Starkare politisk ledning
Starkare politisk ledning i landsting, kommun och förvaltning En vägledning för politiker och ledande tjänstemän Av Warren Kinston Transformera AB och Paul Holmström Management AB har under lång tid arbetat inom politiskt ledda verksamheter. Utifrån vår erfarenhet har vi sett behovet av att fokusera på gränssnittet mellan den politiska ledningen och styrningen samt den verkställande ledningens uppgift att omsätta beslut till handling. I svenska kommuner och landsting finns sedan gammalt en stark politisk medvetenhet och ett tydligt politiskt fokus. Men verktygen för att kanalisera den politiska kraften mot effektiv handling är inte alltid lika väl utvecklade. Ledning av politiskt styrda verksamheter skiljer sig i stor utsträckning från att leda ett privat företag. Det finns specifika skillnader som man behöver ha kunskap om för att kunna driva ett effektivt ledningsarbete inom en politiskt styrd verksamhet. I vårt arbete har vi bl.a möts av att: - Tjänstemän och politiker har svårt att förstå varandras roller, uppgift och ansvar och där konsekvenserna försvårat en konstruktiv samverkan. - Arbetet med att besluta om övergipande målsättningar och uppföljning är svagt utvecklat och leder till mål/ medel-konflikter i verksamheten. - Verksamheter där tjänstemän i för hög grad styrt verksamheten och där de politiska avsikterna inte uppfyllts. - Verksamheter där politiker i för hög grad lagt sig i hur verksamheten utför de politiska uppdraget och där tjänstemän inte kunnat ta ansvar för sin uppgift. Politisk kraft är betydelsefull endast om den omsätts i handling. Förbättring i en förvaltnings effektivitet är beroende av att erfarna förtroendevalda och ledande tjänstemän utvecklar en medvetenhet om politisk ledning, utvecklar de nödvändiga politiska färdigheterna och inför system som är lämpade för de förtroendevaldas och verksamhetens arbete. Ett väl fungerande samspel är viktigt för att skapa effektivitet men det är också en av grundförutsättningarna för att utveckla den lokala demokratin och allmänhetens förtroende för de politiskt styrda institutionerna. I vårt arbete med politiskt ledda verksamheter är vår ansats att: - Analysera förutsättningarna utifrån ett strukturellt, kulturellt och individuellt perspektiv och att utifrån detta skapa arenor där olika aktörer kan mötas och föra en dialog för att tydliggöra uppgift, roll och ansvar. - Arbeta som ledningsstöd och samtalspartner till ledare. - Skapa utvecklingsprogram för politiker och/eller tjänstemän avseende styrning av politiskt ledd verksamhet. Vi har funnit att ett tydligt formulerat ramverk behöver utvecklas kring hur de politiska och exekutiva systemen länkar in i varandra. I denna skrift läggs en grund för att definiera just ett sådant ramverk. Här beskrivs grunderna för rollerna och rollspelet mellan allmänheten, de förtroendevalda, de ledande tjänstemännen och de anställda. Transformera AB och Paul Holmström Management AB är associerade med The Political Management Institute vid Sigma Centre Ltd, London. I syfte att öka dialogen kring politiskt styrda organisationer har vi utifrån ett svenskt perspektiv översatt skriften ”Starkare politisk ledning”. Rolf Lundgren Transformera AB Paul Holmström Paul Holmström Management AB Innehållsförteckning Begrepp och missuppfattningar 3 Hur politiskt ledarskap skiljer sig från • verkställande ledning • politisk aktivism • att bli vald Att skapa ett ramverk för politisk styrning 6 Hur det politiska arbetet struktureras och samordnas • för alla ledamöter • för grupperna • för de ledande tjänstemännen Att utveckla politisk kraft 8 Hur politisk kraft beror på hur de förtroendevalda • använder sin motivation • utövar sina övertygelser - arbetar med tjänstemännen Att vidmakthålla demokratin 11 Hur säkerställa att styrningen är demokratisk • i fullmäktige, styrelsen eller nämnden • i grupperna • i samhället Att agera politiskt 14 Att få saker att hända • inom en komplex organisation • i det dagliga beslutsfattandet • inom begränsningar Utveckling av fullmäktige, styrelser och nämnder - ett slutord -2- 17 Begrepp och missuppfattningar Under de senaste årtiondena har lokala myndigheter utvecklat en större politisk medvetenhet och tydligare politiskt fokus. Men verktygen för att kanalisera den politiska kraften mot effektiv handling är inte lika välutvecklade. Många politiska församlingar har åstadkommit mycket. Men om man frågar politiker, akademiker eller managementkonsulter om vad styrelsens eller nämndens och dess medlemmars exakta uppgifter är, så får man en variation av olika, ”luddiga” och även missledande svar. Låt oss granska några av dem Den förtroendevalde är INTE en tjänsteman En del säger att fullmäktige ”sköter organisationen” eller ”skapar policys” eller ”leder personalen” eller ”står för drivkraften” - med ett ord sagt ”leder” förvaltningen. Denna bild av fullmäktige är inte helt felaktig, men den är inte fullt tillräcklig. Trots allt, sköter även tjänstemännen organisationen, skapar policys, leder personal och står även för drivkraft. Beskrivningar som dessa suddar ut den grundläggande och ofrånkomliga skillnaden mellan en förtroendevald och en anställd tjänsteman. Trots kunskapen om otydliga roller, så krävs det i realiteten en otvetydig skillnad mellan den förtroendevaldes arbete och tjänstemannens arbete - precis som det finns en skillnad mellan de personliga kvalitéerna och färdigheterna hos en politiker respektive hos en tjänsteman. Den förtroendevalde är INTE bara en partiarbetare En del anser att lokalt politiskt arbete är en möjlighet att ”utöva makt”, att ”kämpa för nationella politiska mål” eller att ”bedriva partipolitik”. Återigen, även om det ligger något i dessa beskrivningar så exemplifierar det partiarbetaren eller gräsrotsaktivistens syn på saken. Dess logiska konsekvens, leder till en inställning som fokuserar på att ”vinna rösterna”, ”underkasta sig partiet” eller på nationella angelägenheter. Den förtroendevaldes och partiarbetarens