler i sine naboland. Og som vi
senere skal drøfte, det vil også bli lettere å kjøpe markedsandeler ved
et mer liberalisert marked for bedriftsoppkjØp. Vi kan imidlertid ikke
utelate en kort orientering om EFs politikk overfor landbruk og
fiske. Dette har stor betydning for NN-industrien i Norge dersom
medlems blir aktuelt.
4.7 EFs politikk overfor primærnæringene
Vår ambisjon er ikke noen kritisk drøfting av styrker og svakheter
ved EFs landbruks- og fiskeripolitikk, men å gjøre leseren kjent med
hovedtrekkene i politikken. For de som ønsker en grundig innføring
i disse temaene anbefaler vi referanselitteraturen.
4.7.1 Landbrukspolitikken
På landbruksområdet kan vi allerede i dag si at ideene for det indre
markedet er realisert. I dag har EF et felles marked for omsetning av
landbruksvarer med preferanse for EF-varer. Markedet reguleres
gjennom den felles landbrukspolitikken (CAP39). Utviklingen av
den felles landbrukspolitikken i EF har vært preget av store
uenigheter, men behovet for en felles landbrukspolitikk ble erkjent
allerede ved dannelsen av EF. I et historisk perspektiv kan en
betrakte den felles landbrukspolitikken som en suksess. For 30 år
siden hadde de opprinnelige EF-landene en selvbergingsgrad på 80%
og en ineffektiv landbruksproduksjon. I dag er EF selvforsynt med
landbruksvarer og vel så det. Men det har kostet; 63% av EFs
budsjett i 1986 gikk til å finansiere markedspolitikken gjennom det
39 Common Agricultural Policy
73
europeiske landbrukets garanti og veilednings fond (FEOGA40)
(Tardetti 1989). I tillegg kommer kostnader til strukturtiltak for
jordbruket og
nasjonale
støttetiltak
finansiert over
nasjonale
budsjetter. Nasjonale støttetiltak antar man beløper seg til omtrent
det samme som CAP (Stiksrud 1989: 1 6).
I prinsippet skiller ikke EFs landbrukspolitikk seg så mye fra den
norske; det dreier seg om et felles regulert marked med felles priser,
et importvern og en solidarisk politikk innenfor EF når det gjelder
kostnadsfordeling. Forskjellen er at EF har en lik politikk på tvers
av landegrensene og nivået på støtten. Selv om EF bruker mange
milliarder ECU på sitt landbruk, er støtten langt mindre i forhold til
produksjonsmengden enn i Norge.
Politisk er det nå "relativ ro" om landbrukspolitikken, men
kostnadene har gjort det nødvendig med en reformering av CAP.
CAP-reformene går ut på en mer restriktiv prispolitikk, større
produsentansvar for produksjonsmengden og omlegging til produks­
jonsuavhengig inntektsstøtte. Dette er kjente formuleringer for den
som følger med i norsk landbrukspolitikk (kfr. kap. 8). I OECD­
sammenheng er også dette anbefalt politikk-omlegging41 •
I praksis betyr dette at et dansk slakteri vel så gjeme kan kjøpe
skrotter fra England som fra egne bønder. Og at produktene kan
selges hvor som helst innenfor EF-markedet. Illustrerende er det at
det danske Tulip-konsernet (slakt) betrakter EF-markedet som
hjemmemarkedet.
Vi har i beskrivelsen av EFs landbrukspolitikk lagt vekt på de
prinsipielle likhetene i forhold til den norske landbrukspolitikken.
Selv om vi finner prinsipielle likheter er imidlertid virkningene
dramatisk forskjellige. Dette skyldes først og fremst omfanget av
støttetiltak som tilbys landbruket. Fra landbrukshold er det gjort
40 Guarantee Section of the European Agricultural Guarantee and Guidanee Fund
41 Kfr. Cabill (199 1 ) og Legg ( 1 9 9 1 )
74
beregninger av hva EFs landbrukspolitikk vil bety for norsk
landbruk. Sollerud viser i sin utredning at ved å legge EFs egne
produsentpriser til grunn, vil de norske modell brukene ikke kunne
overleve (Sollerud
1989). Dette skyldes både at produksjonsvilkårene
for landbruket er helt annerledes i Europa, men også at målene for
landbrukspolitikken er grunnleggende forskjellige.
Selv om det i ord kan synes relativt likt i ideelle målsettinger, er
forskjellene i reell politisk prioritering mellom landbruket og andre
sektorer svært forskjellig i EF og i Norge. I Norge settes produsen­
tens interesser langt mer i sentrum, både ved inntektsmålsettingen til
bøndene og i prispolitikken. De regionalpoltiske målsettingen i EF
er ikke landbrukspolitikkens ansvar, men skal løses ved generell
næringspolitikk og sosialpolitikk (Stiksrud
1 989). Bøndenes egen
innflytelse over landbrukspolitikken er også langt mindre i EF ved
at de ikke har forhandlingsrett som i det norske j ordbruksoppgjøret.
På den andre siden er lobbyvirksomheten fra EFs landbruk overfor
Kommisjonen
aktiv.
Den
europeiske
COCEGA, representerer over
samvirkeorganisasjonen,
1 2 millioner produsenter og 3/4
million sysselsatte og spiller en viktig rolle med sine 55 lobbyister.
4.7.2 EFs fiskeripolitikk
I dag kan det synes som et paradoks at det var mangler i EFs
fiskeripolitikk som kanskje var dråpen som gjorde at Norge ikke ble
medlem i
1 973. Hadde EF hatt sin nåværende fiskeripolitikk den
gang, hadde det vært mindre grunnlag for den massive motstanden
mot EF-medlemskap i Kyst-Norge. Uformelt har representanter for
Kommisjonen sagt til oss at de har stor forståelse for at Norge ikke
aksepterte de ordninger vi ble tilbudt på fiskerisektoren. Først og
fremst var det trusselen om å måtte oppgi nasjonale ressurser til
andre EF-land som ble oppfattet som uakseptabel.
Etter hvert som et nytt havrettsregime utviklet seg på 70-tallet
med utvidet nasjonale fiskerirettigheter og Spanias og Portugals
75
inntreden i EF på 80-tallet, ble EF nØdt til å legge om sin fiskeripo­
litikk i retning av aksept for nasjonal kontroll over fiskeriressursene.
Med trusselen om å få spanske trålere i sine farvann innså de øvrige
EF-land at de måtte etablere et system med nasjonale kvoter basert
på historiske fangster. Systemet har formelt en varighet fram til
2003. Kvotefordelingsprinsippet skal også ta hensyn til "særlige
fiskeriavhengige soner" og tap av tradisjonell fangst i forbindelse
med endringene i fiskerigrensene på 70-tallet. EFs nåværende
ressurspolitikk skulle derfor ikke representere store problemer (i
første omgang) for Norge ved et eventuelt medlems. Vi vil fortsatt
kunne ha nasjonal konroll over ressursene42•
På den annen side utformes fiskeripolitikken i EF også som et
resultat av politisk styrke. Knappheten på ressurser hos de større
fiskerinasjonene vil representere samme politiske problem for Norge
som vi har opplevd under EØS-forhandlingene. Det ville være naivt
å tro at ikke presset mot norske ressurser også vil være sterkt
innenfor EF. Mulighetene til å stå i mot dette presset vil det være
ulike politiske vurderinger av.
Utover ressurspolitikken har også EF en strukturpolitikk som
finansierer kondemnering av flåten og infrastruktureIle tiltak for
fiskeriene (havneutbygging etc.). EF yter ikke driftsstøtte til
fiskeriene, men beskytter sin egen fiskeindustri ved et tollbasert
importvern.
42 Den avsagte dommen i EF-domstolen i "kvotehopping"-konflikten mellom
Storbritannia og Spania har allikevel på ny skapt usikkerhet rundt spørsmaJ.et om
adgangen til å registrere rederier i andre land for å la dis: e båtene fiske på landets
kvoter. Storbritannia har ved hjelp av restriksjoner forsøkt å h indre spanske
etableringer og fiske på britisk kvote. Disse restriksjonene er ikke blitl akseptert av
EF-domstolen. SpØl'StnAM er om det vil la seg gjøre A konsrruere arrangementer som
er j tråd med EF-Tetten og som har samme funksjon. l skrivende stund er det ikke
mulig å besvare dette spørsmålet.
76
.
' ..
4.8 EØS
Opprinnelig var v år ambisjon å kunne presentere EØS-avtalen og
redegjøre for hvilke virkninger denne kunne få for norsk NN-industri
og fagbevegelsen. På grunn av de stadige utsettelsene i forhandlinge­
ne lar dette seg ikke gjøre. I skrivende stund vet vi ikke sikkert om
det blir en avtale, ei heller hvordan avtalen eventuelt blir. Vårt
overordnede perspektiv for denne rapporten drøftet vi i kap. 3. Vår
påstand var at konkurransen i økende grad vil gi nye betingelser for
norsk NN-industri. Vi vet ikke når og med hvilken styrke endringene
kommer, men vi vet retningen på endringsprosessen. Om Norge i
løpet av 90-tallet blir medlem av EF, om vi får en EØS-avtale som
en varig tilknytning eller om vi velger å stå helt utenfor EF vil ha
stor betydning, men ikke kunne endre det faktum at også norsk NN­
industri vil bli mer konkurranseutsatt på 90-tallet. GATT-forhandlin­
gene er viktige i denne sammenheng.
Allikevel er det klart at det går et vesentlig skille for NN­
industrien mellom en EØS-avtale og et fullt EF-medlemskap. For det
første er ikke landbruket en del av EØS, og frihandel på landbruks­
produkter er derfor ikke aktuelt. For det andre er det usikkert om
hvilke løsninger EØS kan gi for fiskerinæringen både med hensyn
til markedsadgang for bearbeidede fiskevarer og ressursadgang for
EF-land i norsk sone. For det tredje kan vi ikke være sikre på
hvilken betydning EØS-avtalen får for de såkalte protokoll 2 varene,
dvs varer som er omfattet av råvarepriskompensasjonsordningen. Og
for det fjerde er heller ikke listen over hvilke landbruksvarer EF
innrømmes fri markedsadgang for endelig all den tid EØS-prosessen
ikke er avsluttet. På nåværende stadium er det lite hensiktsmessig å
spekulere rundt ulike utfall, spekulasjoner som fort blir uaktuelle nå
avklaringer foreligger.
77
Fusjons- og konkurransepolitikk
i Norge og EF
"
I forrige kapittel behandlet vi den økende konkurransen på vare­
markedet. Nå skal vi se nærmere på frie kapitalbevegelser og hvilken
betydning dette kan få for NN-industrien. Vi vil først og fremst
drøfte hvilke endringer EFs regulering av kapitalflyt representerer i
forhold til norsk lovverk. I debatten om EF og EØS har det vært en
uttrykt frykt for at utlendinger skal kunne kjøpe opp norske bedrifter.
Som det går fram av rapport 3 er de utenlandske eierinteressene i
norsk NN-industri beskjedne. Spørsmålet er om en norsk tilpasning
til EFs regelverk vil medføre en større adgang for utenlandske
oppkjØp av eierandeler i norsk NN-industri.
For mange vil fri bevegelse av kapital først og fremst assosieres
med valutabestemmelser og bank- og finanstjenester, men i dette
kapitlet skal vi drøfte en annen side ved fri bevegelse av kapital. Fri
bevegelse av kapital henspeiler også til ønske om å øke omsettelig­
heten av bedrifter/selskap. Et av hovedformålene ved et integrert
kapitalmarked er å fjerne tekniske og strukturelle barrierer som anses
som hinder for oppkjØp av bedrifter. Vi tar ikke stilling til hvorvidt
økte muligheter for salg og kjøp av bedrifter er ønskelig, men drøfter
hvilke endringer som skjer/vil skje i rammebetingelsene for denne
handelen i EF og i Norge.
Vi har derfor valgt å fokusere på enkelte av EFs bestemmelser
som står sentralt i debatten om selskapers omsettelighet. Først skal
vi se på etableringsretten slik den er uttrykt i Romatraktaten og dens
betydning for utlendingers rett til å etablere seg i Norge (konsesjons­
spørsmålet). Videre skal vi se på bestemmelser som skal gjøre det
lettere å foreta oppkjØp og fusjoner. Vi skal også se på to forslag til
EF-direktiv som tar sikte på å gjøre omsetningen av aksjer lettere
78
(fjerning av stemmerettsdifferensiering og ulike aksjeklasser). For å
motvirke konsentrasjonstendenser som følge av fusjoner og oppkjØp,
vil EF regulere konkurransen på et overnasjonalt nivå. Vi redegjør
for EFs konkurransepolitikk i 5.4. Til slutt i 5.5 gir vi en samlet
vurdering av hvordan EFs regelverk når det gjelder bedriftsoppkjØp
vil virke inn på norske forhold.
5.1 Etableringsretten
5.1.1 Romatraktaten og etableringsrett
Romatraktatens Artikkel
58 krever at selskap fra andre EF-land skal
ha lik etableringsrett som selskap fra egen nasjonalstat. Et land kan
ha regler om at etableringen krever konsesjon eller bevilling, men
vilkårene må være like for alle EF-selskap. Et selskap anses for å
høre hjemme i EF hvis det er registrert i et EF-land og har sitt
hovedkontor eller hovedvirksomhet innenfor EFs grenser.
5.1.2 Norsk konsesjonslovgivning
De norske konsesjonslovene gjør forskjell på utlendinger og norske
borgere/selskap i en rekke etableringssaker.
v i drøfte industrikonsesjonsloven av
I dette underkapitlet skal
1 9 1 7 som regulerer utenlandske
eieres adgang til det norske markedet.
Næringsdepartementet fører kontroll med utenlandske selskap
som ønsker å etablere seg i Norge, eller som allerede er etablert i
Norge. Som utenlandsk selskap regnes selskap der den utenlandske
eierandel er minst 33,3%, og hvor eierandel defineres som stemme­
43
andel • Selskap regnes også som utenlandske dersom styrefonnan-
43 For industriselskap kan den utenlandske eierandelen økes ved utstedelse av
stemmerettsløse B-aksjer. Det må imidlertid innhentes konsesjon for utstedelse av
B-aksjer til flere enn 20 eiere. Det er utviklet en praksis som innebærer at konsesjon
gis automatisk så lenge B-kapitalen ikke utgjør mer enn 50 % av samlet aksjekapital.
79
nen og flertallet av styret ikke er norske. Konsesjonsplikten utløses
også når en utenlandsk investor erverver minst 20% av totalkapi­
talen.
Det er selskapet som er den konsesjonspliktige. Har et selskap
fått konsesjon må endringer utover rammene konsesjonen er gitt for,
godkjennes av Næringsdepartementet, f.eks. vedtektsendringer eller
ved en ytterligere økning av den utenlandske eierandelen. Det kan
søknads fritt selges og kjøpes aksjeposter til og fra utlendinger så
lenge den totale utenlandske aksjeposten ikke overstiger rammen
konsesjonen er gitt for eller så lenge kjøperen ikke overstiger 20%
av totalkapitalen.
5.1.3 De diskriminerende bestemmelsene i konsesjonslovene
En EØS-avtale vil innebære at konsesjonsbestemmelsene som
favoriserer norske interesser framfor borgere/selskap fra EF, må
oppheves for å være i samsvar med Romatraktaten. Norske myndig­
heter har signalisert at de fortsatt Ønsker å regulere utlendingers
adgang til å eie og kontrollere selskap i Norge. I november 1990 ble
et statssekretærutvalg nedsatt for å foreta en detaljert gjennomgang
av behovet for endringer i konse-sjonslovgivningen. LO har stilt en
rekke krav som ifølge lekkasjer fra utvalget til dagspressen er blir
tatt hensyn til. I handelsministerens redegjørelse for Stortinget
1 6.5.91 ble det gjort klart at Regjeringen ikke vil foreslå konkrete
lovendringer før EØS-forhandlingene er avsluttet.
Regjeringen har gitt uttrykk for at konsesjonsproblemet kan få en
rekke ulike løsninger. For det første kan man fjerne industrikonses­
jonsloven og samle konsesjonslovgivningen i Den alminnelige
konsesjonslov fra 1974. Denne skiller ikke mellom nordmenn og
utlendinger. I tillegg har det vært diskutert om man skal innføre en
generell konsesjonsplikt for alle selskap over en viss størrelse og ved
f.eks. kjØp av mer enn 20% av totalkapitalen. Det har også vært
diskutert hvorvidt man skal innføre en driveplikt i et visst antall år
80
°.0
••
•
når det gjelder kjØp av selskap, uavhengig om selskapet er norsk
eller utenlandsk.
Når det gjelder administreringen av de nye bestemmelsene, har
spørsmålet om meldeplikt vært oppe til debatt. Selskap som kjøper
andre selskap blir selv pålagt å melde fra om ervervet. Siden blir det
opp til Næringsdepartementet om det skal gjennomføres full konses­
jonsbehandling eller ikke.
Fagbevegelsen har dessuten stilt krav om lovfestet rett til
konsernfaglig samarbeid og at selskapene må vedlegge en vurdering
fra de ansatte i konsesjonssøknaden.
I tillegg til utforming av nye generelle konsesjonsbestemmelser
har Regjeringen som målsetting å sikre nasjonal styring ved bruk av
økonomiske
virkemidler.
Styrking
av
egenkapitalsituasjonen i
næringslivet44 er ett av de økonomiske virkemidlene som har blitt
framhevet.
5.2 EFs regulering av omsetningen av selskap
EFs Tiende Direktiv
(1985) gir regler som skal forhindre at en
medlemsstat gjør det mer komplisert å foreta grense overskridende
fusjoner sammenlignet med fusjoner mellom innenlandske selskap.
Direktivet henviser i stor grad til Tredje Selskapsdirektiv som
inneholder bestemmelser om hvordan innenlandske fusjoner skal
gjennomføres slik at interessene til aksjonærene og tredjemann blir
ivaretatt. EFs Tredje Direktiv tilsvarer den norske aksjelovens
paragraf
14 på mange områder.
Norsk lovgivning har ingen bestemmelser om grenseoverskri­
dende fusjoner. Fusjonsbestemmelsene i den norske aksjeloven
gjelder kun for norske selskap.
44 Vi drøfter egenkapitalsituasjonen i NN-industrien i kapittel 5 i rapport 3.
81
5.3 Aksjeklasser og stemmerettsbegrensinger
Aksjeklasser og stemmerettsbegrensinger er alternative virkemidler
for å begrense utlendingers kontroll over norsk næringsliv.
Aksjeklasser
Den norske aksjelovens § 3-1 tillater opprettelsen av ulike aksje­
klasser i et aksjeselskap. Slike aksjeklasser kan gi aksjeeierne ulike
rettigheter i selskapet ( ulik rett til utbytte, stemmerett osv.). Innfø­
ring av en stemmerettsløs aksjeklasse gjør det attraktivt for domine­
rende eiere å foreta en aksjeutvidelse, som de ellers kanskje ikke
ville ha foretatt, fordi de ikke vil oppgi styringskontrollen over sels­
kapet. Ordningen har også gjort det mulig å tilføre utenlandsk kapital
uten å bryte konsesjonsbestemmelser. Over halvparten av selskapene
notert på Oslo Børs har to eller flere aksjeklasser. Ved utgangen av
1990 eide utlendinger 27,2% av den totale markedsverdi av de børs­
noterte aksjer (43,8 mrd kroner), og en stor del av de utenlandske
aksjene er i form av stemmerettsløse B-aksjer (Hersoug & Lie 1991).
Det foreligger et forslag i EF som går ut på at det ikke skal være
tillatt å utstede stemmerettsløse aksjer for mer enn 50% av den totale
aksjekapitalen. Vil dette forslaget bety økt utenlandsk kontroll over
børsnoterte selskap dersom det også skulle bli gjeldende for Norge?
Selv om forslaget skulle bli iverksatt, ligger den utenlandske eier­
andelen på langt under 50% og dette skulle dermed isolert sett ikke
behøve å medføre økt utenlandsk kontroll over børsnoterte selskap.
Stemmerettsbegrensinger
De to mest vanlige formene for stemmerettsbegrensinger er ( 1 ) en
maksimumsgrense for avgivelse av stemmer (f.eks. en aksjeeier kan
ikke avgi mer enn 1 0% av stemmene selv om han eier aksjekapital
som tilsvarer mer enn 1 0% av totalkapitalen), og (2) degressiv
82
stemmevekt (f.eks. en aksje gir en stemme, de neste fire aksjene to
stemmer osv.).
Der stemmerettsbegrensinger forekommer er det oftest med
hjemmel i selskapets vedtekter. Et forslag fra EF innebærer at det
ikke skal være anledning til stemmebegrensinger i en aksjeklasse en ordinær aksje skal gi en stemme. Hvis dette forslaget blir vedtatt
og Norge tilpasser seg dette, må stemmerettsbegrensinger som
tillates i dag fjernes. Dette vil bety at en må øke aksjebeholdningen
for å kunne beholde like stor andel av stemmene. Ved bruk av
stemmedifferensiering kunne man tidligere ha f.eks. kontroll med et
selskap med 20% av aksjene, mens uten stemmedifferensiering må
man muligens helt opp i 40%. Dette vil spre kontrollen over de
børsnoterte selskapene, også til fordel for utlendinger som ofte sitter
på minoritetsposter. Men det vil også gjøre det mer attraktivt for
strategiske investorer å kjøpe aksjer. Utenlandsk innflytelse vil derfor
bli styrket.
5.4 EFs konkurransepolitikk
Det indre markedet skal Øke konkurransen mellom foretak i EF.
Imidlertid erkjenner EF-Kommisjonen faren for at selskapssammen­
slåinger kan redusere konkurransen eller at dominerende selskap/­
interesser misbruker sin markedsposisjon. Derfor er det enighet om
behovet for å styrke lovgivningen som skal sikre en rettferdig og
reell konkurranse i det indre markedet. Konkurransepolitikken tar
sikte på å regulere hvor store markedsandeler en enkelt eier/­
eiergruppe får adgang til å kontrollere, og hvilke type avtaler som
tillates. EFs konkurransepolitikk har også som mål å sikre at
nasjonale foretak ikke får fortrinn i form av subsidier eller annen
offentlig støtte fra hjemlandet.
83
Det er spesielt tre bestemmelser som står sentralt i EFs konkur­
ransepolitikk og som retter seg direkte til aktørene i markedet:
*
Romatraktatens artikkel 85.
*
Romatraktatens artikkel 86.
*
Forordning nr. 4064/89 av 2 1 . 1 2. 1989 om fusjonskontroll.
Bestemmelsene gjelder for alle selskap (også norske) som opererer
på EFs marked.
Artikkel 85
Artikkel 85 nr. l forbyr konkurransebegrensende avtaler, vedtak eller
samordnet praksis mellom foretak som påvirker samhandelen mellom
medlemsstatene. Eksempler på avtaler som ramme s av denne
bestemmelsen er avtaler om prisfastsetting, markedsfordeling og
produksjonskvoter. Kjøp av aksjer i konkurrerende virksomheter og
andre avtaler som fører til en økonomisk konsentrasjon rammes også
av Artikkel 85.
