1. No category

DET SAMFUNDSVIDENSKABELIGE FAKULTET
KØBENHAVNS UNIVERSITET
Kandidatspeciale
Peter Dalby Larsen
Pointsystemer på tålt ophold
En analyse af politiske koalitioners betydning for policydannelse, med udgangspunkt
i casen om den korte levetid for pointsystemerne i dansk udlændingepolitik
Institut for Statskundskab, Københavns Universitet
Vejleder: Henrik Jensen
Afleveret november 2013
Side 1
Institutnavn:
Institut for Statskundskab
Name of department:
Department of Political Science
Forfatter(e):
Peter Dalby Larsen
Titel og evt. undertitel:
Pointsystemer på tålt ophold
Title / Subtitle:
Two point systems with tolerated stay
Vejleder:
Henrik Jensen
Afleveret:
November 2013
Antal tegn:
27999
Side 2
Indhold
ABSTRACT ...................................................................................................................................................................... 6
1
INDLEDNING: HVORFOR FIK VI POINTSYSTEMERNE?........................................................................... 7
1.1
TEORETISKE RAMMER OG INDSAMLING AF EMPIRI ............................................................................................. 8
1.2
AFGRÆNSNING AF POLITIKOMRÅDET ................................................................................................................. 8
1.3
TIDSMÆSSIG AFGRÆNSNING ............................................................................................................................ 10
1.4
INDLEDENDE BEGREBSMÆSSIG AFKLARING ..................................................................................................... 10
1.4.1 Tidsperioder................................................................................................................................................ 10
1.4.2 Koalitionsbegreb......................................................................................................................................... 11
1.4.3 Felt eller subsystem?................................................................................................................................... 11
1.4.4 Aktørbegreb ................................................................................................................................................ 11
1.5
OPSAMLING OG STRUKTUR............................................................................................................................... 12
2
TEORI OG HYPOTESEDANNELSE: MULTIPLE STREAMS OG ADVOCACY COALITION .............. 15
2.1
VALG AF TEORI ................................................................................................................................................ 15
2.2
ALTERNATIVE TEORIER .................................................................................................................................... 15
2.2.1 Public choice og bureau-shaping ............................................................................................................... 15
2.2.2 Punctuated equilibrium............................................................................................................................... 16
2.3
KINGDONS MULTIPLE STRØMME (MSF) ........................................................................................................... 16
2.3.1 Hypoteser på baggrund af MSF.................................................................................................................. 18
2.4
ADVOCACY COALITIONS FRAMEWORK (ACF)................................................................................................. 19
2.4.1 Sabatier og overbevisninger ....................................................................................................................... 21
2.4.2 ACFs hypoteser........................................................................................................................................... 22
2.4.3 Hypoteser på baggrund af ACF .................................................................................................................. 22
2.5
SAMMENSTILLING AF TEORIER ......................................................................................................................... 24
2.6
OM AKTØRBEGREBET OG DE TEORETISKE RAMMER ......................................................................................... 25
2.7
TEORIERNES FORKLARINGSKRAFT ................................................................................................................... 25
2.8
ACF OG MSF ANVENDT PÅ CASEN................................................................................................................... 26
2.8.1 Tidsperspektivet .......................................................................................................................................... 26
2.8.2 Et koalitionsbegreb og et subsystem ........................................................................................................... 27
2.8.3 Overbevisninger og deres operationaliserbarhed....................................................................................... 28
2.8.4 Fra Washington DC til Slotsholmen ........................................................................................................... 29
2.9
EN SYNTESE? ................................................................................................................................................... 29
2.10
AFRUNDING OG OPSAMLING............................................................................................................................. 30
3
METODE OG FREMGANGSMÅDE: OM CASESTUDIE OG EMPIRI ....................................................... 31
3.1
OM CASESTUDIER............................................................................................................................................. 31
3.2
HVILKEN SLAGS CASE ER DER TALE OM?.......................................................................................................... 31
3.3
FRA TEORI TIL EMPIRI....................................................................................................................................... 32
3.3.1 Pointsystem for tidsubegrænset ophold ...................................................................................................... 33
3.3.2 Pointsystem for ægtefællesammenføring..................................................................................................... 34
3.3.3 ”Plads til alle, der vil” og Metock-dommen............................................................................................... 34
3.4
HVAD MENER KOALITIONERNE?....................................................................................................................... 35
3.5
EN DISKUSSION AF DATA - VALIDITET .............................................................................................................. 35
3.6
EN DISKUSSION AF HYPOTESER – TEST OG FALSIFIKATION ............................................................................... 36
3.7
OPSAMLING ..................................................................................................................................................... 36
Side 3
4
PERIODEN 2001-08: ”EN FAST OG FAIR UDLÆNDINGEPOLITIK” ....................................................... 37
4.1
REGLERNE FOR ÆGTEFÆLLESAMMENFØRING OG TIDSUBEGRÆNSET OPHOLDSTILLADELSE ............................. 37
4.1.1 Tidsubegrænset opholdstilladelse ............................................................................................................... 39
Ægtefællesammenføring........................................................................................................................................... 40
4.2
KARAKTERISTIK AF SYSTEMERNE .................................................................................................................... 41
4.3
BEGRUNDELSE FOR SYSTEMERNE..................................................................................................................... 41
4.4
PARTIERS KOALITIONER I PERIODEN ................................................................................................................ 42
4.4.1 Gennemgang af stemmeadfærd................................................................................................................... 42
4.4.2 Koalitionen, S-SF........................................................................................................................................ 43
4.4.3 Flertalskonstellationen ............................................................................................................................... 44
4.4.4 Øvrige koalitioner i oppositionen? ............................................................................................................. 46
4.5
KOALITIONER INDTIL 2008 .............................................................................................................................. 46
4.6
OPSAMLING PÅ ANALYSE AF PERIODEN 2001-2008.......................................................................................... 47
5
PERIODEN 2008-10: ”PLADS TIL ALLE, DER VIL” ..................................................................................... 48
5.1
5.2
5.3
6
PLADS TIL ALLE, DER VIL – TILBLIVELSE OG INDHOLD ..................................................................................... 48
KOALITIONER INDTIL 2010 .............................................................................................................................. 50
OPSAMLING ..................................................................................................................................................... 51
PERIODEN 2010-11: ”EN FAST, FAIR – OG FORNUFTIG – UDLÆNDINGEPOLITIK” ....................... 52
6.1
VELFÆRDSKOMMISSIONEN OG IDÉEN OM ET POINTSYSTEM ............................................................................. 53
6.2
POINTSYSTEMET FOR TIDSUBEGRÆNSET OPHOLDSTILLADELSE........................................................................ 54
6.2.1 Analyse af pointsystemet ............................................................................................................................. 56
6.2.2 Begrundelser for pointsystemet................................................................................................................... 56
6.2.3 Aktørholdninger .......................................................................................................................................... 57
6.2.4 Opsummering, tidsubegrænset ophold........................................................................................................ 59
6.3
POINTSYSTEMET FOR ÆGTEFÆLLESAMMENFØRING ......................................................................................... 60
6.3.1 Kronologi.................................................................................................................................................... 60
6.3.2 Beskrivelse af systemet................................................................................................................................ 60
6.3.3 Karakteristik af pointsystemet..................................................................................................................... 62
6.3.4 Aktørernes overbevisninger ........................................................................................................................ 63
6.3.5 Radikale Venstre og Enhedslisten............................................................................................................... 67
6.3.6 Opsamling, ægtefællesammenføring........................................................................................................... 67
6.4
ANALYSE AF KOALITIONERNE 2010-11............................................................................................................ 67
6.5
OPSAMLING ..................................................................................................................................................... 68
7
PERIODEN 2011: ”NY BALANCE” ................................................................................................................... 69
7.1
REGERINGSGRUNDLAG 2011............................................................................................................................ 69
7.1.1 Det Radikale Venstres politik...................................................................................................................... 70
7.1.2 Begrundelser for en ny politik i regeringsgrundlaget................................................................................. 70
7.1.3 Ægtefællesammenføring: ............................................................................................................................ 71
7.1.4 Tidsubegrænset ophold ............................................................................................................................... 71
7.2
OPSAMLING, REGERINGSGRUNDLAGET I 2011.................................................................................................. 72
7.3
KOALITIONER 2011.......................................................................................................................................... 72
7.4
OPSAMLING ..................................................................................................................................................... 72
Side 4
8
HYPOTESER OG TEORI: ANALYSE AF POINTSYSTEMERNES TILBLIVELSE OG FALD PÅ
BAGGRUND AF MSF OG ACF ................................................................................................................................... 73
8.1
OM FORANDRINGERNE I DE TO REGELSÆT........................................................................................................ 73
8.2
MULTIPLE STREAMS FRAMEWORK .................................................................................................................. 73
8.2.1 Hypotese 1 .................................................................................................................................................. 74
8.2.2 Hypotese 2 .................................................................................................................................................. 74
8.2.3 Hypotese 3 .................................................................................................................................................. 75
8.2.4 Hypotese 4 .................................................................................................................................................. 76
8.2.5 Opsamling, MSF ......................................................................................................................................... 77
8.3
HYPOTESER, ACF ............................................................................................................................................ 78
8.3.1 Hypotese A .................................................................................................................................................. 78
8.3.2 Hypotese B .................................................................................................................................................. 79
8.3.3 Sabatier og Jenkins-Smith om policyforandring......................................................................................... 80
8.3.4 Opsamling, ACF ......................................................................................................................................... 80
8.4
METOCK-DOMMEN: EN NØDVENDIG EKSKURS ................................................................................................. 81
8.5
KONKLUSION: SAMLET INDSIGT I LYSET AF MSF OG ACF............................................................................... 82
8.6
EN SYNTESE ..................................................................................................................................................... 83
9
KONKLUSION OG PERSPEKTIVERING: POINTSYSTEMER PÅ TÅLT OPHOLD............................... 84
9.1
9.2
TEORETISK OG EMPIRISK PERSPEKTIVERING .................................................................................................... 84
AFSLUTNING: POINTSYSTEMERNES FORTID – OG FREMTID? ............................................................................. 85
BILAG A: STEMMEADFÆRD VED AFSTEMNINGER OM LOVFORSLAG I PERIODEN 2001-2010.......... 87
BILAG B: LOVFORSLAG ANVENDT TIL KORTLÆGNING .............................................................................. 90
BILAG C: AVISARTIKLER OM TIDSUBEGRÆNSET OPHOLD........................................................................ 94
BILAG D: AVISARTIKLER OM ÆGTEFÆLLESAMMENFØRING ................................................................... 95
BILAG E: ØVRIGE AVISARTIKLER ANVENDT ................................................................................................. 106
BILAG F: LOVFORSLAG 2008-2011........................................................................................................................ 109
LITTERATURLISTE .................................................................................................................................................. 111
Side 5
Abstract
Two point systems with tolerated stay
From the spring of 2010 till the summer of 2011 a majority in the Danish Parliament instituted a new set of
rules for permanent residence and family reunification for spouses, based on systems in which points were
awarded for certain achievements. The same majority which had established a set of rules in 2001-02 and
maintained them since changed them, without a clear external explaining factor.
Under a year later – after the election in 2011 – a new governing majority abolished the new set of rules
and instituted the same rules which had governed immigration from 2001 till 2008.
This thesis consists of an analysis of the rise and fall of the systems from 2010-11 and the theoretical
implications of the case.
Firstly, I document how the point systems constituted a substantial different mindset than the previous
system, which was based on a series of minimum standard for candidates.
Secondly, by using Sabatier and Jenkins-Smiths Policy Advocacy Framework and Kingdons Multiple Streams
Framework I elaborate on how an alliance among the parties in minority in 2008 became a catalyst for the
pointsystems by opening a window of opportunity for policy change. The alliance changed the dynamics of
the subsystem for immigration policy, so that the two major coalitions shared the same belief system for a
few years, 2008-10. This was probably a major contribution to the policy renewal for the majority-coalition
in 2010, which once again, resulted in a clear difference in policy core between the two coalitions.
After the election in 2011 the point system was quickly abolished on the grounds of a common rejection of
the system among the three parties in government, but due to a lack of alternatives and the former
coalition between two of the parties now in government, the system was reversed to its former stage after
being in effect for only two years.
The theoretical implications is that analyses of policychange need to take into account that
coalitionforming among minorityparties can have an impact on an otherwise stable majoritys policy due to
changed dynamics in the subsystem.
Side 6
1 Indledning: Hvorfor fik vi pointsystemerne?
”Vi skal have en fast, fair – og ikke mindst fornuftig – udlændingepolitik”
Det var ordene, da daværende statsminister Lars Løkke Rasmussen (V) lancerede reformen af
ægtefællesammenføringsreglerne på Venstres Landsmøde i 2010.1 I den tale beskrev han sit syn på den
udlændingepolitiske ramme for årene 2010-11, som kom til at bære præg af de største indholdsmæssige
ændringer af udlændingepolitikken siden 20012 i form af to pointsystemer for hhv. tidsubegrænset
opholdstilladelse og ægtefællesammenføring. Men allerede i 2012 var begge systemer væk og reglerne var
reelt indrettet på samme måde som i 2008.
Dette speciale startede med en undren over dette sælsomme forløb. Udlændingepolitik – ikke mindst
familiesammenføringer – har været en lakmusprøve for politiske partiers positioner og genstand for nogle
af de mest intense politiske kampe over de sidste 15 år. Men da pointsystemerne blev indført i 2010-11, var
der ikke en åbenlys ekstern faktor, der kunne forklare ændringen i policy på et område, der ellers havde
haft en stabil retning siden regeringsskiftet i 2001. Pointsystemet for ægtefællesammenføring indebar
større krav til ansøgerne, men udviklingen i antallet af personer, der søgte ægtefællesammenføring, viste
ikke en stigning – tværtimod var der sket et markant fald siden 2001. Og selvom der havde været to
folketingsvalg siden 2001, så var det stadig den samme parlamentariske koalition, der udgjorde grundlaget
for den samme regering, ikke mindst på udlændingeområdet.
Så hvorfor fik vi pointsystemerne?
Dette spørgsmål blev til et studie af forholdet mellem parlamentariske koalitioner og policyændringer. For
blandt de faktorer, der kan forklare både pointsystemerne og deres afskaffelse, var dannelsen af politiske
koalitioner på den parlamentariske arena. Dermed får specialet form af et casestudie, hvor jeg systematisk
vil gennemgå skiftene i koalitioner og de deraf følgende ændringer i policy fra regeringsskiftet i 2001 til
regeringsskiftet i 2011.
Jeg vil vise, at der undervejs i forløbet var fire særskilte perioder med forskellige politiske koalitioner, som
hver blev formet af en begivenhed. Jeg vil også vise, at etableringen af koalitionen mellem S og SF i 2008 fik
en afgørende betydning for indførelsen af pointsystemerne i 2010-11 og for deres afskaffelse igen efter
folketingsvalget i 2011. Dette forløb vil jeg analysere ved at anvende teoretiske rammer med fokus på
policyændringer. Derudover vil jeg vise, at der er behov for at medtænke muligheden for, at
mindretalskoalitioner kan have afgørende betydning for flertalskoalitioners policy, selvom flertallet i øvrigt
er stabilt.
Min problemformulering bliver:
1
Venstre (2010)
Regeringsskiftet i 2001 gav anledning til ændringer, som blev vedtaget i 2002. For at holde fokus på de substantielle
ændringer i politikken, vil jeg generelt skrive ”efter valget i 2001” til at beskrive den samlede mængde af ændringer,
som fulgte af folketingsvalget i dette år, selvom en del af dem først blev forhandlet på plads og vedtaget i 2002
2
Side 7
”Hvilken betydning havde ændringerne i parlamentariske koalitioner for reglerne for
ægtefællesammenføring og tidsubegrænset opholdstilladelse, som dele af udlændingepolitikken i Danmark i
årene 2001-2011, set i lyset af Multiple Streams Framework og Advocacy Coalition Framework?”
I denne problemformulering har jeg afgrænset min case til to del-elementer af udlændingeområdet:
Tidsubegrænset opholdstilladelse og ægtefællesammenføring. Det var netop på disse områder, at de to
pointsystemer blev indført. Især ægtefællesammenføring har en særlig og symbolsk værdi for hele
politikområdet, hvilket blandt andet kan illustreres ved 24-årsreglen. Dette er uddybet under min
afgrænsning herunder. Derudover vil jeg se på, hvordan forløbets bidrag til forståelsen af
policyformulering, kan siges at have betydning for brugen af de to frameworks, jeg vil arbejde med
igennem specialet.
For sætte den rette ramme, vil jeg først kort beskrive mine teoretiske rammer og empiriske overvejelser,
inden jeg går i dybden med emnerne i de kommende afsnit.
1.1 Teoretiske rammer og indsamling af empiri
Som beskrevet i min problemformulering, vil jeg anvende to teoretiske rammer, som berør forholdet
mellem parlamentariske koalitioner og policy:
-
Kingdons Mutiple Streams Framework (MSF)
Sabatiers og Jenkins-Smiths Advocacy Coalition Framework (ACF)
På baggrund af en teoridiskussion vil jeg opstille seks hypoteser, som jeg vil teste i forlængelse af min
casegennemgang. Min grundlæggende mission er at vise, hvordan koalitionernes ændringer kan påvirke
policy, dvs. hvordan nedenstående forhold kan beskrives:
Mine valg – og fravalg – af teorier bliver gennemgået i dybden i afsnit 2.
De teoretiske rammer indebærer, at jeg skal indsamle empiri til at undersøge to grundlæggende spørgsmål,
som også skal ses i sammenhæng med min problemformulering:
1) Hvordan ændrede reglerne for tidsubegrænset opholdstilladelse og ægtefællesammenføring sig i
perioden? Var ændringerne inkrementielle og en del af en kontinuer udvikling, eller var der tale om
brud?
2) Hvordan udviklede de parlamentariske koalitioner sig i perioden?
For at fokusere indsamlingen af empiri og anvendelse af de teoretiske rammer, vil jeg herunder beskrive
min konkrete afgrænsning af casen.
1.2 Afgrænsning af politikområdet
I tråd med min problemformulering vil jeg lave to afgrænsninger af politikområdet, en overordnet og en
mere snæver. Formålet med dem begge er at fokusere analysen.
Side 8
Den overordnede afgrænsning er afgrænsningen af selve udlændingepolitiske felt. Da jeg opererer med
udgangspunkt i Folketingets partier, vil jeg anvende den samme, formelle afgrænsning, som Folketinget
gør. Det gør jeg ved at se på ressortområdet for Ministeriet for Flygtninge, Integration og Indvandrere, dog
undtaget indfødsret. Da dette ministerium blev nedlagt efter valget i 2011, vil min afgrænsning herefter
være bestemt af det relevante udlændingepolitiske afsnit i regeringsgrundlaget fra 2011, dog – igen –
undtaget indfødsret.
Jeg vælger at se bort fra indfødsret, fordi det udgør en unik type politikdannelse i Danmark.
Indfødsretsområdet er det eneste område, hvor Folketingets rolle i essensen er at være sagsbehandlere.
Det sker i forhold til tildeling af statsborgerskab, jf. Grundloven. Folketingets virke på dette område er
dermed grundlæggende anderledes end på alle andre policyområder, inkl. udlændingepolitik. Da jeg
igennem specialet i stort omfang vil se på lovgivning og lovgivningsprocesser, ville det tegne et skævt
billede at tage indfødsretslovene med, da de reelt ikke er ”rammesættende” for forvaltning, som andre
love er, men derimod resultatet af sagsbehandlingen i Folketingets indfødsretsudvalg. Derfor har jeg
fravalgt at beskæftige mig med dette område.
Min snævre afgrænsning er, at jeg hovedsageligt vil se på reglerne for ægtefællesammenføring og
tidsubegrænset opholdstilladelse, mens jeg i min perspektivering vil inddrage andre elementer fra
udlændingelovgivningen.
Den snævre afgrænsning er dog ikke et udtryk for, at jeg beskæftiger mig med et underordnet hjørne af
udlændingepolitikken – tværtimod. Især ægtefællelovgivning har stor, symbolsk betydning for det samlede
udlændingepolitiske felt. Få tekniske regler er så kendte som 24-årsreglen og placeringen af reglerne for
ægtefællesammenføring og tidsubegrænset opholdstilladelse i krydsfeltet imellem kulturel værdipolitik,
familiepolitik, økonomisk politik, demografiske diskussioner og personlige oplevelser betyder, at de er et af
de mest omdiskuterede og kontroversielle dele af udlændingepolitikken. Og faldet i antallet af
ægtefællesammenføringer var et eksplicit mål for nogle af partierne bag 24-årsreglen efter valget i 20013 et ganske kontroversielt mål. Så med den snævre afgrænsning har jeg taget fat på et af de mest centrale
regelsæt inden for udlændingepolitikken.
Ud over de to beskrevne regelsæt kunne jeg have valgt at inddrage asylpolitik, reglerne for udvisning af
dømte udlændinge og opholdstilladelser for udenlandske arbejdstagere og studerende. Jeg har fravalgt de
andre områder, fordi der ikke var den samme markante og kontroversielle udvikling inden for dem i den
valgte periode. Netop derfor er de egnet til en perspektivering, men ikke til en analyse af policyændringer.
Ægtefællesammenføringsområdet og tidsubegrænset opholdstilladelse er ikke lig med udlændingepolitik,
men der er meget få politikområder, som har én enkel diskussion, der i den grad dominerer – ikke mindst
på grund de ændringer, der fandt sted i perioden 2010-11. Så selvom min afgrænsning er relativt ”snæver”,
hvis man måler i paragraffer af udlændingeloven, så handler den om en af de centrale og drivende
diskussioner.
3
Se 1. behandling af L154, 2. samling 2001-02, som udgjorde et samlet lovforslag for de største udlændingepolitiske
ændringer på baggrund af 2001-valget.
Side 9
Jeg har allerede været inde på nogle af overvejelserne om den tidsmæssige afgrænsning af casen, som også
fremgår af min problemformulering. Herunder vil jeg konkret begrunde afgrænsning.
1.3 Tidsmæssig afgrænsning
Ud fra pointsystemerne har jeg identificeret fire forskellige perioder, som vil være udgangspunktet for min
analyse.
De fire perioder er præget af forskellige koalitioner blandt de politiske partier og heraf følgende forskellige
dynamikker inden for det udlændingepolitiske felt. 2001-08 perioden starter med regeringsskiftet og
indførelsen af ”en fast og fair udlændingepolitik”, især i den store reform, der indfører 24-årsreglen og
strammer tilknytningskravet i forbindelse med ægtefællesammenføring.4 Samtidig ændres en lang række
andre regler, fx afskaffes de-facto flygtningebegrebet og Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og
Integration bliver oprettet. Regelændringerne udgør klare lovmæssige og politiske policyændringer på
udlændingeområdet, som sætter både tonen og rammerne for udlændingepolitik i mange år fremover.
2008-10 perioden starter med en ny koalition, hvor S og SF går sammen om en fælles udlændingepolitik,
symboliseret ved udspillet ”Plads til alle, der vil”, som indebar, at de to partier ville videreføre de
eksisterende regler for ægtefællesammenføring. Det betød, at policyfeltet blev formet af to store
koalitioner, som i høj grad delte policy.
Den næste periode afgrænser jeg ved lanceringen af pointsystemet for tidsubegrænset opholdstilladelse i
2010 og efterfølgende pointsystemet for ægtefællesammenføring. Konsekvenserne heraf blev, at de to
store koalitioner ikke længere delte politik, selvom de hver for sig holdt sammen. Pointsystemet for
tidsubegrænset opholdstilladelse var en markant ændring, men det var i høj grad en videreførelse af det
eksisterende tankesæt. Pointsystemet for ægtefællesammenføring var derimod en større nyskabelse, som
også førte til et større opbrud på policyfeltet.
Den sidste periode skiller ved folketingsvalget i 2011. Her falder det traditionelle udlændingepolitiske flertal
(VKO) og dermed det parlamentariske grundlag for både pointsystemer og systemet siden 2001. Med
udgangspunkt i regeringsgrundlaget fra 2011 blev begge pointsystemer afskaffet, og et år efter er reglerne
– i det store og hele – de samme som i 2008. Jeg vil afgrænse denne tidsperiode ved at tage udgangspunkt i
indholdet i regeringsgrundlaget ”Et Danmark, der står sammen”.
1.4 Indledende begrebsmæssig afklaring
Til at beskrive empirien i de fire tidsperioder vil jeg bruge en række begreber, som jeg især har valgt ud fra
de teoretiske rammer, således at begreberne bliver brugt konsistent.
1.4.1 Tidsperioder
Jeg har valgt udtrykket ”perioder” til at beskrive de fire tidsrammer. Alternativet kunne fx have været
”regimer”. Begrebet ”regime” er ikke et velegnet begreb i denne sammenhæng – policyregime er mere
egnet til grundlæggende styringsmæssige skifter end isolerede ændringer på enkelte politikområder.5 De
4
Jeg har valgt at kalde perioden 2001-08, selvom reglerne reelt først blev indført i 2002. Det gjorde de dog på
baggrund af valget i 2001 og det må siges at være analysen uvedkommende, at den tid, det tog for Folketinget at
ændre lovene på baggrund af den nye parlamentariske balance, endte med at løbe henover et årsskifte.
5
Se fx Harris og Milkis (1989)
Side 10
fire perioder er fremstået gennem empirisk analyse og er kendetegnet af både skift i koalitioner og policy –
derfor har jeg valgt et begreb, der fokusere alene på det tidsmæssige aspekt.
1.4.2 Koalitionsbegreb
Jeg vil igennem specialet anvende Sabatiers og Jenkins-Smiths koalitionsbegreb fra deres Advocacy
Coalition Framework. Det indebærer, at koalitionspartnerne skal udvise en ikke-triviel koordinering over
tid. Jeg gennemgår teorien og de nærmere konsekvensen af den definition i afsnit 2.
1.4.3 Felt eller subsystem?
Indtil videre har jeg anvendt begrebet ”felt” i overensstemmelse med, hvordan man normalt omtaler et
afgrænset politikområde. I resten af specialet vil jeg anvende begrebet ”subsystem” om udlændingepolitik.
Ligesom mit koalitionsbegreb stammer dette udtryk fra Sabatier og Jenkins-Smith, og jeg vil gennemgå det
nærmere i afsnit 2.
1.4.4 Aktørbegreb
Mit aktørbegreb fokuserer på politiske partier som enhedsaktører. I forlængelse af min problemformulering
vil jeg lægge vægt på de partier, som indgår i koalitioner inden for subsystemet i løbet af mine perioder:
Venstre (V), Konservative (K), Dansk Folkeparti (DF), Socialdemokraterne (S), Socialistisk Folkeparti (SF) og
Radikale (R). Da jeg undersøger koalitioner, vil jeg lægge vægt på partierne i de tidsrum, hvor de er i en
koalition – det vil fx sige, at de Radikale hovedsageligt vil optræde i min diskussion af perioden, der starter
med regeringsdannelsen i 2011. Mine fravalg er dermed Enhedslisten, Kristeligt
Folkeparti/Kristendemokraterne, Ny Alliance/Liberal Alliance samt en række folketingsmedlemmer uden for
grupperne. Ingen af de partier indgår i en stabil koalition i den tid, jeg undersøger, hvilket jeg vil redegøre
for i afsnit 4-7.6 Det samme argument gælder for folketingsmedlemmer uden for grupperne.
Når jeg vil se på partierne som enhedsaktører, er det begrundet i fokusset på den parlamentariske arena
samt dynamikken i koalitioner mellem partier. I dette kontekst bliver det partiernes valg og strategiske
handlinger som helhed, der bliver interessant.
I forhold til aktørerne vil jeg fokusere på deres handlinger. En handling kan i den forbindelse både være en
afstemning i Folketinget, hvor partiet stemmer sammen, en politisk udtalelse fra en bemyndiget talsmand
(fx ordfører) eller et politisk udspil fra partiet. Det indebærer også, at jeg fokuserer på politiske handlinger
frem for motiver bag dem. Baggrunden er som følger:
Mens et parti som helhed kan siges at foretage en observerbar handling som samlet institution, så er
motivet bag det mere et spørgsmål om fortolkning af handlingen – og der kan være mange motiver i et
enkelt parti. ”Handlinger” udgør dermed et klart afgrænset undersøgelsesobjekt, mens det ville kræve et
helt anden type analyse af identificere de mulige ”motiver” bag handlingen. Da målet med min analyse er
at belyse kompleksiteten inden for politikdannelse på det udlændingepolitiske område, frem for den
6
For god ordens skyld, så udgjorde Kristendemokratene (v. Poul Ørum) den udslagsgivende stemme i en del af
perioden, hvor pointsystemer blev indført, men partiet valgte ikke at tage del i de politiske kampe på
udlændingeområdet. Derudover var Enhedslisten og Liberal Alliance med til at stemme dele af regeringsgrundlaget
om udlændingepolitik igennem, men dels er det efter min tidsmæssige afgrænsning, og dels er det ikke i sig selv nok
til at være en del af en koalition, jf. min definition.
Side 11
kompleksitet, der ligger bag et partis handlinger, vil jeg derfor vælge at fokusere på handlinger først og
fremmest.
Dette valg har nogle metodiske konsekvenser, som jeg vil gennemgå i afsnit 3.
1.5 Opsamling og struktur
Således begrebsmæssigt afklaret, kan strukturen for specialet fremstilles således:
I nærværende afsnit introducerer jeg grundbegreberne og rammer for specialet og rammerne for det samt
– ikke mindst – min problemformulering. Med baggrund i problemformuleringen vil jeg i afsnit 2 begrunde
mit valg af teoretiske rammer samt opstille hypoteser, der kan belyse problemformuleringen.
Med baggrund i hypoteserne vil jeg i afsnit 3 gennemgå min metode samt metodiske overvejelser. Afsnittet
vil i høj grad fokusere på casestudiet som metode samt hvordan jeg har tilvejebragt min empiri.
De fire næste afsnit (afsnit 4-7) udgør en gennemgang samt analyse og diskussion af denne empiri i lyset af
de teoretiske rammer. Hvert afsnit udgør én af mine fire perioder og rækkefølgen er kronologisk. I hvert
afsnit vil jeg identificere evt. substantielle ændringer samt koalitionernes politiske kerne, med
udgangspunkt i min empiri og de teoretiske rammer, som jeg anvender.
I afsnit 8 binder jeg de fire foregående afsnit sammen, ved at gennemgå hypoteserne og diskutere dem
hver for sig. Afsnittet udgør en analyse af min case med baggrund i de hypoteser, som jeg i afsnit 2
baserede på MSF og ACF.
Afsnit 9 er min samlede konklusion. Heri tager jeg fat på min problemformulering, gennemgår hvordan jeg
har belyst den og laver en kort teoretisk og empirisk perspektivering, der fokuserer på muligheder for
fremtidige undersøgelser af politikdannelse i Danmark.
De fire empiriske afsnit (4 til 7) vil få en struktur, som kan læses ud af figur 1.1 herunder. Figuren vil gå igen
i de relevante afsnit og vise, hvor i gennemgangen afsnittet passer ind.
Side 12
Figur 1-1 Struktur for specialet
Skemaet viser, hvordan begivenheder førte til ændringer i koalitionerne, hvilket igen fik betydning for
indretningen af policy. De røde streger illustrer opdelinger i overbevisninger – en pointe, som jeg løbende
vil vende tilbage til. Herunder uddyber jeg de enkelte perioder, som senere vil blive udfoldet i dybden i de
relevante afsnit.
For læsevenlighedens skyld giver skemaet herunder et hurtigt overblik over, hvad hvert af de fire afsnit vil
indeholde.
