1. No category

Miljöchefens roll
när
Nämnd och Förvaltning vill ro åt olika håll
Jonas Christensen och Carl Gustaf Spangenberg1
Samtliga teckningar av Rickard Olofsson.
Prolog
Borgmästaren: Det förväntas att du vid nya undersökningar kommer
fram till att saken inte på långt när är så farlig eller alarmerande som
du i förstone trodde.
Doktor Stockmann: Jaha – det är vad du förväntar dig!
Borgmästaren: Som anställd har du ingen rätt att hålla dig med egen
övertygelse!
Doktor Stockmann: Det här går för långt! Jag som läkare, som vetenskapsman, skulle alltså inte ha rätt att ...
Borgmästaren: Det här ärendet är inte av rent vetenskaplig karaktär;
det går längre än så; det inbegriper såväl teknik som ekonomi.
I Henrik Ibsens drama En folkefiende (1882) har badläkaren Tomas Stockmann upptäckt att vattnet är förorenat och därmed hälsofarligt. För Tomas är det självklart
att detta måste bli allmänt känt och att åtgärder omedelbart måste vidtas. Borgmästaren Peter Stockmann (som är bror till Thomas) har en annan uppfattning. Om
det kommer ut att vattnet är förorenat så försvinner badgästerna och med dem
badortens inkomster. Han anser även att kostnaderna för att åtgärda problemet
skulle bli alldeles för höga. Peter beordrar därför Tomas – som redan kontaktat
ortens tidning – att dementera alla ”rykten” och att avge en lojalitetsförklaring till
badstyrelsen, där Peter är ordförande.
Ibsens drama tydliggör konflikten mellan å ena sidan den professionelle, i det här
fallet en läkare vars främste plikt är att se till människors hälsa och för vilken fakta
är fakta, och å andra sidan politikern, som ser saken strategiskt och pragmatiskt,
och där olika intressen vägs mot varandra.
Jonas Christensen, juris. dr i miljörätt med ett förflutet i kommunal miljötillsyn, driver juristfirman
Ekolagen Miljöjuridik AB. Carl Gustaf Spangenberg, universitetlektor i rättshistoria, Juridiska institutionen Uppsala universitet. Carl Gustaf har länge forskat och undervisat bland annat i frågor
rörande yttrandefrihet och meddelarfrihet. Skriften är framtagen på uppdrag av Föreningen Kommunala miljöchefer. Författarna står gemensamt för innehållet.
1
Syfte
Den här skriften ska handla om relationen mellan den kommunala miljönämnden
och miljöförvaltningen, och då framförallt dess chef, Miljöchefen. I den bästa av
världar verkar alla tillsammans för samma goda mål. I verkligheten kan det däremot bli så att nämnd och förvaltning, eller förvaltning och resten av kommunen
drar åt olika håll. Vi har valt att fokusera på konflikter mellan Miljöchef och
Nämnd dels för att göra framställningen enklare, dels för att den situationen gör
Miljöchefen mer ensam och utsatt, utan möjlighet att söka stöd hos just Nämnden.
I värsta fall kan det uppstå en konfliktsituation.
Vi vill här försöka analysera relationen mellan Miljöchefen och miljönämnden och
diskutera vilka olika handlingsalternativ Miljöchefen kan ha när det uppstår olika
konflikter.
Syftet är inte att ta fram en patentlösning för hur sådana situationer ska lösas. I
stället vill vi presentera och närmare analysera de problem som kan uppstå och
lägga fram en modell för hur en miljöchef ska kunna hantera problemen. Vi vill i
det här sammanhanget lansera begreppet ”Den Rättrådige Miljöchefen”.
Utgångspunkter
Med kommunal miljöchef avses här den som är verksamhetsansvarig för en kommunal miljöförvaltning, ett arbete som till mycket stor del består av myndighetsutövande uppgifter. Vi kommer huvudsakligen att behandla den myndighetsutövande verksamheten.
Myndighetsutövningen ska ske sakligt, opartiskt och under lagarna. Detta är en
fundamental princip för den offentliga verksamheten i en rättsstat. I praktiken kan
det ändå uppstå situationer där det finns olika uppfattning om hur myndighetsutövningen ska bedrivas. Det händer att Miljöchefen och förvaltningen ställs mot
nämnden och eller mot resten av kommunen, där de senare har en önskan om hur
lagstiftningen ska tolkas som inte stämmer med Miljöchefens.
Att myndighetsutövningen ska ske på saklig grund innebär att beslut ska fattas på
grundval av de anvisningar som ges av lagar, förarbeten, rättspraxis och den juridiska litteraturen. Det som fokuseras i denna text är inte de många fall där det finns
utrymme för olika tolkningar av lagtexten, utan de fall då myndighetsutövningen
förväntas ske med hänsyn till ovidkommande intressen, förutsättningar eller omständigheter som Miljöchefen inte kan ställa upp på.
Det gemensamma för de situationer som hanteras i denna text är att det är förvaltningen och Miljöchefen som står för den sakliga och därmed korrekta rättstillämpningen, men där han eller hon förväntas fatta beslut på andra premisser. Det ska
inte uteslutas att situationen kan vara den omvända, men utgångspunkten är naturligtvis att miljöchefer vill följa lagen, inte bryta mot den. Och att miljöchefer är
chefer som har intentionen att utöva myndighetens makt ”under lagarna”, för att
knyta an till regeringsformen. Avsikten är naturligtvis inte heller att svartmåla
kommunala miljönämnder eller landets kommunpolitiker. Syftet med texten är i
2
stället att lyfta fram de situationer där det finns anledning att stötta en utsatt Miljöchef.