Det er bare avtaler som utøver en merkbar innflytelse på
markedsforholdene, som er forbudt. En avtales økonomiske virknin­
ger måles etter avtalepartenes samlede markedsandel og omsetning.
Følgende vilkår må være oppfylt for at aktiviteten omfattes av
forbudet:
*
Det må foreligge en avtale, eller et vedtak innenfor en sammen­
slutning av foretak, eller en samordnet praksis.
*
Det må delta mer enn ett foretak.
*
Det skal være tale om merkbar begrensing eller forvridning av
konkurransen innenfor fellesmarkedet.
84
*
Avtalen skal ha en merkbar - aktuell eller potensiell - virkning
for handelen mellom medlemslandene.
Som veiledning har EF-kommisjonen utstedt en meddelelse -
tellmeddelelsen
-
baga­
hvor retningslinjer for hvilke type avtaler som er
unntatt fra forbudet blir gitt. Av bagatellmeddelelsen går det fram at
avtaler om produksjon eller distribusjon av varer og tjenester normalt
ikke omfattes av forbudet i artikkel
85 nr. l dersom følgende to
betingelser er oppfylt:
*
Varer og tjenester som omfattes av avtalen må ikke ha en
markedsandel på mer enn 5% av hele markedet for disse varene
på den del av fellesmarkedet hvor avtalen får sin virkning, og
*
De
deltakende
overstige
foretakenes
samlede
årsomsetning
må ikke
200 mill ECU ( 1 ,6 mrd kroner).
Dersom begge betingelsene er oppfylt, er det ikke nødvendig å
melde inn avtalen til Kommisjonen. Kommisjonen har imidlertid
mulighet til å gripe inn overfor bagatellavtalene i spesielle tilfeller.
I tillegg til bagatellavtalene kan Kommisjonen utstede negativattester
og
"comfort letters". Negativattester kan utstedes når aktiviteten ikke
anses for å være i strid med konkurransereglene, enten pga. sels­
kapets størrelse, det innbyrdes forholdet mellom dem eller selve
aktivitetens art. Kommisjonen kan gi "comfort letters" til selskap
som er i tvil om en aktuell praksis strider mot konkurransereglene.
I tillegg til ovennevnte unntak kan EF-kommisjonen med
hjemmel i Artikkel
85 nr.3 gjøre unntak for konkurransebegrensende
avtaler eller samordnet praksis hvis de samtidig fører med seg en
rekke positive faktorer. Forbrukerne må i disse tilfellene sikres en
rimelig andel av fordelene.
85
Artikkel 86
Å inneha en dominerende stilling er ikke i seg selv forbudt, det som
er forbudt ihht Artikkel 86 er å misbruke den dominerende stillingen
slik at andre interesser blir skadelidende. Eksempler på misbruk er
urimelige innkjøps- og utsalgspriser, forskjellsbehandling av kunder,
"lojalitetsrabatter" , og oppkjøp av konkurrerende selskap som vil få
følger for konkurransestrukturen i markedet.
Ifølge Artikkel 86 kan et selskap sies å ha en dominerende
stilling når dens markedsandel overstiger 40%. I tillegg kan et
selskap komme inn under Artikkel 86 når det er i stand til å handle
uavhengig av andre i markedet (konkurrenter, kunder eller leverandø­
rer) pga. lett tilgang til råstoffer eller kapital.
Fusjonskontrollen
1 .9. 1 990 trådte det i kraft nye bestemmelser om kontroll med alle
store sammenslåinger (fusjoner og kjØp av store aksjeposter/­
kontrakter som gir samme virkning). Forordningen pålegger selskap
å underrette EF-kommisjonen om planer som virker inn på konsen­
trasjonsforholdene i markedet. Meldeplikten utløses når s ammenslut­
ningen får konsekvenser for markedet i mer enn ett medlemsland,
når foretakenes samlede årsomsetning på verdensmarkedet overstiger
5 mrd ECU (40 mrd kroner), og når minst to av foretakene har en
omsetning innenfor EFs marked som overstiger 250 mill ECU (2
mrd kroner). Kommisjonen har adgang til å forby sammenslutningen.
Hvis Kommisjonen ikke finner grunn til å forby sammenslåingen,
kan allikevel et medlemsland iverksette undersøkelser dersom mer
enn 2/3 av fusjonspartnernes omsetning stammer fra medlemslandet.
Medlemsland har kun adgang til å forby fusjoner dersom Kommisjo­
nen uttrykkelig tillater det.
Ved vurderingen skal det særlig tas hensyn til strukturen i det
aktuelle markedet, konkurransesituasjon, de berørte selskapenes
86
markedsposisjon, selskapenes økonomiske og finansielle styrke,
forbrukernes interesser, barrierer til markedet og etterspørselen.
Generelt kan en si at EFs fusjonspolitikk legger stor vekt på å få
til fusjoner for å få et mer effektivt næringsliv. Fusjoner blir vurdert
som et virkemiddel i skapingen av en mer effektiv industristruktur.
Det er kun i tilfeller hvor fusjoner begrenser konkurransen i EF­
markedet at Kommisjonen ønsker å gripe inn. Konkurransebegrensin­
ger vurderes her i forhold til EF-markedet og ikke nasjonale
markeder. I praksis innebærer dette at fusjonen mellom Orkla og
Nora er for liten til å rammes av Kommisjonens interesse. Dermed
sier det sitt at EFs fusjonskontroll i liten grad vil kunne sikre
konkurransen i det norske hjemmemarkedet.
5.5 EØS-avtalen og konkurransepolitikken
Norske selskap som opererer på EFs marked omfattes allerede av
EFs konkurranseregler. Konkurransereglene i Artiklene 85 og 86
kommer til anvendelse ved siden av den nasjonale konkurranselov­
givningen, og ifølge norske prismyndigheter vil denne parallelle
anvendelsen ikke by på særlige problemer i praksis. Hittil har norske
foretak vært involvert i tre saker om overtredelse av Artikkel 85.
EFs fusjonskontroll gjelder også for norske selskap når de fusjonerer
med EF-selskap og betingelsene i forordningen om fusjonskontrollen
er oppfylt. Grensene for å gripe inn er imidlertid så høye at få
fusjoner mellom norske selskap kan i dag bli underlagt denne
kontrollen.
Det er først og fremst bagatellmeddelelsen som er av betydning
for norske selskap. Dersom norske selskap er i tvil om de omfattes
av EFs konkurransebestemmelser, bør de søke om negativattest eller
"comfort-Ietter" .
87
Når det gjelder fusjoner og oppkjØp, vil en EØS-avtale gi få nye
virkninger for norske selskap som opererer innenfor EFs fellesmar­
ked. Imidlertid vil EFs konkurranseregler gjelde i EØS-området. Det
vil innebære at sammenslåinger mellom selskap som oppfyller
betingelsene i fusjonskontroll-forordningen og som opererer innenfor
EØS-området er meldepliktige.
I dag er det EF-kommisjonen som håndhever konkurransereglene.
I EØS-forhandlingene er det enighet om at EFfA-Iandene må
opprette et overvåkingsorgan som skal ha tilsvarende myndighet og
funksjoner i EFfA-området som EF-kommisjonen har i dag. I
forhandlingene har man kommet fram til et gjensidighetsprinsipp. EF
har akseptert at vedtak fattet av EFTA-organet skal få tvangskraft på
EFs territorium. Tilsvarende må EFTA-landene akseptere at EF­
kommisjonens vedtak får tvangskraft i nasjonalstatene innenfor
EFTA-området
(Handelsministerens
redegjørelse
for
Stortinget
1 6.5.91). Tvangskraft innebærer at selskapene må betale bøtene som
eventuelt blir pålagt (i dag kan norske selskap velge om de ønsker
å betale bØtene de blir pålagt av EF-kommi-sjonen).
Grunnlovens § 93 forutsetter imidlertid at myndighet bare kan
overdras til organer i sammenslutninger som Norge er tilsluttet.
Siden Norge ikke er tilsluttet EF skaper gjensidighetsprinsippet vans­
keligheter for Norge, og en eventuell endring vil kreve 3/4 flertall i
Stortinget. Ifølge handelsministerens redegjørelse for Stortinget
20.6.91 har man i forhandlingene oppnådd aksept for "en løsning
som unntar oss fra plikten til å gi vedtak fra EFs organer på
konkurranseområdet, tvangskraft på norsk territorium."
5.6 Norsk konkurranseregulering
Norsk konkurranseregulering er hjemlet i prisloven av 1 953. Pris­
loven har som fonnål å fremme full sysselsetting, nytte produksjons-
88
mulighetene effektivt, motvirke avsettingskriser og fremme en
rimelig fordeling av nasjonalinntekten. Dette skal gjøres ved å (1)
fremme en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling og motvirke
priser, fortjenester og forretningsvilkår som virker urimelig, (2)
hindre utdeling av høyere utbytte enn forsvarlig, og (3 ) trygge mot
mislige omsetnings- eller konkurranseforhold og mot konkurranse­
regulerende tiltak som er urimelige eller til skade for allmenne
interesser (prislovens § 1).
Prisloven tar sikte på å både regulere priser og andre forhold som
virker inn på konkurransen. Konkurransebegrensinger skal som
hovedregel meldes til Prisdirektoratet som har omfattende fullmakter
til å gripe inn dersom disse anses som samfunnsskadelige.
1 . 1 1 . 1988 trådte prislovens nye fusjonsbestemmelse i kraft.
Prislovens § 42a gir myndighetene adgang til å gripe inn overfor
ethvert bedriftserverv (fusjon/erverv av aksjer) hvis konkurransemes­
sige hensyn tilsier det. Fra fusjonsbestemmelsen trådte i kraft og
fram til mai 1 990 hadde Prisdirektoratet registrert 600-700 fusjoner.
Imidlertid er det bare to saker som hittil er tatt opp i Prisrådet.
Begge sakene gjelder øl- og mineralvannmarkedet, hvor konkurran­
sen betegnes som meget svak og hvor den internasjonale konkurran­
sen ikke er effektiv.
Prisdirektoratet har ingen klare retningslinjer som sier hvordan
markedet skal defineres og avgrenses (geografisk eller produkt­
rnessig). Hver enkelt sak blir skjønnsmessig behandlet. Ved en
konkret vurdering kartlegger direktoratet de faktiske konkurrentene
(substitutter) og de potensielle konkurrenter. I tillegg tar de hensyn
til hvilke importbarrierer som eksisterer og kostnadene ved å frakte
ferdigproduserte varer til markedet. Til slutt vurderer direktoratet
hvorvidt sammenslåingen vil føre til en vesentlig begrensing i
konkurransen. Selv om direktoratet mener at en vesentlig begrensing
kan forekomme, vil de ikke gripe inn dersom sammenslåingen har
positive effekter i form av stordrift eller internasjonal slagkraft.
89
.'
Begge disse to faktorene underlegges også en skjønnsmessig vurde­
ring, og bygger stort sett på opplysninger selskapene legger fram
selv.
Ifølge prisdirektøren er det åpenbart at internasjonal konkurranse
må trekkes inn i analysene for å vurdere konkurransevirkningene av
et erverv. Imidlertid kan ikke prismyndighetene godta at norske
bedrifter styrker sin stilling internasjonalt ved å ta ut monopolprofitt
i det norske markedet (Økonomisk Rapport 3-90).
Ny norsk konkurransepolitikk?
Som nevnt stammer hovedtrekkene i prisloven fra 1953. I 1 990 fikk
et utvalg under Stray Ryssdals ledelse i oppgave å utrede ny norsk
pris- og konkurranselov. Mandatet til utvalget viser til de store
endringene i næringslivets organisasjon og virkemåte siden 1 953. I
tillegg til en utvikling mot større enheter og økt konsentrasjon i
næringslivet, nye omsetningsformer for varer og tjenester, og økt
internasjonal handel, viser mandatet til at Norges tilpasning til EFs
indre marked vil forsterke disse utviklingstrekkene ytterligere.
Mandatet understreker at effektiv konkurranse er nødvendig både for
å sikre effektiv utnyttelse av ressursene og en smidig omstillings­
prosess. Siden EFs konkurransepolitikk stort sett gjelder selskap i en
stØrrelsesorden som ikke finnes på det norske markedet, står Norge
fritt til å utforme sin nasjonale konkurransepolitikk uten at den vil
komme i konflikt med den europeiske.
I Sverige har man også hatt en større gjennomgang av konkurran­
sepolitikken. Til forskjell fra den norske utredningen har den svenske
ikke bare tatt for seg private konkurransebegrensinger -men sett på
konkurranseforholdene i et helhetlig perspektiv. Det er ofte kombi­
nasjonen av størrelse, lite import og særlover som hindrer konkurran­
sen på det norske markedet. Den norske "margarinloven" som regu­
lerer formen på margarinpakken er et godt eksempel på en særlov
som begrenser konkurransen.
90
Ønsket om en sterkere markedsorientering i konkurransepolitik­
ken er ikke et nytt fenomen ved inngangen til 90-årene. Ifølge
avdelingsdirektør Undrum i Prisdirektoratet kom de første signalene
om en mer markedsrettet tenkning i langtidsprogrammet til Brundt­
land-regjeringen i 1980/8 1 , og både Arbeiderpartiet og Høyre har
ført liknende linjer i konkurransepolitikken på 80-tallet.
Et viktig formål med forslaget om revidert konkurranselov er at
den skal fremme mer effektiv bruk av ressurser i flere sektorer.
Dette formålet kan få indirekte følger for næringsmiddelindustrien
ved at rammebetingelsene for fiskeri- og landbrukssektoren endres.
Utvalget har drØftet prissamarbeidet generelt, inkludert prissamar­
beidet i jordbruket. Utvalget har også drøftet spørsmålet om
markedsdeling som i dag først og fremst foregår innenfor fiskeri- og
jordbruks sektoren. I skrivende stund foreligger ikke utvalgets inn­
stilling, særlig Landbrukssamvirket og NNN bør vurdere nærmere
hvilken betydning en ny konkurransepolitikk kan få for NN­
industrien.
Fusjonskontrollen
Det er lite trolig at det vil komme radikale endringer når det gjelder
selve innholdet i fusjonskontrollen. Spørsmålene som er oppe til
debatt er om man skal endre enkelte av inngrepskriteriene, og
hvordan loven skal administreres.
Sistnevnte er et spørsmål om hvilken instans som skal styre
framtidig fusjonskontroll - faglige eller politiske myndigheter? I dag
er fusjonskontrollen lagt til Prisrådet og selskapene som er gjort til
gjenstand for Prisrådets beslutning har ikke anledning til å anke
avgjørelsen. Imidlertid kan Arbeids- og administrasjonsdepartementet
selv ta initiativet og gripe inn overfor beslutninger fattet av Prisrådet.
Selv om ordlyden i prislovens § 1 tilsier at prismyndighetene skal
ivareta en rekke allmenne interesser, vurderer Prisrådet fusjoner først
og fremst ut fra konkurransemessige hensyn. Blir fusjonskontrollen
91
overført til f.eks. Næringsdepartementet, kan man tenke seg at en
rekke andre hensyn tas med i en vurdering om en fusjon bør tillates
eller ikke. Hva som er i den allmenne interesse kan defineres
bredere, hvor både sysselsettings- og distriktspolitiske hensyn kan
spille en større rolle. Faren ved at fusjonskontrollen legges til en
politisk instans er at svingninger i det politiske miljø kan få store
følger for håndhevingen av denne siden av konkurransepolitikken.
Ved utformingen av fusjonskontrollen gav Stortinget uttrykk for
at man foretrakk en løsning der de politiske myndigheter ikke kan
gripe inn og overprøve avgjørelsen. Det er ikke utenkelig at
fusjonskontrollen vil forbli innenfor fagmyndighetenes område, men
at det gis anledning til å påklage avgjørelser til en egen klagenemnd
med medlemmer oppnevnt av departementet.
5.7 Helhetsvurdering
I gjennomgangen har vi sett hvordan EF tilrettelegger det indre
markedet for å gjøre omsetteligheten av selskap lettere. Finans-og
kapitalmarkedene harmoniseres slik at kapital lettere kan transportes
og finansielle tjenester gjøres mer tilgjengelige. Romatraktaten sikrer
at alle EF-selskap har like rettigheter til å etablere seg i medlemslan­
dene, og EF har lagt vekt på en harmonisering av nasjonal lovgiv­
ning når det gjelder håndtering av fusjoner og oppkjøp, innenfor en
medlemsstats grenser og over landegrensene i EF. Videre er det
foreslått innføring av statutter for et Europeisk Selskap som kan
ytterligere bidra til å forenkle en overdragelsesprosess. I tillegg til å
harmonisere prosedyrene knyttet til overdragelse av selskaper, tar EF
også sikte på å fjerne tekniske barrierer knyttet til aksjeeie. Spørsmå­
let er om Norge vil få et mindre regulert marked for kjØp og salg av
selskap på 90-tallet.
92
Industrikonsesjonsloven og selskapsloven må revideres i forhold
til EØS-avtalen. På bakgrunn av Regjeringens uttalelser er norske
myndigheter beredt til å gjøre dette. I tillegg til et statssekretærutvalg
som ser på norsk konsesjonslovgivning, arbeider et utvalg med hvor­
dan norsk selskapsrett kan tilpasses EFs selskapsrett. Grenseoverskri­
dende fusjoner er bare ett av spørsmålene som blir vurdert i denne
sammenhengen. Norske myndigheter er altså i ferd med å tilrette­
legge de tekniske rammebetingelsene for kjØp og salg av bedrifter,
slik at vi skal være mer i tråd med EF-retten på dette området.
EF ønsker en overnasjonal styring av konkurransen innenfor
fellesmarkedet. Gjennom konkurransepolitikken vil EF-kommisjonen
motarbeide uønskede virkninger av den "frie konkurranse". Selv om
EF-kommisjonen vil ta hensyn til regionale markeder i enkelte
tilfeller, vil markedet innenfor EF være av en slik størrelsesorden at
EFs konkurranseregulering neppe vil ha særlig overvåkingseffekt
overfor det norske markedet.
I dag er fusjonskontrollen i prislovens § 42a Norges svar på
kontroll med konsentrasjoner. Fusjonskontrollen skal først og fremst
ivareta konkurransemessige hensyn og er ingen erstatning for
konsesjonspolitikken som er hjemlet i industrikonsesjonsloven. Pris­
direktØren har uttalt at det spiller ingen rolle om kapitalen er norsk
eller utenlandsk, og har en pragmatisk holdning til uvennlige
oppkjØp "Det at raidere og andre overtakere truer, kan utløse noe
svært godt: Økt oppmerksomhet på nødvendigheten av lønnsom
drift" (Økonomisk Rapport 3-90).
Den bedriftsøkonomiske tankegangen gjør seg også gjeldende i
utvalget som ble oppnevnt høsten 1 989 for å utrede ulike struktur­
politiske følger av det nye finansieringsinstrumentet, lånefinansierte
oppkjØp. Selv om utvalget flkk: et relativt vidt mandat, har utvalget
valgt å konsentrere seg om de verdipapirrettslige sidene. Dvs hvilke
prosedyrer som skal følges og hvilke krav til informasjon som skal
stilles. Utvalget tar ikke standpunkt til om bruk av lånefinansierte
93
oppkjøp er en ønsket utvikling - men er opptatt av å gjøre spillere­
glene ryddigere.
Til sammen tyder dette på at norske myndigheter legger forholde­
ne til rette for større omsettelighet av selskaper. Dette kan være et
positivt bidrag for å fremme omstilling (jfr kap. 4 i rapport 3). En
berettiget frykt er at den økte omsetteligheten av selskap i Norge vil
føre til at norske selskap i økende grad blir kontrollert av utenland­
ske interesser. "Sentrale aktører i markedet" frykter at norske selskap
er sårbare når de tekniske barrierene bygges ned (Dagens Næringsliv
26.2.9 1). Oslo Børs ( 1990) er også opptatt av utenlandske eier­
'.
interessers mulige dominans på det norske aksjemarkedet. For å
unngå en slik situasjon må norske selskap bli mer konkurransedykti­
ge og forbedre sin egenkapitalsituasjon. En styrket egenkapitalandel
gjør selskapene dyrere og mindre utsatt for oppkjØp. Egenkapital­
andelen i de fleste bransjer i NN-industrien er økende (kfr. kap. 6
rapport 3) noe som kan bidra til å vanskeliggjøre både norske og
utenlandske oppkjØp.
94
EF' s regulering
av NN-industrien
Vi har hittil behandlet endringer i EFs regulering av varehandel og
kapitalflyt som har betydning for norsk NN-industri. Et annet aspekt
som er særdeles viktig for NN-industrien er reguleringene av hvor­
dan produksjonen skal foregå og hvilke krav som skal stilles til
produkter og markedsføring. Norske myndigheter har vært opptatt av
dette i lang tid. Vi har etter hvert fått et svært omfattende regelverk
som skal sikre befolkningen matvarer i tråd med generelle samfunns­
interesser. Et nytt tilknytningsforhold til EF innebærer at NN-indust­
rien også må forholde seg til et EF-regelverk. Dette har selvsagt
betydning for ledelsene i bedriftene som må sørge for at produktene
og produksjonsprosessene tilfredsstiller gjeldende krav. Det har
betydning for fagbevegelsen fordi det også berører arbeidsmiljø og
kan få betydning for norsk NN-industris konkurranseforhold.
6.1 Innledning
Vi retter søkelyset mot EFs regulering av næringsmiddelindustrien.
Først drøfter vi hvorfor og hvordan EF ønsker å redusere tekniske
handelshindre innenfor næringsmiddelområdet. Deretter presenterer
vi hvilke internasjonale organer og avtaler som har betydning i
arbeidet med felles internasjonale regler og standarder. I punkt 6.3
redegjør vi for hvordan EF utvikler et særskilt regelverk på nærings­
middelområdet. Avslutningsvis drøfter vi hvilke virkninger endringe­
ne i EFs regulering av næringsmiddelindustrien kan få for norsk
næringsmiddelindustri og norske forbrukere.
95
Ulike nasjonale krav til varers egenskaper, samt ulike nasjonale
krav til prøving og kontroll for å kunne omsette et produkt utgjør
tekniske handelshindringer mellom landene. Fra januar
1 993 skal
matvarer fritt kunne sirkulere på det indre markedet uten slike
handelshindre. Avviklingen av tekniske handelshindringer er dermed
blitt et viktig ledd i etableringen av EFs indre marked og et eventuelt
EØS.
