1. No category

Demokratisering i Nepal
- En mislykket transition med
partierne i centrum
Af Nete Krogsgaard Niss
Vejleder: Henrik Jensen
Institut for Statskundskab - Københavns Universitet - September 2006
Abstract
Abstract
In 1990 Nepal underwent a minor revolution, which began as a popular revolt for
democracy and ended with the introduction of a new democratic constitution.
However, from 1996 the Nepalese democracy began to disintegrate, and eventually the
king took over power. The purpose of this thesis is to examine why the democratic
transition was not completed.
In the thesis, a model of analysis is constructed which is used to perform a transition
analysis of the entire process of democratization in Nepal. In the transition analysis this
process is scrutinized and compared to the variables of the model, in order to explain
Nepal’s difficulties of democratization through the democratization process’s potential
deviations from the model. In the light of this transition analysis – which, among other
things, shows that the political parties were major players in the democratization
process – a close examination of the role of the political parties follows. Also included
is an examination of the factors that may explain why the parties didn’t function more
efficiently than they did.
The thesis concludes that Nepal’s incomplete transition to democracy to a large
account is a consequence of the country’s preconditions. These include an poor
economy, undemocratic elements existing in the political culture, and a very powerful
king, who opposed the effort to democratize the country. Under these circumstances,
the Nepalese parties were not competent or powerful enough to successfully
accomplish the democratization, but suffered great difficulties. This was mainly due to
the lack of focus on establishing efficient political parties by adopting an appropriate
electoral system and getting support from donors.
This is a master thesis from the Department of Political Science at University of
Copenhagen. The thesis itself comes to 34680 words, which correspond to 99 pages. In
addition, 83 pages are enclosed, primarily consisting of transcribed interviews.
1
Demokratisering i Nepal
2
Resumé
Resumé
Nepal gennemgik i 1990 en mindre revolution, startende med et folkeligt oprør for
demokrati og sluttende med indførelsen af en ny demokratisk forfatning. Fra 1996
begyndte demokratiet at smuldre, og kongen endte med at overtage magten. Formålet
med dette speciale er at undersøge, hvorfor den demokratiske transition ikke blev
tilendebragt.
I specialet opbygges en analysemodel, der anvendes til at lave en transitionsanalyse af
hele demokratiseringsprocessen. I transitionsanalysen gennemgås processen, og den
sammenholdes med analysemodellens variabler, for gennem eventuelle afvigelser fra
modellen at forklare demokratiseringsproblemerne. På baggrund af transitionsanalysen, der blandt andet viser, at partierne var meget centrale i processen, foretages
en dybere analyse af partiernes rolle og af, hvilke faktorer der kan forklare, at de ikke
fungerede bedre.
Konklusionen på specialet er, at årsagen til, at transitionen ikke blev tilendebragt, i høj
grad var landets forudsætninger i form af dårlig økonomi, udemokratiske elementer i
den
politiske
kultur
og
en
magtfuld
konge,
der
modarbejdede
demokratiseringsbestræbelserne. Partierne var i denne situation ikke gode og stærke
nok til at gennemføre en vellykket demokratisering, men var plagede af store
problemer. Det skyldtes primært, at der var for lidt fokus på at skabe velfungerende
partier gennem et passende valgsystem og støtte fra donorerne.
Dette er et speciale fra Institut for Statskundskab ved Københavns Universitet. Selve
specialet fylder 34680 ord svarende til 99 normalsider. Derudover er vedlagt 83 siders
bilag, primært i form af transskriberede interviews.
3
Demokratisering i Nepal
4
Indholdsfortegnelse
Indholdsfortegnelse
Forord
9
1. Indledning – Nepal i gråzonen mellem monarki og demokrati
11
1.1 Specialestruktur
13
2. Metode
15
2.1 Afgrænsning
2.2 Vidensindsamling
2.3 Begrebsafklaring
15
20
25
3. Baggrundsviden om Nepal
31
3.1 Historisk udvikling frem til 1990
3.2 1990-1996: Demokratiet indføres
3.3 Demokratiet på standby
31
35
37
4. Model for transitionsanalysen
39
5. Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
49
5.1 Baggrundsbetingelser
5.2 Forberedende fase
5.3 Beslutningsfasen
5.4 Konsolideringsfasen
5.5 Delkonklusion – vejen til den demokratiske gråzone
50
57
72
81
97
6. Partiernes rolle
103
6.1 Partiers betydning
6.2 Partierne i Nepal
6.3 Politisk kultur
6.4 Institutionelle faktorer
6.5 Donorernes betydning
6.6 Delkonklusion – partierne i knibe
107
107
109
121
131
137
7. Konklusion – mislykket transition med partierne i centrum
139
8. Perspektivering – behov for nytænkning
143
9. Litteraturliste
149
Bilag
153
For- og bagsideillustration
Billede af masserne, der lytter til
sejrstaler for demokratiet den 9.
april 1990.
Kilde: Bonk og Wagle (1990).
5
Demokratisering i Nepal
6
Bilagsliste
Bilagsliste
Bilag 1
Udregning af antallet af effektive partier
Bilag 2
Interview med Mette Damgaard og Murari Shivakoti
Bilag 3
Interview med Tej Muni Bajracharya
Bilag 4
Interview med Nilamber Acharya
Bilag 5
Interview med Rajan Bhattarai
Bilag 6
Interview med Dinesh Prasain
Bilag 7
Interview med Anil Bhattarai
Bilag 8
Referat af samtale med Jørgen Elklit
7
Demokratisering i Nepal
8
Forord
Forord
Jeg boede i Nepals hovedstad Kathmandu sammen med min familie i to år fra 19881990, da demokratiet blev indført. Jeg husker at sidde i mørket på 1. sal i vores hus,
imens vi hørte en skrattende udgave af BBC i radioen for at finde ud af, hvad der
foregik. Jeg husker frygten for udgangsforbuddet, da jeg havde hørt, at man ville blive
skudt, hvis man gik ud. Og jeg husker den euforiske stemning og alle de røde flag i
gaderne, da det hele var forbi, og en ny tid startede.
Dengang var jeg kun ti år gammel, men jeg var gammel nok til at opleve, at der skete
noget farligt, noget som folk blev skudt for, og også til at opleve den optimistiske
stemning, der var i gaderne lige efter revolutionen. Derfor interesserer det mig meget,
hvordan det siden er gået, og det var meget oplevelsesrigt igen at besøge landet i
forbindelse med min research til dette speciale.
Der er mange mennesker, der har hjulpet mig i løbet af specialeprocessen. Jeg vil
derfor gerne sige stor tak til min mand, Mikkel, for moralsk opbakning og praktisk
hjælp, til Marie og Tina fra min skrivegruppe, til Mathilde, som har korrekturlæst, til
Christina, som har oversat, til Rådet for Ulandsforskning, som betalte min rejse til
Nepal, til alle mine informanter, særligt Mette Damgaard fra Danida, som var til stor
hjælp med at skaffe kontakter, og Jørgen Elklit fra Aarhus Universitet, som også har
lånt mig forskelligt materiale, til min vejleder Henrik Jensen, samt til min søn Bertil for
ind i mellem at lade mig arbejde med specialet.
9
Demokratisering i Nepal
10
Kapitel 1: Indledning – Nepal i gråzonen mellem monarki og demokrati
1. Indledning – Nepal i gråzonen mellem
monarki og demokrati
Demokratisering som fænomen er interessant af flere grunde. For det første har det en
akademisk interesse, idet et skift fra en politisk styreform til en anden altid har
vidtrækkende implikationer for staten og de politiske aktører, det vil sige de centrale
elementer inden for studiet af statskundskab. For det andet har det en normativ
interesse, idet den vestlige verden med USA i spidsen ser demokrati som den bedste
styreform og arbejder aktivt for at indføre demokrati i forskellige lande.
I perioden fra 1974 til starten af 1990’erne er en lang række lande blevet
demokratiseret. Dette er kendt som den tredje bølge af demokratiseringer.1 I mange
lande, særligt de østeuropæiske, er demokratiseringerne vellykket gennemført, men
der er også mange eksempler på det modsatte.2 Der findes således i dag rigtig mange
semi-, pseudo- eller blandingsdemokratier i verden3 - nye demokratier for hvem det
ikke er lykkedes at gennemgå en fuldstændig transition.
Nepal er netop et af disse lande fra den tredje demokratiseringsbølge, hvor
demokratiseringen er gået i stå, og landet befinder sig i dag i en gråzone mellem
demokrati og et autoritært system. Før 1990 var Nepal et absolut monarki. I 1990 blev
der på baggrund af folkelige krav indført en demokratisk forfatning i landet. De
konstitutionelle rammer for et demokrati var på plads, der var ytrings- og
forsamlingsfrihed, og civilsamfundet blomstrede op. Det så dengang ud, som om det
var lykkedes for Nepal at indføre demokrati. For eksempel står der i Danidas
landestrategi fra 1996, at ”Den politiske udvikling i de seneste år bekræfter, at det unge
demokrati langsomt, men sikkert er ved at slå rod i Nepal.”4 Optimismen var stor, både i
omverdenen, men også blandt Nepals befolkning.
Huntington (1991) s. 21ff.
For eksempel Hviderusland og Haiti.
3 Carothers (2002) s. 9.
4 Udenrigsministeriet (1996) s. 5.
1
2
11
Demokratisering i Nepal
Alligevel kom demokratiet reelt aldrig til at fungere, som folk havde håbet. Der kom
ikke mere lighed i landet, politikerne var optagede af magtkampe og nepotisme, og
utilfredsheden voksede. I 1996 begyndte en oprørsgruppe, maoisterne, deres kamp, og
det har ført til stor uro i landet. Demokratiet er gradvist blevet rullet tilbage i den
periode. I 2002 blev parlamentet opløst, og i februar 2005 overtog kongen al magten.
I foråret 2006 opstod der igen en folkelig opstand med krav om genindførelse af
demokratiet, hvilket foreløbigt har ført til en genindsættelse af parlamentet og
udnævnelse af det største partis leder til premierminister.
Det er dermed særlig relevant at undersøge demokratiseringsprocessen i Nepal af
mindst to årsager. For det første kan det bruges som eksempel på mange lande i den
tredje verden, der kæmper med at komme igennem en demokratiseringsproces. For det
andet kan erfaringerne fra 1990’erne bruges til at hjælpe Nepal igennem det aktuelle
forsøg på demokratisering. Det er netop en sådan analyse, der er kernen i dette
speciale, som har følgende problemformulering:
Formålet med specialet er at analysere demokratiseringen i Nepal for at
give en forklaring på, hvorfor transitionen ikke blev tilendebragt.
I
besvarelsen
lægges
særligt
vægt
på
partiernes
rolle
for
Nepals
demokratiseringsproces. Det skyldes, at partier i alle fuldt udviklede demokratier er
centrale aktører i det politiske system. Partier grupperer vælgernes holdninger, og de
danner regeringer, som står for ledelsen af landet. Det er altså vigtigt, at der i
demokratiseringsprocessen etableres et velfungerende partisystem. I Nepal har et af de
væsentlige problemer for demokratiet siden 1990 været de politiske partier og deres
manglende evne til at lede landet.
Specialets problemformulering besvares ved hjælp af to analysestrategier, der
tilsammen forklarer, hvorfor transitionen ikke blev tilendebragt. Først en bred
transitionsteoretisk analyse med fokus på processen og de involverede aktører. På
baggrund af transitionsanalysen indsnævres fokus derefter, og der foretages en dybere
12
Kapitel 1: Indledning – Nepal i gråzonen mellem monarki og demokrati
analyse af partiernes rolle i demokratiseringsprocessen og de centrale relationer i
partiernes omgivelser.
1.1 Specialestruktur
Analysen af demokratiseringsprocessen i Nepal er bygget op i otte dele. I kapitel 1 er
problemfeltet ridset op, og der er nået frem til en problemformulering, som er
rettesnoren for resten af specialet. I kapitel 2 opridses de forskellige metodiske
overvejelser, der har været i forbindelse med specialet. Dette gælder de afgrænsninger,
som er foretaget, overvejelser omkring den brugte litteratur og interviews og en
begrebsafklaring af centrale begreber i specialet. Kapitel 3 giver et indblik i Nepal som
land gennem et kort oprids af Nepals historie, samt en oversigt over de vigtigste
partier.
Kapitlet
er
vigtigt
for
forståelsen
af
den
kontekst,
som
demokratiseringsprocessen er foretaget i. I kapitel 4 opstilles den teoretiske ramme for
specialet. Rostow og Huntington er kombineret i den analysemodel, der bruges i
transitionsanalysen. Opstillingen af det teoretiske apparat efterfølges af selve
transitionsanalysen i kapitel 5. Kapitlet er delt op efter Rostows faser. Hvert afsnit
indledes med en empirisk gennemgang af fasen, hvorefter punkterne fra
analysemodellen holdes op mod empirien. Til sidst i afsnittet opsummeres
resultaterne, hvilket leder frem til anden del af analysen, som foretages i kapitel 6, som
går dybere ind i partiernes rolle i demokratiseringsprocessen. Efter nogle indledende
teoretiske og empiriske betragtninger analyseres tre elementers effekt på partierne i
Nepal: Den politiske kultur, institutionelle faktorer, særligt valgsystemet, og
donorernes betydning. I kapitlet 7 konkluderes der på hele specialet. I kapitel 8
perspektiveres konklusionerne til Nepals nuværende situation og andre landes
oplevelser.
13
Demokratisering i Nepal
14
Kapitel 2: Metode
2. Metode
I dette kapitel behandles de metodiske aspekter af specialet. Den overordnede
metodiske tilgang har været eksplorativ, idet jeg har taget udgangspunkt i en
åbensindet empirisk undersøgelse af demokratiseringsprocessen for at opnå en
forståelse af de centrale problemstillinger. Efterfølgende er der benyttet en teoretisk
analyse til at opnå en bedre analytisk forståelse med henblik på at forklare de
vanskeligheder, der har været med demokratiseringen i Nepal.
I kapitlet beskrives først de forskellige afgrænsninger, som ligger til grund for
specialet. Dernæst behandles de materialer, der er blevet brugt, herunder de interviews
jeg har foretaget. Derefter afklares de centrale begreber, som er brugt i specialet.
2.1 Afgrænsning
Den overordnede ramme for dette speciale er Nepals demokratisering i forbindelse
med forfatningen fra 1990. Da dette er et forholdsvis bredt emne, som kan analyseres
på mange måder, er det nødvendigt at lave nogle afgræsninger, både teoretisk,
tidsmæssigt og empirisk. Mine væsentligste overvejelser omkring disse afgrænsninger
er skitseret i dette afsnit.
2.1.1 Teoretisk afgrænsning
Grundlæggende findes der to teoriretninger inden for demokratiseringsteorien – de
strukturorienterede teorier og de aktørorienterede teorier.5
De strukturorienterede teorier bygger på, at visse strukturelle forhold skal være
gældende i et land for, at der kan skabes demokrati. De kan for eksempel gå ud på, at
landet skal have en gunstig økonomi, den rette politiske kultur6 eller en bestemt social
struktur7, for at en demokratisering kan ske. De fleste strukturorienterede
demokratiteorier er underbygget af statistik, der viser, at demokrati fungerer bedre i
lande med de rette strukturer.
Jakobsen (1999) s. 178.
Ideen om, at visse kulturer på grund af deres religion ikke egner sig til at have demokrati, bunder for
eksempel i en strukturorienteret demokratiseringsteori.
7 En social struktur, der ofte anses som gunstig for et demokrati, er en forholdsvis stor middelklasse.
5
6
15
Demokratisering i Nepal
De aktørorienterede demokratiseringsteorier har fokus på aktørernes rolle i
demokratiseringsprocessen. Her er det selve processen, der er vigtig, således at aktører
eller aktørgrupper, uafhængig af landets strukturelle problemer, kan gøre en forskel i
demokratiseringsprocessen. De aktørorienterede teorier opererer derfor normalt ikke
med strukturelle baggrundskrav. De aktørorienterede demokratiseringsteorier kaldes
generelt for transitionsteorier, da der fokuseres på selve transitionen, det vil sige den
proces, hvor der sker et skift fra autoritær til demokratisk styreform.
Før 1980’erne var de strukturelle tilgange dominerende i forskningsverdenen.
Udviklingen af flere demokratier i mange forskelligartede lande op gennem 80’erne og
90’erne gav dog anledning til at betvivle, hvorvidt der fandtes strukturelle betingelser.
Det gav grundlag for de mere aktørorienterede tilgange, transitionsteorier, hvor
demokratisering blev set som et resultat af politiske processer. Da flere af de nye
demokratier senere har vist sig ikke at være særlig velfungerende, er debatten mellem
strukturalister og transitionsteoretikere stadig aktuel.8
Jeg har valgt at fokusere på transitionsteori af to grunde. For det første mener jeg, at
det er mere interessant at studere et lands demokratiseringsproces end de strukturelle
forhold, som forklaringsmodel til en mislykket demokratisering. Det skyldes, at det er
for let at affeje den mislykkedes nepalesiske demokratiseringsproces med, at landet var
for fattigt, at infrastrukturen var for dårlig, eller at kulturen var forkert. Det er mere
interessant at studere forholdene og processen dybere. For det andet er det respektløst
overfor den del af det nepalesiske folk, som har kæmpet for demokrati, på forhånd at
konkludere, at det ikke er muligt i deres land på grund af de strukturelle forhold. De
har valgt at forsøge sig med demokrati, og det er derfor relevant at undersøge, hvad
der skal til for, at det kan lykkes, også under netop deres strukturelle betingelser.9
Thomas Carothers artikel fra 2002 ”The end of the transition Paradigm” er et eksempel på denne
diskussion.
9 Denne tro på, at alle lande i princippet kan demokratiseres, kritiseres for at være naiv, fx. af Carothers
(2002) s. 8. Kritikken er muligvis berettiget, men så længe der findes undtagelser for alle de teoretiske,
strukturelle baggrundskrav, vil jeg gerne påtage mig denne naivitet.
8
16
Kapitel 2: Metode
Når det så er sagt, er det klart, at aktørers handlinger er bundet af strukturer, og at de
strukturelle faktorer dermed også har betydning, hvilket også anerkendes inden for
transitionsteori. Jeg vil derfor inddrage relevante strukturelle forhold såsom økonomi,
uddannelse, religion og kultur til at understøtte analysen og give et bredere billede af
de relevante sammenhænge i Nepal.
Jeg har valgt primært at benytte Dankwart A. Rustow og Samuel P. Huntington som
teoretikere i transitionsanalysen, da Rustow er en klassiker inden for feltet, som med
fordel kan suppleres af Huntingtons analyse af nyere transitioner. Jeg går i dybden
med dette valg i afsnit 2.2.1.
2.1.2 Tidsafgrænsning
Dette speciale er tidsmæssigt afgrænset til perioden 1990-1996.
Startåret 1990 er valgt, da der det år var massive folkelige protester, som førte til, at der
blev vedtaget en ny demokratisk forfatning. På trods af at der tidligere har været flere
forsøg på oprør mod monarkiet og sågar et reelt forsøg på at skabe et demokrati i
1950’erne, har der ikke tidligere været et effektivt forsøg som i 1990. Protesterne i 1990
førte til, at kongen måtte lovliggøre partierne og gå med til, at landet fik en ny og
demokratisk forfatning, hvor han selv var konstitutionel monark uden mange
egentlige beføjelser.
I 1990 var optimismen stor, og der var stort håb om økonomisk fremgang og mere
lighed. Imidlertid udeblev disse ting, og utilfredsheden med systemet voksede sig så
stor, at maoistpartiet i 1996 kunne starte deres ”Peoples war”. Dette oprør, som siden
udviklede sig til en egentlig borgerkrig, har gjort, at store dele af demokratiet
efterfølgende blev sat ud af spillet – menneskerettigheder blev brudt, kongen afsatte
flere gange regeringen, og ytringsfriheden blev indskrænket. Maoisterne, der ikke
accepterede demokratiet, fik mere og mere magt, og umuliggjorde, at demokratiet
kunne fungere ordentligt.
17
Demokratisering i Nepal
Maoisternes oprør blev så omfattende, at konsolideringen af demokratiseringsprocessen i praksis ikke kunne fortsætte efter 1996. Derfor kan man sige, at chancen for
et stabilt demokrati var forpasset allerede efter seks år. Dinesh Prasain, som arbejder
med fredsskabelse i Nepal, nævnte, da jeg interviewede ham, at der var mange
forbedringer i gang indtil maoisternes oprør i 199610. Flere af de øvrige personer, jeg
interviewede i Nepal, kom ligeledes ind på, hvordan demokratiets vilkår blev
forværret på grund af konflikten.11 Udover at demokratiets vilkår blev forværret i 1996,
voksede den politiske ustabilitet. Dette kom til udtryk ved, at hyppigheden af
regeringsskift efter 1996 voksende voldsomt (se figur 1). En af de primære grunde til
regeringernes gentagne fald var den stigende vold og uenighed om, hvordan man
skulle håndtere den.12 Fordi demokratiet ikke havde en reel mulighed for at
konsolidere sig efter 1996, har jeg valgt at afgrænse min analyse til perioden fra 1990 og
frem til 1996, hvor oprøret begyndte. Jeg undersøger således, hvorfor transitionen i
Nepal ikke blev fuldendt.
Figur 1: Oversigt over de forskellige regeringer, der har været i Nepal mellem 1991 og 2006
Interview med Dinesh Prasain, bilag 6, s. 3.
Interview med Anil Bhattarai, bilag 7, s. 6 og 9 og Nilamber Acharya, bilag 4, s. 10.
12 Parajulee (2000) s. 278-283.
10
11
18
Kapitel 2: Metode
2.1.3 Empirisk afgrænsning
Jeg har i min analyse af, hvorfor transitionen, der startede i 1990, ikke blev
tilendebragt, valgt primært at fokusere på det nationale demokrati. Jeg tager altså
udgangspunkt i de nationale demokratiske institutioner som nationalt parlament og
regering, partierne samt parlamentsvalgene. Dermed er det lokale demokrati stort set
udeladt. Dette skyldes ikke, at lokalt demokrati er betydningsløst, men snarere at det
er meget vanskeligt at analysere de lokale aspekter. Dels fordi diversiteten i de lokale
samfund ville gøre det til en meget bred og omfattende analyse, og dels fordi
informationerne er vanskeligt tilgængelige. Desuden er det nationale niveau mest
centralt, når man vil undersøge landets overordnede demokratiseringsproces. Jeg har
derfor valgt at fokusere på det centrale niveau.
Et andet aspekt, der stort set er udeladt af analysen, er en omfattende konfliktanalyse.
Borgerkrigen i Nepal er som nævnt ovenfor meget dominerende og har haft stor
betydning for demokratiseringsprocessen. Konflikten og demokratiets udvikling
hænger altså nøje sammen, og man kunne derfor vælge at gribe det an, således at man
fokuserede på, hvad der havde ført til konflikten, altså en egentlig konfliktanalyse. Jeg
vælger i stedet at fokusere på selve demokratiseringen, da jeg mener, at
sammenhængen mellem demokratiseringen og oprøret er sådan, at det dårligt
konsoliderede demokrati i 1996 gav maoisterne mulighed for at sprede sig og blive
meget magtfulde. Det er altså centralt at undersøge, hvorfor demokratiet ikke nåede at
blive konsolideret. Årsagerne til den manglende konsolidering overlapper naturligvis
delvist med bevæggrundene bag oprøret.
I analysen af, hvorfor transitionen ikke blev tilendebragt, vil jeg gå i dybden med
partiernes rolle. Mit fokus på partierne udelukker naturligvis, at jeg går i dybden med
andre vigtige aspekter, der også har haft indflydelse på, at transitionen ikke blev
tilendebragt. Årsagen til dette valg er, at partiernes rolle har været helt central i Nepals
demokratiseringsproces - et argument, der underbygges løbende i specialet.
19
Demokratisering i Nepal
2.2 Vidensindsamling
Det område, jeg har valgt at studere, er som beskrevet i afgrænsningen den centrale
demokratisering i Nepal fra 1990-1996 ved brug af transitionsanalyse og fokus på
partierne. Til studiet af dette emne har jeg anvendt forskelligt materiale - teoretisk
litteratur, empirisk litteratur og interviews. Jeg vil i dette afsnit kommentere mit
materialevalg og kvaliteten af det anvendte materiale.
2.2.1 Teoretisk litteratur
Til transitionsanalysen har jeg valgt primært at bruge Dankwart A. Rustow og Samuel
P. Huntington, da de to værker supplerer hinanden godt som henholdsvis en klassiker
inden for transitionsteorien og en analyse af nyere transitioner.
Rustows artikel ”Transitions to Democracy - Toward a Dynamic Model” er skrevet i
1970, og heri er han den første til at forkaste strukturalismen og i stedet fokusere på
selve den proces, der sker, når et land demokratiseres – altså selve transitionen fra et
autoritært regime til et demokrati. Rustow lægger særligt vægt på de relevante aktører
og samspillet mellem dem.13 Hans teori er, at det er interessant at se på, hvordan
transitionerne sker, frem for at forklare, hvorfor de er sket, samt at det er meget
komplicerede politiske forhold, der fører til en demokratisering.
Huntington har i ”The Third Wave” skrevet om demokratiseringerne i den tredje
bølge. Bogen er skrevet 21 år efter Rustow, men hans analyser bygger på
transitionsteorien
og
er
demokratiseringsprocesser.
dermed
Hans
også
primære
en
ide
aktørorienteret
er,
at
der
har
analyse
af
været
tre
demokratiseringsbølger og to afdemokratiseringsbølger. Hans opdeling i bølger kan
virke noget ”opstillet”, men i forhold til dette speciale er det relevant, at han forholder
sig til demokratiseringsforløbene i den tredje bølge, som strækker sig fra 1974 til ca.
1990. Huntington beskæftiger sig altså kun med nyere transitioner, hvorfor bogen er
god til at bruge i samspil med Rustows klassiske tekst. Desuden har Huntington
udviklet flere begreber til at analysere med, som fungerer godt i samspil med Rustows
opdeling i faser, deriblandt en kategorisering af transitionstyper.
13
Rustow (1970) s. 361.
20
Kapitel 2: Metode
Hverken Huntington eller Rustow har egentlige teorier om, hvad der skal til for, at en
transition lykkes, og som sådan vil de ikke hævde at kunne forklare, hvorfor det gik
galt i Nepal. Rustow beskriver sin model som en idealtype for demokratiske
transitioner, som bygger på eksempler på vellykkede transitioner14, og Huntingtons
beskrivelser af transitionstyper bygger ligeledes på empiri, i hans tilfælde fra
transitionerne i den tredje bølge. Jeg sammenkæder de egenskaber ved transitioner,
som de opridser, til en samlet analysemodel, der bruges i specialet. Denne
sammenkædning af to noget forskellige transitionsværker er foretaget så loyalt som
muligt overfor begge værker, men den samlede model står for min egen regning, da
begge forfattere muligvis er uenige i visse enkeltheder, for eksempel ville Rustow
aldrig placere økonomisk velstand som en baggrundsbetingelse.
Til kapitlet om de nepalesiske partiers rolle i transitionen bruger jeg Arend Lijphardt til
at analysere valgsystemets betydning for partisystemet og dermed partiernes virke.
Han har skrevet flere velansete bøger om valg- og partisystemer, og han anses som en
af de førende på sit felt. Da valg- og partisystemet har haft stor betydning i Nepal, er
han derfor relevant at bruge. Lijphardt suppleres af Maurice Duverger, der er en stor
fortaler for flertalsvalg i enkeltmandskredse.
Desuden benyttes andre teoretikere løbende i specialet til definitioner og generelle
betragtninger om demokrati og demokratisering.
2.2.2 Empirisk litteratur
I Danmark er der meget begrænsede mængder af empirisk litteratur om
demokratiseringen i Nepal i 1990, og det er meget vanskeligt at bestille litteratur hjem
fra Nepal eller Indien. Da jeg var i Nepal i forbindelse med, at jeg foretog interviews af
centrale personer i demokratiseringsprocessen, indkøbte jeg derfor en del lokal
empirisk litteratur.
14
Rustow (1970) s. 350, eksemplerne er primært Sverige og Tyrkiet.
21
Demokratisering i Nepal
Der var utrolig meget litteratur om området til rådighed i Nepal. Landets akademiske
sprog er engelsk, og da der samtidig har været ytringsfrihed i den relevante periode, er
der meget relevant litteratur. Det er dog ikke alt sammen lige godt. På grund af at mit
ophold i Nepal var tidsbegrænset, havde jeg ikke tid til at gennemgå den tilgængelige
litteratur grundigt. Jeg spurgte derfor mine informanter om, hvilken litteratur de
kunne anbefale, for på den måde at sikre den højst mulige kvalitet af den litteratur, jeg
fik med hjem. Da mine informanter havde en bred viden om processen og litteraturen
inden for feltet, blev resultatet, at jeg skaffede en lang række bøger om demokrati og
demokratisering i Nepal (og emner relateret til dette), som er udmærkede som
empirisk materiale. Den lokalt indkøbte litteratur har desuden den fordel, at det giver
et billede af, hvordan processen er oplevet af aktørerne indefra. Jeg har desuden brugt
forskellige vestlige kilder som empiri, som for eksempel FN’s Human development
reports, Verdensbankens data og Danidas rapporter. Samtidig holder jeg mig løbende
ajour om situationen i Nepal gennem en mailliste for et netværk, kaldet Nepal i krise,
som er for danskere, der er interesserede i Nepal, et netværk, der har mange kilder i
Nepal.
En af udfordringerne ved at studere forholdene i et land som Nepal er, at uanset hvor
omhyggeligt man udvælger sin litteratur, vil man opleve modstridende empiri. Det
skyldes blandt andet, at optegnelser ikke laves så præcist som i den vestlige verden, og
at meget af den mest akademiske litteratur bygger på andenhåndsinformationer. I
tilfælde med direkte modstridende data har jeg oplyst om de forskellige tolkninger.
2.2.3 Interviews
For at få en førstehåndsindsigt i demokratiseringen har jeg i forbindelse med dette
speciale ønsket at interviewe nøglepersoner i demokratiseringsprocessen. Jeg tog
derfor en måned til Nepal for at foretage disse interviews samt indsamle litteratur. Jeg
fik tidligt kontakt med Mette Damgaard fra Danidas ”Human Rights and Good
Governance” (HUGOU) -program i Nepal. Samtidig var jeg i kontakt med Anil
Bhattarai, en nepalesisk NGO’er, som tidligere på året havde holdt et foredrag på RUC
22
Kapitel 2: Metode
om tilstanden i Nepal. De to hjalp mig til at få yderligere kontakter, og jeg endte med
at foretage seks interviews i Nepal. Mine informanter var følgende:
1. Mette Damgaard og Murari Shivakoti fra Danidas HUGOU-program
2. Tej Muni Bajracharya fra valgkommissionen
3. Nilamber Acharya, justitsminister i overgangsregeringen fra 1990 til 1991
4. Rajan Bhattarai, sekretær for “Department of International Relations” i
CPN (UML), landets næststørste parti
5. Dinesh Prasain fra Collective Campaign for Peace (Cocap)
6. Anil Bhattarai fra South-Asia Reseach Centre
Informanterne er udvalgt, så de repræsenterer et bredt spektrum af de forskellige dele
af eliten, som har været og alle er involveret i demokratiseringsprocessen i Nepal. Der
er to udviklingsmedarbejdere, en embedsmand, to politikere og to fra NGO’erne. Jeg
kunne endvidere have tænkt mig at interviewe en fra forskningsverdenen i
Kathmandu, men det lykkedes ikke at få kontakt med nogle fra universitet, trods
ihærdige bestræbelser.
Informanterne er alle relevante for at afdække, hvorfor transitionen i Nepal ikke blev
tilendebragt. Nilamber Acharya var som toppolitiker og senere justitsminister i
overgangsregeringen involveret i ledelsen af oprøret og skrivningen af forfatningen.
Rajan Bhattarai og Anil Bhattarai var involveret i oprøret på henholdsvis
mellemlederniveau15
og
som
almindelig
aktiv
studerende.
Derudover
gav
informanterne primært information om situationen fra 1990 til 2004 ud fra deres eget
synspunkt: Mette Damgaard og Murari Shivakoti gav et indblik i bistandsverdenen i
Nepal, Tej Muni Bajracharya forklarede om, hvordan valgene fungerede, Dinesh
Prasain og Anil Bhattarai gav et indblik i NGO-verdenen, og Rajan Bhattarai gav et
indblik i partiernes funktionsmåde.
En del af Rajan Bhattarais deltagelse er beskrevet i bogen ”Kathmandu Spring” om oprøret, Ogura
(2001) s. 65, 87 og 150f.
15
23
Demokratisering i Nepal
Temaet for interviewene var demokratiseringsprocessen i Nepal med udgangspunkt i
1990 og den senere negative udvikling. Jeg ønskede at finde ud af, hvad informanterne
havde af erfaringer med demokratiseringsprocessen, og hvilke holdninger de havde
udviklet på den baggrund. Jeg havde en vis viden om begivenhederne, men havde
ikke udviklet egentlige teorier om, hvad der var årsagen til, at transitionen var gået i
stå. Derfor var jeg interesseret i informanternes erfaringer og holdninger til at lede mig
nærmere de centrale problemstillinger.
På den baggrund var det oplagt at benytte kvalitative forskningsinterviews, som
blandt andet er beskrevet i Steinar Kvales bog ’Interview’16. Jeg benyttede mig af
eksplorative, det vil sige undersøgende, interviews, da formålet var at bruge
interviewene som baggrundsviden for senere at kunne teoretisere ud fra dem, og ikke
at teste en allerede udviklet teori. Interviewene var på grund af deres eksplorative
natur åbne og semistrukturerede. Jeg var altså interesseret i informanternes
selvstændige oplevelser og meninger.
De syv informanter havde meget forskellige roller i demokratiseringsprocessen, og det
ville derfor ikke have givet nogen mening at udvikle en stringent interviewguide med
ens spørgsmål med henblik på at kunne sammenligne svarene. Jeg havde udviklet
forskellige spørgsmål til hvert interview, som jeg forsøgte at få afdækket, men ikke i en
bestemt rækkefølge, og jeg forfulgte de svar, informanterne kom med, og afbrød ikke,
så længe samtalen lå inden for interviewets tema.
Jeg gjorde meget ud af at opnå respondenternes fortrolighed. Det gjorde jeg for
eksempel ved at fortælle om mine egne oplevelser i Nepal. Dette gjorde jeg for at skabe
en god og afslappet stemning. Jeg startede med at spørge ind til deres dagligdag, dels
for at forstå deres udgangspunkt, men også for at de kunne tale om noget, hvor de var
100 % på hjemmebane til at starte med, for at skabe tryghed og åbenhed. Spørgsmål,
16
Kvale (1994).
24
Kapitel 2: Metode
der kunne opfattes som mere kritiske, ventede jeg med til senere i interviewet. Jeg
forsøgte desuden at anvende bevidst naivitet ved at bevare et åbent sind og ved at
forsøge at skjule de antagelser, jeg havde på forhånd, således at jeg ikke påvirkede
informanterne.17 Disse tiltag skulle få informanterne til at fortælle så åbent som muligt.