För att uttrycka sig bildligt så sitter Nämnd och förvaltning egentligen i samma båt,
men det händer att det uppstår situationer där man vill ro åt olika håll.
I värsta fall leder situationen till att det ömsesidiga förtroendet förloras, och det
kan ge personliga följder. Det kan också leda till att myndigheten frångår sina skyldigheter att hantera myndighetsärenden sakligt, opartiskt och under lagarna.
Vari består problemen?
Beroende på hur den kommunala organisationen ser ut, kan Miljöchefen vara anställd direkt av kommunen eller av den kommunala Nämnden. Det finns även
andra varianter, t.ex. med olika former av samarbete mellan olika kommuner.
Nämnden kan då motsvaras av en direktion som leder ett kommunalförbund. För
enkelhets skull används genomgående beteckningen Nämnden.
Oavsett anställningsform är det dock Nämnden som ska styra den myndighetsutövande delen av Miljöchefens arbete, medan utövandet av arbetsgivaransvaret kan
vara placerat lite olika, något som i sig kan leda till problem. Eftersom det är
Nämnden som rent juridiskt sett (kommunallagen) är myndigheten, är kommunen
i övrigt (det kan vara KF, KS, kommunalråd, kommunchef m.fl.) förbjudna att
styra Nämnden i dess myndighetsutövande uppgifter när det kommer till hur enskilda ärenden ska avgöras. Detta regleras i 12 kap. 2 § regeringsformen:
”Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får
bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende
som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör
tillämpningen av lag.”
Miljöchefen leder arbetet på miljöförvaltningen, som är den tjänstemannaorganisation som har till uppdrag att utföra de arbetsuppgifter som tillkommer Nämnden.
Ledamöterna i miljönämnden är tillsatta av fullmäktige, utifrån partiernas fördelning i KF och dess uppgifter finns definierade i det kommunala reglementet för
styrelse och nämnder. När det kommer till rent myndighetsutövande uppgifter får
dock inte nämndledamöternas partipolitiska hemvist spela någon roll.
Nämnden är myndigheten, och rent strikt existerar
inte förvaltningen enligt kommunallagen på annat sätt
än att Nämnden har fått möjlighet att delegera beslutanderätt till anställda i kommunen. Summan av de
anställda som fått delegation kan sägas utgöra kärnan
i den kommunala (miljö)förvaltningen. Förvaltningens myndighetsutövande uppgifter kan därför aldrig
vara vidare än Nämndens, utan i praktiken är den
snävare med hänsyn till förbudet mot att delegera ner
vissa typer av beslut. Oavsett detta är det dock samma materiella regler i t.ex. miljöbalken och i livsme-
3
delslagstiftningen som styr såväl Nämnd som tjänstemannaorganisation i dess
myndighetsutövande uppdrag.
Utifrån de olika påverkansfaktorer som kommer att beskrivas nedan, gäller det för
Miljöchefen att i sin myndighetsutövande roll inte låta sig påverkas av omständigheter som inte har erkänts av rättsordningen. Detta gäller oavsett om det är den
egna Nämnden, andra delar av kommunen, enskilda medborgare eller näringslivet
som utövar påtryckningar.
Frågan är: Var ska chefens lojalitet ligga? Svaret i denna del är enkelt, nämligen att
lojaliteten för varje myndighetsutövare ska ligga hos lagstiftningen och därmed
ytterst hos väljarna. När det gäller myndighetsutövning ska lojaliteten därför inte i
första hand ligga hos kommunen eller arbetsgivaren.
Problemet är dock att det ofta finns ett pris att betala för människan bakom den
Miljöchef som dristar sig till att inte följa Nämnden eller Kommunen. Man kan
riskera att bli arbetslös, bli utfryst av chefskollegiet, förlora i aktning hos sina medarbetare, tvingas gå emot sin egen etiska och professionella uppfattning, hamna i
en mediastorm, allt med konsekvenser för familjen därhemma.
Den fortsatta framställningen
I det fortsatta kommer framställningen att utgå från en bild där den fiktive Miljöchefen sätts i centrum. Med hjälp av denna figur vill vi illustrera och diskutera de
faktorer som Miljöchefen kan antas vara, eller känna sig, påverkad av. Kanske kan
framställningen också vara en hjälp för den drabbade Miljöchefen att analysera en
uppkommen situation: Vad är det som har hänt, och vad är det egentligen som
ligger bakom händelsen?
Med utgångspunkt från denna bild diskuteras sedan olika handlingsalternativ för
en Miljöchef.
4
Vilka faktorer påverkar Miljöchefen?
Figur 1. Denna figur avser att illustrera de olika faktorer som i praktiken kan komma att påverka hur Miljöchefen väljer att agera i olika situationer. Siffror hänvisar
till respektive stycke i texten nedan.
1. Miljölagstiftning
7. Medborgarna
1. Livsmedelslagstiftning
8. Nämnden
1. Annan lagstiftning
9. Kommunen
2. Offentlighetsprincipen
10. Chefsrollen
3. Fri- och rättigheter
11. Professionen
4. Meddelarfriheten
12. Personliga hänsyn
5. Yttrandefriheten
13. Media
6. Arbetsrätten
Kort introduktion
En första påverkansfaktor är naturligtvis lagstiftningen. I regeringsformen, en av
landets grundlagar, står att ”Den offentliga makten utövas under lagarna”. Det
innebär att myndighetsutövningen ska ske utifrån de rättsregler som finns.