EF har tatt i bruk ulike virkemidler for å realisere fri sirkulasjon
av varer. På en del områder finnes det ingen fellesskapsregulering
innenfor EF. Fri bevegelse skal da realiseres på basis av gjensidig
anerkjennelse av nasjonal lovgivning. På enkelte felter har EF ut­
viklet egne fellesskapsregler. EFs reguleringsvirksomhet skjer i grove
trekk etter to prinsipper: delvis eller total harmonisering av nasjonale
regelverk. På delvis harmoniserte områder legger EF minimums­
kravene som må oppfylles i nasjonal lovgivning. Nasjonalstaten kan
stille strengere, men ikke mindre strenge krav. På totalt harmoniserte
områder derimot, kan nasjonalstaten heller ikke stille strengere krav.
EF benytter seg av alle .disse instrumentene for avvikling av tekniske
handelshindringer innenfor næringsmiddelsektoren.
6.2 Tekniske handelshindre
og næringsmiddelindustrien
Nasjonale regler for produktsikkerhet har ofte hatt sitt utgangspunkt
i ønsket om beskyttelse av miljø, arbeidsmiljø eller forbrukerhensyn,
men har også vært grunnet i ønsket om beskyttelse av nasjonal
produksjon mot import.
En følge av ulike nasjonale krav til produkter er at produsentene
må fremstille ulike varianter av samme produkt, noe som innebærer
at produsentene i større grad satser på hjemmemarkedet. Innenfor EF
rettet man dermed oppmerksomheten mot avviklingen av handels-
96
hindringer for etableringen av det indre markedet. Felles regler for
produksjon, testing og kontroll av varer skal bidra til å redusere
konkurransevridning på det europeiske markedet. Dette er antatt å
bidra til stordriftsfordeler for bedriftene og lavere priser for forbru­
kerne. EFs indre marked antas å få samme effekt på næringsmidler
som på industriprodukter og tjenester: skiftende kvalitet, varierende
priser og et mer variert tilbud (Cecchini m.fl. 1990).
Innenfor nærings-
og nytelsesmiddelområdet fIkk tekniske
handelshindringer oppmerksomhet på et relativt tidlig tidspunkt.
Ulik, og svært detaljert lovgivning for krav til helse og kvalitet
mellom medlemslandene gjorde internasjonal handel med nærings­
midler vanskelig. Allerede i 1979 skapte EF-Domstolen presedens
for det som senere ble hetende Cassis de Dijon-prinsippet45 • Til
tross for at Domstolen åpnet for at nasjonal ivaretakelse av helse,
sikkerhet og miljø kunne rettferdiggjøre denne type importvern,
mente den ikke at importvern var reelt grunnet i ivaretakelse av slike
interesser i denne saken. Derimot fastslo Domstolen at de nasjonale
reglene primært var proteksjonistiske virkemidler for beskyttelse av
nasjonal produksjon mot import.
EFs strategi for å oppnå fri bevegelse av næringsmidler følger i
hovedsak to spor. Det ene er gjensidighetsprinsippet bygd på Cassis
de Dijon dommen. Innenfor enkelte områder innskrenkes imidlertid
Cassis de Dijon-prinsippets virkefelt av oppbygging av et felles
regelverk i EF. Cassis-prinsippet gjelder altså kun der det ikke fInnes
45 Til grunn for avgjørelsen ligger EF-Domstolens fortolkning av Artikkel 30 i
Romatraktaten som angår forbud mot kvantitative restriksjoner pA import og tiltak
med tilsvarende virkninger. Den franske solbærlikØren Creme de Cassis de Dijon har
et alkoholinnhold på 20 prosent. Tyskland forbød import av denne likØren fordi de
mente den måtte ba minSt 2S prosent al.koholinnhold før den kunne anerkjennes
under betegnelsen likør (brennevin). Tyskerne hevdet at del samlede alkoholforbruk
ville øke dersom det ble tillatt å selge brennevin med så lavt alkohoJi.nnhold.
Tyskland henviste til Romattaktatens An. 36 som gjør del lovlig å forby helseskade­
lige varer. Domstolen gav den franske vinprodusenten medhold i at det tyske import­
forbudet utgjorde en ulovlig handelshindring.
97
felles regelverk innenfor EF. Ifølge Kommisjonen skal fri sirkulasjon
av næringsmidler baseres på felles regelverk dersom dette berører
hensyn til offentlig helse, forbrukerbeskyttelse, miljø og lovligheten
av handelstransaksjoner46•
EFs Hvitbok47 kan betraktes som arbeidsprogrammet for realise­
ringen av det indre markedet. Av de rundt 300 tiltakene som her
skisseres dreier rundt 50 seg om næringsmidler og omtrent 1 00
forslag knytter an til næringsmiddelindustrien gjennom veterinære
bestemmelser og bestemmelser vedrørende plantehelse/plantevern. I
tillegg til Hvitboken har Kommisjonen utarbeidet en rekke strategi­
dokumenter om fri bevegelse av næringsmidler på det indre
markedet.48 De vesentlige trekk i Kommisjonens forslag er at kra­
vene til næringsmidler skal skjerpes, at regelverk i økende grad skal
gjøres bindende og ikke frivillig, at nasjonale unntaksmuligheter skal
begrenses eller fjernes helt og at Kommisjonen skal få utvidet
myndighet på næringsmiddelområdet (SNT 1 990).
På de områder det ikke finnes felles EF-regler må EFs medlems­
land tillate omsetning av varer på eget marked som er lovlig
produsert i et annet land eller være villig til å prøve berettigelsen av
nasjonale særkrav til helse, sikkerhet og miljø for EF-domstolen.
EF-domstolen har en sentral rolle i tolkningen av helse, sikkerhet
og miljØ og dermed også grunnlaget for fellesskapsregulering.
EF-kommisjonen har meldt at på de områder fellesskapet ikke har
felles regelverk skal Domstolens rettspraksis gjelde. Domstolens
rettspraksis viser at det kun er hensyn til helse som kan begrunne et
46 Notat om bruk av Cassis de Dijon-prinsippet: 89/C 27 1/03 av 24.10.89.
47
Kommissionens Hvidbog om virkeliggørelsen av Det Indre Marked. (KOM 88)
134 (endelig utgave).
48 Kommisjonens planer for regulering av
næringsmiddelsektoren legges i
Hvitboken og i diverse Meddelelser fra Kommisjonen om fri bevegelse av nærings­
midler innenfor Fellesskapet (se COM (85) 603 Final & 89/C 27 1/103). Se for øvrig
Næringsmiddellovgivnillg i EF og Norge. SNT 1 990.
98
absolutt forbud mot markedsføring av et næringsmiddel (Verboven
& Wandel 199 1).
Domstolen har i en del tilfeller gitt støtte til at importforbud av
næringsmidler kan opprettholdes på grunn av helsebeskyttelse. I en
domstolsavgjørelse i 1983 fIkk nederlandske myndigheter medhold
i at regler som forbyr vitaminisering av produkter var berettiget og
dermed rettferdiggjorde forbud mot import av slike varer.49 På
mange områder har imidlertid Domstolen vært restriktiv ved
tolkningen av legitim beskyttelse av helse. Blant annet når det
gjelder tilsetningsstoffer har det vært problematisk å opprettholde
eller lage nasjonale forbud mot bruk av tilsetningsstoffer som står på
EFs liste av tillatte tilsetningsstoffer (Verboven og Wandel 1991).
Domstolen har i en rekke tilfeller funnet at importvern ikke er
grunnet i reell beskyttelse av helse, men har vært grunnet i proteks­
jonistiske hensyn for beskyttelse av nasjonal produksjon.
Det har etter hvert utviklet seg et betydelig internasjonalt sam­
arbeid om avvikling av tekniske handelshindre for næringsmiddel­
sektoren. I det følgende vil vi beskrive enkelte viktige samarbeids­
organer som på ulike måter spiller sentrale roller i EFs lovgivning.
Codex Alimentarius
Verdens helseorganisasjon (WHO) og verdens matvareorganisasjon
(FAO), begge FN-organisasjoner, startet på begynnelsen av 60-tallet
arbeidet med internasjonal harmonisering av matvarelovgivning for
å lette handel og samtidig sikre forbrukerinteresser. Codex-Alimen­
tarius Kommisjonen teller i dag 1 38 land, Norge inkludert. Kommi-
49 Domstolen konkluderte med at de nederlandske reglene var i samsvar med
Romatraktatens Art.36. Domstolssaken hadde sin bakgrunn i at det ble markedsført
utenl.andske produkter i Nederland som var tilsatt vitamin A og D og som
nederlandske myndigheter ønsket fjemet fra markedet. Det fmnes intema-sjonalt
anerkjente grenser for vitamininntak. Produktene overskred ikke de inntaksdosene
som her skisseres. Domstolen gav likevel nederlandske myndigheter medhold
(Verboven & Wandel 1991).
99
sjonen flkk ansvaret for å gjennomføre et program for internasjonal
standardisering av næringsmidler. Standardene omfatter krav til
matvarers sammensetning, kvalitet,
merking,
tilsetningsstoffer,
hygiene, analysemetoder m.m. Standardene er frivillige og kan
godkjennes med avvik. De fungerer som grunntekster ethvert land
kan anvende i samsvar med egen lovgivning. Arbeidet som flnner
sted innenfor Codex Alimentarius Kommisjonen er blitt det viktigste
internasjonale forum for nedbygging av tekniske handelshindringer
(Race 1 990b). Codex' standarder har lenge vært utgangspunkt for
såvel EFs som de nordiske lands50 bestemmelser.
GATT
I 1 980 sluttet Norge seg til GAIT5 1-avtalen om avvikling av
tekniske handelshindringer. Målsettingen er å unngå at nasjonale
forskrifter, standarder og merkingskrav skal skape unødvendige
handelshindringer. Hvis mulig skal internasjonalt godtatte standarder
anvendes i nasjonalt regelverk. Avtalen gjelder såvel industri som
landbruksvarer. Når det gjelder standarder for matvarer, refererer
GATI-avtalen direkte til Codex-arbeidet.
ISO og CEN/CENELEC
En standard er et frivillig dokument som beskriver et produkt, en
prosess, metode, tjeneste eller liknende (Standardiseringsutvalgets
Innstilling 1 990). Den internasjonale standardiseringsorganisasjonen
IS052 har i mange år drevet en omfattende virksomhet av betydning
for internasjonal handel. Fra beslutningen ble fattet om etablering av
50 Det er saU ned et pennanent utvalg under Nordisk Ministerråd for nærings­
middelsJ'ørsm� crNUN). Fonnå1et med utvalget er harmonisering av den nasjonale
næringsmiddellovgivningen, inkludert merkingsbestemmelsene.
51 General Agreement on Tariff and Trade (Generalavtalen for toll og handel.)
52 International Standardization Organization.
100
et indre marked fra 1 993 har det også funnet sted en omfattende
europeisk standardiseringsvirksomhet i regi av de private europeiske
organisasjonene CEN og CENELEC53•
Innenfor visse områder skal EFs regelverk suppleres med
standarder. EFs " nye metode" for nedbygging av tekniske handels­
hindringer
innebærer
at
EF
utarbeider
rammedirektiver
med
grunnleggende sikkerhetskrav til produkter4• Direktivenes krav er
stort sett generelle. Standardiseringsorganisasjonene får i mandat å
utarbeide detaljer og spesifIkasjoner i form av europeisk standard.
CEN/CENELEC overlates dermed en del av fortolkningen av
direktivenes sikkerhetskrav. Varer produsert og merket i henhold til
europeiske
standarder forutsettes å oppfylle
de grunnleggende
sikkerhetskravene i EFs direktiver. En standard oppfattes således ofte
som en kvalitets garanti.
EFs nye metode omfatter i utgangspunktet ikke næringsmiddel­
bestemmelser. CEN har imidlertid selv satt i gang arbeid på området
og det foreligger forslag fra nasjonale standardiseringsorganer samt
europeisk industri om at arbeidet skal utvides.55 I tillegg er det
andre områder som har betydning for næringsmiddelindustrien, som
standarder for næringsmiddelmaskiner, test- og analysemetoder og
kvalitetssikringssystemer.
53 CEN (Comile Europeen de Normalisation) er mest relevant for næringsmiddel­
industrien. Den europeiske kOmileeD for elektroteknisk standardisering CENELEC
(Comite EurOpeeD de Normalisation Eleclrotecbnique) er også sentral i det
europeiske standardiseringsarbeidet. Organisatorisk er det Då knyttet tette bånd
mellom CEN og CENELEC.
54 Direktivets krav skal innarbeides i nasjonal lovgivning. Man kan ikke stille
ytterligere krav til produktene nasjonalt.
55 Det er opprettet en programkomite i CEN som skal vurdere behovene for
standardisering på matvareområdet.
101
6.3 Helse, kvalitet og informasjon
EF har satt seg fore å utarbeide regelverk på næringsmiddelområdet
som skal beskytte viktige allmenninteresser på tre områder: helse,
kvalitetskontroll og informasjon. På en rekke områder, som kjøtt,
fisk, meieriprodukter, vin og frukt, har EF produktspesifikke detal­
jerte bestemmelser, rettet direkte mot den enkelte varegruppe. Slike,
"vertikale", krav regulerer en bestemt vare fra første ledd i produk­
sjon til omsetning og merking. I tillegg stilles det gjerne hygieniske
krav til varen. Denne vertikale reguleringsmetoden viker etter hvert
for regler av "horisontal"
art,
dvs generelle bestemmelser som alle
varegrupper må oppfylle når det gjelder merking, tilsetningsstoffer
o.l. Regelverket får form av rammedirektiver som så utfylles med
mer detaljerte bestemmelser. Selv om enkelte gamle produktspesi­
fikke regler fortsatt vil gjelde, er det slike generelle regler som nå
primært brukes innenfor EFs næringsmiddellovgivningS6• Det er
disse horisontale bestemmelsene vi retter søkelyset mot her?
Innenfor EF har det etter hvert vært en økende tendens til at
standardene som utarbeides innenfor Codex-Alimentarius program­
met etableres som minimumsskrav for regulering av næringsmidler.
56 EF-Kommisjonen har slått fast (89/C 27 1/03) at horisontale bestemmelser skal
brukes mer konsekvent. De åpner imidlertid for at vertikale bestemmelser skal kunne
tas i bruk for å o ppfyJJe annen fel lesskapspolitikk. l dag eksisterer del rundt 80 EF­
forskrifter, hvorav cirka 60 er direktiver og resten forordninger (forordningene har
direkte rettskraft og må ikke implementeres i n asjo nal lovgivning). Rundt halvparten
av direktivene er horisontale og re ten dekker vertikale bestemmelser.
57 Det finnes vertikale bestemmelser for produksjon og omsetning samt hygieniske
krav til kjøttprodukter, eggprodukter og forsLag til vertikale bestemmelser for melk
og meieriprodukter samt fisk og fiskevarer. For presentasjon og gjennomgang av
disse se SNT (1990), VESO (1991).
1 02
Helse
Det europeiske regelverket for helsebeskyttelse omfatter tilsetnings­
stoffer, rester av plantevernmidler (pesticider), materiale eller
gjenstander som kommer i kontakt med næringsmidler, spesial­
bestemte næringsmidler (til f.eks. bam og allergikere) og visse
prosesser ved framstilling og håndtering av matvarer.
Tilsetningsstoffer er stoffer som tilsettes maten for å forbedre
holdbarhet, konsistens, utseende, lukt og smak eller som et hjelpe­
stoff under produksjonsprosessen (Verboven & Wandel 1 99 1 ). EF
har lenge arbeidet med harmonisering av medlemslandenes nærings­
middellovgivning når det gjelder tilsetningsstoffer. De første
direktivene kom allerede tidlig på 70-tallet. Primært har det vært
arbeidet med sikte på global harmonisering innenfor Codex Alirnen­
tarius-Programmet.
Det er utarbeidet et rammedirektiv med generelle regler som
omfatter definisjoner, godkjenningsordninger OSV.58 Dette ramme­
direktivet utfylles med spesifikke lister over tillatte tilsetningsstoffer
(positivlister). På en del områder finnes det allerede lister. I
hovedtrekk angir de tillatte tilsetningsstoffer uten at det i vesentlig
grad oppgis i hvilke matvarer disse kan brukes og i hvilken mengde.
Listene oppfattes som mangelfulle og EF arbeider for tiden med å
lage nye lister. De nye listene skal gi informasjon om tilsetnings­
stoffets navn, mengde, bruksområde og betingelser samt et kodenavn
som skal gjøre det lett gjenkjennelig på etiketter. I tillegg til de
gamle listene for konserveringsmidler, fargestoffer, stabiliserings­
midler, fortykningsmidler o.l. er det utarbeidet en ny liste for
aromastoffer. FØr nye lister er utarbeidet har Kommisjonen åpnet for
at nasjonale regler skal kunne opprettholdes og anerkjennes på
gjensidig grunnlag (Cassis de Dijon).
58 89/107 EEC.
103
EFs krav til grenseverdier for rester av plantevernmidler i
næringsmidler er ennå ikke ferdig utarbeidet. Det regelverket som
bygges opp er imidlertid på en rekke områder strengere enn de
retningslinjene som er lagt gjennom de internasjonale Codex­
standardene.
EF har også utviklet et rammedirektiv om næringsmidler bestemt
til særlig ernæring.59 Dette gjelder krav til barnemat, morsmelk­
erstatninger, diettpreparater til særlige medisinske formål, glutenfrie
næringsmidler o.l. Kravene dekker produksjon, merking og reklame
samt prøvetaking. Sammenliknet med norsk regelverk er det en noe
sterkere tendens til å betrakte slike varer som vanlige næringsmidler
framfor som medisinske preparater.
EFs regler for produksjon, forandring og bevaring av matvarer er
også viktig utfra hensyn til beskyttelse av helse. Dette gjelder
bestråling, dypfrysing og andre bioteknologiske prosedyrer i
forbindelse med produksjon og håndtering av matvarer. Slike
prosesser kan ha som formål å konservere mat, ødelegge sykdoms­
framkallende mikroorganismer eller gjøre maten lagringsdyktig
(Verboven & Wandel 1 99 1 ). Reglene for bestråling av matvarer er
av de mest omstridte. I Norge er det kun bestråling av krydder som
tillates. EF-Kommisjonen har på sin side foreslått å harmonisere
nasjonale regler der man tillater bestråling av en rekke matvarer.
Kvalitetskontroll
For at fri bevegelse av matvarer skal fungere tilfredsstillende på det
indre markedet forutsetter dette både harmoniserte regelverk og et
tilfredsstillende kontrollsystem med at reglene etterleves. Kvalitets­
kontroll er av stor betydning ved å bygge opp tillit til at regelverket
er overholdt uansett hvilket land matvaren kommer fra.
S9 89/398/EEC. Det vil etter hvert utvikles særdirektiver med mer detaljerte
bestemmelser om tillatte tilsetningsstoffer, hygienekrav o.l.
104
På samme måte som regelverket er inndelt i horisontale og
vertikale bestemmelser, gjelder det tilsvarende for næringsmiddel­
kontrollen. Det foreligger særregler for f.eks. veterinærkontroll. I til­
legg finnes det generelle kontrollbestemmelser som skal gjelde alle
matvarer som ikke dekkes av særlov. Den generelle næringsmiddel­
kontrollen skal dekke næringsmidler, tilsetningsstoffer samt materiale
og gjenstander som kommer i kontakt med næringsmidler (SNT
1 990).
EF har vedtatt generelle bestemmelser for hvordan næringsmid­
del-kontrollen skal gjennomføres i medlemslandene.60 Målet er å få
like kontrollsystemer og dokumentasjonskrav for hele Europa.
Med fri bevegelse av matvarer på det indre markedet faller
grensekontrollen bort og ansvaret for kontroll forskyves til produsent
og importør. Kvalitetskontroll skal primært skje ved varens opprin­
nelsessted, kombinert med stikkprøvekontroll i
mottakerland.
Ansvaret for denne kontrollen er nasjonalt.
EFs kvalitetskontrollsystem foreligger ennå ikke i sin endelige
fonn. Detaljerte bestemmelser for kontroll av næringsmiddelbedrifter
er foreløpig kun utarbeidet for slakterier, meierier og kjøttbedrifter
(Race 1 990a). Mye tyder imidlertid på at kontrollen på produksjons­
stedet vil bygges på en kombinasjon av produsentenes egenkontroll
og offentlig kontroll. Tendensen går i retning av nye systemer for
produsentansvar når det gjelder sikring av produksjonsprosessen og
av det endelige produktet. Innføring av egentilsyn og internkontroll
i bedriften blir viktigere. EFs produktansvarsdirektiv legger ansvaret
på produsent selv når en vare er produsert i henhold til gjeldende
regelverk61 • Kontrollsystemet medfører også prosedyrer for sertifise­
ring og godkjenningsordninger. Systemet vil innebære at myndighe-
60 Rådets direktiv 89/397/EEC av 1 4.juni 1 989 om
Offentlig kontroll med
næringsmidler.
61 85/374/EEC.
1 05
tene utpeker instanser som har myndighet til å drive kontroll med at
en bedrift følger forskriftsmessige rutiner for kvalitet, helse og
hygiene. Inspektører spiller en sentral rolle62• Kontrollen skal
baseres på prøveuttak og analyser, vurdering av hygiene, materiale
og bedriftens egne kontroll- og kvalitetssikringssystemer63• På basis
av inspeksjonen kan det gis et sertifikat som vil gi produkter innpass
på hele det europeiske markedet. Mye kan tyde på at europeiske
standarder vil få stor betydning ved å utforme spesifikasjoner for
oppfyllelse av kravene til kvalitetskontroll framover (SNT 1 990). Det
finnes allerede standarder for kvalitetssikring av produksjon og
kontraktsforhold64• CEN arbeider også med standarder for test og
analysemetoder.65 Ensartede metoder for hele Europa vil være et
viktig bidrag i det kontrollsystemet som skal bygges opp.
Forbrukerinformasjon og merking
Innenfor EF legges det relativt stor vekt på forbrukerinformasjon.
Informasjon er første, og kanskje viktigste ledd i EFs forbruker­
beskyttelse. Fra 1979 er det etablert regelverk for hvordan varer skal
62 Slik det er i dag utgjør inspektørene en uensartet gruppe med stor variasjon av
språkkunnskaper, teknisk ekspertise og produksjonsteknologisk og hygienisk innsikt.
Det planlegges flere tiltak for å heve inspektørenes utdanning og gjøre denne mer
homogen over hele Europa (VESO 1991).
63 Det er ingen krav om at bedriftene må ha egne kontroll- og kvalitetssikrings­
systemer. Men hvis de har etablert slike, noe som blir stadig vanligere, skal de
kontrolleres.
64 Den internasjonale standardiseringsorganisasjonen ISO har utformet standarder
for kvalitetssikring: ISO 9000-serien. Disse vil trolig bli utgangspunkt for implemen­
tering av europeiske standarder.
6S CEN har to komiteer i arbeid. Den ene utvikler standarder for test- og
analysemetoder for frukt- og grønnsaksjuice. I tillegg er det en komite som arbeider
med test- og analysemetoder for matvarer generelt. Dette gjelder kontarninanter,
tilsetningsstoffer, mykotoksiner o.l.
1 06
.
.
.
merkes, eksponeres og markedsføres66• Dette bygger på Codex '
generelle retningslinjer for merking av ferdigpakkede næringsmidler.