roller är olika, men inte så olika att det inte är omöjligt att röra sig mellan dem. Om lokal förvaltning skall vara demokratisk så är det väsentligt att denna skillnad förstås och hanteras smidigt. Den förtroendevalde är INTE bara ”mannen på gatan” En del menar att den förtroendevalde är den vanlige människans röst. Deras uppgift måste alltså vara att lyssna på folk, uttala deras åsikter och använda sunt förnuft för vad som är rätt och välgörande. Även om att vara tillgänglig och förnuftig är en dygd och en nödvändighet så är det dock inte tillräckligt i sig självt. Mannen på gatan har inte lovat att göra något och har inte heller ett juridiskt ansvar för fullmäktiges agerande. Men de förtroendevalda har ett unikt och svårt arbete att utföra. De har tillsats av allmänheten, i en roll med ett utpekat ansvar, och som de kan avskiljas från om arbetet sköts dåligt. Invalet bör därför följas av en längre period av utbildning och träning för att utveckla den specialiserade färdighet och kunskap som är nödvändig för att spela en komplex och ansträngande roll i samhället. Vad är då denna politiska ledning? Fullmäktigearbetet är mångskiftande och svårt - på grund av att det kräver anpassning till, hävdande av och agerande baserat på grundläggande värden, önskemål och intressen inom ett samhälle. -3- Men samhället är inte och kommer aldrig att bli en enad enhet med en enda uppsättning värden, önskemål och intressen. Den engagerade politikern har därför en mycket svår uppgift. Han eller hon måste sträva efter en enighet eller en framkomlig väg i en situation där kritik av olika åtgärder är oundviklig och där oenighet snarare är regel än undantag. Försök att undvika oenighet eller att förneka dess existens är i längden kontraproduktivt. Men försök att väcka oenighet innebär också onödig tidsspillan och energiförlust. Framgångsrik politisk ledning visas i skickligt, medvetna överväganden och hanterandet av skiljaktigheter. I denna skrift kommer vi att lotsa läsaren genom de viktigaste stegen för att bidra med en framgångsrik politisk styrning baserad på analys, erfarenhet och forskning av ”The Political Management Programme” vid Brunel University. Kort sammanfattat innebär politisk ledning: Styrning av en tjänstemannaorganisation inom ett ramverk av begränsningar genom att tillämpa en uppsättning av politiska ställningstaganden på frågeställningar avseende prioriteringar eller värderingspreferens för den enskildes och samhällets vägnar. En ny bild Tjänstemannaledning Fullmäktige T F Politisk ledning Exekutiv ledning Organisatorisk inriktning Fullmäktige behöver både en effektiv politisk ledning och en effektiv tjänstemannaledning; den ena kan inte ersätta den andra. Vi har funnit att bilden ovan hjälper till att orientera tankarna om politisk ledning. Den illustrerar två grundläggande idéer: De förtroendevalda utför ett fundamentalt annorlunda ledningsarbete jämfört med tjänstmännen & De två typerna av ledning behöver varandra, de är kompletterande, inte konkurrerande. Ett tydligt formulerat ramverk behöver därför utvecklas för att särskilja de förtroendevaldas arbete/ roller/procedurer/regler/utbildning etc. från tjänstemannaledningens arbete/roller/procedurer/ regler/utbildning; för att exakt förklara hur de politiska och exekutiva systemen länkar in i varandra. (Relationerna mellan förtroendevalda och tjänstemän nämns här före sådana begrepp som organiserandet av partigrupper, samspel med allmänheten och hanteringen av den nationella ledningen eftersom vi tror att om förtroendevalda och tjänstemän inte kan agera i samverkan så kan inte mycket uträttas på andra fronter.) Förutsättningar för introduktionen Om bilden på föregående sida uttrycker en verklighet, så kan introduktionen av nya förtroendevalda hanteras på mer än ett sätt. Introduktion Ledda av tjänstemän Ledda av förtroendevalda Ledda av utomstående t ex chefstjänstemän eller förvaltningens utbildare, vilka ofta bäst kan hantera frågor som • lokala tjänster • juridiska rättigheter och skyldigheter • lokala sociala faktorer • existerande system • lokalsamhällets historia t ex partiledare eller erfarna medlemmar, vilka ofta bäst kan hantera frågor som • ledamöternas åligganden • bemötandet av allmänheten • rutiner för ledamöterna • gruppens policies • nationella-lokala frågor -4- t ex akademiker eller konsulter som ofta bäst kan hantera frågor som • konflikter mellan förtroendevalda och tjänstemän • förvaltningens utveckling • praxis för politiker • förvaltningens roll • demokratins historia och utveckling Förutsättningar för utvecklingen Förbättring i förvaltningens effektivitet är beroende av att erfarna förtroendevalda och ledande tjänstemän utvecklar en medvetenhet om politisk ledning, utvecklar de nödvändiga politiska färdigheterna och inför system som är lämpade för de förtroendevaldas arbete. I nästa avsnitt diskuterar vi kraven på ett effektivt lokalt ramverk för en förvaltning. I en politiskt välorganiserad förvaltning…. ges det en hög prioritet att utveckla en känsla av gemenskap, medborgarskap och demokratisk delaktighet - eftersom detta är den yttersta bevekelsegrunden för den lokala politiska enhetens existens. I en politiskt välorganiserad förvaltning…… förekommer samverkan med fullmäktige ledda av andra partier för den lokala förvaltningens gemensamma bästa; och konstruktivt arbete är möjlig med en regering oavsett partisammansättning. I en politiskt välorganiserad förvaltning….. antas ett system för skapande av policys som stärker både de förtroendevalda och tjänstemannaledningen och som på ett positivt sätt möjliggör hanteringen av skiljaktigheter. -5- Att skapa ett ramverk för politisk styrning Politiskt arbete måste styras och samordnas Hur man än uppfattar sin roll och det ansvar som fullmäktige, styrelsen eller nämnden har, så är den uppgift man skall ta itu med omfattande. Vidden av aktiviteter, antalet människor, budgetens storlek, inverkan på näringsliv och samhälle. Alla dessa faktorer bidrar till att göra lokal