När det gäller de olika rättsregler som styr en kommunal miljönämnd kan en indelningsgrund vara sakförfattningar och övriga författningar. Med sakförfattningar
avses t.ex. miljölagstiftning, livsmedelslagstiftning och de ytterligare författningar
över vilket miljönämnden har tillsyns-, eller kontrollansvar. Med övriga författningar avses sådana författningar som i många fall är gemensamma för all myndighetsutövning.
1. Sakförfattningar och förvaltningslagstiftning
Tillsyn eller kontroll enligt miljöbalken och livsmedelslagstiftningen utgör ryggraden för en kommunal miljönämnd. I de fall det är en gemensam bygg- och miljönämnd kan även plan- och bygglagen läggas till listan.
Med några få undantag gäller det nationellt bestämd lagstiftning (i motsats till
kommunala föreskrifter), och inte sällan vilar den på EU-rättslig grund. Eftersom
både livsmedels- och kemikalielagstiftningen bygger på EU-förordningar förekommer också tillämpning av totalharmoniserad EU-lagstiftning.
5
Detta betyder att kommunerna är bundna av lagstiftningen. Undantagen utgörs av
de bemyndiganden i främst miljöbalken, där kommunerna kan skriva egna föreskrifter. I övrigt har kommunerna uppdraget att tillämpa nationell lagstiftning, och
denna tillämpning ska syfta till att bestämmelserna ges
samma tolkning i hela landet.
Lagstiftningen innebär en skyldighet för alla verksamhetsutövare/livsmedelsföretagare m.fl. att utforma och bedriva
sina verksamheter så som lagen föreskriver. Men den innebär också en skyldighet för tillsynsmyndigheterna att bedriva
tillsyn och kontroll och fatta de beslut som krävs om förelägganden, förbud, sanktionsavgifter, polisanmälningar eller
vad det nu rör sig om. Dessa beslut ska också fattas enligt
den formalia som finns föreskrivet i t.ex. förvaltningslagstiftningen, arkivlagen, offentlighets- och sekretesslagen med flera lagar.
2. Offentlighetsprincipen
Miljöchefen påverkas i hög grad av att hon eller han verkar i en offentlig organisation. Offentlighetsprincipen är en hörnsten i den svenska förvaltningen. Den går
tillbaka till vår första tryckfrihetsförordning från 1766. I dag finner man offentlighetsprincipen i 2 kapitlet tryckfrihetsförordningen (TF).
Utmärkande för den offentliga verksamheten är just att den ska vara offentlig och
därmed öppen för insyn, granskning, kritik, ifrågasättande och debatt. I TF står det
att medborgarnas rätt att ta del av allmänna handlingar syftar till att främja ”ett fritt
meningsutbyte och en allsidig upplysning”.
Insyn i statens, landstingens och kommunernas verksamhet anses kunna motverka
maktmissbruk, korruption och andra missförhållanden. Öppenheten förmodas
också bidra till att minska allmänhetens misstro mot den statliga eller kommunala
förvaltningen.
Ärenden som rör offentlighetsprincipen är faktiskt överordnade de ordinarie arbetsuppgifterna. Det handlar om att tillämpa och följa en av våra grundlagar. Verksamheten måste vara organiserad så att allmänheten – i praktiken är det ofta media
– utan svårighet och dröjsmål ska kunna använda sig av offentlighetsprincipen.
Och det gäller även under semestertider och s.k. klämdagar!
Till vardags ställer offentlighetsprincipen krav på Myndigheten: Allmänna handlingar ska lämnas ut genast eller så snart det är möjligt. Ibland måste det även göras
en sekretessprövning. Handlingarna ska vara ordnade så att man kan hitta dem.
Myndighetens rutiner för diarieföring måste följas, etc.
Miljöchefen har ett särskilt ansvar för att allt detta fungerar. Det är därför viktigt
med goda kunskaper om offentlighetsprincipens betydelse i allmänhet och för det
aktuella verksamhetsområdet i synnerhet. Ibland kan det också bli nödvändigt att
konsultera experter på området.
6
JO vakar med viss stränghet över rätten att ta del av allmänna handlingar. Förutom
att JO kan kritisera en felaktig hantering av offentlighetsprincipen så kan JO även i
allvarligare fall åtala befattningshavare för tjänstefel.
Mellan offentlighetsprincipen och meddelarfriheten finns ett särskilt samband – se
nedan.
3. Fri- och rättigheter
För den som verkar i en offentlig organisation spelar även de grundlagsfästa medborgerliga fri- och rättigheterna en central roll. Dessa rättigheter gäller nämligen
också för de offentliganställda, däribland Miljöchefen, gentemot deras arbetsgivare,
stat och kommuner. I förhållande till sina underordnade kan det vara Miljöchefen
som företräder ”det allmänna”, dvs. arbetsgivaren.
Rättigheterna räknas upp i 2 kapitlet regeringsformen (RF) samt i tryckfrihetsförordningen (TF), yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och europakonventionen
(EKMR). Den sistnämnda gäller numera även som svensk lag.
Bland rättigheterna kan nämnas yttrandefriheten, meddelarfriheten, mötesfriheten
och demonstrationsfriheten.
Rättigheterna inskränker den s.k. lojalitetsplikt (se nedan om arbetsrätten) som
anses gälla i ett anställningsförhållande. För de offentliganställda innebär lojalitetskravet enligt JO att man sköter sina arbetsuppgifter. För övrigt får man fritt använda sig av sina fri- och rättigheter. Exempelvis kan man arbeta inom skatteförvaltningen och samtidigt vara öppet kritisk mot skattesystemet. Men åsikterna får
inte påverka utförandet av arbetsuppgifterna. Man får alltså inte obstruera beslut i
kraft av rättigheterna.