Side 13
Tidsperiode
Afsnit 4
2001-2008
Efter Folketingsvalget i 2001
Afsnit 5
2008-2010
Efter ”Plads til alle, der vil”
Beskrivelse af koalitionerne
Subsystemet er præget af en stærk
alliance mellem tre partier, der til
sammen har flertal. De øvrige partier
udviste ikke nogen væsentlig grad af
koordinering.
Subsystemet var præget af to
koalitioner, VKO og S-SF. De to
koalitioner ønskede samme
ægtefællesammenføringsregler, men
var i gensidig modforhold.
Afsnit 6
2010-2011
Efter lanceringen af
pointsystemerne
Afsnit 7
2011-nu
Subsystemet er præget af de samme
koalitioner, men de deler ikke længere
policy.
Subsystemet er præget af den gamle
VKO-koalition og en ny S-SF-Rkoalition.
Beskrivelse af koalitionernes policy
Grundlaget for koalitionens policy blev
lagt med den store reform efter valget i
2001, som bl.a. indførte 24-årsreglen og
strammede tilknytningskravet.
Systemet kan beskrives som et ”barresystem”, hvor ansøgerne skulle leve op til
en række minimumskrav for at opnå en
rettighed.
Samme systemer som efter valget i 2001
og frem. Koalitionerne deler policy.
VKO-koalitionen indfører pointsystemer
for tidsubegrænset ophold og
ægtefællesammenføring.
S-SF-koalitionen udviser ikke principielt
modstand imod pointsystemerne, men er
imod deres konkrete udformning.
I forlængelse af regeringsgrundlaget bliver
systemet fra før 2010 genindført, som
beskrevet i ”Plads til alle, der vil”.
Efter Folketingsvalget i 2011
For at kunne gennemgår, hvilken logik, der er anvendt til at identificere den relevante empiri i perioderne,
vil jeg først gennemgå de teoretiske rammer, som er udgangspunktet for at identificere den relevante
empiri. Dette gør jeg i det følgende afsnit 2.
Side 14
2 Teori og hypotesedannelse: Multiple Streams og Advocacy Coalition
For at belyse policyændringer og forholdet mellem koalitioner har jeg valgt at se på to teoretiske rammer:
Kingdons Multiple Streams Framework (MSF) og Sabatier og Jenkins-Smiths Advocacy Coalitions Framework
(ACF). Mit mål er at applikere begge teoretiske rammer på min case for at belyse dannelsen af
pointsystemerne og i forlængelse heraf, hvad casen kan sige om anvendelse af de to rammer.
Jeg vil i dette afsnit først gennemgå de vigtigste træk i de to teoretiske rammer. Efter hver gennemgang vil
jeg opstille en række hypoteser, som jeg efterfølgende vil bruge som retningslinjer for dataindsamling samt
teste på min case. Efter en kort diskussion af de to rammers kompatibilitet vil jeg til sidst i afsnittet give et
bud på, hvordan de kan kombineres.
Jeg vil selvfølgelig starte med at begrunde valget af de to teoretiske rammer.
2.1 Valg af teori
Mit valg af teoretiske rammer er sket ud fra disse kriterier, som er udarbejdet ud fra min
problemformulering:
1. De skal have et aktørbegreb, som er i overensstemmelse med mit fokus på partier som
enhedsaktører samt på den parlamentariske arena
2. De skal have fokus på substantielle ændringer i udført policy
3. De skal kunne applikeres på et nøje afgrænset politikområde
Med udgangspunkt i de tre kriterier har jeg valgt at anvende de to nævnte teoretiske rammer.
Fælles for dem er, at de er udviklet i en amerikansk kontekst. Begge rammer er dog blevet anvendt til at
analysere ændringer i mange andre vestlige, demokratiske lande også.7 Når det er relevant, vil jeg
bemærke, hvor særlige danske forhold kan have betydning for anvendelse af teorien. Sabatier
argumenterer selv for, at hans ramme er generalisérbar i de fleste OECD-lande, om end der skal tages
forbehold for, hvad et ”skifte i regeringskonstellation” indebærer rent forvaltningsmæssigt, samt de
præcise arbejdsgange i den parlamentariske proces.8 Disse forbehold gælder begge teorier.
2.2 Alternative teorier
I processen med udarbejdelsen af dette speciale har jeg også gennemgået og fravalgt en række teorier. Der
findes en række relevante teorier om den politiske beslutningsproces, men med udgangspunkt i min tre
kriterier, så har jeg vurderet, at MSF og ACF var de mest relevante. Herunder et par eksempler på
teoretiske rammer, jeg har overvejet, samt begrundelser for mine fravalg.
2.2.1 Public choice og bureau-shaping
Patrick Dunleavys bureau-shaping model9 er baseret på rationelle aktører og lægger især vægt på
økonomisk logik og aktørernes interessemaksimerende adfærd for at forklare forandringer. Fx analyserer
Dunleavy embedsapparatets indflydelse på policy på baggrund af deres egen interessemaksimering.
7
Multiple Streams har fx været anvendt i Danmark (fx Madsen (2007)), Argentina (Teodorovic (2011)) og Frankrig
(Ahearne (2006)). Advocacy Coalition har fx været anvendt i Schweiz (Kübler (2001)), Storbritannien (Jordan og
Greenaway (1998)), og Australien (Chen (2003)).
8
Sabatier og Jenkins-Smith (1999), p. 151.
9
John (1998), p. 113 og Dunleavy (1991), p. 174.
Side 15
Modellen åbner i nogen grad op for dynamikkerne i embedsapparatet og de biases, der opstår hos
embedsfolk som følge af deres egeninteresse. Modellen bruger økonomisk logik til at forklare
vælgeradfærd, og hvordan politikerne vil tilpasse sig denne adfærd med henblik på at stemmemaksimere.10
Jeg har fravalgt at gå denne vej, da teorien ikke er velegnet til at belyse et enkelt politikområde eller
hvordan en idé opstår. Modellen er velegnet til at analysere aggregeret adfærd over tid – fx udviklingen i
finansloven og allokering af ressourcer på andre måder – men i en meget konkret case, som kun i ringe grad
handler om emner, som kan siges at have en konkret, objektiv målbar fordel for enkelte aktører, er
modellen ikke velegnet.
2.2.2 Punctuated equilibrium
Den grundlæggende påstand i Baumgartner og Jones’ teori om punctuated equilibrium11 (afbrudt ligevægt)
er, at politik består af stabile perioder afbrudt af hektisk, politisk aktivitet. Teorien er beslægtet med
Kingdons i sit fokus på agendas og beskrivelse af politik som en ”mosaic” af subsystemer, varierende grad af
deltagelse, aktører og forandring.12 Teorien forener inkrementalisme (at politik forandrer sig vedvarende i
”små” skridt) med negativ feedback og agenda-setting, der kan give meget dramatiske forløb.
Teorien kunne anvendes til min case, men jeg har fravalgt den pga. dens svagheder, heriblandt:
-
Teorien er hovedsagelig deskriptiv med et stærkt fokus på det amerikanske system
Teorien er meget svag ift. at beskrive kausale sammenhænge og dermed svær at teste. Forskeren
Peter John går så langt, at han antyder, at teorien kan forklare hvornår ændringer fremkommer –
men ikke hvilke.13
Med disse fravalg in mente, så vil jeg nu foretage en grundigere gennemgange af mine tilvalg.
2.3 Kingdons multiple strømme (MSF)
Den første teoretiske ramme, jeg vil gennemgå, er Kingdons Multiple Streams Framework, herefter MSF.
Kingdoms teoretiske ramme har som mål at forklare, hvorfor politikere løser ét problem frem for et andet –
kort sagt, hvad der styrer den politiske opmærksomhed og dermed valg (og fravalg) af problemfelter.
Til det formål låner han stærkt fra Cohen, March og Olsens garbage-can model for organisatoriske valg.14
Han beskriver politik som et organiseret anarki, hvor særlige forhold kan åbne et vindue for, at politiske
ændringer kan finde sted. Teorien kan altså kort opsummeres således: Der kan ske ændringer, hvis den
rigtige løsning til det rigtige problem er til stede på det rette tidspunkt. For at illustrere denne pointe
opererer Kingdon med multiple strømme15. Han beskriver processer i tre forskellige strømme, som kan
mødes og skabe en mulighed for policyforandringer. De tre strømme er:
-
En politikstrøm,
en løsningsstrøm og
10
Dunleavy (1991), p. 79 og 112
Baumgartner og Jones (2009), p. 13, John (1998), p. 160
12
Baumgartner og Jones (2009), p. 6
13
John (2003), p. 488f
14
John (1998), p. 159, Cohen, March og Olsen (1972), Kingdon (2003), p. 83-86
15
Oversat fra multiple streams – jeg vil konsekvent bruge de danske udtryk.
11
Side 16
-
en problemstrøm.16
Kingdon bruger billedet med strømme til at vise, at han betragter de tre processer som ”separate” i den
forstand, at der ikke nødvendigvis er den store spill-over fra strøm til strøm. Samtidig er de præget af hver
deres særegne dynamik.
Politikstrømmen17 vil fylde mest i dette speciale, derfor vil jeg dvæle lidt mere ved den end de andre.
Politikstrømmen dækker hovedsageligt over politik i det, Kingdon kalder ”Washington-forstanden”. I dansk
kontekst kan det løst oversættes til ”Christiansborg-politik”. Han oplister en række elementer i
politikstrømmen, fx opfattelsen af den nationale stemning, organiserede politiske interesser, ændringer i
det centrale persongalleri (toppolitikere og topembedsmænd, evt. i kraft af valg) og ændringer i
ressortområder. Strømmens bidrag er, at den kan åbne for ret markante ændringer, når der sker
forskydninger i den. Formelt beskriver Kingdon politikstrømmen således:
”The political stream is composed of things like swings of national mood, vagaries [“luner”]
of public opinion, election results, changes of administration, shifts in partisan
or ideological distributions in Congress, and interest group pressure campaigns”.18
Det er ikke en entydig definition med klare afgrænsninger, men strømmen har en klar forbindelse til det
formelle, politiske system.
Løsningsstrømmen19 dækker over det, som Kingdon kalder ”den politiske ursuppe”. Det er policynetværket
af specialister – forskere, embedsmænd, politikere, interessegrupper og andre, som har ressourcer til at
diskutere og formulere substantiel policy. Billedet ”ursuppe” dækker over, at mange emner og idéer kan
ligge passivt eller flyde rundt imellem flere aktører, mens man venter på, hvad der ender med at kravle op
på land. Policynetværkene kan have forskellige karakteristika og sammenhængskraft fra politikområde til
politikområde. Løsningsstrømmens vigtigste funktion i Kingdons model er, at den kan levere alternativer
eller løsninger.
Problemstrømmen20 dækker over, hvordan et problem fanger den politiske opmærksomhed. Kingdon
oplister en række muligheder, fx en krise eller ulykke, en markant, fokuserende begivenhed, udviklingen i et
nøgletal eller feedback fra policy. Problemstrømmen er det, der afgør, hvilke emner det politiske niveau
kommer til at lede efter løsninger på.
Et af de vigtige træk ved Kingdons multiple strømme er, at modellen fokuserer på sammenhængen eller
”koblingen” imellem de tre strømme, som ellers har separat liv.21 Koblingen sker inden for et politikvindue,
16
Jeg har valgt at oversætte Kingdons begreber til dansk med de tilpasninger, som dette indebærer. De engelske
udtryk er ”the political stream”, ”the policy stream” og ”the problem stream”. Mens det sidste begreb er lige til at
oversætte, så har de to første krævet lidt sproglig tilpasning, da det danske udtryk ”politik” dækker over både policy
og politics. Dette har jeg løst ved at oversætte policy stream til ”løsningsstrømmen”, hvilket dækker over dens
hovedformål i Kingdoms ramme – at levere løsninger. Dermed bliver ”political stream” til politikstrømmen, som
afgrænset herunder.
17
Kingdon (2003), p. 145
18
Kingdon (2003), p. 87
19
Kingdon (2003), p. 116
20
Kingdon (2003), p. 90
21
Sabatier (1999), p. 78
Side 17
som er en mulighed for, at fortalere for en bestemt løsning kan fremme deres løsning eller samle
opmærksomhed om et givent problem.22 Vinduet åbner sig oftest pga. et skifte i politikstrømmen, men det
kan også ske pga. et markant problem, der kommer i fokus. Vinduet giver aktører mulighed for at presse
bestemte løsninger ind på den politiske arena. På den måde repræsenterer vinduet tidsbegrænsede
muligheder for handling.
Teoriens kausalitetsbegreb er en smule vagt, men kan koges sammen til, at den rette kombination af ideer
og forslag har potentialet til at blive forandringer, men ikke alle.23 Det er tilstedeværelsen af de rette
elementer på det rette tidspunkt, der kausalt kan føre til forandringer.
2.3.1 Hypoteser på baggrund af MSF
Kingdons teori har fokus på, at de tre strømme ”flyder sammen” på et kritisk tidspunkt. Dermed
forudsætter teorien også, at hver strøm kan levere en del af forklaringen på helheden. Med det
udgangspunkt vil jeg opstille fire hypoteser for de tre strømme:
1) Der fandt en rekonstituering sted blandt de politiske aktører forud for lanceringen af
pointsystemerne.
2) Flertalskoalitionen lavede en kobling imellem det aktuelle problem ”samfundsøkonomien er svag”
og idéen ”pointsystem”.
3) Rekonstitueringen spiller en afgørende rolle for, at flertalkoalitionen koblede problemet
”samfundsøkonomi” til løsningen ”pointsystem”, og åbnede dermed et vindue for indførelsen af
pointsystemener.
4) Afskaffelsen af pointsystemerne fra 2011 og frem opstod ved, at et folketingsvalg gav anledning til
ændringer i politikstrømmen og dermed at et nyt problem og en ny policy blev koblet sammen.
Herunder er de tre første hypoteser plottet ind i en skematisk oversigt over Kingdons teorier.
Figur 2-1 Hypoteser på baggrund af MSF, Kingdon
22
23
Kingdon (2003), p. 165
John (2003), p. 488f
Side 18
Grundidéen er, at den rekonstituering i politikstrømmen, der skete som følge af ”Plads til alle, der vil”,
åbnede et vindue for forandring. Dette vindue gav mulighed for, at ideen i løsningsstrømmen om et
pointsystem for udlændinge blev koblet til problemstrømmen ”samfundsøkonomi”. Denne kobling førte til
ændringer pga. det åbne vindue. Hvis de tre hypoteser kan bekræftes, vil det styrke denne
forklaringsmodel.
Den fjerde hypotese handler om tiden efter valget i 2011. Kingdons system indebærer grundlæggende, at
et parlamentarisk valg kan føre til policyændringer ved at skabe forandringer i politikstrømmen, hvilket
næppe er overraskende. Derved står tilbage at forklare, hvordan problem- og løsningsstrømmen blev
koblet i forlængelse af valget.
Som det fremgår, så har MSF i høj grad fokus på, hvordan forskellige elementer spiller sammen – og hvorfor
ting, der kan fremstå ”tilfældige” når et policyvindue er åbent, reelt er et resultat af en udvikling over tid.
Den anden teoretiske ramme, jeg vil anvende, har derimod fokus på aktørernes læring og overbevisninger
som drivkraft for forandring.
2.4 Advocacy Coalitions Framework (ACF)
Mens Kingdons teori beror på forholdet mellem en række strømme med forskellige dynamikker, så er
Sabatiers og Jenkins-Smiths teoretiske ramme mere fastlåst i sit sigte imod forholdet mellem aktører
forenede i koalitioner.
Målet med denne teoretiske ramme, som Sabatier beskrev første gang i artikler i 1987 og 198824, er skabe
en generel model for policyændringer, som kan integrere ”oplysningsfunktionen” eller effekten af forskning
samt sætte fokus på koalitioners overbevisninger som et afgørende element i formuleringen af policy.
Sabatier og Jenkins-Smith ville integrere fremkomsten af ny viden og betydningen af politiske holdninger i
en samlet teoretisk ramme til at analysere ændringer.
Deres visuelle beskrivelse af ACF er afbilledet på næste side.
24
Sabatier (1987) og Sabatier (1988)
Side 19
Figur 2-2 ACF
ACF tager udgangspunkt i fem grundlæggende antagelser, heriblandt at den mest nyttige analyseenhed for
at forstå et policyskifte er politiske subsystemer, som består af aktørerne på et givent politikområde. Inden
for subsystemet findes en række aktører, der organiserer sig i koalitioner dannet ud fra fælles mål og
overbevisninger. Aktørerne kan fx være politikere, partier, interesseorganisationer, eksperter eller
journalister. Subsystemet bliver påvirket af parametre, som er udefrakommende – enten stabile (næsten
permanente) faktorer som samfundets grundlæggende værdier og forfatningsmæssige strukturer eller
mere foranderlige faktorer som socio-økonomiske forhold, skift i regeringskoalitioner eller ”spill-over” fra
andre subsystemer, fx finanspolitik. Disse faktorer begrænser eller styrker aktørerne inden for det givne
Side 20
subsystem. ACFs udgangspunkt er, at ændringer i policy sker som en funktion af tre faktorer: Interaktionen
mellem koalitioner, ændringer uden for subsystemet (external events) og effekten af stabile
systemparametre.25
Sabatier definerer koalitioner som personer fra forskellige positioner i samfundet, som deler en særlig
overbevisning (sæt af grundlæggende værdier, kausale antagelser og problemopfattelser) og som udviser
en ikke-triviel grad af koordinering over tid.26
De to store bidrag fra den teoretiske ramme er, at aktørerne i ACFs system ikke bliver organiseret efter
deres formelle rolle, men efter deres overbevisning, og at den teoretiske ramme lægger vægt på
policylæring, herunder aktørernes og koalitioners reaktion på erfaringer og nye informationer.27 Dermed
bliver rammen velegnet til at analysere forholdene mellem policyidéer og aktørernes normative
udgangspunkt.
Efter at ACF har været anvendt i talrige analyser, mener Sabatier og Jenkins-Smith at kunne konkludere, at
der typisk vil være 1-4 koalitioner i et subsystem, samt en række ”policy brokers”, som kan bidrage til at
skabe beslutninger inden for subsystemet.
2.4.1 Sabatier og overbevisninger
Koalitionerne bliver holdt sammen af aktørernes fælles overbevisninger (”belief systems”), som Sabatier og
Jenkins-Smith opdeler i tre niveauer, alt efter hvor ”dybe” de er:
-
-
-
Dyb kerne: Overbevisninger, som er svære at ændre. Det kan sammenlignes med religiøs
konvertering. Begrebet dækker aktørernes grundlæggende antagelser om den menneskelige natur,
samfundsmæssige værdier og retfærdighedsbegreber.
Policykerne: Positioner angående de grundlæggende strategier for at opnå kernemål inden for
subsystemet. Policykernen er det, der egentlig konstituerer en koalition, og som man kan samles
om. Den er svær at ændre, men det kan ske ved blotlagt kognitiv dissonans e.l.. Begrebet dækker
over antagelser om ”alvor”, kausaliteter, magtfordeling og grundlæggende værdimæssige
prioriteringer.
Andre aspekter: Aspekter, der er relativt lette at ændre, fx i lyset af ny viden. Begrebet er
hovedsageligt møntet på analyser, implementering og delelementer, fx om budgetallokering, som
er en forudsætning for at opnå resultater ift. policykerne.
Aktørerne er underlagt normative og kognitive biases på baggrund af deres overbevisninger.28 Det fører til,
at den dybe kerne kan opfattes som given for den enkelte aktør, mens ens policykerne typisk er det niveau,
der holder en koalition sammen. Andre aspekter kan betragtes som et normativ ”læringsniveau”, som er
meget adaptivt overfor ny viden.29 Ud fra overbevisningerne handler aktørerne ved hjælp af deres
25
Sabatier (1991), pp. 152-153
Sabatier og Jenkins-Smith, (1993), p. 25
27
Sabatier og Jenkins-Smith (1999), p. 123
28
Sabatier og Jenkins-Smith (1999), p. 130
29
De tre udtryk er oversat fra ”Deep core”, ”Policy core” og ”Secondary aspects”. Jeg har valgt at holde fast i det
engelske begreb ”policy” i forhold til policykerne, for at undgå at bruge udtrykket ”politik” i to betydninger, jf.
”politikstrømmen” fra MSF gennemgangen.
26
Side 21
ressourcer. ACFs begreb om ressourcer er meget bredt og rummer bl.a. formel, juridisk kompetence til at
træffe beslutninger og lave lovgivning.30
2.4.2 ACFs hypoteser
På baggrund af den teoretiske ramme opstiller Sabatier og Jenkins-Smith 9 hypoteser, heriblandt denne om
policyforandring:
“The policy core of a governmental program in a specific jurisdiction will not be significantly revised as long
as the subsystem advocacy coalition, that instituted the program, remains in power within that jurisdiction
– except when the change is imposed by a hierarchically superior jurisdiction”
Jeg vil vende tilbage til denne hypotese i min teoretiske opsamling, for at beskrive implikationerne for min
case ift. ACF.
ACFs idé om kausaliteter, der kan føre til policyændringer, baserer sig grundlæggende på begivenheder, der
fører til ændringer i strukturen, magtfordelingen og medlemskabet i koalitionerne.31 Begivenheder er her
bredt forstået – det kan være socio-økonomiske forandringer, politiske begivenheder, policylæring e.l..
2.4.3 Hypoteser på baggrund af ACF
Inden for denne teoretiske ramme vil jeg hovedsageligt lægge vægt på koalitionsdannelser og aktørernes
overbevisninger. Jeg vil undersøge, om forskydninger i disse i 2008 førte til pointsystemet gennem en
ændret dynamik i subsystemet.
Mine hypoteser bliver således (hvilket også kan ses i Sabatiers model nedenunder):
a) Ændringer i koalitionerne inden for det udlændingepolitiske subsystem i 2010-11 baserede sig på,
at S og SF omformulerede deres policykerne og dannede en ny koalition, som forskød fordelingen
af ressourcer og strategier i subsystemet.
b) Ved valget i 2011 skete der en ændring i fordelingen af ressourcer og begrænsninger, hvilket
resulterede i en afskaffelse af pointsystemer til fordel for indholdet i ”Plads til alle, der vil”.
30
31
Sabatier og Weible (2006), p. 129
John (2003), p. 490ff
Side 22
Figur 2-3 Hypoteser på baggrund af ACF
Hypotese A og B tilsiger, at der var tale om to fundamentalt forskellige processer, da pointsystemerne blev
indført og afskaffet igen. I hypotese A opstod de hovedsageligt som følge af processer inden for
subsystemet. I hypotese B blev de afskaffet som følge af eksterne begivenheder.
Side 23
2.5 Sammenstilling af teorier
De to teorier kan sammenlignes således:
MSF
ACF
Et åbent policyvindue som følge af
Policyforandringer bliver
forandringer i problem- eller
til igennem
politikstrømmene
Politisk arena
Multiple – den politiske ursuppe og
det formelle politiske system,
herunder parlamentet
Aktørbegreb
Alsidigt og afhængigt af hvilken
strøm der ses på. I politikstrømmen
partier eller vigtige enkeltpersoner
Analyser, teorierne
lægger op til
Kausalitet, der fører til
forandring
-
Begivenheder i policystrømmen
Begivenheder i
politicsstrømmen
Begivenheder i
problemstrømmen
Særlige kombinationer af idéer og
forslag har potentialet til at blive til
forandringer
Ændring i policykoalitionernes mål
eller ressourcer
Subsystemer
Koalitioner kan være en aktør i sig
selv – ellers deres medlemmer.
Partier, politikere, journalister,
forskere mv.
- De enkelte aktørers
overbevisninger
- Udviklingen i koalitioner
- Spill-over fra andre policysubsystemer
Større økonomiske og sociale
forandringer, politiske begivenheder,
policylæring forandrer magtbalancen
og medlemskaberne i koalitionerne,
hvilket fører til forandring
Lever teorien op til mine kriterier for valg af teoretiske rammer (jf. afsnit 2.1)
Kriterium 1: Aktørbegrebet kan
Ja, partier kan rummes som et
rumme partier som enhedsaktører aktørbegreb
Ja, partier kan rummes som et
aktørbegreb
Kriterium 2: Fokus på substans
Ja, igennem løsningsstrømmen
Ja, som grundlæggende element i
modellen
Kriterium 3: Kan applikeres på et
specifikt politikområde
Ja, kan målrettes enkelte
policyområder
Ja, forudsætter decideret et
subsystem
Som skemaet antyder, så deler de to teoretiske rammer i vidt omfang videnskabsteoretisk udgangspunkt –
nemlig at fænomener (som fx policyændringer) kan forklares ved en at analysere en proces, der kausalt kan
redegøre for, hvilke mekanismer der ligger til grund for fænomenet. Forklaringerne bag processen skal
formuleres tilfredsstillende og ud fra en teoretisk ramme, der må tilpasses situationen og forholdene.
Side 24
Selvom især Sabatier og Jenkins-Smith lægger vægt på generalisérbarheden i ACF, så kan de risikere at
overse indholdet i processer, der i et specifikt land kan være vigtige for forløbet, men bliver overset i
analysen, fordi de ikke kan rummes i en teoretisk ramme, der er formuleret ud fra en amerikansk kontekst.
Det kan ikke afvises, at fx familierelationer mellem aktører i nogle politiske systemer vil have en betragtelig
betydning, men dette vil ACF i vidt omfang være blind for. Dette illustrerer, at det er vigtigt at se på de
teoretiske rammer i den aktuelle, nationale kontekst.
Som jeg redegør for i skemaet, så kan de to rammer rumme det samme aktørbegreb. For min analyses
skyld vil jeg sørge for, at de i dette speciale reelt også gør det – og hvad konsekvensen er et fælles
aktørbegreb er, inden for de teoretiske rammer.
2.6 Om aktørbegrebet og de teoretiske rammer
Som redegjort for i afsnit 1, så betragter jeg de politiske partier som enhedsaktører, hvilket kræver nogle
teoretiske overvejelser. Et parti er en forening eller institution bygget på en række fælles overbevisninger
og en beslutningsstruktur, hvorved partiet er i stand til at optræde som en aktør med en bestemt holdning,
der er kommet frem igennem partiets formelle beslutningskanaler, som selvfølgelig kan være forskellige fra
parti til parti.32
Begge teoretiske rammer opererer med rationelle aktører begrænset af en række faktorer. MSFs aktører
ønsker at promovere deres foretrukne løsning, men er begrænset af timingen – om en løsning er moden og
om der er et vindue åbent. ACFs aktører ønsker ligeledes at promovere deres dybe kerne og policykerne
mest muligt, men er begrænset af subsystemets indretning og udefrakommende faktorer. I begge tilfælde
er aktørerne policymaksimerende ud fra deres egne præferencer.33
Begge de teoretiske rammer kan rumme mit aktørbegreb inden for deres epistemologi – partier er (som
udgangspunkt) policymaksimerende inden for de begrænsninger, der nu engang er gældende. Men de to
rammer har dog hver sin opskrift til, hvordan det kan lykkes for aktøren at maksimere sin policy:
-
Ifølge MSF skal aktørerne kende deres ”besøgstid”, når policyvinduet er åbent og de skal have en
gennemarbejdet løsning klar
Ifølge ACF skal aktørerne strukturere deres indsats inden for et subsystem ved at anvende deres
ressourcer optimalt over (længere) tid.
Med det samme aktørbegreb vil de to rammer dermed stadig have forskellige anbefalinger til aktørerne,
med henblik på at policymaksimere. Dette kan ses som en styrke for min analyse – de to teoretiske rammer
belyser den samme type aktør fra forskellige vinkler. Men de to rammer deler dog også en svaghed – men
at analysen ”stopper” et par skridt inden policy er blevet til virkelighed.
2.7 Teoriernes forklaringskraft
Begge teorier har den svaghed, at de fokuserer på processen for policybeslutninger, men er svage i
analysen af implementeringsprocessen, grænsende til at det er en blind vinkel. Jeg har fx tidligere
beskrevet Dunleavys bureaushaping-model, som netop analyserer beslutningsprocessen hele vejen
32
33
Se fx Jensen (2002), p. 36-41
Se i øvrigt Simon (1997)
Side 25
igennem implementeringsfasen og som udgør et udmærket grundlag for en diskussion af de teoretiske
rammers begrænsninger.
Der er næppe tvivl om, at det er vigtigt, hvordan en beslutning bliver implementeret, og at det
organisatoriske setup af institutioner har en betydning for. Da S-R-SF regeringen kom til, blev det hidtidige
integrationsministerium brudt op, hvilket netop er et tegn på, at setuppet bliver anset som vigtig for
udførsel af policy. Implementering af policy er dog ikke mit hovedsigte i dette speciale, men derimod selve
skabelsen af policy og hvad der førte til bestemte lovændringer. Teoriernes manglende fokus på
implementering er dermed ikke afgørende for min case, men skal overvejes nærmere, hvis der senere
bliver foretaget et studie, som går hele vejen fra policyformuleringen til den enkelte borgers rettigheder i
systemet. Her er det ikke mindst værd at bemærke, at ledende embedsmænd i det tidl.
integrationsministerium er aktive på avisernes debatsider ift. at forsvare forvaltningspraksis – især som svar
på enkeltsager, der bliver taget op.34 Deres deltagelse i den direkte, offentlige debat må siges at være en
anomali i dansk forvaltningstradition og endnu et tegn på, at det kunne være givtigt at undersøge dette felt
nærmere.
Peter John35 kritiserer derudover teorifeltet for policyforandringer for to ting:
1) At være præget af svage kausalitetsbegreber og generelt ende med at være deskriptivt.
2) At være for bredt ved at ville inddrage alt i forklaringerne af forandringer – socio-økonomi,
parlamentarisme, vælgerforandringer osv. Hvis nok emner kan spille en rolle, bliver det enkelt at
finde en forklaring ét eller andet sted i empirien, hvis man leder længe nok.
Kausalitetsbegrebet i mine valgte teorier er ret klart, om end MSFs kausalitet bliver svækket af, at de
enkelte strømme kan virke under-teoretiserede. I modsætning hertil har ACF en klar forklaring på, hvorfor
forandringer fremkommer, nemlig ved forandringer i koalitionerne. Til gengæld favner ACF ekstremt bredt,
ift. hvad der kan påvirke koalitionerne. Det stiller krav til forskeren, der anvender ACF om at være meget
præcis i at beskrive dynamikkerne fra begivenhed til koalition, så rammen bliver forklarende og ikke
deskriptiv. Men begge svagheder indebærer, at det kræver en række overvejelser at anvende rammerne
udenfor den amerikanske kontekst, som de blev skabt til at analysere i første omgang.
2.8 ACF og MSF anvendt på casen
Som forklaret er begge teoretiske rammer udviklet med henblik på det amerikanske system. Derudover har
min case nogle særlige forhold, som giver anledning til en række overvejelser inden min gennemgang af
selve casen.