Resultaterne af mine interviews ses i bilag 2-7. Informanternes svar er naturligvis ikke
objektive, men er farvet af deres egne holdninger og placering i samfundet. Der er
derfor primært henvist til interviewene, når det vedrører deres subjektive holdninger,
eller hvis de har en særlig viden om et forhold, som der ikke er grund til at betvivle, for
eksempel når Rajan Bhattarai udtaler sig kritisk om sit parti eller Tej Muni Bajracharya
udtaler sig om, hvordan valgene fungerer.
Den åbne interviewform havde en stor værdi, da den rettede min opmærksomhed mod
problemstillinger, som jeg ikke havde forudset. En af årsagerne til, at jeg i kapitel 6, der
er
anden
del
af
min
analyse,
fokuserer
på
partiernes
betydning
for
demokratiseringsprocessen, er netop, at jeg gennem mine interviews fik indtryk af, at
partiernes rolle var en central problemstilling. Interviewene bruges derfor mest i
kapitel 6 om partiernes rolle.
2.3 Begrebsafklaring
De sidste metodiske overvejelser, der skal belyses for at kunne besvare min
problemformulering, er afklaring af centrale begreber. I dette afsnit vil jeg derfor
definere de begreber, der er centrale for min problemformulering, og klargøre,
hvordan jeg bruger dem i specialet. Det gælder demokrati, demokratisering, transition
og konsolidering. Det er begreber, der hænger tæt sammen, og definitionerne bygger
derfor ovenpå hinanden.
17
Kvale (1994) s. 44.
25
Demokratisering i Nepal
2.3.1 Demokrati
Demokrati er et begreb, der forstås af alle, og de fleste har en eller anden ide om, hvad
det indebærer. Der er dog stor forskel på, hvordan demokrati mere præcist forstås,
både i dagligdags sprog og i den akademiske verden. At referere til, at det betyder
folkestyre, bringer ikke en præcis definition nærmere, da det ikke afklarer, hvad der
skal til for, at man kan sige, at folket styrer. Når man bruger demokrati som begreb i en
akademisk sammenhæng, er det derfor vigtigt at præcisere, hvordan man forstår ordet.
Robert Dahl er en af de teoretikere, der har forsøgt at komme med en operationel
definition, der specificerer, hvilke elementer der skal til for at et samfund er
demokratisk. Det er disse elementer:18
§
Frihed til at forme og slutte sig til organisationer
§
Ytringsfrihed
§
Ret til at stemme
§
Valgbarhed til offentlige poster
§
Ret til politiske ledere om at konkurrere om støtte og stemmer
§
Alternative informationskilder
§
Frie og retfærdige valg
§
Institutioner, der får regeringens politikker til at afhænge af stemmer og
andre præferencetilkendegivelser
Dahl bruger ordet polyarki i stedet for demokrati, da han mener, at der ikke findes et
samfund, der fuldstændig opfylder betingelserne, og at egentlig demokrati derfor kun
er en idealtype.19 Jeg er enig i Dahls betragtning om, at det ideelle demokrati ikke
findes, men vælger i stedet at anlægge det synspunkt, at demokrati ikke skal ses som
en dikotomi, men snarere som et kontinuum, og at et samfund dermed kan være mere
eller mindre demokratisk.
En mere praktisk opdeling af Dahls betingelser, der også lægger mere op til at
demokrati forstås som et kontinuum, benyttes af Diamond, Linz og Lipset. De gør brug
18
19
Dahl (1971) s. 3.
Sørensen (1998) s. 12.
26
Kapitel 2: Metode
af begreberne konkurrence, deltagelse og frihedsrettigheder til at definere demokrati,
og det indebærer følgende:20
Konkurrence: Der skal med jævne mellemrum være en meningsfuld og omfattende
konkurrence mellem individer og grupper (politiske partier) om alle regerende poster,
og den skal foregå uden brug af vold. Det indebærer, at der konkurreres om posterne
på en måde, hvor vælgerne ved, hvilke alternativer der findes, og at alternativerne er
klare og veldefinerede.
Deltagelse: Der skal være et højt niveau af deltagelse i valg af ledere og politik. Dette
skal som minimum ske gennem regelmæssige og retfærdige valg, hvor ingen gruppe
udelukkes.
Frihedsrettigheder: Der skal være civile og politiske frihedsrettigheder, som sikrer mod,
at staten invaderer menneskets individuelle frihed. Dette indbefatter for eksempel
presse- og ytringsfrihed, som også sikrer, at konkurrence- og deltagelsesaspektet kan
opfyldes.
For at man kan kalde et land demokratisk, skal det i min forståelse overordnet set leve
op til disse kriterier. Hvis det lever op til nogen af dem, kan man kalde det et semidemokrati, og hvis det stort set ikke lever op til betingelserne, er det en autoritær stat,
jævnfør figur 2 nedenfor.
Figur 2: Kontinuum mellem autoritær stat og demokrati
2.3.2 Demokratisering
Demokratisering er en bevægelse mod mere demokrati, det vil sige en bevægelse på
kontinuummet imod en mere demokratisk stat. Der skete uden tvivl en
demokratisering i den periode, som dette speciale omhandler. Jeg omtaler derfor ofte
demokratiseringen i Nepal i beskrivelsen af udviklingen.
20
Diamond, Linz og Lipset (1988) s. xvi.
27
Demokratisering i Nepal
2.3.3 Transition
En transition er en samfundsomvæltning fra en styreform til en anden. I dette speciale
analyseres et mislykket forsøg på en transition til demokrati. Transitionsbegrebet
bruges derfor udelukkende, når jeg henfører til den proces, et land skal igennem for at
foretage et skift fra en autoritær til en demokratisk styreform. For at en transition skal
være tilendebragt, skal den nye styreform være konsolideret. Det er altså først, når et
udemokratisk samfund bliver fuldt demokratisk, at en transition har fundet sted.
Selvom der altså skete en demokratisering i Nepal, skete der ikke en egentlig
transition, da demokratiet ikke blev konsolideret. Jeg bruger derfor udelukkende dette
begreb til at forklare den teoretiske proces.
Demokratisering vs. transition
Demokratisering
2
1
Autoritært styre
Semi- demokrati
Demokrati
Transition
2
1
Autoritært styre
Semi- demokrati
Demokrati
Figur 3: Forskellen mellem min forståelse af en demokratisering og en transition
2.3.4 Konsolidering
Et vigtigt element i specialet er konsolidering, da et af de helt centrale spørgsmål er,
hvorfor Nepals demokrati ikke blev konsolideret. At konsolidere betyder at styrke eller
sikre noget. Et konsolideret demokrati er altså, når transitionen er gennemført, og hvor
demokratiet dermed er styrket og sikret fortsat overlevelse. Med andre ord er et
demokrati konsolideret, når det er stabilt og fungerende. Linz og Stephan definerer
konsolidering som, at demokratiet er konsolideret, når demokratiet opfattes som ”the
only game in town” af alle centrale aktører.21 Det er altså ikke nødvendigvis nok at
21
Linz og Stepan (1996) s. 5.
28
Kapitel 2: Metode
have afholdt valg. Dette ligger godt i tråd med Rustow, som mener, at det tager mindst
en generation, før transitionen er endelig tilendebragt, da aktørene skal vænne sig det
nye system.22
Huntington mener, at man kan bruge en ”two-turnover test”, altså at der skal have
været to regeringsskifter, for at man kan sige, at demokratiet er konsolideret. Det
beviser, at magthaverne er villige til at opgive magten på demokratisk vis.23 I
modsætning til Linz og Stephans definition er den meget praktisk og anvendelig, da
det er et målbart kriterium, men til gengæld fanger den ikke det essentielle i en
demokratisk konsolidering, nemlig at demokratiet skal være stabilt. I Nepal har der
været flere fredelige regeringsskifter, men demokratiet kan ikke siges at være
konsolideret, da det aldrig blev stabilt. I dette speciale er det ikke nødvendigt med en
meget målbar definition af konsolidering. Historiens gang, med maoisternes kamp
efter kun seks år og specielt kongens magtovertagelse efter godt ti år, har gjort, at der
er bred enighed om, at det demokratiske system fra 1990 i Nepal ikke var konsolideret.
Jeg bruger derfor Linz og Stephans definition af, at demokratiet er konsolideret, når det
opfattes som ”the only game in town”.
22
23
Rustow (1970) s. 347.
Huntington (1991) s. 266f.
29
Demokratisering i Nepal
30
Kapitel 3: Baggrundsviden om Nepal
3. Baggrundsviden om Nepal
For at opnå en dybere forståelse af
den særlige nepalesiske kontekst
gives
i
dette
afsnit
en
kort
introduktion til Nepals historiske
udvikling samt de vigtigste partier
(se boks 1, hvor de anvendte
forkortelser også fremgår). Jeg har
forsøgt at trække de elementer
frem, der har særlig relevans for
min problemstilling, det vil sige
med særlig fokus på det politiske
system i landet. Den historiske
gennemgang dækker både perioden op til 1990, demokratiseringsperioden samt perioden derefter. I
de
senere
afsnit
vil
demokratiseringsforløbet
grundigere behandlet.
selve
blive
De vigtigste partier i Nepal
NC – Nepali Congress
Det største parti i Nepal. Partiet har stået i spidsen
for kampen mod Ranastyret og bevægelsen for
demokrati i 1990 og bliver derfor af mange opfattet
som symbolet på demokrati. Fører moderat politik.
NDP – National Democratic Party
Startede som to partier, men har siden slået sig
sammen til et. Består af tidligere Panchayatmedlemmer med de to tidligere premierministre
Chand og Thapa i front. Fører generelt mere
højreorienteret politik end de andre partier. Blev i
1998 splittet op i NDP og NNDP.
NSP – Nepal Sadbhavana Party
Parti, der primært repræsenterer de sydlige
nepaleseres rettigheder.
ULF – United Left Front
Sammenslutning af de moderate venstrefløjspartier. Sammenslutningen blev dannet til at
operere under bevægelsen for demokrati i 1990.
UML – Communist Party of Nepal (UML)
Det største parti på venstrefløjen. Fører moderat
venstreorienteret politik, selv om de kalder sig
kommunister.
UPF – United Peoples Front
Radikalt venstrefløjsparti, som senere har udviklet
sig til maoistpartiet.
Boks 1: De vigtigste partier i Nepal. Oplysningerne
er primært baseret på Whelpton (1993).
3.1 Historisk udvikling frem til 1990
Før 1768 var Nepal delt ind i mange små enheder og lokale kongedømmer. Landet
siges at være blevet samlet i 1768-1769, da lederen af Gorkhadømmet, Prithvi Narayan
Shah, erobrede Kathmandudalen og dermed blev konge af et større territorium, som
derefter blev kaldt Nepal. Efter hans død i 1775 overtog hans efterkommere i Shahfamilien ledelsen af landet og fortsatte udvidelsen af territoriet. I 1816 blev Nepals
grænser fastlagt, nogenlunde som de er i dag, efter et krigsnederlag til Britisk Indien.24
24
Struve Nielsen (2001) s. 20.
31
Demokratisering i Nepal
Shahfamilien kunne ikke enes om magten, og andre familier forsøgte at blande sig.25
Det politiske klima var præget af splid og uro, hvilket Ranafamilien i 1846 benyttede
sig af. De skaffede sig af med den øvrige elite ved en massakre og overtog derefter selv
magten. Jung Bahadur Kunwar (senere Rana) indsatte sig selv som premierminister og
gjorde kongen til en konstitutionel monark uden magtbeføjelser. Derefter sikrede han
sin familie den fortsatte magt ved at indføre arveret til premierministerposten.26
Ranastyret kan betegnes som et familieoligarki, idet Ranafamilien sad på alle ledende
poster i landet.27 De førte en hård kurs for at bevare magten, hvorfor landet blev
isoleret fra omverdenen, og al udvikling blev sat i stå for at fastholde den sociale
orden. Det betød blandt andet, at man levede efter en meget konservativ version af det
hinduistiske kastesystem.28 Nepal var under Ranastyret et lukket og stillestående land
i 104 år.
3.1.1 Forsøg på demokrati
I løbet af Ranaperioden var der flere forsøg på oprør, men de blev alle nedkæmpet.29
Oppositionen kom primært fra nepalesere, der var flygtet til Indien. I løbet af 1940’erne
begyndte de at danne partier, både det senere NC og et kommunistparti. I samme
periode blev Indien uafhængigt og Kina kommunistisk, hvilket skabte et vist pres på
Nepal til også at forandre sig.30 Den nepalesiske konge, Kong Tribhuvan, som jo var
uden magt i Nepal, flygtede til Indien den 6. november 1950 for at tilslutte sig
oppositionen. Kort efter startede partierne et væbnet oprør, som gjorde en ende på
Ranastyret.
Den 7. februar 1951 lykkedes det at nå frem til en aftale mellem kongen, Ranaerne og
Kongrespartiet. Aftalen blev kaldt ’The Delhi Compromise’, da den blev vedtaget i Delhi,
og den gik ud på at indføre demokrati. Der blev vedtaget en overgangsforfatning og
nedsat en overgangsregering. Aftalen gik blandt andet ud på, at der ved en
Borre et al. (1994) s. 6.
Borre et al. (1994) s. 6.
27 Struve Nielsen (2001) s. 22.
28 Struve Nielsen (2001) s. 22.
29 Karki og Seddon (2003) s. 4f.
30 Borre et al. (1994) s. 7.
25
26
32
Kapitel 3: Baggrundsviden om Nepal
folkeafstemning skulle vælges en grundlovsgivende forsamling, der så kunne vedtage
en egentlig forfatning.
Overgangsregeringen bestod af både Ranaer og medlemmer af NC. Kongen valgte M.
P. Koirala, broren til NC’s leder, som premierminister. M.P. Koirala havde ikke den
samme grad af støtte i sit parti som sin bror, og blandt andet på grund af dette var den
nye regering plaget af ustabilitet, idet NC var plaget af intern splittelse og kupforsøg.31
De nye magthavere havde ingen politisk erfaring og fortsatte Ranaernes ledelsesstil,
hvorfor korruptionen steg. M.P. Koirala trak sig efter mindre end et år. Derefter
styrede kongen enevældigt landet fra 1952 til 1955 med M.P. Koirala som genindsat
premierminister.32
Den demokratiske reformproces kom altså aldrig rigtigt i gang, men blev udsat af
kongen gang på gang, og der blev dermed aldrig valgt en grundlovsgivende
forsamling eller parlament. Dette skyldes kongen og den næste konges evne til at
udøve en effektiv del-og-hersk-politik med splittelse blandt de øvrige politiske aktører
til følge. Dermed havde kongen mulighed for at bevare magten.33
Kong Tribhuvan døde i 1955 og blev erstattet af kong Mahendra. Han nedsatte i 1958
en gruppe til at lave en ny permanent forfatning. Forfatningen var færdig i april 1959
og var delvis demokratisk, hvilket indebar, at der var valg til et parlament, men at
kongen stadig beholdt den udøvende magt og for eksempel havde vetoret overfor
regering og parlament.34
I 1959 blev der så for første gang afholdt demokratisk valg. Valget førte til stort flertal
til NC, og lederen B.P. Koirala blev ny premierminister. Partiet begyndte straks at
indføre reformer. Ideologien var demokratisk socialisme, og politikken indeholdt
blandt andet jordreformer og nationalisering af skove. Dermed lagde de sig ud med
Thapa (2003) s. 16 og Struve Nielsen (2001) s. 30.
Struve Nielsen (2001) s. 30.
33 Borre et al. (1994) s. 8f.
34 Struve Nielsen (2001) s. 31.
31
32
33
Demokratisering i Nepal
store dele af den jord- og ressourcebesiddende elite, der ikke brød sig om ophævelsen
af deres tidligere private indtægtsmuligheder.35
I december 1960 ophævede kongen demokratiet og overtog magten. Han henviste til
korruption blandt regeringen som årsag og påberåbte sig derefter ekstraordinær
bemyndigelse, arresterede regeringen og opløste parlamentet.36
3.1.2 Panchayatsystemet
Politiske partier blev efter magtovertagelsen forbudt, og de politiske ledere blev
arresteret. Det lykkedes dog nogle af de politiske ledere at flygte til Indien, hvorfra de i
de første år havde mulighed for at gøre væbnet oprør mod kongen, da det indiske
regeringsparti var nært beslægtet med NC, som de fleste oprøre kom fra. I 1962 udbrød
der en konflikt mellem Kina og Indien, hvilket betød, at Indien holdt op med at støtte
de nepalesiske oprørere, da de havde brug for Nepal som venligtsindet stødpudestat
mod Kina.37 Oprøret sluttede derefter.
I 1962 kom der en ny forfatning, som introducerede Panchayatsystemet.
Panchayatsystemet indebar, at der var råd på lokalt, distrikts- og nationalt plan. De
lokale råd (3.000 i alt) var folkevalgt, mens de højere råd var indirekte valgt af de
lavere råd, således at de lokale råd valgte folk til distriktsrådet, som valgte folk til det
nationale råd. Partierne forblev ulovlige, så man måtte stille op som enkeltperson.
Samtidig havde det nationale råd ikke reelt lovgivende magt, og kongen havde stadig
den udøvende magt og dermed kontrol over premierministerposten. På trods af at der
forekom valg, og at Panchayatsystemet blev kaldt partiløst demokrati, eller ”guidet”
demokrati38, var systemet derfor ikke videre demokratisk. I 1972 døde kong Mahendra,
og hans søn Birendra overtog tronen. Den nye konge gjorde systemet mere topstyret,
idet den nationale forsamling fik indflydelse på, hvem der blev valgt til de lokale
Panchayatråd. Denne magtcentralisering udløste stigende protester i løbet af 70’erne.
Borre et al. (1994) s. 10.
Struve Nielsen (2001) s. 32f og Thapa (2003) s. 17.
37 Borre et al. (1994) s. 13.
38 Thapa (2003) s. 18f.
35
36
34
Kapitel 3: Baggrundsviden om Nepal
Det indebar flykapring, attentat mod kongen og i slutningen af 70’erne
gadedemonstrationer, som til sidst nåede et omfang, der tvang kongen til at handle.39
Han planlagde en folkeafstemning, hvor valget stod mellem et reformeret
Panchayatsystem og et demokratisk partisystem. Partierne fik en vis grad af frihed til
at føre valgkamp, men de offentlige medier førte voldsom propaganda for
Panchayatsystemet. Resultatet blev en snæver valgsejr for Panchayatsystemet,
sandsynligvis på grund af snyd med stemmeoptællinger og lokale Panchayaters pres
på afhængige underordnede.40 Panchayatsystemet blev herefter reformeret, hvilket
indebar, at den nationale forsamling blev direkte valgt. Kongen kunne herefter
legitimere systemet med henvisning til folkeafstemningen og den demokratiserende
reform. Kongen beholdt dog stadig et fast greb om magten.41
Også under Panchayatsystemet forekom der fraktionskampe og korruptionsskandaler.
Det var med til at svække systemets popularitet, da det netop var indført i stedet for
demokrati for at undgå disse problemer.42 Samtidig var der i perioden utallige
menneskerettighedsbrud i form af arrestationer og tortur af kritikere af systemet.43
3.2 1990-1996: Demokratiet indføres
Panchayatsystemet fungerede til foråret 1990, hvor det lykkedes NC og en samlet
gruppe kommunistpartier at starte en folkelig bevægelse for demokrati. Bevægelsen
startede med demonstrationer og fik gennem perioden mere og mere støtte fra
forskellige befolkningsgrupper, særligt fra middelklassen i Kathmandu, som
arrangerede møder og strejker. I april eskalerede oprøret med kæmpe demonstrationer
i Kathmandu, hvor politiet skød ind i menneskemængden. Til sidst måtte kongen
imødekomme kravene og gå med til at indføre demokrati. Det skete den 8. april 1990.
Kongrespartiets
formand,
Krishna
Prasad
Bhattarai,
blev
premierminister
i
overgangsregeringen. Efter en del tovtrækkeri med kongen udpegede han ni
Struve Nielsen (2001) s. 34ff.
Thapa (2003) s. 19.
41 Thapa (2003) s. 18f og Struve-Nielsen (2001) s. 34-36.
42 Struve Nielsen (2001) s. 37 og Thapa (2003) s. 19.
43 Borre et al (1994) s. 23.
39
40
35
Demokratisering i Nepal
medlemmer til en forfatningskommission.44 Forfatningen var klar den 9. november
1990 og bestod af et flerpartidemokrati med konstitutionelt monarki. Demokrati blev
altså indført, men der var stadig utilfredshed i visse kredse, især fordi den etniske
diversitet i Nepal ikke blev anerkendt, og forfatningen ikke blev udarbejdet af en
grundlovsgivende folkevalgt forsamling. Kongrespartiet fik absolut flertal ved det
første valg og dannede regering. 45
Der var store forventninger til, at det nye demokrati kunne løse landets store
økonomiske problemer. De første år med demokrati var dog præget af politisk uro,
kriser og fraktionskampe, snarere end politiske resultater. Den første regering var især
plaget af intern splittelse mellem de tre lederskikkelser i NC, og på grund af dette brød
den første regering sammen i 1994, hvorefter der blev udskrevet nyvalg.
Kommunistpartiet UML blev det største parti og dannede en mindretalsregering.
Denne regering kunne dog ikke skabe flertal om sin politik og blev nedstemt i 1995 og
afløst af en koalitionsregering mellem de andre partier.
Der var i perioden især dyb splittelse mellem kommunisterne og NC. Kommunisterne
gjorde i
høj grad brug af udenomsparlamentariske metoder som demonstrationer, der i de
perioder, de ikke selv havde regeringsmagten, blev nedkæmpet af regeringen. Begge
fløje prøvede at have magten, men det lykkedes ikke nogle af dem grundlæggende at
reformere systemet. Magthaverne tog stort set kun vare på deres egne og var
derudover travlt optaget af intern splid.46 Skuffelsen blandt befolkningen over den
udeblevne økonomiske udvikling var stor. 47
Thapa (2003) s. 32f.
Thapa (2003) s. 34f og 38.
46 Struve Nielsen (2001) s. 43f.
47 Struve Nielsen (2001) s. 49-52.
44
45
36
Kapitel 3: Baggrundsviden om Nepal
3.3 Demokratiet på standby
I 1996 indledte maoisterne deres ”folkets krig” med de første angreb på
regeringskontorer, politistationer og private firmaer. I de første år var det en
forholdsvis lavintensiv konflikt i begrænsede områder og med få dræbte. Først i 2001
fik maoisterne for alvor fat i hele landet, og konflikten udviklede sig til en egentlig
borgerkrig. I mellemtiden havde maoisterne fået opbygget en bred folkelig støtte.
Den politiske situation var, som beskrevet i afsnit 2.1.2, påvirket af maoisternes kamp
allerede fra starten af konflikten, da mange af de politiske uenigheder i det nye
demokrati drejede sig om, hvordan man skulle tackle den stadigt stigende vold
forårsaget af maoisterne. Alle de senere suspenderinger af demokratiske institutioner,
som valg og parlament, skete med henvisning til den maoistiske kamp og demokratiets
manglende evne til at bekæmpe den.
I juni 2001 skete der en voldsom massakre inden for kongefamilien. Kronprinsen skød
og dræbte store dele af sin familie, deriblandt kongen og dronningen. Til sidst skød
han sig selv. Kronprinsen var angiveligt fuld, og angrebet var motiveret af ulykkelig
kærlighed.48 Begivenheden var på grund af dens voldsomhed en nyhed verden over.
Den nye konge blev den tidligere konges bror, Gyanendra.
Maoisterne udnyttede den politiske ustabilitet til at optrappe konflikten. Da der kom
en ny premierminister i juli 2001, handlede han hurtigt og erklærede ensidig
våbenhvile, som blev fulgt op af maoisterne. Dermed begyndte den første runde af
fredsforhandlinger, som sluttede uden resultat efter fire måneder.
Maoisterne optrappede endnu engang krigen. Hæren blev herefter involveret i
konflikten, og der blev erklæret undtagelsestilstand, godkendt af parlamentet. Da
premierminister Deuba ønskede at forlænge undtagelsestilstanden i maj 2002, var
parlamentet uvillig til dette, og Deuba opløste derfor parlamentet, forlængede
undtagelsestilstanden og indkaldte til nyvalg. Han blev samtidig smidt ud af NC. I
oktober 2002 ønskede premierministeren valget udskudt på grund af borgerkrigen,
48
Dixit (2002) s. 68.
37
Demokratisering i Nepal
hvorefter kongen fyrede ham og udskød valget på ubestemt tid. Kongen udpegede
herefter selv de kommende premierministre. Demokratiet var hermed sat endeligt ud
af spil.
I 2003 var der syv måneder med fredsforhandlinger mellem regeringen og maoisterne,
men igen uden resultat. I juni 2004 viste kongen tegn til en normalisering af
situationen, efter gadeprotester, ved at genudnævne Deuba til premierminister for en
regering med et bredt udsnit af partierne. I februar 2005 brød det dog endelig sammen,
da kongen igen erklærede undtagelsestilstand og påtog sig den direkte magt alene.
Samtidig
arresteredes
massevis
af
politiske
modstandere,
og
mange
af
frihedsrettighederne såsom forsamlings- og ytringsfriheden blev suspenderet.49
I november 2005 blev de syv største nepalesiske partier og maoisterne enige om at
samarbejde om at genetablere demokratiet. I april 2006 kulminerede begivenhederne
med demonstrationer og strejker, der til sidst tvang kongen til at genindsætte
parlamentet. Parlamentet udnyttede dette ved at tage det meste af kongens magt fra
ham, blandt andet ved at fjerne ordet ”royal” fra hæren og fastsætte, at kongen ikke
kunne tage magten fra parlamentet. Samtidig er det meningen, at der skal vælges en
grundlovsgivende forsamling.
Nepals historie har altså været domineret af autoritære regimer med lejlighedsvise
krav fra befolkningen om demokratisering. Demokratiseringsprocessen, der startede i
1990, tegnede til at lykkes, men gik alligevel i stå seks år senere. Om denne mislykkede
demokratiseringsproces kan forklares i et transitionsteoretisk perspektiv, er genstand
for analysen i kapitel 5. For at foretage denne analyse udvikler jeg i næste kapitel en
transitionsteoretisk analysemodel.
49
Udenrigsministeriet (2006).
38
Kapitel 4: Model for transitionsanalysen
4. Model for transitionsanalysen
Første del af besvarelsen af min problemformulering er en transitionsanalyse, hvor jeg
som nævnt i afsnit 2.2.1 har valgt at benytte Rustow og Huntington. Ved at kombinere
deres to teoretiske tilgange udvikler jeg et analyseapparat til at analysere
transitionsprocessen. Rustows teoretiske model bygger på selve processen i
transitionen; baggrundsbetingelser, forberedelsesfasen, beslutningsfasen og sidst
konsolideringsfasen. Huntingtons bog er ikke delt op efter forløbet i transitionen, men
er delt op i hvad, hvorfor, hvordan, hvor længe og hvorhen. I min analysemodel
integrerer jeg de to aspekter. Min analyse bygger, som i Rustows model, på
rækkefølgen
i
transitionstyper,
forløbet,
nærmere
men
jeg
bestemt
benytter
hans
Huntingtons
model
for
kategorisering
transplacements,
af
som
udgangspunkt for analysen. Derudover benyttes de pointer, som henholdsvis Rustow
og Huntington har, om, hvordan en transition typisk forløber og bør forløbe.
I følge Huntington er der tre forskellige slags transitionsprocesser: Transformation,
transplacement og replacement. I en transformation kommer forandringerne fra de
eksisterende magthaveres side, i et transplacement sker forandringerne gennem et
samarbejde mellem magthaverne og oppositionen, og i et replacement er det
oppositionen alene, der får forandringerne igennem. Magtforholdet mellem aktørerne
er afgørende for, hvilken proces der sker.50
Huntington deler aktørene op i magthavere og opposition. Inden for magthaverne er
der konservative, liberalister og demokrater, hvoraf de to sidste grupper tilsammen
udgør reformatorerne. Inden for oppositionen er der demokratiske moderate og
radikale ekstremister.
50
Huntington (1991) s. 123f.
39
Demokratisering i Nepal
Aktører i en demokratiseringsproces
Holdninger til demokrati:
Imod
For
Regering:
Imod
Reformatorer
Demokrater Liberale
Opposition:
Radikale ekstremister
Konservative
Demokratiske moderate
Figur 4: Aktører i en demokratiseringsproces. Figuren stammer fra Huntington (1991) s. 122
Magtforholdet mellem aktørerne er som nævnt afgørende for, hvilken proces der sker,
hvilket er afbilledet i figur 5. Hvis oppositionen er stærkere end magthaverne, og de
moderate dominerer inden for oppositionen, vil transitionen ske som replacement.
Hvis magthaverne er stærkere end oppositionen, og reformatorerne er dominerende
inden for regeringen, vil der ske en transformation. Hvis magthavere og opposition er
ca. lige stærke, og reformatorerne er dominerende i regeringen og moderate i
oppositionen, vil der ske et transplacement. I andre tilfælde end de nævnte er en
transition ikke mulig.51
efter Nepals revolution. Huntington
har derfor netop fået Nepal med, og
han mente, at udviklingen i Nepal så
ud til at være et transplacement.
Denne
kategorisering
er
efter
en
n
ge n
rin
ne
ge
Re ositio
p
Op
Huntingtons bog er udgivet i 1991 kort
Transplacement
De moderate
hvis parterne er
dominerer
lige stærke
nærmere undersøgelse af forløbet i
Nepal rigtig, idet forandringerne i
Nepal blev gennemført af kongen og
Reformatorerne De konservative
dominerer
dominerer
De radikale
dominerer
Replacement
hvis oppositionen er
stærkest
Transformation
hvis regeringen Ingen transition
er stærkest
oppositionen i forening, hvilket er
definitionen
51
af
et
Huntington (1991) s. 123f.
40
transplacement.
Figur 5: Transitionstype ved
magtforhold mellem aktørerne
forskellige
Kapitel 4: Model for transitionsanalysen
Derfor bruges transplacementmodellen som model for transitionen i Nepal, og det er
altså særligt Huntingtons pointer vedrørende transplacements, der benyttes.
4.2.1 Baggrundsbetingelser
Rustow argumenter for, at der er en baggrundsbetingelse, som skal være opfyldt, for at
en transition kan gå i gang, nemlig national enhed.52 Borgerne må ikke være i tvivl om,
hvilken politisk enhed de tilhører – der skal altså være konsensus om dette. Denne
følelse vil som regel ikke blive markeret eksplicit, da det nærmest er en selvfølge for
borgerne. Hvis der er store skel eller ’cleavages’53 i samfundet, kan den nationale enhed
blive truet. I så fald er det en fordel, hvis skellene er ’cross-cutting’54, det vil sige på
kryds og tværs af hinanden, så den enkelte borger nogle gange er i gruppe med nogen,
og andre gange med andre.
Mange teoretikere argumenterer for, at der er flere baggrundsbetingelser for, at et land
kan demokratiseres. De nævner en række strukturelle faktorer, som bidrager til
demokratisering, deriblandt rigdom, protestantisme og stor middelklasse.55 Rustow
mener ikke, at der er andre baggrundsbetingelser end den nationale enhed. Ingen af de
strukturelle faktorer, der har været nævnt som betydningsfulde for demokratiseringen,
har heller vist sig at være absolut nødvendige faktorer, idet der findes undtagelser for
dem alle.56 Der er for eksempel fattige lande, der alligevel har været igennem en
velfungerende demokratisering. Rustow anerkender dog, at visse faktorer kan have en
eller anden slags betydning, og Huntington nævner strukturelle faktorer som
væsentlige i konsolideringsfasen. Jeg forstår begge forfattere, som om at de mener, at
aktørers handlinger er bundet af de strukturelle betingelser, og selv om faktorerne ikke
er nødvendige for en demokratisering, kan de være gavnlige. Dette ligger på linje med
min generelle opfattelse.
Rustow (1970) s. 350ff.
Skel er en oversættelse af det engelske ord cleavage, som dækker over skel eller splittelser mellem
forskellige grupper i samfundet, for eksempel på baggrund af religion.
54 Rustow (1970) s. 354.
55 Sørensen (1998) s. 25f.
56 Sørensen (1998) s. 27.
52
53
41
Demokratisering i Nepal
Den mest udbredte teori om strukturelle baggrundsbetingelser for demokratisering
handler om økonomiske forhold.57 Teorien er, at jo mere rigdom et land har, jo større er
sandsynligheden for, at de kan opretholde et demokrati. Seymour Martin Lipset
testede som den første i 1959 denne tese på grundlag af kvantitative data.58 Testen
byggede på en undersøgelse af forholdet mellem blandt andet per capita-indkomst og
demokrati, og han fandt en klar statistisk sammenhæng mellem de to.59 Senere
undersøgelser har vist den samme klare sammenhæng.60 Dette betyder ikke
nødvendigvis, at der er en kausal sammenhæng61, men der er altså meget, der tyder på,
at en stærk økonomi kan være med til at styrke et nyt demokrati. Jeg har derfor valgt at
tage økonomiske forhold med i analysemodellen.
4.2.2 Forberedende fase
Resten af elementerne i analysemodellen omhandler, hvordan processen foregår,
startende med forløbet af den forberedende fase. I et transplacement er reformatorerne
som nævnt dominerende i regeringen. De er dog ikke stærke nok til, at regeringen selv
tager initiativ til et regimeskift, men stærke nok til, at den er villig til at forhandle med
oppositionen. Inden for oppositionen er de moderate stærkest, men den samlede
opposition er ikke stærk nok til at vælte regeringen. En transition er derfor først mulig,
hvis de to parter samarbejder.62
En typisk proces for et transplacement er, at det starter med liberaliseringer i
regeringen, da reformatorerne begynder at få mere magt i regeringen. Oppositionen
udnytter liberaliseringen til at blive stærkere, hvorefter regeringen nedkæmper
oppositionen, for at den ikke kan blive for stærk. Dette kan bølge frem og tilbage flere
gange, mens selve transitionen først starter, når begge parter indser, at de er ca. lige
Lipset (1959) s. 75.
Lipset (1959) s. 75.
59 Lipset (1959) s. 75ff.
60 Sørensen (1998) s. 25 og fx Huntington (1991) s. 60ff.
61 Sammenhængen kan også være modsat, altså at demokrati fører til god økonomi.
62 Huntington (1991) s. 151.
57
58
42
Kapitel 4: Model for transitionsanalysen
stærke, og at de altså ikke kan ”vinde kampen”.63 Parterne er ofte udmattede efter en
lang kamp.64 Dermed er der fordele for begge parter ved at forhandle.
Forløbet op til forhandlingerne, den forberedende fase, er altså en lang politisk kamp.
Aktørerne i oppositionen repræsenterer veletablerede sociale grupper, typisk klasser,
der rejser en sag af afgørende betydning for dem, ofte en kamp mod et håndgribeligt
onde.65 Der vil ofte ske en polarisering i samfundet i forbindelse med denne fase, hvor
magthaverne og oppositionen står stejlt overfor hinanden, og i den forbindelse er den
nationale enhed vigtig.66
4.2.3 Beslutningsfase
Ved et transplacement er forhandlingerne mellem regering og opposition centrale, da
de
gennemfører
transitionen
i
fællesskab.