Undantagsvis kan det finnas grund för åtgärder från den offentlige arbetsgivarens
sida om de uttryckta åsikterna i betydande mån påverkar förtroendet för myndigheten eller på annat sätt hindrar arbetet. Åtgärderna får dock inte innebära en bestraffning av den anställde för att hon använt sig av sina rättigheter. Syftet ska vara
att se till att myndighetens arbetsuppgifter fullföljs.
Rättigheterna gäller som nämnts inte bara de anställda i allmänhet utan även cheferna, oavsett vilken nivå de arbetar på. För en chef kan det i praktiken vara mer
komplicerat att använda sig av dessa rättigheter. Chefen uppfattas i högre grad som
företrädare för myndigheten och det kan därför vara viktigt att klargöra om det är
chefens privata åsikter som framförs eller myndighetens.
4. Meddelarfriheten
Meddelarfriheten är en bland de olika rättigheterna som har särskilt stor betydelse i
den offentliga verksamheten. Bestämmelserna finns i TF (tidningar, böcker) och i
YGL (radio, teve och i vissa fall Internet).
7
Allmänhetens och medias möjligheter att få kunskap om vad som händer är ofta
beroende av att någon från verksamhetens ”insida” lämnar information om vad
som pågår och om vilka handlingar som därför kan vara av intresse att begära ut.
Meddelarfriheten är på det sättet nära sammankopplad med offentlighetsprincipen.
Meddelarfriheten är i svensk rätt så stark att den till och med tillåter att sekretessbelagda uppgifter – som inte omfattas av s.k. kvalificerad sekretess – ”läcks” till
media. I sådant fall får man till en journalist (men inte en privatperson!) berätta om
vad som står i handlingen men inte lämna ut själva handlingen.
Grunden till meddelarfriheten är det s.k. ensamansvaret: att det bara är en person
som i efterhand kan ställas till ansvar för vad som sägs eller yttrats. När det gäller
tidningar, radio och teve är det i normalfallet den ansvarige utgivaren. Den som
intervjuats eller skrivit en artikel eller insändare kan däremot inte åtalas. ”Meddelaren” får inte heller utsättas för andra påföljder eller repressalier. Offentliga arbetsgivare som bryter mot detta repressalieförbud kan åtalas eller kritiseras av JO.
Offentliga arbetsgivare får inte heller på annat sätt negativt försöka påverka de
anställdas meddelarfrihet. Man får varken komma med kritik, munkavlar, rekommendationer, synpunkter eller annat som kan uppfattas som begränsningar av
meddelarfriheten.
Till meddelarfriheten hör även rätten att vara anonym. Journalisten får inte (under
straffansvar) avslöja sina källor och den offentliga arbetsgivaren får inte heller försöka ta reda på vem som är källan. Den som bryter mot källskyddet eller ägnar sig
åt efterforskning kan åtalas av JO.
I praktiken är kanske anonymitetsrätten det effektivaste skyddet för meddelarfriheten. I en utredning från 1912 uttalades följande meningar som sedan dess blivit
bevingade.
”Hänsyn till den sociala omgivningen: familj, förmän, kamrater, affärsförbindelser o.s.v., och fruktan för andligt eller ekonomiskt obehag från dess sida utövar
hos oss ett övermäktigt tryck på den enskildes yttrandefrihet. […] Anonymitetsskyddet är mot detta tryck säkerhetsventilen, som i månget fall ensam möjliggör,
att ord sägas, som böra bliva uttalade, fakta framdragna, som böra bliva framdragna.”
Men det är viktigt att det inte indirekt framgår vem som är källan (Till exempel:
”En högt uppsatt chef inom miljöförvaltningen uppger.”). I känsliga situationer
finns det därför anledning att tillsammans med journalisten noga tänka igenom hur
man kan skydda sin anonymitet på ett effektivt sätt. (Jfr ”Deep Throat” i Watergateaffären!). Redan från början bör man göra klart att man vill vara anonym och att
det är viktigt att anonymiteten skyddas. I mycket känsliga situationer kan man kräva en skriftlig överenskommelse. Den kan användas som bevis mot journalisten
om anonymiteten på något sätt skulle brytas.
8
5. Yttrandefriheten
Förutom meddelarfriheten har den offentliganställde och därmed även Miljöchefen en allmän yttrandefrihet enligt 2 kap. RF och artikel 10 EKMR. Yttrandefriheten är en ”frihet att i tal skrift, bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt
uttrycka tankar, åsikter och känslor”.
Yttrandefriheten skyddar sådana ”yttranden” som ligger utanför meddelarfriheten.
Det kan handla om det talade ordet, brev och skrivelser, e-posten och internet.
(En hemsida kan dock få skydd enligt YGL om man sökt utgivningsbevis och
därmed har en ansvarig utgivare.)
Använda sig av sina rättigheter?
Flertalet offentliganställda använder sig sällan eller aldrig av sina grundlagsfästa
rättigheter. Det kan bero på att man inte anser sig behöva det. Eller också på
grund av rädsla för negativa konsekvenser. En kommunal chef kan uppfatta det
som särskilt svårt att använda sig av sina rättigheter.
I praktiken är det inte heller alltid riskfritt att ta dessa rättigheter ”på allvar”. Repressaliemöjligheterna är många och ibland svåra att bevisa. Och även om JO skulle kritisera eller rent av åtala en arbetsgivare som kränkt den anställdes rättigheter
så kan det ändå bli svårt att vara kvar på sin befattning. Ytterst kan arbetsgivaren
dessutom använda sig av sin rätt att köpa ut den anställde – se nedan om arbetsrätten.