Det har vært en klar tendens til skjerping av merkingsbestemmelsene
innenfor EF. Kravene stilles til stadig flere produkter. Matvarer skal
merkes med informasjon om sammensetning, foredlingsprosessene,
tilsetningsmidler, produksjonsdato og siste kjøpsdato67• I Norge
finnes
det retningslinjer for vurdering
deklarasjoner, dvs om hva matvaren
av påstander. Negative
ikke inneholder, kan kun
benyttes etter aksept fra Statens næringsmiddeltilsyn. I EF finnes
ingen regler for bruk av negative deklarasjoner. Flere ingredienser
tillates deklarert med samlebetegnelser68 i EF enn i Norge. Det har
også blitt mer vanlig å gi opplysninger om kaloriinnhold, nærings­
verdi og sporverdiinnhold. Denne type informasjon blir trolig ikke
obligatorisk, men de som vil tilføre etiketten denne type informasjon
må følge EFs merkingsbestemmelser.
I henhold til EFs krav spesifiseres ikke sammensatte matvarers
bestanddeler når de utgjør mindre enn 25 prosent av den ferdige
vare69• I Norge finnes ingen slike regler, I Sverige derimot finnes
en nedre grense på 5 prosent. Nordisk Embetsmannskomite for
ForbrukerspØrsmål (under Nordisk Ministerråd) har fremmet et
liknende forslag om at bestanddeler som inngår med mer enn 5
prosent av den ferdige vare skal oppgis på varemerket. Ifølge dette
forslaget skal ingredienser som kan gi allergiproblemer alltid oppgis
66 79/ 1 1 2/EEC med endringer.
67 Det gjøres unntak for brennevin med hØyt alkoholinnhold, fersk melk, frukt,
grønnsaker og liknende råvarer.
68 Sarnle- eller gruppebetegneiser vil f.eks. være generelle betegnelser som "mel"
framfor spesifIkasjon av de ulike meltyper som hvete, rug 0.1. Likeledes "fett"
framfor spesifisering av vegetabilsk eller animalsk fett.
69 Dette er egentlig en Codex-standard.
1 07
selv når de utgjør mindre enn 5 prosent av den endelige varen.
Eksempler på slike ingredienser er gluten, egg, fisk, nøtter osv.
6.4 Hvordan berører dette
norske næringsmiddelinteresser?
Norsk næringsmiddelindustri stilles i økende grad overfor press om
tilpasning til EFs krav til matvarers sammensetning, samt at testing,
kontroll og merking av varene skal samsvare med de europeiske
reglene. Presset ytrer seg som krav "ovenfra" om tilpasning av
regelverk og standarder og "nedenfra" som krav fra markedet om
tilpassing til nye konkurransevilkår, vareutvalg og priser. Premissene
for nasjonalt forskriftsarbeid legges i økende grad på europeisk nivå.
Norske myndigheter har inngått en avtale om at utkast til nye
forskrifter skal sendes på høring til EF- og EFTA-landene med sikte
på harmonisering.7o
Ansvar for helse, kontroll og informasjon legges i økende grad
på produsenten. Norske eksportinteresser vil, på de områder der det
finnes fellesskapsregulering måtte tilpasse seg EFs regler for å få
innpass på det europeiske markedet. Dette gjelder tilpassing til EFs
regelverk for bruk av tilsetningsstoffer, kontroll og dokumentasjons­
krav, merkingsbestemmelser o.l. Norske slakterier må godkjennes av
EF-inspektører for å få adgang med norske kjøttprodukter på EFs
marked. Norske fiskeforedlingsbedrifter vil måtte tilpasse seg EFs
bestemmelser for kvalitetssikring og hygiene.
Forbrukersikkerhet, miljØvern og arbeidsforhold har i Norge mer
enn i de fleste andre land, vært gjenstand for offentlig styring og
regulering. Enkelte går så langt at de snakker om ulike forbruker-
70 Infonnasjonsprosedyre om utkast til tekniske forskrifter ble utvidet i 1 988 til
også å omfatte landbruksprodukter og næringsmidler.
1 08
politiske modeller i Norge og EF (Stø 1 990). Europeisk integrasjon
reiser nye krav til de institusjoner som er etablert for å ivareta disse
interessene på nasjonalt nivå. Den utviklingen som nå finner sted
reiser spØrsmål om norske myndigheter vil ha mulighet til å opprett­
holde og sikre et høyt beskyttelsesnivå for helse, sikkerhet og miljø.
Det er vanskelig å foreta en vurdering av EFs næringsmiddel­
regulering sammenliknet med norsk regelverk. Grunnen til dette er
primært at EFs regelverk ennå ikke er ferdig utarbeidet. På de fleste
områder hvor EF har utarbeidet felles regelverk, er dette imidlertid
tilfredsstillende i forhold til norske krav. Virkemidlene som benyttes,
med økt bruk av horisontale bestemmelser som alle varegrupper må
oppfylle når det gjelder f.eks. merking, kontroll, tilsetningsstoffer til­
svarer også en generell tendens i Norge. EF benytter seg også av
Codex-standarder som vi i Norge i økende grad vil måtte tilpasse oss
uansett. Krav fastsatt av Codex Alimentarius brukes i økende grad
som referanse i GATT-sammenheng ved utforming av internasjonal
næringsmiddellovgivning og kontroll. Fundamentet for EFs og
Norges regelverk er altså det samme. Enkelte områder utpeker seg
imidlertid hvor det til dels er store avvik mellom EFs regelverk og
tilsvarende norske regler.
Norske myndigheter har ført en restriktiv politikk når det gjelder
tilsetningsstoffer (Verboven & Wandel 199 1). Det har vært norsk
politikk å gjøre listen over tillatte tilsetningsstoffer så kort som
mulig. Sammenliknet med EF har vi et strengt norsk regelverk. Blant
annet tillater vi kun bruk av et begrenset antall fargestoffer. I tillegg
har vi lister satt opp etter produktgrupper, dvs vi tar utgangspunkt i
produktgruppe og angir hvilke tilsetningsstoffer som kan brukes og
i hvilken mengde. I forhold til EFs regelverk der man tar utgangs­
punkt i tillatte tilsetningsstoffer for så å oppgi bruksområder, er det
norske systemet ment å være mer brukervennlig (SNT 1 990).
1 09
Norske krav til bestråling av matvarer er også langt strengere enn
71
innenfor EF-systemet.
Kommisjonen har fremmet forslag om å
merke bestrålte matvarer, men ikke matvarer hvor det inngår
bestrålte ingredienser. Temaet er imidlertid omstridt innenfor EF­
systemet. Såvel internt i Ministerrådet, som mellom Ministerråd og
Parlamentet er det uenighet om hvorvidt man skal tillate bestråling
og i så fall av hvilke matvarer. Det er derfor rimelig å forvente at
72
EFs regelverk her vil revideres.
Norsk regelverk for næringsmidler til spesielle grupper som
allergikere, diabetikere osv. stiller i grove trekk strengere beskyttel­
seskrav enn tilsvarende EF-regler. Dette gjelder såvel krav til
helsebeskyttelse i produkt som merkingsbestemmelsene. Innenfor EF
er det en tendens til å nedprioritere betydningen av spesifikke vare­
betegnelser, mens det i Norge i mange tilfeller settes krav til bruk av
varebetegneiser. En norsk tilpasning til EFs merkingsbestemmelser
kan i noen grad antas å ville svekke beskyttelsen av forbrukerinteres­
sene og spesielt utsatte grupper som allergikere (Verboven &
Wandel 1 99 1).
En full norsk tilpassing til EF gjennom medlemsskap og fjerning
av grensekontrollen vil på enkelte områder innebære en svekkelse av
forbrukerbeskyttelsen i Norge. En eventuell fri norsk import fra EF­
landene av f.eks. ferske næringsmidler av animalsk opprinnelse antas
å få betydning for helse og sikkerhet på grunn av den faren for
overføring av smittsomme sykdommer dette vil kunne medføre.
Med en E ØS-avtale vil imidlertid den norske grensekontrollen
opprettholdes, og det legges opp til tilleggsgarantier i form av
dokumentasjonskrav til importerte produkter for å sikre oss mot
smittefare. Når det gjelder plantevernmidler kan, EFfA-Iandene
71 I Norge tillates kun bestråling av krydder.
72 Mye tyder på at også Kommisjonen nå mener at spørsmål knyttet til bestrlling
av matvarer må behandles utfra politiske kriterier og ikke kun utfra hva de har
vurdert som vitenskapelige kriterier.
1 10
opprettholde nasjonalt regelverk i et EØS73 • EF er dessuten i ferd
med å revidere sine regler. Norge vil kunne opprettholde kravene til
nasjonal produksjon. Det vil være mer problematisk å nekte adgang
av produkter som er framstilt på lovlig måte i henhold til EFs regler,
men ikke tilfredsstiller norske regler. På enkelte områder vil vi få
overgangsordninger i en EØS-avtale. På andre områder har vi måttet
vike eller må basere oss på en mulig bruk av den generelle beskyt­
telsesklausulen i avtalen. Spørsmålet gjenstår om i hvilken grad en
slik beskyttelsesklausul reelt vil kunne brukes på vareområdet av
hensyn til omfanget på eventuelle mottiltak.
Der det utarbeides regelverk på fellesskapsplan innenfor EF har
vi i utgangspunktet en påvirkningsmulighet gjennom konsultasjons­
ordninger og drøfting om utkast til nytt regelverk mellom EF og
EFfA. Med EØS-avtale vil vi kunne få større innsyn og påvirkning
i revisjon og utarbeidelse av nytt regelverk gjennom utvidede
konsultasjonsordninger.
Vi vil trolig ha større problemer på de områder som ikke
reguleres på fellesskapsplan innenfor EF, men hvor omsetning skal
finne sted i henhold til Cassis de Dijon-prinsippet. Det bringer oss
over på spørsmålet om kontroll og håndhevelse av regelverket. Det
er utviklet samarbeid mellom EF og EFTA om kontroll av nærings­
middelindustrien.74 .Dette gjelder formelt samarbeid om utarbeidelse
av de europeiske reglene for kvalitetskontrollsystemer og uformelt
73 Norge aksepterer allerede import av matvarer med rester av plantevernmidler
som ikke tillates brukt i norsk landbruk. Det er en forutsetning at disse ikke
overskrider grenseverdiene fastsatt av Codex Alimentarius. Norge har i EØS-avtalen
fått gjennomslag for tidsbegrenset overgangsordning fram til januar 1993. Målsettin­
gen er å komme fram til felles forståelse før denne tid. Dette vil innebære at EF må
skjerpe sine regler. Dersom man ikke finner løsninger før denne tid, vil norsk
regelverk fremdeles gjelde.
74 Det er blant annet opprettet et uformelt samarbeid mellom de ulike europeiske
tilsynsorganene: FLEP (Food Law Enforcement Practioners). FLEP skal fungere som
et kontaktorgan for tilsynsmyndighetene fra såvel EF- som EFTA-land.
111
samarbeid om håndhevelsen av dette. Norsk regelverk tilpasses
allerede europeiske systemer med hensyn til økt ansvar over på
produsentene med de nye forskriftene om internkontroll i bedriftene.
Selv om den formelle tilpassingsprosessen er i gang gjenstår det en
del for at det skal skapes tillit på norsk side til at EFs håndhevelse
av regelverket er tilfredsstillende.
Utviklingen i internasjonal handel med næringsmidler vil,
uavhengig av en E ØS-avtale, berøre norske interesser fra produksjon
til forbruk. Konkurranse på markedet vil innebære krav om tilpassing
til internasjonale regler og bestemmelser. På de områdene vi ønsker
å opprettholde nasjonale krav som er strengere enn EFs, vil dette
kunne være vanskelig utfra et konkurransesynspunkt. Deler av norsk
næringsliv mener at dette kan føre til Økte kostnader og konkurranse­
vridning mens andre sektorer, bransjer eller bedrifter kan se en
konkurransefordel i høyere kvalitet.
Norsk NN-industris interesser varierer etter markedssituasjon.
Hjemmeorientert industri vil ønske å beholde de standarder vi har
dersom de ekskluderer utlendinger på markedet. Dersom utlendinger
ikke ekskluderes, er det viktig at den norske NN-industrien ikke
pålegges krav som gjør de mindre konkurransedyktige. Eksportindus­
trien (fiskeindustri) må derimot ta hensyn til felles standarder og vil
også dra nytte av felles regler i alle de europeiske mottakerlandene.
Produsentinteressen varierer altså etter markedssituasjon og omfanget
av eksisterende beskyttelse. Forbrukernes interesser går i to retnin­
ger, dels har de interesse av hØyt nivå på standarder og kontroll men
samtidig ønsker de også billigere produkter. NNNs interesser er også
delt; primært er det viktig å sikre egne arbeidsplasser, sekundært er
de også forbrukere og endelig; politisk er det viktig å spille på lag
med forbrukerne. Det er derfor vanskelig å snakke om en norsk
interesse på dette området utover de mest selvfølgelige krav til helse
og sikkerhet.
1 12
!11
GATT
På slutten av 80-tallet kom GATI-avtalen opp på den politiske dags­
orden. Da diskusjonen om betydningen av EFs indre marked begynte
å prege den offentlige debatten, dukket det opp påstander om at en
ny GATI-avtale representerte en større trussel mot norsk landbruk.
Attpåtil snakket enkelte stadig om Uruguay-runden som slett ikke
foregikk der. Grunnlaget for forvirring var absolutt til stede. De
endringene i GATI-avtalen som det forhandles om kan betraktes
som en del av det ytre presset mot den norske modellen, kfr. kap. 3.
I dette kapitlet skal vi redegjøre for hva GATI og Uruguay­
runden går ut på. Vi beskriver situasjonen pr sommeren 1991 og
redegjør for hvilke utfordringer norsk landbruk og foredlingsindustri
i denne sammenheng står overfor.
7.1 GATT
-
spilleregler for handelen
Bokstavene står for General Agreement on Tariffs and Trade eller
på norsk; Generalavtalen for toll og handel. GATI kan best
beskrives som et regelverk for internasjonal handel og som et for­
handlingsforum for å løse handelspolitiske spørsmål og tvister
mellom land. I denne forstand er GATI et bidrag til å sørge for
"ro
og orden" i det internasjonale varebyttet. Spillereglene blir fastsatt
i forhandlingsrunder som gjeme varer i mange år. Reglene omfatter
beskyttelse av patenter og design mot piratkopier, tiltak for å bedre
u-landenes markedsadgang, avvikle dumpingeksport etc. Som i
ethvert annet forhold mellom mennesker, trenger også handel regler
1 13
for hva som er lov og hva som er "juks". Alternativet til internasjo­
nale forpliktende avtaler vil ofte være "den sterkestes rett".
Enkelte talsmenn fra jordbruket har uttalt at Norge bør bryte
GATT-forhandlingene75 ut fra at resultatene av Uruguay-runden kan
bli til skade for norsk landbruk. Et slikt standpunkt innebærer at en
vurderer eventuelle ulemper for norsk landbruk som viktigere enn
behovet for "lov og orden" i internasjonal handel. Tilhengere av slike
internasjonale handelsavtaler hevder at en avtale om spilleregler for
internasjonal handel er avgjørende for Norge. Et lite land med stor
avhengighet av varebytte kan ikke melde seg ut av det internasjonale
samfunn og si at vi vil ha vår egen grunnlov. Man kan heller ikke
velge bare å etterfølge regler som er til fordel for en selv. Den
aktuelle tvisten om lakseeksporten til USA hvor Norge innklager
USA til et GATT-panel pga. USAs straffetoll, er et eksempel på at
internasjonale tvisteløsningsfora kan være et redskap for små land.
Uten GATT ville ikke Norge kunne påberope seg noen 'internasjonal
rett, ei heller innklaget USA.
Som enhver annen internasjonal avtale betyr også en GAIT­
avtale en begrensing i sjølråderetten. Internasjonale avtaler tar net­
topp sikte på å forplikte underskriverne. Spørsmålet er om en vur­
derer aktuelle begrensinger i sjølråderetten som viktigere enn be­
hovet for internasjonale regler for handels-atferd og konfliktløsing.
Det blir i siste instans et politisk vurderingsspørsmål. Fravær av
internasjonale regler kan også begrense et lite lands nasjonale råde­
rett i praksis. Det er erkjennelsen av behovet for internasjonale regler
som har fått de fleste land i verden til å inngå multilaterale forplik­
tende avtaler.
Avtalenes innhold er det derimot sterk strid om ut fra ulike
økonomiske og politiske interesser. Som i alle internasjonale for­
handlinger er det også her et spørsmål om å gi og ta. Norge forsøker
75 Generalsekretær Gjermund Haga i Norsk Bonde- og Småbrukarlag til Nationen
3 .10.90.
1 14
.
.. .
.,
å ivareta sine interesser, men det gjør selvsagt også de øvrige 1 06
landene. Det er ønsket om en forpliktende avtale som skaper grunn­
lag for kompromisser. Alternativet til en generell multilateral avtale
er at landene ordner sine handelsforbindelser bilateralt. Dette er
svært upraktisk og setter de økonomiske stormaktene i en enda
sterkere forhandlingsposisjon. Årsaken til den manglende framdriften
i Uruguay-runden skyldes i første rekke uenighet mellom EF og
USA. Denne uenigheten kan andre land utnytte til sin fordel.
Den foregående revisjonen av GATI-avtalen ble kalt Tokyo-run­
den og den oppnådde å redusere gjennomsnittstollen fra 7,0% til
4,7%. Siden den første GATT-avtalen ble underskrevet for 43 år
siden er verdens tollsatser redusert med 75%. I 80-årene har verdens­
handelen økt med omkring 50% i volum. (Dagens Næringsliv,
1 . 1 2.90?6
En tredjedel av verdenshandelen (ca 3 .800 milliarder dollar)
dekkes ikke av GATIs regler. Dette gjelder bl.a. handelen med
tjenester og landbruksvarer. Den pågående Uruguay-runden startet i
dette landet i 1 986, derav navnet. Målsettingen var at man i denne
runden også skulle oppnå avtaler om landbruksvarer og tjenester.
Kjøreplanen inneholdt en avtale-slutt innen 1 990 ved et ministermøte
i Bruxelles i desember. Dette møtet ble imidlertid en fiasko, og
avtaleforslaget ble ikke underskrevet.
7.2 Uruguay-runden og uenighetens innhold
Selv om media hovedsakelig har fokusert på landbruksspørmål,
dreier Uruguay-runden seg også om regler for tekstiler, intellektuelle
76 Det vil være forskjellige vurderinger av verdien av internasjonal handel; kfr. kap.
4 rapport 2.
1 15
rettigheter, turisme, luftfart, skipsfart og forsikring. Vi skal imidlertid
la disse områdene ligge i denne drøftingen.
I utgangspunktet var det enighet om at denne forhandlingsrunden
for første gang skulle oppnå markerte resultater når det gjaldt
handelen med landbruksvarer.77 I Geneve i april 1989 kom man til
en viss enighet, kalt Midtveisavtalen. Denne gikk bl.a. ut på at man
tok sikte på en vesentlig progressiv reduksjon av handelsvridende
landbruksstøtte. Landene forpliktet seg på kort sikt til ikke å øke
landbruksstøtten under forhandlingenes gang. Norge støttet dette
vedtaket men gav i en såkalt "stemmeforklaring" uttrykk for at vi
også ville vektlegge viktige samfunnsinteresser som matvaresikker­
het, miljø, distriktspolitikk og sosiale hensyn.
Hovedaktørene i forhandlingene er EF, USA og Caims-grup­
pen78• Forenklet sagt er USA og Caims-gruppen på linje når det
gjelder ønsket om en
drastisk reduksjon
av
ikke-tollmessige
handelshindre, landbruksstøtte og eksportsubsidier. EF er generelt
enig om målsettingen med liberalisering, men er uenig i prinsippet
med en fullstendig fri verdenshandel og en så rask nedbygging av
landbruksstøtten. EF står i denne sammenhengen på samme side som
Norden i forhandlingene, men går samtidig lenger enn hva Norden
har gjort ved sitt tilbud.
77 I åpningsdeklarasjonene fra Ministerrådsmøtet i Punta del Este i september
1986
het det: "De kontraherende parter er enige om, at der er et presserende behov for at
bringe mere disciplin og forudsigelighed ind i verdenshandelen med landbrugsvarer
ved at korrigere og forhindre begrænsinger og forvrængninger inklusive sådanne, der
er relateret til strukturelle overskud med henblik på at reducere usikkerhed, mang­
lende balanee og ustabilitet på globale landbrugsmarkeder." (sitert fra Landbrugs­
raadet, 1990)
78 Består av Argentina, Australia, Brasil, Canada, Chile, Columbia, Ungarn,
Indonesia, Malaysia, New Zealand, Filippinene, Thailand og Uruguay. Alle
nettoeksportører av landbruksvarer.
1 16
Norges tilbud i forhandlingene presentert av daværende han­
delsminister Kaci Kullman Five i Nationen 1 2. 1 0.90, går ut på
følgende:
...
20% reduksjon av 57% av landbruksstØtten fram til 1 996.
...
Kvantitative ordninger kun for melk og viltkjØtt.
...
Variable avgifter på kjøtt, egg og poteter.
...
Toll + variable avgifter på kom, ost og grønnsaker.
...
Bare toll på honning, bær og grønnsaker utenfor
jordbruks-
avtalen.
...
1 0, 20 og 30% tollreduksjoner.
...
Bortfall av all statsfinansiert eksportstøtte.
Etter at forhandlingene brøt sammen i vinter spekuleres det nå hva
som kan skje. I skrivende stund er ingenting avklart, men det er et
håp om en avtale i lØpet av 1 99 t 19• Fra Utenriksdepartementet
understrekes det at selv om de forhandlingene som foregår høsten
1 99 1 kalles tekniske drøftinger, er det reelle forhandlinger som man
av politiske årsaker ønsker å fokusere noe mindre. Hvis det ikke
oppnås noen avtale, er det et problem for både landbruk og foredlin­
gsindustri fordi de ikke vet hva de kan forholde seg til i framtiden.
På den annen side kan det argumenteres for at aktørene må innrette
seg etter et redusert støttenivå, et redusert importvern og bortfall av
eksportsubsidier. Selv om avtalen ikke foreligger, skulle det ikke
være grunn til å betvile hvilken retning endringene går. Norges
79 Kfr. St.prp. nr. 84 (1990<1991), Aftenposten 22.05.91 og presset fra "G7-møtet"
i London medio juli-9l .
1 17
posisjon er også unik ved at vi er blant de landene som støtter vårt
landbruk mest - jfr figur 7. 1 .