2.8.1 Tidsperspektivet
ACF beror på fem præmisser, hvoraf en bør diskuteres selvstændigt. En grundlæggende præmis er, at
forståelse af den politiske forandringsproces kræver et tidsperspektiv på ca. et årti (i 1999-teksten
modererer Sabatier og Jenkins-Smith det til 7-10 år36). Denne præmis er opstået på baggrund af ACFs
34
Se fx følgende læserbreve, fra både før og efter regeringsskiftet i 2011: Jyllands-Posten 12. maj 2011 ” Fakta fra
Udlændingeservice”, Jyllands-Posten 16. december 2011 ”Udlændingeservice løfter udfordringen”, Information 7.
april 2011 ” Bremser ikke udstationering” og Information 28. april 2011: ”Spørg før I skriver, Information”
35
John (2003), pp. 167-169
36
Sabatier og Jenkins-Smith, (1999), p. 147
Side 26
mission om at forklare, hvordan forskningsmiljøer og policydannelse spiller sammen. Sabatier og JenkinsSmith peger på, at man med et kortere tidsperspektiv risikerer at undervurdere policyanalysers betydning
for policyskabernes overbevisninger og at policyimplementering bør kunne køre én cyklus for at kunne
vurdere policyens succes eller fiasko.37 De lægger vægt på, at opdelingen af allianceparter og modstandere i
et subsystem vil være nogenlunde stabil over perioder på ca. 10 år for så vidt angår konflikter om den
politiske kerne38, hvilket gør den stabil nok til en grundig analyse uden tilfældige skift. Endelig kan
virkningerne af et eksogent chok være forskudt, så de ikke umiddelbart kan ses med fuldt gennemslag.39
Det er vigtigt at bemærke, at ACF lægger vægt på udviklingen i den samlede periode, ikke to ”nedslag” med
ti års mellemrum.
I min case skete forandringerne i 2010-11, men min analyseperiode er fra 2001 til 2011. Min analyse løber
dermed over sammenlagt 10 år, men udviser ikke en langsom, stabil udvikling – snarere en lang periode
med stabilitet efterfulgt af 2-3 år med hektiske reformer frem og tilbage. Der er grundlæggende to
ændringer, som jeg søger at forklare:
1) VKO policyændringer i 2010, der førte til pointsystemerne
2) Den nye regerings policy i 2011, der afskaffede dem igen
Jeg anvender ACF til at analysere bagud i en periode, hvor koalitionerne udviste en høj grad af stabilitet,
hvilket netop er en forudsætning for at kunne anvende Sabatier og Jenkins-Smith og undgå ”cherrypicking”
i deres teoretiske ramme. Denne præmis bidrager dermed til at forklare, hvorfor min analyseperiode må gå
fra 2001 og frem, da det ikke er nok at lave et simpelt nedslag ved pointsystemernes indførelse.
2.8.2 Et koalitionsbegreb og et subsystem
For at analysere udviklingen er det nødvendigt med et konsistent koalitionsbegreb, hvilket ACF leverer som
tidligere beskrevet:
Personer fra forskellige positioner i samfundet, som deler en særlig overbevisning (sæt af
grundlæggende værdier, kausale antagelse og problemopfattelser) og som udviser en ikke-triviel
grad af koordinering over tid.40
Schlager41 kritiserer den måde, hvorpå begrebet er blevet anvendt, nemlig ved hovedsageligt at se på
overbevisninger og i mindre grad på koordineringen. Det er nødvendigt at se særskilt på kriterierne og
overveje intensiteten af koordineringen og transaktionsomkostningerne ved koordinering. Det er ikke
mindst sandt på udlændingeområdet, hvor koordineringen mellem partier kan have stor betydning ud over
det specifikke subsystem.
Jeg vil ikke lave en fast definition af ”ikke-triviel grad af koordinering”, men det er et krav, at hver enkelt
koalition, jeg identificerer, kan siges at udvise dette karakteristika. Fx er stemmeadfærd til lovforslag ikke
nødvendigvis et udtryk for dybe alliancer eller fællesskaber, men hvis partier ikke har en vis grad af ens
stemmeafgivning, kan en eventuel koordinering højest klassificeres som ”triviel”. Jeg vil anvende dette
37
Se bl.a. Sabatier og Jenkins-Smith (1999), p. 118 og Sabatier (1988), p. 131
Sabatier (1988) og Sabatier (1999), p. 124
39
Sabatier, (1999), p. 118, Schlager og Blomquist (1996), p 656.
40
Sabatier, (1999), p. 138
41
Schlager (1995), pp. 245-246
38
Side 27
koalitionsbegreb konsistent igennem specialet. Kingdon har ikke behov for et lignende begreb, men
begrebet er ikke i uoverensstemmelse med hans formulering af dynamikkerne i politikstrømmen. Her kan
ændringer netop fremkomme pga. røre blandt aktørerne.
Et andet begreb, jeg vil låne fra ACF, er subsystemer. I denne kontekst bruger jeg det til at beskrive det
udlændingepolitiske subsystem, som jeg formelt set afgrænsede i min indledning. Begrebet er velegnet og
– ligesom koalitionsbegrebet – kan det også bruges i Kingdoms MSF i samme form, som det har i ACF.
Idet jeg fokuserer på parlamentariske partier, er mit aktørbegreb mere snævert end Sabatiers og JenkinsSmiths, som også har fokus på interesseorganisationer og andre med større ressourcer. Den teoretiske
ramme kan altså rumme en bredere analyse end jeg anvender den til.
2.8.3 Overbevisninger og deres operationaliserbarhed
”The most important beliefs are those in the policy core – that is, those that relate to the subsystem as a
whole – because these are more salient to the individual than the deep core beliefs and serve as more
efficient guides to behavior than specific policy preferences in the secondary aspects.”42
Et af de begreber i ACF, der har udviklet sig mest siden Sabatier og Jenkins-Smith formulerede
grundidéerne i slutningen af 80’erne, er overbevisninger.43 Overbevisninger udgør det grundlæggende
”link” imellem aktørernes holdninger og konflikterne inden for det politiske subsystem. Så selvom den
grundlæggende struktur i dyb kerne, policykerne og andre aspekter er fast, har empiriske tests ledt til, at
især konceptet om policykerne er blevet udviklet og udbygget i mødet med virkeligheden – jo flere
subsystemer, der har været udsat for en analyse med brug af ACF, desto flere nuancer er der kommet på.
Det betyder dels, at begrebet nu er ganske velunderbygget, og dels, at jeg forbeholder mig retten til at lave
en kontekstafhængig analyse af partiers policykerne, hvilket er nødvendigt for at få en retvisende analyse.
Sabatier og Jenkins-Smith lægger selv vægt på, at aktørers mål er komplekse og skal observeres empirisk.44
I essensen er policykernen det interessante analyseniveau, da det er her koalitionerne formes, samtidig
med at det er specifikt for subsystemet og dermed det, som er umiddelbart identificerbart. Dyb kerne
bliver et interessant begreb i min analyse, men det er – i sagens natur – simpelthen sværere at udrede,
medmindre der opstår en konflikt mellem overbevisningerne i dyb kerne og policykerne. Jeg vil anskue
forholdene efter nedenstående model – aktørerne i en koalition finder sammen om en policykerne, men
bagved ligger deres respektive dybe kerner. Jeg vil kunne identificere policykernen ved at se på
fællesmængden, og elementer af dyb kerne ved at se på særstandpunkter og diskrepanser. Dog vil det ikke
være muligt at identificere hele den dybe kerne – som beskrevet er dette element tværgående mellem alle
subsystemer, så det er ikke muligt at komme hele vejen omkring pga. mine afgrænsninger.
42
Sabatier og Jenkins-Smith (1999), p. 132
Se fx Zafonte og Sabatier (1998), Jenkins-Smith og St-Clair (1993)
44
Sabatier og Jenkins-Smith (1999), p. 133
43
Side 28
Figur 2-4 Overbevisninger og ACF
I ovenstående model berører jeg slet ikke andre aspekter. Det gør jeg bevidst, da dette element især
omhandler forvaltningen og implementeringen af elementerne i policykerne og dermed udgør et område,
som jeg kun berører i meget begrænset omfang.
2.8.4 Fra Washington DC til Slotsholmen
Der er stor forskel på amerikansk og dansk politik. Det er fx muligt at betragte partier som enhedsaktører i
en dansk kontekst, hvorimod det i en amerikansk kontekst ville give en meget fattig analyse, hvor partierne
mere fremstår som løse alliancer i nogle sammenhænge.
Et interessant eksempel er, at ACFs begreb om ændringer i regeringskoalitionen (”changes in systemic
governing coalition”) virker meget begrænset i en dansk kontekst. I sin 1988-tekst bruger Sabatier et
eksempel, hvor valget af Ronald Reagan i 1980 fik betydning for dagsordenerne i subsystemet for
miljøpolitik.45 I en dansk kontekst betyder et regeringsskifte dannelse af nye koalitioner (jf. 2011-valget) og
ofte formuleringen af regeringsprogram som et kompromis mellem de deltagende partier (fx i form af et
regeringsgrundlag). Dette er en langt større og mere dominerende ændring end den, som Sabatier
fremhæver i forlængelse af det amerikanske eksempel. Selvom begge teoretiske rammer har deres
oprindelse i det amerikanske, kan alle elementer i et vist omfang indarbejdes i en dansk kontekst. Jeg har
kort gennemgået forklaringen for ACF tidligere og MSF er tilstrækkelig generisk for et demokrati med
parlamentarisme, så rammen kan tilpasses de fleste vestlige demokratier.
2.9 En syntese?
Jeg vil teste ACF og MSF hver for sig, men de to teorier er meget tæt forbundet i deres fokus og
aktørbegreb. De kan hver for sig bidrage med indsigt i, hvorfor udlændingepolitikken ændrede sig på det
givne tidspunkt, men i deres mission, grundbegreber, analyseobjekter og grundlæggende ontologiske
antagelser er de ikke modstridende. De er begge opstået for at forklare dynamikker i en kompleks verden,
de ser begge på væsentlige ændringer i policy i vestlige demokratier, deres aktørbegreb er det samme og
deres syn på holdninger og handlinger er om end ikke helt overlappende, så ikke i modstrid med hinanden.
45
Sabatier (1988), p. 137
Side 29
Det er ikke umiddelbart givtigt at lave en større syntese – begge teorisæt er blevet anvendt mange gange
og er efterhånden meget ”dybe” og udbyggede. Ved at opstille deres gensidige bidrag til analysen af min
case vil jeg alligevel give et bud på, hvordan de to kan bruges til at lave en analyse i samspil.
2.10 Afrunding og opsamling
I dette kapitel har jeg opstiller seks hypoteser, som jeg vil teste i de efterfølgende afsnit. Med disse
hypoteser vil jeg belyse min case og vurdere, hvordan den enkelte teori bidrager til forståelse af
policyændringerne, samt hvor teoriens forklaringsværdi ligger. I mit næste afsnit vil jeg gennemgå min case
og undersøgelsesdesign.
Side 30
3 Metode og fremgangsmåde: Om casestudie og empiri
I indledningen har jeg afgrænset min case til at være ægtefællesammenføring og tidsubegrænset
opholdstilladelse inden for det udlændingepolitiske subsystem fra 2001 til 2011. I dette afsnit vil jeg
karakterisere casen og diskutere, hvordan mine hypoteser kan operationaliseres.
3.1 Om casestudier
“The essence of a case study, the central tendency among all types of case study, is that it tries to illuminate
a decision or set of decisions. Why they were taken, how they were implemented, and with what result”46
Formålet med et casestudie som dette er ikke at udvikle en almengyldig generel teori, men i stedet at
forklare nutidige begivenheder hvor researcheren ikke selv er i stand til at udøve kontrol over rammer og
setup.47 Samtidig er casestudier velegnede, når grænsen mellem case og kontekst nok er mulig at definere
teoretisk, men de to er så tæt forbundne, at det i praksis kan være svært at afgrænse den mekanisme, der
undersøges, fra den kontekst den undersøges i. Det er i høj grad tilfældet her. Mens politik i al
almindelighed ikke eksisterer i et vakuum, så er det næsten ikke muligt at forestille sig udlændingepolitik i
Danmark som et område, hvor enkelte elementer kan testes uden så mange forbehold, at øvelsen i sig selv
bliver absurd. I mange år har subsystemet spillet en unik rolle og været brugt som en lakmusprøve, når det
handler om politisk positionering.
I det tilfælde er det bedre at tage fat på et dybdegående casestudie, hvor mekanismerne kan betragtes fra
flere vinkler og bruges til at underbygge en eller flere forklaringer, som kan være et bidrag til det samlede
billede på politikområdet.48 Det betyder til gengæld, at dataindsamling bør ske med udgangspunkt i en
teoretisk base – i dette tilfælde ACF og MSF. Dette tilsiger netop, at jeg skal anvende min hypotesedannelse som ledetråd til indsamlingen af empiri i forlængelse af min case.
3.2 Hvilken slags case er der tale om?
Jeg vil anse min case som en enkelt-case, hvor målet er at forklare en række forhold, jf. mine hypoteser.49
Min case er interessant, fordi den illustrerer en unik situation i dansk politik og derfor kan siges at afprøve
rammerne både for dynamikkerne inden for den danske parlamentariske arena og forklaringskraften af de
teoretiske rammer. Det unikke udgøres af en kombination af flere forhold:
-
Der er reelt tale om en stabil flertalskoalition inden for subsystemet, som har haft et eksplicit og
stærkt samarbejde over 10 år, men pludselig ændrer politikken markant.
Der er tale om en større reform, som næsten ord-for-ord bliver rullet tilbage igen efter ganske kort
tid.
Jeg kunne have valgt at betragte pointsystemener som en multiple-case situation – altså to adskilte
fænomener, som kunne analyseres hver for sig og sammenlignes. Men for det første er det ikke
kompatibelt med mine teoretiske rammer, som lægger vægt på udvikling over tid og dermed vil se de to
46
Schramm via Yin (2009), p. 17
Yin (2009), p. 13
48
Se Yin (2003) og Yin (2009)
49
Se Yin (2009), pp 47-62 for en gennemgang af casetyper
47
Side 31
pointsystemer i forlængelse af hinanden. Og for det andet, så er det ikke i overensstemmelse med mine
empiriske observationer, som viser en stor del af sammenhæng mellem de to situationer.
Derudover kunne jeg have valgt at betragte de to systemer som to nedslag på en tidslinje – altså et
longitudinalt studie for at se ændringerne isoleret set. Dette har jeg fravalgt at samme årsag, nemlig at det
ikke er i overensstemmelse med de teoretiske rammers grundlag at lave nedslag på den måde. Derudover
er de to situationer meget tæt på at overlappe tidsmæssigt, så tilgangen ville næppe give nogen stor
indsigt.
3.3 Fra teori til empiri
For at vurdere mine hypoteser har jeg brug for at beskrive de forskellige udlændingepolitiske systemer for
at kunne vurdere omfanget af ændringer (jf. de to spørgsmål i afsnit 1.1). Til dette vil jeg anvende tekster
fra lovforslag, lovtekster og de politiske aftaler, som dannede grundlag for lovforslagene50.
Derudover har jeg brug for at belyse dannelsen af og indholdet i de politiske koalitioner i perioden,
herunder deres overbevisninger set ift. ACFs begrebsapparat. Som jeg har redegjort for, er mine aktører
først og fremmest politiske partier og jeg anlægger et behavioristisk syn på deres handling. Mit
datagrundlag bliver derfor politiske udtalelser i dagspressen, pressemeddelelser og Folketingssalen, dvs.
kilder, som man samlet set kan kalde ”officielle politiske udmeldinger”.
Datagrundlaget fra Folketinget har jeg sammensat ved at gennemgå alle Folketingets behandlinger af
lovforslag på udlændingeområdet fra 2001 til folketingsvalget 2011. Det har jeg gjort med to mål: For det
første for at kortlægge stemmeadfærd blandt partierne. Og for det andet for at gennemgå
substansmæssigt vigtige ændringer. I forhold til de substansmæssigt vigtige ændringer, så har jeg foretaget
en grundig gennemgang af alle lovforslag omkring og efter indgåelsen af koalitionen mellem S og SF. Ud fra
disse lovforslag har jeg derefter identificeret de to pointsystemer, hvor jeg har gennemgået ordførertaler,
efterfølgende debat ved alle tre behandlinger, betænkninger, spørgsmål/svar, øvrige bilag (herunder
høringssvar) og sidst, men ikke mindst, selvfølgelig lovforslaget med bemærkninger. Derudover har jeg
valgt at inddrage enkelte andre forslag i min perspektivering. En komplet liste over lovforslag, jeg har
gennemgået, er i bilag F.
Datagrundlaget i politiske udmeldinger har jeg udvalgt ved at gennemgå pressemeddelelser og politiske
udspil fra partierne. Partiers og ministeriers hjemmesider er ikke arkiver, men indeholder generelt set kun
udvalgte, relevante politiske udspil. Derfor har det til tider været nødvendigt at gribe til dagspressen eller
andre kilder – dog har jeg i alle tilfælde anvendt den oprindelige formulering, som partierne selv har stået
for. En komplet liste over udspil fremgår af litteraturlisten.
Datagrundlaget fra dagspressen har jeg udvalgt ved at koncentrere mig om de to pointsystemer samt tiden
omkring ”Plads til alle, der vil”. Jeg har anvendt databasen Infomedia og søgt på landsdækkende aviser med
en række nøgleord. Ved gennemlæsning af artiklerne har jeg identificeret enkelte andre relevante
50
Jeg har fravalgt brug af informanter ud fra to betragtninger om deres værdi i dette specifikke tilfælde: For det første
er mit ærinde, jf. min indledning, ikke at lave motivanalyser, men analysere faktisk, indført policy og de begrundelser,
der blev brugt for at indføre den. Dette bliver reelt dokumenteret stærkest igennem de skriftlige kilder. For det andet
har jeg vurderet, at efter mit forberedende arbejdet, så ville eksplorative interviews på daværende tidspunkt ikke give
en merværdi, der kunne retfærdiggøre de ressourcer, de ville kræve.
Side 32
avisartikler, som ikke er dukket op gennem standardsøgning – de har også indgået i analysen. Jeg har
anvendt dagspressen pga. deres tilgængelighed og muligheden for at kvantificere artikelmængden. Mit valg
beror også på, at diskussioner i andre medier vil afspejle sig inden for mine udvalgte aviser, hvorfor jeg med
stor sikkerhed kan dække hele mediefladen. Derudover får jeg dækket debatsektionerne og partiernes helt
egne formuleringer uden redaktionel bearbejdning.
Dagspressens dækning er selvfølgelig udtryk for en redigering af historier og udtalelser. Dels vælger
medierne sine historier ud fra en række journalistiske nyhedskriterier, og dels afpasses kilder i historien for
at give en konsistent fremstilling i overensstemmelse med artiklens tema og konklusioner.51 Det kan dreje
sig om, hvad mediet vælger at definere som et problem i artiklen og hvordan kilden – fx et partis ordfører –
bliver ”skåret til”, dvs. hvordan en udtalelse bliver fremstillet. Disse usikkerheder til trods, så er
landsdækkende medier – især i aggregeret form – en måde at kortlægge en national debat på, og artikler,
der fremstillet et partis besluttede politik helt forkert, er sjældne. Hvis jeg støder på inkonsistens, vil jeg
derfor bemærke det. Generelt er jeg opmærksom på, om et udtryk for en aktørs overbevisning går igen i
flere kilder end bare én avis – det skal helst også gå igen et sted, hvor aktøren kommer uredigeret til orde,
fx i debatindlæg, ordførertale eller betænkningsbidrag.
I mit valg af aviser til kilder har jeg fravalgt regionale og lokale aviser, da mit sigte grundlæggende er
national politik. Udover enkelte nationale fagblade (fx ”Licitation” og ”Effektivt landbrug”) har jeg også
fravalgt Børsen. Forsøgsvise søgninger viste, at Børsen ikke dækkede områderne selvstændigt, men kun
gennem nyhedsbureauer som Ritzau eller som analyser af meningsmålinger.
Jeg har set på følgende aviser:
-
Politiken
Jyllands-Posten
Berlingske
Information
BT
Ekstra Bladet
Weekendavisen
Kristeligt Dagblad.
Hvis et af de nævnte medier har bragt en artikel fra anden kilde (fx Ritzaus Bureau), har artiklen også
indgået i analysen med Ritzaus Bureau som kildeangivelse.
3.3.1 Pointsystem for tidsubegrænset ophold
Til at belyse debatten i forbindelse med dette system har jeg anvendt fire nøgleord, som jeg har søgt på
enkeltstående. Ordene er udvalgt for at ramme nøgleartikler med substansmæssig dækning af systemet.
Ordene er:
51
Permanent ophold
Tidsubegrænset ophold
Pointsystem
Se blandt andet Lund (2004), p. 26-35
Side 33
-
Udlændingepolitik
Efter en række prøvesøgninger har jeg udvalgt tidsperioden, således at jeg dækker hele debatperioden.
Aftalen om systemet blev indgået d. 15. marts 2010 og loven blev vedtaget d. 25. maj. Jeg har fundet den
første omtale af pointsystemet i januar 2010 og derved bliver min søgeperiode 1. januar 2010 til 1. juli
2010.
Efter søgningen frasorterede jeg artikler, som intet havde med udlændingepolitik at gøre (fx artikler om
udlændinge i fodbold). Efter denne sortering afdækkede søgningen i alt 78 artikler. Jeg har dernæst
frasorteret gengangere (fx Ritzau-telegrammer, som er trykt i flere aviser) og artikler uden politiske
udtalelser. Endelig har jeg udvalgt artikler med substantielle politiske udtalelser – dvs. at fx læserbreve,
som ikke er skrevet af en politisk aktør, også er blevet bortsorteret. Til sidst er jeg endt med 18 artikler,
som er opsummeret i bilag C. Disse artikler bruger som jeg som grundlag for at analysere koalitionerne.
3.3.2 Pointsystem for ægtefællesammenføring
Jeg er begyndt på samme måde som ved tidsubegrænset ophold, men min efterbehandling af artiklerne har
været anderledes. Jeg har anvendt fire nøgleord, som jeg har søgt på enkeltstående:
-
Familiesammenføring
Ægtefællesammenføring
Udlændingepolitik
Pointsystem
Min tidsperiode går fra 1. august 2010 til 31. juli 2011 og dækker dermed et helt år. Jeg har valgt den
periode, fordi aftalen om pointsystemet blev indgået d. 7. november 2010 og vedtaget d. 1. juni 2011.
Forud for aftalen var der en længere debat, som jeg har genfundet gennem en række prøvesøgninger.
Perioden er dermed fastsat efter den tid, hvor der er foregået en reel debat af emnet.
Efter søgningen frasorterede jeg artikler, som intet havde med udlændingepolitik at gøre, hvorefter jeg
havde i alt 420 artikler, som fremgår af bilag D. Disse artikler har jeg efterfølgende kodet efter tidspunkt og
artikeltype. Herefter har jeg ekstraheret udtalelser fra aktører for at kunne se dem i en sammenhæng – fx
alle Venstres udtalelser i den periode. Dette arbejde er udgangspunktet for min beskrivelse af forløbet og
koalitionernes overbevisninger. Til sidste har jeg kodet artiklerne i en række kategorier, om end den eneste
jeg anvender i specialet er koden til at identificere internt uenighed og debat i S-SF-koalitionen.52 Dermed
er gennemgangen blevet mindre tekstnær på den enkelte udtalelse, end tilfældet var for tidsubegrænset
ophold. Dette er begrundet i den større mængde empiri, som til gengæld giver et særdeles godt overblik
over udviklingen og indholdet i koalitionernes policykerner.
3.3.3 ”Plads til alle, der vil” og Metock-dommen
For at afdække policykernen for koalitionerne omkring ”Plads til alle, der vil” har jeg ligeledes afsøgt den
samme gruppe aviser fra august til oktober 2008 på søgeordene ”udlændingepolitik”, ”udlændinge” og
52
Kriteriet for denne kodning har været, at artiklen eksplicit har handlet om uenighed – dvs personer fra koalitionen
udtrykker internt uenighed eller at den journalistiske fremstilling eksplicit handler om dette.
Side 34
”Plads til alle”. Derefter har jeg frasorteret artikler, som åbenlyst ikke berørte emnerne. For dette emne har
jeg gennemgået 57 artikler, som fremgår af bilag E.
I min gennemgang af empirien herover er jeg gentagne gange stødt på Metock-dommen som begrundelse
for pointsystemerne. I afsnit 8 begrunder jeg, hvorfor den har ringere forklaringskraft end
koalitionsændringerne. Til denne analyse har jeg gennemført en søgning på ”Metock” fra samme periode.
3.4 Hvad mener koalitionerne?
Det er en særlig udfordring at beskrive koalitionernes policykerne. Især er det en udfordring at skelne
imellem partiers egne overbevisninger og den fællesmængde af overbevisninger, som udgør en koalitions
policykerne. Igennem specialet opsummerer jeg koalitionernes policykerne ud fra en række gennemgange
af partiernes udmeldinger. Mine gennemgange beror på ovenstående empiri, men opsummeringerne
udgør min egen analyse af deres policykerner. I analysen af policykernerne er det vigtigt at have for øje, at
der ikke eksisterer talsmænd, som primært er talerør for ”VKO”, ”S-SF” eller ”S-SF-R” – derfor er det
nødvendigt med en hvis mængde af udtalelser for at kunne sammenfatte en kerne. Hvis jeg lægger særlig
vægt på enkelte kilder, vil det fremgå af afsnittet. Mit vigtigste kriterium for at identificere policykerne i
mængden af partirelaterede udtalelser er, at aktører fra flere forskellige partier i koalitionen har lagt vægt
på samme argumentation i flere sammenhænge.
I forhold til kildeværdi vil jeg i denne sammenhæng lægge større vægt på kilder, som partierne selv har
redigeret, fx læserbreve/kronikker, ordførertaler og – ikke mindst – betænkningsbidrag. Ift. journalistisk
bearbejdede artikler er der større risiko for, at den redigerende magt har udvalgt overbevisninger, som
partiet ikke selv prioriterer særligt højt.
3.5 En diskussion af data - validitet
Der er ingen grund til at stille spørgsmål ved validiteten af Folketingets dokumenter. Ordførertalerne er
selvfølgelig transskriberede af Folketingets administration og bearbejdet en smule for at gøre dem læsbare,
men for en god ordens skyld har jeg gennemhørt flere af ordførertalerne i forbindelse med skriveprocessen
og efterfølgende slået op i referaterne for at finde de ordrette citater. Der har ikke været nogen
uoverensstemmelse, bortset fra at en række udbrudsord som ”øh” og ”æh” er fjernet.
Ift. artiklerne fra dagspressen er der to fejlkilder:
-
Databasens dækningsgrad og evne til at identificere enkelte ord
Min evne til at finde alle artiklerne på baggrund af mine søgeord og mit researcharbejde.
For at sikre mig en god dækning har jeg valgt ikke at bruge Infomedias egne kategorier, men alene anvende
mine søgeord som basis for at identificere artiklerne. Derved har jeg sikret mig så mange ”hits” som muligt,
som jeg efterfølgende manuelt har sorteret i. I forbindelse med begge systemer har jeg fundet en række
artikler, som ikke kom frem i søgningen. Det er hovedsageligt sket gennem referencer i senere artikler. Den
metode ledte frem til én ekstra artikel, som kom med i opgørelsen af artikler vedr. systemet om
tidsubegrænset opholdstilladelse og fire ekstra artikler i tilfældet med ægtefællesammenføring. Det kan
opgøres til at være hhv. 5,3 % og 0,9 % af de anvendte artikler. På basis af de små procenter vil jeg vurdere,
at mine søgekriterier har været effektive og at jeg har fundet alle væsentlige artikler om emnerne.
Side 35
3.6 En diskussion af hypoteser – test og falsifikation
Falsifikationskriteriet indebærer, at en teori – og hypoteser udledt af teorien – skal kunne konfronteres og
afkræftes af empiri for at blive erstattet af en ny og bedre teori. På baggrund af Karl Poppers
videnskabsteoretiske overvejelser fremhæver Christian Knudsen i sin bog, at falsifikationskriteriet for
videnskabelige teorier betyder, at videnskaben udvikler sig ved gennem en fejl-søge-proces af gisninger at
fremstille teorier med større og større sandhedsindhold.53 Kort sagt, teorien skal være sårbar over for
empirien.
I dette speciale indebærer det, at når jeg anvender empirien til at teste mine hypoteser og de teoretiske
rammer, skal det være muligt for empirien at afvise hypotesen – uden at dette i øvrigt vil udgøre et
problem for specialet- Tværtimod vil det blot give anledning til at revidere og udbygge de teoretiske
rammer, som er blevet falsificeret. På baggrund af at tolkningen af empiri kan være vidt forskellig, skriver
Knudsen også:
”I samfundsvidenskaben vil man til forskel fra naturvidenskaberne ikke have mulighed
for at gennemføre kontrollerede eksperimenter, men empiriske data må indsamles under
ikke-kontrollerbare omstændigheder. (…) Et påstået vellykket falsificeringsforsøg inden for en
samfundsvidenskabelig disciplin vil derfor typisk blive mødt af vidt forskellige holdninger til,
hvilken konsekvens en falsificering bør få for den pågældende hypotese eller teori”54
Det er særdeles relevant i et casestudie. Jeg kan falsificere en hypotese inden for den givne situation, som
er dansk udlændingepolitik 2001-2011, men for at ændre teorien på baggrund heraf, kræver det en
tolkning af resultatet og på baggrund heraf en ny teori og hypotese, som igen skal kunne testes og
falsificeres. Knudsen opstiller også begrebet ”sofistikeret falsifikationisme” (med henvisning til bl.a. Imre
Lakatos), med hvilket han blandt andet mener, at selvom en teori er blevet falsificeret, så bør den ikke
forkastes, før der kan opstilles et bedre og mere levedygtigt alternativ, som er successivt mere
falsificerbart. Et godt eksempel på dette er i øvrigt Sabatier og Jenkins-Smiths artikel fra 1999, hvor de
opsummerer de foregående 10 års undersøgelser af ACF og på baggrund heraf ændrer deres hypoteser og
forfiner en række begreber, som klart øger teoriens falsificerbarhed og forudsigelsesevne. En udlægning af
denne ”sofistikerede falsifikationisme” bliver, at jeg skal kunne teste mine hypoteser og bidrage til at øge
falsificerbarheden af MSF og ACF (i det mindste i en dansk kontekst). Som jeg fremhæver i forbindelse med
min beskrivelse af casestudier, er konteksten og casen ikke umiddelbart adskillelig, hvilket er vigtigt at
holde for øje, så min konklusion ikke får større gyldighed, end casen kan give den.
3.7 Opsamling
I dette afsnit har jeg gennemgået min metodiske tilgang til casen samt afgrænset forklaringsværdien af
casestudier. Derudover har jeg redegjort for, hvordan empirien i de næste fire afsnit er tilvejebragt og
kriterierne for falsificerbarhed. På baggrund heraf er jeg klar til at gennemgå de empiriske afsnit.
53
54
Knudsen (1994), p. 113. Se i øvigt også Fuglsang og Olsen (2004), p. 92ff
Knudsen (1994), p. 131.
Side 36
4 Perioden 2001-08: ”En fast og fair udlændingepolitik”
Med baggrund i de teoretiske rammer og metodiske overvejelser vil jeg nu gennemgå de fire perioder i
afsnittene 4-7. Jeg vil i hvert afsnit identificere de relevante koalitioner og deres policykerne, hvilket er de
to afgørende elementer for at kunne anvende mine teoretiske rammer. Derudover vil jeg karakterisere
periodernes konkrete ændringer i de relevante afsnit. Det sidste er nødvendigt for at kunne beskrive
omfanget og karakteren af ændringer, og dermed analysere sammenhængen mellem ændringerne og
koalitionernes policykerner.
Herunder er den periode, jeg dækker i dette afsnit, markeret med grønt.
Figur 4-1 Afsnit 4 set i forhold til specialets struktur
Angående denne tidsperiode har jeg disse to pointer:
-
Reglerne for ægtefællesammenføring og tidsubegrænset opholdstilladelse kan betegnes som et
”barresystem”, hvor ansøgerne skulle leve op til en række minimumskrav for at opnå en rettighed
VKO var den eneste koalition – de andre partier udviste ikke en tilstrækkelig koordinering.