Det
lægger
et
vist
pres
på
forhandlingssituationen. Der kan ofte opstå uenigheder i oppositionen, som ikke
nødvendigvis er enige om, hvilke indrømmelser der skal gives.67 For at forhandlingen
skal lykkes, skal parterne opfatte hinanden som legitime repræsentanter for gruppen.
Det er nemmest, hvis der ikke i løbet af processen op til forhandlingen er skabt for stor
afstand mellem parterne gennem brug af vold.68 Parterne skal desuden virke
troværdige, hvilket vil sige, at man skal kunne stole på, at de for eksempel kan styre
deres bagland. Desuden er garantier centrale for forhandlingen. Da magthaverne skal
gå med til resultatet, er det vigtigt for dem at få garanti for en beskyttelse mod senere
retsforfølgelse, og oppositionslederne skal føle sig sikre på, at de ikke bliver
(gen)arresteret efter forhandlingerne. Parterne vil også ofte kræve garanti for en eller
anden form for magtdeling.69 En sidste ting, der kan lette forhandlingerne, er, hvis de
foregår med få forhandlingspartnere og privat eller på anden måde hemmeligt, da det
er lettere at nå frem til kompromisser, når der ikke er for mange involveret.70
Huntington (1991) s. 152f.
Rustow (1970) s. 357.
65 Rustow (1970) s. 352f.
66 Rustow (1970) s. 354.
67 Huntington (1991) s. 157.
68 Huntington (1991) s. 158f.
69 Huntington (1991) s. 161.
70 Huntington (1991) s. 167 og Rustow (1970) s. 356.
63
64
43
Demokratisering i Nepal
Beslutningsfasen slutter med et kompromis mellem parterne, som indebærer at
etablere en demokratisk styreform. Det behøver ikke nødvendigvis have været målet
for parterne, men det er den løsning, som de bedst kan leve med.71 Det er vigtigt, at
resultatet ikke bare er en kopi af andre landes styreform, men at forhandlerne har set
landets egne problemer i øjnene og løst dem bedst muligt.72
4.2.4 Konsolideringsfase
Rustow kalder den sidste fase for tilvænningsfasen (habituation phase), men jeg bruger
ordet konsolideringsfasen i stedet, da det er mere brugt i andre dele af litteraturen, og
det dækker det samme. I konsolideringsfasen skal de forskellige aktører vænne sig til
demokratiet. De demokratiske elementer såsom valg skal implementeres, og der skal
skabes en demokratisk kultur. Fasen er, som beskrevet i min begrebsafklaring, først
færdig, når alle relevante aktører fuldt ud har accepteret demokratiets spilleregler.
To af de ting, der skal afklares i denne fase, er militærets rolle og eventuel
retsforfølgelse af de tidlige autoritære magthavere.73 Det er nødvendigt, at militæret
overgår til civil kontrol, da det ellers kan spille en rolle mod demokratiet senere.
Retsforfølgelse sker ofte ikke, når transitionen sker ved et transplacement, da de
tidligere magthavere spiller en central rolle i transitionen.
Det er meget vigtigt for det nye demokrati at vise sit værd for at skabe legitimitet. Det
gøres ved, at de nye ledere viser, at de kan løse problemer effektivt. Hvis det nye styre
i starten kan opnå nogle resultater, vil det føre til positiv udvikling, hvorimod en tidlig
fiasko kan føre til en ond cirkel.74 Strukturelle problemer, som for eksempel fattigdom
eller etniske konflikter, gør det sværere for demokratierne at løse problemer og fører
derfor ofte til manglende resultater.75 Hvor stor effekt de manglende resultater har,
afhænger af, om der skabes en politisk kultur, som kan give demokratiet en anden
form for legitimitet. Det indebærer først og fremmest, at de politiske ledere arbejder
sammen for at løse problemerne og ikke bare giver hinanden skylden for de
Rustow (1970) s. 357.
Rustow (1970) s. 354.
73 Huntington (1991) s. 209.
74 Rustow (1970) s. 358f og Huntington (1991) s. 258.
75 Huntington (1991) s. 255.
71
72
44
Kapitel 4: Model for transitionsanalysen
manglende resultater.76 Det er også gavnligt med en vis dynamik – der skal ske en
udskiftning i den politiske elite, og mange forskellige aktører skal deltage i regeringen
af landet, ved koalitionsbygning og effektive partiorganisationer, der binder borgerne
til partierne.77
4.2.5 Analysemodel – transitionsanalyse
På baggrund af ovenstående gennemgang af mit teoretiske udgangspunkt er min
analysemodel opstillet i skemaet nedenfor (Figur 6). I næste kapitel vil punkterne i
hver fase blive yderligere uddybet for derved at analysere, hvorfor Nepals
demokratisering ikke førte til en fuldstændig transition. Dette vil jeg gøre ved empirisk
at undersøge hver enkelt betingelse fra modellen og efterfølgende vurdere om der er
elementer i analysen, der leder mod en forklaring af den ufuldstændige transition.
76
77
Huntington (1991) s. 259.
Rustow (1970) s. 360.
45
Demokratisering i Nepal
Figur 6
46
Kapitel 4: Model for transitionsanalysen
47
Demokratisering i Nepal
48
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
5. Transitionsanalyse – Nepals vej
gennem faserne
I dette kapitel bruges den model for transitioner, som blev udviklet i kapitel 4, til at
analysere Nepals transition med henblik på at kunne forklare, hvorfor transitionen
ikke blev gennemført. Forløbet i Nepal analyseres, og det undersøges, hvordan det
passer på de forskellige elementer i modellen. Afvigelser i forhold til modellen og
nogle af de faldgruber, som Rustow og Huntington påpeger, der kan være i løbet af
transitionsprocessen, kan derigennem bruges til at give en forklaring på, hvorfor
transitionsprocessen ikke blev afsluttet.
Denne del af specialet er opbygget efter Rustows faser i en transition. Første afsnit
omhandler baggrundsbetingelserne for en transition, nemlig national enhed og
økonomisk velstand. I de følgende tre afsnit behandles de tre faser af en transition den forberedende fase,
den besluttende fase og
konsolideringsfasen. Jeg
Forberedelsesfasen
Beslutningsfasen
Konsolideringsfasen
18. januar 1990 til 8. april 1990
9. april 1990 til 9. november 1990
10. november 1990 til februar 1996
har opdelt faserne tidsmæssigt, så det passer til
Tabel 1 - Oversigt over fasernes varighed
den nepalesiske proces. Den forberedende fase dækker en periode på ca. 50 dage i
foråret 1990, hvor partierne krævede demokrati og fik befolkningen med. Fasen slutter
den 8. april 1990, da kongen gik med til at indgå forhandlinger. Den besluttende fase
strækker sig fra 9. april 1990 til 9. november 1990. I denne periode blev
forhandlingerne mellem kongen og partierne gennemført, og den nye forfatning trådte
i kraft. Fjerde afsnit omhandler konsolideringsfasen, som dækker de første valg og den
første tid med formelt demokrati frem til 1996.
Hvert afsnit indledes med en gennemgang af empirien, som derefter analyseres.
49
Demokratisering i Nepal
5.1 Baggrundsbetingelser
I dette afsnit analyseres de to baggrundsbetingelser i modellen. Det gælder dels
national enhed, som Rustow mener, er den eneste baggrundsbetingelse, og dels
økonomisk velstand.
5.1.1 National enhed
I Rustows model for demokratiske transitioner er national enhed et baggrundskrav.
Der skal altså være en grundlæggende national enhed, for at et land overhovedet kan
gennemgå en transition til demokrati. Rustows definition af national enhed er
forholdsvis bred og indebærer kun, at et stort flertal af borgerne ikke tvivler på,
hvilken politisk enhed de tilhører.78 Følelsen af national enhed er som regel implicit og
er snarere en følelse end noget, man snakker om. Faktisk kan eksplicitte markeringer af
national enhed fra regeringen, befolkningsgrupper eller meningsdannere være tegn på,
at der i landet ikke er en national enhed.79
Nepal er et meget heterogent samfund med mange skel. Der gøres derfor meget for at
skabe en nationalfølelse i Nepal. Kongen er et symbol på nationalfølelse, og
nationalfølelsen var et af NC’s væsentligste argumenter for at bevare monarkiet i den
nye forfatning. Det samme gælder religionen og sproget, hvor mange har argumenteret
for at bevare hinduisme og nepali i forfatningen, på trods af at mange ikke vedkender
sig dem, da det er samlende elementer for nationen. Nepal er altså et land med mange
modsætninger, men også et land hvor der gøres noget for at sikre en national enhed.
Dette kan dog som nævnt også være et tegn på, at der reelt ikke eksisterer en national
enhed i landet. Derfor vil jeg undersøge, om den nationale enhed var til stede før
indførelsen af demokrati i 1990. Hvis den nationale enhed ikke var til stede, kan det
være en forklaring på, hvorfor demokratiseringen ikke lykkedes.
78
79
Rustow (1970) s. 350.
Rustow (1970) s. 351.
50
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
For at undersøge, hvorvidt der
var national enhed i Nepal før
demokratiseringen,
vil
jeg
undersøge de splittelser, der er
og
var
i
det
nepalesiske
samfund. Jeg tager udgangspunkt i de interne konflikter,
der var i Nepal i perioden
omkring
Billede 1: Et eksempel på en eksplicit markering af
nationalitet
demokratiseringen.
Derfor vil jeg også bruge flere
eksempler taget direkte fra
demokratiseringsprocessen, særligt fra forfatningsskrivningsprocessen.
5.1.1.1 Kaster og etniske grupper
Nepal er inddelt i hundredvis af forskellige etniske grupper og kaster. Den største og
mest betydningsfulde gruppe er parbitiyaerne, som er af indisk oprindelse.
Parbitiyaernes kastesystem er det dominerende i Nepal, og alle andre etniske grupper
og deres kastesystemer er blevet inkorporeret i parbityaernes kastesystem på
forskellige niveauer. 80 Dermed har Nepal et meget kompliceret kastesystem. I Nepal
blev kastesystemet formaliseret i et lovdokument fra 1854, der beskriver kastesystemet
og kasternes rettigheder og pligter, det vil sige under det konservative Ranastyre, der
beskrevet i afsnit 3.1.
Kastesystemet er en del af hinduismen og indebærer, at der er forskel på folk fra
fødslen. Til de fleste kaster er der tilknyttet en særlig profession, som man forventes at
udøve. Derudover må man ikke blande sig med hinanden. De såkaldt urørlige,
dalitterne, må for eksempel ikke spise i samme rum som højkastenepalesere. Udover
de mere symbolske betydninger af kasteinddelingen har den stor betydning for
økonomiske
80
forhold
og
politisk
indflydelse.
Dalitterne
er
den
fattigste
Hoftun et al. (1999) s. 320.
51
Demokratisering i Nepal
befolkningsgruppe, og 80% af dalitterne lever under fattigdomsgrænsen.81 De øverste
kaster inden for parbitiyaernes kastesystem, Brahminer og Chettrier, er samtidig de
dominerende inden for den nepalesiske elite, det vil sige inden for politik, kultur,
uddannelse og velbetalte jobs.
82
For eksempel består parlamenterne hovedsageligt af
Brahminer og Chettrier.83
I 1962 blev det forbudt at diskriminere på baggrund af kaste eller etnicitet, men
forskelsbehandling forekommer stadig i meget stor stil, da det er en del af den
nepalesiske tradition.84
De etniske grupper er som sagt en del af dette system, men har ofte deres egne
kulturelle værdier, sprog og religion. Selv om de i det store hele har accepteret at
indordne sig i mange år, er der især efter den demokratiske revolution kommet rigtig
mange etniske bevægelser til, som ønsker lighed og ofte også selvstyre. Eksempler på
dette er, at mongolernes nationale organisation på et møde den 6. november 1990
proklamerede: ”We are determined to establish a Mongol state”85, at en leder af en
tibeto-burmansk gruppe, Ghore Bahadur Khapangi, talte om ”federal type of
government”86, og at lederen af en anden tibeto-burmansk gruppe, Khagendra Jang
Gurung, udtalte: ”We want our own administration in our own areas. We want our
own parliament, our cabinet, and we only want contact with the central government in
connection with foreign policy and security. We want full freedom,” samtidig med, at
han fremlagde et kort, hvor Nepal var delt op i flere etniske regioner og delstater.87 Der
var også ønsker om regional autonomi i form af en føderalstat fra de etniske grupper i
det sydlige Nepal.88 På trods af disse eksempler på krav om regionalt selvstyre i en
føderalistisk version blev der ikke rejst krav om en opdeling af Nepal i flere autonome
stater fra nogle af de etniske grupper.
Sangraula (2003).
Hoftun et al. (1999) s. 320.
83 Parajulee (2000) s. 116.
84 Udenrigsministeriet (2006).
85 Hoftun et al. (1999) s. 323.
86 Hoftun et al. (1999) s. 327.
87 Hoftun et al. (1999) s. 329.
88 Hoftun et al. (1999) s. 332.
81
82
52
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
5.1.1.2 Religion
I Nepal er flertallet hinduer. I følge Danidas politiske og økonomiske oversigt er det 87
%, men nogle mener, at det er flere og andre færre.89 Grunden til denne uenighed er, at
mange nepalesere praktiserer en slags blandingsreligion, hvor de både tilbeder Buddha
og de hinduistiske guder, og de to religioner har derfor levet fredeligt side om side.
Under forfatningsskrivelsen var der en meget opildnet og følelsesladet debat om,
hvorvidt det skulle fremgå af forfatningen, at Nepal var et hinduistisk kongerige. Den
tidligere forfatning havde været meget striks på dette punkt, idet det blandt andet var
forbudt at konvertere fra en religion til en anden. Nu forlangte de forskellige religiøse
mindretal religionsfrihed, og at Nepal blev en sekulær stat. Det kristne mindretal (som
er ret lille) holdt møder, og buddhisterne arrangerede en meget stor demonstration i
Kathmandu. Mange intellektuelle støttede kravene, men der var også konservative
kræfter, der kæmpede imod. For eksempel erklærede en af ministrene i
overgangsregeringen, at han ville sultestrejke, hvis Nepal blev en sekulær stat.90 I sidste
ende kom det til at fremgå af forfatningen, at Nepal er et hinduistisk kongerige, og
hinduismen beholdt dermed sin særstatus.
5.1.1.3 Sprog
Mange af de etniske grupper i Nepal har egne sprog, og der har også været debat om
deres status, eftersom nogle af de etniske grupper ønskede, at deres sprog blev mere
anerkendt end tidligere. Nepali er modersmål for cirka halvdelen af nepaleserne og det
fælles sprog, som de fleste kan tale og bruger, når de taler med andre nepalesere end
folk fra deres egen gruppe. 91 Men for eksempel i den sydlige del af Nepal bliver hindi
brugt som det fælles sprog, så det var særligt nepalesere derfra, der ønskede, at hindi
skulle få en særlig status. I den nye forfatning står der i indledningen, at Nepal er
”multilingual”. Nepali er statssproget, som bruges af regeringen, og alle de andre
sprog er nationalsprog.92
Struve Nielsen (2001) s. 12f.
Hoftun et al. (1999) s. 314.
91 Hoftun et al. (1999) s. 337.
92 Hutt (1993) s. 43.
89
90
53
Demokratisering i Nepal
5.1.1.4 Geografiske skel
Fattigdommen i Nepal er i
Levestandard i Nepals regioner
betydelig grad koncentreret
- Målt i Human Development Index (HDI)
i visse geografiske områder. Nepal er delt i fem
geografiske regioner. I de
årlige
Human
0,4
0,3
Develop-
ment Rapporter er Human
0,2
Development Index (HDI)93
He
le N
ep
al
Fa
r-W
est
ern
ern
Mid
-W
est
afspejle forskellene.94 For
We
ste
rn
7 tallene fra 1996 til at
0
Ce
ntr
al
regioner. Jeg bruger i figur
0,1
Ea
ste
rn
delt op på de forskellige
hele Nepal var HDI 0,325.
Figur 7: HDI i Nepals regioner
I de vestligste regioner er
de altså betydeligt dårlige stillet end i resten af Nepal. Forskellen mellem land og by er
endnu mere markant. I de rurale områder var HDI gennemsnitligt 0,306, mens det i de
urbane var 0,518. Forskellene mellem de forskellige områder ses tydeligt på
nedenstående kort over Nepals distrikter delt op på HDI.95
HDI er et indeks for levestandarden i et land beregnet ud fra gennemsnitlig levetid, uddannelsesniveau
og BNP per person.
94 NSAC (1998) s.263.
95 NSAC (1998) s. 43.
93
54
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
Figur 8: Kort over fordelingen af HDI i Nepals distrikter
Ud fra disse tal og ovenstående kort ses, at økonomi og levestandard for folk i de
vestlige regioner er væsentligt ringere end for folk i resten af Nepal.
5.1.1.5 Køn
Der er meget stor forskel på mænd og kvinders levestandard i Nepal. En undersøgelse
af kvindernes forhold viser eksempelvis, at kvinder i gennemsnit arbejdede 16 timer
om dagen mod mændenes 9-10 timer.96 Som et af de eneste lande i verden havde
kvinder i 1996 en kortere levealder end mænd.97 Kun 21 % af kvinderne kunne læse,
mod 54 % af mændene.98
5.1.1.6 National enhed i Nepal
Rustows definition af national enhed er som sagt forholdsvis bred. Det væsentligste
kriterium for, om der i Nepal var national enhed før transitionen, er, at et stort flertal af
borgerne ikke var i tvivl om, hvilken politisk enhed de tilhørte.99
Azad (1996).
NSAC (1998) s. 267.
98 NSAC (1998) s. 267.
99 Rustow (1970) s. 350.
96
97
55
Demokratisering i Nepal
Som dette afsnit viser, var og er der stor ulighed i det nepalesiske samfund, hvilket er
med til at skabe forskellige former for splittelse. Det er dog ikke altid de samme, der
bliver diskrimineret imod, og man kan derfor tale om, at nogle af skellene går på tværs
(cross-cutting cleavages), og dermed er med til at holde sammen på samfundet
alligevel. For eksempel kan en højkastenepaleser, der bor på landet, have samme
levestandard som en lavkastenepaleser i Kathmandu. De mange etniske grupper med
hver deres kultur, sprog med videre er for små til realistisk at have lyst til at tilhøre en
helt anden politisk enhed end Nepal. Så selvom nationalfølelsen måske ikke er så stærk
alle steder i landet, er Rustows krav om national enhed opfyldt.
5.1.2 Økonomisk velstand
Sammenhængen mellem økonomisk udvikling og demokratisering er anerkendt og er
blevet bekræftet af flere empiriske studier. Der er dog stor uenighed om, hvorvidt
korrelationen er sådan, at økonomisk udvikling fører til demokrati, eller om demokrati
fører til økonomisk udvikling.
100
Flere teoretikere anser en vis velfærd som en
baggrundsbetingelse for demokrati. En af disse er Lipset, som i et klassisk studie fra
1959 undersøgte sammenhængen og konkluderede, at forøget rigdom førte til forøget
sandsynlighed for en vellykket demokratisering.101 Han kalder økonomisk velstand for
en baggrundsbetingelse for demokratisering, men anerkender samtidig aktørernes
indflydelse.102
Rustow og Huntington anerkender også betydningen af økonomiske faktorer. Rustow
mener dog ikke, at det er påvist, at det er en baggrundsbetingelse, men kun at der er en
sammenhæng. Huntington nævner det heller ikke som en baggrundsbetingelse, men
bruger den statistiske sammenhæng som et element i forklaringen af, hvornår der
demokratiseres i et land, og som en forklaring på, hvorfor der kan forekomme
vanskeligheder i konsolideringsfasen for fattige lande.
Økonomisk fattigdom anses ikke i dette speciales analyse som en absolut påkrævet
baggrundsbetingelse, idet aktørers handlinger anses for centrale i processen. Aktører er
Rustow (1970) s. 342.
Lipset (1959) s. 80 og 103.
102 Lipset (1959) s. 103.
100
101
56
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
dog bundet af strukturer, og den økonomiske situation er en strukturel binding, der
har stor betydning for demokratiseringen.
Nepal er et af verdens fattigste lande. Ifølge UNDP var Nepals BNP pr. capita 185 $ i
1990.103 I følge Huntington har lande, der typisk demokratiseres, en BNP pr. capita på
mellem 1000 og 3000 $104, og Nepal må derfor siges at have været et godt stykke derfra.
Nepal ligger desuden blandt de lande, der af UNDP bliver klassificeret i gruppen
”Low Human Development”, det vil sige i den laveste gruppe. På UNDP´s Human
Development Index, som bliver udarbejdet på grundlag af blandt andet livslængde,
uddannelse og levestandard, lå Nepal i 1990 nummer 145 ud af 160 lande.105
Beregninger fra Verdensbanken tyder på, at det absolutte antal af fattige er steget fra
slutningen af 1970’erne til slutningen af 1990’erne.106
Nepal var altså ved demokratiseringens begyndelse et land med meget lav økonomisk
velstand, hvilket kan have gjort det svært at gennemføre en demokratisk transition.
Af de to baggrundsbetingelser i analysemodellen er således kun national enhed
opfyldt. Herefter går jeg videre til analysen af selve demokratiseringsprocessen.
5.2 Forberedende fase
Den forberedende fase er typisk en langvarig, resultatløs politisk kamp.107 I Nepal har
partierne kæmpet for demokrati siden 1950, men før 1990 var kampen ikke særlig
intensiv og velorganiseret. Først i januar 1990 besluttede partierne sammen at starte en
egentlig bevægelse for demokrati. I april 1990 resulterede bevægelsen i, at kongen
besluttede at tillade de politiske partier og indlede forhandlinger om en ny forfatning
med partierne. Den følgende analyse omhandler derfor primært perioden fra januar
1990 til april 1990.
UNDP (1999) s. 153. Der er tale om 1987-dollars.
Huntington (1991) s. 62. Her bygges på tal fra 1976.
105 UNDP (1991) s. 16.
106 Thapa (2003) s. 60.
107 Rustow (1970) s. 352.
103
104
57
Demokratisering i Nepal
Der er fem faktorer, der i følge transitionsmodellen er væsentlige i den forberedende
fase:
§
Årsagen til oprøret er en gruppes kamp for en sag med afgørende
betydning for dem.
§
Der sker en polarisering i samfundet, som ikke må true den nationale
enhed.
§
De moderate er stærkest i oppositionen, og reformatorerne er stærkest
blandt magthaverne.
§
Opposition og magthavere er ca. lige stærke.
§
Magtforholdet bølger frem og tilbage, indtil parterne indser, at det er
bedst at forhandle.
I dette afsnit gennemgås først den empiriske baggrund, det vil sige det forudgående
regime kategoriseres, og selve oprørets forløb gennemgås. Dernæst analyseres forløbet
på baggrund af ovenstående punkter.
5.2.1 Forudgående regime
I dette afsnit kategoriseres regimet i Nepal før 1990. Nepal er et kongedømme, og før
demokratiets indførelse i 1990 havde kongen stort set al magten. Udover kongen var
der et semiparlamentarisk system, der gik under navnet Panchayat. Det bestod, som
beskrevet i afsnit 3.1.2, essentielt set af råd på forskellige niveauer, som var folkevalgte.
Der var dog mindst tre væsentlige faktorer, som gjorde at Panchayat-systemet ikke
kunne betegnes som et demokrati
58
§
Partier var forbudt. Man kunne altså kun stille op som enkeltperson,
hvilket gjorde det meget svært for vælgerne at gennemskue, hvem de
stemte på, og for folk at organisere sig.
§
Der var ikke forsamlings- og ytringsfrihed.
§
Det var et centralistisk styre, og det nationale råd var kun rådgivende
overfor kongen.
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
Huntington opdeler de autoritære regimer, der blev omdannet i den tredje bølge, i etpartistyrer, militære regimer og personlige diktaturer.108 Han klassificerer det tidligere
styre i Nepal som et personligt diktatur.109 I denne type regimer er magthaverne ikke så
ofte med til at demokratisere, da de ikke frivilligt vil afgive deres magt.
Demokratiseringen sker typisk ved regentens død (som det skete efter 1955 i Nepal,
som beskrevet i kapitel 3), oprør, automatisk udskiftning (for eksempel som en del af
forfatningen), eller hvis regenten tror, at han kan vinde et valg.110 Det er altså ikke så
almindeligt, at der som i Nepal sker et transplacement, når det tidligere regime er et
personligt diktatur.
5.2.2 Oprørets forløb
I dette afsnit gennemgås oprørets forløb, hvorefter forløbet i de kommende afsnit
sammenholdes med analysemodellens elementer.
Kampen for demokrati i Nepal blev startet af de ulovlige partier. Det største parti,
Nepali Congress (NC), opfordrede de mange kommunistpartier til at samle sig, så man
kunne samarbejde med dem.111 Det lykkedes at samle de fleste (og største) i United Left
Front (ULF), som fungerede som koordinerende aktør for disse partier under oprøret.
Dermed var der skabt samling blandt de fleste partier, og der blev indkaldt til en
tredages konference for at diskutere mulighederne for at skabe en bevægelse for
indførelse af demokrati. På denne konference deltog diverse partiledere, men politiet
turde ikke gribe ind på trods af forbuddet mod politiske forsamlinger.112 Bevægelsen
blev planlagt til at starte en måned senere, på Democracy Day den 18. februar.
Democracy Day er årsdagen for, at Ranastyret blev væltet i 1950, og fejredes hvert år
med en parade for Panchayatsystemet.
Efter konferencen blev mange af lederne arresteret eller sat i husarrest. Blandt andet
blev ULF’s øverste leder Sahana Pradhan arresteret, og de tre topfolk i NC Ganesh
Huntington (1991) s. 110.
Huntington (1991) s. 113.
110 Huntington (1991) 120f.
111 Ogura (2001) s. 3.
112 Ogura (2001) s. 4.
108
109
59
Demokratisering i Nepal
Man Singh, K. P. Bhattarai og G. P. Koirala blev sat i husarrest uden kontakt til
omverdenen. Arrestationerne gik især ud over NC, som i modsætning til
kommunisterne ikke havde mange kompetente juniorledere, der kunne træde ind i
stedet.113 Dem, der ikke blev arresteret, flyttede til hemmelige lokaliteter og viste sig
ikke offentligt, hvilket betød, at der stort set aldrig var kendte ledere med til
demonstrationerne, slet ikke til at holde tale.
På dagen for bevægelsens start var der ret vellykkede demonstrationer forskellige
steder i landet. I Kathmandu var der et massivt politiopbud, men det lykkedes
alligevel en stor mængde mennesker at demonstrere.114 Folkemængden var i bevægelse
en stor del af tiden, det vil sige løb, for at undgå at blive arresteret.115 Også mange
andre steder i landet var der demonstrationer, flere steder med konfrontationer mellem
demonstranter og politi. I Chitwan døde tre demonstranter for eksempel af
politiskud.116
I den efterfølgende periode var der strejker flere steder, blandt andet en generalstrejke
og en strejke blandt lærerne mod politibrutalitet. I det hele taget var lærere og
studerende nogle af de mest fremtrædende i bevægelsen. Der blev planlagt endnu en
stor demonstrationsdag til den 25. februar, som blev opkaldt ’black day’. På ’black day’
kom der aldrig store demonstrationer i gang i Kathmandu, og det endte med, at kun
tre personer demonstrerede, og de blev arresteret efter at have marcheret ca. 100 meter.
Til gengæld var det tre kendte nepalesere, som var involveret i Panchayatstyret,
hvilket betød, at dagen fik en del medieopmærksomhed alligevel, også i udlandet.117
Efter denne dag var der i en periode ingen større aktioner, da bevægelsen skulle
Brown (1996) s. 130.
Ogura (2001) s. 30 nævner 1000 mennesker, mens Hoftun et al. (1999) s. 119 nævner 10.000.
115 Ogura (2001) s. 28ff.
116 Ogura (2001) s. 33.
117 Ogura (2001) s. 53.
113
114
60
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
genvinde troen efter den mislykkede ’black day’, men flere og flere blev lige så stille
involverede, primært lærere og andre professionelle118.119
Den 20. marts var der arrangeret et møde med forelæsninger af forskellige professorer.
Dette
møde
var
en
stor
succes,
da
mindst
700
deltog.
Politiet
foretog
massearrestationer i forbindelse med mødet, hvilket mange almindelige nepalesere
blev meget forargede over. Da mødet dermed skabte stor sympati for bevægelsen i den
brede befolkning, ser Brown mødet som bevægelsens vendepunkt.120
Den næste planlagte store demonstration var den 23. marts. Endnu engang slog en
stort anlagt demonstrationsdag totalt fejl. Der var flere politimænd end demonstranter
på gaderne, og alle tilløb til demonstration blev slået ned.121
De stort anlagte demonstrationer var altså ikke nogen succes – politiet havde held til at
holde dem nede, indtil bevægelsens sidste dage. I stedet gjorde bevægelsen brug af
’lightning demonstrations’, hvor få demonstranter samlede sig, for hurtigt at sprede sig
igen. Den slags kunne politiet ikke styre, og det gav indtryk af, at bevægelsen havde
stor støtte.122
Den 26. marts skete blev en studerende, kaldet Ram, dræbt i en konfrontation mellem
Panchayatstøtter og demokratistøtter på hans universitet. Det var et vendepunkt ifølge
Ogura.123 Begivenheden førte til meget mere aktivitet, særligt blandt studerende, og
mange skoler blev lukket på grund af strejker og demonstrationer. Få dage efter
startede man med ’black outs’ hver dag i Kathmandudalen. ’Black outs’ var en meget
effektiv måde at vise, at bevægelsen havde stor støtte, da hele byen var mørkelagt på
Oversat fra engelsk professionals, og betyder personer i liberalt erhverv (akademikere, kunstnere m.v.).
Ogura (2001) s. 61.
120 Brown (1996) s. 122.
121 Ogura (2001) s. 87.
122 Brown (1996) s. 120.
123 Ogura (2001) s. 93 – der er uenighed om, hvad der egentlig var bevægelsens vendepunkt, men der er
enighed om, at det var i sidste halvdel af marts.
118
119
61
Demokratisering i Nepal
de fastsatte tidspunkter.124 I byen Patan ved Kathmandu blev urolighederne meget
intensive. Politistationen blev angrebet, og en politifri zone blev oprettet, efter at
politiet forgæves havde forsøgt at genoprette kontrollen.125 Lignende frizoner blev
oprettet andre steder.
Efterhånden mærkedes presset politisk, og flere Panchayatmedlemmer og andre
rådgivere overbeviste kongen om at fyre premierministeren. I stedet udnævnte han
den 6. april Lokendra Chand, som tidligere havde været premierminister, og dengang
ønskede at gå i dialog med partierne, uden at det dog blev til noget.126 Kongen holdt en
tale om udnævnelsen, hvor han blandt andet sagde, at han ville nedsætte en
forfatningsreformkommission, samt at han ville få undersøgt tilfældene af vold. Denne
tale blev af mange opfattet som en provokation, da det virkede som tom snak, og da et
Panchayatmedlem blot blev erstattet med et andet som premierminister. Der udbrød
derfor spontant store demonstrationer i Kathmandu, hvor mellem 200.000 og en halv
million var på gaderne. Der blev afholdt et fredeligt massemøde midt i Kathmandu
med deltagere fra andre dele af dalen. På et tidspunkt begyndte en del af
demonstranterne at bevæge sig hen mod paladset, og politiet forsøgte forgæves at
stoppe dem med tåregas. Derefter begyndte politiet at skyde ned i mængden fra
hustagene. Mange blev dræbt ved denne hændelse – mellem 7 og 50 mennesker.127
Efterfølgende er denne hændelse blevet kendt som massakren den 6. april.128
Brown (1996) s. 121.
Ogura (2001) s. 117.
126 Ogura (2001) s. 157.
127 Ogura (2001) nævner 7, Hoftun et al. (1999) s. 130 nævner, at BBC rapporterede om mindst 50 dræbte.
128 For eksempel Hoftun et al. (1999) s. 131 og Bonk og Wagle (1990) s. 31.
124
125
62
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
Situationen i Kathmandu var meget spændt efter denne hændelse, og der var
udgangsforbud de næste dage. Imens forsøgte den nye regering at overtale
partilederne til at indlede forhandlinger. Det skete dels ved at opsøge og frigive de
ledere, der var under husarrest, og dels ved at løslade en mellemmand, der skulle
kontakte ULF-lederne, som var under jorden.129 NC-lederne begyndte at forhandle med
regeringen og nåede frem til en uofficiel aftale om at afblæse bevægelsen, hvis
Billede 2: Billede fra demonstrationen i Kathmandu den 6. april 1990. Kilde: Bonk og Wagle
(1990).
partierne blev lovlige. Da ULF’s leder blev løsladt, og kommunistpartierne blev
indbudt til egentlige forhandlinger med NC og kongen den 8. april, var der derfor
allerede stort set en foreløbig aftale på plads.130 ULF’erne ønskede at få ophævet
Panchayatinstitutionerne og få regeringen afsat med det samme, men de havde ikke
andet valg end at acceptere at nøjes med lovliggørelsen af partierne.131
Sent om aftenen den 8. april blev det annonceret i TV, at kongen var gået med til at
lovliggøre partierne, og Bhattarai sagde, at kongen havde mødt partiernes krav, og
Ogura (2001) s. 183.
Ogura (2001) s. 186f.
131 Hoftun et al. (1999) s. 133.
129
130
63
Demokratisering i Nepal
bevægelsen var afblæst.132 Dagen efter den 9. april blev der festet i gaderne af masser af
mennesker med partiflag. Første del af ”revolutionen” var hermed ovre.
5.2.3 Årsager
Ovenfor har jeg gennemgået, hvad der skete i den forberedende fase af Nepals
demokratisering. I dette afsnit analyseres årsagen til oprøret. At finde frem til
årsagerne bag oprøret er et vigtigt element for at opnå den fulde forståelse af
demokratiseringen, og analysen rækker derfor ud over, om Nepal passer på
analysemodellen.
Ifølge Rustow skal lederne af en demokratisk transition repræsentere veletablerede
sociale grupper, og kampen skal have en grundlæggende betydning for dem.133 Det er
typisk et spørgsmål om en kamp mellem forskellige klasser.134 Det er sjældent, at selve
kampen for demokrati er nok, der skal være et håndgribeligt onde, som oprørerne vil
af med.135 Demokrati er midlet til at bekæmpe dette onde.
I Nepal er de vigtigste sociale grupper, som nævnt i afsnittet om national enhed, de
forskellige etniske grupper og kaster. Der er ekstremt stor ulighed, og især de fattigste
grupper har dermed masser at slås for.
Lederne af bevægelsen, det vil sige lederne af NC og ULF, bestod ikke af disse fattige,
undertrykte grupper, men af højkastenepalesere. Desuden var der i samarbejdet
mellem NC og ULF meget forskellige meninger om, hvordan samfundet skulle
indrettes, og bevægelsens eneste mål var derfor oprettelse af et flerpartidemokrati.