Figur 7.1 LandbruksstØtte i i-landenes landbruk
Netto PSE
I % av produksjonsverdi
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
O ��L-U,�
t����� ������ ����
EF
Finland Japan
New
Norge Sveits Sverige USA Alle land
Zealand
__
(IGlde: Landbrugsraadet,
__
1988:25)
Fra landbrukshold kritiseres denne måten80 å beregne landbruks­
støtten. Vi finner det lite hensiktsmessig å gå inn på den debatten i
denne sammenheng. Faktum er at vi subsidierer vårt landbruk svært
mye, mer enn de fleste andre land. Dette gjør vi fordi vi har råd og
fordi vi ønsker å ha et landbruk på tross av klimatiske og topografis­
ke forhold. Dette er et politisk valg som opp gjennom hele etter­
krigstiden har hatt oppslutning i Stortinget.
Støttenivået betyr imidlertid at vi har mye å ta igjen for å komme
i nærheten av en landbrukspolitikk som de øvrige GATI -land kan
80 Producer Sub�idy Equivalent analyser beregner landbruksstøtten som forskjellen
mellom innenlandsk produsentpris og verdensmarkedsprisen ganger produksjonens
størrelse korrigert for direkte og indirekte støtte og produksjonsavgifter.
1 18
akseptere. Et alternativ er derfor å begynne denne prosessen når vi
vet hvilken vei "elven flyter" . Dette signaliserte også regjeringen i
forbindelse med vårens jordbruksoppgjør. En annen tilpassing er å
satse på at det ikke blir noen effektiv GATT-avtale med bindinger
for nasjonalt støttenivå og importvern. En tredje tilpassing kan være
å utsette endringene lengst mulig for å utnytte muligheten så lenge
den fmnes. Jordbruket vil få problemer, ettersom disse ikke kan
løses, bør de utsettes.
På den annen side roses Norge og Norden av lederen for
jordbruksforhandlingene i GATT, Aart de Zeeuw for vår opptreden
i GATT. Norden har vært konstruktive og konkrete - i motsetning til
EF som har store problemer med å bli enige om hva de vil. Han
hevder videre at hensikten med runden ikke er å hindre Norge fra
f.eks. å støtte jordbruket i Nord-Norge.
"Alle land vil ha muligheter til å støtte jordbruket i spesielle
regioner, men det må gjøres gjennom direkte offentlig støtte
og ikke gjennom markedsprisene. " (Dagens Næringsliv,
16.05.90)
7.3 Mulige virkninger av en GATT-avtale
En GATT-avtale vil bety høyere verdensmarkedspriser og lavere
produsentpriser i de land som har et høyt støttenivå. En amerikansk
analyse med utgangspunkt i bortfall av subsidier i i-landene har
beregnet prisstigningen på verdensmarkedet i snitt til å bli på 1 9%.
Prisstigningen vil bli størst for meieriprodukter, sukker og hvete,
minst for oljefrø og svine- og fjærkrekjøtt. (Landbrugsraadet,
1 990:31). Produsentprisene i EF vil derimot synke med i gjennom­
snitt 22%. Særlig vil de gå ned for ris, hvete, sukker og fOrkom,
minst for meieriprodukter. Beregningene er foretatt utfra 86/87-nivå.
1 19
EFs landbruksstøtte har siden sunket markert, så produsentprisfallet
er overdrevet.
:
Brunstad m.fl. (1990) har ved hjelp av modellsimuleringer
beregnet virkninger av en GATI-avtale for norsk jordbruk. Ho­
vedfunnene ved disse beregningene kan oppsummeres slik:
" ... overproduksjonen av melkeprodukter kan fjernes uten at
det går utover jordbrukssysselsettingen. Forutsetningen er at
melkeproduksjonen reduseres og at den til en viss grad vris
over på mindre og mer arbeidskraftintensive bruk og at det
omsettes mer ost innenlands. "
"Med e n reduksjon p å i overkant av 5% av jordbrukssys­
selsettingen som i sin helhet tas ut i sentrale strøk vil det i
tillegg være mulig å redusere statsstøtten med 14% i forhold
til i dag dersom det opprettholdes et importvern med de
samme tollsatser som de som er implisitt i dagens import­
forbud. Dersom vi i stedet holder statsstøtten på sainme nivå
som i dag, vil vi med en reduksjon på vel 5% av sysselsettin­
gen kunne redusere importvernet til det halve."
"Full fjerning av importvernet vil imidlertid kreve en reduk­
sjon av jordbrukssysselsettingen på om lag 1 2% dersom
statsstøtten ikke skal overstige dagens. Med en så sterk
reduksjon av importvernet vil det i tillegg til redusert mel­
keproduksjon være aktuelt å redusere produksjonen av
storfekjøtt, kom og egg." (Brunstad RJ. m.fl. 1 990)
Disse resultatene refererer seg til virkningene for sysselsettingen i
primærproduksjonen, foredlingsindustrien er ikke kommentert. Som
nevnt i kapittel 4 i rapport 2 vil en reduksjon av overproduksjonen
av meieriprodukter få store virkninger for antall sysselsatte i
meieriene. Med et produksjonsmål på 1 400 mill liter. antydet vi et
potensielt sysselsettingstap på mellom 1 300-1500 sysselsatte. Et slikt
utfall vil bety en betydelig anleggssanering innenfor meieriene hvor
de eldste og minste meieriene vil gå først.
1 20
Når det gjelder kjøttindustrien antyder simuleringene at pri­
mærproduksjonen først påvirkes dersom skjermingsstøtten (dvs
importvernet) fjernes. En halvering av skjermingsstøtten vil ikke
redusere innenlandsk primærproduksjon. Tas skjermingsstøtten helt
bort, erstattes innenlandsk storfeproduksjon med import i størrelses­
orden 40%. En slik tilpassing vil bety en sterk nedbygging av
slakteri og foredlingskapasitet og dermed også sterk reduksjon i
sysselsettingen.
Når man strammer ytterligere til forutsetningene på statsstøtte
reduseres storfeproduksjonen ytterligere samtidig som svinekjØtt­
produksjonen rammes med om lag 10%.
For ordens skyld understreker vi at dette er resultat av modell­
kjøringer under gitte forutsetninger om sysselsetting, distrikts­
prioritering, arealbruk og effektivitetSl. Dersom en ønsker å vurdere
disse beregningene nærmere, må en gå inn på forfatternes forutset­
ninger. Resultatene må ikke tolkes
som forfatternes politiske
vurderinger. Poenget er å få fram sårbarheten i norsk jordbruk for
endringer i importvern og overføringsnivå. Vårt ærend er deretter å
se hva dette kan medføre for foredlingsindustrien.
7.4 Konklusjon
En kan diskutere hvor meningsfullt det er å kvantifisere disse
effektene av redusert støttenivå til landbruket. Et sentralt poeng i
denne rapportserien er som tidligere nevnt viktigheten av aktørenes
81 Det er også gruDn til å nevne at disse ulike tilpassingene gir et samfunnsØko­
nomisk overskudd på 8-1 1 milli arder kroner pr Ar fordelt på stat og forbrukere.
Brunstad forutsetter altså lavere forbrukerpriser. Magne østerås i GATI hevder det
motsatte. (Dagens Næringsliv, 28.01 .91) Kuttet i forbrukersubsidier og økte
avansemarginer i detaljhandelen vil spise opp gevinsten av bortfallet av skjermingen
og vel så det. hevder han.
121
egne valg. Slike modellberegninger kan ikke fange inn aktørenes
potensiale til å tilpasse seg og overskride utfordringene. Antydninge­
ne om reduksjon av sysselsettingen i storfeforedlingen hviler på en
forutsetning om at foredlingsindustrien ikke gjør noe for å selv
bearbeide importproduktene, men at de bli importert som ferdigvare.
Dette bli først tilfelle dersom foredlingsindustrien ikke foretar seg
noe for å tilpasse seg den nye leverandørsituasjonen.
Uansett modellberegninger kan vi konkludere med at det norske
virkemiddelapparatet for skjerming av landbruket i framtiden vil:
*
Være under strengere overvåking fra våre handelspartnere.
*
Bli underkastet strengere internasjonal disiplin.
*
Bli svekket i skjermingseffektivitet.
Og derav følger konklusjonen for foredlingsindustrien;
*
Enhver reduksjon av norsk primærproduksjon vil også redusere
aktiviteten i industrien så sant ikke industrien erstatter frafallet
med importert råstoff og kan konkurrere med utenlandsk fored­
ling. For meieriene er en erstatning av råstoff lite aktuelt all den
tid overproduksjonen er såpass stor og så lenge melk er melk.
Vi må heller ikke unnlate å peke på positive muligheter for norsk
foredlingsindustri som en GAIT-avtale kan gi:
*
For deler av foredlingsindustrien kan GAIT-avtalen gi billigere
og kanskje bedre (utvalg i) råstoff, f.eks. konserves, produksjon
av ferdigretter, sjokolade og sukkervare.
1 22
18I
Landbrukspolitikken i endring
Vi har tidligere redegjort for viktige endringer i det internasjonale
handelspolitiske regimet. Både EØS, utviklingen i EF og Uruguay­
runden i GATT innebærer endringer i spillereglene for internasjonal
handel. Spillereglene omhandler mer enn hvordan handelen i seg selv
foregår, viktigst er det at reglene også dreier seg om hvilke vilkår
nasjonale myndigheter kan gi egen produksjon. Disse endringene
setter spor i nasjonal næringspolitikk, dels fordi vi bindes folkeretts­
lig av internasjonale avtaler, dels fordi vår økonomi er en integrert
del av en verdensøkonomi. Hva andre land foretar seg har stor
betydning for oss. Handlingsrommet for særegen nasjonal økonomisk
politikk, har blitt innsnevret - som vi drøftet i kapittel 3.
Endringene i landbrukspolitikken er dels resultat av et ytre press
fra vår omverden og dels et resultat av krav fra befolkningen (som
forbrukere, skattebetalere og velgere) og fra øvrig næringsliv.
Grunnlaget for det indre presset ligger i de byrder landbrukspolitik­
ken medfører for andre grupper i det norske samfunn. På den andre
siden kan vi også finne et sterkt forsvar mot "det indre presset" fra
de samme kretser som kritiserer landbruket. Når befolkningen er
turister, opptatt av nasjonal kulturarv, opptatt av trygg mat, ser
mange også verdien av dagens skjenning av landbruk. I tillegg finner
vi selvsagt et sterkt engasjement fra landbruksnæringen selv.
I dette kapitlet tar vi opp endringene i norsk landbrukspolitikk og
drøfter hvilke virkninger dette kan få for NN-industrien. Landbruks­
varer er en sentral innsatsfaktor i de fleste bransjene. Ikke bare i de
landbruksbaserte bransjene er dette tilfelle, også i bransjer som
bakeri, sjokolade og "næringsmidler ellers" har landbrukspolitikken
stor betydning for pris- og kvalitetsnivået på innsatsfaktorene. I neste
kapittel diskuterer vi forholdet mellom NNN og Landbrukssamvirket
1 23
for å illustrere at endringene i landbrukets handlingsbetingelser også
kan få konsekvenser for etablerte relasjoner.
8.1 Den tradisjonelle landbrukspolitikken
Utformingen
av
etterkrigstidens
landbrukspolitikk
må
sees
i
sammenheng med de vanskelige 3D-årene, krigserfaringene og
sosialdemokratiets allianse med bøndene ("by og land - hand i
hand"). Landbrukspolitikken ble utformet for å sikre en tilstrekkelig
primærproduksjon, sikre en inntektsmålsetting for produsentene, men
samtidig også sørge for en overgang av arbeidskraft fra jordbruket
til den raskt voksende industrien. Politikken ble utviklet som et
kompromiss mellom sosialdomokratiet og bondeorganisasjonene.
Landbruket fikk sin Hovedavtale i 1 950.
Inntektsmålet
I 1 975 ble det historiske "jamnstillingsvedtaket" fattet. Et overrum­
plende vedtak i Landbrukskomiteen oppnådde å binde finansministe­
ren politisk. Vedtaket var for så vidt bare en sanksjonering av et
eldre krav som alle partier i prinsippet hadde godkjent. Det nye var
at vedtaket ble gjort bindende med tidsramme for gjennomføringen.
Innholdet i vedtaket innebar:
"at nettoinntektene pr årsverk på et tidsmessig og rasjonelt
drevet bruk, stort nok til å gi full sysselsetting for en øvet,
voksen person hele året, bør ligge på et nivå som minst svarer
til den årslønn voksne menn i gjennomsnitt oppnår i rasjonelt
drevet industri." (St.meld. nr. 64 ( 1 963- 1 964))
Historisk og politisk var det noe helt nytt at en nærings lønnsnivå
ble koblet til en annen næring med staten som garantist. Vedtaket
innebar en opptrapping av inntektsnivået i jordbruket, men først i
124
1982 ble partene i jordbruksoppgjøret enig om at målet var nådd.
(NOU 1 99 1 : 2b:34)
Produksjonsmålet
Ved siden av inntektsmålet var produksjonsmålsettingen det styrende
i landbrukspolitikken. Målet var selvberging av melk, kjØtt, egg,
poteter og lagringsterke grønnsaker og "så mye som mulig" av
behovet for frukt, bær og mindre lagringsterke grønnsaker. Videre
ønsket politikerne en betydelig øking av kornproduksjonen hvorav
en vesentlig del bør være matkorn. (St.meld.
nr.
1 4 ( 1 976-1977»
Øvrige mål
Det ble også formulert mål for distriktspolitikk, miljØ- og ressurs­
vern, og effektivitetsutviklingen.
Hvorvidt en velger å betrakte jordbrukspolitikken fra krigen og
til i dag som en stabil periode, er et spørsmål om hvor grovkornet
en ønsker å være i karakteristikkene. Hvis en velger å holde seg til
det historiske kompromisset mellom sosialdemokratiet og landbruket,
offentlig ansvar for inntekter og produksjonsmål og utstrakt bruk av
virkemidler for å skjerme innenlandsk produksjon og sikre inntekter,
er det dekning for å si at politikken har ligget fast.
Nyorientering
Men dersom en forlater dette generelle nivået, ser en at det har
skjedd viktige nyorienteringer i norsk landbrukspolitikk. Blant annet
på bakgrunn av disse endringene ble Alstadheimutvalget nedsatt (kfr.
neste punkt). Nåværende politikk går fram av proposisjon og
innstilling i forbindelse med jordbruksoppgjøret 1991 (St.prp.
(1 990-9 1 ) og Innst.S.
nr.
nr.
84
1 9 1 ( 1 990-9 1». Årets jordbruksoppgjør var
imidlertid ikke et dramatisk "linjeskift". Ved jordbruksoppgjøret
våren 1990 ble det fra flertallet av landbrukskomiteen (Arbeiderparti­
et og Fremskrittspartiet) bedt om en omlegging av kom og kraftfOr1 25
politikken. Oppgjøret i 199 1 kom derfor neppe som noen overraskel­
se på landbruksorganisasjonene. Sentralt i 9 1 -oppgjøret var:
*
En reduksjon av totalrammen, reduserte ambisjoner i forhold til
jamnstillingsvedtaket.
*
Reduserte kom- og kraftfOrpriser.
*
Redusert melkeproduksjon.
*
Omlegging mot mer produksjonsnøytrale virkemidler.
*
Mer vekt på miljø og effektivisering.
Dette er hva regjeringen la til grunn for oppgjøret. Landbruksorgani­
sasjonene har ganske sikkert en annen vurdering av dette. I løpet av
vinteren 1992 skal regjeringen legge fram en stortingsmelding om
landbrukspolitikken på bakgrunn av Alstadheimutvalgets innstilling
og høringsuttalelsene. Med dagens parlamentariske situasjon har
regjeringen solid støtte for sin linje. Det er derfor grunn til å tro at
den linje som Brundtland-regjeringen la i sin forrige periode og som
ble videreført ved oppgjøret i 1991, er tegn på en omlegging av
norsk landbrukspolitikk som har mer varig karakter.
Vi kan forvente en utvikling mot et landbruk som er mindre
produksjonsorientert. Produksjonen skal foregå effektivt, men andre
sider ved jordbruket tillegges økt vekt. Landbrukets betydning i
distriktspolitikken, i bevaring av kulturlandskapet og i kombinasjon
med andre servicenæringer vil sannsynligvis i økende grad være
grunnlaget landbruksstøtten gis på.
1 26
8.2 Bakgrunnen for Alstadheimutvalget
Alstadheimutvalgets innstilling har fått status som en premissleveran­
dør for en ny landbrukspolitikk. Utvalget ble nedsatt av den andre
Brundtland-regjeringen i november 1 987. Mandatet var svært
omfattende og innebar en total gjennomgang av landbrukspolitikken
både når det gjaldt målene og virkemidlene. Utvalget var delvis
faglig og delvis partssammensatt. Dette reflekteres også i utvalgets
innstilling hvor det gjennomgående er svært mange særmerknader fra
et mindretall fra landbrukets organisasjoner. LO var representert i
utvalget, først ved Øistein Gulbrandsen, fra slutten av 1988 ved
lederen for LOs økonomiske kontor, Juul Bjerke. LOs representant
har i liten grad tilsluttet seg landbruksorganisasjonenes merknader.
I
utvalgets arbeidsperiode skjedde det viktige endringer i
landbrukets internasjonale rammebetingelser både ved at konturene
av en avtale i Uruguay-runden ble klare82 og ved den tiltakende
integrasjonsprosessen i Europa. Utvalget valgte derfor underveis å
legge større vekt på utfordringene endringene i det internasjonale
handelsregimet kan medføre, enn hva som opprinnelig var hensikten
i mandatet. Utvalget har i stor grad lykkes med å sette landbruks­
politikken på dagsorden.
8.3 Innholdet i Alstadheimutvalgets innstilling
Vi vil kort presentere hovedelementer i utvalgets innstilling som har
størst relevans for NN-industrien. Vi legger flertallets konklusjoner
til grunn, merknader og dissenser forblir ukommenterte. Slik vi har
lest innstillingen, vil vi framheve følgende 1 0 punkter:
82 Jfr. "Midtveisavtalen"
-
kfr. kap. 7.
1 27
.'
*
Utvalget har som utgangspunkt at vi skal ha et norsk landbruk
med noenlunde samme selvbergingsgrad som i dag. Matvaresik­
kerhet skal være det overordnede målet for landbrukspolitikken.
*
Med hensyn til den internasjonale utvikling konkluderer utvalget
at det er grunn til å tro at det internasjonale prisnivået på
jordbruksprodukter vil falle. Endringene i det internasjonale
handelsregimet vil gi større markedsintegrasjon og en økt
liberalisering av handelen. Utvalget mener det er nødvendig å
gjøre norsl landbruk mer robust i forhold til internasjonale
utfordringer. Dette innebærer større krav til reduksjon av
kostnadsnivået, en bedre ressursbruk og en mer bærekraftig
forvaltning av miljø og ressursgrunnlag.
*
Flertallet i utvalget ønsker å gå bort fra inntektsmålsettingen slik
den er koblet til industriarbeiderlønn og heller koble inntektsmål­
settingen til den generelle inntektsutviklingen i samfunnet.
*
Utvalget mener at pris- og konkurransebegrensinger bør begren­
ses til det som er nødvendig for å realisere markedspolitikken.
"Utover det bør foredling, bearbeiding og distribusjon skje med
full ordinær konkurranse . " (s. 393)
*
Utvalget mener det er nødvendig med endringer i importvernet
for å få en beskyttelse som mer er i overensstemmelse med en
framtidig GATT-avtale om landbruket. Det kvantitative import­
vernet anbefales endret i retning av et toll- og avgiftsbasert
system. Dette innebærer også at det må settes inn sterkere
virkemidler for å unngå produksjon utover det innenlandske
forbruket av de viktigste jordbruksvarene. All markedsregulering
bør
finansieres
gjennom
omsetningsavgifter
og
ikke
over
jordbruksavtalen eller tilbakeholdelse av grunntilskudd.
*
En omlegging av prispolitikken med mindre støtte til kornpro­
duksjonen. Målet er en redusert totalinntekt for kornproduksjon.
En lavere kornpris og en markedskobling mellom kraftfOrprisen
og kornprisen vil være viktig for å redusere kostnadsnivået i det
øvrige landbruket. Utvalget mener også at det er urealistisk å
1 28
opprettholde dagens kornareal og antyder at det må "reduseres
noe" fram mot år 2000.
*
En reduksjon av produksjonsmålet for melk, dette kvantifiseres
ikke men utvalget sier at 1 675 mill liter pr år vil være tilstrekke­
lig for å dekke det norske behovet.
*
En bedre tilpassing av kjøttproduksjonen til etterspørselen.
Reduserte priser og omsetningsavgift som virkemidler for å
oppnå dette må til.
*
Utvalget ønsker en forenkling av overføringssystemet og en
vridning av virkemidlene fra produksjonsavhengige ordninger til
mengdeuavhengige ordninger for å få kontroll over produksjonen.
*
Utvalget mener det er avgjørende å styrke norsk næringsmiddel­
industris konkurranseevne for å møte et åpnere marked. Virke­
midlet for å få til dette er avgrensing av reguleringene for å legge
forholdene til rette for økt konkurranse på det innenlandske
markedet.
8.4 Hvordan vurdere NN-industriens interesser
Landbrukspolitikken er viktig for NN-industrien av flere årsaker:
*
Skjermingen av primærproduksjonen gir (ofte) også skjerming på
foredlingsleddet.
*
Støttenivået påvirker prisene på innsatsfaktorene og derved også
pris og etterspørsel etter industriens produkter.
*
Bøndenes økonomi antar vi også påvirker deres rolle som eiere
i NN-industrien.
En omlegging av landbrukspolitikken bØr derfor vurderes ut fra NN­
industriens og arbeidstakernes ståsted. Dette er i utgangspunktet en
129
komplisert vurdering fordi det er avhengig av hvilke premisser og
hvilken tidshorisont en velger. Et eksempel: Dersom en har som
premiss at på
lang sikt vil norsk landbruk bli mer konkurranseutsatt,
vil det være viktig at også norsk landbruk blir mer konkurransedyk­
tig for å kunne konkurrere om leveransene til NN-industrien. For de
som har sine arbeidsplasser innenfor Landbrukssamvirket vil det
være særs viktig at deres eiere og leverandører reduserer sitt
kostnadsnivå slik at Landbrukssamvirkets produkter kan konkurrere
om leveransene til de store detaljistkjedene.
På kort sikt forutsatt dagens importvern vil det derimot være
gunstig at strukturen og produksjonsnivået i norsk landbruk opprett­
holdes. Det vil da også være lettere for arbeidstakerne å beholde
(mer av) eksisterende anleggsstruktur.
Vårt poeng er altså at hva som kan synes gunstig i et kortsiktig
perspektiv, kan være en svært sårbar linje dersom en anlegger et mer
langsiktig perspektiv
og har mindre tiltro til mulighetene for å
opprettholde dagens effektive
skjerming.
NØyaktig de samme
vurderinger er relevante for bedriftsledelsene i NN-industrien. For
eierne av industrien er vurderingene mer nyansert. De leverandøreide
bedriftene vil ha eiere med motstridende interesser i forhold til
bearbeidingsleddet. Som leverandører har de interesser av høye priser
på sine leveranser, som eiere har de motsatte interesser. For
"vanlige" eiere er interessene kun knyttet til framtiden for foredlings­
industrien og derfor mer i samsvar med arbeidstakernes interesser.