Jeg vil først gennemgå og beskrive reglerne for ægtefællesammenføring og tidsubegrænset
opholdstilladelse. Derudover vil jeg beskrive partiernes adfærd i perioden og afslutte med at beskrive VKOs
policykerne.
4.1 Reglerne for ægtefællesammenføring og tidsubegrænset opholdstilladelse
Jeg vil beskrive reglerne, som de blev efter valget i 2001, da de udgør grundlaget for de ændringer, jeg
senere vil analysere. Grundlaget for lovgivning om ægtefællesammenføring og tidsubegrænset ophold blev
Side 37
lagt med lovforslag L152 i folketingssamlingen 2001-02 (2. samling). Dette lovforslag udmøntede de
væsentligste elementer af aftalen mellem regeringen og Dansk Folkeparti af 28. februar 200255.
Hvad angår ægtefællesammenføring, betød aftalen, bl.a. at:
-
Der skulle ikke være et retskrav på ægtefællesammenføring, alle ansøgninger skulle vurderes
individuelt
Der skulle ikke kunne gives ægtefællesammenføring, hvis én af ansøgerne var under 24 år gammel
Tilknytningskravet blev strammet, således at de to personers samlede tilknytning til Danmark nu
skulle være større end deres tilknytning til et andet land. Samtidig udvides tilknytningskravet til alle
familiesammenføringer56
Hvad angår permanent (tidsubegrænset) opholdstilladelse, betød aftalen, at:
-
Udlændinge kunne få permanent ophold i Danmark efter syv år (med enkelte undtagelser)
Udlændinge, der havde begået alvorlig kriminalitet, kunne ikke få tidsubegrænset opholdstilladelse
Der indførtes en karensperiode for udlændinge, der havde begået mindre alvorlig kriminalitet
Udlændinge, der havde forfalden gæld til det offentlige, kunne ikke få tidsubegrænset
opholdstilladelse.
Herunder vil jeg gennemgå reglerne ved sommeren 2008 som udgangspunkt for min analyse.57 Kravene
ændrede sig nogle gange i løbet af perioden, men som det fremgår, er ændringerne fra den politiske aftale i
2002 til lovgivningen i 2008 ikke markante. Min gennemgang vil fokusere på de enkelte krav, som jeg kort
vil beskrive ud fra to kategorier, som danner grundlag for min samlede beskrivelse af de to systemer. Først
vil jeg opdele det enkelte krav ud fra nogle indholdsmæssige kriterier. Konkret betyder det, at jeg i
skemaerne herunder karakteriserer hvert krav som enten:
-
-
Krav om økonomisk formåen: Krav, som handler om evnen til at forsørge sig selv, tilknytning til
arbejdsmarkedet eller krav, som kun kan opfyldes med betydelige økonomiske ressourcer til
rådighed
Krav om overholdelse af love: Krav om ikke at have begået kriminalitet
Krav med fokus på integration: Krav om anerkendelse af integrationsmæssige værdier eller om at
følge integrationsmæssige programmer
Andre krav, som ikke falder ind under en af de tre første kategorier.
Formålet med denne opdeling er at beskrive, hvilke faktorer systemerne lagde vægt på.
Dernæst vil jeg beskrive, hvorvidt det er muligt at vurdere, om kravet er overholdt, hvis der foreligger den
rette dokumentation, eller om kravet forudsætter en vurdering fra embedsapparatets side, med
55
Aftalen blev i øvrigt indgået efter regeringen havde fremsat sit lovforslag og førte til ændringer i dette. Som en
historisk kuriositet udtrykte Dansk Folkeparti – inden aftalen af 28. februar – var lettere skeptisk over for lovforslaget
ved 1. behandlingen og beklagede sig over hastværk.
56
Før indebar kravet, at parrets samlede tilknytning til Danmark skulle være mindst lige så stor, som til et andet land,
og tilknytningskravet blev ikke stillet ved familiesammenføring med danske statsborgere.
57
Baseret på LBK nr 808 af 08/07/2008 (bekendtgørelse af udlændingeloven). Beskrivelserne er lavet med almindelige
sprogbrug. For enkelthedens skyld, er enkelte undtagelsesregler udeladt.
Side 38
udgangspunkt i den foreliggende dokumentation. Dermed opdeler jeg kravene efter, hvorvidt det objektivt
kan konstateres, om ansøgeren lever op til kravet, eller om der er behov for en vurdering fra
forvaltningsmyndighedens side.
På baggrund af de to kategorier udgør de følgende afsnit en gennemgang af kravene til personer, der
ønskede tidsubegrænset opholdstilladelse eller ægtefællesammenføring i 2008 og en beskrivende
opsamling i afsnit 4.2.
4.1.1
Tidsubegrænset opholdstilladelse
Krav
Indhold
Type af krav
Opholdskrav
Har opholdt sig i Danmark i mere end 7 år, på samme
opholdsgrundlag58.
Objektiv konstatering
Krav med fokus på integration
Krav om økonomisk formåen
Ikke begået alvorlig
kriminalitet
Ikke idømt fængselsstraf af mindst 2 år for overtrædelse af en
række bestemmelser i lov om euforiserende stoffer,
udlændingeloven og straffeloven.
Objektiv konstatering
Karensperiode ved
anden kriminalitet
Efter et gradueringssystem betyder en fængselsstraf en
karensperiode ift. tidsubegrænset opholdstilladelse.
Objektiv konstatering.
Krav om overholdelse af love
Krav om overholdelse af love
Løbende strammet.
Ingen gæld til det
offentlige
Udlændingen har ikke forfalden gæld til det offentlige
Gennemført
integrationsprogram
Har gennemført et tilbudt introduktionsprogram efter
integrationsloven eller har gennemført fastlagte aktiviteter i
henhold til lov om en aktiv beskæftigelsesindsats.
Objektiv konstatering.
Bestået sprogprøve
Har bestået en af Ministeren for flygtninge, indvandrere og
integration godkendt danskprøve.
Objektiv konstatering
Har haft ordinær fuldtidsbeskæftigelse i Danmark i mindst 2 år
og 6 måneder.
Objektiv konstatering
Underskriver integrationskontrakt og erklæring om integration
og aktivt medborgerskab.
Objektiv konstatering.
Beskæftigelseskrav
Underskriver kontrakt og
erklæring
58
Objektiv konstatering.
Krav om økonomisk formåen
Krav med fokus på integration
Krav med fokus på integration
Krav om økonomisk formåen
Krav med fokus på integration
Hvis arbejde i 3 år i træk, så allerede mulighed for tidsubegrænset opholdstilladelse efter 5 år.
Side 39
Ægtefællesammenføring
Krav
Indhold
Type af krav
Alderskrav
Begge parter skal være over 24 år gamle.
Objektiv konstatering
Andre krav
Tilknytningskrav
Parrets samlede tilknytning til Danmark skal være større end deres
samlede tilknytning til et andet land59.
Vurdering
Krav om selvforsørgelse,
hjælp fra det offentlige I
Den herboende ægtefælle må ikke have modtaget hjælp efter lov om
aktiv socialpolitik eller integrationsloven i en periode på 1 år inden
ansøgning.
Objektiv konstatering
Krav om selvforsørgelse,
hjælp fra det offentlige II
Ansøgeren og den herboende person må ikke modtage hjælp efter lov
om aktiv socialpolitik eller integrationsloven, i tiden indtil ansøgeren
meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse.
Objektiv konstatering
Krav om selvforsørgelse,
garantistillelse
Den herboende person skal stille en økonomisk sikkerhed på 50.000 kr.
Objektiv konstatering
Den herboende person
Den herboende person skal enten have dansk indfødsret, være nordisk
statsborger, have flygtningestatus eller have haft tidsubegrænset
opholdstilladelse i Danmark i tre år.
Objektiv konstatering
Ansøgeren og den herboende person skal begge underskrive en
erklæring om at ville efter bedste evne deltage aktivt i ansøgerens
integration i det danske samfund.
Objektiv konstatering
Den herboende person godtgør at råde over sin egen bolig af rimelig
størrelse60.
Objektiv konstatering på
baggrund af udmøntning af
kravene
Underskrive erklæring
Boligkravet
Krav med fokus på integration
Krav om økonomisk formåen
Krav om økonomisk formåen
Krav om økonomisk formåen
Andre krav
Krav med fokus på integration
Krav om økonomisk formåen
Ej tvang
Ej proforma
Karensperiode ved
kriminalitet mod ægtefælle
59
60
Det må ikke anses som tvivlsomt, at samlivsforholdet er etableret efter
begge parters eget ønske.
Vurdering
Der må ikke være bestemte grunde til at antage, at det afgørende
formål med etableringen af samlivsforholdet er at opnå
opholdstilladelse.
Vurdering
I fald den herboende er blevet dømt betinget eller ubetinget
frihedsstraf for særlige former for kriminalitet begået imod en tidligere
ægtefælle eller samlever, skal der være gået min. 10 år siden da.
Objektiv konstatering
Andre krav
Andre krav
Krav om overholdelse af love
Kravet stilles ikke, hvis referenten (personen i Danmark) har opholdt sig lovligt i mere end 28 år i landet.
Dvs. mindst 20 km2 per person, højest 2 personer per beboelsesrum, i en ejerbolig eller en lejebolig, der er uopsigelig i mindst 3
år. Se BEK 814 af 20/7-2004, som er den bekendtgørelsesmæssige udmøntning af kravet i detaljer, med specifikke krav
til opsigelighed, ejerforhold og størrelse.
Side 40
4.2 Karakteristik af systemerne
Begge systemer indeholder en række objektivt konstaterbare forhold. Som udgangspunkt er
dokumentationspligten for disse forhold lagt på ansøgerne i forbindelse med udfærdigelsen af
ansøgningen. Dette vil jeg betegne som et ”barresystem”. Min begrundelse herfor er, at kravene bærer
præg af at være ”mindstekrav”, som ansøgerne skal leve op til for at opnå enten ægtefællesammenføring
eller tidsubegrænset opholdstilladelse – ansøgerne skal altså ”over” barren, for så vidt angår opfyldelse af
det enkelte krav.
Forskellen på de to systemer kan især ses på tilknytningskravet og kravene om, at et samliv ikke må være
proforma eller et resultat af tvang. I disse tre tilfælde er der tale om vurderinger, hvor resultatet ikke er
givet ud fra de objektivt konstaterbare forhold på ansøgningstidspunktet.
Da aftalen om en ny udlændingepolitik blev indgået i januar 2002, var et af aftalepunkterne, at
ægtefællesammenføring ikke måtte være en ret, men i alle tilfælde skulle være genstand for en konkret og
individuel sagsbehandling. Disse tre vurderingselementer var udmøntningen af denne formulering61.
Selvom disse krav indebærer en vurdering, er der dog stadig tale om en slags ”barre”. Især
tilknytningskravet bliver udmøntet meget detaljeret i ministeriets vejledning udformet på baggrund af
bemærkningerne til loven. I formuleringen ”større tilknytning til Danmark end til et andet land” ligger en
implicit skala, hvor tilknytningen til Danmark skal nå et vist niveau, for at kravet vurderes som værende
opfyldt.62 Som jeg senere vil diskutere, var detaljeniveauet bl.a. udgangspunktet for, at tilknytningskravet
kunne strammes til ”væsentlig større tilknytning til Danmark” – altså samme skala, men højere barre.
Hvad angår de sidste to krav, ikke proforma og ikke tvangsægteskab, er der reelt tale om skøn, men på
baggrund af en række faste retningslinjer udarbejdet af ministeriet. Disse krav kan dermed også betegnes
som ”barrer”.63
Selvom der er tale om vurderinger i disse tre krav, vil jeg fastholde, at hele systemet kan beskrives som et
”barre-system”, hvor ansøgerne skal nå et vist punkt for at få adgang (og ret til) hhv.
ægtefællesammenføring og tidsubegrænset opholdstilladelse – og det på trods af at aftalen fra 2002 netop
skulle være et opgør med ægtefællesammenføring som et retskrav.
Men hvorfor blev det et barresystem?
4.3 Begrundelse for systemerne
De to systemer stammer fra et udspil fra VK-regeringen d. 17. januar 200264 samt et udspil fra Dansk
Folkeparti d. 6. november 2001.65 På baggrund af de to udspil lavede VKO som nævnt en aftale d. 28.
februar 200266, efter regeringen havde fremsat sine lovforslag om ægtefællesammenføring og
tidsubegrænset ophold. I regeringens udspil beskrives, at et af de tre grundlæggende hensyn bag den nye
61
Se L152, 2. samling 2001-02 (lovforslaget, der indførte nye regler for ægtefællesammenføring efter regeringsskiftet i
2001) , bemærkningernes punkt 7
62
Se Ministeriet for Flygtninge, integration og Indvandrere (2005)
63
Se Ministeriet for Flygtninge, integration og indvandrere (2009)
64
Regeringen (2002 I): ”En Ny Udlændingepolitik”
65
Dansk Folkeparti (2001), ”Udlændingeudspil 2001: Når stemmerne er talt op, skal der handles straks”
66
Regeringen (2002 II): ”Aftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti vedrørende lovforslag nr. L 152”
Side 41
udlændingepolitik skal være, at antallet af udlændinge, der kommer til Danmark, skal begrænses, og der
skal stilles skærpede krav til selvforsørgelse. Dette bliver fremstillet som hovedgrunden til ændringerne i de
to regelsæt. I aftalen mellem regeringen og Dansk Folkeparti hedder det: ”Regeringen og Dansk Folkeparti
er enige om, at antallet af udlændinge, der kommer til Danmark, skal begrænses”. Som jeg senere vil vise,
er denne fremstilling konsistent helt frem til 2010.
Udover denne bevæggrund lagde især regeringspartierne også vægt på 24 årsreglens betydning for
indsatsen imod tvangsægteskaber.67 Dette argument bliver fremsat mange gange, men ved en metodisk
gennemgang af dokumenterne fremgår dette argument i mindre grad af Dansk Folkepartis argumentation.
Med indgåelsen af aftalen d. 28. februar 2002 blev grundlaget lagt for den koalition, som kom til at være
dominerende for udført policy i mange af årene fremover. I det næste afsnit vil jeg gennemgå
koalitionsdannelsen og vise, at det også var den eneste koalition frem til 2008.
4.4 Partiers koalitioner i perioden
For at belyse udviklingen i koalitioner og adfærd blandt partierne i perioden frem til sommeren 2010, har
jeg gennemgået samtlige lovforslag på udlændingeområdet. Mit mål er at vise, hvorvidt partierne i den
periode kan siges at have haft en ikke-triviel koordinering jf. mit koalitionsbegreb. Koordinering af
stemmeadfærden indenfor subsystemet siges at udgøre et ”minimumskrav” for at kunne være i koalition –
at den parlamentariske stillingtagen bliver koordineret, uden at stemmeadfærden nødvendigvis siger noget
om partiernes standpunkter i øvrigt. Men som jeg også vil vise, er det ikke nok i sig selv – der skal tilføjes et
analyselag for at kunne identificere koalitioner.
4.4.1 Gennemgang af stemmeadfærd
I min gennemgang har jeg frasorteret lovforslag, som omhandler indfødsret, jævnfør afgrænsningen af min
case. Derudover har jeg frasorteret 4 lovforslag fra 2005, som bortfaldt som følge af udskrivelsen af
folketingsvalg. Bortset fra disse har jeg alle lovforslag, som blev behandlet af Udvalget for Udlændinge- og
Integrationspolitik fra 2. samling 2001-02 til samlingen 2009-10. I alt har jeg analyseret 78 lovforslag (se den
samlede liste over lovforslag i bilag B). I sagens natur stemte Venstre og Konservative for samtlige
lovforslag, da de var fremsat af deres egen regering. I bilag A har jeg indsat grafer over de andre partiers
stemmeadfærd i perioden.
Jeg vil starte med at modbevise det almindelige indtryk af, at afstemninger på udlændingeområdet foregik
efter en fast skabelon, hvor VKO stemte alting igennem alene. Figur 4-2 herunder viser, hvilke
konstellationer af partier, der stemte for lovforslag og udviklingen henover folketingssamlinger. Summen
for hver samling er 100%. Min hovedpointe med figuren er, at det er et ekstremt mudret billede, som viser
stor afveksling og derfor stiller krav om, at jeg dykker mere ned i adfærden for det enkelte parti.
67
Se bl.a. daværende integrationsordfører Birthe Rønn Hornbechs ordførertale til L152, 2001-02, 2. samling
Side 42
Udviklingen i stemmeadfærd i udlændingepolitikken
Figur 4-2 Koalitioner, der stod bag vedtagelsen af lovgivning i udlændingeområdet 2001-2010
Graf viser, at der ikke er noget entydigt billede af, hvordan konstellationerne samlet set ser ud. Tværtimod
fluktuerer konstellationerne voldsomt fra samling til samling. Det er ikke muligt at se et klart mønster eller
finde fasttømrede koalitioner ud fra stemmeadfærden, hvilket tilsiger en dybere undersøgelse af tallene,
hvilket jeg gør i de næste afsnit.
4.4.2 Koalitionen, S-SF
Figur 4-3 illustrerer et markant stemmemønster. Den blå linje illustrerer tilfælde, hvor S og SF stemte ens til
et lovforslag på udlændingeområdet, og den røde linje illustrerer, at de to partier stemte forskelligt. I
slutningen af perioden stemte de to partier sammen i samtlige afstemninger.
Side 43
Figur 4-3 S og SF stemmekoordinering 2001-2010
Jeg konkluderer, at partierne højest havde en triviel koordinering i starten af min undersøgelsesperiode og
de kan dermed ikke siges at have udgjort en koalition. Hvad angår den tid, hvor de klart viser en
koordinering af deres stemmeadfærd, så vil jeg vende tilbage til det i afsnit 5, som handler om perioden
2008-10. Dog vil jeg her bemærke, at selvom partierne udviser en koordinering inden 2008, så er den ikke
baseret på formuleringen af en fælles policykerne – denne etableres først i 2008. Men det virker klart som
om, at partierne har nærmet sig i deres stemmeafgivning op til etableringen af denne kerne.
4.4.3 Flertalskonstellationen
Regeringen med V og K stemte selvfølgelig for alle de lovforslag, som den selv fremsatte. Det blev
hovedsageligt gjort sammen med stemmer fra DF og S, som begge støttede fra 75 - 80 % af samtlige
lovforslag i en given samling, jf. Figur 4-4 og Figur 4-5 herunder. Figurerne viser, hvor stor en andel af den
samlede mængde af lovforslag, som S og DF stemte hhv. for, imod eller ”hverken for eller imod” i hver
samling.
Side 44
Figur 4-4 Socialdemokraternes stemmeadfærd 2001-2010
Figuren viser stemmeadfærden i hver samling, således at summen for samlingen er 100%
Figur 4-5 Dansk Folkepartis stemmeadfærd 2001-2010
Figuren viser stemmeadfærden i hver samling, således at summen for samlingen er 100%.
Sammenligningen af disse to grafer illustrerer på udmærket vis, at opgørelsen af stemmeadfærd kan have
behov for at blive nuanceret. Selvom de to grafer til forveksling ligner hinanden, så spillede S og DF på
ingen måde samme rolle i forhold til policy, som deres stemmeadfærd ellers kunne tilsige. Siden aftalen fra
2002 om en ny udlændingepolitik var hjørnestenen på politikområdet aksen VKO. I aftalen om et
serviceeftersyn af udlændingepolitikken fra 2010 hedder det:
Side 45
”Med aftalen styrkes integrationen yderligere, og det succesfulde samarbejde mellem regeringen og Dansk
Folkeparti siden 2001 om en fast og fair udlændingepolitik, som har bragt indvandringen til Danmark under
kontrol, fortsætter. Det er vigtigt med en fast og klar politik, der gør op med politisk slendrian før 2001. Det
er et faktum, at siden valget i 2001 har regeringen i et samarbejde med Dansk Folkeparti gennemført en
fast og fair udlændingepolitik, der har bragt indvandringen til Danmark under kontrol.”68
Konstellationen udgøres tydeligt af VKO, som har stået bag langt fra fleste ændringer. De forslag, som DF
stemte imod, var især implementering af EU-lovgivning. Det er meget svært at kalde koordinationen
mellem DF og regeringen for triviel – der var tale om en reel koalition. Socialdemokraternes adfærd kan
bedst betegnes som ”støttende” – eller netop ”triviel”, jf. Sabatiers definition. Ud fra dette vil jeg betragte
VKO som en koalition og desuden som den eneste koalition i perioden.
4.4.4 Øvrige koalitioner i oppositionen?
De to partier, som jeg ikke har placeret i en koalition, er Enhedslisten og Det Radikale Venstre. Ved at lave
samme øvelse med de partier, som S og SF lige har været udsat for, får jeg dette resultat, hvor den blå linje
illustrerer tilfælde, hvor de to partier stemte sammen, mens den røde linje viser, hvor de stemte forskelligt.
Figur 4-6 Radikale og Enhedslistens stemmekoordinering 2001-2010
Konklusionen for disse to partier er mere mudret. I de fleste samlinger stemte de to partier mere sammen
end hver for sig og der er en tendens til, at de får samme stemmeadfærd til sidst i perioden, men billedet er
ikke entydigt, og der er ikke nogen specifik begivenhed, som binder de to partier sammen. Selvom de på
mange stræk er enige, vil jeg ikke betragte dem som en koalition.
4.5 Koalitioner indtil 2008
Min gennemgang giver dette billede, som jeg vil udvide i slutningen af de følgende 3 afsnit:
68
Regeringen og Dansk Folkeparti, (2010), s. 1
Side 46
Koalitioner, perioden, 2001-2008
VKO
S
SF
R
Ø
VKO-koallitionens fælles policykerne kan beskrives ud fra deres begrundelser for at etablere reglerne for
ægtefællesammenføring og tidsubegrænset ophold efter valget i 2001: Det er nødvendigt at introducere en
række minimumsbarrer/krav for at få ægtefællesammenføring eller tidsubegrænset ophold i Danmark, hvis
indvandringen til Danmark skal bringes under kontrol, hvilket den ikke var før folketingsvalget i 2001.
4.6 Opsamling på analyse af perioden 2001-2008
De to regelsæt for ægtefællesammenføring og tidsubegrænset opholdstilladelse var begge baseret på en
tankegang om en ”barre”, som ansøgerne skulle over for at opnå en rettighed. Reglerne blev ændret nogle
gange i perioden, men var grundlæggende de samme i 2008 som efter valget i 2001. VKO udgjorde en
koalition i perioden, men ingen af de andre partier udviste en ikke-triviel koordinering over tid.
Side 47
5 Perioden 2008-10: ”Plads til alle, der vil”
Målet med dette afsnit er at beskrive koalitionen mellem S og SF, som den formede sig efter sommeren
2008, såvel som konsekvenserne af den. Jeg vil vise, at de to partier udviste en ikke-triviel koordinering i
udspillet ”Plads til alle, der vil” og derudover, at de to koalitioner på ægtefællesammenføringsområdet
havde samme overbevisning.
Dette afsnits placering i min tidsramme kan ses af figuren herunder, markeret med grønt. Som den viser,
startede perioden med den begivenhed, at S og SF lavede et fælles integrations- og udlændingepolitisk
udspil.
Figur 5-1 Afsnit 5 i specialets struktur
5.1 Plads til alle, der vil – tilblivelse og indhold
I august 2008 lavede S og SF et fælles, integrationspolitisk udspil, som tog sit navn fra omkvædet i Oskar
Hansens sang ”Danmark for Folket”, som var opkaldt efter Socialdemokratiets program fra 1934.69 I
retorikken blev der trukket flere veksler på den socialdemokratiske partiarv.
Perioden 2001-2010 bød på mange forskellige udspil fra de enkelte partier, men dette er det eneste, der
var fælles. Udspillet var startskuddet til et tæt samspil imellem S og SF såvel som grundlaget for, at jeg
identificerer S-SF som en ny koalition inden for det udlændingepolitiske subsystem.
69
Se Socialdemokraterne og SF (2008) og for historiske referencer, Arbejdermuseet,
http://www.arbejdermuseet.dk/index.php?option=com_content&view=article&id=29:danmark-forfolket&catid=44:fra-arkiv-og-bibliotek&Itemid=109
Side 48
Udspillets tekst om ægtefællesammenføring er relativt kort og er ét af de 14 punkter, der udgør udspillets
substans:70
”6. Kontrolleret indvandring
Danmark vil i de kommende år få behov for at tiltrække kvalificeret arbejdskraft fra udlandet, men samtidig
spiller antallet af udlændinge en rolle for integrationen. Socialdemokraterne og SF er derfor enige om, at en
kontrolleret indvandringspolitik er nødvendig. På den ene side er det nødvendigt sammen med
arbejdsmarkedets parter at fjerne barrierer for kvalificerede udenlandske lønmodtagere i den eksisterende
lovgivning. På den anden side videreføres de gældende regler for familiesammenføring, herunder 24årsregel og tilknytningskravet, efter et regeringsskifte.
Aktuelt hersker der stor usikkerhed om reglernes juridiske og politiske status efter EF-domstolens afgørelser.
Socialdemokraterne og SF forventer og kræver, at regeringen hurtigt redegør for reglernes status, gældende
rettigheder for danske statsborgere samt en klar handleplan for regeringens tiltag i sagen. Der skal ikke
herske tvivl om, at et nyt flertal altid vil leve op til Danmarks forpligtigelser i det europæiske samarbejde.
Det er en kendt sag, at SF ikke er enige i 24-årsregel og tilknytningskrav. Det er en lige så kendt sag, at SF
ikke har stillet ultimative krav i forbindelse med skabelsen af en politisk platform for et nyt flertal. Vi har
derfor ikke villet lade denne uenighed spærre for en integrationsreform til gavn for Danmark.”
Udspillet nævner ikke tidsubegrænset opholdstilladelse eksplicit, men som jeg har vist, agerer S og SF helt
parallelt fra 2008 og frem til regeringsskiftet i 2011 – jf. figur 4-3 i sidste afsnit.
At udspillet handlede om mere end bare de 14 punkter, fremgår klart af den måde, som aktørerne selv
omtalte udspillet. Socialdemokraternes formand Helle Thorning-Schmidt (S) udtalte: »Det her er de to store
partier i oppositionen, der har samlet sig om et meget vanskeligt emne. Det er ikke det sidste oplæg, vi laver
i fællesskab,«71 og SF’s formand Villy Søvndal kaldte det et ”første skridt mod et langt mere slagkraftigt
alternativ til den nuværende regering”72.
Samtidig blev det gjort klart, at de radikale var uden for koalitionen – ikke mindst af dem selv. Margrethe
Vestager formulerede det således (med henvisning til Metock-dommen73):
”Det er et fint udspil, med masser af gode hensigter, men vi har valgt at sige nej tak til at være med.
Sommeren har jo vist med al tydelighed, at det er formålsløst at snakke om 24-års-regel og
tilknytningskrav”74
og mere lakonisk:
70
I øvrigt et af de få punkter, der handler om decideret udlændingepolitik. Udspillet er – ord for ord – meget rettet
imod integrationspolitik, fx arbejdsmarked og uddannelse.
71
Jyllands-Posten, d. 15/8-08, ”S og SF vil isolere de radikale”
72
BT, 15/8-08, ”Villy Vender”
73
Jeg gennemgår Metock-dommen i større detaljegrad i afsnit 8.
74
Berlingske, 15/8-08, ”S og SF i samme båd”
Side 49
”Men når man sad og så det (pressemødet fra Silkeborg, red.)75, så syntes det jo ikke at handle så meget om
integration af mennesker, der gerne vil have et liv og en hverdag i Danmark, men mere om en integration
mellem S og SF”.76
Med udspillet ”Plads til alle, der vil” blev der lagt et idémæssigt grundlag for en koalition mellem S og SF,
hvilket i høj grad var relevant i det udlændingepolitiske subsystem. Og på området for
ægtefællesammenføring delte koalition operationelt policy med VKO-koalitionen – de gældende regler for
familiesammenføring videreføres efter et valg.
5.2 Koalitioner indtil 2010
Som citatet ovenfor viser, så var et af de vigtige punkter i udspillet, at S og SF ville videreføre de regler for
familiesammenføring, som var gældende lov i 2008. Det gav den særegne situation, at der nu var to
fasttømrede koalitioner, som på et af de vigtige delelementer i det udlændingepolitiske system ville samme
politik.
Min gennemgang giver dette billede:
Koalitioner i perioden 2001-2008
Koalitioner i perioden 2008-2010
VKO
VKO
S
S
SF
SF
R
R
Ø
Ø
VKOs policykerne har på dette tidspunkt ikke ændret sig fra sidste periode.
Policykernen i den nyetablerede koalition S-SF vil jeg beskrive med udgangspunkt i ”Plads til alle, der vil”:
Det er nødvendigt med en kontrolleret indvandringspolitik. Det betyder, at barrierer for kvalificeret
indvandring skal fjernes, men de eksisterende barrer for fx ægtefællesammenføring bevares.
Det er værd at dvæle ved, at der reelt er dissens i koalitionen omkring en del af udspillet – om end
omfanget af dissensen er uklart. SF er imod 24-årsreglen og tilknytningskravet, men deler tilsyneladende
analysen bag behovet for en ”kontrolleret indvandring”. Det fremgår ingen steder, hvilke redskaber SF
ønsker at anvende i stedet for de to, partiet vendte sig imod – selvom det i øvrigt kan læses ud af udspillet,
at SF vil videreføre de eksisterende regler, bortset fra disse to.
75
Redaktion kommentar fra Berlingske. ”Pressemødet i Silkeborg” henviser til det pressemøde, hvor S og SF lancerede
udspillet.
76
Politiken, 15/8-08, ”De Radikale bløder op på forholdet til SF”.
Side 50
Ifølge ACF kan denne dissens ses som udtryk for en uenighed imellem de to koalitionsparter om, hvorvidt
det omstridte element er en del af policykernen eller et andet aspekt. Hvis dette er tilfældet, betyder det,
at SF som aktør betragtede ægtefællesammenføringsreglerne som instrumentelle beslutninger, der var
nødvendige for at implementere policykernen i øvrigt – mens Socialdemokraterne anså
ægtefællesammenføringsreglerne som en del af policykernen i sig selv.
Konklusionen på dette er, at policykernen med sikkerhed udgøres af analysen – at der er et behov for en
kontrolleret indvandringspolitik, mens partiernes holdning til de konkrete redskaber er genstand for nogen
uklarhed. Denne tolkning er i overensstemmelse med formuleringen i udspillet. Der er mere usikkerhed
om, hvorvidt 24-års-reglen og tilknytningskravet udgjorde en del af policykernen. Her vil jeg tage fat på
formuleringen ”videreføres de eksisterende regler”, som viser, at det samlede regelsæt kan siges at være
en del af policykernen, som S-SF-koalitionen dermed deler med VKO-koalitionen, usikkerheden om 24årsreglen og tilknytningskravet til trods.
5.3 Opsamling
I 2008 etablerede S og SF en koalition på baggrund af indholdet i ”Plads til alle, der vil”. Koalitionen betød
et tæt samarbejde mellem partierne, som bl.a. kom til udtryk ved, at de to partier stemte sammen ved
samtlige afstemninger i resten af valgperioden – hvilket var til forskel fra situationen før.
S-SF-koalitionens fælles overbevisninger betød, at de to partier havde et mål om samme operationelle
politik på ægtefællesammenføringsområdet, som den anden koalition, VKO.
Side 51
6 Perioden 2010-11: ”En fast, fair – og fornuftig – udlændingepolitik”
I 2008-2010 var der i subsystemet to store koalitioner, som i høj grad delte overbevisninger. Dette varede
indtil efteråret 2010, hvor VKO-koalitionen startede en proces, der kulminerede med de to pointsystemer.