förvaltning till en mycket stor uppgift. Större åtaganden måste organiseras tydligt och enkelt om de som medverkar skall kunna spela sin roll smidigt och effektivt. Ömsesidig förståelse är inte nog En vädjan om ”ömsesidig förståelse” mellan förtroendevalda och tjänstemän är inte mycket mer än munväder. Arbetet i en lokal politisk församling måste vara tydligt definierat innan ömsesidig förståelse är möjlig. Det är här som politiskt ledningsarbete startar. En vacker tanke! Men vad innebär den? Framför allt måste ett organisatoriskt ramverk utvecklas. Ramverket måste specificera de roller som behövs, åtaganden, relationerna och systemen så att de passar de förtroendevaldas behov för att uppfylla målet. Utan ett sådant ramverk blir politisk kraft anarki, reduceras till apati eller tas över av en minoritet. Vem skapar ramverket för lokal politisk ledning? En • • • del av ramverket skapas genom lagstiftning, bland annat övergripande strukturer vilka tjänster som skall tillhandahållas finansiella system och regler Oavsett hur mycket central kontroll som kan utövas i dessa frågor, så kommer det alltid att finnas en hög grad av lokal handlingsfrihet. Ansträngningar måste därför göras för att utveckla, kontinuerligt granska och uppdatera ett lokalt ramverk. Ramverket måste vara så inrättat att det passar: • Fullmäktige, styrelsen, nämnden och dess ledamöter • Partipolitiska och särintressens realiteter • Tjänsterna och de exekutiva funktionerna Några av huvudkraven på ramverket anges i rutorna nedan: Ledamöterna behöver Dokument som hjälper dem att förstå värderingsfrågorna Kommittéer och arbetsgrupper anpassade till deras specifika roll Program för politiskt arbete för att rikta in deras verksamhet Administrativt, utredande och kreativt stöd i arbetet Procedurer och konventioner som tillåter och hanterar oliktänkande Personlig utveckling för att utveckla sin effektivitet Detta ramverk måste utvecklas på flerpartibasis -6- Ledande tjänstemän behöver En organisationsstruktur Planeringssystem Budgetsystem Informationssystem Personalsystem Ledningsmetoder Detta ramverk måste utvecklas av de ledande tjänstemännen, men godkännas av de förtroendevalda Partigrupper behöver En effektiv politisk motståndare Sätt att leda Sätt att skapa partidisciplin System för politisk planering Fullgod kontakt med partiet Detta ramverk måste utvecklas av varje partigrupp för sig Kom ihåg • Ett bra ramverk kan i sig självt inte säkerställa ett bra beslut - det kan bara människor göra men • Ett dåligt ramverk kan göra så att bra beslut är svåra eller omöjliga att uppnå och • Dåliga ramverk kan skapa så mycket misstroende, spänningar och demoralisering att goda beslut inte kan förverkligas framgångsrikt. Ett traditionelltsynsätt Denna bild har fördelen av enkelhet och ger en känsla av hierarkisk myndighetsutövning. Allmänheten Att • • • • • • • * Förtroendevalda * Ledande tjänstemän * Medarbetare * Utser och utkräver ansvar använda denna bild och det förknippade språkbruket leder olyckligtvis till: dåligt fokus på allmänheten sammanblandning av roller samma arbete utförs flera gånger slöseri med resurser frustration maktkamp förseningar och ineffektivitet Ett nytt synsätt Skillnader gentemot det traditionella synsättet: Allmänheten Förtroendevalda Ledande tjänstemän Medarbetare De fyra rollerna är sammankopplade Varje roll behöver definieras och var och en kräver sina egna strukturer, procedurer och arbetssätt. De sex relationerna är alla olika Varje relation behöver beskrivas med ett distinkt språk och kräver sina egna strukturer, procedurer och arbetssätt. Rollerna och relationerna utgör ett förnuftigt system Om roller och relationer är riktigt utarbetade så är framsteg möjligt och effektiviteten kan utvärderas. -7- Att utveckla politisk kraft Ingenting händer utan politisk kraft Varje förvaltnings ramverk får energi från de individuella förtroendevaldas och ledande tjänstemännens personliga egenskaper. De förtroendevalda bör faktiskt sitta i förarsätet eftersom de måste lösa skiljaktigheter som rör värderingar och intressen. Sådana politiska problem är inbyggda i alla viktigare beslut. Även om tjänstemännen kan göra en hel del, så är de beroende av ingångsvärden från de förtroendevalda. De förtroendevalda fattar sina beslut i överensstämmelse med sin politiska motivation, politiska övertygelser och politiska ståndpunkter. Vi skall kortfattat granska var och en av dessa i det här avsnittet. Politisk motivation Allmänhetens förkämpe Jag vill hjälpa andra människor, särskilt de som behandlas felaktigt, orättvist eller omänskligt!! Ledningsentusiasten Jag vill styra och kontrollera verksamheten för att säkerställa att den tillhandahåller vad som verkligen behövs, där det verkligen behövs och att skattebetalarnas medel inte förslösas!! Samhällsaktivisten Alla bra förtroendevalda är personligen engagerade och vill se saker och ting hända. Det är detta som driver dem. Alltså är ledamöterna varje fullmäktiges, styrelses eller nämnds största tillgång. Vi • • • har identifierat tre specifika, konstruktiva motivationer, vilka syftar till: att hjälpa individer att förbättra ledarskapet att bevara/förändra samhället Drivkraft i allmänhet, vare sig den yttrar sig som initiativ eller personlig ambition, är lika väsentlig för politisk framgång. Dessa drivkrafter behöver granskas och kanaliseras av lämpliga ramverk. Jag vill bevara/förändra samhället för att göra det bättre, starkare och rättvisare!! Kom ihåg • Man behöver gardera sig mot tendensen att lägga an på bara en typ av motivation och att nedvärdera andra. • En bra förtroendevald har lite av var och en av de tre motivationerna. • Ett bra fullmäktige eller en bra partigrupp har medlemmar med alla tre motivationerna. • Att bara vara välmotiverad tillåter inte ett handlande. Handling måste vara baserad på den förtroendevaldes, av samhället, sanktionerade roll. Politiska övertygelser Om motivation skapar drivkraft så ger övertygelser denna drivkraft inriktning och fokuserar