Hvilket perspektiv en ønsker å anlegge er altså en taktisk/politisk
vurdering av hva en anser som mest sannsynlig utfall av en politisk
strid som ikke bare er et nasjonalt anliggende. Vi understreker for
ordens skyld at våre eksempler illustrerte to prinsipielt forskjellige
perspektiver. Mellom disse ytterpunktene
finnes
det rom
for
avveininger hvor en kan vurdere hvilket tempo en eventuell
omlegging av landbrukspolitikken bør skje i. Noe av kritikken mot
regjeringen i forbindelse med jordbruksoppgjøret
130
199 1 gikk på
tempoet i omstillingene og ikke på målet. Generelt er det en viktig
erfaring med politiske omlegginger som berører aktørers økonomi at
de må skje over et tidsrom som gjør det mulig for aktørene å endre
sine tilpassinger. Lengden på dette tidsrommet bør stå i forhold til
avskrivningstiden på den investerte kapitalen.
8.5 Konkrete virkninger
av Alstadheim-utvalgets innstilling
Vi antar at utvalgets innstilling ville bli norsk landbrukspolitikk. Selv
om dette er en urealistisk antakelse, er den konstruktiv fordi
innstillingen peker ut retningen for norsk landbrukspolitikk. Derfor
er det nyttig å drøfte hvilke virkninger innstillingen kan få for NN­
industrien. Rimeligvis er ikke innstillingen like konkret på alle
områder, derfor vil vi for egen regning også legge inn enkelte
forutsetninger. Vi drøfter endringsforslagene på følgende områder:
'"
Generelt om foredlingsindustrien.
'"
Meieriproduksjon.
'"
Slakt og produksjon av kjøttvarer.
'"
Konservering av frukt og grønnsaker.
Generelt om foredlingsindustrien
Utvalget sier generelt at det må stilles større krav til effektivitet i
den landbruksbaserte industrien. Hensikten er å gjøre industrien mer
robust mot utenlandsk konkurranse. Bakgrunnen er at utvalget ser det
som realistisk at Norge må endre sitt importvern til et system med
variable importavgifter til erstatning for dagens kvantitative import­
vern - spesielt aktuelt for kjøtt, flesk, fjørfe, egg og deler av
131
grøntsektoren. Dette erkjenner utvalget vil gi redusert vern, men
allikevel tilstrekkelig. Utvalget sier også at dette vernet ikke vil virke
overfor foredlingsindustrien. På den annen side hevder utvalget at de
land som bruker denne typen importvern har utfonnet vernet slik at
det også beskytter foredlingsindustrien. Utvalget viser imidlertid ikke
til konkrete eksempler eller noen dokumentasjon.
Generelt vil vi trekke den konklusjon av innstillingen at utvalget
er positiv til en økt konkurranse på foredlingsleddet. Hvertfall i den
grad konkurransen ikke går utover de sentrale målene i landbruks­
politikken. Utvalget sier at selv om "marginale produksjonskvanta av
'.
de ulike produktene" (Op.cit.:377) blir erstattet med import, behøver
ikke det å svekke måloppfyllelsen i landbrukspolitikken. Utvalget
framhever også positive sider ved import som økte valgmuligheter
og mer konkUlranse på kvalitet.
Meieri
Når utvalget foreslår en reduksjon av produksjonsmålet for melk, vil
dette gi mindre råvarer å foredle for norske meierier.
Hvis vi legger til grunn utvalgets egen antydning om et tilstrekkelig
volum for å dekke behovet i det norske markedet - 1675 mill liter.
En matematisk proporsjonal reduksjon i sysselsettingen vil innebære
at meieriene vil trenge 7% færre sysselsatte, dvs om lag 400-500
sysselsatte. Denne reduksjonen er altså resultat av en reduksjon i
produksjonen. I tillegg er det også sannsynlig at vi får en overpro­
porsjonal sysselsettingsvirkning fordi de eldste/minst effektive
anleggene vil bli kuttet ut først.
Dette er hva man kaller en partiell beregning hvor vi har trukket
ut et element av utvalgets forslag. Innstillingen inneholder imidlertid
også andre forslag som kan få virkninger for kostnadsforholdene i
melkeproduksjonen og denned også prisdannelsen. Vi har imidlertid
liten tro på at melkeprisen til forbruker vil reduseres relativt. Selv
om man oppnår en kostnadsreduksjon i primærproduksjonen, er det
132
sannsynlig at reduksjon i offentlige støtteordninger vil spise opp
prisgevinsten til forbruker. Denned er det heller liten grunn til å
forvente noen markert Øking av konsumet.
Kjøtt
Ifølge Alstadheimutvalget kan en nedgang i melkeproduksjonen
resultere i knapphet på storfekjøtt. De åpner derfor muligheten for
mer spesialisert storfe-produksjon. Samtidig anbefaler de at regule­
ringen av produksjonen blir mer effektiv, slik at den ikke blir
liggende
Doen prosentpoeng
over
det innenlandske
forbruket.
Utvalget anser det som sannsynlig med en viss økning i kjøttfor­
bruket, men er
delt på om dette bØr dekkes av innenlandsk produk­
sjon. Når det i innstillingen brukes denne fonnuleringen, betyr det
at utvalget deler seg på midten i spørsmålet om å åpne for en viss
import. En linje som åpner for en viss import vil være et brudd i den
tradisjonelle politikken. Sammenfatningsvis synes det ikke som om
utvalgets innstilling i seg selv vil innebære ærlig store endringer for
norsk kjøttforedling utover et generelt krav til styrking av konkurran­
seevnen i den landbruksbaserte industrien som utvalget hevder er
nødvendig.
Frukt - grønnsaker
Utvalget antyder at for den del av produksjonen som
ikke har
mulighet til å nænne seg det internasjonale kostnadsnivået og som
har liten eller ingen betydning for de landbrukspolitiske målsettin­
gene, bør det gradvis åpnes for økt importkonkurranse. For den del
av produksjonen som har reelle konkurransemuligheter bØr det
samme skje, dog med rimelig omstillingstid. Utvalget åpner altså
døra på glØtt for en svekking av importvernet på grøntmarkedet.
Hvis deler av norsk primærproduksjon må innstille som resultat av
importliberalisering, betyr det mindre foredling i Norge såfremt
133
konservesindustrien ikke finner det lønnsomt å importere råvarer for
bearbeiding i Norge.
Oppsummerer vi endringene i norsk landbrukspolitikk, faller de
inn i det mønsteret vi trakk opp innledningsvis i kapittel
3. Konkur­
ransen kommer, presset mot den beskyttende landbrukspolitikken
Øker. Dels kommer presset fra utlandet, dels fra norske forbrukere,
dels fra øvrig næringsliv som er kritiske til de store overføringene
og dels fra myndigheter som ser andre anvendelsesmuligheter for
skattepengene.
Et annet aspekt som vi ikke har berørt er endringene i øst­
Europa. En del av hjelpen til Øst-Europa kan være å åpne for deres
eksport av landbruksprodukter til vest. Øst-Europa har få produkter
som kan selges til vest, skal Vesten fortsette å utestenge landbruks­
produkter? Vest-Europas landbruk og foredlingsindustri kommer opp
i moralske og politiske problemer dersom de skal forsvare en slik
utestengning. Denne utfordringen kommer også til å møte norsk
landbruk.
Alt dette virker i retning mot et mer konkurranseutsatt landbruk
og dermed også mer konkurranse for foredlingsindustrien. På den
annen side er det også et sterkt ønske fra mange hold om prioritering
av Distrikts-Norge, bevaring av kulturlandskap og landbrukskultur
og selvforsyning. I tråd med tradisjoner i norsk politikk er sannsyn­
ligheten derfor til stede for at vi får kompromisser som prioriterer de
delene av norsk landbruk som best ivaretar de politiske målene vi
nevnte.
Vi har drøftet hvilken betydning landbrukspolitikken har for NN­
industrien. I avslutningskapitlet skal vi drøfte hvilke implikasjoner
endringene i handlings betingelsene generelt og landbrukspolitikken
spesielt kan få for NNN.
1 34
[2J
Fiskeripolitikken i endring
I forrige kapittel redegjorde vi for sentrale endrings trekk i landbruks­
politikken. I dette kapitlet tar vi opp fiskeripolitikken. Fiskeripolitik­
ken er også en viktig del av "den norske modellen". Gjennom en
streng regulering har det vært bred politisk enighet om å sikre
fiskerne rimelig lønnsomhet. Ettersom virkningene av fiskeripolitik­
ken verken har skapt en lønnsom næring eller en forsvarlig ressurs­
forvaltning kommer presset mot den norske fiskeripolitikken først og
fremst innenfra - fra deler av næringen selv, fra politikere og fra
lokale fiskeriavhengige myndigheter.
Fisk er innsatsfaktoren i en av de store NN-bransjene målt i
sysselsetting. Fisk er også en av landets viktigste eksportartikler og
grunnlaget for bosetningen i store deler av Kyst-Norge. Hvordan vi
skjøtter utnyttelsen og forvaltningen av våre fiskeriressurser har altså
avgjørende betydning for fiskeindustrien, arbeidstakerne og NNN.
Den store forskjellen mellom fiskeripolitikken og landbrukspoli­
tikken er at en "uheldig" fiskeripolitikk umiddelbart får konsekvenser
for utøverne, særlig for bearbeidingsleddet. En årsak er at fiskeri­
næringen er konkurranseutsatt og må ta hensyn til det internasjonale
prisnivået.
En kostnadsdrivende landbrukspolitikk kan belastes
norske forbrukere som ikke har alternativer i import eller skatte­
betalerne. Ekstrakostnader som følge av fiskeripolitikken kan ikke
pålegges prisene fordi produktene selges på et internasjonalt marked
hvor de norske eksportørene må tilpasse seg et internasjonalt pris­
nivå. En annen årsak er at fisket innebærer høsting av en fornybar
allmenningsressurs. Dersom hver enkelt fisker får forfølge sin kort­
siktige egeninteresse, blir resultatet for fellesskapet dårlig. Både den
internasjonale markedsdisiplinen og de kollektive interessene gjør at
1 35
myndighetenes politikk blir særlig viktig for utøverne i denne
næringen.
Oppdrettsnæringen har vokst til å bli en stadig viktigere del av
norsk fiskerieksport. Oppdrettssektoren behandles ikke i
dette
prosjektet. Eksporten fra denne - næringen er dominert av svært lav
bearbeidingsgrad og har derfor lite industrielt preg. Framtiden for
oppdrettsnæringen er imidlertid svært avhengig av hvilken innsats
myndighetene yter med hensyn til regulering, kontroll og tilretteleg­
ging for å bidra til å løse næringens problemer. Politikken overfor
oppdrettsnæringen har også betydning for NN-industrien og NNN
fordi:
'.
*
NN-industrien også har eierinteresser i oppdrettsnæringen.
*
NNN organiserer arbeidstakere på slakteanleggene.
*
NNN har et stort organisasjonspotensiale i denne næringen.
*
Oppdrettsnæringen har på visse felter felles konkurranseflater vis­
a-vis den tradisjonelle fiskeindustrien.
Det siste poenget er særlig aktuelt når det gjelder konkurransen om
risikovillig kapital som begge næringene har behov for.
9.1 Utgangspunket
Krise-begrepet brukes
ofte
om
dagens
situasjon
i
fiskeriene.
Bakgrunnen for dette er svært knappe ressurser og dårlig lønnsomhet
på både fartøy- og foredlingssiden. Lønnsomhetsproblemene har
sammenheng med overkapasitet og store kapitalkostnader. Som det
gikk fram av investeringstallene for fiskeindustrien i "En næring i
nytelse" var investeringsaktiviteten stor. Investeringsbeslutningene på
1 36
midten av 80-tallet ble foretatt på grunnlag av havforskernes
meldinger om rike forekomster kommende år og god kredittilgang.
Hva som er årsakene til den vanskelige situasjonen, finnes det
flere forståelser avS3• På tvers av alle kryssende oppfatninger er det
en felles erkjennelse at politikken overfor fiskerinæringen
ikke har
vært vellykket for å nå de mål som er satt for næringen. Det har
etter hvert dannet seg en utbredt erkjennelse av at næringen har vært
for detaljregulert, noe som har medført rnistilpassinger både når det
gjelder priser og kapasitet.
Utgangspunktet for norsk fiskerinæring kan karakteriseres slik:
*
Vi har i verdensrnålestokk svært rike fiskeressurser.
*
Vi har en moderne fiskeflåte.
*
Vi har en moderne fiskeindustri.
*
Vi har en høyt utviklet fiskerifaglig kompetanse: i høyskole- og
universtitetsmiljøer, om bord i båtene, på anleggene i land og i
offentlige forvaltningsorgan84•
83 Kfr. kapittel 9 rapport 2.
84 Den offentlige fiskerifoTVaJtning er omfangsrik. Ifølge Hannesson ( 1 990) har vi
over 3
1/2 ganger så mange tlrsverk i fiskeriforvaltningen som Island med noenlunde
sammenlignbar fangsnnengde. (Forfatteren foretar en rekke forbehold vedr. sammen­
ligningen.) "En ondskapsfull fortolkning av dette ville være 1\ si at effektivitet og
lønnsomhet i flskeriene synes A stA i omvendt forhold til fiskeriadministrasjonens
stØrrelse." (Op.cit.:6 1 ) Forfatteren hevder at dette forholdet først og fremst skyldes
det store antall oppgaver den norske forvaltningen er satt til A løs.e. I tillegg til den
offentlige forvaJtningen finnes det ogsA en betydelig privat organisasjonsforvaJtning.
Hvis en antar at flere av disse forvaltningsoppgavene er uhensiktsmessige, sA har de
både indirekte kostnader ved at de fører til ugunstige tilpassinger i næringen, men
også direkte fOTValtningskostnader. 400 tlrsverk "for mye" i fiskeriforvaJtningen (som
et regneeksempel) representerer en offentlig utgift pA
140 miUioner kroner. Vi har
ikke dekning for å kvantifisere eventuelt forvaltningsmessig overforbruk, kv anti­
flseringen er kun ment som et regneeksempel.
1 37
*
Vi har stor etterspørsel etter produktene.
*
Vi har et utbygd offentlig støtte- og virkemiddelapparat.
På tross av disse forutsetningene klarer vi ikke å skape en fiskerinæ­
ring med akseptabel lønnsomhet. På den annen side: Det hadde
neppe vært særlig vanskelig å skape en lønnsom næring dersom en
totalt så bort fra samfunnsmessige mål som rettferdig fordeling av
inntekter og sysselsetting, bosetting og foredling. Problemet i
fiskeripolitikken (som i landbrukspolitikken) er at ambisjonene om
å realisere mange kryssende samfunnsmessige mål innenfor en
næringspolitisk ramme, har vært urealistiske. Utfordringen for
framtiden synes å ligge i en nøyere avstemt avveining mellom hvilke
mål som bør realiseres gjennom næringspolitikken og hvilke
oppgaver som heller bør løses gjennom næringsnøytrale tiltak. På
denne måten kan en også oppnå en bedre avveining mellom
næringsøkonomisk lønnsomhet og samfunnsmessige mål.
Fra midten av 70-tallet til 1 985 varierte støttenivået mellom 40
og 87% av nettoproduktet i næringen. Siden er støtten blitt kraftig
nedtrappet (Hannesson 1 990). Antall fiskere gikk jevnt nedover i
etterkrigstiden fram til 1977, deretter har antall utøvere vært
noenlunde stabilt fram til 1989. I sysselsettingsperspektiv er dette
gunstig. Men når vi vet at volumindeksen for fangstmengde også har
gått ned siden 1977 (Op.cit. : 5), betyr dette at fangsten pr fisker har
blitt mindre, dvs svakere produktivitet.
9.2 Politikkomlegging
Det synes nå å være en enighet om behovet for å legge om politik­
ken. Fra Moxnes-utvalget, fra departementets høringsnotat og fra
offentlige uttalser fra fiskeriminister Oddrunn Pettersen og stats138
sekretær Per Alf Andersen får vi relativt klare signaler om hvilke
endringer i fiskeripolitikken vi kan vente oss. Vi skal nå kort pre­
sentere hvilke politikkomlegginger
som kan få betydning for
fiskeindustrien.
Først; den generelle fiskeripolitikken i tilknytning til forvaltning
og fordeling av ressursene vil også ha avgjørende innflytelse for
industrileddet. Fiskeindustrien er helt avhengig av et lønnsomt
fangstledd. Fangstleddet er imidlertid ikke like avhengig av et
lønnsomt foredlingsledd. Fiskerne har ofte et leveringsalternativ i
utlandet dersom lønnsomheten er bedre ved dette.
9.3 Ressursforvaltningen
Enhver ansvarlig
fiskeripolitikk må bygge på en bærekraftig
forvaltningspolitikk. Noe annet vil være uansvarlig, spesielt på
bakgrunn av de erfaringer vi har gjort med sviktende bestander de
senere
år.
Fiskerideparternentes
torskekvoter lå i
1991 under
havforskernes anbefalinger - for første gang. Satsingen på kompetan­
seoppbygging på forskningsleddet fortsetter.
9.4 Kvotefordeling
Statssekretæren har offentlig sagt at regjeringen vil vurdere fonner
for omsettelige kvoter, muligens med regionale og/eller fartØyspesi­
fikke bindinger. Omsettelige kvoter vil ikke fungere kapasitets­
drivende og vil styrke lønnsomheten i fangstleddet. Men "faren" er
1 39
til stede for at de beste/flinkeste vil bygge opp større konsentras­
85
joner • For NN-industrien og NNN er det viktigste hensynet at
fangstleddet er mest mulig effektivt og i stand til å forsyne industri­
en med råstoff mest mulig jevnt. Samtidig har også fartøystrukturen
betydning for industristrukturen. For NNN er det viktig at endringer
i kvotesystemet både sikrer et mer effektivt fangstledd og tilstrekke­
lige leveranser til både små og store industribedrifter.
9.5 Reguleringen av omsetningssystemet
Vi kan ikke gå i detalj når det gjelder alle endringene som forbere­
des når det gjelder omsetningssystemet. Bakgrunnen for endringene
ligger i Moxnes-utvalgets delutredning 2 (NOU 1 990:24). Innstillin­
gen er behandlet i departementet og sendt ut som "høringsnotat" til
organisasjonene. Departementet foreslår å beholde fiskernes enerett
på førstehåndsomsetningen, men departementet går i mot eksisteren­
de monopolrettigheter for salgsorganisasjonene når det gjelder
godkjenning av leveringskontrakter, kunder og eksportører. Det er
verdt å merke seg at flere av høringsuttalelsene (fra fiskernes
86
organisasjoner) reagerer på bortfallet av disse rettighetene , mens
industrisiden kommenterer at departementet ikke går langt nok i å
fjerne fangsleddets særrettigheter (prisfastsetting og dirigering av
fangster). (Fiskeridepartementet 1 9 9 1 )
8 5 Prinsippene for kvotefordeling av "aIlmenningsressurser" er mye diskutert.
Kfr.
Brox (1 989) som argumenterer for uomsettelige mannskvoter, Hannesson (1 989) som
argumenterer for omsettelige kvoter. GenereJt kan en si at uomsettelige kvoter tar
mer hensyn til rertferdighet i fordelingen av fangstrettighetene mens omsettelige
kvoter tar mer hensyn til lønnsomheten i umyttingen av kvotene.
86 Kfr. Norges Fiskarlags uttalelse av 6.02.91 og Norges Råfisklags uttalelse
1 8.0.91 .
140
Generelt kan vi vente oss en nedbygging av konkurransehin­
drende monopolrettigheter. Målsettingen er å bedre vilkårene for
utviklingen av konkurransedyktige enheter på sjø og land. Dette vil
på kortere sikt også medføre at mindre konkurransedyktige enheter
må gi tapt. Spesielt hvis det åpnes for større konkurranse på
råvare siden (mer bruk av auksjonsomsetning), kan resultatet bli at
prisfastsettingen i større grad reflekteres av hva industribedriftene
oppnår på eksportmarkedene. I hvilken grad denne effekten inntref­
fer, avhenger av hvor langt myndighetene går i dereguleringen.
Det signaliseres også økt bruk av langsiktige leveringsavtaler
mellom fangstledd
og industrien.
Dette
vil bedre industriens
planleggingsmuligheter og kan dermed gi grunnlag for mer stabil
sysselsetting.
Videre skal landingsforbudet for utenlandske fangster oppheves.
Virkningen av dette blir etter hva som opplyses fra departementet
liten ettersom dispensasjonspraksisen er svært liberal allerede.
Summerer vi opp retningen i endringene i fiskeripolitikken, bærer
de preg av deregulering, mindre makt til fangstleddet og Økt fokus
på markedssiden. Endringene peker i en retning som svært mange
kritikere av fiskeripolitikken har etterlyst. På bakgrunn av de dårlige
erfaringene med tidligere fiskeripolitikk, er det berettiget håp om at
en ny fiskeripolitikk kan gi næringen et puff framover og styrke
foredlingsleddets posisjon i næringskjeden. Fiskeripolitikken i seg
selv kan allikevel ikke løse næringens problemer, men den kan gi
grunnlag for en ny praksis. Problemene må løses av næringen selv.
9.6 Markedsadgang på EF -markedet
I skrivende stund har vi ingen avklaring om/i hvilken grad Norge får
tollettelser for bearbeidede fiskevarer på EF-markedet. Betydningen
av en reduksjon av tollbelastningen finnes det flere oppfatninger om.
141
Det enkleste regnestykket er at kostnaden er om lag 260 millioner
kroner, beløpet vi betaler i toll. Et alternativ kunne være at staten
betalte denne tollen og så var saken ute av verden. Kostnaden er
imidlertid langt større. At vi "kun" betaler 260 mill kroner i toll er
også et resultat av tollsatsene. Dersom tollsatsene ikke hadde vært
til stede, ville etterspørselen etter fiskeindustriens produkter vært
større og fortjenesten bedreS?
Tollfrihet gir ikke i seg selv økt bearbeidingsgrad i Norge.
Enkelte hevder at "toget allerede har gått"88. Konsentrasjonen p å
kjøpersiden e r allerede s å sterk at dagens norske fiskeindustri ikke
har styrke eller produktsortiment til å konkurrere om leveransene av
mer bearbeidede produkter. Tollettelser har derfor ikke så stor verdi
for Norge i henhold til dette resonnementet.
Mye avhenger av hvordan fiskeindustrien selv evner å produsere
attraktive produkter og bygge salgsnettverk i mottakerlandene. En ny
eksportlov som gjør det lettere å bli eksportør trådte i kraft 1 . juli
1 990 og opprettelsen av ett eksportutvalg for fisk til erstatning for
tidligere 1 1 utvalg er tiltak fra myndighetene for å styrke eksport­
siden.