Det är såväl en politisk som moralisk fråga om man som anställd och chef inom
den offentliga verksamheten ska framföra sina åsikter, avslöja missförhållanden
eller delta i samhällsdebatten.
De offentliganställda och i synnerhet en chef har i regel större insyn i statens och
kommunernas verksamhet än allmänheten och har därför möjlighet att se när något är fel. Från ett samhälls- och medborgarperspektiv kan det därför ses som en
plikt att slå larm och agera. Om ingen reagerar på missförhållanden eller vågar säga
ifrån så blir samhället tyst och totalitärt.
När det gäller mycket allvarliga missförhållanden som hotar människor och miljö
så kan det ses som moraliskt klandervärt att tiga. Inte minst gäller det för en person i chefsställning. Men man kanske inte alltid kan begära att någon ska riskera bli
martyr för den goda sakens skull.
Ytterst måste det vara upp till den enskilde att ta ställning till om man vill eller
orkar ta konsekvenserna av att öppet kritisera eller avslöja missförhållanden. Som
framgick av citatet om anonymitetsrätten här ovan, så har lagstiftaren ansett att det
finns goda skäl att skydda den som väljer att framträda anonymt.
9
Man bör under alla omständigheter fundera över vilket tillvägagångssätt som i det
enskilda fallet är de mest effektiva. Ibland kan det bli nödvändigt att visa mod.
Men det kan finnas andra alternativ. Man vill inte vara feg men man bör inte heller
handla dumdristigt. Det viktigaste är oftast att missförhållandena på något sätt blir
kända. Om det kan ske utan att den enskilde anställde drabbas så är det kanske
bara bra.
6. Arbetsrätten
Den grundläggande principen i svensk arbetsrätt är arbetsgivarens rätt att leda och
fördela arbetet. Den anställde har alltså lydnadsplikt och ytterst bestämmer arbetsgivaren. Men vad händer om man beordras handla mot lag och förordningar? En
sådan vägran skulle antagligen inte ses som saklig grund för uppsägning eller avsked. Mer osäkert blir det om man vägrar med hänsyn till sina professionella ideal
eller det egna samvetet.
En annan grundsten i den svenska arbetsrätten är den s.k. lojalitetsplikten. Den
innebär enligt arbetsdomstolens praxis ”att arbetstagaren inte får skada arbetsgivaren”. Anställningsavtalet sägs skapa ”ett personligt förhållande mellan parterna”
och medföra ”förpliktelser som går längre än vad som gäller i kontraktsförhållanden i allmänhet”. Arbetsdomstolen, AD, sammanfattar lojalitetsplikten med ”att
arbetstagaren är skyldig att sätta arbetsgivarens intresse framför sitt eget samt att undvika lägen,
där han kan komma i pliktkollision”.
Ett viktigt undantag från den s.k. lojalitetsplikten på den offentliga arbetsplatsen är
fri- och rättigheterna – se ovan. Enligt JO är den offentliganställde lojal så länge
hon sköter sitt arbete. Därutöver ska hon fritt kunna utöva sina medborgerliga
rättigheter även i förhållande till sin arbetsgivare.
Här ska vi inte gå in på de frågor om relationen mellan den anställde och arbetsgivaren som för den anställdes del hanteras av de fackliga organisationerna. När det
gäller arbetsförhållanden, lön, omorganisationer, omplaceringar, uppsägningar och
avsked så ligger ju förhandlingsrätten hos facket.
JO kan kritisera eller åtala arbetsgivaren. Mediaopinionen kan vara på Miljöchefens
sida. AD kan förklara en omplacering eller uppsägning ogiltig och döma ut skadestånd. Men de grundlagsenliga rättigheterna eller arbetsrätten är inte starkare än
att arbetsgivaren ytterst genom ”utköp” och genom att betala skadestånd ändå kan
göra sig av med den Miljöchef som man inte vill ha. Det bör man ha i åtanke innan
man tar strid med arbetsgivaren – oavsett om man har rätt i sak. Arbetsrätten förhindrar dessutom sällan att man kan frysas ut från sitt arbete genom att den
psykosociala arbetsmiljön i längden blir outhärdlig.
7. Medborgare
Ytterst kommer myndighetsuppdraget visserligen från medborgarna, men det innebär inte att alla medborgare ska få sin personliga vilja igenom. Eftersom det är
nationell lagstiftning, kommer uppdraget istället från den förhärskande nationella
folkviljan (genom riksdagsbeslut).
10
Medborgaren kan vara en enskild privatperson eller ett företag eller annan organisation. Medborgaren kan därför vara både den som bedriver eller avser att bedriva
en verksamhet, den som är eller kommer att vara störd av en verksamhet eller endast den som behöver ett råd, få information eller önskar ta del av en allmän handling. Miljöchefen kan inte vara alla till lags, och har inte heller den rollen.
8. Nämnden
En påverkansfaktor är den förhärskande politiska uppfattningen i Nämnden.
En omständighet som inte sällan visar sig ligga bakom sådana konflikter som hanteras i denna skrift, är att de förtroendevalda nämndledamöterna ska fatta sina
beslut på samma juridiska grund som exempelvis en domare, d.v.s. utifrån lagstiftningen trots att de är utnämnda av KF.
Detta är en omständighet som inte sällan
kan leda till missförstånd eller intressekonflikter för Miljönämndens ledamöter. Av
denna anledning kan det också vara viktigt
att använda uttrycket Förtroendevalda,
och inte Politiker, när man talar om eller med ledamöterna i Nämnden.