kraften. Det finns förmodligen ingen gräns för den variation av politiska ståndpunkter som kan hysas av folk. De kan vara konkreta och specifika (”en simhall i närheten skulle vara fint”) eller abstrakta och storsinta (”gynna större möjligheter för känslomässig växt längre fram i livet”). Men, personliga politiska ståndpunkter, liksom motivationer, kan inte lätt och enkelt omsättas i handling. Att fullfölja idéer och att arbeta med andra för att omvandla gemensamma uppfattningar till fullmäktiges mål och handling är ett svårt och synnerligen viktigt ansvar, vilket är utmärkande för den politiska processen. Den centrala betydelsen av övertygelser i det politiska livet samt de personliga värderingar och etiska principer som hör ihop med övertygelser kan inte nog överdrivas. Den politiska rollen karaktäriseras av ett krav på att agera offentligt med utgångspunkt i övertygelserna. -8- När väl insikter om de personliga värderingarnas och övertygelsernas nyckelroll är på plats är det möjligt att utveckla en djupare förståelse för • betydelsen av debatt (se avsnittet om att vidmakthålla demokrati) • bildandet av grupper för särintressen (se nästa stycke) • skillnaden mellan förtroendevalda och ledande tjänstemän (se det inledande avsnittet) • spänningen mellan nationella och lokala intressen (se senare avsnitt) • politisk ledning • sprickor inom partierna Nödvändigheten av grupper Styrande organisationer som fullmäktige fattar sina beslut formellt genom majoritetsomröstning. Detta betyder att om individer önskar se sina övertygelser omvandlade till policy, så måste de slå ihop sig med andra likasinnade för att vinna omröstningen. Således är det oundgängligt och väsentligt att skapa intressegrupper. Grupper är den viktigaste metoden för att politiska attityder skall utvecklas och för att politiska övertygelser och motivationer skall kanaliseras. Partipolitiska grupper är den mest utvecklade formen av intresseorganisation. De representerar välutvecklade och kulturellt igenkänningsbara politiska övertygelser och motivationer. Kvalitén och drivkraften hos ett fullmäktige beror till stor del på kvalitén och styrkan hos dess ledande grupp. Således är det önskvärt att förbättra strukturer och system inom grupperna och det är nödvändigt att utveckla kapaciteten och utbildningen bland gruppens medlemmar. Att omvandla politisk drivkraft till effektiv handling Politisk kraft är betydelsefull endast om den omsätts i handling. Omvandlingen från värderingar till handling är de ledande tjänstemännens främsta uppgift och bör vara deras speciella förmåga. Om förtroendevalda slösar energi på verkställighetsfrågor, antingen i villfarelsen att det är rätt sätt att få saker gjorda eller för att kompensera för svaga ledande tjänstemän så går politisk handlingskraft till spillo. En av fullmäktiges/styrelsens primära uppgifert bör vara att utse ledande tjänstemän med tillräcklig kapacitet och sedan uppmuntra initiativ och kreativitet i fullföljandet av angivna mål från fullmäktige och inom fullmäktiges ramverk. Rädslan att tjänstemän skall vara för starka är vanlig, men inte på sin plats. Fullmäktige har mer att frukta från svaga ledare som fastnat i illa genomtänkta strukturer och som är ur stånd att åstadkomma förändring. Från första början har vi betonat behovet av att hålla isär de förtroendevaldas arbete och de ledande tjänstemännens arbete. Låt oss nu granska detta mer detaljerat.: -9- Kreativa förtroendevalda kan Kreativa ledande tjänstemän kan • • • • • • • Balansera motstridiga påtryckningar och prioriteringar mot varandra utifrån sociala värderingar. Ge röst åt stämningar och opinioner i samhället och bedöma sannolikheten att få allmänheten att medverka. Känna av när och var förändring är väsentlig och var den inte är acceptabel enligt samhällets värderingar. Bedöma gränserna för beskattning. Tänka sig in i framtiden, ha känsla för politisk timing, övertyga allmänheten, skapa samarbete med politiska kollegor, dvs. ett politiskt ledarskap. Utse och nyttja ledande tjänstemän • • • • • Väga motstridiga påtryckningar och prioriteringar med hänsyn till dess genomförbarhet. Bedöma stämningar och opinionsläget i organisationen och chansen att få stöd av medarbetarna. Vara medveten om bästa praxis och ha tillgång till expertis samt information med sikte på förbättringar. Mobilisera resurser. Tänka sig in i framtiden, ha en känsla för timing vad gäller verkställandet, utöva smidig styrning av medarbetare och organisationen, dvs. ett exekutivt ledarskap. Biträda politikerna i deras arbete. Att använda de ledande tjänstemännen Att använda de förtroendevalda Politisk drivkraft utan en kompetent exekutiv ledning åstadkommer inte mycket och innebär slöseri med resurser, dvs. de förtroendevalda är beroende av tjänstemännen. Tjänstemäns drivkraft i organisationer som möter allmänheten och som inte tar hänsyn till allmänheten är inte acceptabel, dvs. tjänstemännen är beroende av de förtroendevalda. I den mån de förtroendevalda uppfattar I den mån tjänstemännen uppfattar de förtjänstemännen som ett hot (eller tvärtom), så troendevalda som ett hot /eller tvärtom), så fungerar ramverket dåligt. fungerar ramverket dåligt. Tjänstemännens makt behöver stödjas på alla De förtroendevaldas makt behöver stödjas sätt och får aldrig undergrävas på alla sätt och får aldrig undergrävas De förtroendevalda kan undergräva tjänstemännens ställning genom: • att ta över tjänstemännens uppgifter • att göra om tjänstemännens arbete • att förbigå de ledande tjänstemännen Många sådana ovanor är så ingrodda att förtroendevalda och tjänstemän inte längre känner igen dem och inte inser att de försvagar förvaltningens effektivitet. Tjänstemännen kan undergräva de förtroendevaldas ställning genom: • att överhopa dem med dokument • nödtorftigt genomföra initiativ • inte observera känsliga frågor Många sådana ovanor är så ingrodda att tjänstemän och förtroendevalda inte längre känner igen dem och inte inser att de försvagar förvaltningens effektivitet. I