1. No category

PREDSTAVITEV UGOTOVITEV REVIZIJE
O
RAVNANJU
S KOMUNALNIMI ODPADKI
Ljubljana, 3. september 2015
O reviziji
Revidiranca:
• Ministrstvo za okolje in prostor (v času izvajanja tudi
Ministrstvo za kmetijstvo in okolje; v nadaljevanju:
ministrstvo) in
• Finančna uprava Republike Slovenije (v času izvajanja
revizije: Carinska uprava
Republike Slovenije;
v
nadaljevanju: carinska uprava).
Cilj revizije: učinkovitost poslovanja ministrstva in
carinske uprave pri vzpostavitvi pogojev in nadzora
ravnanja s komunalnimi odpadki.
Obdobje izvedbe revizije: od leta 2009 do leta 2012; ocenjeni
tudi že izvedeni ukrepi do izdaje revizijskega poročila, saj
vplivajo na zahtevo za popravljalne ukrepe.
www.rs-rs.si
2
1
Zakaj „follow up“ revizija?
Revizija izvedena kot ponovna revizija revizije o ločenem zbiranju komunalnih
odpadkov (revizijsko poročilo - avgust 2009; porevizijsko poročilo januar 2010)
Zahtevan popravljalni ukrep v
reviziji 2009
1
2
3
4
5
Določitev okoljskih dajatev za
spodbujanje ločenega zbiranja,
ocena pričakovanih učinkov in
določitev rokov za uvedbo
Načrt aktivnosti priprave predloga
financiranja sistema ravnanja z
odpadno embalažo, z namenom
odprave sistema „več ločuješ-več
plačuješ“
Ureditev ločenega zbiranja bioloških
odpadkov
Ovrednotenje v
porevizijskem
postopku l.
2010
Izvedba popravljalnega
ukrepa ob izdaji poročila o
ravnanju s komunalnimi
odpadki
Nezadovoljiv
NE
Nezadovoljiv
NE
Delno zadovoljiv
DA
Ureditev odlaganja komunalnih
Delno zadovoljiv
odpadkov na odlagališča po 16. 7.
2009 in uskladitev pristojnosti za GJS
obdelave in odlaganja odpadkov z
Operativnim programom
Izdelava načrta predvidene gradnje
regijskih centrov
Delno zadovoljiv
NE
NE
6
Izdelava predloga sprememb
Delno zadovoljiv
predpisa, ki ureja ravnanje z
embalažo in odpadno embalažo
(prevzem s strani družb za ravnanje z
www.rs-rs.si
odpadno embalažo - DROE)
7 Izdelava načrta dela komisije za
embalažo in odpadno embalažo
Delno zadovoljiv
NE
3
NE
Segmenti revizije in mnenje
V reviziji smo preučevali 4 segmente, in sicer:
določitev pogojev ravnanja s komunalnimi odpadki;
spremljanje izvajanja ločenega zbiranja komunalnih odpadkov;
nadzor nad ravnanjem z odpadno embalažo;
nadzor obdelave in odlaganja komunalnih odpadkov.
•
•
•
•
V vseh 4-ih segmentih revizije smo ugotovili pomembne neučinkovitosti sistema,
za katerega je odgovorno ministrstvo, saj:
• ni vzpostavilo celovite normativne ureditve ravnanja s komunalnimi odpadki in
ni odpravilo neustrezne opredelitve pristojnosti za izvajanje GJS ter sistema
„več ločuješ – več plačuješ“ pri financiranju GJS;
• ni vzpostavilo nadzora nad masnimi tokovi odpadkov, saj ni ugotavljajo
razlogov za 30% znižanje količine nastalih odpadkov, posledično pa so evidence
in rezultati glede doseganja ciljev nezanesljivi in ni ustreznih podatkov za
načrtovanje potrebnih kapacitet obdelave odpadkov;
• ni ustrezno uredilo razmerij med družbami za ravnanje z odpadki (DROE) in
izvajalci GJS in ne pozna stroškov delovanja sistema, pri čemer ocenjujemo, da
se zaradi izjem in neizvajanja nadzora ne zbere 16 milijonov evrov embalažnine
letno, presežek DROE v višini 12 milijonov evrov pa se ne namenja za kritje 14
milijonov evrov stroškov zbiranja embalaže;
• ni vzpostavilo učinkovitih finančnih instrumentov, ki bi stimulirali ustrezno
ravnanje z odpadki, saj okoljsko dajatev za odlaganje odpadkov prejema le
nekaj občin, zato so te zainteresirane za večje odlaganje, 900 tisoč evrov
okoljske dajatve na embalažo je premalo pobrane, zbrana sredstva pa gredo v
integralni proračun.