Denna påverkansfaktor kan manifesteras i att förvaltningen skriver fram ett förslag
till nämndbeslut, men att Nämnden inte följer förslaget utan formulerar ett eget
beslut som förvaltningen sedan ska verkställa. Miljöchefen bör vara de förtroendevalda behjälpliga genom att exempelvis hjälpa dem i berednings- eller arbetsutskottet att formulera ett beslutsförslag så som de önskar. Men miljöchefen kan däremot inte tvingas skriva under ett förslag som denne inte anser vara förenligt med
lagstiftningen eller sin egen övertygelse. Ett sådant förslag till beslut kan istället
skrivas under av nämndordförande. Men sådana meningsskiljaktigheter är naturligtvis inte alltid riskfria i relationen mellan Nämnden som arbetsgivare och Miljöchefen som arbetstagare.
Förvaltningen (miljöchefen och dennes medarbetare) formulerar sitt tjänsteutlåtande utifrån sin profession, undertecknar, registrerar, arkiverar och överlämnar till
nämndens ledamöter. Om nämnden väljer att besluta på annat sätt än vad förvaltningen föreslagit ska ändå förvaltningens tjänsteutlåtande finnas kvar i ärendet.
Det är inte ovanligt att överprövande myndighet i ett överklagat ärende önskar se
även förvaltningens tjänsteutlåtande.
9. Kommunen
Överkommunala intressen kan vara en påverkansfaktor.
Medan Miljönämnden har sitt snäva myndighetsuppdrag, så har kommunen i stort
en avsevärt större spelplan som rymmer många fler intressen än miljö, hälsa och
livsmedelssäkerhet. Fler bostäder, arbetsplatser, idrottsarenor och utbyggd infra-
11
struktur är några områden där kommunen i stort kan ha en annan uppfattning än
miljönämnden eller miljöförvaltningen.
Ytterligare en intressant omständighet är att Miljönämnden i många fall är tillsyns/kontrollmyndighet över verksamheter där kommunen är verksamhetsutövare.
Situationen kan bli än mer tydlig i de fall Miljöchefen är anställd av kommunen
och inte den egna Nämnden, varvid kommunen uttalat eller underförstått kan utnyttja det arbetsrättsliga beroendeförhållandet för att påverka Miljöchefens uppfattning.
10. Chefsrollen
En Miljöchef har som uppdrag att leda och fördela arbetet. Även den som vill arbeta ”kollegialt” kommer att med eller mot sin vilja att utöva makt över sina medarbetare. Till syvende och sist måste chefen fatta beslut. Den som vill göra alla
glada gör kanske till sist ingen glad. Chefsuppdrag beskrivs ofta som att det blåser
kallt och blir ensamt på toppen.
Men all makt kan missbrukas. En chef måste därför vara medveten om inte bara
sin styrka utan även om sina svaga sidor. Prestige, fåfänga, snarstuckenhet, långsinthet, fördomsfullhet, otydlighet osv. är mänskliga svagheter som kan ställa till
det om man är chef. Man måste också inse att maktutövningen ömsesidigt påverkar relationen mellan den som har makt och den som blir föremål för maktutövningen.
Ledstjärnan för en chef inom det offentliga är den som gäller för all myndighetsutövning enligt regeringsformen: saklighet, opartiskhet, lika behandling och respekt
för människovärdet. Särskilt mot dem som man av någon anledning tycker illa om
riskerar man att handla orätt. Filosofen Kants moraliska princip om att aldrig behandla en människa som ett medel utan som ett mål i sig, gäller även i förhållandet
till de underställda medarbetarna.
Lojalitet från medarbetarna är inte något som man kan kräva, den måste förvärvas.
Men medarbetarna har däremot rätt att kräva att chefen är lojal mot dem och inte
lämnar dem i sticket i svåra situationer. Ett sätt att göra detta är att chefen tillsammans med handläggande tjänsteman skriver under tjänsteutlåtandena till miljönämnden.
Man kanske aldrig fullt ut kan bli älskad som chef men att bli respekterad för att
man tar ansvar och agerar rättvist är kanske tillräckligt som mål.
11. Professionen
En miljöchef kan också påverkas av att vara en del av en profession, det vill säga
en yrkesgrupp med likartad utbildningsbakgrund, likartade arbetsuppgifter, likartade problem och likartade ideal.
12
Professioner kan vara mer eller mindre homogena. Om professionen organiserat
sig så ökar oftast graden av enhetlighet. Särskilt tydligt blir detta om professionen
utvecklat någon form av standard för sina medlemmar.
Föreningen kommunala miljöchefer är en fackligt och politiskt oberoende förening, vars syfte är att stärka miljöarbetet och stödja de kommunala miljöcheferna.
Det ska man göra genom att:
Utgöra en länk mellan medlemmarna och kommunala och centrala beslutsfattare samt näringslivet.
Utveckla kontakterna med och utgöra en påverkansgrupp i miljöfrågor
gentemot centrala beslutsfattarna i riksdag, regering, de statliga verken
samt näringslivet.
Öka medlemmarnas delaktighet och förstärka deras roll i miljödebatten
och i utvecklingen av miljöarbetet nationellt och internationellt.
Förbättra informationsutbytet mellan medlemmarna och utgöra ett forum
för konstruktiv diskussion.
Förstärka yrkesrollen och utveckla professionen.
Vara ett nätverk för medlemmarna och stöd i deras arbete som kommunala
chefer.
Enligt den rolluppfattning som kommer till uttryck i stadgarna ska Miljöchefen
vara något mer än en osjälvständig befattningshavare som bara har att utföra arbetsgivarens order. Miljöchefen ses i stället som en aktör i ett vidare perspektiv,
där lojalitet mot miljölagstiftningen blir det överordnade uppdraget.