Dette afsnit handler om perioden fra pointsystemernes lancering til folketingsvalget i 2011. I afsnittet vil jeg
først vise, at idéen om systemerne stammede fra Velfærdskommissionens afrapportering i 2005. Da der var
en tydelig progression imellem både indholdet og forløbene for de to pointsystemer, vil jeg gennemgå dem
i kronologisk rækkefølge og analysere dem samt de overbevisninger, som koalitionerne gav udtryk for i
forhold til dem.
Når jeg gennemgår systemernes substans er det med to formål: At sammenligne med det ”barresystem”,
som jeg gennemgik i afsnit 4 samt at vise, at der var en progression imellem de to systemer – det for
ægtefællesammenføring udgjorde en større systemændring end det for tidsubegrænset ophold.
Når jeg gennemgår koalitionernes overbevisninger er det for at kunne analysere deres policykerne, som jeg
vil sammenfatte til sidst.
Dette afsnit handler om de dele, der er markeret med grønt i nedenstående oversigt.
Figur 6-1 Afsnit 6 i specialets struktur
Side 52
6.1 Velfærdskommissionen og idéen om et pointsystem
Første gang begrebet ”pointsystem” bliver nævnt i en udlændingepolitisk kontekst i den danske
offentlighed, sker ved Velfærdskommissionens afrapportering i 2005.77 Kommissionen var blevet nedsat i
2003 med det opdrag at analysere udviklingen i – og finansieringen af – velfærdssamfundets ydelser.
Arbejdet mundede blandt andet ud i en 172 siders teknisk rapport om ind- og udvandring i Danmark og
følgende anbefaling i kapitel 8 i den samlede afrapportering:
”Velfærdskommissionen foreslår på denne baggrund, at Danmark indfører et pointsystem til vurdering af
kvalifikationer i lighed med det canadiske. Indvandrere, der har opnået et krævet antal points i dette
pointsystem, kan bosætte sig og arbejde i Danmark. Pointsystemet skal baseres på objektive kriterier, der
har betydning for, om en indvandrer kan komme i beskæftigelse i Danmark. Indvandrerens familie, dvs.
mindreårige børn og ægtefælle, registrerede partner eller samlever, skal ligeledes kunne bo og arbejde her i
landet.”78
Kommissionen lavede et detaljeret forslag til et pointsystem, hvor mængden af point skulle afgøre, hvor
stor en økonomisk sikkerhed udlændinge skulle stille – jo flere point, des mindre sikkerhedsstillelse.
Pointsystemet skulle både gælde ordinær arbejdskraftsindvandring såvel som ægtefællesammenføring.
Grundidéen var, at jo mindre uddannelse eller erhvervsevne ægtefællen havde, des større pengesum skulle
parret stille med. Til gengæld skulle bl.a. tilknytningskravet bortfalde. Konkret skulle garantien være på
25.000 plus 2.000 for hvert point, som udlændingen manglede for at opnå 100 point – det vil sige op til
225.000.
Forslaget fra Velfærdskommissionen gav anledning til meget sporadisk omtale og diskussion i dagspressen.
I Berlingske Tidende udtalte daværende integrationsminister Rikke Hvilshøj (V): ”Jeg anser det ikke for
realistisk, at vi dropper tilknytningskravet.”, hvortil Pia Kjærsgaard (DF) supplerede:
”Det her er et totalt opgør med det nuværende indvandringsstop. Det er skrivebordsløsninger fra
professorer og erhvervsfolk, der lefler for Dansk Industris propaganda for højere indvandring. Men man
risikerer både indvandring af højtuddannede og dem, som ikke bidrager med noget positivt, til det danske
samfund.”79
Pointsystemer trak omtale i Kristeligt Dagblad80 samme dag, men derudover berørte dagspressen ikke
emnet. I januar 2006 nævner daværende beskæftigelsesminister Claus Hjort Frederiksen (V) i forbifarten
pointsystemer og inspiration fra Canada81, hvilket afstedkom et par temaartikler i Weekendavisen over de
følgende måneder.82 Emnet afsluttes endeligt i november 2006, da Dansk Folkeparti og regeringen (som en
del af aftalerne om Finansloven 2007), indfører en green card-ordning med et pointsystem, hvor personer
77
Se Velfærdskommissionen (2005 I), Velfærdskommissionen (2005 II) og Regeringen (2003): Kommissoriet for
Velfærdskommissionen.
78
Velfærdskommissionen (2005 I), p. 499
79
Begge citater fra Berlingske Tidende, d. 8/12-2005, ”Opgør med regeringens udlændingepolitik”
80
Kristeligt Dagblad, 8/12-2005, ”Danmark skal åbne grænserne for højtuddannede”
81
Berlingske Tidende d. 15/1-2006, ”Green Card: Indvandring er afgørende for fremtidens velfærd”
82
Weekendavisen, d. 17/2-2006 og 17/3-2006.
Side 53
kan få opholdstilladelse i seks måneder til at søge arbejde.83 Altså et noget andet sigte – og en del mere
begrænset – end Velfærdskommissionens oprindelige.
Pointsystemerne får herefter lov til at ligge i den idémæssige ursuppe indtil januar 2010, hvor VKOkoalitionen lancerer konceptet som en del af et serviceeftersyn af udlændingelovgivningen.
6.2 Pointsystemet for tidsubegrænset opholdstilladelse
Reformen af systemet for tidsubegrænset opholdstilladelse blev lanceret i en aftale om et ”serviceeftersyn”
af udlændingereglerne den 15. marts 20101. Lovforslaget om tidsubegrænset ophold84, som udmøntede
aftalen, blev fremsat kort tid efter og vedtaget den 25. maj 2010 med stemmer fra Venstre, Konservative,
Dansk Folkeparti og Poul Ørum (uden for en folketingsgruppe). Liberal Alliance afstod fra at stemme og de
øvrige partier stemte imod.
Den samlede kronologi ift. pointsystemet fremgår herunder:
Dato
Begivenhed
6. oktober 2009
Statsminister Lars Løkke Rasmussen lancerer et serviceeftersyn af udlændingelovgivningen i sin
redegørelse ved Folketingets åbning.85
27. januar 2010
Integrationsminister Birthe Rønn Hornbech nævner konceptet for et pointsystem til tidsubegrænset
ophold i Berlingske Tidende og Kristeligt Dagblad.86
12. februar 2010
V og Ks udlændingeordførere tilføjer idéen substans i Politiken.87 Forhandlinger er i gang.
15. marts 2010
Aftale indgås mellem regeringen og Dansk Folkeparti: ”Nye regler for at få permanent opholdstilladelse og
serviceeftersyn af udlændinge- og integrationspolitikken”.88
26. marts 2010
Lovforslag L188 (med bl.a. pointsystemet) fremsættes
25. maj 2010
Lovforslag L188 vedtages.
Tabel 6-1 Kronologien for pointsystemet for tidsubegrænset opholdstilladelse
83
Se Regeringen (2006): ”Opfølgning på aftale om fremtidig indvandring”.
L188 i folketingsåret 2009/10.
85
Se referat af møde i Folketinget d. 6/10-09
86
Berlingske Tidende, 27/1-10 ” Rønn: Kun fast ophold til de velintegrerede” og Kristeligt Dagblad, 27/1-10, ”
Pointsystem skal give udlændinge ophold”
87
Politiken, 12/2-10, ” VK vil gøre det lettere at få permanent ophold”
88
Regeringen (2010)
84
Side 54
Nedenstående skema opsummerer pointsystemet for tidsubegrænset opholdstilladelse. Udlændingen skal
leve op til samtlige krav i den første kolonne for at få 70 point – og til ét af kravene i hver af de næste to
kolonner for at få 2 gange 15 point, altså 100 i alt. Kravene i de to sidste kategorier kan ikke erstatte
hinanden på tværs.
Ufravigelige krav
70 point for at leve op til samtlige krav
Krav om medborgerskab
15 point for at leve op til ét af kravene
Krav om supplerende
integrationsrelevante kriterier
15 point for at leve op til ét af kravene
Har opholdt sig lovligt i landet i 4 år på
grundlag af udlændingelovens §§ 79e.89
Bestå en medborgerskabsprøve
Ordinær fuldtidsbeskæftigelse i mindst
4 år inden for de sidste 4½ år
-
Udvise aktivt medborgerskab ved at
have været medlem af fx en
skolebestyrelse, integrationsråd,
ældreråd, som træner i en
ungdomsforening, højskoleophold eller
lignende i ét år.
-
-
Ikke er idømt ubetinget straf af
mindst 60 dages fængsel for
overtrædelse af straffelovens
kapitler om forbrydelser mod
statens selvstændighed og
sikkerhed, om forbrydelser mod
statsforfatningen og de øverste
statsmyndigheder
At personen ikke er idømt
fængselsstraf eller tilsvarende i 18
måneder for en forbrydelse
Straf i kortere tid giver
karensperioder
ELLER
ELLER
Færdiggjort en lang videregående
uddannelse, en professionsbacheloruddannelse, en
erhvervsakademiuddannelse eller en
erhvervsrettet ungdomsuddannelse i
Danmark
ELLER
bestået Prøve i Dansk 3 eller en prøve
på et tilsvarende eller højere niveau.
Ingen forfalden gæld til det offentlige,
medmindre der er givet henstand og
beløbet er under 100.000.
Udlændingen har ikke modtaget
offentlig hjælp efter lov om aktiv
socialpolitik eller integrationsloven i 3
år forud for tidspunktet, hvor
udlændingen indgiver ansøgning om
tidsubegrænset opholdstilladelse.
Udlændingen har bestået Prøve i Dansk
2, jf. § 9, stk. 1, i lov om
danskuddannelse til voksne udlændinge
m.fl., eller en danskprøve på et
tilsvarende eller højere niveau
Udlændingen har haft ordinær
fuldtidsbeskæftigelse i Danmark i
mindst 2 år og 6 måneder inden for de
sidste 3 år.
89
Undtaget personer med særlig tilknytning, fx tidligere statsborgere eller fra det danske mindretal i Sydslesvig.
Side 55
6.2.1 Analyse af pointsystemet
Da den første kategori består af ufravigelige krav, som reelt er obligatoriske, minder indholdet i kategorien
meget om det hidtidige system beskrevet i afsnit 4. Der er nogle nuanceændringer (fx nogle hårdere
karensperioder for kriminelle), men kategorierne dækker den samme type krav og har samme karakter af
ufravigelighed eller ”barrer” som hidtil.
De to kategorier, der giver 15 point hver, udgør en række ekstrakrav med meget begrænsede muligheder
for substitution af det enkelte krav. Den ene kategori har to muligheder og den anden har tre. Der skulle
dog gå over et år, før der reelt var to muligheder i den første kategori, da prøven for medborgerskab først
blev afholdt et år efter, pointsystemet trådte i kraft90. I den anden kategori er der tale om, at enten ét af de
ufravigelige krav skulle opfyldes med en højere barre (sprog eller beskæftigelse) eller personen skulle have
taget en dansk uddannelse.
Ved en nærmere gennemgang bliver det reelt et åbent spørgsmål, hvilken rolle pointværdierne spiller i
systemet. Selve værdisættelsen virker arbitrær. Hvis den første kategori var sat til ét point og kravet var, at
man skulle opnå 31 point, ville resultatet være det samme. Hvis der slet ikke var brugt pointværdier på de
tre kategorier, ville resultatet også være det samme – blot det blev gjort klart, at ansøger skulle leve op til
alle tre kategorier.
Modellen er dermed en slags hybrid imellem et pointprincip og systemet, som det har været hidtil – med
vægten på det sidste. Kravene er meget tæt beslægtede med den tidligere model, hvorved de to ekstra
kategorier får karakter af en ”stramning”, hvor ansøger skal have været aktiv i civilsamfundet og reelt skal
leve op til ét ekstra krav om enten sprog, beskæftigelse eller uddannelse.
Kort sagt, så er systemet meget tæt på et ”barresystem”, hvor barren generelt set er blevet hævet, bortset
fra opholdskravet, som blev sænket markant. Men hvorfor var det så nødvendigt?
6.2.2 Begrundelser for pointsystemet
I aftaleteksten bliver det nye system beskrevet som en videreudvikling af politikken siden 2001: ”Med
aftalen styrkes integrationen yderligere, og det succesfulde samarbejde mellem regeringen og Dansk
Folkeparti siden 2001 om en fast og fair udlændingepolitik, som har bragt indvandringen til Danmark under
kontrol, fortsætter” 91. Aftalen fokuserer på integration – at velintegrerede indvandrere skal have lettere
ved at få tidsubegrænset opholdstilladelse og det skal være sværere for dårligt integrerede indvandrere.
Men den officielle begrundelse er kun konklusionen på et forløb imellem V, K og O. Dette vil jeg udfolde
herunder, hvor jeg gennemgår, hvordan de enkelte koalitioner og partier forholdt sig til pointsystemet.
90
Den nævnte prøve var ikke klar ved systemets indførelse og endte med at blive afholdt første gang i juni 2011 (Se
bl.a. BEK 334 af 13/4-11, der sætter rammerne for prøven). Som udgangspunkt opgjorde Integrationsministeriet ikke
årsager til afslag, men det er nærliggende, at dette forhold kunne være en stor grund til et markant fald i antallet af
tidsubegrænsede opholdstilladelser i den periode. Se fx svar på spørgsmål 188, Folketingets udvalg for Udlændinge og
Integrationspolitik, samlingen 2010-11: ”I perioden 2. juni 2010-19. februar 2011 har Udlændingeservice truffet 1.673
afgørelser om afslag på tidsubegrænset opholdstilladelse og 76 afgørelser om meddelelse af tidsubegrænset
opholdstilladelse efter de nye regler i lov nr. 572 af 31. maj 2010”. Det betød reelt, at man skulle have været aktiv i en
bestyrelse eller lignende i ét år, dvs. også i en periode forinden systemet overhovedet blev lavet.
91
Regeringen (2010)
Side 56
6.2.3 Aktørholdninger
I det følgende afsnit vil jeg gennemgå aktørernes, dvs. partiernes, holdninger til pointsystemet for
tidsubegrænset opholdstilladelser. Metoden er beskrevet i afsnit 3.
6.2.3.1 Koalitionen Venstre, Konservative og Dansk Folkeparti
Det argument, som oftest fremtræder for pointsystemet, var kombinationen af økonomi og integration.
Det er også det, der bliver fremhævet i såvel bemærkningerne til loven som i regeringspartiernes
betænkningsbidrag. Bortset fra dette fælles argument indskrev de tre partier sig i pointsystemet for
tidsubegrænset opholdstilladelse med forskellige argumenter. Især Dansk Folkeparti havde en unik
fortælling ift. pointsystemet.
De to centrale personer fra Venstre var integrationsordfører Karsten Lauritzen og integrationsminister
Birthe Rønn Hornbech. Som udgangspunkt udtalte ministeren sig dog som talsmand for den samlede
regering, og ikke partiet Venstre. Det giver et afgrænsningsproblem, som jeg har løst ved hovedsageligt at
anvende Karsten Lauritzens udtalelser som kilde og kun sekundært ministerens.
Ved lanceringen af grundkonturerne til et pointsystem lagde Venstre vægt på to elementer – belønning for
god integration og fokus på samfundets behov for arbejdskraft.92 De samme begrundelser går igen ved
lanceringen af aftalen93 og ved debatten af lovforslaget. Pointsystemet bliver præsenteret som et nybrud i
forhold til tidligere stramninger såvel som en håndsrækning.94 Ud over de to begrundelser lagde partiet
vægt på, at systemet var en videreførelse af udlændingepolitikken siden 2001, men en ønskværdig ændring
som følge af andre indvandringsmønstre.95
De konservative vægtede argumenterne anderledes. Integrationsordfører Naser Khader lagde mindre vægt
på ”makroplanet” i form af aggregerede indvandringsmønstre og større vægt på incitamenterne for den
enkelte person:
”Det er et godt borgerligt synspunkt at belønne de mennesker, som gør en god indsats. Så hvis man viser
vilje til at integrere sig, så skal man kunne gå efter en hurtigere permanent opholdstilladelse. En form for
gulerod.” 96
Der var ikke uoverensstemmelse mellem de to regeringspartiers begrundelser og overvejelser, men de
konservative lagde større vægt på den værdipolitiske del af pointsystemet – at grænsen var nået for
stramninger, bortset fra, at det gerne måtte bliver sværere for udlændinge, der modarbejdede
demokratiet, at få tidsubegrænset opholdstilladelse97. I en kronik gennemgik Naser Khader aftalen set i
forhold til de Konservatives integrationsudspil ”Demokrati integration”98 fra august 2009, som lagde vægt
på demokrati og medborgerskab – altså den ”værdimæssige” integration.
92
Politiken, 12. februar 2010, ”VK vil gøre det lettere at få permanent ophold”
Jyllands-Posten, d. 16. marts 2010 ”Hurtigere ophold til de velintegrerede”
94
Karsten Lauritzens ordførertale til L188, samling 2009-10.
95
Se bl.a. betænkningsbidrag til L188, samling 2009-10, samt Karsten Lauritzens ordførertale til samme.
96
Politiken, 12. februar 2010, ”VK vil gøre det lettere at få permanent ophold”
97
Politiken, 12. februar 2010, ”VK vil gøre det lettere at få permanent ophold”
98
Konservative (2009), ”Demokratisk integration”
93
Side 57
Til gengæld havde Dansk Folkeparti en mere unik position. Dansk Folkepartis holdning til forslaget om et
pointsystem ændrede sig fra januar til aftalen blev indgået i marts. I januar var både Peter Skaarup og
Kristian Thulesen-Dahl skeptiske. Sidstnævnte udtrykte sig således:
”Nogle af de, der har fået permanent opholdstilladelse eller statsborgerskab i forskellige vestlige lande, har
vist sig ikke at være integrerede på nogen måde. Så derfor er jeg noget skeptisk over for et forslag, der
handler om, at man skal kunne give permanent opholdstilladelse tidligere, end man gør i dag”99
Og Peter Skaarup supplerede:
”Det vil være halsløs gerning at tro, at vi ved at lempe på de her ting får nogle flygtninge og indvandrere,
der bidrager med en hel masse.”100
Ved lanceringen i marts var Dansk Folkepartis argumentation derimod i tråd med regeringsordførernes.
Peter Skaarup lagde vægt på, at betingelserne skulle være skrappe101, men samtidig var argumentationen
om andre indvandringsmønstre nu fremtrædende.102 Peter Skaarup udtrykte sig således:
”Der kommer langt flere, der er interesseret i at være en del af og deltage i det danske samfund. Og dem vil
vi gerne belønne, ved at de hurtigere kan få permanent ophold i Danmark.”103
I ordførertale og betænkningsbidrag bruges der ikke mange linjer på pointsystemet set i forhold til de andre
dele af det lovforslag, der indførte det (L188). Dansk Folkepartis ordfører, Martin Henriksen, nævnte ikke
partiets egen vurdering af pointsystemet i sin ordførertale ved 1. behandlingen, men valgte at lægge vægt
på en række andre elementer i serviceeftersynet. Talen havde derimod karakter af et langt angreb på den
anden koalition.
Opsummerende havde VKO-koalitionen et fælles argument om ændrede indvandringsmønstre, men
derudover brugte de tre partier forskellige substansmæssige begrundelser for pointsystemet.
6.2.3.2 Socialdemokraterne og SF
Denne koalition var – i sagens natur – reagerende på udspillet fra VKO. Reaktionerne kom i tre faser: Før
aftalen, umiddelbart efter aftalen og ved afslutningen af lovbehandlingen.
Da pointsystemerne blev lanceret på konceptplanet i januar 2010, udtalte Socialdemokraternes
udlændingeordfører Henrik Dam Kristensen uforpligtende: ”Det lyder fornuftigt nok, men dels skal vi se,
hvad regeringen vil gøre for de svageste”104, mens SFs udlændingeordfører Astrid Krag formulerede det
således: ” Ideen om at belønne de mennesker, der gerne vil have Danmark som deres udgangspunkt, støtter
vi op om”.105 Fælles for de to citater er, at de forholder sig til overordnede idéer og ikke til de konkrete
forslag.
99
Kristeligt Dagblad, 27. januar 2010, ”Pointsystem skal give udlændinge ophold”
Politiken, 13. februar 2010, ”V og K tavse om eget integrationsudspil”
101
Berlingske, 15. marts 2010, ”Hård kritik af ny udlændingelov”
102
Se fx Jyllands-Posten, 16. marts 2010, ” Hurtigere ophold til velintegrerede”
103
Politiken, 16. marts 2010, ”Udlændingeregler strammes og lempes”
104
Berlingske, 27. januar 2010, ”Rønn: Kun fast ophold til de velintegrerede”
105
Politiken, 13. februar 2010, ”V og K tavse om eget integrationsudspil”
100
Side 58
Da aftalen bliver indgået, bærer de to partiers udmeldinger præg af, at S og SF kritiserer konkrete
elementer uden at forholde sig til det samlede forslag. Henrik Dam Kristensen (S) fremhæver problemerne
for astmapatienter, deltidsansatte og personer under uddannelse106, SFs gruppeformand Ole Sohn siger
”Der er positive elementer i et pointsystem. Men det afhænger af, hvordan systemet er skruet sammen”107,
mens Astrid Krag direkte siger: ”Vi må se de enkelte forslag, når de kommer frem og så se, hvad vi kan
støtte, og hvad vi ikke kan støtte”.108
Denne flertydighed varer ved frem til de to partiers ordførertaler ved 1. behandlingen d. 19. april, hvor de
to partier melder negativt ud. I partiernes ordførertaler og fælles betænkningsbidrag bliver holdningerne
skåret tydeligt op: Partierne er ikke imod et pointsystem, der gavner integrationen, men det lever VKOs
aftale ikke op til:
”At indføre et pointsystem for opnåelse af permanent opholdstilladelse er med S og SF’s øjne som
udgangspunkt en god idé. Det er positivt at belønne udlændinge, der gør en indsats for at integrere sig, og
klart at vise en vej til at blive en del af det danske samfund (sic). Men det foreslåede pointsystem er langt fra
udformet tilfredsstillende, og en lang række udlændinge bliver straffet unødigt. S og SF må konstatere, at
regeringen og DF ikke lever op til sine egne ambitioner i dette forslag.”109
Dette bliver partiernes afsluttende holdning, som betyder, at de stemte imod L188. Partierne får ikke
formuleret, hvordan de mener et pointsystem kan indrettes, men det må konkluderes, at de støttede det
daværende system frem for det af VKO aftalte.
6.2.3.3 Radikale og Enhedslisten
De radikale var fra starten imod idéen om et pointsystem. Marianne Jelved (R): ”Det er en urimelig
stramning, som vil ramme de svageste. Der bor mennesker lovligt i Danmark, som på grund af sygdom,
alder og sociale forhold ikke er i stand til at leve op til de krav, der skal give point”.110 Denne kritik holdt ved
hele forløbet. Enhedslisten fyldte meget lidt i den offentlige debat, men i sin ordførertale lagde Johanne
Schmidt-Nielsen (Ø) vægt på de samme elementer som Marianne Jelved i ovenstående citat. Begge partier
stemte imod.
6.2.4 Opsummering, tidsubegrænset ophold
Pointsystemet for tidsubegrænset opholdstilladelse udgjorde en hybridmodel, hvor grundelementerne fra
det hidtidige system for tidsubegrænset ophold blev bibeholdt, men passet ind i en pointmodel og
suppleret med nogle nye krav.
De to koalitioner, VKO og S-SF, var intakte. De forskellige partiers stillingtagen var, at VKO bar
pointsystemet igennem, men med vægt på forskellige elementer på tværs af de tre partier. S-SF støttede
princippet i et pointsystem, men ikke den konkrete udformning. R og Ø var grundlæggende imod systemet,
fordi et pointsystem rammer dem, der ikke kan optjene points.
106
Berlingske, 15. marts 2010, ”Hård kritik af nye udlændingelov”
Berlingske, 16. marts 2010, ”Udlændinge skal samle point”
108
Berlingske, 17. marts 2010, ”S-SF Lurepasser om udlændinge”
109
S og SFs betænkningsbidrag til L188, samling 2009-10
110
Kristeligt Dagblad, 27. januar 2010, ”Pointsystem skal give udlændinge ophold”
107
Side 59
Mange dele af dette forløb kom til at gå igen ved pointsystemet for ægtefællesammenføring, samtidig med
at indførslen af pointsystemet for ægtefællesammenføring bar præg af, at systemændringerne i forslaget
var langt større og alle reaktioner blev langt kraftigere.
6.3 Pointsystemet for ægtefællesammenføring
Forløbet med pointsystemet for tidsubegrænset ophold blev formelt set afsluttet i maj 2010. Allerede tre
måneder senere startede en ny diskussion, da idéen om et pointsystem for ægtefællesammenføring blev
lanceret.
6.3.1 Kronologi
Idéen om et pointsystem for ægtefællesammenføring bliver nævnt første gang af Peter Skaarup i august
2010.111 Dette bliver efterfulgt af en række udmeldinger fra de kommende forligspartier (VKO) frem til
starten af november.112 Den 6. november 2010 lancerer statsminister Lars Løkke Rasmussen pointsystemet
i sin tale på Venstres Landsmøde113 og dagen efter indgår VKO en aftale under overskriften ”Nye tider, nye
krav”.114 Aftalen følges op af lovforslag den 17. marts 2011, som bliver vedtaget den 1. juni 2011.
6.3.2 Beskrivelse af systemet
Pointsystemet for ægtefællesammenføring byggede oven på de eksisterende regler. I afsnit 4 har jeg
gennemgået de eksisterende regler, som jeg ikke vil gentage her – herunder nævner jeg kun ændringer.115
Ændringerne faldt i to kategorier:
1. Tilpasning af de eksisterende krav, dvs. skærpede krav til den herboende (personen i Danmark)
2. Pointsystemet med krav om at ansøger (dvs. personen, der søger til Danmark) skal opnå hhv. 60
eller 120 point
6.3.2.1 Ad 1, skærpede krav til den herboende
Tilknytningskravet blev strammet, så parrets samlede tilknytning til Danmark nu skulle være væsentlig
større, end deres samlede tilknytning til et andet land. Den praktiske betydning var, at personen i Danmark
nu skulle have opholdt sig i længere tid i landet (15 års lovligt ophold, dog afhængigt af fx
arbejdsmarkedstilknytning og uddannelse, som kan få opholdstiden ned på 8-9 år), samt at ansøger skulle
have gennemført et kursus i dansk på grundlæggende niveau og have haft mindst 2 ophold i Danmark eller
tidligere have haft opholdstilladelse.
Den økonomiske sikkerhedsstillelse blev øget til 100.000 i 2011 niveau.
Den herboende skulle leve op til kravene for at få tidsubegrænset opholdstilladelse for at vedkommendes
ægtefælle kunne bliver ægtefællesammenført. Det betød, at personer, som fik tidsubegrænset før
pointsystemet fra 2010 og søgte ægtefællesammenføring, alligevel skal leve op til det nye regler i
pointsystemet for tidsubegrænset ophold (kravet gjaldt dog ikke danske statsborgere).
111
Berlingske, 5/8-10, ”DF vil smække døren i for ikke-vestlige indvandrere”
Se bl.a. Berlingske, 29/9-10, ”Rønn vil favorisere boligejere” og Jyllands-Posten, 12/9-10, ”Opgør med
udlændingepolitikken”
113
Venstre (2010): ”Statsminister Lars Løkke Rasmussen tale ved Venstres Landsmøde 2010”
114
Regeringen og Dansk Folkeparti (2010 II)
115
Afsnittet er lavet med udgangspunkt i L168, 1. samling 2010-11, reform af ægtefællesammenføringsreglerne.
112
Side 60
6.3.2.2 Ad 2, nye krav til ansøgeren
Konstruktionen med et pointsystem for ægtefællesammenføring var ny. 24 års-reglen blev teknisk set
afskaffet, men kravet blev i stedet, at ved ægtefællesammenføringer, hvor en af personerne var under 24,
skulle ansøger opnå 120 points i modsætning til de almindelige 60 points. Pointene kunne opnås efter
følgende kriterier (det er dog kun muligt at opnå point fra hver kategori én gang):
Erhvervserfaring:
- 40 point for ordinær fuldtidsbeskæftigelse i 2 ½ ud af de seneste 3 år i Danmark eller i udlandet
- 60 point for kvalificeret erhvervserfaring (positivliste-job116) i 2 ½ år ud af de seneste 3 år i udlandet
- 80 point for at have haft erhvervserfaring i mindst 2 år i Danmark med opholdstilladelse via
koncernordningen117, som specialist i et job anført på positivlisten eller et job, som gav en årlig
bruttoindkomst på mindst 375.000 kr.
Sproglige kvalifikationer:
- 50 point for at have enten dansk-, svensk- eller norskkundskaber på niveau svarende til
studieprøven
- 40 point for at have enten engelsk-, tysk-, fransk- eller spanskkundskaber på niveau svarende til
studieprøven
Færdiggjort uddannelse:
- 40 point for at have en udenlandsk uddannelse på niveau med en dansk erhvervsuddannelse,
erhvervsakademiuddannelse, professionsbacheloruddannelse eller lignende
- 50 point for at have en dansk erhvervsuddannelse, erhvervsakademiuddannelse,
professionsbacheloruddannelse eller lignende
- 50 point for at have en udenlandsk bacheloruddannelse
- 70 point for at have en dansk bacheloruddannelse, eller en bachelor fra et af de 50 bedste
universiteter i verden118
- 80 point for at have en ph.d.-grad eller en kandidatuddannelse fra udlandet
- 100 point for at have en ph.d.-grad eller en kandidatuddannelse fra Danmark eller fra et af de 50
bedste universiteter i verden
Supplerende point (op til 20 points)119
- 20 point for at have enten engelsk-, tysk-, fransk- eller spanskkundskaber på et niveau svarende til
Prøve i Dansk 2
- 20 point for at have danskkundskaber på et niveau svarende til Prøve i Dansk 2
116
Positivlisten er en liste over erhverv, hvor der er en mangel på kvalificeret arbejdskraft i Danmark. Derfor er det
typisk lettere for personer med disse kvalifikation af få opholdstilladelse. Listen opdateres løbende af
ressortministeriet. Se udlændingeloven §9a, stk. 2, 2. pkt.
117
Koncernordningen giver opholdstilladelse til personer ansat i en international koncern, på lempeligere vilkår. Se
udlændingeloven §9a, stk. 2, 4. pkt.
118
Jf. bemærkningerne til L168: ”(…) ved top 50-listen over verdens bedste universiteter henvises til den rangliste,
som anvendes af Undervisningsministeriet ved vurdering af, om der kan tildeles udlandsstipendium til hele
kandidatuddannelser, samt af Videnskabsministeriet. Dette er aktuelt en rangliste som Quacquarelli Symonds (QS)
udarbejder, og som fremgår af www.topuniversities.com.”
119
Disse krav har en del undtagelsesregler – det er fx ikke muligt at få point pga. samme sprogkundskaber to gange (fx
både 20 og 40 point for tysk) og det er ikke muligt at få point for at være selvforsørgende, hvis man også har fået
points for erhvervsarbejde.
Side 61
-
20 point, hvis ansøgeren ikke bosætter sig i et boligområde, der er på ghettolisten
10 point, hvis ansøgeren har deltaget aktivt og ulønnet i en global humanitær organisation i mindst
1 år
10 point, hvis ansøgeren har været selvforsørgende i hjemlandet.
6.3.3 Karakteristik af pointsystemet
I modsætning til pointsystemet for tidsubegrænset opholdstilladelse var pointsystemet for
ægtefællesammenføring en større indholdsmæssig nyskabelse. Der var tale om helt nye krav til par, hvor
begge var over 24 år – og en ny mulighed for par, hvor en eller begge var under 24 år gamle.