CURS je bil v reviziji vključen le pri presoji ustreznosti pobiranja okoljskih dajatev, pri
čemer smo ugotovili, da je izvajal določene aktivnosti, vendar zaradi omejitev
vzpostavljenega sistema ni bilo zagotovljeno celovito pobiranje okoljskih dajatev.
www.rs-rs.si
4
2
Normativna ureditev GJS
GJS zbiranja in obdelave komunalnih odpadkov nista bili
natančno opredeljeni, pravila in pogoji njihovega izvajanja pa
niso bili določeni:
• Zakon o varstvu okolja (ZVO-1) ne določa vsebine GJS (GJS
zbiranja in obdelave določenih vrst (?) komunalnih odpadkov),
ampak prepušča odločitev o vsebini GJS Vladi;
• Ministrstvo, razen za ravnanje z biološkimi odpadki, ni zagotovilo
priprave ustreznega podzakonskega predpisa iz 149. člena ZVO1, v katerem bi opredelilo pravila in pogoje izvajanja obeh GJS,
zato ni ustrezno razmejilo med aktivnostmi, ki sodijo v javni in
zasebni del izvajanja dejavnosti ter posledično ni obvladovalo
tveganja, da lokalne skupnosti GJS izvajajo neenotno in tako ne
prispevajo k učinkovitemu doseganju predpisanih okoljskih ciljev;
• le za primer – osnutek Uredbe o ravnanju s komunalnimi odpadki
(URKO) je bil pripravljen že v letu 2012, pa danes URKO še ni
sprejeta.
www.rs-rs.si
5
Podatki o količinah komunalnih odpadkov
Razlogi niso pojasnjeni, nadzora ni (MOP nima niti ažuriranega seznama
izvajalcev GJS)!
Padec BDP in kupne moči ter izvajanje ukrepov lahko pojasnita največ 5
odstotnih točk zmanjšanja količine NASTALIH odpadkov za 33,2 odstotka (iz
542 kg na 362 kg/prebivalca)! Posledično so vse analize in rezultati
nezanesljivi (načelo GIGO!).
Zmanjšanje količine predvsem v občinah, kjer nimajo odlagališč –
www.rs-rs.si
6
neustrezno
evidentiranje / neustrezno ravnanje (posredniki)!
3
Podatki o količinah komunalnih odpadkov
SURS prikazuje drugačne podatke kot EUROSTAT, pri čemer:
- se je zmanjšala količina vseh komunalnih odpadkov za 22,8 %;
- se je zmanjšala količina mešanih komunalnih odpadkov za 42,2 %;
(delež teh v vseh odpadkih se je zmanjšal iz 73,8% na 53,5%)
- povečala količina ločeno zbranih odpadkov za 178,2 %.
www.rs-rs.si
7
Podatki o količinah komunalnih odpadkov
Zmanjšanje nastalih količin komunalnih odpadkov (186 kg/prebivalca) je v
korelaciji z zmanjšanjem količin odloženih odpadkov (180 kg / prebivalca) –
problem nastaja pri občinah, ki nimajo lastnih odlagališč.