en politiskt välorganiserad förvaltning…. granskar erfarna ledamöter systematiskt sina politiska framgångar och misstag, förbättrar sina politiska färdigheter och arbetar med politiska lösningar på begynnande politiska problem. I en politiskt välorganiserad förvaltning…. introduceras nya ledamöter till det lokala ramverket, lokala tjänster och policys och de lokala samhällsfrågorna samt till den lokala förvaltningsorganisationens allmänna drag. I en politiskt välorganiserad förvaltning…. hanteras relationerna mellan ledamöter, mellan ledamöter och ledande tjänstemän, mellan fullmäktige och andra enheter genom att utveckla både formella och informella mekanismer. - 10 - Att vidmakthålla demokratin Effektiv politisk ledning är både ett uttryck för lokal demokrati och en garanti för dess vidmakthållande. Kaotisk, obefintlig eller auktoritär politisk ledning är ett hån mot lokal demokrati. Det leder till att tjänstemän tar över och inbjuder till inblandning från nationella eller överordnade politiska organ. Lokal demokrati kan inte begränsas till röstning eller beskattning. (Många diktaturer har båda!). Inte heller går det att mäta den med den grad av intresse som allmänheten visar för politiska företeelser. (De flesta människor är djupt ointresserade eller betraktar politik som en åskådarsport.) Lokal demokrati uttrycks i första hand i de förtroendevaldas uppträdande och i myndighetsutövningen. Demokrati och samhället Demokrati i fullmäktige När fullmäktige väl har valts så har de stor makt att påverka det samhälle som de representerar. Den demokratiska användningen av denna makt kräver vissa attityder och beteenden. När fullmäktige väl har valts kommer demokratin svagt till uttryck då ledamöterna röstar eftersom utgången av omröstningen oftast är given. Fullmäktige och dess ledamöter bör aktivt vara angelägna om att: • respektera samhället • hålla kontakt med samhället • informera samhället • ge förklaringar till samhället utvärdera effekterna på samhället Medborgarnas plikter Demokratin förverkligas i fullmäktige och utskott på många sätt: • • • • • • i uttrycket av en opposition i intensiteten i debatterna i sättet att forma dagordningen i möjligheterna att ställa frågor i tillgängligheten för allmänheten och massmedia i den interna debatten kring frågor Vad vill folket ha? Effektiv myndighetsutövning är lika beroende Allmänheten är inte en homogen grupp, så en entydig åsikt eller önskan brukar inte finnas av att medborgarna fullgör sina plikter som hos allmänheten. Dessutom har människor på fullmäktige självt. vanligen mer än en social roll i förhållande till Dessa plikter innefattar: fullmäktige: • att rösta • väljare • att betala skatter • skattebetalare • att följa lagen • konsument • att ta till sig information • bostadsinnehavare • att klaga • leverantör • att utöva påtryckningar • anställd Allmänheten sätter och bedömer sammanhanget för värderingar och behov inom vilket • representant Försök att komma allmänheten närmare, de förtroendevalda måste verka. innebär oftast, att göra sig mer tillgänglig för Massmedia och övervakande organisationer påtryckningsgrupper, lobbyister, att använda som exempelvis Riksrevisionsverket är den media och utnyttja attitydundersökningar och breda allmänhetens och det lokala samhällets analyser såväl som möten med innevånarna. medel för att övervaka att fullmäktige hörTjänstemännen har även rollen att bedöma sammar grundläggande värderingar. och värdera allmänhetens behov. Allmänheten har många kanaler, däribland regeringen, för att utöva påtryckning på lokal Till sist måste emellertid fullmäktigeledamöterna själva bedöma stämningarna och förvaltning så att de är hörsamma till de önskemålen i samhället och balansera komgrundläggande värderingarna. promisser mellan konkurrerande intressen. Alltså tillhandahåller politikerna ledarskap för samhället - men effektivt politiskt ledarskap är mindre kontrollerande än de stora industriledarnas och avsevärt svårare. - 11 - När personliga övertygelser går stick i stäv mot officiella plikter Förtroendevalda och de anställda i den lokala förvaltningen är också medborgare med rätt till egna övertygelser och värderingar. Men, som vi betonat i denna skrift, så har de endast begränsad rätt att använda sin ställning för att driva igenom egna åsikter. Om en förtroendevald eller tjänsteman känner tillräckligt starkt för en speciell fråga bör han eller hon därför hävda sin demokratiska rätt till föreningsfrihet och ansluta sig till (eller till och med bilda) en kampanj- eller lobbyorganisation och verka inom den. Demokrati i partigrupper Partigrupper har ingen laglig skyldighet att fungera demokratiskt och kan i stor utsträckning verka utan insyn. Men, som det framhölls i förra kapitlet, är grupperna oumbärliga för effektiva fullmäktigeförsamlingar. Graden av effektiv demokrati inom grupperna återspeglas troligen i kvalitén på demokratin inom fullmäktiges verksamhet. De vanligaste spänningarna inom partigrupperna är i relationerna mellan ledarna och de ledda och mellan partiet och gruppen. I båda fallen behövs en aktiv styrning av spänningen snarare än enkla regler. Om omtanke och ett ramverk saknas för att balansera krafterna, så kan en grupp lida av antingen auktoritär kontroll eller av vacklande och overksamhet. Ett disciplinerat förhållningssätt till ett väldefinierat ramverk av strukturer, system och konventioner står inte i motsats till demokrati och medverkan i partigruppen. Ett olyckligt scenario I ivern att vinna omröstningar använder den ledande gruppen procedurella manövrar för att blockera debatten. Som gensvar ägnar oppositionen sig åt sabotagetaktik och förhindrar att ärendena slutförs. Den ledande gruppen hämnas och oppositionen trappar upp sitt gerillakrig. Allteftersom debatten i fullmäktige urartar börjar beteendet i grupperna att brytas ner. Till slut leder den inbördes fientligheten till att de förtroendevaldas liv blir eländigt, tjänstemännen betraktar politikerna med dolt förakt och allmänheten