Nogle af lederne så demokratiet som et mål til at få et bedre samfund, mens mange
andre så det som en måde at komme til magten på.136 Da lederne af bevægelsen ikke
var fattige eller undertrykte, er det svært at se, hvilket håndgribeligt onde de eventuelt
Hoftun et al. (1999) s. 133f.
Rustow (1970) s. 352.
134 Rustows artikel er primært skrevet på baggrund af vestlige demokratiseringer, hvilket dette punkt
afspejler.
135 Rustow (1970) s. 353.
136 Samtale med Jørgen Elklit, bilag 8, s. 3.
132
133
64
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
kæmpede imod, og jeg opfatter derfor deres kamp som udelukkende en kamp for en
ny styreform, nemlig demokrati.
Bevægelsen fik, som senere beskrevet, først rigtig fat i masserne i løbet af marts. Det
var der, den brede middelklasse, lærere, de professionelle og almindelig nepalesere (i
hvert fald i Kathmandu) gik med i kampen. Den bredere befolkning gik med i kampen
i forventning om, at demokratiet ville føre økonomisk udvikling med sig, og altså
mindre fattigdom.137
Det var altså ikke direkte kampen mod et håndgribeligt onde med stor betydning for
visse grupper, der skabte den demokratiske bevægelse i Nepal. Men det var
eksistensen af store problemer og opfattelsen af, at demokratiet kunne løse dem, der
førte til, at det lykkedes bevægelsen at få lovliggjort partierne. Dermed passer
modellen overordnet set på demokratiseringen i Nepal.
De økonomiske og sociale problemer, som nepaleserne kæmpede imod, havde været til
stede i meget lang tid. Det forklarer altså ikke, hvorfor transitionen skete på det
tidspunkt.
Rustow og Huntington beskæftiger sig begge med, hvorfor en transition begynder.
Ifølge Rustow vil transitionen typisk begynde, når en ny elite opstår.138 I Nepal var der
ikke fremkommet nogen ny elite på det tidspunkt. Huntington kan derimod bruges til
at forklare tidspunktet for transitionen. I følge Huntington er der fem hovedårsager til
demokratiseringerne i den tredje bølge:139
1. Legitimitet
2. Økonomisk vækst
3. Den katolske kirke
4. Eksterne faktorer, som USA’s, EU’s og Sovjetunionens indflydelse
5. Snowballing
Brown (1996) s. 134.
Rustow (1970) s. 352.
139 Huntington (1991) s. 45f.
137
138
65
Demokratisering i Nepal
I Nepal har den katolske kirke ingenting at sige, og den økonomiske vækst har været
meget begrænset140, så punkt 2 og 3 er irrelevante. De andre tre har derimod haft en
betydning i Nepal, hvilket der argumenteres for nedenfor.
Legitimitet: Huntington kommer ind på, at flere lande med autoritære regimer i denne
periode har haft problemer med performancelegitimitet, altså den legitimitet, som et
styre opnår ved at vise resultater. Problemerne skyldtes primært oliekriserne og/eller
militære nederlag. Samtidig er performancelegitimitet meget vigtig i et ikkedemokratisk styre, da det ikke opnår legitimitet ved at være på valg regelmæssigt.141 I
Nepal var en af de umiddelbare årsager til transitionens begyndelse netop, at den
siddende regering ikke formåede at vise resultater. En handelsaftale med Indien var
udløbet, og regeringen kunne ikke få en ny på plads Derfor lavede Indien blokade mod
Nepal med det resultat, at der var mangel på mange varer, særligt brændstof i Nepal.
Det gik især ud over middelklassen i Kathmandu og var med til at puste til oprøret.142
Eksterne faktorer: Nepal var i 1990 og er stadig meget afhængig af ulandsbistand. I
perioden omkring den kolde krigs afslutning var det netop ved at blive almindeligt at
indføre konditionaliter til bistanden, og demokrati var en meget populær betingelse fra
donorerne.143 Da oprøret startede, var det derfor meget svært for kongen at gøre noget
ved det. Han kunne i hvert fald ikke knuse oprøret med omfattende brug af vold.
Desuden støttede mange donorer aktivt op om demokratiseringsprocessen efter april
1990, deriblandt Danida.
Snowballing: Nepals demokratisering skete i slutningen af den tredje bølge. Samtidig
var det kort efter, at fjernsynet var blevet almindeligt i Kathmandu, og nepaleserne
fulgte med stor interesse, hvad der skete i Østeuropa.144 I forbindelse med
I følge Huntington (1991) s. 63 var det i 70’erne særligt lande, der havde mellem 1000 og 3000 $ i BNP
pr. capita, som demokratiserede sig. Argumentet er, at der er mange nye lande, der er kommet ind i
mellemindkomstområdet. Det er Nepal dog langt fra.
141 Huntington (1991) s. 50.
142 Borre et al. (1994) s. 24ff.
143 Degnbol-Martinussen og Engberg-Pedersen (1999) s. 54.
144 Hoftun (1993) s. 16. Selv om pressen ikke var fri, var der stadig en vis adgang til information gennem de
kongestyrede medier, samt internationale frie medier som BBC.
140
66
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
annonceringen af ophævelsen af forbuddet mod politiske partier nævnte regeringen
direkte, at ophævelsen var et resultat af den internationale situation.145
5.2.4 Polarisering
Ifølge Rustow er polarisering typisk en del af den forberedende fase, da befolkningen
bliver delt i for og imod.146 I Nepal stod kongen, Panchayatpolitikerne og hæren ret
alene på den ene side. Panchayatpolitikerne støttede kongen, da de jo ville miste deres
magt i et nyt politisk system. De var derfor meget upopulære blandt oprørets
deltagere.147 På den anden side var partierne og deres medlemmer. I løbet af de
måneder bevægelsen varede, blev bevægelsen bredere og bredere, og hen mod
slutningen var konflikten så tilspidset, at man enten var for eller imod. For eksempel
var der ved strejker eller ved ’black out’erne mere eller mindre eksplicitte trusler mod
dem, der ikke fulgte trop.148 Samtidig blev kongen, som nepaleserne tidligere så op til,
mere og mere upopulær. Der var anti-monarki-graffiti i gaderne, og der blev råbt
slogans mod kongen, hvilket var helt usædvanligt.149 Selv mange almindelige
nepalesere hadede kongen, efter der blev skudt på demonstrationen den 6. april.150 Der
var altså en vis polarisering i Nepal under oprøret. Polariseringen rystede dog ikke den
nationale enhed, da uenigheden i første omgang handlede om styreform og ikke for
eksempel etniske eller regionale skel. Desuden var der cross-cutting cleavages i det
nepalesiske samfund, som kunne holde sammen på nationen151, og der blev ved
forfatningsskrivningen tænkt i at bevare den nationale enhed, som beskrevet i afsnit
5.1.1. Dermed passer Nepal på dette punkt i modellen.
5.2.5 Aktører i Nepal
I dette afsnit identificeres de primære aktører i det politiske system i Nepal omkring
1990 for i næste afsnit at analysere magtforholdet mellem aktørerne. Aktørerne i Nepal
Huntington (1991) s. 288.
Rustow (1970) s. 354.
147 Det viste sig også ved det første valg, at de ikke havde meget støtte blandt befolkningen.
148 Brown (1996) s. 121.
149 Borre et. al. (1994) s. 33.
150 Brown (1996) s. 127.
151 Rustow (1970) s. 354.
145
146
67
Demokratisering i Nepal
var på den ene side kongen og på den anden side oppositionen. Kongen har
selvfølgelig haft folk til at hjælpe sig i form af en regering, en administration og
personlige rådgivere. I praksis bestemte regeringen dog ikke noget, og al magt udgik
fra paladset, det vil sige kongen og hans nærmeste rådgivere.152 Der var diverse rygter
om de forskellige holdninger inden for paladset, som primært gik ud på, at kongen var
for demokrati, men at især dronningen var imod.153 I praksis er det utrolig svært at sige
noget om de forskellige holdninger internt på paladset, da alt blev holdt hemmeligt,154
og det tidligere styre kan dermed betragtes som én aktør, nemlig kongen. Han må
betragtes som konservativ, idet han kun afgav magt i den takt, det viste sig
nødvendigt. Andre relevante aktører var hæren og Panchayatpolitikerne, som støttede
kongen. Inden for Panchayatpolitikerne var der visse liberale elementer, men da de
havde meget begrænset indflydelse, som beskrevet i kapitel 3, ses der bort fra dem. I
oppositionen var der derimod flere væsentlige aktører med forskelligt ståsted: NC var
meget moderate demokrater, ULF var et sted i midten, og derudover var der den
radikale venstrefløj. I nedenstående figur 9 er aktørerne i den nepalesiske
demokratiseringsproces sat ind i samme skema som aktørgrupperne i figur 4 på side
40.
Aktører i Nepals demokratiseringsproces
Holdninger til demokrati:
Imod
For
Imod
Regering:
Opposition:
Kongen
Maoisterne
ULF
NC
Figur 9: Oversigt over aktørerne i Nepals demokratiseringsproces og deres standpunkt ift.
demokratisering
5.2.6 Magtforholdet mellem aktørerne
Demokratiseringen blev foretaget af kongen og den moderate opposition i forening og
er dermed et transplacement i Huntingtons terminologi. En transition, som sker ved et
Brown (1996) s. 127.
Brown (1996) s. 125f.
154 Brown (1996) s. 127.
152
153
68
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
transplacement, er en, hvor regeringen og oppositionen i samarbejde tager initiativ til
og gennemfører transitionen. Det sker i en situation, hvor reformatorerne inden for
regeringen er stærke nok til, at regeringen er villig til at forhandle, men ikke til at den
vil tage initiativ til et regimeskift. Inden for oppositionen er de moderate stærkest, men
oppositionen er samlet set ikke stærk nok til at vælte regeringen.
155
Opposition og
regering er ca. lige stærke, og transitionen sker, når begge parter indser dette og
vurderer, at der er større fordele ved at forhandle end ved at bevare status quo.156 Det
kan godt være, at regeringen i princippet godt kunne beholde magten, men det har for
store omkostninger i form af tab af international legitimitet, materiel skade eller
lignende.157
Den typiske demokratiseringsproces starter med en liberalisering i regeringen.
Oppositionen udnytter derefter dette til at blive stærkere ved for eksempel at
demonstrere mere. Regeringen nedkæmper oppositionen, eventuelt med hårde midler.
Sådan kan det bølge frem og tilbage et stykke tid.158 Begge parter er til sidst udmattede
efter en lang kamp og dermed begynder forhandlingen.159
I Nepal startede det ikke umiddelbart med en liberalisering fra regeringens side.
Kongen har hele tiden kun tilladt det, der var absolut påkrævet, og man må derfor
sige, at processen startede, da de store partier gik sammen og besluttede at starte en
bevægelse for demokrati. Denne utraditionelle start på et transplacement skyldes
formentlig, at det forudgående styre var et personligt diktatur, hvor magthaveren, som
nævnt i afsnit 5.2.1, typisk ikke frivilligt afgiver magten, medmindre han er meget
presset.
Huntington (1991) s. 151.
Huntington (1991) s. 152.
157 Rustow (1970) s. 357.
158 Huntington (1991) s. 152f.
159 Rustow (1970) s. 357.
155
156
69
Demokratisering i Nepal
Parterne var i Nepal som i modellen ca. lige stærke, og magtforholdet bølgede også
noget frem og tilbage i den forberedende fase. Det startede med nogle store
demonstrationer og strejker, hvorefter regeringen slog ret effektivt ned på bevægelsen.
Hermed kunne den ikke afholde demonstrationer, som fra starten var dens primære
metode.
Bevægelsen
udviklede
herefter
andre
metoder,
for
eksempel
forelæsningsmødet og ’black-outs’, som viste, at bevægelsen havde stor tilslutning.
Mødet og andre tiltag blev derefter slået ned af regeringen, men politiets brutalitet gav
bevægelsen nyt liv og gjorde det til en egentlig massebevægelse med kæmpe
demonstrationer.160
Begge parter troede, at de kunne vinde indtil den 6. april, hvor politiet skød på den
demonstrerende menneskemængde.161
I modellen er de liberale dominerende inden for regeringen, og de moderate
demokrater er dominerende i oppositionen. Inden for oppositionen i Nepal var de
moderate dominerende. NC og ULF, der i denne sammenhæng begge kan betegnes
som moderate, repræsenterede sammen langt den største del af oppositionen, og
tilsammen styrede de demokratibevægelsen. De radikale var den yderste venstrefløj
(de senere maoistiske oprørere), som ikke havde været med til at organisere
bevægelsen, men havde arbejdet ved siden af den. De var imod store dele af
forhandlingerne, men da de ikke var dominerende i oppositionen, havde de ikke større
betydning for denne del af demokratiseringen. Oppositionen indså efter den 6. april, at
overmagten trods alt var ret stor.
Inden for regeringen var der ikke nogen liberale, og de var derfor ikke dominerende.
Dermed burde en transition ikke kunne finde sted, jævnfør figur 5 side 40. Kongen
indså dog efter demonstrationen den 6. april 1990, at situationen ikke var holdbar. Han
kunne ikke nedkæmpe oprøret uden at bruge så meget brutalitet, at han ville miste
160
161
Hoftun et. al. (1999) s. 142.
Brown (1996) s. 140.
70
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
international anseelse og dermed bistandspenge.162 Det kan desuden være, at han var
bange for, at oppositionen ville blive stærk nok til at vælte ham.
Der er to mulige forklaringer på, hvorfor kongen gik med til at deltage i
demokratiseringen:
1. Hvis demokraterne (som i Nepal før 1990) er stærkest i oppositionen,
men svagest blandt magthaverne, så skal der ske noget, der svækker
magthaverne, for at en demokratisering er mulig.163 Det gjorde der i 1990
med oprøret og specielt med demonstrationen den 6. april. Man kan
sige, at kongen blev mere liberal igennem processen på grund af presset
fra oprøret. Ifølge Rustows kan liberale godt være for mere demokrati af
den grund, at det er nødvendigt, for at styret ikke skal falde. Tilsvarende
kan konservative godt forhandle med oppositionen af frygt for, at de
ellers vil tabe mere.164
2. Kongen forblev konservativ og burde derfor ikke have indgået en aftale
med oppositionen. Men oppositionen var ikke stærk nok i forhold til
kongen til at gøre transitionen til et egentligt replacement. Det var
kongen stadig for magtfuld til, da der både før, under og efter oprøret
var stor og på nogen måde guddommelig respekt omkring kongen fra
almindelige nepaleseres side.165 Det var derfor muligt for kongen at lave
en aftale, der gjorde, at han bibeholdt en del magt, hvilket han derfor
accepterede.
De to forklaringer er i virkeligheden ikke meget forskellige. Fælles for dem er, at
kongen indgik en aftale, som han mente tjente ham bedst i den pågældende situation.
Brown (1996) s. 125 og Hoftun et. al (1999) s. 153.
Huntington (1991) s. 123.
164 Rustow (1970) s. 357.
165 Brown (1996) s. 127.
162
163
71
Demokratisering i Nepal
At den ene part, det vil sige kongen, ikke gik egentlig ind for demokratiet, var dog
problematisk og kan have haft betydning senere.
5.2.7 Den forberedende fase i hovedtræk
Forberedelsesfasen er en kamp mellem forskellige aktører. Oppositionen skal
repræsentere veletablerede grupper, som kæmper for noget mere håndgribeligt end
bare demokrati. Der kan ske en polarisering, der kan risikere at skade den nationale
enhed. I et transplacement skal oppositionen og regeringen være ca. lige stærke, og
inden for begge grupper skal de moderate være stærkest, så de efter en ofte langvarig
kamp indser, at den eneste måde at løse konflikten på er gennem forhandlinger,
ledende til demokrati.
Forløbet i Nepal følger på mange måder dette mønster. Folket i Nepal kæmpede for
sociale forbedringer, som de forventede ville komme gennem et demokrati.
Polariseringen var ikke af en sådan natur, at det gik ud over den nationale enhed.
Hverken oppositionen eller regeringen var stærke nok til at vinde kampen, så de var
tvunget til at forhandle, hvilket de indså efter en magtkamp, der varede et par
måneder. På et område varierer forløbet væsentligt fra modellen:
Det tidligere regime var et personligt diktatur, hvilket førte til, at de moderate ikke var
repræsenteret inden for regeringen. Kongen var tvunget til at indgå i forhandlinger,
men det, at han gjorde det så modvilligt, kan have fået betydning senere. Oppositionen
var dog ikke stærk nok til at gennemtvinge et ”replacement”, og derfor var de tvunget
til at forhandle med en til tider modvillig konge.
Denne afvigelse fra modellen kan have været med til at gøre vilkårene svære for det
nepalesiske demokrati.
5.3 Beslutningsfasen
Den næste fase i analysen er beslutningsfasen. I beslutningsfasen bliver det nye
demokrati etableret. Det sker gennem forhandlinger mellem de væsentligste aktører,
som ikke nødvendigvis har demokrati som det ønskede endemål. Når resultatet
72
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
alligevel bliver demokrati, er det, fordi det er det kompromis, som bedst tilfredsstiller
parternes krav.166 Parterne behøver ikke tro på demokratiet i denne fase, men kan
beslutte det, fordi det er nødvendigt. Først senere, i konsolideringsfasen, er det
nødvendigt, at parterne går ind for demokrati.167 De aktører, der er væsentlige i
beslutningsfasen, er typisk en lille gruppe ledere, ofte de samme, som var
dominerende i den forberedende fase, for eksempel oprørslederne og repræsentanter
for det tidligere styre.168
Følgende fire faktorer er i følge modellen væsentlige i beslutningsfasen:
§
Oppositionen kan have problemer med at holde sammen.
§
Forhandlingerne skal bestå af få aktører, der ser hinanden som
troværdige og legitime.
§
Garantier er centrale i forhandlingen.
§
Man skal ikke kopiere andre landes forfatning.
I dette afsnit vil jeg analyse forløbet i beslutningsfasen, som strækker sig, fra partierne
blev lovlige, og forhandlingerne om en ny forfatning begyndte, til forfatningen trådte i
kraft, det vil sige perioden fra 9. april 1990 til 9. november 1990. Først gennemgås selve
forløbet. Derefter analyseres, hvordan forløbet passer med de ovenstående elementer i
modellen.
5.3.1 Forfatningen skrives
Da kongen tillod partier og åbnede op for forhandling om en ny forfatning, var det i
starten meget usikkert, i hvilken retning forhandlingerne ville gå. Det skyldtes, at
oprøret ikke havde haft et specifikt konstitutionelt mål, men blot var en kamp mod det
eksisterende partiløse Panchayat-system.169 Allerede da partierne blev gjort lovlige,
Rustow (1970) s. 357.
Rustow (1970) s. 363.
168 Rustow (1970) s. 356.
169 Hutt (1993) s. 29 og 32.
166
167
73
Demokratisering i Nepal
blev oprøret derfor afblæst, selv om mange mente, at det var for tidligt.170 Der var en
vis skepsis i forhold til, om kampen var vundet endnu.171
Målet for forhandlingerne var altså ikke bestemt på forhånd, men det blev ret hurtigt
klart, at den nye forfatning skulle indeholde et konstitutionelt monarki med
flerpartisystem og folkesuverænitet som de centrale elementer. Visse dele af
venstrefløjen var ikke tilfredse med bevarelsen af monarkiet, men ULF-partierne så det
sandsynligvis som en nødvendighed for at nå til et resultat.172
Der blev dannet en overgangsregering ledet af K.P. Bhattarai, leder af NC, og
bestående af fire fra NC, tre fra ULF173, to fra menneskerettighedsorganisationer og to
udpeget af kongen.174
Der var krav fra venstrefløjen om valg til en forfatningsgivende forsamling. Det ville
NC dog ikke gå med til. Officielt var det, fordi det ville forsinke processen, men i følge
Hutt var det for ikke at genere kongen for meget.175 De var også bange for, at en
forfatningsgivende forsamling kunne føre til, at kommunisterne ville vinde slaget om
monarkiet og få det helt afskaffet, hvilket NC ikke var interesserede i.176 Det, at der ikke
kom en forfatningsgivende forsamling, betød, at den radikale venstrefløj aldrig
accepterede den nye forfatning.
Den 11. maj handlede kongen alene og dannede en kommission, som skulle komme
med forslag til ham om at revidere den eksisterende forfatning. Det udløste store
protester fra partierne, og kommissionen kom aldrig i gang. Premierministeren, K.P.
Bhattarai, nominerede i stedet ni medlemmer til en ny kommission, der blev godkendt
af kongen. Medlemmerne fik hver et ansvarsområde og skulle skaffe forslag fra de
politiske partier og befolkningen og bringe dem til kommissionen. Desuden blev seks
medlemmer sendt ud til forskellige dele af landet for at indsamle meninger og en blev
Hutt (1993) s. 30.
Brown (1996) s. 143f.
172 Hutt (1993) s. 31f.
173 En af disse var Nilamber Acharya, en af mine informanter.
174 Hutt (1993) s. 31.
175 Hutt (1993) s. 33.
176 Brown (1996) s. 151.
170
171
74
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
sendt til England for at studere forholdet mellem monarken og regeringen.177 De fleste
af de forslag, der kom ind, handlede om etnisk og sproglig ligestilling, hvilket blev
affejet som mindre vigtigt af formanden for kommission.178
Der blev efterhånden enighed om en model med konstitutionelt monarki med flerparti
demokrati, almindelig valgret, to-kammersystem og folkesuverænitet. De primære
emner, der var uenighed om, var religionsfrihed (sekulær eller hindu-stat), sproglig
ligestilling, kontrollen over hæren, samt hvorledes forfatningen skulle kunne ændres.
Kongen fik forfatningsforslaget fra kommissionen den 10. september. Han gav det
videre til premierministeren og bad ham kigge på forslag fra andre parter. Herefter
lavede regeringen nogle ændringer og sendte forslaget tilbage til kongen den 11.
oktober. 10 dage senere kom kongen med et revideret forslag, der var meget forskelligt
fra det oprindelige. Kongen havde i det nye forslag bevaret den lovgivende, udøvende
og den dømmende magt hos sig selv.179 Dette forslag medførte igen voldsomme
protester, så to dage senere kom der en pressemeddelelse fra kongen om, at det kun
var et forslag. Derefter var der intense forhandlinger mellem NC-ledere, lederen af
forfatningskommissionen og kongen180. De nåede et kompromis, som i hovedtræk
bestod af følgende:
§
Nepal bevarede sin status som et hinduistisk kongerige, hvilket
fremhæver denne religion frem for andre. Det fremgår dog af
forfatningen, at Nepal er et multietnisk og multilingualt land.181
§
Nepali er statssprog, men alle sprog anerkendes som nationale sprog, og
der sikres ret til at føre uddannelse m.v. på egne sprog.
§
Den lovgivende magt består af kongen og to huse. Underhuset vælges af
befolkningen med flertalsvalg i enkeltmandskredse, overhuset udpeges
af hhv. kongen (10), de regionale råd (15) og underhuset (35).
§
Den udøvende magt består af kongen og regeringen. Alt kongen
bestemmer (undtagen hvis han specifikt har beslutningskompetence
dertil ifølge forfatningen), skal være på baggrund af råd og accept fra
ministrene. Det må dog ikke tages op i domstolene, om det rent faktisk
Hutt (1993) s. 35.
Hutt (1993) s. 36.
179 Hutt (1993) s. 41.
180 Hutt (1993) s. 42.
181 HMG (1999) s. 2 Forfatningen art 4 , stk. 1.
177
178
75
Demokratisering i Nepal
har været tilfældet.182 Premierministeren skal være lederen af det parti,
der kan skabe flertal i underhuset. Resten af ministrene udpeges af
kongen efter råd fra premierministeren.
§
Der stilles krav til partierne om, at de ikke må være baseret på religion,
samfund183, kaste eller region. De skal være demokratisk opbygget med
valg til ledende poster mindst hver femte år. 5% af kandidaterne fra
hvert parti skal være kvinder.184
§
Kongen kan erklære nødretstilstand i tilfælde, hvor ”grave emergency
arises in regard to the sovereignty or integrity of the Kingdom of Nepal or the
security of any part thereof whether by war, external aggression, armed
rebellion or extreme economic disarray”.185 Efter tre måneder skal det
godkendes af underhuset. Der står ikke eksplicit, at det skal godkendes
af ministrene, da denne formulering blev slettet fra den første kladde af
kongen.186 Der var en vis opmærksomhed om denne paragraf, da det var
på baggrund af en nødretstilstand, at kongen overtog magten i 1960.
§
Ændringer af forfatningen kan komme fra begge huse. De må ikke stride
mod præamblen, skal have to tredjedele flertal i begge huse og kongens
accept.
§
Hæren ledes officielt af kongen, som udpeger en øverstkommanderende
efter råd fra premierministeren. Et råd, ledet af premierministeren,
styrer i øvrigt hæren.
5.3.2 Forhold mellem regering og opposition
Som det ses af ovenstående forløb bølgede magtforholdet stadig frem og tilbage
mellem regeringen og oppositionen i beslutningsfasen, hvilket tyder på, at
magtbalancen mellem parterne endnu ikke var helt afklaret. Kongen opsatte gang på
gang
prøveballoner
i
løbet
af
forfatningsskrivningsprocessen
for
at
teste
overgangsregeringen. Han nedsatte for eksempel sin egen forfatningskommission og
lavede senere sit eget konkurrerende forfatningsforslag efter at have fået
kommissionens forslag forelagt. Begge gange blev kongen udsat for en voldsom kritik
og måtte trække sine forslag tilbage. Alligevel fik han en del ud af det, da den endelige
forfatning blev til som et kompromis mellem kongens og kommissionens forslag.
HMG (1999) s. 23 Forfatningen art. 35, stk. 6.
Med ’samfund’ menes her en betydning, der lægger sig op af det engelske ord ’community’.
184 Hutt (1993) s. 45.
185 HMG (1999) s. 75 Forfatningen art 115, stk. 1.
186 Hutt (1993) s. 45.
182
183
76
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
5.3.3 Forhold internt i oppositionen
Da et transplacement (modsat et replacement) sker gennem forhandling mellem
regering og opposition, er det ofte svært at undgå uenigheder i oppositionen.187 Der
skal gives indrømmelser til regeringen, og det sætter sammenholdet under pres. Dette
viste sig i høj grad i Nepal, da de to oppositionsparter var meget uenige allerede i
opstarten til beslutningsfasen.
Oprøret havde primært været styret af ULF. Det skyldes, at partiernes ledere, som
nævnt i afsnit 5.2.2, var blevet arresteret eller sat under husarrest ved bevægelsens
start, og særligt NC led under dette, da de havde meget få effektive juniorledere.188
ULF’s afdelinger var derimod effektive, og derfor stod ULF organisatorisk stærkere
end NC under oprøret.189 NC var derfor bange for, at ULF helt ville overtage magten i
bevægelsen. Samtidig var ULF bange for, at NC pludselig ville lave et kompromis med
kongen.190 Parterne lavede derfor en uofficiel aftale om ikke at forhandle hver for sig
med kongen.191
I løbet af oprøret begyndte masserne, udover demokrati, også at kræve sociale
forbedringer. Dette styrkede ULF, da de som de eneste havde et program for sociale
forbedringer, og det skræmte NC endnu mere.192 Derfor gik NC ind og forhandlede
med kongen, trods løftet om det modsatte, og nåede frem til en aftale, som lovliggjorde
partier, men ikke nedbrød Panchayatadministrationen.193 Derefter blev oprøret afblæst
– selv om ULF havde krævet, at Panchayataadministrationen skulle fjernes. ULF’s
alternativ til at acceptere aftalen var at fortsætte kampen alene, hvilket nok ikke ville
have lykkedes.194 Derfor havde de reelt ikke andre muligheder end at acceptere den
aftale, NC havde lavet med kongen.
Huntington (1991) s. 157.
Brown (1996) s. 131f.
189 Brown (1996) s. 131f.
190 Brown (1996) s. 132.
191 Brown (1996) s. 131.
192 Brown (1996) s. 134f.
193 Brown (1996) s. 135.
194 Brown (1996) s. 135.
187
188
77
Demokratisering i Nepal
Der viste sig i beslutningsfasen at være stor forskel på NC og ULF. NC ville for alt i
verden ikke have, at kommunisterne fik magten, og vendte sig derfor mod kongen i
mange tilfælde.195 Som den første premierminister efter valget G. P. Koirala sagde:
”Between the two evils – the leftists and the king – we shall choose the king as the
lesser one.”196 Denne indstilling førte til flere konflikter i forhandlingssituationen, for
eksempel i spørgsmålet om en forfatningsgivende forsamling. Konflikten internt i
oppositionen er en afvigelse fra modellen og kan have været med til at svække
transitionen.
5.3.4 Forhandlingssituationen
I et transplacement vil der altid ske en forhandling mellem regeringen og
oppositionen,
og
det
er
resultatet
af
denne
forhandling,
der
leder
til
demokratiseringen. Det stiller nogle krav til situationen og parterne, som jeg i det
følgende vil gennemgå.
Der skal være få parter med til forhandlingen.197 Da der er meget på spil, er der ofte
kun få ledere med til forhandlingen, og forhandlingerne skal gerne ske i hemmelighed.
Sådan var det også i Nepal. Den forfatningsgivende forsamling blev afvist, og dermed
lå det primære arbejde med at skrive forfatningen i en forfatningskommission med ni
personer, samt i den senere fase hos tre medlemmer af regeringen og kongen. De ni
personer i forfatningskommissionen var fire fra NC, tre fra ULF samt en
kongerepræsentant og formanden, som var højesteretsdommer. Til en vis grad blev
offentligheden involveret, men de fik ikke særlig stor betydning, idet kommissionens
formand afviste størstedelen af offentlighedens forslag med argumenter om, at de
handlede om ”perifere” emner som sprog og religion.198
Brown (1996) s. 141.
Brown (1996) s. 157.
197 Rustow (1970) s. 356 og Huntington (1991) s. 167.
198 Hutt (1993) s. 36.
195
196
78
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
Parterne skal være troværdige forhandlingspartnere.199 Hvis dele af oppositionen ikke
er med i forhandlingen og sandsynligvis ikke vil acceptere resultatet af forhandlingen,
kan oppositionen have et problem med at være en troværdig forhandlingspartner.
Troværdighed kræver altså, at de moderate er stærkest i oppositionen, og optimalt set
at de kan styre de radikale. Partierne, som udgjorde bevægelsen i Nepal,
repræsenterede som allerede nævnt langt størstedelen af det politiske spektrum og var
derfor klart stærkest i oppositionen. Hvis ULF ikke var gået med til forhandlingerne,
ville oppositionen have været mindre troværdige. Det var derfor lidt af et sats for NC
at indlede forhandlingerne alene. De radikale ville ikke være med til forhandlingerne
og accepterede siden ikke resultatet, da der ikke havde været en forfatningsgivende
forsamling, som de havde krævet. På daværende tidspunkt var de radikale dog ikke så
betydningsfulde, og det gav dermed ingen problemer for oppositionens troværdighed.
Parterne skal se hinanden som legitime repræsentanter for henholdsvis regeringen og
oppositionen.200 I Nepal blev kongen anset for legitim leder, også af oppositionen. Han
nød bred respekt, og faktisk var ærefrygten overfor ham muligvis så stor, at det var et
problem i forhandlingerne, idet premierministeren ikke turde sige ham imod, når de
var alene.201 Her var det altså nærmest et problem, at oppositionens leder ikke følte sig
ligeværdig i forhold til kongen. Samtidig kunne kongen ikke undgå at mene, at
oppositionen havde en vis legitimitet, idet det var tydeligt, at de havde meget udbredt
støtte blandt befolkningen. Begge parter nød altså legitimitet fra hinanden, hvilket blev
styrket af, at der i den forberedende fase var blevet brugt forholdsvis lidt vold.202
Garantier er centrale for, at parterne kan acceptere resultatet af forhandlingerne.203 Da
repræsentanter for det tidligere regime (her kongen) er med til forhandlingerne og skal
acceptere at miste en betydelig mængde magt, er det nødvendigt for vedkommendes
Huntington (1991) s. 158.
Huntington (1991) s. 158f.
201 Brown (1996) s. 153.
202 Der var for eksempel kun 63 bekræftede dødsfald. Hoftun et. al. (1999) s. 148 .
203 Huntington (1991) s. 161.
199
200
79
Demokratisering i Nepal
accept, at der er garantier mod for eksempel retsforfølgelse. Kongens status var
naturligt nok et af de store stridspunkter i den nepalesiske forfatning. Der var dog
hurtigt enighed om, at man ville indføre et konstitutionelt monarki, og at kongen
derfor fortsat skulle spille en rolle. Kongen har også fået forholdsvis meget magt i den
nye forfatning, hvor han for eksempel udnævner dele af overhuset og kan erklære
nødretstilstand. Samtidig sikres han fremtidig velstand og sikres imod fremtidig
retsforfølgelse, idet hans handlinger ikke må tages op af domstolene.204 Desuden var
der forlydender om, at der var lavet et gentlemansaftale mellem parterne og kongen
under forfatningsforhandlingen om ikke at retsforfølge for ting begået under
Panchayatsystemet.205 Det virker meget sandsynligt, at kongen ville kræve en sådan
gentlemansaftale for at acceptere den nye forfatning. Da han dermed havde fået de
relevante garantier, kunne han roligt støtte den nye forfatning.
Selve forhandlingssituationen foregik altså som i analysemodellen.
5.3.5 Egen forfatning
Rustow pointerer, at det er vigtigt at se landets reelle problemer i øjnene, når
forfatningen skrives, og løse dem ud fra det. Man skal altså ikke bare kopiere andre
landes forfatninger.206 I Nepal blev mange af de vigtige forfatningsmæssige
beslutninger slet ikke diskuteret. Det blev bare taget for givet, at de skulle være på en
bestemt måde. Det gælder for eksempel valgsystemet og det, at der skulle være to
kamre.207 Årsagerne til, at man valgte det, som man gjorde, var tilsyneladende, at
sådan havde det været i tidligere nepalesiske forfatninger, og sådan var det i Indien. 208
De tidligere nepalesiske forfatninger har også været påvirket af Indiens forfatning. Den
indiske model, som i forvejen var kraftigt påvirket af den engelske på grund af Indiens
fortid som engelsk koloni, blev altså kopieret uden en egentlig diskussion af, om den
passede til nepalesiske forhold.
HMG (1999) s. 15 Forfatning artikel 31.
Borre et al. (1994) s. 43.
206 Rustow (1970) s. 354.
207 Udenrigsministeriet (1991), bilag 4, s. 3.
208 Interview med Nilamber Acharya, bilag 4, s. 7.
204
205
80
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
5.3.6 Beslutningsfasen i hovedtræk
Forløbet af beslutningsfasen stemmer nogenlunde overens med analysemodellen.
Selve forhandlingsforløbet foregik som i modellen med få personer og med parter, der
opfattede hinanden som troværdige og legitime på grund af henholdsvis NC og ULF’s
brede opbakning og kongens status. Samtidig spillede garantier en central rolle, idet
kongen blev garanteret fremtidig magt og velstand, samt sikret imod retsforfølgelse.