Det kan naturligtvis uppstå en spänning mellan en sådan rolluppfattning och de
förtroendevalda politikernas. Medan Miljöchefen kan hänvisa till sina särskilda
kunskaper inom området och till sitt ansvar som tjänsteman, kan de förtroendevalda hänvisa till det mandat och den legitimitet de fått genom de demokratiska
valen. Man kan säga att om de förtroendevalda representerar det demokratiska
systemet så ligger Miljöchefens uppdrag inom ramen för rättsstatens krav att den
offentliga makten ska utövas under lagarna.
Tillhörigheten till en profession kan alltså både vara ett stöd för en viss rolluppfattning och upplevas som ett krav på att leva upp till rollen. Föreningen vill genom att ge kollegorna stöd sammantaget stärka miljöarbetet.
12. Personliga hänsyn
Att agera professionellt brukar ofta beskrivas som att man kan skilja på sig själv
som person och på sin yrkesroll. Det brukar också ses som att man inte låter personliga hänsynstaganden, känslor och behov påverka hur man utför sina arbetsuppgifter.
Men en Miljöchef är också till sist en människa av kött och blod med både känslor
och behov. Någonstans går naturligtvis en gräns där den professionelle måste värna sig själv, sin integritet, sin hälsa och sina egna behov.
13
För en Miljöchef som dras in i en konflikt kan påfrestningen bli mycket stor. Stöd
från kollegor, allmänhet, media och familj kan få avgörande betydelse för om man
ska orka. Ibland kan det vara värt att ta striden men det kan vara klokt att sätta upp
en gräns för hur mycket man är beredd att tåla. Man kan komma att hyllas som en
hjälte för sitt civilkurage. Men man riskerar också att hamna i ett hörn, komma i
försvarsställning och i värsta fall låsa fast sig och bli en förbittrad rättshaverist.
Som sådan behöver man egentligen inte ha fel i sak. Det är bara det att livet, samhället, politiken, arbetslivet etc. inte alltid är rättvist.
13. Media
Den offentliga verksamheten ska vara offentlig och ligga öppen för insyn – det
följer av offentlighetsprincipen (se ovan). Media spelar en viktig roll när det gäller
granskningen av statens och kommunernas verksamhet. En fri och oberoende
press är ett av demokratins och rättstatens kännetecken.
Mediebevakningen är förstås inte alltid korrekt, den kan innehålla fel, missförstånd
och vinklingar. Det är dock inte en uppgift för den som företräder det allmänna att
recensera och mästra media. Däremot har man som chef inte bara en rätt utan
även en skyldighet att i sak försöka påtala upplevda felaktigheter. Men en aggressiv, irriterad eller arrogant hållning gentemot media riskerar att uppfattas som riktad även mot läsaren eller tittaren, dvs. de medborgare som är det allmännas uppdragsgivare.
Enklast är nog att gilla läget när det kommer till den sensationslogik som präglar
media; hälsan tiger inte bara still den blir inte heller några bra rubriker. Med saklighet, hjälpsamhet, tålamod och pedagogiska ansträngningar får man försöka tillmötesgå medias intresse med så stor öppenhet som möjligt. Att lägga locket på och
inte ge några kommentarer brukar sällan vara en bra strategi och passar illa i en
offentlig verksamhet.
En bra relation till media är säkert också en fördel om myndighetens uppfattning
ska komma fram. Att få sina ”pratminus” översända för synpunkter brukar exempelvis vara något som man utan invändningar kan begära. Ju bättre relationen är
desto större blir dessutom möjligheten att få komma med korrigeringar.
Men bortsett från källskyddet – att media inte får avslöja namnet på den som vill
lämna uppgifter anonymt – så bör man som princip utgå från att journalister vill
publicera allt som har nyhetsvärde. Även om det sagts ”oss emellan” eller att man
råkar ha sagt för mycket. Är man öppenhjärtig får man samtidigt inte vara aningslös.
Den som avslöjar eller kritiserar missförhållanden som gäller miljön kan ofta räkna
med uppmärksamhet och sympati från media och allmänhet. Det kan i bästa fall
bli ett skydd mot repressalier, åtminstone så länge uppmärksamheten varar. Risken
är dock att man dras med i en mediadramaturgi där man själv kan komma att tappa
kontrollen över skeendet. Man bör därför alltid överväga att använda sig av rätten
att vara anonym.
14
Figur 2. Problembeskrivning och handlingsalternativ
Argumentation
”Whistleblowing”
Lojalitet
Lämna uppdraget
Obstruktion
Hur ska Miljöchefen agera i en konfliktsituation?
Miljöchefen kan ha olika handlingsalternativ. Man kan välja att uttrycka sin kritik
offentligt (t.ex. genom att använda sig av sin meddelarfrihet, ”whistleblowing”),
lämna sin tjänst, lojalt lyda arbetsgivarens order eller obstruera en order genom att
förhala verksställandet eller försöka minimera de upplevda skadeverkningarna.2
Är dessa de enda tänkbara handlingsalternativen?
I vissa fall kan det vara så. Men i första hand bör Miljöchefen överväga om det inte
genom argumentation går att påverka Nämndens beslutsfattande. Att Miljöchefen med sakargument, hänvisning till lagstiftning och andra vägande omständigheter försöker påverka beslutet.
Kan Miljöchefen genom argumentation vinna nämnden över på sin sida så är det
en vinst för alla inblandade, inte minst för sakfrågan. Dessutom kan det leda till att
Miljöchefen går stärkt ur konflikten.