I dette kapitlet har vi redegjort for endringstrekk i norsk fiskeri­
politikk. Endringene kan bidra til å trekke industrien i riktig retning.
Spørsmålet er om det er tilstrekkelig kraft i det offentlige apparat til
å få endringene til å fungere etter intensjonen. Videre er det
avhengig av et bedre samspill med næringens mange organisasjoner.
Dersom disse forutsetningene innfris, skulle det være bedre grunnlag
87 Hvor store tap tollbelastningen medfører er avhengig av formen på etterspørsels­
kurven. Desto mer prisfølsom etterspørsel, desto større tap. Ved siden av dette kan
en også spekulere rundt omstillingskostnadene som vil påløpe dersom norsk
fiskeindustri skal bli i stand til å konkurrere på EFs ferdigvaremarked. Om disse
kostnadene skal føres på tollbelastningskontoen er diskutabelt.
88 F.eks. Nordmo og Solbakken 1991
142
for en positiv utvikling for fiskeindustrien. Men dette er på ingen
måte nok.
I rapport 2 (kap. 7)
tar vi opp fiskeindustriens konkurransemu1ig�
heter vis-a-vis utlandet og vil dermed kunne vurdere de økonomiske
forutsetninger for en økt aktivitet i norsk fiskerinæring . Endog om
denne analysen skulle bli noenlunde positiv, står fortsatt det meste
og faller på næringen selv og den øvrige næringsmiddelindustri - på
dyktighet, oppfinnsomhet og tålmodighet.
1 43
· ,
NNN i mer konkurranseutsatte
omgivelser
I dette kapitlet skal vi drøfte hvilken betydning de endringstrekkene
vi har beskrevet kan få for NNN. NNNs omgivelser har vært
noenlunde stabile i etterkrigstiden. Sysselsettingen i NN-industrien
Økte jevnt fram til slutten av 60-tallet og har deretter vært stabil.
Landbrukspolitikken og importvernet lå fast. Fiskeindustrien hadde
sine "normale" svingninger. Med unntak av "EF-trusselen" i 1 972 lå
handelspolitikken fast. Men det EF en fryktet i forrige runde var noe
annet enn det indre markedet vi ser konturene av i dag. I lØpet av
8 0-tallet har mange stabile rammebetingelser kommet i drift. Dette
har vi beskrevet inngående i denne rapporten. Disse endringene får
betydning for NNN.
10.1 En ny sysselsettingstrend
Svært forenklet vil vi hevde følgende påstand: NNN vil stå overfor
langt vanskeligere og mer omskiftelige omgivelser på 90-tallet enn
tidligere. Slutten på 80-tallet representerer et tidsskille for NNN For
.
det første står de overfor politiske omlegginger, for det andre har vi
indikasjoner på en historisk ny negativ tendens i sysselsettingsutvik­
lingen. Disse to faktorene vil gjøre det vanskeligere for NNN å
manøvrere politisk og opprettholde (veksten i) medlemstallet.
Vår tittel for forprosjektrapporten var "en næring i nytelse?" .
Egentlig kunne v i kuttet u t spørsmålstegnet fordi resultatene viste at
denne industrisektoren viste god helse og hadde romslige nasjonale
rammebetingelser.
Særlig
sysselsettingsutviklingen
er
en
god
illustrasjon på forskjellen mellom NN-industrien og øvrig industri.
145
Industrisysselsettingen i Norge steg helt fram til 1974. Da var det
385 000 sysselsatte lønnsmottakere, 1 5 år senere var industrisyssel­
settingen nede i 296 000 (SSB). NN-industrien viser en annen
utvikling. Sysselsettingen har vært oppsiktsvekkende stabil siden 70tallet. I 1974 var sysselsettingen 57 000, i 1987 56 000 og i 1989
52 000 sysselsatte. I kap. 2 viste vi mer aktuelle tall fra andre
registre som indikerte at sysselsettingen var på vei nedover i NN­
industrien, og den aktuelle nedgang er større enn variasjonene i
perioden 1970-87. Mens industriforbundene i LO møtte problemene
på midten av 70-tallet, ser det ut til at NNN først møter tilsvarende
strukturproblemer på slutten av 80-tallet. NNN er sammen med
Grafisk Forbund det eneste industriforbundet i LO som ikke tapte
yrkesaktive medlemmer på 80-tallet. Ved siden av at dette tyder på
godt organisasjonsarbeid, skal en også merke seg at Grafisk og NNN
er de eneste industriforbundene som hovedsakelig organiserer
medlemmer i skjermet sektor.
Oppgavene NNN møter blir vanskeligere. Vi skal nå drøfte to
generelle aspekter ved NNNs strategiske posisjon. I rapport 3
kommer vi nærmere tilbake til konkrete utfordringer NNN står
overfor. FØrst skal vi ta opp hva det kan innebære for NNN å
organisere arbeidstakere i en sektor med mer konkurranse.
10.2 Utfordring for NNN i et
mer konkurranseutsatt marked
Hvilke nye oppgaver møter fagbevegelsen når medlemmenes mar­
kedssituasjon endrer seg fra innenlandsk til utenlandsk konkurranse?
For å besvare dette spørsmålet må vi innom en filosofisk
betraktning om hvilket forhold arbeidstakeren har til sin egen
arbeidsgiver. Den klassiske forståelsen av dette kommer fra den
marxistiske teorien; arbeideren selger sin arbeidskraft til kapitalen.
146
De to har grunnleggende forskjellige interesser. Arbeideren vil selge
sin vare for høyest mulig lønn, mens arbeidsgiveren vil kjøpe varen
for minst mulig. Men forholdet mellom dem kan også betraktes som
en markedssituasjon89• Og nettopp forståelsen av forholdet som en
markedssituasjon er nyttig for å forstå at det også er fellesinteresser
mellom partene.
Arbeidstakeren i en bedrift befinner seg i to markeder, dels er
han/hun en arbeidsselger dels er han/hun en vareselger. Dvs han/hun
er også avhengig av bedriftens evne til å selge hans/hennes (nedlag­
te) arbeid videre til tredjemann. Dersom bedriften ikke klarer dette,
går den konkurs.
For arbeidstakerne er det derfor en fordel med et noenlunde likt
lØnnsnivå innenfor samme marked. Da er ikke prisen på arbeidskraf­
ten et konkurranse virkemiddel.
Fordelen
med
landsomfattende
bransjevise fagforbund er klar. I det øyeblikk markedet er internasjo­
nalt har ikke fagbevegelsen lenger samme innflytelse på prisen på
arbeidskraften i markedet. Tvertimot må fagbevegelsen ta hensyn til
at også lønn og arbeidsvilkår brukes som konkurransemiddel. Og det
er dette som i økende utstrekning vil bli tilfelle for NNN.
Et forbund i en skjermet sektor befinner seg hovedsakelig i en
markedssituasjon - arbeidstaker/arbeidskjøper. Forbundet kan ta
mindre hensyn til posisjonen på varemarkedet ettersom forbundet
(hvis det har en tilstrekkelig organisasjonsprosent) er "enetilbyder"
på arbeidsmarkedet. I utgangspunktet spiller det liten rolle for et
fagforbund om enkelte grupper i forbundet tjener kr 500 000
(bortsett fra hensynet til den solidariske lønnspolitikken, sammenli­
gningslogikken etc.). Men dersom de ansatte i fiskeindustrien tjener
Den tyske sosiologen Max Weber ( 1 864- 1 920) var tidlig til å understreke dette
poenget som et alternativ til Marx.' forståelse av klassekampen. "Men felles for dem
som tilhører samme klasse er alltid delte: For det første at de lever under samme
betingelser, og for det andre at denne felles skjebne frembringes ved at deres sjanser
på markedet er av samme art. I denne forstand er "klassesituasjon" til syvende og
sist "markedssituasjon"." (Weber 1 982)
89
147
det tilsvarende, vet vi at norsk fiskeindustri utkonkurreres fra det
internasjonale markedet med negative følger for arbeidsplassene.
Denne spenningen mellom det å være aktør på hhv. ett og to
markeder må få virkninger for hvilke vurderinger som gjøres i
fagbevegelsen. Mulighetsrommet for fagbevegelsen i en konkurranse­
utsatt sektor er begrenset, samtidig er oppgavene flere.
Vi har brukt lønn som eksempel, men endring i retning av en
internasjonal markedssituasjon har betydning på en rekke områder:
*
Nødvendigheten av å arbeide for fordeler for nasjonal industri.
*
Økt interesse for konkurransedyktige priser på råvarer.
*
Økt interesse for offentlig infrastruktur som er til bedriftenes
fordel.
Alle faktorer som har betydning for nasjonale bedrifters konkurranse­
evne blir viktige. For det første gir det større trygghet for arbeids­
plassene, for det andre
gir det større rom for lønnsvekst for arbeids­
takerne.
NNN befInner seg i en slik endring i markedssituasjonen som vi
beskriver. FAFOs bedriftsundersøkelse i NN-industrien viste også at
de tillitsvalgte erkjente at sektoren vil bli mer konkurranseutsatt på
sikt90• Denne endringsprosessen skjer ikke over natta Som vi vet
er særlig fIskeindustrien vant til å forholde seg til et internasjonalt
marked. For andre bransjer, kanskje først og fremst kjøtt og meieri
kan det også ta lang tid før utenlandsk konkurranse blir særlig betyd­
ningsfull. NNN har både tradisjon i egen organisasjon for å teDke
utfra varierte markedssituasjoner og tid til å forberede organisasjonen
på nye tider.
90 50% av de tillitsvalgte mente at det var lite sannsynlig at dagens importvern ble
opprettholdt. 66% av de tillitsvalgte mente at bedriftsledelsen var noenlunde
realistisk eller undervurderte konkurranseutfordringene. Kfr. kap. 16 rapport
148
.
.' .
2.
Ansvarlighet
Endringene betyr at NNN i stadig større grad må rette søkelys mot
oppgaven å sikre bedriftenes overlevingsmuligheter. Innebærer dette
en mer "ansvarlig" fagbevegelse?
I en viss forstand ja; mer ansvarlig overfor bedriftenes konkur­
ransemuligheter. På den annen side betyr ikke dette det s amme som
ansvarlighet
overfor
bedriftsledelsen
eller
eierne.
Tvertimot,
fagbevegelsen må stille utvidede krav til eier- og lederskapet.
Fagbevegelsen kan ikke
ta ansvar for konkurranseevne uten en viss
trygghet for at ledelse og eiere gjør det samme. Kravet om innflytel­
se i bedriftene blir enda mer aktuelt, for å bidra til at bedriftene
foretar fornuftige beslutninger og tar hensyn til ansattes interesser.
Ved siden av en nødvendig fokusering på bedriftenes rammebetingel­
ser, vil det også være behov for å legge større vekt på interne
forhold ved bedriften:
*
Unngå at eiere/ledere forfølger kortsiktige fortjenestemotiver.
Fagbevegelsen trenger bedriftsledere med industrielle motiver,
ikke kortsiktige finansielle.
*
Unngå overadministrasjon og ukontrollert vekst i bemanningen i
l
administrative funksjoner .
*
Unngå at "bli-stor"-motivet overtar for de industrielle motivene.
*
Bidra til at bedriftene driver løpende bedrifts- og produktutvik­
ling.
*
Sikre at bedriftene bygger opp sin kompetanse - på alle nivåer i
bedrifter.
91 I samtaler med tillitsvalgte forteller svært mange om en sterk vekst i bemannin­
gen på kontorsiden samtidig med reduksjon på "golvet". Vi har ikke undersøkt
"administrasjonens produktivitet" i norsk NN-industri og har derfor ikke grunnlag for
å si noe om overadministrasjon.
149
Dette betyr ikke at de tradisjonelle motsetningene mellom arbeidsgi­
ver og arbeidstaker forsvinner, men at forholdet mellom partene
kompliseres ved at forholdet både er preget av fellesinteresse og
konflikter.
Samlet betyr dette en aksept for konkurranseevne­
logikken, men samtidig økt vekt på at denne erkjennelsen har
bredere implikasjoner for hvilke krav det er rimelig å stille til
bedriftsledelse og eiere.
Dette er kanskje urealistiske krav til fagbevegelsen. Hvordan skal
lokale tillitsvalgte oppnå den nødvendige kompetanse og innflytelse
for å løse disse oppgavene? Og hvordan skal de vite når de bør sØke
92
ekstern kompetanse? Vi har ikke noen oppskrift på dette • Utfor­
dringen ligger imidlertid først og fremst på arbeidsgiverhold. Pro­
blemer i mange norske foretak skriver seg fra feilaktige beslutninger
og feilvurderinger i bedriftsledelsene. Det er derfor i samfunnets og
bedriftenes interesser at det stilles større krav til bedriftsledelsenes
"
.
argumentasjons- og vurderingsevne. At bedriftsledelsene innrømmer
fagbevegelsen mer innflytelse kan bidra til dette, samtidig med at
fagbevegelsen satser sterkere på å utvikle tillitsvalgte med kompetan­
se til mer aktiv og kritisk medvirkning i bedriftsutviklingen.
Oppsummering
NNN står derfor overfor to parallelle utfordringer på bakgrunn av
den økende konkurransen:
*
Mer innsats overfor beslutningstakere som påvirker bedriftenes
rammebetingelser - større lobby-innsats.
*
Kompetanseheving av tillitsvalgte slik at de får bedre grunnlag
for konstruktiv innflytelse på bedriftsledelsens beslutninger.
92 For en grundig drøfting av dette anbefaler vi Fagforeningers strategi for
bedriftsutvikling bind 1-4 (Bakke og B orgen (red) 1 99 1 ).
1 50
Dette blir ganske sikkert krevende oppgaver i en periode hvor
sysselsettingsutviklingen gjør det vanskelig å opprettholde medlems­
tallet noe som igjen har betydning for forbundets ressurser til å drive
kompetanseutvikling.
10.3 Forholdet bønder,
foredlingsindustri og fagbevegelse
Vi drøftet i kapittel 8 aktuelle endringer i landbrukspolitikken.
Spørsmålet er om de ovennevnte endringer i landbrukspolitikken får
noen betydning for forholdet mellom fagbevegelsen og aktørene på
landbrukssiden.
10.3.1 Landbrukspolitikken og sosialdemokratiet
Et perspektiv på landbrukspolitikk er å skjelne mellom
klientpolitikk
og omfordelingspolitikk (Steen 1 987). Begrepsskillet inneholder bl.a.
en vurdering av hvilke motkrefter som landbruksinteressene står
overfor. Det refererte begrepsparet stammer fra en omfattende
komparativ undersøkelse av landbrukspolitikken i Norge, Sverige og
Storbritannia. Ett av særtrekkene ved den norske klientpolitikken93
er fraværet av organisert motstand mot bøndenes markedsinteresser.
Til forskjell fra Sverige har verken fagbevegelsen eller sosialdemo­
kratiet tatt på seg rollen å være motkrefter til landbruksorganisasjon­
ene. A v denne årsak har også landbruket fått bedre gjennomslag i
Norge enn i Sverige.
For egen del vil vi knytte dette resonnementet til forskjellene i
landenes EF-debatt I Sverige er EF-motstanden fra landbruksinteres-
93 Klientpolitikken avgjøres (ifølge forfatteren) av samspillet mellom sosial­
demokrati og bønder og kan forklare landbrukets gjennomslagskraft i offentlig
politikk (Anton Steen
1 987:351).
151
sene langt fra så kraftig som i Norge. Sverige legger tvertimot
drastisk om sitt landbruk for å imøtekomme en kommende GAIT­
avtale. Svenskene har også vedtatt restriktive konkurranseregler som
begrenser
landbrukssamvirkets mulighet til
markedsdeling
og
prisdiskriminering. At en slik politikk kan gjennomføres i Sverige
må forstås på bakgrunn av det svenske sosialdemokratiets historiske
konsumentorienterte (eller "produsentfiendtlige") politikk94 som
også har gitt Sverige et mer industrielt landbruk. Sosialdemokratiet
i Norge har vært mer konsensusorientert og unngått å eksponere
konflikten mellom konsument og produsent, jfr bruken av forbruker­
subsidier.
Ifølge Anton Steens avhandling har altså ikke den norske
fagbevegelsen tatt på seg oppgaven å være konsumentenes talsmenn
overfor landbruket. Når det gjelder forholdet mellom NNN og
konsumentene, er det rimelig å gi ham rett i denne karakteristikken.
Innenfor NN-industrien ble et mer bevisst interessefellesskap mellom
NNN og landbruket tvertimot utviklet fra midten av 80-tallet.
Grunnlaget for denne "alliansen" var en felles interesse av at
landbrukets rammebetingelser opprettholdes og styrkes, slik at
grunnlaget for innenlandsk videreforedling sikres. Senest på siste
LO-kongress talte NNN importvernets sak. På tross av utspill fra LO
sentralt som åpnet for en viss oppmyking, vant NNN kongressen for
sin linje om å slå ring rundt importvernet.
Spørsmålet er:
*
om fagbevegelsen og sosialdemokratiet vil vn sm politikk i
"svensk retning". jfr Alstadheimutvalget, jordbruksoppgjøret og
kongress-forslaget om oppmyking av imporvernet, og
94 Det er vanskelig
1 52
.'.
"
å finne nøytrale begreper.
*
om NNNs forhold til det organiserte landbruket vil befeste seg
eller forandre seg?
Det første spørsmålet skal vi ikke gå videre med her, men stikkorde­
ne gir en antydning av saksfelt hvor sosialdemokratiet har kommet
på kollisjonskurs med landbruksorganisasjonene. Spørsmål b) skal vi
drøfte grundigere.
10.3.2 Allianseforhold i drift
Ethvert interesseforhold forutsetter stabilitet. Når enkelte faktorer
forrykkes, kan grunnlaget for interessefellesskapet svinne . hen. En
slik forrykking finner sted i disse dager, beskyttelsen av norsk
landbruk endres. Så lenge mulighetene for å opprettholde dette
regimet ble oppfattet som gode, var det grunn til å anta at den
fellesforståelsen som utviklet seg på 80-tallet skulle videreutvikles.
Nå er det overveiende sannsynlig at landbruksoverføringene og
importvernet reduseres. Dette forandrer betingelsene for både norsk
landbruk og NNN. Forholdet mellom dem blir dermed berørt, eller
mer presist forholdet mellom:
"Trekantforholdet" settes både under press og i drift. Aktørene vil
vurdere sine posisjoner på nytt, revidere strategier og finne nye veier
for å sikre sine interesser. Årsakene til dette er at betingelsene for
interessefelleskapet forandres. Dette forholdet har også en regional
dimensjon som slett ikke behøver å korrespondere med den sentrale.
Bønder og fagbevegelse kan f.eks. slåss s ammen for opprettholdelse
av en samvirkebedrift mot Landbrukssamvirket sentralt.
NNN har uttrykt at de Ønsker å beholde dagens importregime i så måte er interessefellesskapet uforandret. Men hvis denne
muligheten i praksis forsvinner - hvilke handlingsmuligheter har
NNN da? Det er selvsagt et spørsmål for NNN, men også av
interesse for landbruket. Det mest dramatiske scenariet for norsk
landbruk innebærer det at dagens bonde ikke kan overleve innenfor
1 53
Figur 10.1.' Trekantforholdet
EFs landbrukspolitiske rammebetingelser eller en GAIT-avtale etter
EFs forslag95• Dersom NNN legger landbrukets egne dommedags­
profetier til grunn, avføder det nye spørsmål:
*
Vil dette innebære en dramatisk reduksjon av den landbruks­
baserte næringsmiddelindustrien?
*
Er det mulig å utvikle en industri basert på et
annet landbruk
eventuelt supplert med råstoffunport, om nødvendig med en
annen eierstruktur?
Med bakgrunn i landbrukets egne dystre spådommer vil det være
naturlig for NNN å svare ja på spørsmål A og utvikle en stategi på
grunnlag av B . En annen form på næringsmiddelindustrien vil være
å foretrekke framfor en drastisk reduksjon, sett fra arbeidstakernes
95 Jfr. Norges KjØtt- og Fleskesentrals utredning "EF og Norsk Politikk" (Sollerud
1989) og Norges Bondelags vurderinger av EFs forhandlingsutspill i Uruguay-runden
(Aftenposten 8.1 1 .90).
1 54
side. På denne måten kommer NNN i et nytt konfliktforhold til
primærprodusentene. Dersom dagens norske landbruk står for fall,
må NNN søke allianser med aktører som kan og vil sørge for å
forsyne foredlingsindustrien med råvarer.
10.3.3 Fra interessefellesskap til skjebnefellesskap?
Dersom NNN aksepterer landbrukets egne dystre scenarier, kan
interessefellesskapet fortone seg som et skjebnefellesskap. "Om det
går dårlig med norsk landbruk, behøver det å gå like ille med norsk
næringsmiddelindustri?". Slike spørsmål må nødvendigvis arbeidsta­
kernes tillitsvalgte stille seg. NNNs oppgave er å sikre arbeidsplasse­
ne i næringsmiddelindustrien. Denne oppgaven har historisk latt seg
forene med landbrukets ønsker om å drive "sitt norske landbruk".
Hvis denne epoken er over, kan det være nødvendig for fagbevegel­
sen å vurdere andre strategier for å sikre en fortsatt landbruksbasert
bearbeidingsindustri.
Kanskje
er
norsk
næringsmiddelindustri
konkurransedyktig gitt samme råvarepriser som våre europeiske
naboer. (Kfr. rapport 2)
Dette betyr ikke at det er et utbredt Ønske i dag med andre
eierforhold fra fagbevegelsens side. Tvertimot. Erfaringer fra FAFOs
bedriftsundersøkelse innenfor NN-industrien (kfr. rapport 3) viser at
de tillitsvalgte i Landbrukssamvirket har stor tillit til bøndenes
eierskap og foretrekker dagens eiere framfor andre kapitalgrupper.
De tillitsvalgte legger vekt på fordelen som samvirkemodellen har
som beskyttelse mot eierspekulasjoner. Vi fant ikke noe ønske fra
arbeidstakernes side om brudd i allianseforholdet.
10.3.4 Behov for en ny strategi i Landbrukssamvirket
Det vil være et naturlig krav fra NNNs side at ledelsen i Landbruks­
samvirket gjør alt som er mulig for å sikre en fortsatt norsk
landbruksbasert bearbeidingsindustri, selv om dette skulle innebære
målkonflikter i forhold til landbrukets interesseorganisasjonspolitikk.
1 55
Et utgangspunkt for NNN vil være at ledelsen av industribedrifter
må ha hovedmålet knyttet til industribedriftenes framtid, ikke
leverandørenes interesser.
Landbrukssamvirkets viktigste oppgave vil for framtiden være å
tilpasse den landbruksbaserte industrien etter rådende rammebetinge­
lser for å sikre industriens levedyktighet. Dette kan innebære flere
prioriteringer til fordel for industrien på bekostning av råvareleveran­
dørene. Uten en levedyktig bearbeidingsindustri får landbruket en
enda vanskeligere framtid, samtidig som markedsfølsomheten i
primærproduksjonen kan styrkes.