Der var dog to afvigelser fra analysemodellen i denne fase. Oppositionen, som tidligere
havde været samlet om et fælles mål, splittedes med det resultat, at oppositionen ikke
stod stærkt i forhandlingen. Samtidig tog man ikke reelt stilling til vigtige
forfatningsspørgsmål, men kopierede på områder som valgsystem og antal kamre den
engelske model. Disse faktorer kan have fået afgørende betydning senere i forløbet.
5.4 Konsolideringsfasen
Den sidste fase i en transition er konsolideringsfasen. I denne fase skal demokratiet i
brug, og de politiske ledere samt borgerne skal vænne sig til det. Der skal altså
udvikles en demokratisk politisk kultur. Det er en langvarig proces, som kan tage en
hel generation.209 I følge transitionsmodellen er der som nævnt overordnet disse fire
faktorer, der kan have betydning for konsolideringsfasens succes:
§
Militæret skal overgå til civil kontrol.
§
Spørgsmål om retsforfølgelse skal afklares – vil normalt ikke ske.
§
Der skal være en vis dynamik i det politiske system.
§
Demokratiet skal opnå legitimitet. Enten på baggrund af resultater eller
tillid til systemet.
I dette afsnit vil jeg analysere forløbet af konsolideringsfasen, der strækker sig, fra
forfatningen trådte i kraft den 9. november 1990, til den maoistiske opstand begyndte i
1996 og dermed satte en stopper for konsolideringsprocessen, inden den var
tilendebragt, og altså også stoppede selve transitionen. For at kunne gøre dette vil jeg
209
Rustow (1970) s. 347.
81
Demokratisering i Nepal
først opridse demokratiets tilstand, efter forfatningen blev vedtaget, samt gennemgå
det faktiske forløb af konsolideringsfasen. Herudfra analyseres fasen så på baggrund af
de fire ovenstående faktorer, der ifølge transitionsmodellen kan have betydning for
konsolideringsfasens succes.
5.4.1 Den demokratiske tilstand efter 1990
Der skete umiddelbart nogle demokratiske forandringer i 1990, som jeg vil starte med
at beskrive, inden jeg går videre til forløbet fra 1990-1996. Overordnet set var der en
følelse af frihed, som i hvert fald var en stor forbedring for middelklassen.210 Der skete
også konkrete ændringer inden for blandt andet partier, NGO’er og medier med stor
indflydelse på graden af demokrati.
5.4.1.1 Partier
De politiske partier var blevet lovlige. De havde også eksisteret i Panchayatperioden,
men aktiviteterne foregik under jorden, og mange af de politiske ledere var enten i
fængsel eller i eksil i Indien. Også en stor del af de almindelige aktive medlemmer kom
i fængsel fra tid til anden, ofte uden begrundelse.211 Således havde 40 % af de
adspurgte partimedlemmer ved en partiundersøgelse i 1992 for eksempel været i
fængsel på et tidspunkt.212 Efter demokratiets indførelse ændrede dette sig. Partierne
kunne frit udøve deres virke, og medlemmerne blev ikke vilkårligt arresteret fra tid til
anden.
5.4.1.2 NGO’er
Den nye frihed betød, at der skete en opblomstring af nye NGO’ere. Under
Panchayatperioden var der skrappe krav til NGO’er. De måtte ikke gøre noget, som
kunne ses som stridende mod regimet. Efter 1990 var der ikke længere nogle politiske
restriktioner overfor NGO’erne, og det førte til dannelsen af tusindvis af NGO’ere. I
Interview med Anil Bhattarai, bilag 7, s. 5f.
Interview med Rajan Bhattarai, bilag 5, s. 2f.
212 POLSAN (1992) s. 55.
210
211
82
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
1994 var der således 1400 registrerede NGO’ere og op mod 4000 i alt, hvis man tæller
de uregistrerede lokale NGO’ere med.213
5.4.1.3 Medier
Den aktive censur under Panchayatperioden blev ophævet i 1990, og efterfølgende er
der kun få eksempler på indblanding i de uafhængige mediers virke fra regeringens
eller kongens side. I 1994, fire år efter den nye forfatning trådte i kraft, ejede staten dog
stadig de to største aviser, radioen og fjernsynet, hvilket medførte en vis
regeringskontrol.214 På daværende tidspunkt havde der ikke været nogen private, der
havde været interesserede i at købe radiolicens, men i løbet af 1990’erne opstod der
flere kommercielle FM-radiostationer.215 Selv om regeringen kontrollerede dele af
medieverdenen, fandtes der også private alternativer. Efter 1990 skete der en
dramatisk stigning i antallet af publikationer, hvilket naturligvis var med til at øge
alsidigheden i mediebilledet. Antallet af publikationer blev fordoblet mellem 1990/1991
og 1995/1996.216 I 1994 var der i alt 657 registrerede publikationer, hvoraf de 300 udkom
regelmæssigt, og de 12 var førende aviser.217
5.4.2 Forløbet af konsolideringsfasen
I det følgende vil selve forløbet af konsolideringsfasen blive gennemgået. Fasen
strækker sig som sagt over seks år fra 1990 til 1996. Den indeholder først en periode
med en overgangsregering før det første frie valg. Det første frie valg blev afholdt i maj
1991, og det næste i november 1994. I 1996 indledte maoisterne deres ”People’s war”,
og satte en stopper for konsolideringsfasen.
5.4.2.1 Overgangsregeringen
Overgangsregeringens vigtigste opgave var at få lavet en ny forfatning og indkalde til
det første demokratiske valg. Herudover skulle den styre landet, indtil der blev valgt
en ny regering. Overgangsregeringen lovede at lave politiske tiltag for blandt andet at
COWIconsult (1994) s. 54.
COWIconsult (1994) s. 56.
215 Thapa og Mishra (2003) s. 7.
216 Thapa og Mishra (2003) s. 7.
217 COWIconsult (1994) s. 56.
213
214
83
Demokratisering i Nepal
mindske korruptionen og forbedre situationen for de fattige.218 Dette skabte naturligvis
store forventninger til overgangsregeringen, hvilket betød, at skuffelsen var stor, da
den alligevel ikke gjorde meget ved disse områder.219 Korruptionen fortsatte, og
inflationen steg.220 Kravene og forventningerne fra befolkningen var for store og landet
for fattigt til, at det var realistisk at tilfredsstille dem.221 Dette gik især ud over NC’s
popularitet, da de havde størst magt i overgangregeringen. UML havde held til at
distancere sig selv fra regeringen, selv om de var en del af den.222
I overgangregeringens periode var der meget ballade. Konflikter, som før havde været
undertrykt af regimet, kom op til overfladen, og mange marginaliserede grupperinger
begyndte at stille krav.223 For eksempel stillede kvinder krav om ligestilling, og de
kasteløse krav om bedre forhold og indflydelse. Samtidig førte opløsningen af
Panchayatstyret til, at også de lokale Pancahaytråd blev opløst med det resultat, at der
ikke var meget lokal styring. I nogle områder medførte dette anarkiske tilstande i hele
overgangsregeringens periode.224 Samtidig var der i Kathmandu bander, der udnyttede
den usikre situation efter den 9. april og skabte uro og hærgen i gaderne. Det lykkedes
dog overgangsregeringen at få styr på disse bander.225
Et andet tiltag, som overgangregeringen stod for, var to kommissioner, der skulle
afklare menneskerettighedsovertrædelser under henholdsvis Panchayatperioden og i
løbet af oprøret. Ingen af de to kommissioners arbejde førte til noget, og der skete altså
ikke et opgør med det tidligere styre.226
Brown (1996) s. 146.
Brown (1996) s. 147.
220 Brown (1996) s. 145 og Hoftun et. al.(1999) s. 160f.
221 Hoftun et. al. (1999) s. 158.
222 Brown (1996) s. 150.
223 Hoftun et. al. (1999) s. 154.
224 Hoftun et. al. (1999) s. 154.
225 Brown (1996) s. 145.
226 Brown (1996) s. 148.
218
219
84
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
5.4.2.2 Det første valgs forløb
Kandidaterne til det første valg i Nepal blev valgt af partitoppen. Særligt i NC førte
dette til en del stridigheder internt i partiet, idet partitoppen havde valgt at prioritere
folk, der havde ofret sig i kampen for demokrati eller som havde gode chancer for at
vinde, frem for at prioritere kandidater, der havde evnerne til at være politikere.227 På
den baggrund havde de opstillet såvel Ganesh Man Singhs228 kone som hans søn til
valget, hvilket medførte kritik. Hvert parti opstillede kun en kandidat i hver kreds, så
valget blev i praksis meget personfikseret, og der var dermed ikke meget forskel for
den enkelte vælger på at stemme på et parti og på at stemme på en person, som under
Panchayatsystemet.229
De partier, der mindede om hinanden, det vil sige på den ene side de fire
kommunistpartier og på den anden side de to NDP-partier, forsøgte at arbejde
sammen ved at dele valgdistrikterne mellem sig, men de kunne ikke blive enige om
fordelingen, hvilket førte til mange spildte stemmer til de to fløje.230
Udvikling var det dominerende emne i valgkampen for alle partierne, mens specifikke
politiske emner var så godt som fraværende.231 De emner, der interesserede de fleste
vælgere, var arbejdsløshed, uddannelse og drikkevand.232 På disse områder var der
stor enighed blandt partierne, der alle lovede nogenlunde de samme sociale
forbedringer, som i øvrigt var urealistiske at få gennemført inden for en valgperiode.233
Et emne, der var uenighed om under valgkampen, var forholdet til Indien og USA. Her
var venstrefløjspartierne generelt kritiske, mens NC var mere positiv overfor dem.
Desuden var forholdet mellem de etniske grupper og kasterne et emne under
valgkampen, hvor venstrefløjen markerede sig med ønske om at forbeholde nogle af
regeringsarbejdspladserne til forskellige grupper. NC fokuserede i valgkampen på de
Hoftun et al. (1999) s. 174.
Ganesh Man Singh var en af de tre topledere i partiet.
229 Hoftun et. al. (1999) s. 179.
230 Whelpton (1993) s. 63 og 73.
231 Brown (1996) s. 158.
232 Borre et al. (1994) s. 100.
233 Whelpton (1993) s. 64.
227
228
85
Demokratisering i Nepal
store ledere, som blev fløjet rundt i helikopter, hvorimod UML primært brugte mundtil-mund-metoden kombineret med diverse underholdning.234
Selve valget blev overordnet betragtet som frit og retfærdigt af de internationale
valgobservatører.235 Der var dog alvorlige problemer med valglisterne, som var
mangelfulde. Mellem 5 og 10 % af vælgerne var ikke registrerede i følge
valgkommissionen, som var ansvarlig for listerne.236 Samtidig var der cirka lige så
mange på listerne, som ikke burde have været på. Problemerne skyldtes, dels at
listerne stammede fra Panchayattiden og byggede på 10 år gamle data, og dels at de
foreløbige
lister
kun
havde
været
offentliggjort
i
en
uge
og
kun
i
distriktshovedkvarterer, så folk i praksis ikke havde haft mulighed for at tjekke, om de
stod på dem.237
Udover problemerne med valglisterne fulgte partierne ikke det etiske regelsæt (’code
of conduct’), som de på forhånd havde aftalt. For eksempel var der mange eksempler
på, at der blev skabt en dårlig atmosfære ved at nedgøre andre kandidater.238 Desuden
var der eksempler på køb af stemmer fra alle partier. De kandidater, der lokalt var
involveret i dette, tabte dog i 87 % af tilfældene.239 De mest alvorlige overtrædelser af
det etiske regelsæt var i form af trusler og direkte voldelige sammenstød mellem
partierne. I alt blev omkring 12 mennesker dræbt ved sammenstød. Brudene på det
etiske regelsæt gik hårdest ud over de to NDP-partier, som derfor i praksis ikke frit
kunne føre valgkamp.240 Til gengæld var der ikke meget indblanding fra statens side –
partierne kunne frit afholde møder, der var ikke misbrug af regeringens midler, og de
administrative medarbejdere forholdt sig neutralt.241
Der var ikke noget, der tydede på, at de problemer, der var i forbindelse med valget,
fik indflydelse på valgets udfald, og netop derfor blev valget betragtet som frit og
Brown (1996) s. 160.
NEOC (1992) Annex 3 s. 3.
236 NEOC (1992) Annex 3 s. 1.
237 NEOC (1992) s. 35f.
238 NEOC (1992) s. 37 og 40.
239 NEOC (1992) s. 43.
240 NEOC (1992) s. 40.
241 NEOC (1992) s. 40.
234
235
86
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
retfærdigt af valgobservatørerne.242 Stemmeprocenten var 65 %, den højeste
nogensinde indtil da. I det nye underhus var eliten, det vil sige Brahminer, Chettrier og
Newarer, stadig overrepræsenteret med 63,5 % af pladserne.243 Valgets vinder blev NC,
der efter valget havde flertal i parlamentet.
5.4.2.3 Den første valgte regering
Efter det første valg dannede NC regering. Koirala blev premierminister, da partiets
formand Bhattarai ikke var blevet valgt til parlamentet. Koirala var mere konservativ,
og valget af ham som statsminister skabte derfor en del utilfredshed blandt
venstrefløjen. Den nye regering lovede at være mere aktiv end overgangsregeringen.244
De økonomiske resultater udeblev dog, og det skabte en del utilfredshed blandt
nepaleserne.245
Især
blandt
de
mange uddannede uden jobmuligheder var
utilfredsheden stor.246
Særligt den yderste venstrefløj, men også UML gjorde brug af omfattende
udenomsparlamentariske metoder såsom demonstrationer, der ofte udviklede sig
voldeligt.247 I august 1993 lavede UML og NC dog en ”fredsaftale”, mens landet var
plaget af oversvømmelser. Nogle mente, at aftalen indebar, at den konservative Koirala
snarest skulle trække sig som premierminister, men det skete ikke.248
Regeringen var igennem flere kriser i dens periode. En af de største vedrørte en aftale
med Indien omhandlende et vandværk, som delvis gik ind på Nepals territorium.
Premierministeren godkendte aftalen, men kritikere mente, at aftalen var en egentlig
traktat, som skulle ratificeres af parlamentet, oven i købet med 2/3 flertal, da den var af
afgørende betydning. Sagen endte i højesteret, som afgjorde, at aftalen var en traktat,
NEOC (1992) Annex 3 s. 3.
Whelpton (1993) s. 75.
244 Hoftun et. al. (1999) s. 188.
245 Brown (1996) s. 170.
246 Brown (1996) s. 173.
247 Både foråret 2002 og 2003 var præget af politiske, voldelige demonstrationer, Hoftun et al (1999) s. 189
og 193.
248 Hoftun et al. (1999) s. 194.
242
243
87
Demokratisering i Nepal
men ikke, hvorvidt den var af afgørende betydning, og dermed ikke, om den skulle
ratificeres med 2/3 flertal. Da regeringen gik af, var dette endnu uafklaret. En anden
alvorlig krise involverede statens embedsmænd, som var utilfredse med deres
arbejdsforhold og strejkede, hvilket regeringen ikke kunne få løst.
Det, der væltede den første regering, blev dog hverken politiske kriser eller
udenomsparlamentarisk kritik, men derimod indre splittelser i NC. Det var primært
konflikter mellem Koirala på den ene side og Ganesh Man Singh støttet af Bhattarai på
den anden side. De tre mænd sad tungt på magten i partiet. Deres konflikter var
oprindeligt ideologiske, idet Koirala var mest konservativ og de andre mere radikale.
Men samtidig var de tre lederes politiske og visionære energi udbrændt efter lang tids
kamp for at indføre demokratiet, og konflikterne handlede dermed essentielt om
personlige magtkampe, og om hvordan patronagen skulle forvaltes.249 For eksempel
ansatte Koirala primært Brahminer, hvor Ganesh Man Singh ønskede Newarer, det vil
sige folk fra deres egne kaster. Splittelsens alvor blev klar ved et omvalg i Kathmandu,
hvor Bhattarai stillede op til parlamentet, muligvis for at overtage premierministerposten.250 Koirala kæmpede aktivt mod hans kandidatur, og det føg med
beskyldninger mellem fløjene i medierne under valgkampen.251 Bhattarai blev heller
ikke valgt ved omvalget.
Fraktionskampen i NC førte i juli 1994 til, at regeringen gik af, da en gruppe på 36
NC’ere ikke mødte op til en afstemning i parlamentet. Det førte til, at Koirala bad
kongen om at opløse parlamentet og indkalde til nyt valg. Mange mente, at dette stred
mod grundloven, men højesteret accepterede det, og dermed blev der afholdt valg i
november 1994.
Brown (1996) s. 180.
Hoftun et al. (1999) s. 194.
251 Brown (1996) s. 181.
249
250
88
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
5.4.2.4 Den anden valgte regering
Valget i november 1994 bar stadig præg af splittelsen i NC. Selv om Bhattarai og
Koirala havde nået et kompromis, var Ganesh Man Singh ikke gået med til
kompromisset og kæmpede dermed stadig mod Koirala, hvilket førte til, at mange
NC’ere stillede op som uafhængige. Andre steder blev der nærmest ført kampagne for
UML af NC’ere.252 Det kom formentlig til at påvirke valgresultatet, idet UML blev det
største parti, dog uden at kunne opnå flertal alene. NDP-partierne havde slået sig
sammen og fik et bedre valg end ved det første valg, idet de nu fik 20 mandater mod
tidligere kun 4 tilsammen. Der blev gjort forskellige forsøg på at danne en
koalitionsregering mellem de forskellige partier, men alle mislykkedes, og UML
dannede derfor en mindretalsregering alene.253
Da den nye regering var en mindretalsregering, var den afhængig af støtte fra andre
partier for at få gennemført sin politik. Samtidig var den bundet af donorerne, som selv
om de ikke stillede direkte krav til regeringens politik, var skeptiske overfor at støtte
en erklæret kommunistisk regering. De to ting førte til, at UML greb opgaven meget
pragmatisk an og ikke lavede meget gennemgribende reformer.254 Et stort
udviklingsprogram, der skulle styrke lokal udvikling, blev sat i værk, og der blev dog
lagt op til en landreform.255 Herudover blev privatiseringerne, der var påbegyndt
under den tidligere regering, bremset, og der blev foretaget en massiv udskiftning
inden for administrationen. Dette blev udlagt som et forsøg på at bremse korruptionen
og på at skabe mere åbenhed. Oppositionen anklagede dog UML for at den reelle årsag
var nepotisme.256
Der var også kriser i UML-regeringen. For eksempel sagde et ledende medlem, at køer,
der ifølge hinduismen er hellige og dermed ikke må slås ihjel, skulle kunne slagtes af
Brown (1996) s. 192f.
Brown (1996) s. 195f.
254 Brown (1996) s. 199-202.
255 ”Build Your Village Yourself” hed programmet, som blev fortsat af de efterfølgende regeringer.
256 Brown (1996) s. 197f.
252
253
89
Demokratisering i Nepal
ikke-hinduer. Det skabte stor ravage i befolkningen. Herudover fortsatte korruptionen,
og et stort lån blev afslået af Verdensbanken.257
Oppositionen besluttede efter ni måneder at stille mistillid til regeringen.
Premierministeren fra UML kom dem i forkøbet og anmodede dagen før
mistillidsvotumet kongen om at erklære nyvalg. Da NC, NSP og NDP forinden var
blevet enige om at ville danne en koalitionsregering, blev det af højesteret erklæret
forfatningsstridigt at udskrive nyvalg. Dermed kom den tredje regering til uden valg i
september 1995. Før den nye regering fik en chance for at vise om den kunne opnå
bedre resultater, blev maoisternes oprør så dominerende, at konsolideringsprocessen
blev sat i stå.
5.4.3 Faktorer i konsolideringsfasen
I 1996 erklærede maoisterne, som beskrevet i afsnit 3.3, deres ”folkets krig”. Dette
skabte så meget politisk uro, at transitionen gik i stå. Det, at maoisterne kunne stoppe
transitionen, skyldes, at demokratiet endnu ikke var blevet konsolideret. Det er derfor
essentielt at nå til erkendelse af, hvorfor demokratiet ikke nåede at blive konsolideret.
Ifølge transitionsmodellen er fire elementer vigtige, før demokratiet konsolideres. Det
er som sagt kontrollen med militæret, spørgsmål om retsforfølgelse, en vis dynamik,
samt at demokratiet skal opnå legitimitet.
5.4.4 Styring af militær
Det er vigtigt for konsolideringen af demokratiet, at militæret overgår til civil kontrol.
Især i lande med tidligere militærdiktatur er det et vigtigt spørgsmål i den
demokratiske konsolideringsproces, hvordan overgangen til en civil styring af
militæret skal foregå.258 På trods af at Nepal ikke var et militærdiktatur, havde de et
lignende problem, da hæren før demokratiseringen var styret af kongen. I Nepals nye
forfatning fik kongen formelt titel af Supreme Commander og kunne udnævne hærens
øverstkommanderende efter råd fra premierministeren. Militæret i den nye forfatning
257
258
Hoftun et al. (1999) s. 209f.
Huntington (1991) s. 231.
90
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
var dog teoretisk set civilt styret, idet kongen som Supreme Commander skulle styre
hæren
på
baggrund
af
råd
fra
et
råd
bestående
af
premierministeren,
forsvarsministeren og hærens øverstkommanderende.259 Der har været nogen
uenighed om, hvad dette indebar, men tanken fra forfatningskommissionen var
formentlig, at militæret reelt skulle styres civilt, og at kongens beføjelser kun var
formelle.
Det er dog tydeligt, at det ikke blev sådan i praksis. Hæren forblev i praksis kongens
hær, da hærens loyalitet blev hos kongen, og da kongen ikke frasagde sig denne
loyalitet.260 Dette tætte forhold blev tydeligt efter maoisternes oprør, hvor hæren
nægtede at gå ind mod maoisterne på ordre fra regeringen med den begrundelse, at de
kun tog imod ordre fra kongen.261 Da politiet alene ikke var effektivt nok, var det
derfor nødvendigt for regeringen at oprette en særlig styrke til at bekæmpe
maoisterne.262 Efter maoisterne begyndte at angribe hæren direkte i 2001, har hæren
dog også været involveret i borgerkrigen, som nævnt i afsnit 3.3.
Militæret blev altså i perioden ikke effektivt omlagt til civil kontrol. Der var uklarhed i
forfatningen omkring den egentlige magt over hæren. Det betød, at kongen stadig
havde den reelle kontrol med hæren i denne periode.
5.4.5 Retsforfølgelse
Det er ofte et afgørende spørgsmål efter en demokratisk transition, om der skal ske en
retsforfølgelse af forbrydelser begået under og af det tidligere regime og i givet fald
hvordan. I tilfælde af at transitionen sker som et transplacement, vil der normalt ikke
komme en retsforfølgelse af de tidligere magthavere. Det skyldes, at det tidligere
HMG (1999) s. 10 Forfatningen art. 18.
Dixit (2002) s. 64.
261 Thapa (2003) s. 115.
262 Thapa (2003) s. 116.
259
260
91
Demokratisering i Nepal
regime er med i transitionen og ofte er blevet garanteret imod retsforfølgelse mod at
indgå i transitionen.263
I Nepal, hvor transitionsprocessen netop skete som et transplacement, blev
retsforfølgelsen heller ikke til mere end løse intentioner uden resultat. De
kommissioner, der blev nedsat til at undersøge forholdene under det tidligere regime,
kom med nogle anbefalinger om retsforfølgelse, men de blev ikke fulgt. Årsagerne til
dette var, dels at det kunne gå ud over monarkiet, som især NC ønskede at bevare, og
dels at det kunne gå ud over politiet, som overgangsregeringen ønskede et bedre
forhold til efter en noget anstrengt start.264 Desuden var det, som tidligere nævnt,
sandsynligvis under forfatningsforhandlingerne aftalt med kongen, at der ikke skulle
retsforfølges
efterfølgende.
I
dette
spørgsmål
følger
Nepals
proces
altså
analysemodellen, idet der ikke er sket en retsforfølgelse.
5.4.6 Dynamik
Det gavner konsolideringen af demokratiet, at der er en vis udskiftning og dynamik.
Det kan ifølge Rustow blandt andet ske på tre måder.
1. Ved at forskellige dele af samfundet får magten i starten af
konsolideringsfasen. Dette kan blandt andet ske ved brede koalitioner
eller regeringsskift, så mange bliver involveret fra starten og føler, at de
er en del af demokratiet.265
2. Ved at der kommer nye ledere i partierne, så der er friske kræfter, som
bedre forstår og accepterer demokratiets spilleregler.266
3. Ved at effektive partiorganisationer binder politikere og masserne
sammen.267
Huntington (1991) s. 215.
Brown (1996) s. 149 og Hoftun et. al. (1999) s. 167 og 169.
265 Rustow (1970) s. 360.
266 Rustow (1970) s. 358.
267 Rustow (1970) s. 360.
263
264
92
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
Forskellige aktører skal deltage i regeringen af landet: I Nepal kunne NC efter første valg
danne en flertalsregering alene og havde dermed ikke behov for at involvere andre
partier i regeringen. Til gengæld var der så meget intern splittelse i NC, at de blev
tvunget til at udskrive valg før tiden. Derfor har der i løbet af den kun 5-årige
konsolideringsperiode både været en et-partiregering med flertal (NC), en etpartiregering med mindretal (UML) og en koalitionsregering med flertal (NC, NSP og
NDP). Flere partier har derfor været involveret i regeringsarbejdet og været tvunget til
at samarbejde. I dette tilfælde viser den store udskiftning bare, at partierne ikke har
været i stand til at samarbejde. Imens UML havde regeringsmagten var de i mindretal
og var dermed tvunget til at skaffe flertal med andre partier. De andre partier var ikke
særlig interesserede i at samarbejde, hvilket gav UML meget svære betingelser og
tvang dem til at opgive ret hurtigt, så de reelt ikke havde magten, mens de var i
regering. I starten af fasen var der altså intet samarbejde, og siden var der dårligt
fungerende samarbejde.
Udskiftning i den politiske elite: Ledere i partierne ved demokratiets start kom typisk
enten fra fængsel eller fra eksil i Indien. De var ældre mænd, der var højt respekterede
for deres kamp for demokrati. Disse mænd blev derfor ved med at stå i spidsen for
partierne, og de nye ledere grupperede sig under dem. Dermed fortsatte de gamle
fraktioner med at eksistere.268 Der skete altså ikke nogen egentlig udskiftning. Ifølge
Anil Bhattarai var vreden mod politikerne primært vendt mod lederne. Han
argumenterer for, at der er mange gode kræfter lokalt, mens lederne ikke dur.269
Effektive partiorganisationer: En effektiv partiorganisation har været et problem for
mange af partierne fra starten, da de havde været ulovlige længe og derfor ikke har
fungeret så godt organisatorisk. Kommunistpartierne havde et mindre og dårligt
fungerende lokalt netværk, mens NC havde stort set ikke noget lokalt netværk. Kun de
tidligere Panchayatpartier havde et reelt lokalt netværk ude i landsbyerne. Herudover
268
269
Upadhya (2002) s. 43f.
Interview med Anil Bhattarai.
93
Demokratisering i Nepal
havde de betydende partier i nepalesisk politik været præget af fraktionskampe og
splittelser både før og efter demokratiseringen. Det førte blandt andet til den første
regerings sammenbrud og har generelt ført til usikkerhed og ineffektivitet i alle
regeringer siden demokratiseringen i 1990.270
Opsummerende kan man sige, at dynamikken efter demokratiseringen kun har
eksisteret på det parlamentariske plan. Der har her været en vis dynamik i form af de
skiftende magthavere over en relativt kort periode. Det organisatoriske plan har
derimod været meget statisk. Man har beholdt de gamle ledere og dermed også den
gamle organisering af partierne. Man tilpassede altså ikke partierne til de ændrede
forhold, som demokratiseringen medførte.
5.4.7 Legitimitet
Legitimitet er den fjerde essentielle faktor i konsolideringsfasen. Det er primært
demokratiets evne til at løse problemer, der er vigtigt for den effektive konsolidering.
Performancelegitimitet er altså stadig vigtigt i denne fase, forstået på den måde, at hvis
demokratiet leverer resultater, vil det opnå legitimitet. I teorien vil der efter den første
sag, hvor demokratiet har vist sit værd til at skabe kompromisser og løse konflikter,
opstå en god spiral, hvor de gode resultater vil opmuntre til at fortsætte med at skabe
kompromisser og løse konflikter og dermed opnå resultater. Omvendt kan der også
skabes en ond cirkel for det nye demokrati, hvis der tidligt i konsolideringsfasen
kommer et nederlag.271 Det vil føre til, at den første eufori over indførelsen af
demokratiet vil lægge sig og blive erstattet af en udbredt skuffelse, hvor politikerne vil
blive set ned på, og hvor det tidligere regime vil blive husket som bedre, end det
nødvendigvis var.272
De sværeste spørgsmål at få succes med som nyt demokrati er dem om samfund, sprog
og religion, fordi der ikke umiddelbart findes et kompromis på disse områder. I
Upadhya (2002) s. 47.
Rustow (1970) s. 358f.
272 Huntington (1991) s. 255ff.
270
271
94
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
økonomiske spørgsmål er det nemmere for de forskellige involverede parter at
forhandle sig frem til en løsning.273
Strukturelle problemer gør det sværere for et land at opnå den positive spiral i stedet
for den onde cirkel. Det skyldes, at de problemer, som det tidligere styre har haft med
for eksempel økonomisk tilbageståenhed, ikke forsvinder i et demokrati og ofte ikke
løses bedre af et demokrati.274 I et land som Nepal med meget store økonomiske
problemer vil det derfor være ekstra svært at konsolidere demokratiet.
I Nepal kom man snarere ind i en ond cirkel end i en god spiral. Overgangsregeringen
og senere de valgte regeringer lovede, at de ville gøre noget ved de økonomiske
problemer, som var og stadig er landets største problem, og afhjælpe situationen for de
mange fattige. De forventede resultater, der skulle skabe legitimiteten, var altså
primært inden for det økonomiske område, hvor det er lettest at opnå enighed. Men
resultaterne er udeblevet, primært fordi forventningerne har været urealistisk høje.
Landets strukturelle problemer med grundlæggende dårlig økonomi umuliggør en
hurtig udvikling, uanset styreformen. De kriser, der har været, har været af forskellig
art, både mere vanskelige som suverænitetsspørgsmål (om Indiens vandværk) og
religiøse (om at slagte køer), men også mere simple, som en aftale med statens
embedsmænd. Kriserne har skabt en ond cirkel, som har gjort sit til, at befolkningen
har mistet tilliden til politikerne.
I et demokrati er performancelegitimitet, som nævnt i afsnit 5.2.3, ikke den eneste form
for legitimitet, da selve den demokratiske tanke netop er, at de siddende politikere
opnår legitimitet gennem valghandlingen. Altså vil uduelige politikere blive skiftet ud
ved førstkommende valg, såfremt de mister deres opbakning i befolkningen. Det
kræver dog, at befolkningen er i stand til at adskille styret fra styreformen. Ellers kan
man risikere, at folk vil se problemerne som demokratiets skyld og ikke den
nuværende regerings skyld. Om demokratiet overlever, afhænger derfor af, om der
bliver udviklet en politisk kultur, hvor den enkelte borger tror på, at man kan vælge
273
274
Rustow (1970) s. 359f.
Huntington (1991) s. 255.
95
Demokratisering i Nepal
nogle bedre, såfremt man ikke har tillid til de valgte.275 Den korte periode kombineret
med de dårlige resultater og den manglende dynamik diskuteret i afsnit 5.4.6 har dog
ikke givet mulighed for at udvikle den politiske kultur særlig meget i demokratisk
retning, og performancelegitimitet spiller derfor stadig en væsentlig rolle. Den
politiske kulturs indflydelse behandles yderligere i kapitel 6.
5.4.8 Konsolideringsfasen i hovedtræk
Flere ting i denne fase kan være med til at forklare, hvorfor det nepalesiske demokrati
er gået skævt. Ifølge transitionsmodellen er det vigtigt, at kontrollen med militæret og
en eventuel retsforfølgelse af tidligere magthavere afklares. Herudover skal der være
en vis dynamik i det politiske system som helhed, så demokratiet opnår en legitimitet i
befolkningen.
Det var efter demokratiseringen ikke klart, om militæret var overgået til civil kontrol.
Kongen og hæren selv mente, at kongen havde kontrollen med hæren, mens
politikerne mente, at kontrollen lå hos regeringen. Dette er uheldigt for demokratiet,
da hæren på et senere tidspunkt kan bruges imod demokratiet af den tidligere
magthaver – i dette tilfælde kongen.
Med hensyn til retsforfølgelse af tidligere ledere blev der nedsat nogle kommissioner,
der udarbejdede anbefalinger om retsforfølgelse til regeringen. Disse anbefalinger blev
ikke fulgt, da der formentlig var indgået en aftale, der skulle sikre kongen mod
retsforfølgelse, mod at han accepterede demokratiseringen. Dette er normalt i et
transplacement.
Efter demokratiseringen var der ikke tilstrækkelig dynamik inden for det nye
demokrati. Kun på det parlamentariske plan var der en vis dynamik, hvorimod det
partiorganisatoriske plan var statisk. Dynamikken på det parlamentariske plan sås
ved, at der var tre regeringer inden for de første fem år. Hermed havde de fleste partier
275
Huntington (1991) s. 258.
96
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
prøvet at være i regering. Dette var dog reelt et eksempel på, at partierne ikke kunne
samarbejde. På det partiorganisatoriske plan kom den manglende dynamik til syne
ved, at man beholdt de gamle ledere og den gamle organisering af partierne. Dermed
beholdt man også de gamle fraktioner.
Der var flere eksempler på, at politikerne ikke kunne skabe de forventede resultater.
Dermed kom demokratiet ind i en ond cirkel, hvor demokratiet mistede legitimitet,
idet befolkningen mistede troen på, at demokratiet kunne løse landets problemer.
Den manglende civile kontrol med militæret, den dårlige dynamik og den manglende
legitimitet kan altså være med til at forklare problemerne med konsolideringen af det
nepalesiske demokrati.
5.5 Delkonklusion – vejen til den demokratiske gråzone
I det foregående er der foretaget en transitionsanalyse af demokratiseringsprocessen i
Nepal, idet empirien løbende er blevet sammenholdt med den analysemodel, der blev
udviklet i kapitel 4.
I nedenstående figur er resultaterne af analysen sammenfattet, så man kan se, på hvilke
punkter demokratiseringsprocessen i Nepal afviger fra den ideelle transitionsmodel.
De grønne punkter angiver, at modellen er fulgt, og de røde punkter angiver, at
modellen ikke er fulgt, og der dermed kan være potentielle forklaringer på, hvorfor
transitionen ikke blev tilendebragt.