betjänas dåligt. I vissa fall har slutresultatet blivit ett fullständigt sammanbrott i den politiska ledningen, och till och med lagöverträdelser. Att bevara den lokala demokratin Spänningen mellan nationell och lokal förvaltning bottnar i medborgarens dubbla lojaliteter: • mot staten … och • mot lokalsamhället Denna kluvna lojalitet inom individen kan inte avlägsnas, nationella-lokala spänningar är här för gott. - 12 - Alla moderna civiliserade samhällen har upprättat både nationell och lokal förvaltning. Systemet med landsting och kommuner är ett ansvar för sittande regering, som svarar mot riksdagen, vilken representerar hela det svenska folket. Varje landsting och kommun ansvarar gentemot sitt lokalsamhälle så länge den håller sig inom lagen och djupt rotade kulturella värderingar. Sverige är unikt för sin höga grad av självstyre inom kommun och landsting. Kom ihåg Tjänster och stödsystem måste alltid tillhandahållas lokalt både av praktiska skäl och för att hantera olika lokala förutsättningar. Men om den lokala politiska ledningen uppfattas vara ineffektiv eller inte är i harmoni med kulturella värderingar så kan de valda myndigheterna/förvaltningarna starkt förändras eller till och med avlägsnas. Det är inte ovanligt att uppgift och strukturer förändras för statliga verk och myndigheter. Bildandet av regioner kan ses som att en ny struktur förväntas vara effektivare än landsting och länsstyrelser. Privatisering innebär att helt lyfta bort tjänster från den offentliga sektorn. När medborgarna i delar av kommuner vill bryta sig ut och bilda egen kommun så kan det vara ett tecken på att man inte uppfattar som att kommunen på ett för dem godtagbart sätt hanterar de lokala förutsättningarna. I en politiskt välorganiserad förvaltning…. utvecklas en överenskommelse över partigränserna, vilken klargör hur det politiska systemet och den exekutiva organisationen länkar i varandra och som tydliggör skillnaden mellan ledamotens arbete och tjänstemannens arbete. I en politiskt välorganiserad förvaltning…. skapas ramverk för att underlätta omvandlingen av värderingar till handling eftersom alla organisationer och verksamheter i allmänhetens tjänst, i första hand, har skapats för att förverkliga sociala förväntningar och önskemål. I en politiskt välorganiserad förvaltning….. anses andan hos nya ledamöter och ledamöter med undanskymda roller vara viktiga. Rådgivning finns tillhands och ledamöternas speciella förmågor tas i anspråk med urskiljning. - 13 - Att agera politiskt De tre stegen i politisk handling Identifiera frågan Inta en ståndpunkt Prioritera Politiska möjligheter, liksom exekutiva möjligheter måste gripas och kan skapas… men för att resultatet skall bli effektiv handling måste de strukturer, system och procedurer som nämnts i de tidigare avsnitten vara tillfredsställande och de förtroendevalda och ledande tjänstemän måste ha begåvningen, kunskapen och skickligheten att använda dem. Alla val är politiska…….. Kom ihåg Håll fast vid frågor och strategier - fastna inte i en uppsjö av detaljer Kom överens om en strategi eller handlingsplan efter det att frågeställningarna klarnat och prioriteringarna satts - inte innan. eftersom alla val innefattar värderingar och intressen, på så sätt att vissa människor kommer att gynnas och bli nöjda medan andra blir besvikna och till och med lider skada. Alltså politik och skiljaktigheter kan inte önskas bort eller avskaffas och tillfällen för politiskt handlande finns i överflöd och klagomål på att möjligheterna för politiskt handlande har tagits bort, till exempel genom brist på resurser eller genom lagstiftning är missledande och kan motverka sig självt. Alla val sker inom begränsningar … vilka är nödvändiga för att kanalisera handling och begränsa dess omfattning. Alltså att förstå relevanta begränsningar och inte öda för mycket energi på att ändra dem är avgörande för effektivt politiskt handlande. Längre fram kommer vi att kort granska några vanliga missförstånd kring begränsningar: lagstiftning, resurser, fakta och att vara i opposition. Allt måste förstås och aktivt hanteras för att politisk strävan skall vara effektiv. Var tas de ”riktiga” besluten? Ett av de vanligaste antagandena (eller klagomålen) är att de ”riktiga” besluten tas av: grupperna ellerav regeringen ellerav heltidspolitikerna ellerav arbetsutskottet ellerav ordföranden Sanningen är att det inte finns ett ställe (eller person) där beslutet egentligen tas. Skälet till detta är att i stora och komplexa frågor måste beslutsfattandet spridas. Varje del av systemet, på listan ovan, har sitt ansvar för att besluta över någon del i processen. Om någon del blir som en ”gummistämpel” eller har förlorat sin målmedvetenhet då är det antingen dags att se över ramverket eller också behövs bättre träning och utbildning Det svåra i att utveckla stora organisation som innehåller beslutsfattande är: • att säkerställa att beslutsfattandet är integrerat inom och mellan de olika enheterna • att utveckla beslutsfattarnas medvetenhet om omfattningen av och begränsningarna i deras ansvar I en politiskt välorganiserad förvaltning….. står personal och hjälpmedel till förfogande för att stödja ledamoten; och grupporganisation, struktur och planering utvecklas och anpassas aktivt till gruppens storlek. - 14 - Tankar om begränsningarna Lagstiftning Lokal förvaltning existerar i kraft av lagstiftning. Dess befogenheter och åligganden tilldelas på detta sätt och kan dras in på liknande sätt. Riksdagsbeslut är inte jämförbara med lokala politiska beslut. De tillhandahåller regler och ramverk för alla fullmäktigen och indikerar vad som är tillåtligt och vad som inte är det. Förtroendevalda måste agera inom lagens gränser annars undergräver de sin egen legitimitet. Lokala myndigheter ges aldrig en lagstiftande makt, fullmäktigeledamöter kommer därmed aldrig att undgå legala begränsningar. Lagstiftningen innehåller både obligatoriska och dispositiva element. Om lagens anda, snarare än dess bokstav, överträds, så