Zelo problematičen je tudi podatek o količini odpadkov, za katere ni
zagotovljena obdelava (16,7%) in bistveno presega podatek EU-27 –
začasno skladiščeni odpadki?
www.rs-rs.si
8
4
Podatki o količinah komunalnih odpadkov
www.rs-rs.si
9
Podatki o količinah komunalnih odpadkov
Verjetni razlogi za opisane razlike v količinah nastalih odpadkov in
količinah in postopkih obdelave:
- posredniki – njihovi postopki predobdelave iz dovoljenj (R12, R13, D14 in
D15) ne izpolnjujejo pogojev za obdelavo odpadkov (D8 in D9 – edini
izvajalec teh postopkov je SIMBIO d.o.o. Celje), vendar MOP nadzora ni
izvajalo in je to dopuščalo, rezultati te obdelave pa ne dosegajo
predpisanih pogojev za odlaganje preostanka odpadkov in je poraba
sredstev izvajalcev GJS (občin) zanje neučinkovita, saj iz odgovorov na
vprašalnike občinam izhaja, da je odloženih kar 94,5 odstotka odpadkov
prepuščenih posrednikom;
- del odpadkov prepuščen posrednikom se lahko izvozi pod napačno
klasifikacijsko številko (surovina za sežig in ne kot odpadek);
- del neobdelanih odpadkov (začasno skladiščenih odpadkov) ni zajet v
evidence niti kot nastali odpadki niti pri načinih obdelave.
Posledice: prikazane analize, podatki o količinah odpadkov in rezultati pri
doseganji ciljev so nezanesljivi in napačni. Napačni statistični podatki na
nacionalni ravni lahko vodijo v neustrezne primerjave in neustrezno izbiro
ukrepov (npr. pri kapacitetah CERO, izbiri in ureditvi finančnih instrumentov
ipd.).
www.rs-rs.si
10
5
Prikaz sistema ravnanja z odpadno embalažo
www.rs-rs.si
11
Ocena posledic financiranja zbiranja odpadne embalaže
prek cene za izvajanje GJS zbiranje komunalnih odpadkov
Še vedno
sistem „več
ločuješ – več
plačuješ“.
Zakaj ne polna
podaljšana
odgovornost
povzročiteljev
(Nemčija,
Avstrija,
Belgija)?
+ 16 milijonov
potencialne
embalažine
(izjeme,
nadzor ...)
www.rs-rs.si
12
Nenamenska raba 12 milijonov evrov?
6
Vzpostavitev pogojev za ravnanje z odpadno embalažo
Razmerja med udeleženci v sistemu ravnanja z odpadno embalažo
omogočajo:
- opuščanje prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih GJS zbiranja
komunalnih odpadkov (sankcij za DROE ni, deleži prevzemanja embalaže
niso določeni ustrezno in se v praksi ne spoštujejo);
- neučinkovito zasnovan sistem, ker mora vsak DROE pobrati svoj delež
zbrane embalaže pri vsakem izvajalcu GJS;
- neplačnike embalažnine zaradi previsoko določene izjeme za plačilo
embalažnine (15 ton letno – le med 5-15 tonami embalaže letno je cca
8.000 zavezancev);
- neustrezno opredelitev okoljske dajatve, ki se vplačuje v integralni
proračun in ne vpliva na zmanjševanje obremenitev okolja;
- neučinkovit nadzor nad zavezanci in nepregledno poslovanje in
poročanje DROE;
- tveganje prelivanja dobičkov iz javnega v zasebni sektor.
Ocena posledic:
- 16 milijonov evrov letno v sistem premalo vplačane embalažnine in
nenamenska poraba presežkov DROE;
- 900 tisoč evrov letno premalo plačane okoljske dajatve za embalažo,
zbrana sredstva okoljske dajatve pa gredo v integralni proračun;
zato višja cena storitve GJS zbiranja komunalnih odpadkov.
www.rs-rs.si
13
Podatki o količinah in postopkih ravnanja z odpadno embalažo
Nezanesljivost in neverodostojnost vhodnih podatkov za oceno
doseganja ciljev ravnanja z odpadno embalažo:
• podatek o evidentirani količini embalaže, dane v promet, podcenjen
za 50 odstotkov v primerjavi z ocenjeno količino embalaže v nastalih
komunalnih odpadkih (sortirne analize na odlagališčih - OP);
• iz mednarodnih primerjav izhaja, da je količina nastale odpadne
embalaže v Republiki Sloveniji manjša od povprečja v državah
članicah za 36 odstotkov.