Detta ”förhandlingsutrymme” är dock beroende av miljöchefens kompetens såväl i
fråga om lagstiftningens innebörd som de bakomliggande miljöproblemen. ”För2
Jfr. Albert O. Hirschman. 1970. Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms,
Organizations, and States. Cambridge, MA: Harvard University Press.
15
handlingsutrymmet” är också beroende av Miljöchefens ställning, auktoritet, övertalningsförmåga och andra mer eller mindre diplomatiska talanger. Den som sett
den engelska teveserien ”Yes, minister” vet – i karikerad form – vad vi menar.
Det handlar egentligen om en slags ämbetsmannakonst: att få beslutsfattaren att
fatta kloka och riktiga beslut. Ibland kan det bli ett högt spel med stora insatser.
Men oftast är det nog en vardagsuppgift för Miljöchefen att genom hänvisning till
tvingande lag och rättspraxis få nämnden att agera lagenligt.
Det finns i svenskan ett gammalt ord som numera sällan brukas men som fångar
vad vi är ute efter – att vara rättrådig. I ordböckerna beskrivs det som att man är
samvetsgrann, plikttrogen och rättvis. I följande avsnitt ska vi utveckla tanken om
Den rättrådige miljöchefen.
Den rättrådige miljöchefen
– Om det inte vore för min kyla skulle Ers majestät för länge sedan ha brunnit
upp!
Det är enligt anekdoten det svar som den hetlevrade och impulsive Gustaf II
Adolf fick när han klagade över sin kansler Axel Oxenstiernas försiktighet och
iskalla lugn.
Replikväxlingen illustrerar en urgammal konflikt mellan politikern och ämbetsmannen. Den ene vill framstå som handlingskraftig, den andre representerar eftertanken. I antikens lära om dygderna handlade det om den nödvändiga balansen
mellan å ena sidan Fortitudo, styrkan, och å andra sidan Prudentia, klokheten och
Temperantia, måttfullheten.
Hur blir man en rättrådig miljöchef som behåller sin professionella integritet, är
lojal mot lagstiftningen och därmed får nämnden att fatta rätt beslut?
Kunskaper och kompetens är en förutsättning. Erfarenhet underlättar säkert. Personlig förmåga likaså. Vad vi också tror på är erfarenhetsutbyte kollegor emellan
och kollegial rådgivning. Ett nätverk av kollegor är viktigt.
Vid ett seminarium med miljöchefer i mars 2012 diskuterades denna fråga. Om
man ska sammanfatta de synpunkter som kom fram så handlade många av dem
om den pedagogiska roll som vi talade om tidigare. Det är Miljöchefen, och hans
eller hennes medarbetare, som typiskt sett står för kompetensen i sakfrågorna. Det
vill säga kunskaper om den lagstiftning som ska tillämpas, om offentlighetsprincipen och de grundläggande fri- och rättigheterna, om arbetsrätten, om den kommunala organisationen osv. Utmaningen för Miljöchefen är att med tålamod och
integritet – ja, som en seminariedeltagare uttryckte saken: genom lirkande – försöka få de förtroendevalda och andra tjänstemän att förstå vad som gäller, vilken roll
man har som myndighet, hur rollfördelningen ser ut, vilka konsekvenser olika
handlingsalternativ får osv. En annan slutsats från seminariet var att man i en hastigt uppkommen situation är hjälpt av att man dels har en beredskap för att sådana
situationer kan uppstå, dels har en strategi för hur de i ett sådant fall ska hanteras.
16
Ekosofen Tage Danielsson diktade en gång ”Säll är den som har till rättesnöre att
man bör nog tänka efter före”.
En ”akutlista”
I den akuta situationen där det uppstått en sådan konflikt med Nämnden som beskrivits här ovan, kanske följande punkter kan vara till hjälp.
Stäng dörren och analysera läget.
Vad har egentligen hänt i det som verkar ha hänt?
o Vari ligger problemet?
Fundera igenom ansvars- och rollfördelningen.
o Vilken roll och ansvar har de inblandade parterna (nämnden, tillsynsobjektet …)
o Vilken roll har du?
o Vilken roll bör du ha?
o Vilken roll vill du ha?
o Vilken roll kan du realistiskt sett spela?
Gör en konsekvensanalys utifrån alla de faktorer som du måste ta hänsyn
till, och som vi kommenterat ovan (se figur 1).
Rådfråga en kollega i ditt nätverk.
Kolla slutligen med din ”magkänsla”. Varje situation är unik och ibland
måste man vara streetsmart, det vill säga handla utifrån sin intuition (i den
ligger både din kompetens och dina erfarenheter).
Stäm gärna av ännu en gång med en klok kollega.
Till syvende och sist är det Miljöchefen själv som avgör vilken väg hon eller han
ska ta. Ansvaret ska läggas ”där det hör hemma”, miljöchefen ska inte ta på sig
någon skuld för att ett tillsynsobjekt begått miljöbrott eller att en olycka ägt rum.
Däremot ska miljöchefen inte undandra sig ansvaret för att på bästa sätt få till en
lösning på problemet.
17
Epilog
– Denna vecka kan vara en av de viktigaste i ditt arbetsliv!
Så yttrande den Erfarne Miljöchefen till en yngre kollega, dagarna efter det att den yngre råkat ut för en konflikt i sin roll
som Miljöchef. Den yngre visste nog att det var sant, men insåg det inte förrän flera år senare. Mycket tack vare stödet från
den Erfarne, har nu även den yngre blivit en Erfaren som kanske i sin tur kan stödja en yngre kollega…
18