är ytterligare obligatorisk lagstiftning sannolik. Finstämd politiskt omdöme krävs därför för att hantera arbete kring lagstiftning. Priset för misslyckande är ökad central begränsning av den lokala demokratin. Resurser En vanlig uppfattning hos allmänheten är att med mer tillgängliga resurser är det möjligt att åstadkomma mer. Men det är inte bara mängden av resurser som påverkar styrning eller prioriteringar utan även graden av effektivitet. Ofta kan en mindre kaka fördelas i samma proportioner som en större. Knapphet på resurser påverkar specifika handlingssätt och strategier i strävan att uppnå ett politiskt mål och förtroendevalda blir naturligtvis upprörda om de måste ändra sådana planer. Inte desto mindre är det nu de ledande tjänstemännen kan komma till hjälp. Det är framförallt deras arbete att mobilisera resurser och utveckla nya och kreativa strategier för att övervinna hinder. Att på praktiska sätt hantera osäkerhet och det oväntade är en del av tjänstemännens uppgifter. Tjänstemännen kan bara tänka om på ett kreativt sätt om de förtroendevalda har gjort sitt arbete i att styra dem med klara värderingar och tydligt uttalade prioriteringar. De förtroendevalda brukar bli särskilt upprörda och ovilliga att agera om de är förvirrade vad gäller deras uppgifter (se första avsnittet). Att lägga för mycket tid på planer (tjänstemannaarbete) eller för mycket tid på att förfäkta höga ideal (aktivistarbete) kan innebära att inte tillräckligt hårt tankearbete ägnas åt prioriteringar och politiska målsättningar. I en politiskt välorganiserad förvaltning…. utses lämpliga chefstjänstemän som har ledamöternas förtroende. Ledamöterna undviker att utföra exekutiva uppgifter eller att blanda sig i angelägenheter som är de ledande tjänstemännens. I en politiskt välorganiserad förvaltning….. koncentrerar sig förtroendevalda lika mycket eller mer på vad samhället behöver och vilken effekt tjänsterna har (output) som på vad förvaltningen för närvarande tillhandahåller eller spenderar (input). I en politiskt välorganiserad förvaltning….. tar fullmäktiges initiativ för att åstadkomma förändring har sitt upphov i identifierade värderingar och politiska ideal i samhället. Tillfälliga politiska förlägenheter accepteras och överdriven hemlighetsfullhet undviks. - 15 - Fakta Fakta är viktiga, men den vanliga uppfattningen bland tjänstemännen, att fakta talar för sig självt kan från politiskt håll ifrågasättas. När allt kommer omkring: • vem valde ut fakta? • vem avgjorde vad som räknas som fakta? • vem samlade in fakta? • vem organiserade fakta? • vem analyserade och tolkade fakta? och • vem presenterade fakta? I alla dessa stadier kommer värderingar och partiskhet in i bilden - ofta omedvetet. Skickligt utnyttjande av fakta är normal politisk praxis. Alltså är debatter om fakta svaga såvida de inte stöds av debatt om de underliggande värderingarna och principerna. Med beaktande av allt ovan bör det understrykas att fakta i vissa fall kan vara avgörande. En presentation av ärendet, ur flera synvinklar, kan vara nyttigt för att ta hänsyn till faktas opålitliga natur och hur komplicerade de blir vid närmare granskning. Att vara i opposition Om politik bara handlade om att vinna, så kunde oppositionen gå hem omedelbart efter valet. Men en opposition är en väsentlig och naturlig del av den demokratiska politiska processen. Så när det inte finns någon egentlig opposition så uppstår det vanligen en inom den styrande gruppens egna led. Tips för oppositionen • acceptera inte nederlag • bedriv oppositionen konsekvent och sammanhängande • kämpa inte för hopplösa fall • debattera väsentligheter • förfall inte till saboterande taktik • lägg fram trovärdiga alternativ • företräd lokalsamhällets syn I en politiskt välorganiserad förvaltning…. förväntas inte medlemmar av allmänheten uppföra sig som politiska aktivister, men de uppmuntras att uppfylla sina plikter och hävda sina rättigheter. I en politiskt välorganiserad förvaltning…. ser grupper sig själva som miniorganisationer vars medlemmar har dubbla lojaliteter - gentemot fullmäktige lika väl som gentemot partiet (eller annan intressegrupp). I en politiskt välorganiserad förvaltning... arbetas det aktivt med att stärka förutsättningarna för politiskt arbete inom lokala intresseföreningar och kommundelsnämnder mm. - 16 - Utveckling av fullmäktige, styrelser och nämnder - ett slutord Politisk ledning blomstrar när dess ramverk är föremål för regelbunden översyn. Med tanke på förvaltningars komplexitet och storlek så är förändring ett ständigt inslag och det enda alternativet till utveckling är stagnation. Förändringar i förvaltningens strukturer och procedurer behövs för att hantera: • ny lagstiftning • förändrade tjänster • nya tekniker eller teknologier • förändringar i lokalsamhället • olika personligheter Utvecklingsprocessen måste byggas in i förvaltningens och fullmäktiges ramverk. Ledning- och organisationsutveckling är erkända och användbara verktyg för tjänstemannaledningen att hantera förändring, förbättra kvalitén på arbetet, öka produktiviteten och stärka organisationens självförtroende. Denna skrift handlar om politisk utveckling, som direkt riktas mot styrprocessen. Dess resultat kan vara givande. Förtroendevalda kan dra en lättnadens suck när de, äntligen, får meningsfulla dokument, inaktuella utskott avskaffas, nära samarbete med tjänstemannaledningen, ändrar styrande dokument som är onödigt begränsande etc. Politisk utveckling kräver stöd över partigränserna eftersom ramverket för styrning måste gagna alla förtroendevalda oavsett parti eller grupptillhörighet. Utvecklingen kan genomföras antingen av de förtroendevalda själva eller med stöd av konsulter, som behärskar politisk utveckling och är öppna för de förtroendevaldas behov och strävanden. Även om de ledande tjänstemännen behöver engageras, så bör de inte förväntas leda processen. I en politiskt välorganiserad förvaltning... finns ett ramverk av procedurer, konventioner och fasta spelregler