Mens pointsystemet for tidsubegrænset ophold bar præg af, at det gamle system blev presset ned i en
pointlogik, så var der med pointsystemet for ægtefællesammenføring tale om et system, som i langt højere
grad lagde sig op ad Velfærdskommissionen model. Det stillede nogle krav, som indholdsmæssigt handlede
om arbejdsparathed. Der var dog to forskelle i forhold til Velfærdskommissionens forslag:
Tilknytningskravet blev strammet i stedet for afskaffet. Samtidig blev pointsystemet et spørgsmål om
overhovedet at få adgang til ægtefællesammenføring, ikke bare om sikkerhedsstillelse.
Med substansen i systemet på plads, vil jeg nu analysere, hvordan medieomtalen og partiers ageren var.
6.3.3.1 Pressedækning
I alt har jeg identificeret 420 artikler, som handler om pointsystemet (jf. afsnit 3). I figur 6-2 viser jeg,
hvordan de fordelte sig på de enkelte ugenumre i årene 2010-11. Aftalen om pointsystemet blev
offentliggjort d. 7. november 2010, hvilket var søndag i uge 44.
Figur 6-2 Artikler om pointsystemet for ægtefællesammenføring fordelt på uger, hvor de blev bragt
420 er et højt antal artikler og i perioden fra uge 44 til årsskiftet fremstår pointsystemet som en meget
dominerende dagsorden. I den periode blev der bragt 303 artikler i alt om pointsystemet. Det viser klart, at
systemet fik en intens pressedækning i ca. 2 måneder, og derefter fortsat blev omtalt med jævne
mellemrum i dagspressen. Så den korte karakteristik er, at pointsystemet var en altoverskyggende
dagsorden i ca. 2 måneder og fortsatte med at have mediernes bevågenhed i et halvt år derefter. Men hvad
gik dækningen ud på?
Side 62
Der var mange sidedagsordener i perioden. Udover selve nyhedsværdien i aftalen, var der fx enkelthistorier om personer, som ville blive omfattet af systemet og ekspertdiskussioner, bl.a. om forholdet til
EU-retten og Metock-dommen. Min gennemgang efterlader dog ingen tvivl om, at S og SFs første
reaktioner og interne forhold var den sidedagsorden, som dominerede mediedækningen. Herunder er en
oversigt over de artikler, som jeg har kodet som dækning af S og SFs interne diskussion, fordelt på
ugenumre120.
Figur 6-3 Artikler om uenighed internt i S-SF koalitionens partier, fordelt på uger, hvor de blev bragt.
Det var selvfølgelig ikke kun S og SFs holdninger, der var til debat – VKO var også genstand for interne
diskussioner. Begge dele vender jeg tilbage til i min gennemgang af aktørernes overbevisninger, som følger
herunder.
6.3.4
Aktørernes overbevisninger
6.3.4.1 VKO-koalitionen
Da Birthe Rønn Hornbech (integrationsminister, V) første gang begrunder et pointsystem for
ægtefællesammenføring i september 2010, gør hun det med disse ord:
”Det drejer sig om integrationsevne. Der skal ikke komme udlændinge hertil, som undergraver den danske
velfærdsmodel; der skal komme udlændinge hertil, som bidrager til regeringens vækst-og
velstandspolitik”121
Den argumentation passer i høj grad for Venstre hele vejen igennem. Lars Løkke begrundede systemet
således i sin Landsmødetale fra 2010:
”For nogle kan det være lige meget, om de er langt over 24 år. De skal bare ikke ind, hvis de udelukkende
kommer for at ligge det danske samfund til last. (…) For andre – f.eks. den 23-årige amerikanske
120
Som beskrevet i afsnit 3.3.2 og fodnote 52, så omfatter kodninger artikler, hvor uenighed internt i koalition er
eksplicit, enten ved at aktører inden for koalitionen udtaler sig imod hinanden eller ved den journalistiske vinkel.
121
Jyllands-Posten, 12/9-10, ”Opgør med udlændingepolitikken”.
Side 63
sygeplejerske, der allerede kan noget dansk, skal det være lettere at flytte til Danmark med sin danske
ægtefælle. For hende har vi brug for.”
De konservatives udmeldinger var mere afdæmpede og baseret på en øget adgang for højtkvalificerede.122
Men derudover er partiet ikke omtalt i samme grad som regeringspartneren og Dansk Folkeparti fra
koalitionen. Enkelte steder er der fx uenighed om omfanget på aftalen (fx hvor Naser Khader (K) udtaler, at
det ikke er særlig mange, der vil blive ramt af aftalen, hvilket Karsten Lauritzen (V) er uenig i123). De
konservative prøver tydeligvist at tale konsekvenserne af systemet ned.124
Dansk Folkepartis forløb er et andet end det tilsvarende til pointsystemet for tidsubegrænset
opholdstilladelse. Partiet har æren af at være det første parti, der nævner pointsystem og
ægtefællesammenføring i sammenhæng, allerede i august 2010. Begrundelsen er helt tydelig, da Peter
Skaarup i dette interview siger, at målet er, at ”(…) begrænse, hvis ikke helt stoppe tilstrømningen af ikkevestlige indvandrere til Danmark.”.125 Den samme argumentation fortsætter fremad. Således hedder det i
partiets betænkningsbidrag: ”(…) forslag vil i forhold til familiesammenføringsreglerne dreje en del af
indvandringen hen imod den vestlige kulturkreds og en række andre lande, hvorfra der erfaringsmæssigt er
tale om udlændinge, som bidrager positivt til det danske samfund”.
Alle tre partier var meget aktive i presset på den anden koalition, som jeg gennemgår i næste afsnit. Peter
Skaarup erklærede, at ”Plads til alle, der vil” ikke længere var det papir værd, som den var skrevet på126 og i
et læserbrev kaldte Karsten Lauritzen (V) S og SFs stillingtagen for en ”sitcom” og efterlyste en klar
udmelding.127
Opsamlende minder situationen om den, som opstod ved indførslen af pointsystemet for tidsubegrænset
opholdstilladelse. Alle tre partier skriver sig ind i pointsystemet med forskellige udgangspunkter, dog med
de konservative som de mindst begejstrede.
6.3.4.2 S-SF-koalitionen
Igen er S og SF-koalitionen reagerende og forholder sig til pointsystemet i forskellige faser. I dette tilfælde i
fire faser: Før aftalen, umiddelbart efter aftalen, lancering af eget pointsystem og den endelige
lovbehandling. Disse fire faser er tidsmæssigt fordelt over et halvt år, så forløbet var væsentligt længere
end det tilsvarende forløb for tidsubegrænset opholdstilladelse.
Fasen før aftalen forløb i høj grad efter samme model som for tidsubegrænset ophold. Partierne melder ud,
at de ikke vil forholde sig til systemet, før de har set, hvordan det bliver indrettet.128 På dagen for Lars
Løkkes Landsmødetale udtaler udlændingeordfører Henrik Dam Kristensen (S): ”Det kan være ganske
122
Se fx Berlingske Tidende, 6/11-10, ”DF: Nogle skal slet ikke have familiesammenføring”
Politiken, 13/11-10
124
Se fx interview i Jyllands-Posten, 17/11-10, ”Også plads til lagerarbejderen”
125
Berlingske, 5/8-10, ”DF vil smække døren i for ikke-vestlige indvandrere”
126
Information, 11/11-10, ”Udlændingepagt: S-SF's udlændingepagt smuldrer”
127
Jyllands-Posten, 11/11-10, ”Debat: Ægteskabet knirker”
128
Se fx Berlingske, 27/10-10, ”Familiesammenføringer skal begrænses i ghettoer”
123
Side 64
fornuftigt. Men vi er nødt til at vide præcis, hvad vi snakker om”.129 Generelt set er de to partier fraværende
i forhold til den indholdsmæssige debat.
Jeg har i dette speciale betragtet partier som enhedsaktører, og mens jeg selvfølgelig vil følge S-SFs
holdning som partier, så er det også nødvendigt at fremstille den uenighed, som kommer til udtryk i
dagspressen. Ikke mindst fordi den kommer til at føre direkte videre til næste fase, hvor S og SF lancerer
deres eget bud på et pointsystem.
Umiddelbart efter lanceringen af pointsystemet, kommer især SF med en række modsatrettede meldinger.
SFs menneskerettighedsordfører, Kamal Qureshi, lægger for: ”Det er så trist at se, hvordan regeringen
påtager sig at stikke retningslinjer ud for, hvem unge må gifte sig med, baseret på så gammeldags
patriarkalske logikker, som man i Mellemøsten ville gnide sig i hænderne over.”130
Senere samme dag udtaler Henrik Dam Kristensen til samme medie: ”(…) Så det med et pointsystem er
ganske fornuftigt, (…) Vi er enige om, at et pointsystem kan være fornuftigt. Kamal Qureshi begår efter min
mening den fejl, at han ikke venter og ser, hvad der helt konkret kommer ud af det. Jeg tror, at
Socialdemokraterne og SF kan finde fælles fodslag.”131
Det tredje Ritzau-telegram på samme dag kommer fra Astrid Krag: ”Det er stadig meget ukonkret. De siger,
at de vil have et pointsystem. Det vil vi gerne være med til at kigge på, men det er endnu meget ukonkret.
Det står uklart, hvordan pointene helt præcist vil blive givet.”132 Ifølge Ritzaus journalistiske fremstilling
konkluderer hun, at SF dermed endnu ikke kan sige, om partiet kan støtte forslaget eller ej.
Dette forløb dækker formodentlig over en reel uenighed, ikke mindst i SF. Dagen efter bringes de første
artikler133 om intern uenighed – et tema som kom til at dominere en stor del af debatten de næste to
måneder, jf. figur 6-3.
Det er – i sagens natur – ikke muligt at udpege en central aktør i forbindelse med en fragmenteret, men dog
massiv kritik. I modsætning til min gennemgang af partiernes officielle holdninger vil karakteristikken af
kritikken være mindre sikker. Derfor må jeg pege på flere kilder og gengivelser for at sikre en vis grad af
validitet i min fremstilling. Dog tegner min gennemgang et billede af, at kritikken er i overensstemmelse
med nedenstående citat fra Trine Mach, medlem af SFs Landsledelse:
”Jeg er lodret imod stramningerne i familiesammenføringsreglerne. Det er dybt diskriminerende, hvis staten
skal bestemme, at ens ægtefælle skal have gået på et bestemt universitet, eller taget en bestemt form for
uddannelse, før man kan bo med den, man elsker.”
De to folketingsmedlemmer, Kamal Qureshi og Özlem Cekic formulerede samme pointe således:134
129
Berlingske Tidende, 7/11-10, ”Løkke strammer 24-års-regel”
Ritzau, 8/11-10, ”Hård kritik af udlændingeaftale”
131
Ritzau, 8/11-10, ”S roser nyt pointsystem for udlændinge”
132
Ritzau, 8/11-10, ”SF træder vande om udlændingestramning”
133
Se fx Information, 10/11-10, ”Udlændingepakke vækker uro i SF”, Jyllands-Posten, 10/11-10, ”Pointsystem splitter
SF” og Berlingske, 10/11-10, ”Uro i SF om udlændinge”
134
I Politiken, d. 10. november 2010, ” Nye regler for udlændinge splitter begge blokke”
130
Side 65
Cekic: ”Vi skal ikke have et samfund, hvor det er pengepungen, uddannelsen, eller hvilket land man kommer
fra, der afgør, hvilken mand eller kvinde man kan blive gift med. Det er jeg imod som socialist. Jeg går
stærkt ud fra, at vi stemmer mod det her lovforslag, når det kommer.”
Qureshi: ”Der er ikke noget i vejen med at lave et pointsystem, når det handler om, hvilken arbejdskraft vi
vil have til Danmark. Men det er en kæmpestor misforståelse at gøre valget af partner til en del af
diskussionen om arbejdskraft.”
Som det kan ses af min opgørelse, var kritikken en af mediernes hovedhistorier i ugerne 45-47. I uge 46,
præcist d. 18. november 2010, fremlagde S-SF koalitionen sit eget bud på et pointsystem under
overskriften ”Retfærdige krav til gavn for integrationen”.135 Udspillet indeholdte tre hovedpointer, som
følger de to kategorier for ændringer jf. pointsystemet:
1) Kravene til den herboende skal videreføres uændret, som det fremgår af ”Plads til alle der vil”, dvs.
ændringerne i kravene til den herboende afvises og stramningen i tilknytningskravet afvises.
2) Pointsystemet erstattes af et andet pointsystem, hvor ansøgeren skal leve op til 2 ud af 5 krav:
”bestået danskkursus”, ”bestået engelskkursus”, ”relevant uddannelse”, ”mindst 2 års
erhvervserfaring” eller ”indgåelse af en rådighedskontrakt”.
3) Pointsystemets regler for par, hvor en af parterne er under 24 år, videreføres.
S-SFs pointsystem er langt mindre teknisk udbygget end VKOs. Billedet ifølge alle aktører er, at kravene er
lempeligere.
I S-SFs forslag fremgår deres begrundelse for et andet system: ”VKO’s pointsystem giver markant bedre
rettigheder til vellønnede danskere, der finder veluddannede partnere. Det synes vi ikke er rimeligt. Det
afgørende skal ikke være, hvor højtuddannet en danskers ægtefælle er, men om vedkommende har viljen til
integration”.
Som det også fremgår af Figur 6-3, stilnede debatten af S og SFs holdning ikke af på baggrund af dette
forslag – først omkring jul begynder grafen at flade ud. Undervejs kritiserede mange aktører idéen eller
konceptet om at have et ”pointsystem” uafhængigt af indholdet i det.136 Denne kritik afspejler R og Øs
holdninger.
Ved vedtagelsen kritiserede S og SF regeringens lovforslag for at være et udtryk for ”uddannelsessnobberi”
og for at ramme socialt skævt. I partiernes betænkningsbidrag gentages formuleringerne om vellønnede
danskere med veluddannede partnere fra partiernes udspil til deres eget pointsystem, og dette bruges som
hovedbegrundelser for, at de to partier stemmer imod lovforslaget.
Forløbet med pointsystemet for ægtefællesammenføring kom til at vare længe. Fra en måned inde i
folketingssamlingen, hvor statsministeren lancerede det, og til juni, hvor det blev et af de sidste lovforslag
Folketinget vedtog, inden det holdt mødefri.
I lighed med pointsystemet for tidsubegrænset ophold, så bar dette forløb præg af, at S-SF-koalitionen
havde store problemer med at forholde sig til et nyt fænomen, som ikke var omfattet af substansen i ”Plads
135
136
Socialdemokraterne og SF (2010)
Se fx Jyllands-Posten, d. 19. november 2010 ”Det ulmer stadig i SF's bagland”
Side 66
til alle, der vil”. Men i sidste ende havde koalitionen samme holdning, som til det andet pointsystem – den
støttede et pointsystem, som var indrettet rigtigt, men det var regeringens forslag ikke.
6.3.5 Radikale Venstre og Enhedslisten
Disse to partier var enige og skrev også et fælles betænkningsbidrag til lovforslaget. Formuleringen heri er i
overensstemmelse med deres øvrige udmeldinger i hele forløbet:
”Radikale Venstres og Enhedslistens medlemmer af udvalget er imod at pointsætte folks kærlighed og
mener, at det bør være en grundlæggende ret, at man som borger i Danmark kan forelske sig i og gifte sig
med et menneske fra et andet land og siden bosætte sig i Danmark.”137
6.3.6 Opsamling, ægtefællesammenføring
Systemet for ægtefællesammenføring udgjorde en større ændring end det for tidsubegrænset
opholdstilladelse. Der var reelt tale om nye og større krav stillet inden for et system, hvor forskellige
elementer gensidigt kunne subsidiere hinanden.
Teknisk set mindede det politiske forløb om det for tidsubegrænset ophold, men intensiteten var på alle
måder langt større. Forløbet var længere, og selvom koalitionerne endte med sammenlignelige positioner,
så var især S-SF koalitionen ude for en massiv intern kritik i forløbet.
6.4 Analyse af koalitionerne 2010-11
Som det fremgår herunder, så ændrede koalitionerne sig ikke formelt, men deres indbyrdes forhold
forskubbede sig. Inden denne periode delte VKO og S-SF holdning til, hvordan ægtefællesammenføring
skulle indrettes – det gjorde de ikke ved udgangen af denne periode.
137
Betænkningsbidrag til L168, 1. samling 2010-11
Side 67
Koalitioner, perioden,
2001-2008
Koalitioner, perioden,
2008-2010
Koalitioner, perioden,
2010-11
VKO
VKO
VKO
S
S
S
SF
SF
SF
R
R
R
Ø
Ø
Ø
Koalitionen VKOs policykerne ændrede sig markant i løbet af perioden 2010-2011. Kernen i den var en ny
analyse, hvor økonomi og indvandring var tæt forbundet. Der var en, formodentlig strategisk, uklarhed om,
hvad det betød, at en indvandrer bidrog positivt. Det kan både forstås nationaløkonomisk og kulturelt.
Grundlaget for koalitionen var koblingen mellem ægtefællesammenføring og direkte samfundsøkonomi.
Forløbet i koalitionen var ikke uden sine problemer – ikke mindst de Konservative og Danske Folkeparti
havde en række offentlige uenigheder om indretningen af systemerne. Men i sidste ende kunne alle tre
partier indskrive sig i denne kerne.
Koalitionen S-SFs policykerne blev rystet en del undervejs. I slutningen af perioden fremstår den således:
Det er vigtigt at have systemer, der fremmer integration ved at stille krav om deltagelse i relevante
aktiviteter, men systemer må ikke diskriminere socialt. Vejen til det standpunkt gik dog over en længere
konflikt, som kan have handlet om, at den etablerede policykerne i ”Plads til alle, der vil” ikke længere var
dækkende for de problemstillinger, som koalitionen skulle forholde sig til. Det åbnede for en konflikt om,
hvad policykernen så egentlig var, ud over den etablerede enighed – og om den kunne rumme et
pointsystem. Det er næppe for meget at sige, at offentligheden undervejs også oplevede en debat af SFs
dybe kerne, i form af en intens konflikt imellem en opposition og partiets ledelse.
6.5 Opsamling
Da pointsystemerne blev lanceret, skabte det en fornyet forskel imellem de to koalitioner. Pga. uklarhed i
policykernen i koalitionen, så gav pointsystemet anledning til interne diskussioner i S-SF koalitionen, der
dog holdt sammen omkring en ekspliciteret policykerne.
Dette var status ved folketingsvalget i 2011.
Side 68
7 Perioden 2011: ”Ny balance”
Den begivenhed, der starter perioden 2011, kræver næppe nogle teoretiske udredninger. Den 15.
september 2011 blev der afholdt folketingsvalg med det resultat, at VK-regeringen blev erstattet af en S-SFR regering. Herefter opstod der en koalition imellem de tre regeringspartier på det udlændingepolitiske
subsystem (såvel som alle andre subsystemer).
I dette afsnit vil jeg gennemgå de politiske implikationer af dette skifte. Jeg har valgt at gøre det med
udgangspunkt i regeringsgrundlaget fra 2011. Årsagen hertil er dels, at dele af regeringsgrundlaget ikke er
implementeret i skrivende stund, så det ville blive en uafsluttet analyse, hvis jeg skulle følge alle ændringer
helt til dørs – og dels, at ved regeringsdannelsen i 2011 blev Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og
Integration nedlagt, og ressortområdet blev spredt til Justitsministeriet, Beskæftigelsesministeriet og
Social- og Integrationsministeriet.138 Dermed bliver afgrænsningen mindre præcis, medmindre jeg skaber
en alternativ afgrænsning - det vælger jeg at gøre ved at bruge udlændingeafsnittet i regeringsgrundlaget,
som i øvrigt dækker de ændringer, som skete på det gamle Integrationsministeriums ressort.
Placeringen i min model kan ses herunder, markeret med grønt:
Figur 7-1 Afsnit 7s placering i specialets struktur
7.1 Regeringsgrundlag 2011
Regeringsgrundlagets afsnit om udlændingepolitik ”Ny balance i integrations- og udlændingepolitikken”
indeholder fem tiltag på området for ægtefællesammenføring og syv tiltag på området for tidsubegrænset
opholdstilladelse. Men før jeg når til dem, er det nødvendigt at beskrive udgangspunktet for de radikales
overbevisninger, som jeg ikke har berørt i samme omfang som S og SFs i de foregående afsnit.
138
Se Statsministeriet (2011)
Side 69
7.1.1 Det Radikale Venstres politik
I september 2008 – en måned efter offentliggørelsen af ”Plads til alle, der vil” – lancerede De Radikale et
udspil, der hed ”En effektiv udlændingepolitik”.139 Udspillet indeholdt på områderne for
ægtefællesammenføring og tidsubegrænset opholdstilladelse disse pointer:
-
Ægtefæller til internationale studerende og arbejdstagere skal kunne komme med, uden dog at få
ret til offentlig forsørgelse.
Danske borgere får samme rettigheder til familiesammenføring som borgere i andre EU-lande.
Pind 2 skal formodentlig ses i sammenhæng med Metock-dommen, som var faldet 2 måneder forinden
udspillet. Margrethe Vestager udtalte kort tid efter Metock-dommen:
”Men jeg tror godt, man kan sætte sig ned og se på det nuværende regelværk og se på de rettigheder, som
EU giver borgerne, og så finde en mere effektiv måde at gøre det på”140
Dette budskab blev i øvrigt gentaget flere gange over de næste par år, bl.a. i forhold til pointsystemet for
ægtefællesammenføring.141
I forhold til pointsystemet for tidsubegrænset opholdstilladelse afgav Det Radikale Venstre fælles
betænkningsbidrag med Enhedslisten. Heri gøres det klart, at de radikale er imod pointsystemet, især pga.
dårlige muligheder for svage som fx ældre flygtninge og torturofre. I lighed med S-SF koalitionen byder de
radikale ikke selv på et klart alternativt, men i modsætning til dem udtrykker partiet en principiel modstand
imod et pointsystem, pga. de svagestes dårlige muligheder for at optjene point.
7.1.2 Begrundelser for en ny politik i regeringsgrundlaget
Jeg har i de foregående afsnit redegjort for S-SF koalitionens politik på området, med udgangspunkt i ”Plads
til alle, der vil”, samt ”Retfærdige krav til gavn for integrationen”. Efter gennemgangen af de radikales
position i afsnit 7.1.1, er de tre aktørers overbevisninger på plads.
I afsnittet om udlændingepolitik i regeringsgrundlaget blev den fælles begrundelse for ændringer
begrundet således:
”Vi vil have effektive regler om adgangen til landet. Effektive regler giver virksomheder i Danmark bedre
mulighed for at tiltrække og fastholde dygtige medarbejdere fra udlandet. Og effektive regler lægger
grunden for bedre integration ved familiesammenføringer. Regeringens politik er baseret på respekt og
rimelige krav. De, der vil være en del af Danmark, skal ikke hele tiden mødes af nye urimelige krav, der
ekskluderer frem for at integrere.”142
139
Det Radikale Venstre (2008)
Information, d. 13. august 2008, ” R opfordrer til bred aftale om udlændinge-politik”
141
Se fx Berlingske Tidende d. 29. september 2010, ” Andelsformand: Rønn bryder loven”, Berlingske Tidende 30.
september 2010, ” Rønns kontrolstat”, Berlingske d. 25. november 2010, ” Debat: Nyt krav til politikerne: Tag ansvar
for vækst” og Marianne Jelveds ordførertal til L165, samling 2010-11 (1. samling)
142
Regeringen (2011): ”Et Danmark, der står sammen”, p. 51
140
Side 70
7.1.3 Ægtefællesammenføring:
Denne begrundelse medførte fem tiltag med relevans for ægtefællesammenføring:
-
Pointsystemet for ægtefællesammenføring fjernes
24 års-reglen og tilknytningskravet føres tilbage til det, der var gældende, før pointsystemet blev
indført
Den påkrævede økonomiske garantistillelse sættes ned til 50.000 kr.
28 års-reglen (en regel for hvornår man ikke behøver leve op til tilknytningskravet) ændres til en 26
års-regel
Der oprettes et uafhængigt klagenævn for familiesammenføring
Den reelle konsekvens heraf var, at stramningerne i kravene til både den herboende og udlændingen blev
rullet tilbage til niveauet, fra før pointsystemet blev indført. Dog dækker de sidste to pinde over nye tiltag.
Jeg har ikke fundet en original kilde på lempelsen af 28 års-reglen, men det uafhængige klagenævn
stammer formodentlig fra et fælles beslutningsforslag, som S, SF, R og Ø stillede i 2008, forslag B114, 2.
samling 2007-08, ”Forslag til folketingsbeslutning om et uafhængigt klagenævn for familiesammenføring
m.v.”.
7.1.4 Tidsubegrænset ophold
Regeringsgrundlaget indeholder seks ændringer af reglerne for tidsubegrænset opholdstilladelse:
-
Pointsystemet, herunder medborgerskabsprøven, afskaffes
Tidsubegrænset ophold skal kunne opnås efter fem år
Beskæftigelseskravet ændres til tre års fuldtidsbeskæftigelse eller uddannelse i løbet af de sidste
fem år, eller deltidsbeskæftigelse i hele perioden
Enkeltstående ydelser, som ikke relaterer sig til forsørgelse, anses ikke som et brud på kravet om
selvforsørgelse
Kravet om danskprøve sænkes til Dansk I
Flygtninge kan få dispensation fra kravene efter 8 år
Hverken S-SF koalitionen eller De Radikale havde et eksplicit, selvstændigt forslag til udformningen af
reglerne for tidsubegrænset opholdstilladelse, men begge parter var imod pointsystemet, om end med
forskellige argumenter. Hvis man sammenligner regeringsgrundlaget med reglerne før pointsystemet, så
var ændringerne som følger:
-
Opholdskravet før 2010 var på syv år. Det bliver her ændret til fem år
Beskæftigelseskravet var på 2½ år i alt. Det bliver her ændret til 3 ud af de seneste 5 år.
Prøve i Dansk 2 ændres til prøve i Dansk 1143
Ang. enkeltstående ydelser indeholder regeringsgrundlaget de samme krav som før pointsystemet
Stramningerne i forhold til straffede udlændinge blev bibeholdt.
143
Dansk 1 er på et lavere fagligt niveau end Dansk 2 – se fx LBK nr. 1010 af 16/08/2010 (bekendtgørelse af lov om
danskuddannelse for voksne). Derudover er kilden på kravet fra før 2010 BEK nr. 1376 af 18/12/2008 (bekendtgørelse
af Udlændingeloven).
Side 71
Ændringerne i reglerne for tidsubegrænset ophold kan karakteriseres som en tilbagevending til det
velkendte ”barresystem” fra før pointsystemet, dog med nogle ændringer i enkelte regler. Opholdskravet
og sprogkrav er – set i sammenhæng – lempelser, mens beskæftigelseskravet er et skærpet krav ift. før.
Men selve opbygningen og logikken i systemet er som før pointsystemet.
7.2 Opsamling, regeringsgrundlaget i 2011
Samlet set er billedet dermed, at reglerne ifølge regeringsgrundlaget efter 2011 kom til at svare til reglerne
før 2010, med enkelte undtagelser, som er uvæsentlige i denne analyses sammenhæng. Logikken fra
pointsystemet for ægtefællesammenføringer blev endegyldigt afvist, og begge regelsæt gik tilbage til et
”barresystem”.
7.3 Koalitioner 2011
Bag barresystemet stod en ny koalition, bestående S, SF og R:
Koalitioner, perioden, Koalitioner, perioden,
2001-2008
2008-2010
Koalitioner, perioden,
2010-11
Koalitioner efter
Folketingsvalget 2011
VKO
VKO
VKO
VKO
S
S
S
S
SF
SF
SF
SF
R
R
R
R
Ø
Ø
Ø
Ø
Koalitionen VKOs policykerne er ikke umiddelbart ændret inden for det tidssigte, som dette speciale
anvender.
Koalitionen S-SF-Rs policykerne drejer sig bl.a. om ordene ”rimelig” og ”balance”. Kravene skal være
”rimelige” og politikken i ”balance”, og der skal være fokus på integration. Konkret udmønter det sig ved, at
den indholdsmæssige politik placerer sig samme sted som før 2010 med enkelte, mindre tilpasninger. Jeg
vil vende tilbage til en mere grundig analyse af dette i næste afsnit.
7.4 Opsamling
Efter Folketingsvalget og regeringsskiftet i 2011 fandt de tre regeringspartier sammen i en koalition, hvis
policykerne i høj grad byggede på S-SFs policykerne fra ”Plads til alle, der vil”.
Side 72
8 Hypoteser og teori: Analyse af pointsystemernes tilblivelse og fald på
baggrund af MSF og ACF
Dette afsnit udgør min hovedanalyse, hvor jeg samler op på de delanalyser og opsamlinger, jeg har lavet i
afsnit 4-7. Det gør jeg ved at gennemgå hypoteserne for MSF og ACF og til sidst diskutere de to teoretiske
rammer op imod hinanden og give et bud på, hvordan de tilsammen kan bidrage til at belyse min case og
dansk politikdannelse.
Først vil jeg rammesætte hypoteserne ved at karakterisere forandringsprocessen i sig selv.
8.1 Om forandringerne i de to regelsæt
Jeg har vist, at de nye pointsystemer ikke var resultatet af en kontinuer eller inkrementiel videreudvikling af
det eksisterende system, men at de i stedet udgjorde et andet tankesæt for udlændingepolitikken i såvel
retorik som indhold. Populært sagt blev det altså ikke ved snakken – ændringerne var reelle og dermed er
der grundlag for en grundig analyse af pointsystemerne som policyændringer. Dette har jeg vist i afsnit 6 og
7, hvor jeg har gennemgået hhv. pointsystemernes substans og redegjort for, at de indebar reelle
forandringer, såvel som gennemgået deres afskaffelse, som ledte tilbage til det kendte system fra valget i
2001 til 2010. De ændringer vil jeg nu analysere set i lyset af MSF.
8.2 Multiple Streams Framework
Jeg vil først gennemgå de fire hypoteser hver for sig for til sidst at diskutere den samlede analyse set i lyset
af MSF.
Figur 8-1 Hypotese 1-3 i MSF
Side 73
8.2.1 Hypotese 1
”Der fandt en rekonstituering sted blandt de politiske aktører forud for lanceringen af pointsystemerne.”
Der er næppe nogen tvivl om, at rekonstitueringen fandt sted. Koalitionen mellem S og SF blev etableret i
2008 og varede ved – både i holdning og handling. De to partier udviste efterfølgende en koordinering af
deres stemmeafgivelse, som kun de to regeringspartier kunne matche. Mens subsystemet indtil 2008 var
præget af én stærk koalition (VKO) og en række andre ikke-koordinerede aktører, var subsystemet efter
2008 præget af to koalitioner – og de to store koalitioner delte policy på det afgrænsede område, der
handlede om ægtefællesammenføringer.
Det er ret tydeligt, at denne organisering af politiske koalitioner har haft betydning for dynamikker inden
for subsystemet. Ved etableringen af begge pointsystemer brugte VKOs ordførende politikere tid og
kræfter på at understrege konsekvensen for S-SF-koalitionen – både i ordførertaler og i pressearbejdet.