www.rs-rs.si
14
7
Podatki o količinah in postopkih ravnanja
z odpadno embalažo
Smo res (naj)boljši v deležu recikliranja komunalnih odpadkov?
www.rs-rs.si
15
Vzpostavitev pogojev za izvajanje
obdelave in odlaganja odpadkov
PRISTOJNOST - Določitev izvajanja obdelave in odlaganja komunalnih
odpadkov na lokalni ravni (v neskladju z operativnim programom) je
povzročilo vrsto neučinkovitosti:
• zamude pri gradnji centrov za ravnanje z odpadki, saj v več občinah ni
bil mogoč dogovor za sodelovanje v regijskih projektih. To je pomenilo
prevoz odpadkov na oddaljena odlagališča in neučinkovito
obvladovanje tveganja za pravočasno pridobitev sredstev iz
evropskih skladov za gradnjo okoljske infrastrukture;
• ministrstvo nima celovitega pregleda in nadzora nad izvajanjem teh GJS
(niti ažuriranega seznama izvajalcev GJS) in nad količinami (masnimi
tokovi) odpadkov, kar je omogočalo izvajanje pogodbene obdelave in
pogodbenega odlaganja mešanih komunalnih odpadkov, s katerima
ni mogoče doseči predpisanih okoljskih parametrov obdelave in
odlaganja ter pomenita nepotreben strošek za gospodinjstva;
• ministrstvo ni obvladovalo tveganja, da zmogljivosti zgrajenih centrov
za ravnanje z odpadki ne bodo ustrezno izkoriščene, centri pa so
neenakomerno razporejeni po Sloveniji, kar povečuje stroške
transporta odpadkov!
www.rs-rs.si
16
8
V
zpostavitev pogojev za izvajanje obdelave in
odlaganja odpadkov – neučinkovit prevoz komunalnih
odpadkov po Republiki Sloveniji – le največji primeri
www.rs-rs.si
17
Vzpostavitev pogojev za izvajanje obdelave in
odlaganja odpadkov – novi CERO
- Operativni program – 12 centrov (8 – kohezijski projekti, 4 občine same)
- Dejansko – gradnja 7-ih centrov (CERO Goriške regije ni izveden)
- Težave - neenakomerna porazdeljenost, presežne kapacitete, uporabno
dovoljenje zaradi bližine naselij, posledično tveganje vračanja EU sredstev
- Konec leta 2012 – 79 občin ni vedelo, v kateri CERO bodo vključene
www.rs-rs.si
18
9
Neučinkovitost ekonomskih in finančnih instrumentov
Okoljska dajatev zaradi odlaganja odpadkov - Ministrstvo:
• je neustrezno določilo pripadnost okoljskih dajatev (odločba
US), zaradi katere občine lastnice odlagališč le še dodatno
stimulira k odlaganju odpadkov, ministrstvo pa nima možnosti
vplivati na porabo teh sredstev;
• ni določilo okoljskih dajatev tako, da bi oblikovalo vir za
sanacijo posledic neustreznega
odpadkov v preteklosti;
odlaganja
komunalnih
• višina okoljske dajatve (kljub opozorilom RSRS in OECD) ni bila
določena na podlagi kriterijev, s katerimi bi lahko dosegli, da bi
ta instrument vplival na zmanjšanje onesnaževanja, temveč
arbitrarno.
Odškodnine občanom v letu 2012:
- 29 občin jih je izplačevalo – 863 tisoč evrov letno;
- ostale – enakopravnost? Na to smo opozorili Vlado RS že v juniju
2011;
- MOP meni, da odškodnine niso upravičene – vendar ni ukrepalo –
ali gre za upravičene stroške pri oblikovanju cen GJS?