som stödjer ledamöterna. Detta resulterar i aktiviteter i hela fullmäktige och utskott och stimulerar den demokratiska processen. I en politiskt välorganiserad förvaltning... Pågår ständigt en kompetensutveckling av förtroendevalda och tjänstemän för att hantera förändringar och skapa förutsättningar för en fungerande verksamhet.. I en politiskt välorganiserad förvaltning... baseras ledamöters agerande på sunt politiskt omdöme. Värdering av politiska realiteter främjas inom grupperna och politisk skicklighet omhuldas och uppskattas. I en politiskt välorganiserad förvaltning... är styrprocessen som helhet effektivt organiserad och leds av en central grupp ur fullmäktige, som leds av dess ordförande. I en politiskt välorganiserad förvaltning... är ledamöterna för upptagna med att utföra sitt eget arbete för att lägga sig i tjänstemännens områden. När handling krävs vad gäller tjänstemännen så välkomnar de detta aktivt och varmt. - 17 - Agera nu för att säkra framtiden för lokal förvaltning och stärka era lokala tjänster och samhällen Vi hoppas att denna skrift förtydligat ansvaret för det formella arbetet och gett en överblick över den utmaning som den förtroendevalde ställs inför. Den har utarbetats av ”The Political Management Programme at Brunel University” ”The Political Management Programme” är en egenfinansierad konsult- och forskningsorganisation. PMP är ett av programmen inom The SIGMA Centres forskningsprogram som utvecklar och stödjer nya och tydliggörande idéer för att hjälpa individer och människor att växa. Medarbetarna i PMP har arbetat i den offentliga sektorn och har varit aktiva i det politiska livet, samt arbetat som konsulter, hållit seminarier och konferenser i Storbritannien och internationellt sedan sextiotalet Dr Warren Kinston är grundaren av The SIGMA Centre. Han förestår en unik idébaserad konsultverksamhet för ledare av stora organisationer. Han började sin karriär som neuropsykologisk forskare i mitten på sextiotalet för att under mitten av sjuttiotalet påbörja ett pionjärarbete kring individers och organisationers utveckling utifrån systemteori. Från 1980 till 1990 ledde han forskningsarbete inom organisationsutveckling av stora organisationer och politiskt ledda organisationer vid Brunel University. Han är fortfarande associerad till den statsvetenskapliga institutionen. Dr Kinston har arbetat med ett stort antal organisationer och samhällsutvecklingsprojekt och har skrivit över 100 publikationer. Han anlitas världen över som föreläsare inom en rad områden, under senare år främst kring teorier och ramverk som han har utvecklat för management, etik, kulturförändringar och samhällsutveckling. Paul Holmström och Rolf Lundgren har båda lång konsulterfarenhet från såväl näringsliv och offentlig verksamhet. De har under flera år arbetat med politiskt ledda organisationer och anlitas som konsulter och föreläsare både nationellt och internationellt. Båda är medlemmar i Brunel Institute of Social Science, Brunel University, och The SIGMA Centre, London, vilka har en djup erfarenhet av politiskt ledda organisationer. The SIGMA Centre har givit rättigheten att arbeta med ”The Political Management Projects” ramverk, metoder och forskningsresultat. Rolf Lundgren är psykolog och har under 15 år arbetat med organisations- och ledarutveckling inom såväl offentlig som privat verksamhet. Rolf har framförallt engagerat sig i att förstå samspelet mellan individer, de strukturer de verkar inom och de uppgifter som är ålagda för att skapa ett effektivt beslutsfattande på alla nivåer. Utifrån detta arbetar han med att driva processer som skapar förutsättning för effektivt beslutsfattande och därmed utveckling. Paul Holmström är civilekonom och har lång erfarenhet från strategisk planering och affärsutveckling vid bl.a. Volvo och BASF. Han har arbetat med organisationsoch ledarutveckling samt strategiska frågor i såväl offentlig som privat verksamhet. Paul har stor erfarenhet av att driva utvecklings- och förändringsprocesser efter 11 år som konsult. Han har fördjupat sig inom systemteori och är medlem av The System Dynamics Society och American Society for Cybernetics. - 18 - kademi Akademi &Praktik Utarbetad av ”The Political Management Programme, Brunel University” Originalutgåvans titel: ”Stronger Political Management in Local Governement” översatt till svenska av Åke Strömberg och Marie Christine Taylor granskad och anpassad till svenska förhållanden av Paul Holmström och Rolf Lundgren. Vi vill också tacka alla de som läst manuset och gett oss synpunkter! Copyright 1988, 1997, 2000 Warren Kinston, Paul Holmström och Rolf Lundgren ISBN 91-973085-0-1 Denna skrift får fritt spridas i sin elektroniska form, som Acrobat PDF-fil. Filen finns tillgänglig på http://www.akademipraktik.com. Det är tillåtet att skriva ut och kopiera dokumentet i enstaka exemplar för personligt bruk.. I övrigt får denna skrift får inte mångfaldigas, vare sig i sin helt eller delvis, utan skriftligt medgivande. Utgiven av förlaget Akademi & Praktik , Fallströmsgatan 8, 431 41 Mölndal., 031 - 706 32 00 Översättarnas kommentarer I den brittiska originalutgåvan används ofta begreppet council, vilket både kan användas som beteckning på en politisk församling och på den förvaltning som den leder. Här översätter vi med fullmäktige, styrelse och nämnd, oftast fullmäktige, vad gäller den första betydelsen. De svenska rättigheterna innehas av Rolf Lundgren, Transformera AB, Skeppsbron 20, 111 30 Stockholm, 08 - 411 67 20 Paul Holmström, Paul Holmström Management AB, Fallströmsgatan 8, 431 39 Mölndal, 031 - 706 32 00 Rolf Lundgren Paul Holmström [paul holmström management ab] Rolf Lundgren Transformera AB Fallströmsgatan 8 431 41 Mölndal 031 - 706 32 00 031 - 706 34 56 fax 0706 - 32 41 85 mobil [email protected] www.holmstrom.se Skeppsbron 30 111 30 Stockholm 08 - 411 67 20 08 - 411 67 38 fax 0705 - 48 71 99 mobil [email protected] www.akademipraktik.com/trans.htm www.akademipraktik.com - 19 -
© Copyright 2024