97
Demokratisering i Nepal
Figur 10
98
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
99
Demokratisering i Nepal
De røde punkter, hvor den nepalesiske demokratisering altså ikke fulgte modellen,
kræver særlig opmærksomhed, da de kan være med til at forklare, hvorfor transitionen
ikke blev tilendebragt. På syv punkter opfylder Nepal ikke modellen, og derfor
opsummeres disse punkter i det følgende.
For det første er der den dårlige nepalesiske økonomi. Nepal var og er et af verdens
fattigste
lande,
og
det
har
sat
alvorlige
begrænsninger
på
aktørernes
handlemuligheder. For det andet var reformatorerne ikke stærkest blandt de tidligere
magthavere, idet kongen var konservativ, og kun gik med til at forhandle, fordi han
blev tvunget til det af omstændighederne. Det har betydet, at demokratiseringsprocessen ikke hele tiden er forløbet gnidningsløst, idet kongen flere gange har sat
forhindringer i vejen. For det tredje havde oppositionen store problemer med at holde
sammen i beslutningsfasen og stod derfor mindre stærkt i forhandlingerne med
kongen. For det fjerde diskuterede man ikke alle væsentlige forfatningsmæssige
spørgsmål, men brugte den britiske model til blandt andet valgsystem uden at overveje
det. Hvilke konsekvenser dette ikke-valg har fået, diskuteres i afsnit 6.4. For det femte
overgik militæret ikke fuldstændig til civil kontrol, idet kongen i praksis bevarede
kontrollen med militæret. Dette fik senere konsekvenser, idet regeringen ikke kunne
håndtere den maoistiske oprørsgruppe så effektivt. For det sjette opnåede demokratiet
ikke tilstrækkelig legitimitet, idet landet kom ind i en ond cirkel, da der fra starten var
mange kriser, og regeringerne ikke kunne opnå de forventede økonomiske resultater.
For det syvende var der ikke tilstrækkelig dynamik i det nye system, idet primært NC
havde en reel regeringsmagt, og der var ikke meget udskiftning af ledere eller vaner
internt i partierne.
De ting, der er gået galt, hænger sammen ved en nærmere undersøgelse.. Problemet
med den dårlige økonomi har påvirket mulighederne for at skabe legitimitet, da man
ikke har kunnet opnå de ønskede økonomiske resultater. Samtidig fører dårlig
økonomi til dårligere ressourcer og et generelt lavere uddannelsesniveau, hvilket
påvirkede
samarbejdet
mellem
politikerne
og
påvirkede
arbejdet
omkring
forfatningen, så man reelt ikke overvejede visse vigtige spørgsmål. Splittelsen blandt
100
Kapitel 5: Transitionsanalyse – Nepals vej gennem faserne
oppositionspartierne kombineret med kongens egentlige position som konservativ
skabte et forhandlingsresultat, som måske ikke levede fuldt op til kravene for en
demokratisk forfatning, idet den gav kongen reel magt over militæret og reel magt til
at erklære nødretstilstand og overtage magten. Disse elementer udnyttede han senere
og satte dermed demokratiet på standby. Det dårlige forhold mellem partierne har
skabt et dårligt samarbejde mellem politikerne til skade for både dynamikken og
legitimiteten. Netop disse problemer førte til, at der nok skete en demokratisering i
Nepal, men ikke en gennemført transition.
Et gennemgående tema i disse problemer er partiernes rolle. For det første ville mere
velfungerende partier kunne have samarbejdet om at skabe en 100% demokratisk
forfatning, hvor kongen kun havde en symbolsk rolle, og militæret dermed var
overgået til civil kontrol. For det andet ville mere velfungerende partier i højere grad
kunnet have samarbejdet om at skabe politiske resultater og havde dermed ikke
overbudt hinanden i valgkampene, så folk fik urealistiske forventninger. For det tredje
ville mere velfungerende partier kunnet have skabt en kobling mellem de politiske
ledere og folket, hvilket kunne skabe tillid og legitimitet til styreformen. At partierne
ikke har fungeret bedre, kan ikke udelukkende forklares med de dårlige strukturelle
betingelser og heller ikke med andre elementer i analysemodellen. Dermed er der
behov for en nærmere analyse af partiernes betydning for demokratiseringen og de
vigtigste relationer i partiernes omgivelser, der har indflydelse på, hvordan partierne
fungerer. Dette vil blive behandlet i kapitel 6.
101
Demokratisering i Nepal
102
Kapitel 6: Partiernes rolle
6. Partiernes rolle
Transitionsanalysen
i
forrige
kapitel
viste,
at
partierne
var
centrale
i
demokratiseringsprocessen. Partierne fungerede dårligt, hvilket havde stor betydning
for demokratiseringsprocessens problemer og dermed for, at transitionen ikke blev
tilendebragt. Bedre partier kunne altså have løst mange af de problemer, der var i
perioden, og dermed muliggjort en konsolidering af demokratiet.
Partiernes centrale betydning for, at demokratiseringsprocessen kørte af sporet,
bekræftes af de informanter, jeg interviewede i Nepal, såvel som af litteraturen på
området. De politiske partier og deres ledere gives skylden for den mislykkede
demokratisering.
For
eksempel
spurgte
jeg
Tej
Muni
Bajracharya
fra
valgkommissionen om, hvad der havde været den væsentligste årsag til, at
demokratiet i Nepal var gået skævt, hvortil han svarede ”The political parties are not
united in their policy … they are fighting each other”.276 Desuden nævner han tidligere i
interviewet, at det har været væsentligt for demokratiet, at partiernes vedtægter ikke er
demokratiske, at der ikke er udskiftning i lederskabet i partierne, samt at folk føler sig
skuffede over partierne.277
I interviewet med Mette Damgaard og Murari Shivakoti fra Danida-programmet
HUGOU spurgte jeg også om, hvad der gik galt efter 1990. Murari Shivakoti nævnte, at
folks forventninger var høje, fordi de blev lovet meget, og at de dermed blev skuffede
bagefter. Desuden sagde han:
”You saw what, even under a democracy, the new batch of politicians
were basically engaged in making themselves rich, there was a lot of
rampant corruption, visible corruption …” 278
Interview med Tej Muni Bajracharya, bilag 3, s. 8.
Interview med Tej Muni Bajracharya, bilag 3, s. 7.
278 Interview med Mette Damgaard og Murari Shivakoti, bilag 2, s.6.
276
277
103
Demokratisering i Nepal
Mette Damgaard forklarer dette med politisk umodenhed, idet demokratiet var helt
nyt.279 Murari Shivakoti ser derimod årsagen som simpel grådighed280 og supplerer
med en generel negativ holdning til politikerne:
”We have a good system and the intentions were good, but the people
who came to power did it very badly. They were first focused on their
own personal benefits, second on party benefit … and not paying any
attention to having inclusive politics, to make politics more
representative, they were not really interested in that.”281
Denne negative holdning til politikerne deles af de to NGO-aktive, jeg interviewede,
som dog giver et mere nuanceret billede. Anil Bhattarai kritiserer især NC for ikke at
have et egentlig politisk program efter 1990.282 Han siger desuden:
“… those who have access to power are corrupt so they discredit the
rest. But for the people they are all the same. So this again is a
contradiction, people are not voting just for money, they have a political
conscience, but they are thinking that everybody is corrupt, but they
still go to vote.”283
Dinesh Prasain mener også, at partierne havde store problemer fra starten:
“there are many similarities…among the parties: corruption, nepotism,
all the ism’s, bad’ism’s.”284
Samtidig mener han dog, i tråd med Mette Damgaard, at det handlede om, at
politikerne skulle have tid til at lære:
“So I mean, it was a learning process and the failures of the democratic
parliamentary parties was exaggerated and used as a pretext by the far
right and the far left to finish off democracy.”285
Interview med Mette Damgaard og Murari Shivakoti, bilag 2, s. 7.
Interview med Mette Damgaard og Murari Shivakoti, bilag 2, s. 7.
281 Interview med Mette Damgaard og Murari Shivakoti, bilag 2, s. 11.
282 Interview med Anil Bhattarai, bilag 7, s. 5.
283 Interview med Anil Bhattarai, bilag 7, s. 10.
284 Interview med Dinesh Prasain, bilag 6, s. 3.
285 Interview med Dinesh Prasain, bilag 6, s. 4.
279
280
104
Kapitel 6: Partiernes rolle
Nilamber Acharya, som var justitsminister i overgangsregeringen og med i et af
kommunistpartierne, nævner, at der ikke har været nogen store ledere med visioner.286
Herudover ser han som de øvrige informanter problemerne i partierne som en vigtig
faktor for demokratiets tilstand:
“even within the political parties there were forces who were not very
well committed to democratic practices and exercises, there was much
corruption within the party, within the leadership … in-fighting within
the parties.”287
Rajan Bhattarai, som var den sidste, jeg interviewede, var ligesom Nilamber Acharya
selv involveret i partipolitik. Han mener, at partierne har 80 % af skylden for den
mislykkede demokratiseringsproces288 og forklarer:
”I think we must accept that the political leaders became incompetent,
we must accept that. Our leaders, I think they didn’t have that very
good vision of where they are heading, where they are heading towards,
why they want to develop this country. That is lack of vision, lack of
competence, lack of honesty.”289
Billedet af partiernes centrale rolle bekræftes af litteraturen om Nepal. For eksempel
nævnes der i vælgerundersøgelsen, som blev foretaget i 1991, at hovedbyrden nu
ligger hos partierne, da de har stor betydning for vælgerne som den vigtigste faktor for
demokratiet.290
Billedet er altså, at de politiske ledere, som tegner partierne, er korrupte, magtsyge,
kun tænker på sig selv, deres familie, region og kaste og desuden er uduelige og
visionsløse. Det virker, som om det er de politiske ledere og dermed partierne, der har
gjort folk så utilfredse, at tilliden til demokratiet er forsvundet. Men når de har
demokratiske institutioner som frie valg og ytringsfrihed, kunne man spørge sig selv,
hvorfor nepaleserne ikke vælger nogle bedre politikere. Anil Bhattarai nævner, at der
Interview med Nilamber Acharya, bilag 4, s. 11.
Interview med Nilamber Acharya, bilag 4, s. 10.
288 Interview med Rajan Bhattarai, bilag 5, s. 12.
289 Interview med Rajan Bhattarai, bilag 5, s. 12.
290 Borre et al. (1994) s. 164.
286
287
105
Demokratisering i Nepal
ikke findes nogen gode partier at stemme på. Dermed er det centrale spørgsmål:
Hvorfor fungerer alle partier i Nepal så dårligt?
For at besvare spørgsmålet må tre forskellige elementer undersøges. Der er tale om tre
væsentlige relationer i partiernes omgivelser, der påvirker, hvordan partierne fungerer.
Det første element i analysen er den politiske kultur. Hvis der generelt ikke er
opbygget en demokratisk politisk kultur i landet, er det svært af skabe velfungerende
partier. Det skyldes for det første, at folk ikke vil stemme ud fra demokratiske normer
som politiske holdninger, men i stedet vil lægge vægt på andre ting som for eksempel
etnisk tilknytning. En udemokratisk politisk kultur deles også af politikerne, og der vil
dermed være grundlag for, at politikerne ikke agerer ud fra demokratiske normer,
hvilket for eksempel kan føre til korruption.
Det andet element i analysen er institutionelle faktorer. Det gælder dels valgsystemets
påvirkning på partierne og dels partiernes interne organisering. Valgsystemet har stor
indflydelse på måden, som partisystemet udvikler sig på. Det er derfor vigtigt, at dette
bliver taget i betragtning, og man vælger et valgsystem, der passer til det enkelte land.
Samtidig betyder partiernes interne organisering meget, da der tages vigtige
beslutninger i partierne om for eksempel politik og valg af ledere.
Det tredje element i analysen omhandler økonomisk bistand. Økonomisk bistand
spiller en utrolig stor rolle for den nepalesiske økonomi. Derfor er det væsentligt at
undersøge, hvordan den påvirker partierne.
Kapitlet indledes med en teoretisk introduktion til partiers centrale rolle for et
demokrati. Derefter opridses nogle generelle træk ved de nepalesiske partier, og
hvordan de fungerer. Derefter analyseres effekten af først politisk kultur, dernæst
institutionelle faktorer og til sidst den økonomiske bistand for partiernes rolle i Nepal.
Til sidst samles der op på kapitlet.
106
Kapitel 6: Partiernes rolle
6.1 Partiers betydning
Partier er meget centrale i moderne demokratier. Demokrati er i vore dage
repræsentativ, og valg er dermed helt centrale i demokratiet. Men valg i sig selv er ikke
nok til at gøre et land demokratisk. Der skal være nogle at vælge imellem, og vælgerne
skal kunne se og forstå en forskel mellem kandidaterne. Det er meget svært, faktisk
umuligt, for den almindelige borger at danne sig et overblik over dette, hvis der er
mange kandidater, der stiller op individuelt. Partierne hjælper vælgerne med at
orientere sig ved at strukturere kandidaterne i politiske rammer.291 Derfor er partier
vigtige og nødvendige, for at et demokrati kan fungere. Netop forbuddet mod politiske
partier var et af de elementer der gjorde Panchayatstyret udemokratisk.
Eksistensen
af
partier
er
dog
ikke
nok
til,
at
demokratiet
fungerer.
Konkurrenceelementet i et demokrati kræver også, at det er muligt for borgerne at
vide, hvad partierne står for. Det kræver på den ene side en nogenlunde klar politisk
profil fra partiernes side og på den anden side, at der er kanaler at formidle partiernes
budskaber igennem – typisk uafhængige medier. Desuden har partierne så stor
indflydelse på, hvem der bliver valgt til politiske poster, at deltagelsesaspektet kræve,
at partier partierne er opbygget på en måde, så det er muligt for almindelige borgere at
få indflydelse i dem.
Da partierne er et vigtigt element i et demokrati, har partisystemet stor indflydelse på,
hvordan resten af det politiske system fungerer292. Måden, partisystemet er struktureret
på, kan derfor have afgørende betydning for konsolideringsprocessen. Med
partisystemet menes for eksempel, hvordan partierne fungerer og er opbygget, folks
opfattelse af partierne, og hvordan fordelingen er mellem partierne i parlamentet.
6.2 Partierne i Nepal
De centrale partier blev kort opridset i boks 1 i kapitel 3, hvor også de anvendte
forkortelser fremgår. Derudover findes der et antal mindre partier på venstrefløjen. I
291
292
Mainwaring og Scully (1995) s. 3.
Mainwaring og Scully (1995) s. 3.
107
Demokratisering i Nepal
dette afsnit vil jeg opridse nogle af de generelle træk ved partierne i Nepal for at opnå
en forståelse af partiernes udgangspunkt.
Dannelsen af partierne i Nepal har været præget af utallige split og samlinger. Det
gælder særligt for venstrefløjspartierne, der alle har rødder tilbage til det samme
kommunistiske parti, som blev stiftet i Indien i 1949, men også NC og NDP har været
igennem deciderede split og samlinger. Samtidig har de fleste partier været præget af
interne fraktionskampe, som ikke har ført til egentlige splittelser. Dette gælder især
NC. Generelt for partierne gælder, at de i deres nuværende form blev dannet omkring
1990 med undtagelse af NC, som har eksisteret siden 1947. Da partier var ulovlige før
1990, har også NC været nødt til at bruge mange kræfter på at skabe en nogenlunde
effektiv og sammenhængende partiorganisation.
De fleste af de partier, der stillede op ved det første valg, var altså dannet til formålet.
Det betød, at mange af partierne endnu ikke havde vedtægter og dermed ikke en
endelig struktur ved valget i 1991 og ved den efterfølgende partiundersøgelse i 1992.
Ved denne undersøgelse var der for eksempel ikke styr på antallet af medlemmer i
partierne293, hvilket tyder på mangel på organisation.
Partierne er generelt ret centraliserede, hvilket især har betydning ved udvælgelsen af
kandidater til parlamentet. I NC, UPFN og NSP skete udvælgelsen i 1990 centralt,
mens det i de øvrige partier blev gjort i samråd med de lokale ledere, men stadig med
meget central indflydelse.294 En anden generel egenskab ved partierne er, at det er
forholdsvis svært at blive medlem. I de fleste partier er der krav om godkendelse og
prøvetid, og der er ofte også krav om, at man lægger en del timers arbejde inden for
partiet. De fleste partier skelner mellem almindelige og aktive medlemmer, og de
skrappeste krav er naturligvis til de aktive.
293
294
POLSAN (1992) kap. 1.
POLSAN (1992) s. 58.
108
Kapitel 6: Partiernes rolle
I alle partierne gælder det, at lederne er centrale. Det er dem, der tegner partiet, og det
er ledernes præferencer og ambitioner, der afgør, hvilke partier der splitter, og hvilke
der fusionerer. I NC mente formanden, K.P. Bhattarai, for eksempel, at mange af
medlemmerne følte sig mere forbundet til en af de tre ledere end til selve partiet.295
Der stilles i forfatningen en række krav til partierne. Separatistiske partier er ulovlige,
hvilket dog er blevet fortolket let af valgkommissionen, som har godkendt det
Taraibaserede NSP, angiveligt fordi der ikke var noget i partiets navn og vedtægter,
der gør den regionale tilknytning eksplicit.296 For at blive opstillingsberettiget næste
gang skal partierne have over 3 % af stemmerne.297 Der stilles desuden krav til
partierne om, at de skal være demokratisk opbyggede, at der skal vælges ledelse
mindst hvert femte år, og at 5 % af de opstillede til valgene skal være kvinder.298
6.3 Politisk kultur
Den nepalesiske politiske kultur kan være med til at forme, hvor demokratisk
partierne fungerer, hvorfor den behandles i dette afsnit. Politisk kultur som begreb
blev introduceret af Almond og Verba i 1963. I deres bog ”Civic Culture” beskrives et
lands politiske kultur som:
”The particular distribution of patterns of orientation toward political
objects among the members of a nation.”299
Mere specifikt beskriver Almond og Verba politisk kultur som holdninger til det
politiske system og dets dele samt borgernes egen rolle i systemet.300 Det dækker altså
over de overbevisninger, som en befolkning har omkring deres politiske institutioner.
En demokratisk politisk kultur er derfor en kultur, der understøtter de demokratiske
institutioner, som valg, partier, parlament og frihedsrettigheder.
POLSAN (1992) s. 16.
Whelpton (1993) s. 50.
297 Whelpton (1993) s. 69.
298 HMG (1999) s. 73f Forfatningen art. 113 og 114.
299 Almond og Verba (1963) s. 14f.
300 Almond og Verba (1963) s. 13.
295
296
109
Demokratisering i Nepal
Den politiske kultur er baseret på værdier, som skabes allerede i opvæksten, og
forandringer i politisk kultur kan derfor tage lang tid at ændre301. Når et land bliver
demokratisk, kan det dermed være vigtigt at undersøge, om visse elementer i den
politiske kultur underminerer demokratiet. En udemokratisk politisk kultur ville
kunne forklare, hvorfor politikerne er dårlige, men også hvorfor de utilfredse vælgere
ikke bare vælger nogle andre.
Nepal er et land, der historisk set er meget traditionsbundet og konservativt.
Ranastyret holdt, som beskrevet i kapitel 3, landet i et jerngreb med en streng
kasteadskillelse og en feudal struktur, samtidig med at grænserne var lukkede, så
Nepal reelt var adskilt fra omverdenen. Meget af dette blev liberaliseret ved
Ranastyrets fald i 1950. Diskrimination på baggrund af kaste og køn er siden blevet
forbudt, stavnsbundne bønder er blevet (officielt) frigjort, og landet er blevet åbnet for
omverdenen. Alligevel gennemsyrer mange af de traditionelle værdier samfundet. På
samme tid er mange moderne opfattelser ved at vinde indtog i Nepal, i takt med at
uddannelsesniveauet er steget, og kontakten med udlandet stiger gennem blandt andet
medier og uddannelsesophold i andre lande.
Opdelingen i traditionel og moderne tænkning er en vigtig skillelinje i nepalesisk
politik. Den er så central, at den i en vælgerundersøgelse fra 1991 blev benyttet frem
for højre-venstre-skalaen.302
Der er altså både traditionel og moderne tænkning i det nepalesiske samfund, og der er
stor uenighed om, hvor stor betydning de to dele hver især har for den politiske kultur
i landet. Dor Bahadur Bista er fortaler for, at den traditionelle kultur i Nepal er
altafgørende, og at kulturen står i vejen for udvikling. Hans bog ”Fatalism and
Development” bliver ofte anvendt til at forklare den nepalesiske kultur og landets
problemer. På den anden side står for eksempel Anil Bhattarai, som mener, at Bistas
ideer er noget vrøvl, og at der er masser af progressive nepalesere, der kan støtte en
301
302
Borre et al. (1994) s. 146.
Borre et al. (1994) s. 51.
110
Kapitel 6: Partiernes rolle
positiv udvikling. Samtidig viser vælgerundersøgelsen en stor støtte til og accept af
demokratiet. Jeg vil i det følgende gå dybere ind i disse to opfattelser af den
nepalesiske kultur og på den baggrund analysere, hvad det betyder for den politiske
kultur i landet.
6.3.1 Traditionel tænkning
Troen på, at skæbnen styrer verdens gang, er en væsentlig del af den hinduistiske
religion. Da størstedelen af nepaleserne er hinduer, og staten også er en erklæret
hinduistisk stat, har troen på skæbnen en vis tilslutning. Ifølge Bista er den
udslagsgivende for nepalesernes forhold til arbejde og udvikling.303 Den fatalistiske tro
betyder, at man accepterer begivenheder som en del af ens forudbestemte livsforløb.
Det kan have betydning for ens handlinger, da man derfor ikke ser nogen grund til
gøre en ekstra indsats for at ændre allerede fastlagte forløb eller forhindre uundgåelige
begivenheder. Derfor påvirker fatalisme motivationen til at deltage i det politiske liv.
Også det personlige ansvar påvirkes af den fatalistiske livsindstilling. Individet kan
ikke stilles til regnskab for allerede bestemte begivenheder, og derfor er politikere og
forretningsfolk ikke villige til at påtage sig skylden, hvis de fejler i at leve op til
forventningerne.304
Der er altså to årsager til, at politikerne ikke er motiverede til at koncentrere sig om
politik:
§
De tror ikke, de reelt kan gøre en forskel.
§
De bliver ikke straffet/belønnet for deres præstation.
Andre traditionelle begreber, der ifølge Bista har stor betydning for den nepalesiske
kultur, er chakari og afno manche.
303
304
Bista (1991) s. 77.
Bista (1991) s. 82.
111
Demokratisering i Nepal
Chakari betyder at vente, at tjene og at søge gunst fra en gud. Det blev indført i det
politiske liv under Ranaernes herredømme.305 Systemet indebar, at Ranaernes
potentielle modstandere skulle tilbringe såkaldte chakari-timer foran paladserne, så
Ranaerne kunne holde øje med, at der ikke foregik nogen uønsket politisk udvikling.
Det gælder stadig i dag, at man viser respekt for personer med indflydelse ved at møde
op i deres hjem eller kontorer.306 Chakari kan også være at vise respekt på andre
måder, for eksempel gennem penge, hvilket svarer til korruption.307 Udbredelsen og
accepten af chakari gør, at magtfulde positioner opfattes som en belønning, og ikke
som en pligt overfor samfundet.
308
Den personlige motivation bliver at beholde
stillingen så længe så muligt, hvilket gøres bedst ved at være passiv, for at minimere
risikoen for at gøre noget forkert.309 Fundamentale ændringer kan derfor ikke forventes
at forekomme i Nepal, så længe chakari er en del af organisationsapparatet.310
Afno manche betyder ”ens eget folk” og henviser til den cirkel af mennesker, hvorfra
man altid kan stole på at modtage hjælp og omsorg.311 Verden opdeles derfor i ”os” og
”dem” ud fra hovedsageligt lokalområde, kaste, profession og religion. Disse cirkler er
styrende for, hvor man lægger sine sympatier, og hvilke opgaver man vælger at udføre
og prioritere – altså en form for nepotisme. Netværksrelationer erstatter på denne
måde kvalifikationer og evner og bliver afgørende for jobmuligheder og forvaltningen
af embeder. Chakari er tæt forbundet med afno manche, da chakari er en måde at opnå
de rette afno manche-forbindelser. Samtidig er den allerede beskrevne inddeling af det
nepalesiske folk i kaster og etniske grupper en væsentlig del af den traditionelle
tænkning, der stammer fra hinduismen, og som stadig påvirker samfundet meget.
Troen på disse konservative begrebers indflydelse på den nepalesiske udvikling er ret
udbredt blandt vestlige observatører. Blandt andet nævnte Jørgen Elklit troen på
Struve Nielsen (2001) s. 22f.
Borre et al. (1994) s. 45.
307 Bista (1991) s. 92.
308 Bista (1991) s. 96.
309 Bista (1991) s. 110.
310 Bista (1991) s. 94.
311 Bista (1991) s. 98.
305
306
112
Kapitel 6: Partiernes rolle
skæbnen som en afgørende faktor for problemerne med udviklingen af en demokratisk
politisk kultur312, og i Danidas politiske og økonomiske oversigt over Nepal er Bistas
bog og hans begreber flere gange brugt som forklaringsfaktorer.313
6.3.2 Moderne værdier
En af kritikerne af brugen af fatalisme som forklaring er Anil Bhattarai, som i en artikel
kalder brugen af fatalisme som begreb for en permanent grille, der fejlagtigt placerer
nepaleserne i en stereotyp som fatalister.314 Han beskriver, hvordan man ser mange
eksempler på, at nepaleserne faktisk ofte handler. Siden 1990, hvor nepaleserne har fået
flere muligheder for at handle, har de også gjort det. Dalitterne har krævet flere
rettigheder, etniske grupper har gjort en fornyet indsats for deres særskilte traditioner
og sprog, og kvinderne har krævet ligestilling.315 Disse befolkningsgrupper accepterer
altså ikke bare deres skæbne i de traditionelle rammer. Opblomstringen af diverse
NGO’er efter 1990 tyder altså på, at det nepalesiske folk har virket passivt, fordi de er
blevet holdt effektivt nede at repressive regimer i en lang periode, og ikke fordi de har
været
fatalister.
Alene
eksistensen
af
det
folkelige
oprør,
der
førte
til
demokratiseringen, er bevis på, at fatalismen ikke er et styrende element i nepalesisk
politisk kultur.316
Flere af mine informanter var eksempler på, at der eksisterer nepalesere med særdeles
moderne ideer om samfundets indretning. Både Anil Bhattarai og Dinesh Prasain
arbejder aktivt med at ændre samfundet i en mere moderne retning. De er en del af en
stor kreds af aktive i civilsamfundet, der deler de moderne værdier og arbejder aktivt
for dem. Gruppen består af folk fra den øvre middelklasse med en god uddannelse, og
som bor i Kathmandu. Flere af dem har fået en del af deres uddannelse i vestlige lande,
og de rejser ofte til Vesten. Der er en tæt kontakt mellem denne gruppe og de vestlige
udviklingsmedarbejdere i landet.
Samtale med Jørgen Elklit.
Struve Nielsen (2001) s. 22 og 44.
314 Bhattarai (2003) s. 356.
315 Bhattarai (2003) s. 355.
316 Bhattarai (2003) s. 356.
312
313
113
Demokratisering i Nepal
6.3.3 Vælgerundersøgelse
Der er altså et tydeligt element af både traditionelle og moderne værdier i Nepal, men
delte meninger om, hvor meget de hver især betyder for den samlede nepalesiske
politiske kultur. For at få et nærmere indblik i værdiernes udbredelse vil jeg benytte
nogle data fra en stor Danida-støttet vælgerundersøgelse, der blev foretaget i 1991.
Denne undersøgelse blev foretaget få dage efter det første valg. Der blev interviewet
1005 vælgere fra ti forskellige distrikter om deres holdninger og forhold til politik.
Derfor giver undersøgelsen et meget godt indblik i, hvordan den nepalesiske politiske
kultur var i 1991.
Der er flere elementer i en undersøgelse af den politiske kultur i Nepal, og hvorvidt
den understøtter eller modarbejder demokratiseringen – altså hvorvidt der er en
demokratisk kultur. For det første er det væsentligt, om vælgerne har viden om
demokratiet. For det andet er det vigtigt, hvilke holdninger de har til demokratiet. For
det tredje er det vigtigt at undersøge, hvorvidt vælgerne i praksis handler efter
demokratiske normer. Jeg vil i det følgende belyse disse tre elementer nærmere.
6.3.3.1 Viden
I et land, hvor partierne netop er blevet lovlige, og hvor der har været afholdt et enkelt
demokratisk valg, hvor infrastrukturen er dårlig, og medierne ikke når ud alle steder,
og hvor uddannelsesniveauet er lavt og analfabetismen høj, er det både forståeligt og
forventeligt, at vælgernes viden ikke er så høj som i andre demokratiske lande. Ikke
desto mindre er det en afgørende faktor for et velfungerende demokrati, at vælgerne
ved, hvad det indebærer at stemme, og hvad de har at vælge imellem.
Vælgerne blev i undersøgelsen spurgt om, hvordan de ville placere fire forskellige
partier, ud fra om de stod for at bevare traditionen eller for nye ideer, en skala, der
skulle passe bedre til nepalesiske forhold end højre-venstre skalaen.
114
Kapitel 6: Partiernes rolle
Kendskab til partierne
100%
75%
50%
25%
0%
UML
Nye ideer
NC
Imellem
NDP
(Thapa)
Tradition
NDP
(Chand)
Ved ikke
Figur 11: Figuren viser, hvordan de adspurgte placerer partierne i
forhold til, om de står for nye ideer, tradition eller imellem.
Som det fremgår af figur 11317, svarer ca. en tredjedel ’ved ikke’ til dette spørgsmål.
Derudover bliver UML og de to NDP-partier klart placeret i hver sin ende af spektret.
Dette svarer meget godt til de holdninger, de forskellige partier har givet udtryk for i
overgangsregeringen og under valgkampen. UML har for eksempel frembragt
holdninger om at afskaffe monarkiet og mere lighed mellem de forskellige
grupperinger. NDP-partierne er udløbere af det gamle Panchayatsystem, og det er
dermed ikke overraskende, at de bliver identificeret med bevarelse af tradition. Der er
derimod stor uenighed om, hvad NC står for. Det er bekymrende, at ca. en tredjedel af
vælgerne slet ikke tør svare på, hvor partierne står, og at landets største parti NC ikke
har et kendt politisk standpunkt.
6.3.3.2 Holdninger
Vælgerne blev også spurgt, hvor de selv stod i forhold til tradition og nye ideer.
Resultatet er vist i figur 12318 nedenfor.
317
318
Borre et. al (1994) s. 52.
Borre et al. (1994) s. 54.
115
Demokratisering i Nepal
Figur 12: Figuren viser, om de adspurgte tilslutter sig nye ideer, tradition
eller et sted imellem
Af figuren ses det, at 42 % støtter nye ideer, og 22 % går ind for bevarelse af
traditionen, mens resten er imellem eller ved ikke. Man ser også, at de højst uddannede
og de yngste går mest ind for de nye ideer, hvilket hænger sammen, idet de yngste
også er de mest uddannede. Det svarer til min tidligere antagelse om, at der findes en
gruppe veluddannede nepalesere, der aktivt arbejder for nye ideer. Samlet set er der
altså en stor del af nepaleserne, som hælder mere til nye ideer end tradition. Selv om
man ikke nødvendigvis kan sige, at dem, der går ind for nye ideer, er de bedste
demokrater, er tendensen positiv for demokratiet, da flere af de traditionelle ideer ikke
er forenelige med demokratiets idealer om for eksempel lige rettigheder.
Hvis man kigger nærmere på, hvilke grupper der stemmer på hvilke partier, ser det ud
til, at venstrefløjen (det vil sige dem, der går ind for nye værdier) dannes primært af
unge, veluddannede Brahminer og proletariatet, mens højrefløjen (det vil sige dem, der
116
Kapitel 6: Partiernes rolle
går ind for at bevare traditionen) består af den ældre velhavende klasse og uudannede
bønder.319
Der er generelt meget høj støtte til de demokratiske institutioner som valg og partier,
der anses for nødvendige. 85 % mener, at valg er nødvendige, mens 71 % mener, at
flere partier er nødvendige.320 Støtten er størst blandt de unge og de veluddannede.321
Nepaleserne mener altså i høj grad, at valg og partier er nødvendige. Alligevel mener
vælgerne i undersøgelsen ikke, at regeringen har særlig stor indflydelse på deres
dagligdag (se figur 13322).
Regeringens effekt på det daglige liv
5%
9%
42%
Stor effekt
Nogen effekt
Ingen effekt
44%
Ved ikke
Figur 13: Figuren viser de adspurgtes holdning til, hvor stor effekt
regeringen har på deres daglige liv.
Vælgerne blev i undersøgelsen desuden spurgt, hvorvidt forskellige former for
politiske handlinger burde være lovlige, og resultaterne fremgår af figur 14323 nedenfor.
Borre et al. (1994) s. 77.
Borre et a. (1994) s. 136.
321 Borre et al. (1994) s. 151.
322 Borre et al. (1994) s. 152.
323 Borre et. al. (1994) s. 158.
319
320
117
Demokratisering i Nepal
Tolerence overfor forskellige handlinger
Organisere offentlige møder for
at protestere imod regeringen
Publicere foldere for at
protestere imod regeringen
Organisere protestoptog og
demonstrationer
Organisere national
generalstrejke imod regeringen
Skrive slogans på mure, der
nedgør regeringen
Besætte et regeringskontor så
de ikke kan arbejde i flere dage
Gribe til våben imod regeringen
burde være lovligt
burde være forbudt
90
%
10
0%
80
%
70
%
60
%
50
%
40
%
30
%
20
%
10
%
0%
Alvorligt skade
regeringsbygninger
Ved ikke
Figur 14: Oversigt over, hvilke handlinger nepaleserne mener, burde være lovlige og forbudte
Figuren viser, at der generelt er støtte til demokratiske metoder, det vil sige dem, der
typisk ligger inden for de lovlige rammer i et demokrati, og samtidig er der ikke støtte
til de udemokratiske metoder. Generelt er der en høj accept af alle handlingerne, når
man sammenligner med vestlige lande.324 Det gælder dels de mere konventionelle
metoder,
hvor
tallene
mindst
ligger
på
niveau
med
tilsvarende
vestlige
undersøgelser325, og dels de mere ukonventionelle metoder, hvor støtten generelt er
højere end i de vestlige lande. For eksempel er den typisk 1:10 for at besætte
regeringsbygninger i de vestlige lande, mens den er 1:4 i Nepal.326
De samme spørgsmål blev stillet i en undersøgelse fra 1985 foretaget i USA, Storbritannien,
Vesttyskland og Italien.
325 Borre et al. (1994) s. 159.
326 Borre et al. (1994) s. 160.
324
118
Kapitel 6: Partiernes rolle
6.3.3.3 Handlinger
Ved det første valg var stemmeprocenten 65 %, og ved de efterfølgende var den
henholdsvis 62 % (1994) og 66 % (1999).327 Disse tal er høje i forhold til, at landet er
svært fremkommeligt, og at valglisterne i hvert tilfælde i 1990 var mangelfulde, som
beskrevet i afsnit 5.4.2.2.