www.rs-rs.si
19
Neučinkovitost ekonomskih in finančnih instrumentov
Uporabnik
storitev GJS
Izvajalec
storitev GJS
Plačilo
sredstev za
zapiranje
odlagališča
Občina
RS - MOP
Predložitev zavarovanja
državi (bančna
garancija/zavarovalna polica/
namenski depozit) za izvedbo
zapiranja odlagališča –
finančno jamstvo
Ministrstvo ni
a) uredilo ravnanja z zbranimi sredstvi za zapiranje:
• donos od naložbenja teh sredstev ne zmanjšuje potrebe po sredstvih za zapiranje;
• zbrana sredstva se lahko „začasno“ porabljajo za druge namene, kar predstavlja
tveganje nenamenske porabe teh sredstev;
• ker depozit ni obvezen in tudi ne namenska poraba sredstev iz tega naslova, občina
nima podlage za zavarovanje v tem viru.
b) uredilo ravnanja s predloženimi finančnimi jamstvi, saj:
• zahteva za predložitev garancije / zavarovanja povzroča dodatne stroške izvajanja
GJS;
• za pridobitev garancije / zavarovanja izvajalci GJS nimajo razpoložljivih sredstev,
kar vpliva tudi na nezmožnost izvedbe upravnega postopka za izdajo odločbe o
zapiranju odlagališč.
www.rs-rs.si
20
10
Zahteva za izvedbo popravljalnih ukrepov
Zahtevanih je 23 popravljalnih ukrepov (večinoma priprava načrtov
aktivnosti) in 33 priporočil.
Med pomembnejšimi vsebinskimi sklopi popravljalnih ukrepov so:
• dopolnitev Operativnega programa ravnanja s komunalnimi odpadki z ukrepi in
aktivnostmi za doseganje ciljev;
• priprava predloga dopolnitev ZVO-1 z jasno opredelitvijo GJS zbiranja in
obdelave komunalnih odpadkov;
• priprava predlogov predpisov za natančnejšo opredelitev GJS zbiranja,
obdelave in odlaganja komunalnih odpadkov;
• priprava analize nastajanja, obdelave in odlaganja komunalnih odpadkov z
namenom vzpostavitve nadzora nad masnimi tokovi odpadkov;
• priprava predloga dopolnitev in sprememb predpisa, ki ureja ravnanje z
embalažo in odpadno embalažo z določitvijo deležev prevzemanja, ureditve
odnosov med DROE in izvajalci GJS in preglednostjo poslovanja DROE;
• priprava analiz ravnanja z embalažo in odpadno embalažo ter poročil družb za
ravnanje z odpadno embalažo o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo;
• priprava analize prihodkov in stroškov delovanja sistema za ravnanje z odpadno
embalažo;
• priprava parametrov za določitev okoljske dajatve zaradi nastajanja odpadne
embalaže;
• priprava analize učinkovitosti uvedenih okoljskih dajatev in finančnih jamstev.
www.rs-rs.si
21
Priporočila
Pomembnejša priporočila (33) ministrstvu so povezana z/s:
- preučitvijo organiziranosti ravnanja z embalažo v drugih državah z namenom
uvedbe celovite podaljšane povzročiteljeve odgovornosti;
- jasno določitvijo obveznosti DROE v predpisih (ne več s pogodbami) vključno s
sankcijami, ki naj bodo vsaj v višini primerljivih kazni iz okoljskih predpisov ter
onemogočanjem prelivanja embalažnine v nenamensko porabo;
- uvedbo obveznega zavarovanja odgovornosti DROE za kritje stroškov posledic
neizvajanja obveznosti;
- ukinitev oprostitev poročanja o embalaži in plačevanja embalažnine;
- uvedbo poročanja o predelavi odpadkov, s katero bo omogočena sledljivost
masnemu toku odpadkov;
- ustreznostjo opredelitve okoljskih dajatev in finančnega jamstva na način, ki bo
zagotavljal stimuliranje ustreznih oblik ravnanja z odpadki ter učinkovitost
izvajanja GJS;
- spremembo pripadnosti okoljske dajatve za odlaganje odpadkov ter dopustitvijo
porabe okoljskih dajatev za sanacijo „starih bremen“;
- javno dostopnim in preglednim poročanjem o nastalih odpadkih in ravnanjem z
njimi.
www.rs-rs.si
22
11