Målet med at undersøge denne hypotese er først og fremmest at illustrere, at på trods af manglende skifte
i den parlamentariske virkelighed, forekom der en markant begivenhed i politikstrømmen forud for
pointsystemernes etablering. Ifølge Kingdon kan begivenheder i politikstrømmen åbne et vindue for
policyændringer og strømmen kan påvirke, hvilke problemstillinger der kommer på den politiske
dagsorden.144 Sagt med andre ord:
”Basically, a window opens, because of change in the political stream (…) or it opens, because a new
problem captures the attention of governmental officials or those close to them.”145
I samme gennemgang lægger Kingdon vægt på, at når et skifte i politikstrømmen er anledningen til et åbent
policy-vindue, så siger skiftet i sig selv ikke noget om, hvad der konkret kan gøres. Det kan højest indramme
et overordnet tema (alt dette i modsætning til begivenheder i en problemstrøm, som kan foregribe meget
specifikke ændringer).
Med denne hypotese bekræftet vil jeg bevæge mig videre til den næste, som netop indkredser, hvad der
kan gøres inden for det åbne vindue.
8.2.2 Hypotese 2
”Flertalskoalitionen lavede en kobling imellem det aktuelle problem ”samfundsøkonomien er svag” og
idéen ”pointsystem”.”
Denne hypotese handler grundlæggende om problemstrømmen og løsningsstrømmen.
De tre partier i VKO-koalitionen havde ikke helt ensartede begrundelser og overvejelser i forbindelse med
etableringen af pointsystemet. Dansk Folkeparti skilte sig fx ud ved at associere pointsystemet for
ægtefællesammenføring til et ønske om at begrænse indvandring fra tredjeverdenslande mest muligt.146
Men når de tre aktører optrådte i fællesskab, var der en kerne, som var uimodsagt: At pointsystemerne var
en nyskabelse, som kom, fordi der var opstået et andet indvandringsmønster end i 2001.
144
Kingdon (2003), p. 168
Kingdon (2003), p. 168
146
Berlingske, 5. august 2010, ”DF vil smække døren i for ikke-vestlige indvandrere”.
145
Side 74
I sin ordførertale til lovforslaget om pointsystemer for ægtefællesammenføring formulerer Karsten
Lauritzen det således: ”I Venstre ønsker vi at belønne folk, der har kvalifikationer og sprogkundskaber og
folk, der har vilje til at integrere sig i det danske samfund” og ”Hvis man kan bidrage til det danske samfund,
ønsker at bidrage til det danske samfund, kan man blive familiesammenført”.
Igennem hele forløbet giver samtlige tre aktører udtryk for denne kerne, som udgør det samlende narrativ
om pointsystemerne. Derudover har de hver for sig tilføjelser til det narrativ, især De Konservative og
Dansk Folkeparti. Dette hænger formodentlig sammen med, at Venstre havde ministerposten på
ressortområdet, hvilket gør det sværere at adskille det samlede narrativ fra partiets særlige holdninger.
Pointsystemerne blev – i både aftalerne bag dem, lovforslagene og den offentlige debat – præsenteret som
et svar på ændrede indvandringsmønstre og større behov for kompetencer på arbejdsmarkedet. Dog
afspejler lovforslagenes udregninger af økonomiske konsekvenserne ikke et kompetenceløft af
arbejdskræften, idet der kun er indregnet tekniske udgifter til fx systemændringer.
Når et vindue bliver åbnet pga. ændringer i politikstrømmen, er det ikke sikkert, at ”problemet” eller
løsningerne i modellen overhovedet har ændret sig – alle elementer kan være de samme, men vinduet
giver mulighed for at lave en ny kobling imellem et eksisterende problem og en løsning.147 Kingdon går så
langt som at sige at ”… when a political event opens a window, participants try to find a problem, to which
the proposed solution can be attached”.148 Kort sagt er der ikke tale om en akut eller pludseligt opstået
krise, men derimod en ny mulighed for at fremme og få gennemført policy. I dette tilfælde lå både
problemet og løsningen og ventede. Økonomi var også årsagen til, at Velfærdskommissionen lancerede
ideen om et pointsystem i 2005, selvom der ikke var mange, der anså samfundsøkonomien som svag i den
periode. I 2010 blev koblingen foretaget og løsningen vedtaget i overensstemmelse med MSF’s beskrivelse
af dynamikkerne.
Indtil videre kan jeg altså bekræfte min hypotese – flertalskoalitionen koblede pointsystemerne til
økonomien.
8.2.3 Hypotese 3
”Rekonstitueringen spiller en afgørende rolle for, at flertalskoalitionen koblede problemet
”samfundsøkonomi” til løsningen ”pointsystem”, og åbnede dermed et vindue for indførelsen af
pointsystemerne.”
Forløbet fra foråret 2010 til sommer 2011 kan ses som et udtryk for, at de tre strømme mødtes. Den nye
koalition skabte røre i politikstrømmen og dermed fik flertalskoalitionen behov for en ny politik. Det gav
mulighed for at genopfinde koblingen imellem pointsystemer og samfundsøkonomi, som ellers var blevet
skudt ned i 2005.
Der er ingen tvivl om, at pointsystemerne – især det sidste – kom til at betyde store omvæltninger i
subsystemet. Dels blev der etableret en klar politisk forskel på de to koalitioner, og dels blotlagde
pointsystemerne en uenighed i S-SF-koalitionen om, hvad der udgjorde kernen i koalitionen.
147
148
Kingdon (2003), p. 175
Kingdon (2003), p. 175
Side 75
Diskussionen kan ledes videre til et spørgsmål i kategorien for kontrafaktisk historieskrivning, som i sagens
natur er svært at besvare entydigt – var pointsystemerne opstået, hvis ikke S og SF var indgået i en koalition
i sensommeren 2008? Hvis min applikation af Kingdons teoretiske ramme er korrekt, ville svaret være nej. S
og SFs koalitionsdannelse var en nødvendig katalysator for at åbne det vindue, der førte til
policyændringen. Den konklusion er dog i afdelingen for tankeeksperimenter, men et mindre ambitiøst
spørgsmål kan godt besvares kvalificeret: Spillede koalitionsdannelsen i 2008 en rolle for initiativtagerne
bag pointsystemerne? Her er svaret et overbevisende ja.
Det er ikke umiddelbart muligt at kvantificere eller rangordne de overvejelser, der kan have meldt sig bag
pointsystemerne, hvilket jeg også har fravalgt ved at anlægge det tidligere beskrevne aktørbegreb, som
beror på observerede handlinger frem for motivanalyser. Men især ved pointsystemet for
ægtefællesammenføring er det tydeligt, at angrebet på oppositionen også kan siges at være en del af
policykernen for VKO-koalitionen.
Jeg kan ikke bekræfte hypotesen med samme styrke som de foregående to – kausaliteten fra
rekonstitueringen til pointsystemerne lader sig ikke afprøve entydigt – men jeg kan bekræfte, at forholdet
til oppositionens policykerne blev afgørende i det forløb, som fulgte pointsystemernes lancering, og at det
ikke mindst skyldes VKO-koalitionens indsats.
8.2.4 Hypotese 4
Afskaffelsen af pointsystemerne fra 2011 og frem opstod ved, at et folketingsvalg gav anledning til
ændringer i politikstrømmen og dermed at et nyt problem og en ny policy blev koblet sammen.
At folketingsvalget betød en mulighed for at reformulere policy er nærmest trivielt. For at gå lidt mere i
dybden, så kan problemstrømmen og løsningsstrømmen i forlængelse af folketingsvalget anskues således:
-
Problemet blev i regeringsgrundlaget fra 2011 fremstillet som en mangel på respekt, rimelighed og
balance i reglerne.149
Løsningen blev at indføre de samme krav, som var gældende før pointsystemerne.
Denne kombination er interessant, fordi den illustrerer, at pointsystemerne i sig selv bliver til problemet og
de gamle regler bliver så til løsningen. I ”Plads til alle, der vil” blev formålet med reglerne angivet som
værende ”at kontrollere” indvandringen. Ved indførelsen af pointsystemerne spillede manglede rimelighed
og balance en rolle for både S-SF og Det Radikale Venstre. Den argumentation udgjorde fællesmængden af
de tre partiers begrundelse for at stemme imod begge pointsystemer, selvom S-SF-aksen og de radikale
ikke vægtede argumenter ens. Så løsningen på et problem opstået i 2010 blev at indføre reglerne fra før
2010.
Betragtet gennem MSF-briller kan forløbet i 2011 kort beskrives således: Efter regeringsskiftet koblede
flertalskoalitionen problemet ”manglende balance” med løsningen ”reglerne før pointsystemerne”. Dette
kunne i øvrigt tyde på en svaghed i løsningsstrømmen – et vindue som et folketingsvalg kan bruges til langt
mere grundlæggende ændringer end at rulle lovgivning tilbage, men ifølge Kingdon kræver det, at
Regeringen (2011), p. 51. Fx følgende citat: ”Regeringens politik er baseret på respekt og rimelige krav. De, der vil
være en del af Danmark, skal ikke hele tiden mødes af nye urimelige krav, der ekskluderer frem for at integrere.” og
”Regeringen vil skabe en ny balance i Danmarks integrations- og udlændingepolitik”
149
Side 76
løsningen er moden nok på rette tid.150 Der skal være et alternativ klar, som både er teknisk
gennemarbejdet og værdimæssigt acceptabelt.151 Det var pointsystemet i 2010, takket været
Velfærdskommissionen, men pga. det korte varsel fra 2011-valgets afgørelse til regeringsgrundlaget blev
udfærdiget, er det tvivlsomt, om der var et alternativ til de tidligere regler, som samtidig kunne leve op til
de kriterier.
Konklusionen er, at hypotesen kan bekræftes. Men indsigten er, at løsningen for VKO-koalitionen i form af
pointsystemerne i sig selv blev til problemet for S-SF-R-koalitionen, hvilket S-SF-R-koalitionen koblede til
den løsning beskrevet i ”Plads til alle, der vil”: De hidtidige regler (på daværende tidspunkt). Forklaringen
virker dog mindre tilfredsstillende, da der er et selv-refererende element i, at pointsystemet var
”problemet” og det gamle system ”løsningen” – så løsningen blev at gå tilbage til det forrige. Ved at
beskrive det ”nye” system som udviklingen bliver det en selvfølge, at det ”gamle” er løsningen.
På grund af det selvrefererende element er denne forklaring mindre tilfredsstillende end den, jeg vil
komme frem til ved gennemganen af ACF, hvor partiernes overbevisninger i langt højere grad spiller ind.
8.2.5 Opsamling, MSF
Ved at betragte forløbet igennem MSF bliver jeg ledt frem til denne analyse:
Etableringen af koalitionen S-SF skaber en ændring i politikstrømmen, hvilket åbnede et vindue for policyændringer i 2010. Dette vindue førte til, at koblingen mellem samfundsøkonomi og pointsystemer blev
”genopdaget” og trådte ind på den politiske arena. Ændringerne i politikstrømmen kom således ikke
gennem et folketingsvalg, men igennem en ny, politisk koalition – altså ændringer i dynamikkerne i
oppositionen.
Folketingsvalget i 2011 var endnu en ændring i politikstrømmen, som gav anledning til koblingen mellem
”manglende balance” og ”hidtidige regler” med det resultat, at reglerne igen blev som før 2010 – muligvis
som konsekvens af, at der manglede et klart og gennemarbejdet alternativ. S-SF-koalitionens pointsystem
fra november 2010 kan næppe siges at være tilstrækkeligt gennemarbejdet – det kom som et svar blot et
par uger efter regeringens aftale med Dansk Folkeparti.
Styrken i forklaringen er, at den klart viser forholdet imellem begivenheder i de tre strømme og indførelsen
af pointsystemerne og dermed leverer en forklaring på, hvorfor pointsystemerne opstod, da de gjorde. I
2005 var der ikke noget vindue og det problem, som Velfærdskommissionen fremlagde, var ikke stærkt nok
i sig selv til at åbne et. Men da ændringer i politikstrømmen blev kombineret med problemet med en
samfundsøkonomi, der havde været svag i 2 år, så var muligheden til stede og blev udnyttet.
Svagheden i forklaringen er, at den siger meget lidt om de holdninger og værdier, som tydeligvis var på spil
imellem og inden for koalitionerne, og som formodentlig har spillet en stor rolle under hele forløbet. Især i
forklaringen på afskaffelsen af pointsystemerne spillede aktørernes overbevisninger en stor rolle. ACF kan
bruges til at tage fat på netop dette emne.
150
151
Kingdon (2003), p. 142
Kingdon (2003), pp. 131-135
Side 77
8.3 Hypoteser, ACF
Overbevisninger spiller en større rolle i advocacy coalition frameworket, hvilket afspejlede sig i mine
hypoteseformuleringer. Mens jeg med MSF fokuserede på koalitionsændringer som en form for ekstern
anledning til policyændringer, så vil jeg med ACF åbne lidt op for, hvad de koalitionsændringer kan betyde
indholdsmæssigt ved at fokusere på koalitionernes policykerne. Efter at have diskutere mine egne to
hypoteser, vil jeg kort vende tilbage til de to hypoteser fra Sabatier og Jenkins-Smith, som jeg fremhævede i
afsnit 2. Jeg vil bruge de to hypoteser til at diskutere de teoretiske implikationer af casen.
Figur 8-2 Hypotese A og B i ACF
8.3.1 Hypotese A
Ændringer i koalitionerne inden for det udlændingepolitiske subsystem i 2010-11 baserede sig på, at S og
SF omformulerede deres policykerne og dannede en ny koalition, som forskød fordelingen af ressourcer
og strategier i subsystemet.
Hypotesen har to elementer:
1) S og SF dannede en ny koalition, som forskød fordelingen af ressourcer og strategier i subsystemet.
De omformulerede herved deres policykerne.
2) Ændringerne i subsystemet baserede sig på dette.
Side 78
I afsnit 5 har jeg gennemgået, hvordan S og SF i 2008 dannede en koalition, der både indebar en politisk
koordinering og baserede sig på en række fælles overbevisninger. Koalitionen indebar også en aftalt
strategi for den nye koalition, nemlig at de eksisterende regler skulle videreføres. Det betød, at
subsystemet nu bestod af to koalitioner med samme policy. Det kan med sikkerhed siges at være en
ændring i forhold til 2001-2008, hvor kun VKO var samlet i en koalition.
I forhold til policykerne ændrede de to koalitioner hver for sig deres policykerne én gang før valget i 2011.
Den fælles policykerne i S-SF koalitionen fremgår af det udspil, der blev startskuddet til deres koalition,
men den kan også læses ud af senere, ensartede udtalelser og udspil. Som begge partiledere lagde vægt på,
indebar disse aftaler mere end bare de formuleringer, der var i dem.
Da VKO i 2010 justerede deres policykerne til at danne en ramme om pointsystemerne, førte det igen til
ændringer i subsystemet, men S-SF-koalitionen bibeholdt den samme policykerne, hvormed den blev sat
under pres. Aftalen om at bibeholde 24-årsreglen og videreføre de eksisterende regler var ikke længere
dækkende for de handlemuligheder, koalitionen havde, og dette førte til en intern konflikt, som
udmøntede sig i en fælles aftale om et alternativt pointsystem, hvilket kan ses som en slags supplement til
”Plads til alle, der vil”. Forklaret ud fra ACF var årsagen til konflikten, at det var uafklaret for aktørerne,
hvilke dele af koalitionen der udgjorde policykernen.
Hvis hypotesen passer, vil det indebære, at de to forandringer i koalitionernes policykerne førte til
strategiændringer i koalitionerne, hvilket kan bekræftes. Etableringen af en S-SF policykerne betød, at de to
store koalitioner nu delte en række overbevisninger, om end ikke strategi. Ændringen af VKOs policykerne
betød, at der igen var forskel.
Det er selvfølgeligt muligt igen at lave et tankeeksperiment og spørge, hvad der var sket, hvis ikke der var
dannet en koalition, som havde skabt forskydninger i subsystemet – men feltet er samtidig for komplekst til
at det tankeeksperiment vil kunne give et entydigt svar. Det første element i hypotesen kan dermed
bekræftes, men i forhold til det andet kan jeg ikke komme videre end at sige, at det med sikkerhed har
spillet en rolle.
8.3.2 Hypotese B
Ved valget i 2011 skete der en ændring i fordelingen af ressourcer og begrænsninger, hvilket resulterede i
en afskaffelse af pointsystemer til fordel for indholdet i ”Plads til alle, der vil”.
Et regeringsskifte i halen på et folketingsvalg påvirker selvfølgelig alle subsystemer, idet rådigheden over
embedsapparatet skifter. Indsigten i analysen af ovenstående hypotese kommer ikke igennem denne
konstatering, men ved at se nærmere på regeringsgrundlaget fra 2011 og den fælles policykerne, som blev
etableret af den nye regering.
Under gennemgangen af MSF har jeg redegjort for, hvordan policykernen kom til at se ud ifølge
regeringsgrundlaget. Dette viser, hvordan der blev bygget en ny policykerne på, at alle aktører var imod
pointsystemerne og derfor valgte et alternativ, der var etableret – nemlig de tidligere regler. Denne
policykerne stemmer overens med det udgangspunkt, som S-SF-koalitionen gik ind med, men ikke med de
radikales udgangspunkt, som byggede på idéen om fælleseuropæiske regler som et alternativ.
Side 79
Etableringen af en koalition i det udlændingepolitiske subsystem afspejler en generel koalitionsdannelse
blandt de tre regeringspartier. Mens ACF tager højde for konsekvensen af et folketingsvalg, er
konsekvensen af ”tvungen” koalitionsdannelse inden for alle politiske subsystemer ikke belyst i samme
omfang. Det er et af de steder, hvor man tydeligt kan se teoriens amerikanske ophav, som ikke tager højde
for den negative parlamentarisme i Danmark. Det bliver til en vis grad dækket af ”spill over”-effekter fra
andre subsystemer, men i Sabatier og Jenkins-Smiths gennemgang er dette ment ret konkret. Når der bliver
formuleret et samlet regeringsgrundlag, kan spill over være så subtilt, at aktørerne ikke engang selv kan
ekstrahere det ud af et større forhandlingsspil om alt fra folkekirkens status over nationaløkonomi til EU's
fiskeripolitik.
Dette forbehold er vigtigt at fremhæve, fordi min analyse viser et stort indhold af policykernen fra den
tidligere S-SF koalition i regeringsgrundlaget, mens de radikales substantielle ønske om fælleseuropæiske
planer ikke er til stede. Jeg kan og vil ikke konkludere noget om den samlede magtbalance i regeringen ud
fra denne afgrænsede case, men fællessummen – en modstand imod pointsystemet, enten af principielle
eller indretningsmæssige årsager – skinner dog klart igennem.
8.3.3 Sabatier og Jenkins-Smith om policyforandring
I afsnit 2 fremhævede jeg denne generelle hypotese, som Sabatier og Jenkins-Smith selv står bag.
“The policy core of a governmental program in a specific jurisdiction will not be significantly revised as long
as the subsystem advocacy coalition, that instituted the program, remains in power within that jurisdiction
– except when the change is imposed by a hierarchically superior jurisdiction”
Min case er en udfordring for den. Casen viser, at koalitions-ændringer blandt minoriteten kan have en
afgørende betydning for flertalskoalitionens policy – selvom der ikke er tale om en beslutning fra et
hierakisk højere niveau.
Min case er formodentlig unik – men hypoteser bør måske ændres en smule, fordi casen trods alt
illustrerer, at policykerne for en koalition med regeringsdeltagelse godt kan ændre sig grundlæggende,
selvom det er den samme koalition, der ved magten. Selve frameworket kan godt rumme denne situation,
som jeg har vist i min analyse – men hypotesen på baggrund af frameworket bør tilpasses.
8.3.4 Opsamling, ACF
ACF viser, hvordan overbevisninger har spillet en rolle i dels koalitionsdannelsen og dels formuleringen af
policy i løbet af min undersøgelsesperiode. Den teoretiske ramme er forklaringsstærk nok til at beskrive
den normative base for koalitionerne, samt hvordan de forskellige aktører skriver sig ind i en policykerne.
Derudover bidrager den teoretiske ramme til at forstå, hvordan ændringer hos én aktør kan give
forskydninger i subsystemet, som kan påvirke andre aktører ved at forskubbe ressourcer og ændre
strategier.
Før jeg konkluderer på mine hypoteser er det dog nødvendigt at vende en anden forklaringsmodel, som har
optrådt i mange af mine kilder: Metock-dommen.
Side 80
8.4 Metock-dommen: En nødvendig ekskurs
I min gennemgang af empirien har Metock-dommen ofte optrådt som begrundelse for VKOs politik – ikke
mindst i mange af de aftaler, som de tre partier stod bag.152 Sagen blev en bagvedliggende faktor for en stor
del af udlændingepolitikken i de kommende år, ikke mindst for VKO-koalitionen. Den blev et dominerende
tema og derfor vil jeg grundigt begrunde mit fravalg af den som forklaring, inden jeg laver den endelige
konklusion på mine hypoteser og min diskussion.
Metock-dommen153 er opkaldt efter den person, som var grundlag for en afgørelse ved EF-domstolen i
sommeren 2008. Kort fortalt var dommen, at EU-borgere, som arbejdede i Irland, men ikke var irske
statsborgere, havde ret til familiesammenføring med deres ægtefæller ifølge EU's opholdsdirektiv, selvom
ægtefællerne ikke tidligere havde opholdt sig lovligt i EU. Dommen betød, at EU-borgeres ægtefæller ikke
længere skulle have et selvstændigt, lovligt opholdsgrundlag i EU, for at kunne bruge EU-reglerne til
familiesammenføring – et krav, som bl.a. Danmark ellers havde stillet.
I en dansk kontekst gav dommen anledning til en meget hård reaktion fra Dansk Folkeparti og en noget
flertydig udmelding fra den siddende statsminister. 154 Det var efter disse reaktioner, at dommen blev et
gennemgående tema i VKOs forskellige udspil.
Det grundlæggende problem ved en analyse af pointsystemerne i lyset af Metock-dommen er, at
pointsystemerne i realiteten ikke påvirkede substansen i dommen – de påvirker ikke situationen for de
personer, som vil bruge deres rettigheder i forlængelsen af dommen. Det giver følgende overvejelser i
forhold til de teoretiske rammer:
I MSF forstand vil det være et eksempel på, at et vindue nok bliver åbent ved et pludseligt opstået problem,
men fordi løsningsstrømmen er tør, sker der meget lidt. Der er ikke nogen åbenlys kobling mellem
problemstrømmen og pointsystemerne i løsningsstrømmen, fordi pointsystemerne ikke udgør en løsning
på problemet. MSF kan dermed bruge Metock-dommen som en medvirkende forklaring på, at der blev
åbnet et vindue, men da vinduet i så fald blev åbnet pga. begivenheder i problemstrømmen og ikke
politikstrømmen (som med koalitionsændringerne), giver det en meget svag analyse, når der ikke er en
tydelig kobling imellem løsning og problem. Ift. problemstrømmen er paradokset også, at der gik 2 år fra
begivenheden/”det akutte problem” opstod, til ændringen kom, hvilket er en større svaghed ved at forklare
et vindue opstået ved ændringer i problemstrømmen ift. politikstrømmen. I det sidste tilfælde er det
rimeligt at antage, at politiske koalitionsændringer skal have tid til at stabilisere sig, før det giver anledning
til ændringer, mens problemer kan kræve hurtigere handling.
I ACF kan Metock-dommen være et bidrag til at forklare pointsystemerne, omend jeg vil vurdere, at
forklaringsværdien i Metock-dommen er ringere end den i koalitionsændringen i 2008. Den nye policykerne
for VKO efter pointsystemernes indførelse i 2010 og 2011 fokuserede på ændrede indvandringsmønstre og
økonomiske behov, ikke mængden af ægtefællesammenførte, hvilket ellers var en integreret del af
policykernen i 2001-10 og en vigtig del af DFs kritik overfor Metock-dommen. Var formålet med den nye
policykerne at skabe en forskel imellem koalitionerne inden for subsystemet eller at reetablere en
152
Se fx Regeringen (2008), Regeringen (2010 I) og Regeringen (2010 II)
Sag C-127/08 ved EF-domstolen
154
Politiken, 6/8-2008, ”Interview: Fogh: Udlændingepolitikken i Danmark ligger fast”.
153
Side 81
policykerne, der var blevet rystet med Metock-dommen to år før? Svaret kan sagtens være, at begge dele
har bidraget, men som jeg har redegjort for, løste pointsystemerne ikke det opfattede problem med
Metock-dommen og deres indførelse afspejler derfor heller ikke en policykerne med fokus på det.
Metock-dommen kan udgøre en del af forklaringen bag pointsystemernes opståen og kan være med til at
illustrere kompleksiteten i cases som udlændingepolitik. Kausaliteten i og forklaringskraften af den enkelte
hypotese kan være stærkere eller svagere, men er altid en del af en helhed, som bliver taget ud som
analyseobjekt – og dermed meget sjældent hele sandheden. Men da reglerne, som fulgte af Metockdommen, ikke i sig selv blev påvirket af pointsystemerne, tilsiger meget lidt, at dommen var særligt
medvirkende til, at systemet kom til at se ud på præcis den måde. Forklaringskraften er dermed ringere end
de ændringer i koalitionerne, som jeg i øvrigt gennemgår.
8.5 Konklusion: Samlet indsigt i lyset af MSF og ACF
Jeg har vist, at der var en substantiel udvikling i udlændingepolitik, som ikke kan karakteriseres som
inkrementiel eller kontinuerlig, men var præget af et markant brud i 2010 ved introduktionen af to
pointsystemer, som tilsammen udgjorde en grundlæggende anden tilgang til udlændingepolitikken. Denne
grundlæggende anden tilgang overlevede dog ikke længe, da en ny regering allerede i 2011 besluttede at gå
tilbage til det hidtidige system.
De to teoretiske rammer bidrager med hver sin indsigt i de begivenheder, der ledte frem til indførelsen og
afskaffelsen af pointsystemerne i 2010-11. MSF giver et klart billede af baggrunden for ændringerne i det
øjeblik, de finder sted, mens ACF er bedre egnet til at analysere forløbet som en helhed. Hvis
pointsystemerne var blevet indført og efterfulgt af et helt tredje system, så havde den forskel ikke stået så
tydeligt, men med den klare tilbagerulning af systemet inden for kort tid fremstår det klart, at de to
teoretiske rammer har styrker og svagheder som opsummeret herunder:
-
-
MSF har en stærk forklaring på, hvorfor pointsystemet opstod og har en god forklaringsevne
overfor enkelte, markante begivenheder og baggrunden herfor. På den anden side er MSF svag i
forhold til at forklare en udvikling, som ikke kun går ”fremad” i den forstand, at det leder til ny
policy – at overbevisninger kan føre til deciderede tilbagerulninger, rummes kun med lidt god vilje i
den teoretiske ramme.
ACF kan forklare, hvordan overbevisninger og holdninger spillede ind i den fortsatte udvikling inden
for subsystemet, herunder både indførelsen og afskaffelsen af pointsystemerne. ACF er mindre
egnet til at forklare, hvorfor præcis pointsystemer kom på agendaen, men er stærk i beskrivelsen af
dynamikkerne, der førte til et behov for ændringer.
Ved at analysere igennem Multiple Streams Framework er jeg kommet frem til, at den nye koalition i 2008
kan siges at være med til at åbne et policyvindue, som pointsystemerne blev til i. Ved at analysere igennem
Advocacy Coalition Framework har jeg vist, at den samlede udvikling frem til 2011 blev stærkt påvirket af
forskydningerne blandt aktørerne inden for det udlændingepolitiske subsystem.
Ved hjælp af de teoretiske rammer har jeg diskuteret graden af kausalitet, hvor en række begivenheder har
trukket imod nogle særlige konsekvenser. Jeg har samtidig vist, at selvom indførelsen af pointsystemerne
kan forstås som en enkelt begivenhed jf. MSF, så tilsiger afskaffelsen af dem, at en analyse af den
begivenhed som minimum bør suppleres med en analyse af, hvad koalitionernes overbevisninger kom til at
Side 82
betyde for forløbet efterfølgende. Man skal være meget opmærksom på den tidsmæssige afgrænsning i
analyser af denne art.
Samlet set vil jeg konkludere, at skabelsen af S-SF koalitionen i 2008 formodentlig har været en stærkt
medvirkende faktor i udviklingen af pointsystemerne. Det har ikke været den eneste faktor, men den har
skabt et policy-vindue og et behov hos flertalskoalitionen til at rekonstituere subsystemet gennem ny
policy.
Som jeg nævnte i afsnit 2, bliver det dermed nærliggende at overveje, om de to teoretiske rammer kunne
kombineres til at skabe en stærkere, samlet forklaring – ikke mindst set i lyset af de styrker og svagheder,
jeg har beskrevet i denne konklusion.
Essensen i en del af min case er, at ændringer i koalitionsdannelsen i en minoritet har haft en afgørende
betydning for policykernen hos en majoritet. Denne situation har hverken ACF og MSF som udgangspunkt
taget højde for, selvom den kan rummes inden for begge teoretiske rammer. Rammerne bør derfor udvides
til eksplicit at tage højde for denne situation.
8.6 En syntese
De to teoretiske rammer bidrager med hver deres indsigt i processen, som dog supplerer hinanden og
bidrager til en samlet bedre forståelse af forløbet. MSF forklarer, hvorfor muligheden for policyforandringer
kom på netop det tidspunkt, og ACF bidrager til at forklare den normative basis for koalitionsdannelserne
og dynamikkerne indenfor subsystemet.
De to rammer beror ikke på forskellige ontologiske udgangspunkter – de analyserer begge forandringer i
form af formelle, politiske beslutningsprocesser, og de kan begge rumme det samme aktørbegreb.
Ligeledes tager de begge udgangspunkt i koblingen imellem idéer og besluttet policy, men fra forskellige
udgangspunkter, da MSF ser på den politiske ursuppe og ACF på policykernen i koalitioner. Samtidig vil MSF
have en tendens til at fokusere på en særlig begivenhed, nemlig det ”øjeblik” hvor de tre strømme mødes
og et vindue åbnes. ACF vil derimod have en tendens til at se på subsystemet som en kontinuerlig udvikling.
Begge tilgange eksemplificeres i gennemgangen af mine hypoteser herover: I MSF-hypoteserne bliver
ændringerne i 2010 og 2011 betragtet som to adskilte begivenheder, men indenfor ACF er det nærliggende
at se udviklingen som en forsættelse af de eksisterende konflikter inden for subsystemet.
På trods af disse forskelle (eller netop på grund af dem) er det nærliggende at prøve, om de to teoretiske
rammer kan kombineres. Efter min analyse står det nemlig klart, at begge rammer kan bidrage med
forskellige former for indsigt. I en MSF kontekst er problemet, at de tre strømme fremstår
underteoretiserede og dermed er der en risiko for, at modellen kan ”masseres” til at passe i de fleste
situationer – ”led og du skal finde”. Det behøver ikke været et problem, hvis rammen bliver anvendt med
omtanke, men to analyser ud fra den samme teoretiske ramme ende med at have meget lidt til fælles, ud
over begreberne. I det store og hele har jeg brugt ACF til at analysere det politiske forløb omkring
pointsystemerne, og ACFs begreber og koncepter vil kunne bruges til at udbygge politikstrømmen i MSF
betydeligt. ACF indeholder et klarere begreb for både definitionen af, hvad en begivenhed kan være og
hvordan den kan påvirke aktørerne inden for et subsystem. Mit bud på en syntese vil derfor være, at ACFs
begreber og teori bruges til at udbygge MSFs strømme, politikstrømmen såvel som løsningsstrømmen.
Side 83
9 Konklusion og perspektivering: Pointsystemer på tålt ophold
Min problemformulering, jf. afsnit 1, var:
”Hvilken betydning havde ændringerne i parlamentariske koalitioner for reglerne for
ægtefællesammenføring og tidsubegrænset opholdstilladelse, som dele af udlændingepolitikken i Danmark i
årene 2001-2011, set i lyset af Multiple Streams Framework og Advocacy Coalition Framework?”