Valgkampagnen op til det første valg var præget af meget aktivitet, og partierne gjorde
især brug af simple metoder, som let blev set og hørt – for eksempel massemøder,
lydbiler i gaderne og graffiti. 36 % af vælgerne arbejdede på en eller anden måde i en
valgkampagne.328 11 % deltog i møder mange gange, mens 45 % gjorde det et par
gange.329 Næsten alle vælgerne havde diskuteret politik med venner, familie, kolleger,
naboer eller lignende, og de fleste inden for flere af disse grupper.330 De mener dog
ikke, at de har den store interesse i politik: 15 % er meget interesserede, 25 % noget
interesserede, 23 % kun lidt og 28 % slet ikke.331 Alligevel viser undersøgelsen en meget
høj faktisk deltagelse under valgkampen.
Til spørgsmålet om, hvad de mente, de kunne gøre, hvis der blev foreslået en lov, som
de synes, var meget uretfærdig eller skadelig, er der kun 7 %, som siger, at de ikke kan
gøre noget, og 72 % nævner endda to forskellige ting, de kunne gøre.332 Dette tal er
generelt højt i forhold til andre lande, hvor samme spørgsmål er blevet stillet. 333
En sidste indikator på, om det nepalesiske folk handler efter demokratiske normer, er,
om de stemmer efter overbevisning, eller om det er noget andet, som er afgørende.
Hvis man regner med traditionel/nye ideer-skalaen og placerer partierne på den, som
vælgerne selv har gjort, så stemmer folks overbevisning og deres stemmer meget godt
overens. 60 % af dem, der selv støtter nye ideer, stemmer på venstrefløjen, mens dem,
der går ind for at bevare traditionen, er dem, der stemmer mest til højre.334
Election Commission (2005).
Borre et al. (1994) s. 78.
329 Borre et al. (1994) s. 177.
330 Borre et al. (1994) s. 87ff.
331 Borre et al. (1994) s. 91.
332 Borre et. al. (1994) s. 162.
333 Borre et. al. (1994) s. 162.
334 Borre et al. (1994) s. 55.
327
328
119
Demokratisering i Nepal
6.3.4 En politisk kultur mellem tradition og modernitet
Vælgerundersøgelsen giver et billede af et nepalesisk folk, der er delt mellem
traditionelle og moderne ideer. De traditionelle er uuddannede bønder og velhavere,
mens de moderne er unge og veluddannede samt proletariatet. Der er markant flere,
der støtter nye ideer end tradition.
Samtidig er det overordnede billede, at nepaleserne støtter op om demokratiet. De
mener, at valg og partier er nødvendige, og de støtter de demokratiske
udfoldelsesmuligheder. Deres handlinger ligger også godt i tråd med de demokratiske
grundholdninger, idet der er en forholdsvis høj stemmeprocent og høj deltagelse under
valget. Overordnet set tyder valgundersøgelsen altså på, at den politiske kultur var
meget demokratisk.
Man skal dog være lidt forsigtig med at bruge dette resultat til at give et dækkende
billede af den nepalesiske politiske kultur. Undersøgelsen blev foretaget lige efter det
første valg, hvor begejstringen over og forventningen til det nye demokrati var stor.
Størstedelen af den nepalesiske befolkning havde levet i fattigdom under de tidligere
styre, og de håbede på, at forandringerne i det politiske system også ville forandre det.
Forhåbningerne blev godt hjulpet på vej af partiernes valgløfter. Billedet kan altså godt
have ændret sig, efter den første eufori har lagt sig.
Selv om vælgerundersøgelsen tydede på, at vælgerne godt kunne skelne mellem
regering og styreform, kan dette også have ændret sig, efter at flere forskellige
regeringer fra forskellige partier havde forsøgt sig. Når ingen af partierne kan løse
problemerne, er det nærliggende at give demokratiet skylden. Der er ikke foretaget
lignende undersøgelser senere, så det er umuligt at sige, hvor stor en del af
nepaleserne, der har denne opfattelse, men det mere kyniske syn på mange nepaleseres
holdning til demokrati bekræftes af Anil Bhattarai, som mener, at det er normalt blandt
nepaleserne at være vrede over demokratiet.335
335
Interview med Anil Bhattarai, bilag 7, s. 9.
120
Kapitel 6: Partiernes rolle
Det
overordnede
indtryk
af
den
politiske
kultur
i
Nepal,
efter
at
demokratiseringsrusen har lagt sig, er blandet. De traditionelle værdier findes endnu,
idet personrelationer stadig styrer meget i toppolitikken, og der for eksempel stadig
diskrimineres mod lavere kaster. Til gengæld var der ingen af mine informanter, der
mente, at der var et alternativ til demokratiet. Der er en stærk middelklasse, som
kæmper for demokratiske normer og har visioner for, hvordan man kan løse
problemerne.
Partiernes problemer kan delvis forklares ud fra den nepalesiske politiske kultur.
Elementerne af tradition kan gøre, at valgene ikke træffes individuelt, men i stedet af
en lokal leder med andre interesser, eller at man vælger efter andet end politisk
duelighed – for eksempel kaster. Dermed samler partierne bedst stemmer ved at
tækkes lokale ledere end ved at føre en politik, som gavner masserne. Samtidig er
mange politikere prægede af den traditionelle tænkning og er dermed tilbøjelige til at
tænke mere på deres egne end på politik.
På den anden side viser analysen også, at der er mange demokratiske elementer i den
politiske kultur. Analysen tyder ikke på, at de traditionelle elementer er så stærke, at
de kan forklare, at folk vil stemme på nogen, som de er meget utilfredse med. Der er en
grundlæggende opbakning til det demokratiske system, men alligevel stor utilfredshed
med politikerne. De dårlige partier kan altså ikke alene forklares med den nepalesiske
politiske kultur. Som tidligere nævnt er andre mulige væsentlige faktorer for, hvordan
partierne fungerer, henholdsvis de institutionelle træk og donorerne. Disse faktorer
behandles derfor i de næste afsnit.
6.4 Institutionelle faktorer
I dette afsnit opridses de institutionelle faktorer, særligt valgsystemet, der har
indflydelse på partisystemet i Nepal. Derefter analyseres, hvilken effekt disse faktorer
har haft på partisystemet, og hvilke konsekvenser det har. De interne forhold i
partierne sættes derefter i relation til partisystemet. Til sidst opridses, hvilke
alternative systemer der kunne bruges i Nepal.
121
Demokratisering i Nepal
I det følgende gør jeg primært brug af et studie, som Arend Lijphart har udgivet i 1994
om valgsystemets betydning for en række faktorer i 27 lande med veletablerede
demokratier. Jeg hæfter mig særligt ved valgsystemets betydning for partisystemet, og
derfor vil jeg først opridse, hvorledes antallet af effektive partier udregnes.
6.4.1 Antal effektive partier
I et demokrati er der et antal partier, hvoraf nogle
Antal effektive partier
bliver valgt til parlamentet. Markku Laakso og Rein
Valgpartier:
Taagepera har udviklet et mål for det effektive
antal valgpartier336 og parlamentariske partier. Det
Nv =
kan udregnes ud fra antallet af stemmer eller
antallet af mandater i parlamentet. Tallet udregnes
som vist i boks 2, og resultatet bliver et mål for
1
2
∑ vi
Nv:
Antal effektive valgpartier
vi:
Det
enkelte
stemmeandel
partis
antallet af henholdsvis effektive valgpartier og
effektive parlamentariske partier afhængig af, om
man regner med antal stemmer eller antal
mandater. Hvis der for eksempel er to lige store
partier, er tallet 2,0. Hvis der er to partier, men det
Parlamentariske partier:
Ns =
svarer meget godt til ens intuitive fornemmelse for
antallet af ”reelle” partier. Der findes andre
∑s
2
i
Ns:
Antal
effektive
parlamentariske partier
si:
Det enkelte partis andel af
pladserne i parlamentet
ene parti er stærkest, er det under 2, og hvis der er
to partier og nogle små, er tallet over 2. Målet
1
Boks 2: Udregning af effektivt
antal partier.
Kilde: Lijphart (1994) s. 68
lignende mål, men Laakso og Taageperas er det
mest brugte.337
6.4.2 Institutionelle faktorer i Nepal
I dette afsnit opridses nogle institutionelle træk i Nepal, særligt valgsystemet og andre
faktorer, der påvirker partisystemet. Valgsystemet i Nepal består af flertalsvalg i
enkeltmandskredse, hvilket er den mindst proportionelle valgmetode. Dette medvirker
336
337
Oversættelse af ”elective parties”.
Lijphart (1994) s. 68ff.
122
Kapitel 6: Partiernes rolle
til at skabe få, store partier på to måder: Psykologisk og mekanisk.338 Den psykologiske
effekt indebærer, at den enkelte vælger vil have en tendens til ikke at stemme på et
parti, som nok alligevel ikke bliver valgt, og dermed får de små partier færre stemmer.
Den mekaniske effekt dækker over, at de små partier typisk vil få færre mandater end
deres stemmetal berettiger til på grund af det uproportionelle valgsystem. I Lijphardts
studie er der i de 27 lande i gennemsnit 3,94 valgpartier og 3,34 parlamentariske
partier. I valg, hvor der har været brugt flertalsvalgsystem, er de tilsvarende tal 3,09 og
2,04.339 Antallet af partier bliver altså reduceret kraftigt af dette valgsystem.
Reduktionen inden for antallet af valgpartier afspejler den psykologiske betydning, da
man kan se, at befolkningen stemmer på færre partier under flertalsvalgsystemet end i
gennemsnit.340 Reduktionen i antallet af parlamentariske partier afspejler den
mekaniske indflydelse, da stemmerne på grund af valgsystemets indretning bliver
koncentreret om få partier.341 Det vigtigste for den praktiske politik er det
parlamentariske antal partier, hvorfor det er det tal, der bruges senere i specialet. Det,
vi kan se, er, at der ved flertalsvalg i parlamentet i praksis bliver to store partier og
måske et lille. Eller det kan være et meget stort og flere små.
Spørgsmålet
om
valgsystemet
var
ikke
egentlig
til
diskussion
under
forfatningsskrivelsen, men det blev nærmest taget for givet, at det skulle være
flertalsvalg i enkeltmandskredse, som også nævnt i transitionsanalysen i afsnit 5.3.5.
Ingen af partierne tog det op. På et seminar, der blev afholdt på universitet i
Kathmandu i løbet af sommeren 1990, argumenterede en nepalesisk forsker sammen
med danskeren Jørgen Elklit for et system med proportionel repræsentation, men der
var ikke andre, der støttede det. 342
Der var to hovedargumenter for det valgte valgsystem. Det ene var, at det er nemmere
for de fattige, uudannede nepalesere at forstå end et proportionelt valgsystem, da det
Lijphart (1994) s. 70ff.
Lijphart (1994) s. 96.
340 Lijphart (1994) s. 72.
341 Lijphart (1994) s. 72.
342 Whelpton (1993) s. 49.
338
339
123
Demokratisering i Nepal
er relativt enkelt at forstå, at den lokale kandidat med flest stemmer bliver valgt. Det er
svært at vide, om dette argument holder uden en dybere sociologisk undersøgelse,
hvilket ligger uden for rammerne af dette speciale.
Det andet argument var, at valgsystemet øgede chancen for at få et arbejdsdueligt
flertal i parlamentet, og at man dermed ikke risikerede, at det var svært at danne
regering, og at regeringen ikke kunne fungere ordentligt. Den nemmeste vej til en
fungerende regering er, hvis et parti har flertal alene. Lijphardt påviser en klar
sammenhæng mellem proportionalitet og tendens til etparti-flertal, og dermed er dette
et relevant argument. I hans studie er 93 % af de valg, der er foretaget med
flertalsvalgssystemet, endt med et etparti-flertal i parlamentet.343 En anden mulig og
sandsynlig forklaring kan være, at de dominerende parter i forfatningsskrivningen
netop var to store partier, som kunne håbe at få gavn af systemet. 344
Endnu en væsentlig faktor, som kan forklare den manglende diskussion af emnet,
handler formentlig om kulturel arv. Da jeg spurgte en af dem, der havde været med til
at lave forfatningen, justitsministeren i overgangsregeringen, Nilamber Acharya,
hvorfor de havde valgt det valgsystem, sagde han, at det var, fordi det var det, de
havde haft sidst (i 1950’erne), og det desuden er det, som Indien har.345 Dermed
stammer valgsystemet dybest set fra den britiske koloniale arv.
Udover at valgsystemet består af flertalsvalg i enkeltmandskredse, opereres der i
Nepal med en speciel spærregrænse, som betyder, at partier, der får mindre end 3 % af
stemmerne, ikke bliver opstillingsberettigede ved valget efter.346 Det er med til at
sænke antallet af partier yderligere.
Der stilles i den nepalesiske forfatning en række krav til partierne. Nogle af disse krav
handler om internt demokrati, og at der skal stilles et vist antal kvinder op. Dette
udelukker ikke nogle partier, men justerer blot deres handlemåde. Derudover er det
Lijphart (1994) s. 76 og 96.
Whelpton (1993) s. 49.
345 Interview med Nilamber Acharya, bilag 4, s. 7.
346 HMG (1999) s. 74 Forfatningen art. 113, stk. 2d.
343
344
124
Kapitel 6: Partiernes rolle
ikke tilladt at danne partier på baggrund af religion, kaste, stamme eller region.347
Denne regel er ifølge tidligere justitsminister Nilamber Acharya lavet for at undgå
fundamentalisme, og at etniske flertal kan tyrannisere mindretal.348 Reglen kan dog
også have den effekt, at nogle grupper føler sig overset, fordi de ikke kan organisere
sig på baggrund af de skel, som er vigtigst for dem – for eksempel deres regionale
tilhørsforhold eller etnicitet. Netop partier, der var mere eller mindre regionalt
baserede, kunne i dette valgsystem have en chance for at blive repræsenterede i
parlamentet. Det er ikke så sandsynligt, at de ville få afgørende indflydelse, men de
kunne blive repræsenteret. Dette har man også set i praksis, da det regionalt baserede
NSP-parti blev godkendt, selv om det tydeligvis repræsenterede Taraifolkets
interesser. Dette parti har fået henholdsvis 6, 3 og 5 mandater i parlamentet ved de tre
valg.
Endnu et interessant aspekt er, at hvis man er valgt til parlamentet for et parti, mister
man sin plads i parlamentet, hvis man forlader partiet.349 Det styrker i princippet
partidisciplinen, hvilket kan skabe stabilitet, men det kan også føre til, at man kunstigt
holder sammen på partier, der dybest set ikke kan fungere sammen.
Der er altså fire ting, der trækker i retning mod et partisystem bestående af få store
partier:
§
Valgsystemet, som er flertalsvalg i enkeltmandskredse, hvilket via
psykologisk og mekanisk indflydelse fører til at få partier – typisk to
store parlamentariske partier.
§
Spærregrænse, som udelukker, at små partier alligevel kunne blive
valgt, for eksempel hvis de lokalt har stor opbakning.
§
Udelukkelse af visse partier dannet på baggrund af religion, kaste,
stamme eller region.
§
Krav om, at man bliver i det parti, man er valgt for.
I næste afsnit kommes der ind på, hvordan partisystemet har udviklet sig i praksis.
HMG (1999) s. 73 Forfatningen art. 112 stk. 3.
Interview med Nilamber Acharya, bilag 4, s. 8.
349 HMG (1999) s. 31 Forfatningen art. 49 punkt f.
347
348
125
Demokratisering i Nepal
6.4.3 Partisystemet
Det er som nævnt meget almindeligt, at der udvikler sig et topartisystem i et land med
et valgsystem som det nepalesiske. Det har man også set i Nepal. Allerede ved første
valg viste det sig, at der var to store partier: NC og UML. Siden har det været givet, at
et af disse partier enten skulle danne regering alene eller være den dominerende
partner i et regeringssamarbejde med et eller flere mindre partier.
Figur 15 nedenfor, der viser de valgte partier ved de tre parlamentsvalg, giver et
billede af partisystemet. Til sammenligning vises det danske folketing efter sidste
folketingsvalg. Det fremgår tydeligt, at partisystemet i Nepal læner sig op af et
topartisystem.
Efter det første valg var der, jævnfør Laakso og Taageperas metode til beregning af
effektive parlamentariske partier, 2,5 partier i Nepal. Ved det andet valg i 1994 var der
2,8 partier og ved det tredje valg i 1999 var der 2,4 partier.350 Altså har der efter alle
valgene været to store partier og et antal mindre. Efter det andet valg var tallet højest,
og det var også der, hvor de små partier fik størst indflydelse.
Efter det første valg havde NC flertal alene. De dannede derfor regering alene og
kunne gennemføre deres politik på næsten alle områder. Denne regering havde det
dog ikke så nemt, som man kunne forestille sig, en etparti-flertalsregering skulle have.
Dels var der voldsomme ikke-parlamentariske protester fra venstrefløjen mod nogle af
regeringens tiltag. Samtidig var der store problemer med at holde sammen på partiet,
hvilket førte til, at en gruppe på 30 NC’ere i parlamentet ved flere lejligheder stemte
imod regeringen, så den ikke havde flertal. Derfor holdt den første regering ikke tiden
ud, selv om den havde flertal alene. Aleneflertallet er altså langt fra en garanti for en
velfungerende regering.
350
For udregning, se bilag 1
126
Kapitel 6: Partiernes rolle
Figur 15: Partifordelingen i det nepalesiske parlament efter de tre demokratiske valg og
partifordelingen i det danske folketing efter sidste folketingsvalg.
Efter det andet valg så billedet mere broget ud. Der var der ikke et parti, der havde
flertal alene.
Det var blandt andet denne situation, man forsøgte at undgå ved at
vælge flertalsvalgsystemet, og situationen førte også til meget usikkerhed. UML blev
det største parti. Der blev talt om forskellige kombinationsmuligheder, men det
lykkedes ikke nogle af de mulige koalitioner at nå til enighed, og dermed fik UML
regeringsmagten alene.351 De fik dog ikke lov til at fungere særlig godt, da de heller
ikke havde nogle faste partier til at støtte deres politik, og det var derfor svært at få
gennemført særlig meget. Der gik under et år, før flertallet væltede dem og i stedet
indsatte en regering bestående af NC, NSP og NDP. Denne regering holdt heller ikke
længe, og hele valgperioden var en periode med mange regeringsskift og med
skiftende koalitioner i regeringen. Der var altså skabt et topartisystem, men med flere
351
Hoftun et al. (1999) s. 207.
127
Demokratisering i Nepal
mindre partier, der kunne spille en rolle. Dermed havde man en situation med to
dominerende partier, men uden garanti for et etparti-flertal i parlamentet.
6.4.4 Konsekvenser af partisystemet
Topartisystemer er traditionelt blevet rost meget for at være de mest stabile. Det
skyldes, dels at der ikke er behov for at danne koalitioner, der kan splitte senere.
Desuden samles de forskellige holdninger på midten, og dermed skabes en mere
moderat politik.352 Hvis holdningerne er opdelt efter venstre-højreskalaen, kan det
parti, der står for den mest højreorienterede politik, regne med at få alle stemmerne fra
samtlige højreorienterede vælgere. Det vil altså sige, at selv om partiet læner sig meget
mod midten, vil selv den mest højreorienterede vælger stemme på dem, da det er
bedre end alternativet, det venstreorienterede parti. Derfor gælder det for partierne om
at appellere mest muligt til medianvælgerne, der kan vippe mellem de to partier, og
dermed sker der en centripal effekt, som skaber en meget moderat politik.353
Den skarpe konkurrence mellem partierne, som sker i et topartisystem, kan altså være
med til at stabilisere samfundet. Den centripale effekt opnås dog kun i et homogent
samfund, hvilket er grunden til, at det fungerer i visse vestlige lande. Hvis samfundet
er pluralistisk, vil et topartisystem i stedet skabe en centrifugal effekt, idet andre
faktorer end ideologi er væsentlige. Dermed vil det, at partierne bliver stillet skarpt op
overfor hinanden, splitte frem for at samle.354 Systemet skaber en hård konkurrence
mellem eliterne, og der er intet incitament til at samarbejde. Man risikerer dermed, at
en stor befolkningsgruppe bliver holdt uden for indflydelse, idet de er i mindretal i
parlamentet, hvilket kan skabe endnu større konflikter mellem grupperne. Visse
grupper risikerer slet ikke at blive repræsenteret og vil dermed blive holdt endnu mere
uden for indflydelse, hvilket kan føre til følelser af marginalisering og afmagt.
Lijphardt (1977) s. 12.
Dunleavy og O’Leary (1987) s. 28f.
354 Lijphardt (1977) s. 106 og 144.
352
353
128
Kapitel 6: Partiernes rolle
Som beskrevet tidligere er Nepal et godt eksempel på et pluralistisk samfund med
mange forskellige grupperinger. I Nepal har man set elementer af både den centripale
og den centrifugale effekt.
Den centripale effekt ses ved, at de konventionelle partier alle forsøger at appellere til
medianvælgeren. Kommunisterne har så været lidt til venstre, og de tidligere
Panchayatpartier lidt til højre, men ikke særlig markant. I den relevante periode er
UML desuden blevet endnu mere moderate, men det var snarere af nødvendighed i
forhold til den praktiske politik end for at tækkes vælgerne.
Den centrifugale effekt ses ved, at alt blev politiseret fra 1991. Der blev dannet politiske
grupper på uddannelsesinstitutioner og arbejdspladser, og der spredte sig stor uvilje
mellem de forskellige lejre, selv i lokalsamfundene.355 Der var altså tale om en voldsom
polarisering af hele samfundet, som dog blev mindre markant senere. Partierne er dog
blevet ved med at stå stejlt overfor hinanden, hvilket man blandt andet har set ved
valgene, hvor der har været en del eksempler på voldelig adfærd mellem de forskellige
partier.356 Der har generelt været et dårligt forhold mellem partierne, og de har haft
meget svært ved at samarbejde. 357 Dette ses for eksempel ved, at de ikke kunne danne
en koalitionsregering efter valget i 1994, og at de forskellige koalitionsregeringer, der
senere har været dannet, har fungeret meget dårligt og ikke har holdt særlig længe.
Samtidig er de yderliggående elementer – maoisterne og kongen – blevet mere
yderliggående og har fået større indflydelse.
I Nepal er de væsentligste skel mellem forskellige kaster og etniske grupper. Partierne
er ikke dannet ud fra disse skel, blandt andet fordi det ikke er tilladt. Da partierne
primært er grupperet ud fra ideologi, skabes en centripal effekt inden for de
konventionelle partier. Samtidig er der tale om centrifugale kræfter, da andre forhold
Interview med Dinesh Prasain, bilag 6, s. 2f.
NEOC (1992) s. 38f.
357 POLSAN (1992) s. 57.
355
356
129
Demokratisering i Nepal
end ideologi er meget væsentlige i nepalesisk politik.358 De centrifugale kræfter
arbejder både indenfor og udenfor partierne og er med til at splitte samfundet.
Det dårlige samarbejde mellem partierne skyldes altså i høj grad den centrifugale
effekt, som er skabt af et topartisystem i et pluralistisk samfund. Det dårlige
samarbejde har i høj grad været med til at skabe en ineffektiv politik og give
befolkningen et dårligt indtryk af politikerne.
6.4.5 Interne partiforhold
Maurice Duverger er en markant fortaler for flertalsvalgssystemer frem for
proportionale valgsystemer, da han mener, at det er en mere demokratisk måde at
vælge på, da vælgerne direkte afgør, hvem der vinder regeringsmagten (det største
parti), frem for at partierne finder ud af det i en efterfølgende forhandling. Desuden
mener han, at det er mere stabilt, da de koalitioner, der dannes af flere partier, ofte er
ustabile. Flertalsvalgssystemets stabilitet kræver dog en høj grad af partidisciplin, når
der stemmes i parlamentet.359
I den nepalesiske forfatning er der forsøgt at tage højde for dette, idet medlemmer af
parlamentet kan blive smidt ud, hvis de ikke længere er medlem af det parti, de blev
valgt for.360 Det burde føre til øget partidisciplin, da medlemmerne ikke vil risikere at
blive smidt ud af partiet af frygt for at miste pladsen i parlamentet. I praksis har denne
forfatningsprovision ikke haft nogen effekt, da partidisciplinen er usædvanlig lav i de
nepalesiske partier. Der er også noget, der tyder på, at artiklen ikke bliver brugt.
Igennem min research er jeg ikke stødt på, at nogen er blevet smidt ud af parlamentet
på baggrund af denne artikel, selv om flere har meldt sig ud og dannet egne fraktioner.
Duverger nævner, at partidisciplin ikke er en automatisk følge af flertalsvalgssystemet.361 Jeg vil hævde, at det faktisk forholder sig omvendt, idet valgsystemet
Borre et al. (1994) s. 45.
Duverger (1984) s. 37.
360 HMG (1999) s. 31 Forfatningen art. 49, stk. f.
361 Duverger (1984) s. 37.
358
359
130
Kapitel 6: Partiernes rolle
netop fører til få, men store partier. Der vil derfor ofte være stor spredning af
holdninger internt i partierne, hvilket kan føre til fraktionskampe. Partierne bliver
holdt sammen af interessen i at vinde regeringsmagten, frem for fælles holdninger. En
mindre udbrydergruppe vil sandsynligvis ikke have en chance for at blive valgt til
parlamentet og vil derfor hellere blive i partiet som en fraktion, frem for at bryde ud.
Hvis fraktionskampene bliver for voldsomme, kan det alligevel føre til splittelse, hvis
udbrydergruppen er så stor, at den tror, den kan overtage det oprindelige partis plads,
eller hvis lederne i partiet tror, de kan undvære en fraktion og smider dem ud.
De store partier i Nepal har netop været meget prægede af fraktionskampe og er blevet
splittede i mange omgange. Kræfterne er i høj grad gået mere til interne magtkampe
end til politik, og befolkningens tillid er dermed faldet.
6.4.6 De institutionelle faktorers betydning
Valgsystemet og de andre nævnte institutionelle faktorer har skabt et topartisystem
med det resultat, at de to store partier står meget stejlt overfor hinanden og ikke kan
samarbejde. I det pluralistiske nepalesiske samfund er dette problematisk, da det
splitter samfundet og skaber ineffektiv regeringsførelse. Som transitionsanalysen viste,
er det særlig vigtigt i konsolideringsfasen, at de forskellige dele af eliten kan
samarbejde om at lede landet, og det dårlige samarbejde er således en meget uheldig
effekt.
6.5 Donorernes betydning
Det sidste element i analysen af de relationer i partiernes omgivelser, der kan have
indflydelse på, hvordan de fungerer, er donorernes betydning. Der er mange donorer i
Nepal, og landet er meget afhængigt af udenlandsk bistand. Fra 1985 til 1995 har
udenlandsk udviklingsbistand i gennemsnit udgjort 6 % af BNP og 31 % af regeringens
samlede udgifter.362 Danida har valgt Nepal som et af deres 15 programsamarbejdslande, hvorfor Danida er en af de betydningsfulde donorer. Jeg vil derfor bruge
362
Khadka, 1997 s. 1044.
131
Demokratisering i Nepal
eksempler fra Danidas politikker og strategier inden for bistandsarbejdet i Nepal og
generelt på demokratiseringsområdet til at eksemplificere donorernes betydning.
Danidas politikker er ikke fuldstændig ækvivalente med det internationale samfunds,
men der er mange fællestræk, særligt inden for de overordnede fokusområder, som jeg
anvender, hvorfor eksemplerne fra Danida godt kan bruges som repræsentanter for
donorverdenen.
6.5.1 Danidas bistand
Det primære mål for Danidas bistand i Nepal var i 1996 fattigdomsbekæmpelse.
363
Siden demokratiets indførelse i 1990 har støtte til styrkelse af demokratiet samt god
regeringsførelse og decentralisering også været væsentlige mål inden for bistanden.364 I
starten af 90’erne blev langt størsteparten af bistanden givet gennem den nepalesiske
regering. Siden er der opstået mange NGO’er i Nepal, og en del af bistanden er også
blevet givet til dem. Det gælder både den bistand, der gives i forbindelse med
fattigdomsbekæmpelse, og den bistand, der gives i forbindelse med demokratiseringen. Den bistand, der blev givet i forbindelse med fattigdomsbekæmpelse, blev
koncentreret inden for tre områder – uddannelse, miljø- og naturressourceforvaltning
samt energi - og kunne for eksempel bestå af uddannelse af lærere, overdragelse af
brugsret af skov til lokale grupper og støtte til vedvarende energiformer.365 Bistanden
til demokratiseringsprocessen skete i starten som rådgivning og teknisk assistance til
forfatningskommissionen, valgkommissionen og parlamentet samt en vælgerundersøgelse foretaget i samarbejde med POLSAN, som er en nepalesisk NGO. 366 I
landestrategien fra 1996 står der, at støtten i fremtiden vil blive givet ”gennem
offentlige myndigheder, institutioner og lokale private organisationer”.367
Den bistand, der er blevet givet til demokratiseringen i Nepal, ligger godt i tråd med
de officielle retningslinjer for den type bistand. Bistand til demokratisering blev
Udenrigsministeriet (1996) s. 16.
Udenrigsministeriet (1996) s. 16.
365 Udenrigsministeriet (1996) s. 16-21.
366 Samtale med Jørgen Elklit, bilag 8, s. 1.
367 Udenrigsministeriet (1996) s. 22.
363
364
132
Kapitel 6: Partiernes rolle
opprioriteret i 1993 med lanceringen af den såkaldte ”demokratipakke”, som beskriver
de områder, som Danida vil støtte.368 Pakken dækker støtte til forfatningsmæssige
processer, valgprocesser, offentlig administration, retsvæsen, nedrustning, uddannelse
i menneskerettigheder, kvinder, fri presse, arbejdsmarked og interesseorganisationer,
retshjælp, menneskerettighedscentre og -dokumentation, fredsinitiativer, torturofre,
indfødte folk, børn og handicappede.369 Det er altså en meget omfattende liste over
mulige
indsatsområder.
Danmarks
samlede
støtte
til
demokrati
og
menneskerettigheder var i perioden 1988-1993 på i alt 548,8 mio. kr. Heraf blev der
givet 150,7 mio. til den offentlige sektor, 276,2 mio. til civilsamfundet og 121,9 mio. til
”udsatte grupper”. 370
Der er altså i Danidas bistandspolitik og deres praksis i Nepal fokus på en lang række
emner, som er samlet i demokratipakken. Bistanden gives til regeringen og
civilsamfundet. Der bliver ikke givet støtte til partier. Effekten af dette vil blive
behandlet i næste afsnit.
6.5.2 Effekter af bistanden
En af dem, der kritiserer donorerne for at følge en standardmodel, der passer dårligt på
de lande, der har svært ved at demokratisere effektivt, er Thomas Carothers.371 Han
mener, at der, især i lande som Nepal, som lider af, hvad han kalder “feckless
pluralism”372, burde være meget mere opmærksomhed på partiudvikling:
”…with special attention to encouraging new entrants into the political
party scene, changing the rules and incentive systems that shape the
current party structures, and fostering strong connections between
Udenrigsministeriet (1993) s. 9.
Udenrigsministeriet (1993) s. 14-23.
370 Udenrigsministeriet (1993) s. 11.
371 Carothers (2002) s. 18.
372 Lande, hvor de politiske institutioner som valg og politisk frihed er til stede, men hvor demokratiet er
”hult, det vil sige deltagelsen ikke rækker ud over valg, og hvor de politiske eliter i alle partier betragtes
som korrupte, selvinteresserede og ineffektive. Nepal er ifølge Carothers et klart eksempel på dette.
Carothers (2002) s. 10f.
368
369
133
Demokratisering i Nepal
parties and civil society groups (rather than encouraging civil society
groups to stay away from partisan politics).”373
Carothers identificerer altså, i tråd med analysen i dette speciale, partierne som
hovedproblemet i et land som Nepal. Derfor mener han også, at det er det punkt, man
skal fokusere på i demokratistøtteverdenen. Carothers har to interessante pointer, som
jeg vil gå videre med i det følgende. For det første kritiserer han, at der er blevet
fokuseret for lidt på støtte til partierne, og for det andet antyder han, at den støtte, der
bliver givet, kan være med til at holde folk væk fra partipolitik.
Som nævnt gives der ikke støtte til partierne af Danida og i øvrigt heller ikke af de
fleste andre donorer. Den primære årsag til dette er, at det er politisk følsomt, da det let
kan opfattes, som om donoren støtter et bestemt parti frem for et andet. Et af de
vigtigste principper inden for bistandsgivning er lokal selvbestemmelse, og det er man
bange for at overtræde ved at støtte partier. Et eksempel på, hvor nemt et projekt kan
opfattes som politisk indblanding, er et projekt, som gik ud på at uddanne vælgere op
til valget i 1991, organiseret af den nepalesiske NGO SEARCH. Projektet blev støttet af
USA, hvilket affødte meget kritik fra venstrefløjen, der så det som indblanding. Selve
projektet omhandlede meget basal og neutral information, men blev altså alligevel
opfattet politisk og måtte flere steder indstilles på grund af kritikken.374 Nogle lande
bruger mellemled i form af private bistandsorganisationer i deres eget land til at
udføre politisk følsomme projekter for at dæmpe kritikken375, men samlet set er der
meget lidt støtte, der går til partierne eller deres medlemmer.
Manglen på støtte til partierne har bevirket, at partimedlemmerne ikke har fået meget
ud af udenlandske erfaringer og ekspertise og dermed ikke har haft så gode
muligheder for at vide, hvordan man bedst indretter sig demokratisk. De er ikke
opvokset i et demokrati, og man kan derfor ikke forvente, at de fra starten har en 100 %
demokratisk politisk kultur. Hvis partimedlemmerne ikke tænker meget demokratisk,
er der ikke langt til magtmisbrug.
Carothers (2002) s. 19.
Whelpton (1993) s. 65 og Brown (1996) s. 155.
375 Samtale med Jørgen Elklit, bilag 8, s. 3.
373
374
134
Kapitel 6: Partiernes rolle
Manglen på internt demokrati i partierne virker som et stort problem. For eksempel
udvælges de fleste af de lokale kandidater af partitoppen.376 Samtidig nævner Rajan
Bhattarai fra UML, at det er svært i praksis at udskifte lederne af partiet, selv om de
ikke er gode nok, hvilket formentlig forekommer i alle partier.377 Både Dinesh Prasain
og Anil Bhattarai nævner, at der findes mange gode partimedlemmer, men at lederne
ikke er særlig gode.378 Uddannelse og støtte til at ændre partiernes interne procedurer,
så de blev mere demokratiske, ville derfor være nyttigt.
Partierne står også overfor et økonomisk ressourceproblem, som har betydning for
demokratiet. Ved det første valg, og sandsynligvis også senere, var der ikke ressourcer
i partierne til at komme ud og føre en valgkampagne, så folk blev gjort opmærksomme
på, hvad partierne stod for.
379
Det var svært at nå ud til de små landsbyer. Kun de
tidligere Panchayatpartier havde et effektivt netværk rundt i landet, og de var generelt
for upopulære til at kunne markere sig alt for meget. 380 Samtidig havde partierne ikke
evne og praktisk erfaring til at føre valgkampagne.