Dette innebærer en forskyvning av rasjonalitet "fra åkeren til
markedet". Konkret kan dette bety større krav til råvareleverandørene
både mht. kvalitet, leveringsbetingelser og priser og at industrien
påtar seg mindre ansvar for markedsregulering (når/hvis støtten til
denne aktiviteten bortfaller/reduseres). Lederne innenfor Landbruks­
samvirket må utvikle en strategi for en framtid med en løsere
kobling mellom råvareleverandØrene og industrien. Hvor tett denne
koblingen bør være og hvilken fonn den bØr ha, kan diskuteres når
man får bedre oversikt over hvilke rammebetingelser næringsmiddel­
industrien må forholde seg til i framtiden.
Hvor sannsynlig er det at ledelsen i Landbrukssamvirket vil legge
seg på en slik strategi? Dersom de aksepterer bondeorganisasjonenes
dommedagsprofetier, vil de innrette seg etter målet om å skaffe sine
bedrifter råstoff som kan bidra til at foredlingsindustrien kan over­
leve med en svakere beskyttelse, eller vil de la bedriftene tape
overfor utenlandsk import?
Den første strategien kan føre Landbrukssamvirket opp i motset­
ningsforhold til primærprodusentene. Slike konflikter ville ha eksis­
tert tidligere også dersom eierne ikke hadde vært leverandørene. Vi
kommer da til spørsmålet om samvirkebedriftenes eierfonn. I denne
omgang skal vi ikke gå nænnere inn på den debatten. Men det er
hevet over tvil at dagens leverandøreie kan bli problematisk for
1 56
NNN dersom Landbrukssamvirket ikke har en overlevelsesstrategi
for foredlingsindustrien, uansett hvordan det går med dagens norske
landbruk.
Den andre strategien vil innebære en prioritering av forholdet til
leverandørene på bekostning av Landbrukssamvirkets konkurranse­
muligheter.
Denne problemstillingen betyr ikke nødvendigvis at samvirke­
formen er avleggs, men innebærer at forholdet mellom industri og
råvareleverandører må utvikles slik at det beste ikke blir det godes
fiende. Ønske om å beholde dagens landbruk bør ikke ødelegge
grunnen for den landbruksbaserte industrien. På sikt kan kanskje
norsk landbruk være tjent med en kursendring basert på et markeds­
forhold mellom industri og leverandører.
10.4 Oppsummering
Vi har vist at på to sentrale områder kan endringer i handlingsbetin­
gelser nasjonalt og internasjonalt få stor betydning for NNNs stilling.
Vi har valgt å fokusere på områder som er særlig aktuelle og spe­
sielle for NNN I tillegg kommer de øvrige utfordringer hele norsk
96
fagbevegelse stilles overfor i internasjonaliseringens tid • Gjennom
.
denne drøftingen har vi pekt på hvor nødvendig det er for NNN å
justere kurs og taktikk etter endringer i omgivelsene. Dette er særlig
store utfordringer for NNN sentralt, men vil ganske sikkert også
medføre spenninger mellom lokale ledd og sentrale ledd. Spenninger
som krever en livskraftig organisasjon og en demokratisk prosess for
at de skal bli konstruktive for organisasjonen. Mulighetene for at
NNN skal klare disse utfordringene er derfor gode.
96 Kfr.
FAFO-rapporten "Fagbevegelsen og Europa" (Dølvik, Olberg og Stokland
1 990)
1 57
Litteratur
..
Bakke, Nils Ame og Svein Ole Borgen (red) 1 991
Fagforeningers strategiJor bedriftsutvikling Bind 1-4 (konuner) Oslo: FAFO
Brox, Ottar 1 989
Kan bygdenæringene bli lønnsomme ? Oslo: Gyldendal Norsk Forlag
Brunstad, Rolf J. m.fl. 1 990
Uruguay-runden i GA1T: Mulige konsekvenser Jor norsk jordbruk og teko­
industri Senter for anvendt forskning Rapport nr 1 8/90 Bergen
Cahill, Carmel 1 991
"Quantitative Restrletions on Output" i The OECD Observer 1 68/1991 Paris
Cappelen, Ådne, Lars Mjøset og Jan Fagerberg 1984
"Den norske modellen" i Nordisk Tidskrift Jor Politisk Økonomi Nr 1 5/16 Oslo
Cecchini, Paolo 1988
Europa '92 Realiseringen av det indre marked Dagens Næringsliv Forlag Oslo
Cecchini, Paolo, C. Depasse, R. Hellmann & R.I. Ortiz 1 990
Europa pd vag - pd vag mot EG 93. Lund: Borsens Forlag
Clarkson, Kenneth W og Roger LeRoy Miller 1982
lndustrial Organization McGraw-Hill Signapore
Dalum, Bent 1990
"Effekterna af EFs indre marked - belyst ved eksempelet mobil radiokonununi­
kation" i Nordisk Tidskrift Før Politisk Ekonomi Nr 25-26 1990 Oslo
Dølvik, Jon Erik, Dag Olberg og Dag Stokland 1990
Fagbevegelsen og Europa. FAFO Rapport nr 102. Oslo: FAFO
EF-Kommisjonen 1 989
Undersøgelsen aj "omkostninger hvis Europa ikke realiseres" Rundspørgets
resultater Bind 3 Luxembourg
Fakta Europa 1990
Konsumenterna i ett nytt Europa. Stockholm: Utrikesdepartementet. 1990:1
1 58
Fiskeridepartementet 1 991
Høringsuttalelser til Høringsnotat om endringer i regelverk omjiskeomsetningen
av 18.10.1990 Oslo
Freeman, Christoffer, John Clark and Lue Soete
Unemployment and technical innovation Franees Printers (Publishers) London
Golombek, Rolf 1 991
The 1mpact of 1992 on Norwegian manufacturing industries SNF-rapport nr. 1
Oslo
Gray, P.S. (1990)
Food L<nv as an 1nstrument of Food and Nutrition Policy.Innlegg på The First
European Conferenee on Food and Nutrition Policy. Budapest 1 -5 October 1990
Group Mac 1988
Research on the "Costs of Non-Europe" Basic Findings Volume l og 2
Luxembourg
Hannesson, Røgnvaldur 1 990
En samfunnsøkonomisk lønnsom fiskerinæring - struktur, gevinst. forvaltning
Bergen: Fiskeriøkonomisk Institutt NHH
Hannesson, RØgnvaldur 1989
"Ottar Brox: Kan bygdenæringene bli lønnsomme?" (Bokanmeldelse)
Sosialøkonomen 4/89 Oslo
Hernes, Gudmund 1 978
Forhandlingsøkonomi og blandingsadministrasjon Universitetsforlaget Oslo
Hersoug, Tor og Aud E. Lie 1991
Verdipapirmarkedets konkurranseevne. Oslo BØrs
Hoveid, Øyvind 1989
Kostnadskompensasjon og kostnader i meieribruket NlLF Forskningsmelding B007-89 Oslo
Innst.S.nr. 1 9 1 ( 1990-91)
Innstilling frd landbrukskomiteen om jordbruksoppgjøret 1991
International Business Intelligenee (IBI) 1 989
1 992 - Planning for the Food Industry. London : Butterworths
Landbrugsraadet, 1988
Gatt-forhandlingene & EF' s landbrukspolitikk København
1 59
Landbrugsraadet, 1990
Dansk landbrug og GATT-forhandlingene København
Legg, Wilfrid 1991
Direct Income Support i The OECD Observer 168/1991 Paris
Lorentzen, Torbjørn 1989
Virkninger for norsk sjokolade og sukkervarebransje av en tilpasning til EFs
indre marked NØl Rapport nr. 1 17 Bergen
Mjøset, Lars (red) 1986
Norden dagen derpd Universitetsforlaget Oslo
Moe, Thorvald 1989
Economic Policy for the 1990s Utkast til bidrag til Festskrift til Kjell Andersen
Nordmo, Stein Erik og Øivind Solbakken 1 99 1
Konsekvensanalyse for norsk fiskerisektor ved el EF-medlemskap. (Student­
oppgave i samarbeid med Landbrukets Utredningskontor)
Norges Offenlige Utredninger 1990
Fiskeindustriens organisering og rammevilkdr NOU 1 990:24 S�tens Tryknings­
kontor Oslo
Norges Offentlige Utredninger 1991
Norsk landbrukspolitikk. Utfordringer, mt11 og virkemidler. NOU 1991 :2b Statens
Trykningskontor Oslo
Oslo Børs 1 990
"Soliditet og egenkapital i børsnoterte selskaper" Børsperspektiver nr. 2 1990
Oslo
Paus, Espen 1 991
HØyt skattet? FAFO-rapport
nr
1 14 Oslo: FAFO
Ponte Ferreira, Margarida 1 990
"The effect of integration: A comparison between EFTA countries and Denmark"
i Nordisk Tidskrift FDr Poilitisk Ekonomi nr 25-26 - 1990 Oslo
Pratten, Cliff 1988
A Survey of Econornies of Scale i Research of "Cost of Non-Europe" Basic
Findings Volume 2 Luxembourg
1 60
Race, John 1 990 a
EF-bestemmelser for næringsmiddelhygiene/smittestoff. Innlegg på Statens
Næringsmiddeltilsyns seminar om Tilpasning til EFs indre marked. Søkelys pel
næringslfliddellovgivningen. Oslo, Folkets Hus 19. november 1990
Race, John 1990 b
Internasjonal harmonisering av næringsmiddellovgivning. Innlegg på Statens
Næringsmiddeltilsyns seminar om Tilpasning til EFs indre marked. Søkelys pel
næringsmiddellovgivningen. Oslo, Folkets Hus 19. november 1990
Sollerud, Morten 1 989
EF og Norsk Politikk. Utredningsavdelingen NKF. Oslo
St.meld.nr. 64 ( 1963-64)
Om jordbrukspolitikken
St.meld.nr. 14 (1976-77)
Om landbrukspolitikken
St.prp. 84 (1990-91 )
Jordbruksoppgjøret 1991 - endringer i statsbudsjettet for 1991 og revidert
budsjettfor Statens Kornforretning m.m. Arbeids- og administrasjonsdepartemen­
tet
Standardiseringsutvalget 1990
Standardisering, prøving og sertifisering i Norge Innstilling fra utvalget. Oslo
Statens Næringsmiddeltilsyn 1990
Næringsmiddellovgivningen i EF og Norge. Vurdering og konsekvenser
forbindelse med tilpasning til EFs indre marked. Oslo: SNT, mars 1990
Statistisk Sentralbyrå 1990
Industristatstikk 1988
Statistisk Sentralbyrå 1 989
Sysselsettings- og timerverkstall fra nasjonalregnskapet 1962-1989. Spesial­
kjøring
Steen, Anton 1988
Landbruket, staten og sosialdemokratene. Universitetsforlaget Oslo
Steen, Arild 1989
En Næring i Nytelse? FAFO-rapport
nr
094 Oslo: FAFO
Stigler, George J 1 964
A Theory of Oligopoly Journal of Political Economy Bind 72 Chicago
161
Stiksrud, Helge 1 989
EFs Landbrukspolitikk. Landbrukets Utredningskontor Notat 2/89 Oslo
Stokholm, Finn Børre 1990
Forskningsfokus pd næringsmiddelindustrien NLVF-utredning
nr.
154 Oslo
Stø, Eivind (red.) 1990
Forbrukerpolitikk under press. Lysaker: Statens Institutt for Forbruksforskning
Tardetti, Secondo et.al.(Ed) 1989
Agricultural Trade Liberalization and the European Community. Oxford
Clarendon Press
Tørres, Liv, J.E. Dølvik & D. Olberg 1991
Ny norsk standard? Nye europeiske reguleringsmodeller for sikkerhet, helse og
miljø. FAFO-rapport
nr
1 07 Oslo: FAFO
Veland , Geir 1 988
Konsentrasjon, konkurransereguleringer og lønnsomhet i nærings- og nytelses­
middelindsutrien SAF Rapport nr 8'88 Bergen
Verboven, C.A.M. 1990
"Merking av næringsmidler. " i StØ,E. (red.): Forbrukerpolitikk under press.
Statens Institutt for Forbruksforskning. Lysaker
Verboven, CA.M. & M.Wandel 1 99 1
Næringsmiddellovgivning : problemer
Forbrukerhusets markering av
Olavsgaard 14-1 5 mars. 1991
den
ved tilpasning til EF. Innlegg på
internasjonale forbrukerdagen 1991.
VESO (Veterinærmedisinsk senter for oppdragsvirksomhet) 199 1 :
EF-bestemmelser og norsk næringsmiddelkontroll. E n vurdering av konsekvenser
for kontrollen med næringsmidler i Norge ved tilpasningen til EFs regelverk.
Under publisering. VESO prosjekt
nr.
Weber, Max 1 982
Makt og byrdkrati Oslo: Gyldendal
162
1091
Vedlegg
Bransjedefinisjoner, Nærings og
nytelsesmiddelindustrien
31
311312
31 1 1
31111
PRODUKSJON A V NÆR I NGSM I D L E R , DR I KKEVARER OG
TOBAKKSVARER
PRODUKSJON AV NÆRINGSMIDLER
Sl a kt i ng og prod u k s j o n a v kjøttvarer
S l akt ing
S l ak t ing o g f o r ed l i ng i t i l knytning t i l
s l akt ing ,
3 1 1 12
som s a l t ing , røyking o g frys ing .
Produks j o n av kj ø t therme t ikk
Herme t i sk ned l eg g i ng av kj ø t t og kj ø t tvarer .
3 1 1 19
Annen produks j on av kj Øt tvarer
Produk s j o n av k j ø t t d e i g , pø l ser , kj ø t tp å l e gg ,
ferd i gmat av kj ø t t , bu l j ongpulver og - terning­
er , kj ø t t ek s t r ak t o g andre kj Øt tvarer .
Produk s j o n av natursmu l t .
.
Sal ting , rØyking
o g frys ing av kj ø t t som u t fø r e s a t s ki l t f r a
s l ak t ing .
Rensing av tarmer og produk s j o n
a v pØ l s e skinn a v tarme r .
Produksj on av be in­
f e t t o g b e inmj Ø l av s lakteavfa l l .
31 1 2
Produ k s j o n a v me i er i v a r e r
31121
Me ier ier
P a s teur i ser ing , homogen i s e r ing og annen t i l ­
beredning a v konsummj Ø l k o g f l ø t e .
s j on av smØr og o s t .
Produk­
Saml e s tasj oner for
mj ølk .
31122
Produksjon av kondensert mj ø l k ,
tørrm j Ø l k
o g ka s e in
3 1123
31 1 3
Produksjon sv i s krem
Ko ns e r v er i ng a v f r u k t og g rønnsaker
Frysing ,
tørking , dehydrer ing , herme t i s er ing
o g annen konservering av frukt , bær o g grønn­
sake r .
Produksjon av fruk t - , bær- o g grønn­
saksaf ter ,
syl t e t øy o g marmelad e .
Produksjon av alkoho lfrie frukt- og leske­
drikker med e l ler uten kul lsyre grupperes
under 31 34 Produksjon av mineralvann.
1 63
31 1 4
Prod u k s j o n av f i s k e v a rer
He r grup p e r e s ogs å produk s j on av f i skevarer
og hva lkj ø t t om bord på skip som ikke
d r ive r f i ske ( f abr ikkski p ) e l l e r på land­
s t a s j on .
Produksjon av fiskevarer om bord på skip
som også driver fiske, grupperes under
Fersk­
1 3 0 1 Hav- og kystfiske og fangs t .
fiskpakking (ising ) og pakking av krepsdyr
og b lø tdyr grupperes under 61 1 1 5 Engros­
hande l med fisk og fiskevarer.
31141
T i l v irk ing av s a l t f i sk ,
t Ø r r f i s k og
k l ipp f i sk
Sal t ing , tØrking og røyking av f i sk .
3 1 142
Frys ing av f i sk
Frysing av rund f i s k ,
f i s ke f i l e t , krepsdyr
og b l ø tdyr .
31 143
Produk s j on av f i s kehermet ikk
Herme t i s er ing og halvkonservering av f i s k ,
krepsdyr og b l ø tdyr .
31149
Annen produk s j on av f i skevarer
Produk s j on av f i skemat o g and re varer av
f i s k , krepsdyr og b l Ø tdyr ikke nevnt
annet s t ed .
31 1 5
Prod u k s j o n a v o l j e og fett
Her gruppe r e s o g s å produk s j on av o l j e og
f e t t om bord på skip som ikke d r iver
f i ske
( f abr ikksk i p ) .
Produksjon av o lje og fe t t om bord på skip
som også driver fiske e l ler fangst
grupperes under 1 3 0 1 Hav- og kystfiske og
fangs t .
31 151
Produk s j on av f i s ke o l j er o g f i skemj Ø l
Produks j on a v o l j e , tran o g mj Ø l av a l l
s l a g s f i sk o g andre sj ødyr .
3 1 152
Produk s j on av veget ab i l sk e o l j e r
Utvinning , rens ing o g r a f f iner ing , koking ,
p o lyme r i s e r ing og annen omdann ing av vege­
Produk s j on av o l j emj Ø l .
tab i l sk e o l j er .
Produk s j on av v e g e t a b i l ske f e t t syrer .
3 1 153
Raf f iner ing og herd ing av anima l ske o l j er
Rens ing , r a f f inering og herding av an ima l ske
o l j er og f e t t s to f f er , herunder tran . Produksjon
av anima l ske f e t t syrer og fettalkoho l er .
1 64
3 1 154
Produk s j on av margarin
Produk s j on av margar in , kun s t smul t o g annet
t i l b e r e d t mat f e t t .
Produksjon av natur'smu lt gr'Upperes under
3 1 1 1 9 Annen produksjon av kjøttvarer.
31 1 6
Prod u k s j o n av korn v a r e r
Produk s j on a v mj Ø l , grøpp , gryn o g andre
mØ l l eprodukter som va l s e t , pr e s s e t e l l e r
Produk s j on av havren Ø t t e r ,
p o l e r t korn .
"corn f l ake s " og " puf f ed r i c e " og annen
v i d e r e f oredl ing av mØ l l eproduk t e r .
Korn- og f rØ r e n sing .
Produksjon av formjølb landinger og til­
bel'edt dyrefor gr'Upperes under 3122 Produk­
sjon av dyrefor .
31 1 7
Prod u k s j o n a v b a kervarer
31171
Produk s j on av brød- o g kond i t orvarer
Produk s j on av brØd , kaker , l e f s e r , l omper
og va f l e r .
31179
Produk s j o n av andre bakervarer
Produks j on av kj eks , knekkebrØd og f l atbrød .
Produk s j on av makaroni og spaghe t t i .
31 1 9
Produksjon a v sjokol ade og sukkervarer
Produksj on av kakao , . s j okolade , drops og
andre sukkervarer , dragerte o g sal tede
nøtter .
3121
Produksjon av nær i ngsmi d l e r el l ers
Produks j on av pot etmj Ø l , sago , s t ive l se ,
bakepulve r , van i l j e sukker ,
suppe- , pudding- ,
ge l e- og sausepulver , e s s enser , edd i k ,
sennep , krydde r i er , gjær , maj one s , s a l a t er ,
smØrbrØd og andre nær ingsmidler ikke nevnt
annet s ted .
av i s .
Brenning av kaff e .
Produks j on
Produksjon av tørris gr'Upperes under 3 51 1 9
Annen produksjon av kjemiske grunnstoffer og
forbinde lser.
3 1 22
Prod u k s j on
av
dyref6r
Produks j on av fårmj Ø lb l andinger ,
tangmj ø l ,
gra smj Ø l , ens i l e r t e p o t e ter , pel sdyrfBr og
annet t i lberedt dyrefor og dyrema t .
Produksjon av fiskemjøl grupperes under
3 1 1 5 1 Produksjon aV fiskeoljer og fiskemjø l .
Produksjon av o ljemjøl gr'Upperes under
3 1 1 5 2 Dr
_ oduksjon av vegetabilske o ljer.
1 65
.'
313
31 31
PRODUKSJON AV DRIKKEVARER
Prod u k s j on av b rennev i n og v i n
Produk s j on a v e ty l a lkeho l .
Produks j on av
Produk­
akev i t t , l ikØr og annet brennevin .
sjon av v i n , s ider o g andre g j ærede drikke r .
Produksjon av su lfittspri t grupperes under
351 1 9 Annen produksjon av kjemiske grunn­
stoffer og forbinde lser. Produksjon av malt­
drikker grupperes under 3 1 33 Brygging av ø l .
3 1 33
Bryg g i n g a v ø l
Prod uks j on a v Ø l , ma l t o g mal tdrikker .
3 1 34
Prod u k s j on av m i n e ra l v a n n
Produksj on a v a l kohol f r i e dr ikker s o m kul l ­
syreho l d i g mineralvann o g l eskedrikker med
e l l er uten ku l l s yr e .
Produksjon av frukt- og grønnsaksafter
grupperes under 3 1 1 3 Konservering av frukt
og grønnsaker.
Produksjon av alkoho lfri
vin grupperes under 3 1 31 Produksjon av brenne­
vin og vin.
Produksjon av alkoho lfrie malt­
drikker grupperes under 3 1 33 Brygging av ø l .
314
PRODUKSJON AV TOBAKKSVARER
Produk s j on av s igar e t t er , s i garer , rØyke- o g
skråtobakk og s nu s .
1 66
o
NYE VILKAR
.,l>
er første del i FAFOs rapportserie om nærings- og
nytelsesmiddelindustrien i Norge. Rapporten
viser at en av Norges viktigste industribransjer vil
møte nye konkurranseutfordringer på gO-tallet.
Rapporten tar opp følgende spørsm ål:
a..
I
VI
r+
ro
ro
::J
Blir nærings- og nytelsesmiddelindustrien i Norge
mer konsentrert?
z
-<
m
<
-
Hvilken betydning vil EFs indre marked ha for
NN-industrien?
r-
Hva kan Uruguay-runden i GATT bety for norsk
NN-industri?
~
»0
::u
Hvilke endringer skjer i norsk landbruks- og
fiskeri pol iti kk?
Hva kan endringene i det internasjonale handelsregimet innebære for norsk fagbevegelse?
Hvilken betydning har det for Norsk Nærings- og
Nytelsesmiddelarbeiderforbund at deres
medlemmer i framtida vil arbeide i en
konkurranseutsatt sektor?
De to neste rapportene i serien tar opp NNindustriens konkurransemuligheter, bedriftenes
strategier og utfordringer for fagbevegel sen .
~~
FAFO-rapport nr. 125
ISBN 82-7422-068-4
Fagbevege lsens senter for forsknin g,
utredning og dokumentasjon
Fossveien 19, 055 1 OSLO
Tl f. (02) 71 60 00
~
~
~
:t
~
~
V
"
' l>
10 1.
'. ; ' , \. . G: '. 1 .
i;
~~1~~.J~1fIT
........ _ _
•
,' , I
FAFO