381
Den dårlige valgkampagne
skabte problemer i forhold til demokratiets konkurrenceaspekt, da det er nødvendigt i
et demokrati, at vælgerne ved, hvad de opstillede står for.
Det er partierne, der forventes at danne regeringer og derigennem lede landet, men
politikerne
var
naturligvis
uerfarne
på
dette
område.382
Samtidig
var
partimedlemmerne ikke særlig veluddannede. Halvdelen havde for eksempel mindre
end en highschooluddannelse.383 Alligevel fik partierne som institutioner og politikerne
som personer stort set ikke noget økonomisk, faglig eller teknisk støtte af donorerne.
Interview med Tej Muni Bajracharya, bilag 3, s. 5.
Interview med Rajan Bhattari, bilag 5, s. 14.
378 Interview med Anil Bhattari, bilag 7, s. 10 og interview med Dinesh Prasain, bilag 6, s. 4.
379 Brown (1996) s. 159.
380 Brown (1996) s. 159.
381 Brown (1996) s. 159.
382 Hoftun et. al. (1999) s. 163.
383 POLSAN (1992) s. 54.
376
377
135
Demokratisering i Nepal
Carothers anden pointe om, at bistanden også kan holde folk væk fra politik, er
ligeledes interessant i Nepal. Civilsamfundet i Nepal bliver i modsætning til partierne
støttet meget intensivt – både af Danida og mange andre donorer – hvilket har været
med til at styrke den opblomstring af NGO’er, der er sket siden 1990. Der er ingen tvivl
om, at skabelsen af et aktivt civilsamfund er et vigtigt element i opbygningen af et
demokrati. Det er med til at øge den brede deltagelse i demokratiet, og det øger
ansvarligheden, idet der er organiserede kræfter, som kan holde øje med regeringen.
Disse to ting er tilsammen med til at styrke den politiske kultur, idet mange mennesker
bliver involveret i forskellige beslutninger og bliver vænnet til at være aktive. Danida
støttede flere NGO’er i Nepal ud fra et ønske om at bidrage til opbygning af nye
NGO’er.384 Det lykkedes i høj grad. Der kom rigtig mange nye NGO’er til, hvilket altså
på nogle måder var med til at styrke demokratiet.
På den anden side skaber den intensive støtte til NGO’erne en uheldig effekt, idet
Nepal har et meget begrænset antal mennesker med uddannelse og politisk kapacitet.
Disse mennesker bliver tiltrukket af NGO’erne i højere grad end af partierne, idet det
er i NGO’erne, at der er vellønnede jobs, hvor man oven i købet kan gøre en positiv
forskel. De to NGO-aktive personer, som jeg interviewede i Nepal, havde ikke fundet
det relevant at engagere sig i partipolitik, selv om de har mange visioner og ideer om,
hvordan samfundet kunne forbedres. Groft sagt kan man sige, at partierne tiltrækker
folk med politiske ambitioner, det vil sige ambitioner om magt, mens NGO’erne
tiltrækker folk med visioner.
At partierne ikke har fået nogen støtte, har fået alvorlige konsekvenser for demokratiet
i Nepal, da partierne ikke har haft en reel mulighed for at klare den store opgave, de
var sat overfor. Ikke nok med at de ikke har fået støtte, men den store støtte til
NGO’erne har også været med til at skævvride samfundet, så partierne har fået endnu
sværere ved at hverve gode folk.
384
Udenrigsministeriet (1991), bilag 8 s. 5.
136
Kapitel 6: Partiernes rolle
6.6 Delkonklusion – partierne i knibe
Partier er en af grundstenene i ethvert demokratisk politisk system. I løbet af den
demokratiseringsproces, som dette speciale omhandler, har partierne haft afgørende
betydning. For det første viste transitionsanalysen, at flere af de problemer, som Nepal
har været igennem i løbet af demokratiseringsprocessen, har kunnet føres tilbage til
ineffektive partier. For det andet pegede samtlige personer, jeg interviewede i Nepal,
på partierne og de politiske ledere som den vigtigste begrundelse for demokratiets
problemer – et billede, der bekræftes af mit litteraturstudie.
Partierne var indtil 1990 forbudte i Nepal. Ved det første valg var alle partierne derfor
enten helt nye eller var ved at finde deres ben efter i en årrække at have fungeret under
jorden. Desuden havde de politiske ledere ingen erfaring med parlamentarisk arbejde
samt at styre et land igennem regeringsarbejde. På den baggrund kunne man ikke
forvente, at partierne ville fungere helt perfekt. Derudover er der tre elementer, der har
haft indflydelse på, at partierne har fungeret dårligt: Den politiske kultur,
institutionelle aspekter og donorerne i Nepal.
Den politiske kultur i Nepal er temmelig broget. På den ene side er der stærke
traditionelle elementer, der holder en demokratisk udvikling tilbage, blandt andet en
stærk tro på skæbnen og en inddeling i kaster. På den anden side var der i starten af
90’erne en stor opbakning til demokratiet og de demokratiske institutioner, og der var
– og er – mange visionære, veluddannede nepalesere i Kathmandu. De politiske ledere
har dog ikke været blandt de mest visionære, men har snarere været påvirket af nogle
af de traditionelle elementer, på trods af deres tro på demokratiet som institution.
Det valgsystem, man bruger i Nepal til parlamentsvalgene, er flertalsvalg i
enkeltmandskredse. Samtidig er der en slags spærregrænse på 3 %, partier med etnisk
eller lokalt tilhørsforhold er forbudte, og man skal blive i det parti, man er valgt for.
Disse faktorer er alle med til at skabe et partisystem med få, store partier, og i Nepal
har der også udviklet sig et partisystem, der læner sig op af et topartisystem. Da Nepal
137
Demokratisering i Nepal
er et pluralistisk samfund, fungerer dette ikke særlig godt, idet der sker en centrifugal
effekt, der skaber en stor afstand mellem partierne. Det betyder, at partierne ikke kan
samarbejde, men i stedet bekriger hinanden med en ineffektiv regeringsførelse som
resultat. Samtidig er partierne så store og bliver holdt kunstigt samen af valgsystemet,
at der er stor splittelse internt i partierne, hvilket gør, at topartisystemets løfter om
større stabilitet ikke holder i Nepal. Alt i alt er valgsystemet og de andre faktorer med
til at skabe partier, der fungerer dårligt i et land som Nepal.
Nepal er et fattigt land, der modtager meget bistand, og bistanden har derfor en vis
indflydelse
på
landets
samlede
økonomi.
Der
gives
primært
bistand
til
fattigdomsbekæmpelse, men demokratisering er også et bistandsmål for blandt andre
Danida. Bistanden gives stort set udelukkende til civilsamfundet og regeringsinstanser.
Partier modtager ikke bistand, da man ikke vil risikere at blande sig i landets interne
forhold. Det betyder, at partimedlemmerne og -lederne, som ellers har stor brug for
hjælp i form af ressourcer og uddannelse til at fungere bedre, ikke får nogen støtte fra
udlandet. Det betyder desuden, at der sker en skævvridning i det nepalesiske samfund
på den måde, at en stor del af de uddannede og visionære nepalesere engagerer sig
inden for NGO-verdenen, da det er der, at pengene og de vestlige kontakter findes.
Denne del af analysen viser, at partierne har været centrale for demokratiseringens
problemer og påpeger nogle væsentlige årsager til partiernes problemer. For det første
indeholder den politiske kultur en del traditionelle elementer, som modarbejder
demokratiet. For det andet skaber valgsystemet få, store partier, der ikke kan
samarbejde. Og for det tredje støtter donorerne ikke partierne. Derfor har partierne
ikke kunnet løfte opgaven og få konsolideret demokratiet.
138
Kapitel 7: Konklusion – mislykket transition med partierne i centrum
7. Konklusion – mislykket transition
med partierne i centrum
Nepal påbegyndte i 1990 en transition fra et enevældigt kongedømme til et demokrati.
En demokratisk forfatning blev indført, der blev afholdt valg, der var ytrings- og
forsamlingsfrihed, og der skete en opblomstring af medier og NGO’er. Alligevel blev
demokratiet aldrig konsolideret, idet der skete en opbremsning af processen i 1996 og
efterfølgende en tilbagegang i Nepals demokratiske udvikling. I 2002 havde kongen
reelt overtaget al magten.
På den baggrund har jeg undersøgt, hvorfor demokratiseringsprocessen stoppede. Jeg
har arbejdet ud fra følgende problemformulering:
Formålet med specialet er at analysere demokratiseringen i Nepal for at
give en forklaring på, hvorfor transitionen ikke blev tilendebragt.
Første del af undersøgelsen har været en transitionsanalyse, som byggede på en
analysemodel lavet på grundlag af de egenskaber for vellykkede transitioner, som
fremgår af henholdsvis Rustows artikel ”Transitions to Democracy - Toward a
Dynamic Model” og Huntingtons bog ”The Third Wave”. Modellen er bygget op efter
de
faser,
Rustow
anvender
til
at
beskrive
en
gennemført
transition:
Baggrundsbetingelser, den forberedende fase, den besluttende fase og den
konsoliderende fase. Analysemodellen fremgår af figur 6 på side 46. I den
transitionsteoretiske analyse blev den nepalesiske empiri sammenholdt med
idealbetingelserne, for at en demokratisering succesfuldt kan gennemføres. Hermed
var det muligt at identificere en række punkter, hvor Nepals transition afveg fra
modellen. Disse afvigelser er mulige forklaringer på den fejlslagne transition i Nepal.
Det fremgår af analysen, hvis resultater desuden er opsummeret i oversigtform i figur
10 på side 98, at der var flere elementer ved Nepals demokratisering, der ikke stemte
overens med modellen. Disse elementer har påvirket mulighederne for at gennemføre
transitionen i negativ retning og skitseres i det følgende.
139
Demokratisering i Nepal
1. Landet var plaget af dårlig økonomi, hvilket gjorde det svært for de nye
politikere at levere resultater, der gavnede befolkningen.
2. Kongen var konservativ, og gik ikke helhjertet ind for demokrati,
hvilket
skabte
problemer,
da
han
var
involveret
i
demokratiseringsprocessen og dermed havde mulighed for at
modarbejde processen.
3. Partierne blev splittet under forhandlingerne og stod dermed dårligere
overfor kongen.
4. Væsentlige forfatningsmæssige diskussioner blev ikke
beslutningsfasen, deriblandt spørgsmålet om valgsystemet.
taget
i
Disse elementer kom til at påvirke forløbet i konsolideringsfasen, og der var dermed
flere afvigelser fra modellen i konsolideringsfasen:
5. Militæret overgik ikke til civil kontrol, men forblev reelt kongens
militær.
6. Der var ikke tilstrækkelig dynamik i form af samarbejde mellem eliten
og nye kræfter i partierne.
7. De nye regeringer opnåede ikke legitimitet, idet de var plaget af
splittelse, ineffektivitet og manglende dynamik.
Det er således tydeligt, at der på flere essentielle punkter var problemer med den
måde, hvorpå Nepals demokratisering forløb, og at partierne var centrale aktører i de
fleste af punkterne.
Transitionsanalysen og min øvrige empiri i form at interviews og empirisk litteratur
viste, at partierne var helt centrale i processen og i forklaringen på hovedproblemet for
demokratiseringen, idet partierne ikke formåede at stille befolkningen realistiske
forventninger i udsigt, som passede til landets økonomiske situation, og senere leve op
til dem. I stedet kæmpede de hårdt om magten ved at love store forbedringer og
derefter brugt magten til at gavne sig selv. Alle partier var præget af interne
persondominerede fraktionskampe, og der var en meget dårlig stemning mellem de
forskellige partier. Det førte til, at der ikke skete de store forbedringer i det nepalesiske
samfund, og det gjorde befolkningen så utilfreds, at det var muligt for yderfløjene,
140
Kapitel 7: Konklusion – mislykket transition med partierne i centrum
maoisterne og kongen, at sætte demokratiet på standby. Disse betragtninger ledte til, at
anden del af besvarelsen af problemformuleringen naturligt blev en indsnævring af
problemfeltet til særligt at undersøge partiernes rolle og de omgivelser, der har
påvirket partierne med fokus på, hvorfor partierne har fungeret så dårligt.
Der er flere forklaringer på, hvorfor partierne har fungeret dårligt. Den nepalesiske
politiske kultur, institutionelle faktorer samt donorerne har alle haft indflydelse.
Den politiske kultur er delvist traditionsbundet, og selvom der er en solid grundstøtte
til demokratiet, er den sat meget på prøve af det demokratiske styres manglende evne
til at vise resultater. De politiske ledere har ikke kunne løsrive sig fra de traditionelle
elementer, og dette har medført en lav arbejdsindsats, nepotisme og korruption fra
politikerne.
Valgsystemet, kombineret med andre institutionelle faktorer, har skabt et partisystem,
som er tæt på et topartisystem. De få, store partier fungerer ikke godt i en nepalesisk
kontekst, idet samfundet er pluralistisk, og de få partier dermed fungerer splittende
frem for samlende. Det har netop også vist sig i praksis, at partierne ikke har kunnet
arbejde sammen, men har brugt meget tid på at bekrige hinanden i parlamentet og på
gaden. De store partier har heller ikke kunnet samarbejde internt, men har været plaget
af fraktionskampe, som har ført til flere regeringers fald. Hvis der ikke gennem
valgsystemet blev holdt kunstigt sammen på partierne, kunne det måske være
undgået.
Donorerne
har
støttet
landet
meget
og
har
også
decideret
støttet
demokratiseringsprocessen. Støtten er dog gået udenom partierne, som dermed ikke
har fået direkte gavn af de økonomiske, tekniske og faglige ressourcer. Samtidig har
NGO’erne fået masser af støtte, hvilket har ledt de fleste veluddannede visionære
nepalesere væk fra partierne og ind i NGO’erne, hvor pengene er, og hvor de har
mulighed for at udvikle sig fagligt.
Analysen af demokratiseringen i Nepal giver således en vis forståelse af, hvorfor
transitionen i Nepal ikke blev tilendebragt. Nepal har haft en svær udgangsposition
141
Demokratisering i Nepal
med dårlig økonomi og en historie med mange års autoritært styre og traditionel
tankegang, hvilket har betydet, at den politiske kultur ikke var demokratisk fra starten.
Samtidig har de demokratiske kræfter måttet kæmpe mod en magtfuld konge, som
ikke var særlig glad for demokratiet. De svære baggrundsforudsætninger har stillet
ekstra høje krav til de demokratiske kræfter om at samarbejde om at få
demokratiseringsprojektet til at lykkes. Partierne, som har været de primære aktører i
demokratiseringsprocessen, har ikke levet op til disse høje krav. Forskellige faktorer
som valgsystemet og donorernes prioriteringer har gjort det sværere at skabe et
velfungerende partisystem, som kunne afhjælpe problemerne.
På denne baggrund kan jeg konkludere, at årsagen til, at transitionen ikke blev
tilendebragt, skyldes landets dårlige forudsætninger kombineret med for lidt fokus på
at skabe de velfungerende partier, som er essentielle for et demokrati.
142
Kapitel 8: Perspektivering – behov for nytænkning
8. Perspektivering – behov for nytænkning
Analysen i dette speciale giver en forklaring på, hvad der gik galt i Nepals
demokratiseringsproces i starten af 90’erne. På baggrund af dette er det nyttigt at
diskutere, hvad man dengang kunne have gjort anderledes, og i forlængelse heraf
perspektivere dette til Nepals situation i dag og den situation, som mange andre stater
i transitionsfasen befinder sig i. .
Det valgsystem, som bruges i Nepal, var ikke gennemtænkt, men primært et resultat af
tradition og et tæt forhold til Indien. Nepaleserne kunne med fordel have tænkt i
alternative valgsystemer.
Lijphardt foreslår, at man i stedet for det britiske system indfører konsocieret
demokrati i pluralistiske samfund.385 Det indebærer, at der er institutionaliseret en
form for magtdeling mellem de forskellige samfundsgrupper. I et land som Nepal,
hvor der er hundredvis af segmenter, der er geografisk spredt, er det meget vanskeligt
at indføre denne form for demokrati.386 Det er derfor nok urealistisk at indføre et
fuldbyrdet konsocieret demokrati i Nepal. Alligevel kan det være, at visse af
elementerne ville have en gavnlig effekt på demokratiet. Mere samarbejde mellem
partierne igennem brede koalitioner kunne formentlig gøre det nepalesiske demokrati
mere inklusivt, så flere følte de, at fik noget ud af det.
Et proportionalt valgsystem er en slags mellemting mellem flertalsvalg i
enkeltmandskredse og konsocieret demokrati, som det fremgår af tabel 2.
385
386
Lijphardt (1977) s. 1ff.
Lijphardt (1977) kap. 3.
143
Demokratisering i Nepal
Britisk system
Proportionalt system
Konsocieret demokrati
§
Flertalsvalg
§
Proportionalitet
§
§
Topartisystem
§
Flerpartisystem
Proportionalitet – evt.
med overvægt til små
segmenter
§
Etpartiregeringer
§
Koalitionsregeringer
§
§
Konkurrence mellem
partierne
§
Blanding af konkurrence
og samarbejde mellem
partierne
Flerpartisystem,
partierne typisk dannet
efter væsentlige
segmenter i samfundet
§
Store koalitioner regerer
§
Samarbejde mellem
partierne
§
Autonomi og gensidig
vetoret til alle
væsentlige segmenter
Tabel 2: Oversigt over forskellene mellem forskellige demokratiske systemer
I modsætning til et konsocieret demokrati ville det rent praktisk kunne bruges i Nepal,
og det har nogle fordele frem for flertalsvalgssystemer i et pluralistisk samfund som
det nepalesiske. Et proportionelt system ville skabe flere partier og i højere grad tvinge
dem til at samarbejde. En anden effekt af et proportionalt valgsystem ville være, at det
var nemmere at skabe nye partier. Det ville betyde, at et nyt mere visionært parti, som
for eksempel Anil Bhattarai efterlyser387, ville have bedre chancer for at blive valgt.
Samtidig vil der være færre spildte stemmer, hvilket kunne føre til mindre utilfredshed
blandt vælgerne.
En anden ting, man kunne have gjort anderledes i 1990, var at give mulighed for at
lave partier baseret på etnicitet og kaste, for at give de grupper, der typisk ikke får
indflydelse i de store partier388, en chance for at blive repræsenteret.
Som analysen viste, var den politiske kultur ikke udelukkende demokratisk i Nepal.
Derfor er det vigtigt, at der i transitionsfasen fokuseres på udviklingen af en
demokratisk kultur. Den bedste måde at udvikle en mere demokratisk kultur er ved i
387
388
Interview med Anil Bhattarai, bilag 7. s. 4.
Interview med Mette Damgaard og Murari Shivakoti, bilag 2, s. 12f.
144
Kapitel 8: Perspektivering – behov for nytænkning
mange år at have et velfungerende demokratisk system og dermed vænne de unge til,
at demokratiet er den bedste måde at indrette det politiske system. Store dele af de
uddannede nepalesere er dog allerede gennemførte demokrater, og en af
udfordringerne kunne derfor være at få disse visionære, uddannede nepalesere til at
involvere sig i partipolitik.
Et væsentligt element herfor ville være, at det internationale samfund var med til at
gøre partipolitik mere attraktivt. Det kunne gøres ved at tilføre partierne ressourcer i
form af penge og uddannelse. Samtidig med at det ville gøre det mere attraktivt at
involvere sig i partipolitik, ville det også få partierne til at fungere bedre, idet
uddannelse i demokratisk organisering til partipolitikerne kunne gøre partierne mere
demokratiske og mere effektive. Øgede økonomiske ressourcer ville for eksempel give
mulighed for bedre valgkampagner og bedre organisering i form af lønnede ansatte.
Det er vanskeligt at give denne form for støtte, da der inden for bistandsverdenen er
stor frygt for at blande sig i landets interne forhold. Alligevel burde der tænkes i
forskellige former for neutral partistøtte, for eksempel teknisk bistand til alle partierne
eller økonomisk bistand fordelt på baggrund af antal stemmer ved valgene eller ligeligt
til alle repræsenterede partier, da det er essentielt i demokratiseringsprocessen, at
partierne fungerer godt.
Nepal står netop nu i 2006 i en meget åben politisk situation, idet folkelige krav igen
har fået kongen på tilbagetog, parlamentet er genindsat, der er våbenhvile med
maoisterne, som er involveret i de nuværende forhandlinger, og det er planlagt, at der
skal vælges en grundlovsgivende forsamling. Der er derfor usikkerhed om mange ting,
blandt andet forfatningens indhold og kongens rolle, men alt tyder på, at nepaleserne
har startet en ny demokratiseringsproces.389 I denne åbne og usikre situation er det
afgørende, at man ikke begår de samme fejl som sidst, både fra nepalesernes egen side
og fra donorernes.
389
For en oversigt over artikler om den nyeste udvikling i Nepal, se MS Nepal (2006).
145
Demokratisering i Nepal
Valgsystemet er en af de ting, der bliver diskuteret nu. Flere har bidt mærke i, at man
ved at ændre valgsystemet kunne gøre mere for at hjælpe de marginaliserede grupper,
og samtidig ville det åbne op for et bedre partisystem med flere partier, der må
samarbejde. Udfordringen bliver, om man kan slippe traditionen arvet fra det engelske
system.
Der er desværre ikke stor sandsynlighed for, at det internationale system vil ændre
deres praksis og i højere grad støtte op om partierne. Mette Damgaard fra Danida
mente i efteråret 2004, at der måske var ved at blive åbnet op for mere støtte til
partierne,390 men præferencerne for at støtte regeringen og NGO’erne er der stadig.
Formanden for Mellemfolkelig Samvirke (MS), Søren Hougaard, skriver for eksempel i
en leder i MS’s blad ’Magasinet’ om, hvordan man kan støtte Nepals demokratiseringsproces i den nuværende situation:
”Og det er særligt nødvendigt, at det civile samfund styrkes i alle sine
former både i byerne og på landet, så den politiske scene ikke overlades
til den politiske elite og oprørsbevægelsen.”391
Denne udtalelse viser præcis den stærke præference, der er for at støtte civilsamfundet
frem for de politiske partier. Modviljen mod ”den politiske elite” er naturligvis stærk,
fordi den fungerer dårligt, men ikke desto mindre kan man ikke komme udenom den,
hvis man vil forbedre landets demokratiske ledelse. Så i stedet for at koncentrere sig
om at gøre et allerede stærkt civilsamfund stærkere, så de kan yde modspil til den
politiske elite, burde man gøre mere ud af at styrke den politiske elite, så det ikke var
nødvendigt med det stærke modspil.
Spørgsmålet om demokratisering er yderst aktuelt også i andre lande end Nepal.
Mange steder er vestlige stater i øjeblikket aktivt involveret i en indsats for at
demokratisere tidligere autoritære stater. Særlig opmærksomhed har der været på
Afghanistan og senere Irak. Indtil videre er det svært at vurdere disse nye demo-
390
391
Interview med Mette Damgaard og Murari Shivakoti, bilag 2, s. 11.
Hougaard (2006) s. 9.
146
Kapitel 8: Perspektivering – behov for nytænkning
kratiers chance, men det overordnede billede tegner ikke alt for positivt. På den
baggrund er studiet af, hvad der skal til for at skabe et effektivt demokrati, interessant.
De samme problematikker, der gør sig gældende i Nepal, er således også relevante i
andre lande, for eksempel vigtigheden af udviklingen af et effektivt partisystem og
nødvendigheden
af
at
tilpasse
partisystemet
til
det
enkelte
lands
sociale
omstændigheder. Et eksempel på en lignende udvikling ses op til det første
demokratiske parlamentsvalg i Afghanistan, hvor det blev besluttet, at valgsystemet
skulle være ”single non transferable vote”, et valgsystem, som ikke er særlig
proportionalt, og samtidig at kandidaterne skulle stille op som enkeltpersoner og altså
ikke måtte markere en partitilknytning.392 Disse ting tilsammen støtter ikke
opbygningen af et effektivt partisystem, og det kan få store konsekvenser for
demokratiets holdbarhed. Det internationale samfund markerede sig ikke særlig stærkt
i denne sag. Det kan til dels forstås, da det jo er op til landets eget folk at vælge en
model, der passer til dem.
Det er politisk følsomt at yde støtte til partier, da det internationale samfund ikke vil
risikere at blande sig i landes indre anliggender. Grænserne er dog rykket meget på
dette punkt gennem de sidste tyve år. Det er blevet almindeligt og acceptabelt at
opstille konditionaliteter for at yde bistand, for eksempel om at landets økonomi skal
liberaliseres, der ikke må optræde brud på menneskerettighederne, og at landet skal
demokratiseres. Senere har det udviklet sig, så internationale missioner ind i andre
lande uden deres godkendelse med eller uden FN er blevet væsentligt mere
accepterede. Man så det først i ex-Jugoslavien og siden i lande som Irak (ad flere
omgange) og Afghanistan. Disse missioner har haft til formål at skabe fred og bekrige
terrorister, men også at skabe et stabilt demokratisk samfund. Man kan godt diskutere,
om ikke det var på tide at bryde den næste moralske barriere og tænke i de mest
neutrale måder, man kunne støtte partierne i demokratiserende lande på, således at
392
Elklit (2005) s. 49.
147
Demokratisering i Nepal
man giver landene bedre mulighed for at følge demokratiseringsbestræbelserne ud i
livet.
Den bedste måde at støtte partierne er både et normativt spørgsmål, som må overlades
til politikerne, men også et akademisk spørgsmål, idet det må forventes, at politikerne
vil foretrække metoder, der påvirker landets interne politiske forhold så lidt som
muligt, samtidig med at de effektivt støtter op om demokratiseringen. At udvikle de
bedst mulige metoder ud fra disse normative kriterier kunne være et relevant emne for
videre forskning.
148
Kapitel 9: Litteraturliste
9. Litteraturliste
•
Almond, Gabriel A. og Sidney Verba. (1963). The Civic Culture: Political Attitudes and
Democracy in five nations. Princeton: Princeton University Press.
•
Azad, Nandini (1996). Engendered Mobilization, the Key to Livelihood Security: IFAD's
Experience in South Asia. Rom: IFAD.
•
Bhattarai, Anil (2003). A case for non-violent politics. I: Deepak Thapa (red).
Understanding the Maoist Movement of Nepal. Kathmandu: Martin Chautari.
•
Bonk, Thomas og Wagle, Narad (1990). Dawn of Democracy: People’s Power in Nepal.
Kathmandu: FOPHUR.
•
Borre, Ole, Sushil R. Panday og Chitra K. Tiwari (1994). Nepalese Political Behaviour.
Aarhus: Aarhus University Press.
•
Brown, T. Louise. (1996). The Challenge to Democracy in Nepal: A Political History.
London og New York: Routledge.
•
Carothers, Thomas (2002). The end of the Transition Paradigm. Journal of Democracy
13:1 (2002).
•
COWIconsult. (1994). A review Mission of Danida Support to the Consolidation of
Democracy in Nepal and a Pre-Appraisal of Requests for Further Support. København:
Udenrigsministeriet.
•
Dahl, Robert. (1971). Polyarchy - Participation and Opposition. New Haven: Yale
University Press.
•
Degnbol-Martinussen, John og Engberg-Pedersen, Poul. (1999). Bistand – udvikling
eller afvikling: En analyse af internationalt udviklingssamarbejde. København:
Mellemfolkelig Samvirke.
•
Diamond, Larry, Juan J. Linz og Seymour Martin Lipset (1988). Democracy in
Developing Countries – Africa. Boulder: Lynne Rienner Publishers.
•
Dixit, Kanak Mani. (2002). A new king and the challenge of democracy. I : Kanak
Mani Dixit og Shastri Ramachandaran (red). State of Nepal. Lalitpur: Himal Books.
•
Dunleavy, Patrick og Brendan O’Leary. (1987). Theories of the State – The Politics of
Liberal Democracy. Basingstoke: The Macmillan Press.
•
Duverger, Maurice. (1984). Which is the best electoral system. I: Arend Lijphart og
Bernard Grofman (red). Choosing an electoral system – Issues and Alternatives. New
York: Praeger Publishing.
•
Election Commission. (2005). Facts and Figure on Elections in Nepal. Kathmandu:
Election Commission. Lokaliseret 14. august 2006 på www http://www.electioncommission.org.np/prev_ele.php.
149
Demokratisering i Nepal
•
Elklit, Jørgen (1994): Demokratiseringsstøtte: Et nyt element i dansk
udviklingspolitik. I: Nikolaj Petersen og Christian Thune (red). Dansk
Udenrigspolitisk Årbog 1993 (s. 140-152). København: Jurist og Økonomforbundets
Forlag.
•
Elklit, Jørgen (2005): Valgprocessen i Afghanistan 2004-2005. Udenrigs, nr. 4, 2005, s.
45-52
•
Ganguly, Sumit. (1999). Explaining India’s Transition to Democracy. I: Lisa
Anderson. Transitions to Democracy. New York: Colombia University Press.
•
HMG. (1999). The Constitution of The Kingdom of Nepal 2047 (1990), The House of
Representatives Members Election Act, 2047 (1991), The Election Commission Act, 2047
(1991) & The Election (Offences and Punishment) Act, 2047 (1991). Kathmandu: HMG Ministry of Law and Justice - Law books Management Board.
•
Hoftun, Martin, William Raeper og John Whelpton. (1999). People, politics and
ideology: Democracy and Social Change in Nepal. Kathmandu: Mandala Book Print.
•
Hoftun, Martin. (1993). The Dynamics and Chronology of the 1990 Revolution. I:
Hutt, Michael. Nepal in the Nineties. New Delhi: Oxford University Press.
•
Hougaard, Søren. (2006). Grib muligheden, Nepal!. Magasinet, nr. 2, 2006.
•
Huntington, Samuel P. (1991). The Third Wave-Democratization in the Late Twentieth
Century. Norman og London: University of Oklahoma Press.
•
Hutt, Michael. (1993). Drafting the 1990 Constitution. I: Hutt, Michael. Nepal in the
Nineties. New Delhi: Oxford University Press.
•
International IDEA (1997). Consolidating Democracy in Nepal. Stockholm:
International IDEA.
•
Jakobsen , Uffe (1999). Demokratisering – begreber, teorier og processer. I:
Jakobsen, Uffe og Morten Kelstrup (red): Demokrati og demokratisering – begreber og
teorier. København: Forlaget Politiske Studier.
•
Karki, Arjun og Seddom, David (2003).The people’s War in Nepal - left perspectives.
Delhi: Adroit Publishers.
•
Khadka, Narayan. (1997). Foreign aid to Nepal, Donor Motivations in the Post-Cold
War Period. Asian Survey, vol. 37, no. 11, Nov. 1997.
•
Kvale, Steinar. (1994). Interview – En introduktion til det kvalitative
forskningsinterview. København: Hans Reitzels Forlag.
•
Lijphart, Arend. (1977). Democracy in plural societies: A comparative exploration. New
Haven: Yale University Press.
•
Lijphart, Arend. (1994). Electoral Systems and Party Systems: A study of twenty-seven
democracies, (1945-1990). New York: Oxford Univeristy Press.
150
Kapitel 9: Litteraturliste
•
Linz, Juan J og Alfred Stepan. (1996). Problems of Democratic Transition and
Consolidation – Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe.
Baltimore: The John Hopkins University Press.
•
Lipset, Seymour Martin. (1959). Some Social Requisites of Democracy: Economic
Development and Political Legitimacy. The American Political Science Review, vol.
LIII, No. 1, Marts 1959, s. 69-105.
•
Mainwaring, Scott og Scully, Timothy (eds). (1995). Building Democratic Institutions:
Party Systems in Latin America. Stanford: Stanford University Press.
•
MS Nepal (2006). Ti års konflikt i Nepal. Kathmandu: MS Nepal. Lokaliseret d. 30.
august 2006 på www http://www.ms.dk/sw34264.asp
•
NEOC. (1992). Election Observation Report – General elections 1991-Nepal. Kathmandu:
National Election Observation Committee.
•
NSAC (1998). Nepal Human Development Report 1998. Kathmandu: Nepal South Asia
Centre.
•
O’Donnell, Guillermo; Schmitter, Philippe C. (1986). Transitions from Authoritarian
Rule – Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. Baltimore og London: The
Johns Hopkins University Press.
•
Ogura, Kiyoko. (2001). Kathmandu Spring. Lalitpur: Himal Books.
•
Parajulee; Ramjee P. (2000). The Democratic Transition in Nepal. Lanham: Rowman &
Littlefeld Publishers Inc.
•
POLSAN. (1992). Political Parties and the Parliamentary Process in Nepal: A study of the
Transitional Phase. Kathmandu: POLSAN.
•
Rustow, Dankwart A. (1970).Transitions to Democracy Toward a Dynamic Model.
Comparative Politics, vol 2, (nr. 2 - april), s.337-363.
•
Sangraula, Loknath (2003). Dalit NGOs go like water off a duck’s back. EkChhin:
MS-Nepal Newsletter, 2003, Issue 2.
•
Shah, Saubhagya. (2002). From evil state to civil society. I: Kanak Mani Dixit og
Shastri Ramachandaran (red). State of Nepal. Lalitpur: Himal Books.
•
Struve Nielsen, Poul (2001). Nepal – en politisk og økonomisk oversigt. København:
Udenrigsministeriet.
•
Sørensen, Georg. (1998). Democracy and Democratization – Proces and prospects in a
changing world ( 2nd edition). Boulder: Westview Press.
•
Thapa, Deepak. (2003). A Kingdom under Siege: Nepal’s Maoist Insurgency, 1996 to
2003. Kathmandu: the printhouse.
151
Demokratisering i Nepal
•
Thapa, Shyam og Vinod Mishra (2003). Mass Media Exposure among Urban Youth
in Nepal. Asia-Pacific Population Journal, 2003, Vol. 18, No. 1.
•
Udenrigsministeriet (1993). Menneskerettigheder og demokrati i dansk udviklingspolitik.
København: Udenrigsministeriet.
•
Udenrigsministeriet. (1991). Seminarberetning om “Demokratiseringsprojekter – en ny
bistandsform – muligheder og begrænsninger”. København: Udenrigsministeriet.
•
Udenrigsministeriet. (1996). Landestrategi for Nepal. København:
Udenrigsministeriet.
•
Udenrigsministeriet. (2006). Landefakta Nepal. København: Udenrigsministeriet.
Lokaliseret d. 14. august 2006 på www
http://www.um.dk/da/menu/Udenrigspolitik/Landefakta/LandefaktaAsien/Nepal.h
tm.
•
UNDP. (1991). Human Development Report 1991. Oxford: Oxford University Press.
•
UNDP. (1999). Human Development Report 1999. Oxford: Oxford University Press.
•
Upadhya, Sanjay. (2002). A dozen years of democracy: the games that parties play.
I: Kanak Mani Dixit og Shastri Ramachandaran (red). State of Nepal. Lalitpur: Himal
Books.
•
Whelpton, John. (1993). The general Elections of May 1991. I: Hutt, Michael. Nepal
in the Nineties. New Delhi: Oxford University Press.
152