Dette har jeg belyst ved systematisk at opstille et afgrænset casestudie af seks hypoteser på baggrund af to
teoretiske rammer, MSF og ACF. Med dette apparat i ryggen har jeg gennemgået koalitionsdannelser og
forandringer i policy i de relevante år. I dette forløb identificerede jeg fire forskellige perioder, med hver sin
dynamik, opdelt ved at de politiske koalitioner enten ændrede sammensætning eller policykerne.
Jeg er kommet frem til, at ændringerne i koalitionerne havde en afgørende effekt på, hvordan reglerne blev
formlueret – både da pointsystemerne blev indført i 2010-11 og da de blev afskaffet efter valget i 2011.
Den konkrete betydning var forskellig i de to tilfælde. Ved pointsystemernes indførelse udgjorde
ændringerne ”startskuddet” til dannelsen af ny policy og det pointsystem, som Velfærdskommissionen
havde udarbejdet, var det mest nærliggende. Ved pointsystemernes afskaffelse var fællesmængden af
policykerne for de tre partier i den nye regering, at de var imod pointsystemerne – og den klare løsning var
at føre reglerne tilbage til før deres indførelse.
Begge mine teoretiske rammer har været relevante at anvende og deres forklaringskraft giver et godt
bidrag til forståelsen af policydannelse i Danmark. De nødvendige tilpasninger handler bl.a. om den danske
negative parlamentarisme i forbindelse med regeringsdannelsen samt en grundig analyse af især MSFs
strømme, som i den rene model fremstår underteoretiserede. Havde jeg kun anvendt én af de to rammer,
ville billedet af, hvad der forårsagede ændringerne, have fremstået svagere, så jeg har vist, at det er
relevant at supplerede dem med hinanden – og eventuelt udvikle en syntese. De teoretiske rammer har
givet en frugtbar analyse, især fordi de kan kombineres. Hver for sig har de ”blinde vinkler”, som er en
svaghed ved komplicerede forløb, der ikke kun udvikler sig i én retning, men også kan indebærer
”tilbagefald” til tidligere tiders policy. Derudover bør begge rammer udvides, så de eksplicit tager højde for
den situation, hvor forskydninger i koalitionerne i et mindretal får en afgørende betydning for
flertalskoalitionens policy.
9.1 Teoretisk og empirisk perspektivering
Mens de regler, der blev påvirket af pointsystemerne, fremstår som klare brud i perioden, så har andre
regler inden for det udlændingepolitisk felt reelt udviklet sig inkrementalistisk. Det gælder især reglerne for
udvisning af kriminelle udlændinge, som løbende er blevet strammet over perioden.155 Efter
regeringsskiftet i 2011 er kun en mindre del af disse stramninger blevet rullet tilbage – konkret en
formulering om, hvornår en udvisning skal konverteres til en betinget udvisning som følge af Danmarks
internationale forpligtigelser156 – men de fleste regler er blevet videreført. Det samme gælder reglerne for
asyl. I regeringsgrundlaget fra 2011 lyder det lakonisk: ”Kriterierne for hvem, der kan få asyl, ændres ikke”
155
Se oversigterne i bilag B og F.
Se L180, samling 2011-12, som justerer udvisningsreglerne, så den dagældende afvejningsbestemmelse ændres til,
at der altid skal ske udvisning, medmindre dette vil være i strid med internationale forpligtelser.
156
Side 84
(dog blev Flygtningenævnet udvidet og flere fik mulighed for at bo og arbejde uden for centrene).157 Det vil
dermed være muligt at foretage en analyse af dele af udlændingepolitikken som en stabil udvikling og
billedet af et større, grundlæggende brud i 2010-11 er et resultat af, at jeg har valgt at sætte fokus på
pointsystemerne, som netop udgjorde bruddet.
Dette fører videre til en kombination af en empirisk og teoretisk perspektivering, som formodentlig vil
kunne bidrage til en forståelse af, hvorfor nogle områder udviklede sig som pointsystemerne og andre som
reglerne for udvisninger. Her vil jeg kort vende tilbage til mine teoretiske fravalg fra afsnit 2. Public choice
teorierne vil give mulighed for en grundig analyse af implementeringsfasen, som vil være særdeles
interessant i denne case. Vurderingskriterierne (som fx tilknytningskravet) sker på baggrund af
vejledninger, som bliver formuleret i embedsmandsregi, hvilket gør det nærliggende at antage, at det har
stor betydning, hvem der implementerer lovene, og hvordan processen er fra minister til fuldmægtig.
Denne perspektivering vil også lede videre til en analyse, som går meget tæt på de involverede personer og
deres personlige betydning for implementering og formulering af policy, evt. ved brug af en ”snow ball”metode, som den Jacob Torfing anvender til at lave en diskursteoretisk analyse af den aktive
arbejdsmarkedspolitik.158 Dette vil dog – selvsagt – kræve et helt andet videnskabsteoretisk udgangspunkt
end det, jeg har anvendt i dette speciale.
9.2 Afslutning: Pointsystemernes fortid – og fremtid?
Efter valget i 2001 blev Danmarks udlændingepolitik kaldt ”fast og fair”. I 2010 fik den også prædikatet
”fornuftig”. I 2011 blev den gamle ”faste og fair” udlændingepolitik i den nye regerings øjne en del af en
”ny balance”.
Dette forløb indebar regelændringer, som påvirker tusindvis af personer, der ønsker at få en
tidsubegrænset opholdstilladelse i Danmark eller at blive familiesammenført med deres ægtefælle. Efter
problemformulering var mit første spørgsmål, om udviklingen inden for systemerne havde været
kontinuerlig eller udtryk for pludselige skift. Igennem specialet er jeg kommet frem til, at der var tale om
substantielle ændringer, ikke bare i omfang, men også i tankegang. Fra et ”barresystem”, hvor personerne
skulle leve op til en række minimumskrav for at opnå rettigheden, til et pointsystem, som kunne vægte en
række egenskaber overfor hinanden. Det var en reel ændring. Det var samtidig en ændring, som ellers var
blevet skudt ned et par år tidligere af de samme partier, som indførte den i 2010.
I dette speciale har jeg ikke endegyldigt lukket spørgsmålet om, hvorvidt det var ansøgernes forhold og
kompetencer, der førte til, at flertalskoalitionen i 2010 indførte pointsystemerne. I stedet har jeg
undersøgt, om ændringerne i de parlamentariske koalitioner har udgjort en væsentlig faktor bag
ændringerne, uafhængigt af udviklingen i indvandring og ansøgninger. Det har jeg gjort igennem det andet
spørgsmål, jeg stillede i forlængelse af min problemformulering: Hvordan koalitionerne udviklede sig i
perioden. Her har jeg vist, at mens VKO var den eneste etablerede koalition inden for subsystemet frem til
2008, etablerede S og SF en koalition i 2008, som fik betydning for subsystemet fremover. Efter valget i
2011 var de tre nye regeringspartier samlet i en koalition.
157
158
Regeringen (2011), p. 52.
Torfing (2004)
Side 85
Så min indledende undren har fået en del svar og min problemformulering er blevet besvaret – med
skabelsen af en koalition i oppositionen blev der skabt en mulighed for ny policy inden for det
udlændingepolitiske subsystem. Det vindue blev brugt til at indføre Velfærdskommissionens idé, som ellers
var blevet skudt ned nogle år i forvejen.
Et nærliggende spørgsmål i dag ville være, om pointsystemerne kan blive genindført på et tidspunkt. Hvis
en analytiker blev spurgt i 2006, ville vedkommende formodentlig spå pointsystemerne som koncept et
kort liv. Sådan blev det ikke – og i dag er billedet, at pointsystemerne uden tvivl eksisterer som et reelt
alternativ, der kan blive til lovgivning igen, hvis der kan skabes en flertalskoalition, hvor de indgår i
policykernen. Om det bliver tilfældet, er mere en sag for analyser af vælgervandringer end policydannelse.
Men som dette speciale har vist, så har det stor betydning, at der eksisterer et ”kogeklart” alternativ, når
muligheden for at skabe forandringer viser sig; så der foreligger en mulighed for, at det om få år er muligt
at skrive et speciale om den korte, afbrudte periode fra 2011 og et par år frem, da pointsystemerne i
udlændingepolitikken var afskaffet, før de blev genindført igen. En af de centrale pointer fra dette speciale
bliver nemlig, at policy ikke kun eksisterer som en fremdrift på baggrund af udvikling, men også kan
indebære en tilbagevending til tidligere tiders systemer, selvom ingen af de vigtige aktører i den
toneangivende koalition nødvendigvis var helt tilfredse med dem.
Side 86
Bilag A: Stemmeadfærd ved afstemninger om lovforslag i perioden 20012010
Graferne er lavet efter samme princip. De viser, hvor stor en procentdel af lovforslagene på
udlændingeområdet i den givne samling, som partiet stemte hhv. for, imod eller hverken-for-eller-imod til. I
bilag B er en samlet liste over, hvilket lovforslag der indgår i graferne.
Summen af stemmer afgivet i hver samling er 100%.
Jeg har ikke lavet en graf for Venstre og Konservative, der stemte for samtlige lovforslag i perioden.
Socialdemokraterne
Side 87
Dansk Folkeparti
SF
Side 88
Enhedslisten
Radikale
Side 89
Bilag B: Lovforslag anvendt til kortlægning
Oversigt over lovforslag i anvendt til at kortlægge stemmeadfærd, 2001-2010 i afsnit 4.
Samling
2001-02, 2.
samling
2001-02, 2.
samling
2001-02, 2.
samling
2001-02, 2.
samling
Lovforslagnummer Indhold
150 Ændring af integrationsloven. (Individuelle kontrakter)
Afskaffelse af de facto-flygtningebegrebet, effektivisering af
asylsagsbehandlingen, skærpede betingelser for meddelelse af
tidsudbegrænset opholdstilladelse og stramning af betingelserne for
152 familiesammenføring m.v.
85 Ændring af integrationsloven ang. introduktionsprogram
32 Initiativer mod terrorisme m.v.
2001-02, 2.
samling
34
2001-02, 2.
samling
2002-03
2002-03
182
158
22
2002-03
23
2002-03
156
2002-03
157
2002-03
2002-03
21
155
2002-03
174
2003-04
2003-04
2003-04
2003-04
Rådets forordning om fri bevægelighed for indehavere af visum til
længerevarende ophold og Rådets direktiv om gensidig anerkendelse
af afgørelser om udsendelse af tredjelandsstatsborgere
Forslag til Rådets direktiv om definition af hjælp til ulovlig indrejse og
transit samt ulovligt ophold samt ophævelse af adgangen til
opsættende virkning ved påklage af visse afgørelser om administrativ
udvisning af EU/EØS-statsborgere m.f
Lov om danskuddannelse til voksne udlændinge
Ophævelse af jugoslaverloven
Behandlingen af sager vedrørende uledsagede mindreårige
asylansøgere
Skærpelse af udsendelsesforanstaltningerne, effektivisering af
sagsbehandlingen vedrørende ansøgninger om humanitær
opholdstilladelse m.v
Reform af aktiverings- og undervisningsindsatsen over for voksne
asylansøgere m.v. og af systemet vedrørende udbetaling af kontante
ydelser til asylansøgere m.v.
Anvisning af boliger til flygtninge, kommunalt samarbejde på
integrationsområdet, integrationsråd, ophævelse af
revisionsbestemmelse m.v. og udvidelse af danskundervisningens
udbyderkreds m.v.
Lov om etnisk ligebehandling
Lovens formål, udmelding af landstal, visitering,
introduktionsprogrammet, tilbud, rådighedsforpligtelse, finansiering
m.v. og tidligere tidsubegrænset opholdstilladelse til velintegrerede
udlændinge m.v
Reintegrationsbistand, hjælp til etablering, sygeforsikring, transport
41 af erhvervsudstyr m.v.)
Skærpelse af strafniveauet m.v. for ulovlig beskæftigelse af
217 udlændinge
72 Frivilliggørelse af integrationsrådene
Ændring af reglerne om tilknytningskrav ved ægtefællesammenføring
6 og styrket indsats mod ægteskaber, der indgås mod eget ønske
Side 90
2003-04
Ændring af reglerne om familiesammenføring med børn, skærpelse af
betingelserne for opholdstilladelse til udenlandske religiøse
forkyndere m.v., begrænsning af adgangen til
ægtefællesammenføring for personer, der er dømt for vold mod en
171 tidligere ægtefælle eller samlever, m.v
Ændrede visumbetingelser, udvisning ved dom for ulovlig tvang i
forbindelse med indgåelse af ægteskab, børnebortførelse eller
menneskehandel samt afskæring af kontante ydelser til asylansøgere
223 i åbenbart grundløs-hasteproceduren m.v.
2003-04
Ændring af reglerne om meddelelse af opholdstilladelse på grundlag
157 af beskæftigelse som følge af EU-udvidelsen den 1. maj 2004 m.v.
2003-04
2004-05, 2.
samling
2004-05, 2.
samling
2004-05, 2.
samling
2004-05, 2.
samling
2005-06
2005-06
2005-06
2005-06
2006-07
2006-07
2006-07
Tilknytning til Eurodacforordningen og Dublinforordningen på
77 mellemstatsligt grundlag m.v.
Styrkelse af familiesammenførtes danskindlæring og fremrykket og
79A intensiveret danskuddannelse til flygtninge m.v
Ændret udvælgelse af og styrket integrationsindsats over for
79B kvoteflygtninge
Skærpet straf for ulovlig beskæftigelse, afskaffelse af
madkasseordningen, styrkelse af oplysningsgrundlaget i sager om
helbredsbetinget humanitær opholdstilladelse, præcisering af
Flygtningenævnets uafhængighed, fremhævelse af hensynet til
familiens enhed, udvidelse af personkredsen, der kan modtage hjælp
78 efter repatrieringsloven, m.v.
Fremrykket ansøgningstidspunkt i sager om humanitær
opholdstilladelse, indberetningspligt ved mistanke om
genopdragelsesrejser, begrænsning af adgangen til
familiesammenføring for personer, der er dømt for børnebortførelse,
ændrede regler om undervisning og aktivering af voksne
94 asylansøgere m.v.
Integrationskontrakter, erklæring om integration og aktivt
medborgerskab, skærpede betingelser for tidsubegrænset
opholdstilladelse, uddannelsespligt for unge nyankomne udlændinge,
sygeopfølgning over for sygemeldte introduktionsydelsesmodtagere
93 m.v.
Betinget udvisning, skærpelse af udvisningsreglerne og reglerne om
128 indrejseforbud m.v.
Ændring af reglerne om meddelelse af opholdstilladelse på grundlag
af beskæftigelse til statsborgere i Estland, Letland, Litauen, Polen,
Slovakiet, Slovenien, Tjekkiet og Ungarn samt til statsborgere i
235 Bulgarien og Rumænien m.v.
Reform af integrationslovens finansieringssystem og omlægning af
finansieringen af danskuddannelse til udlændinge, der ikke er
16 omfattet af integrationsloven, m.v
198 Styrkelse af indsatsen mod misbrug af au pair-ordningen
Bekæmpelse af menneskehandel og samkøring af oplysninger om
197 evakuerede m.v
Side 91
2006-07
2006-07
2006-07
2007-08, 2.
samling
2007-08, 2.
samling
2007-08, 2.
samling
2007-08, 2.
samling
Indførelse af selvbetjeningsmodel, ny og forenklet udformning af
forsørgelseskravet i familiesammenføringssager og reform af
17 studieområdet
Kontraktordning for afviste asylansøgere, der samarbejder om
218 udrejse
Indvandringsprøve, integrationseksamen, opholdstilladelse med
93 henblik på at søge beskæftigelse m.
105 Gennemførelse af forordning om visuminformationssystemet m.v
Med loven indføres der en positivliste, som indebærer en særlig
smidig procedure for tildeling af opholdstilladelse på Færøerne for
180 udlændige, der søger om ophold med henblik på beskæftigelse
131 Opholdstilladelse til udlændinge efter fribyordningen
132 Rekruttering af udenlandsk arbejdskraft m.v)
2008-09
Ændring af reglerne om ophold på grundlag af beskæftigelse for
statsborgere i Bulgarien, Estland, Letland, Litauen, Polen, Rumænien,
65 Slovakiet, Slovenien, Tjekkiet og Ungarn m.v
Ophævelse af overgangsordningen for statsborgere i Bulgarien,
Estland, Letland, Litauen, Polen, Rumænien, Slovakiet, Slovenien,
141 Tjekkiet og Ungar
2008-09
Behandling af sager om administrativ udvisning af udlændinge, der
209 må anses for en fare for statens sikkerhed m.v
2007-08, 2.
samling
2008-09
Videregivelse af oplysninger til anklagemyndigheden, gennemførelse
11 af SIS II-forordningen m.v
2008-09
140
2008-09
10
2008-09
174
2008-09
69
2009-10
3
2009-10
187
2009-10
87
Erhvervsrettet danskundervisning på internettet, danskuddannelse til
EU-grænsependlere m.v
Effektivisering og smidiggørelse af adgangen til forretningsvisum og
besøgsvisum
Skærpelse af udvisningsreglerne og reglerne om indrejseforbud,
udelukkelse m.v. af udlændinge opført på FN’s og EU’s sanktionslister
m.v.
Skærpet meldepligt for udlændinge på tålt ophold, styrket kontrol
med overholdelse af påbud om at tage ophold på et bestemt
indkvarteringssted samt forhøjelse af strafferammen for
overtrædelse af en pålagt meldepligt eller et påbud om at tage
ophold på et bestemt indkvarteringssted
Gennemførelse af forordning om en fællesskabskodeks for visa
(visumkodeks), bemyndigelse til at fastsætte regler om studieaktivitet
m.v
Udvidelse af personkredsen, styrket indsats over for
ægtefælleforsørgede m.v
Ændring af reglerne om indvandringsprøven, advokatbistand til
uledsagede mindreårige asylansøgere, ændring af ydelsessystemet
for asylansøgere m.v
Side 92
Udvidelse af målgruppen, forhøjelse af repatrieringsstøtten, justering
af reintegrationsbistanden, ekstra reintegrationsydelse til visse
udlændinge og styrkelse af den kommunale indsats
Forenkling af regler om opfølgning på integrationskontrakter, om
introduktionsydelse og om registrering af fravær fra
danskuddannelse m.v
Skærpede udvisningsregler, samkøring af registre med henblik på
styrket kontrol, reform af reglerne om tidsubegrænset
opholdstilladelse, inddragelse af studieopholdstilladelser ved ulovligt
arbejde, skærpede regler om indgivelse af ansøgning om
opholdstilladelse efter indrejse her i landet og opsættende virkning,
m.v
Arbejdsmarkedsrettet danskundervisning m.v
Skærpede udvisningsregler
2009-10
81
2009-10
189
2009-10
2009-10
2010-11
188
64
210
2010-11
Anvisning af bolig til flygtninge og udvidelse af kredsen af
149 prøveberettigede ved prøve i dansk m.v
2010-11
Ændringer som følge af direktiv om fælles standarder og procedurer i
medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med
107 ulovligt ophold (udsendelsesdirektivet) m.v.
2010-11
2010-11
Gennemførelse af forordning om ændring af forordning om ensartet
udformning af opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere,
167 præcisering af gennemførelsen af opholdsdirektivet m.v
212 Skærpede regler for udenlandske studerende
2010-11
2010-11
(Styrket kommunal vejledningspligt og indførelse af resultattilskud i
211 forbindelse med repatriering m.v
168 Reform af ægtefællesammenføringsreglerne m.v
2010-11
2010-11
2010-11
Gebyr for at indgive ansøgninger og klager på familiesammenførings-,
66 studie- og erhvervsområdet
37 Revision af reglerne om uledsagede mindreårige udlændinge m.v)
Forordning om ændring af konventionen om gennemførelse af
Schengenaftalen og forordning, hvad angår bevægelighed for
indehavere af visum til længerevarende ophold, afskaffelse af
18 garantiordningen i visumsager m.v
Side 93
Bilag C: Avisartikler om tidsubegrænset ophold
Avisartikler brugt i analysen af pointsystemet for tidsubegrænset ophold.
Dato
26-01-2010
26-01-2010
27-01-2010
27-01-2010
27-01-2010
12-02-2010
13-02-2010
15-03-2010
16-03-2010
16-03-2010
16-03-2010
16-03-2010
17-03-2010
18-03-2010
19-03-2010
19-03-2010
Medie
JP
JP
Politiken
Kristeligt Dagblad
Berlingske
Politiken
Politiken
Berlingske
Politiken
JP
Berlingske
JP
Berlingske
Berlingske
Politiken
Politiken
19-03-2010 JP
Overskrift
Sværere at få opholdstilladelse
Skærpede krav til udlændige
Ny lov kan gøre det lettere at smide udlændinge ud
Pointsystem skal give udlændinge ophold
Rønn: Kun fast ophold til de velintegrerede
VK vil gøre det lettere at få permanent ophold
V og K tavse om eget integrationsudspil
Hård kritik af nye udlændingelov
Udlændingeregler strammes og lempes
Hurtigere ophold til velintegrerede
Udlændinge skal samle point
Skærpede krav til udlændinge
S-SF Lurepasser om udlændinge
SFere: Umenneskelig udlændingeaftale
Nyt pointsystem slår revner
Kronik ”Vi har haft integrationen til eftersyn og givet den
en demokratisk opfrisker”
Læserbrev, Regler for stemmeret
Side 94
Bilag D: Avisartikler om ægtefællesammenføring
Avisartikler brugt i analysen af pointsystemet for ægtefællesammenføring.
Dato
Medie
05-08-2010 Berlingske
01-09-2010 Information
12-09-2010
29-09-2010
29-09-2010
29-09-2010
29-09-2010
29-09-2010
29-09-2010
29-09-2010
30-09-2010
05-10-2010
22-10-2010
27-10-2010
27-10-2010
27-10-2010
06-11-2010
07-11-2010
07-11-2010
07-11-2010
07-11-2010
07-11-2010
07-11-2010
08-11-2010
08-11-2010
08-11-2010
08-11-2010
08-11-2010
09-11-2010
09-11-2010
09-11-2010
08-11-2010
08-11-2010
08-11-2010
09-11-2010
09-11-2010
09-11-2010
09-11-2010
09-11-2010
JP
Berlingske
Berlingske
Berlingske
Avisen
Berlingske
EB
Ritzau
Berlingske
Information
Weekendavisen
JP
Berlingske
Politiken
Berlingske
JP
Berlingske
Politiken
BT
BT
JP
BT
JP
EB
Politiken
Information
Berlingske
Berlingske
Politiken
Ritzau
Ritzau
Ritzau
Information
JP
Berlingske
JP
Information
Overskrift
DF vil smække døren i for ikke-vestlige indvandrere.
DF vil stoppe familiesammenføringer for folk, der ikke bidrager
Opgør med udlændingepolitikken
Rønn vil favorisere boligejere
Eksperter kritiserer Rønn-forslag
Løkke gør klar til at spille udlændingekortet
Flygtninge slipper for Rønns pointsystem
Andelsformand: Rønn bryder loven
Ingen kvinder til mænd i lejebolig
Flygtninge har krav på familiesammenføring
Rønns kontrolstat
Sammenbrud eller ny begyndelse
Selvantændelse i den politiske klasse
Belønning for at bo udenfor ghettoer
Familiesammenføring begrænses i ghettoer
DF skærper igen krav til udlændinge
DF: Nogle skal slet ikke have familiesammenføring
VKO klar til at ændre 24 årsregel
Løkke strammer 24 årsregel
Opgør med 24-årsreglen
24-års-reglen dør
24-årsreglen afskaffes
Kan Løkke stadig vinde?
Pointsystem er godt
Europas sværeste land af få ægtefællen ind i
Pointsystem for finanslovsforlig
Rønn klar til at ofre ministerpost
V-profiler: Integration er passé
Udlændingeaftale skaber splid oppositition
Udlændingestramninger får ringe effekt
Regeringspartier uenige om ny point-aftale
Hård kritik af udlændingeaftale
S roser nyt pointsystem for udlændinge
SF træder vande om udlændingestramning
Aftale forringer borgeres retssikkerhed
S-SF træder vande om udlændinge
Birthe Rønn i åben strid med DF
Kan Klodshans komme ind?
Den endelige sejr
Side 95
09-11-2010
09-11-2010
09-11-2010
09-11-2010
09-11-2010
09-11-2010
10-11-2010
10-11-2010
10-11-2010
10-11-2010
10-11-2010
10-11-2010
10-11-2010
10-11-2010
10-11-2010
10-11-2010
10-11-2010
11-11-2010
11-11-2010
11-11-2010
11-11-2010
11-11-2010
11-11-2010
11-11-2010
11-11-2010
11-11-2010
11-11-2010
12-11-2010
Kristeligt Dagblad
Politiken
EB
Berlingske
Information
Politiken
Information
JP
Berlingske
JP
Berlingske
Politiken
JP
BT
BT
JP
Kristeligt Dagblad
Berlingske
Berlingske
JP
Information
JP
JP
EB
JP
Information
EB
Information
24-årsreglen - successen, der blegnede
Kan finansloven sikre Løkke en sejr?
Oppositionen træder vande - de røde er splittede
Krisen baner nye veje i udlændingepolitikken
Kristendemokraterne sluger udlændingekamel
Læserne mener
Udlændingepakke vækker uro i SF
Pointsystem splitter SF
Uro i SF om udlændinge
Birthe Rønn og de tåbelige journalister
Så må vi jo tage til Sverige
Nye regler for udlændinge splitter begge blokke
Og så lige et selvmål mere
Fort Danmark
Rønns ragnarok
Dansk uddannelse virker bedst
Rønns lige venstre - retur
SF-bagland: Dårlg idé med et pointsystem
Søvndal presset
Flere vil benytte Malmømodellen
S-SF's udlændingepagt smuldrer
Uroen i SF breder sig
Ægteskabet knirker
S(nak) F(orbudt)
Forsøg på at undgå udlændingeregler
Auken: SF kan umuligt stemme for stramninger
Villy og Ole er ved at splitte partiet
SF-S-Aftale - SF-top giver grønt lys for omstridt pointsystem
12-11-2010
12-11-2010
12-11-2010
12-11-2010
12-11-2010
12-11-2010
12-11-2010
12-11-2010
12-11-2010
11-11-2010
12-11-2010
12-11-2010
12-11-2010
12-11-2010
13-11-2010
Information
Politiken
Information
Kristeligt Dagblad
Berlingske
Weekendavisen
Politiken
Berlingske
Information
Berlingske
JP
BT
BT
Politiken
Berlingske
Ingen over og ingen ved siden af Søvndal
Søvndal fik ja til pointsystem
S-borgmestre på Vestegnen raser over flere stramninger
S og SF i svær balance om udlændingeaftalen
Villy Søvndal køber sig tid i udlændingesagen
Foran på point
Fatima slipper for tvangsægteskab med analfabetisk fætter
Søvndal i krig med baglandet
Søvndal får sin vilje - endnu
Villy Søvndal: Venstrefløjen er kynisk
SF-toppen fik nølende opbakning fra baglandet
Søvndal vil have ro i baglandet
Villys vilje
Villy S. - nu som kyniker
Pointsystem splitter S-bagland
Side 96
13-11-2010
13-11-2010
13-11-2010
13-11-2010
13-11-2010
13-11-2010
13-11-2010
13-11-2010
13-11-2010
13-11-2010
13-11-2010
14-11-2010
14-11-2010
12-11-2010
12-11-2010
14-11-2010
14-11-2010
Ritzau
JP
Information
EB
Information
Information
Berlingske
Politiken
Information
Politiken
Politiken
JP
BT
Politiken
Politiken
EB
Politiken
Rundspørge SF-bagland vil lempe nye udlændingeregler
Thorning sætter Nyrup på plads
Hvorfor taber venstrefløjen hele tiden værdikampen?
Uhyggeligt tilbageblik
Nyrup
Grænsen for S-stramninger nærmer sig
Forbund angriber udlændingepolitik
Læserne mener
Søvndals selvmord
VK uenige om udlændingeaftale
Hvad har I aftalt?
Nyrup i porcelænsbutikken
Søvndal fik sin vilje - men ikke ro
DF på retræte fra aftale om udlændinge
Det er helt uforståeligt
Det bli'r meget værre, Villy
Værdipolitiske spørgsmål er jo i udgangspunktet noget, som de
andre partier ikke rigtig vil røre ved
14-11-2010
14-11-2010
14-11-2010
15-11-2010
15-11-2010
16-11-2010
16-11-2010
16-11-2010
16-11-2010
17-11-2010
17-11-2010
17-11-2010
17-11-2010
17-11-2010
17-11-2010
Politiken
Politiken
Politiken
EB
Kristeligt Dagblad
Berlingske
Berlingske
Politiken
Politiken
JP
Berlingske
BT
JP
JP
Politiken
Erkend bare ønsket om apartheid i Danmark
S og SF's problem: Nyrup har jo ret
Læserne mener
Løkke og Pia K. må ud af busken
Den virkelige værdikamp
VKO i ny strid om pointsystem
Er bunden gået helt ud af S og SF?
Flertal bag aftale vakler
Drengene fra Vestegnen stopper S-tog
Borgerligt opgør med pointsystem
VKO-kaos om ny pointaftale
Bordet fanger
50 point giver adgang til Danmark
Skæv indvandringsdebat
SF's reelle indflydelse på udlændingepolitik forudsætter ny
regering
17-11-2010 JP
Forside m. henvisninger: Danmark alene om pointsystem
17-11-2010
17-11-2010
17-11-2010
17-11-2010
17-11-2010
17-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
Familiesammenføring : Hvad er pointen med point?
Mandat nummer 90 er rasende
Vi bryder ingen konventioner
Også plads til lagerarbejderen
SNEDIGE BIRTHE RØNN: Helle og Villy i kattepine
Familiesammenføring Ophold til unge kræver flere point
Familiesammenføring bliver afgjort i et stramt skema
Pointsystem : Det svenske smuthul underminererpointsystem
Information
Politiken
Kristeligt Dagblad
JP
EB
Ritzau
Kristeligt Dagblad
Information
Side 97
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
18-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
Information
JP
JP
Information
Politiken
JP
Information
Berlingske
JP
Berlingske
Berlingske
Berlingske
Berlingske
Information
Berlingske
Information
EB
EB
Information
EB
BT
JP
JP
Berlingske
Politiken
Politiken
Information
EB
EB
Information
Kristeligt Dagblad
JP
Weekendavisen
JP
Ritzau
Kristeligt Dagblad
Politiken
JP
Information
Politiken
19-11-2010 JP
19-11-2010 Politiken
19-11-2010 Politiken
Oppositionens bud : S og SF fremlægger nyt pointsystem
Radikale afviser rødt pointsystem
EU-kritik af dansk pointsystem
Malmøfinten : Hullet, som VKO ikke kan lukke
INTERVIEW: Jeg tror, vi bliver foregangsland
VKO-strid om mål med aftale
SF-krise : Udlændingestrid udløser medlemsflugt i SF
Ny politisk kamp om udlændinge
Ville disse par få point nok?
Ekspert: VKOs udlændingeeksempler findes ikke
Det ser ikke så fjollet ud
V-medlem sår tvivl om udlændingeaftale
Jeg tror hverken det bliver værre eller bedre
S/ SF vil øge indvandring
OPINION: Pointaftale skader erhvervslivet
Stramninger er symbolpolitik
Strammeren
Slapperen
Et land i udkanten af Europa
NASER VILLE IKKE VÆRE KOMMET IND
ÆGTESKAB PÅ POINT
Vælgere vil have S-SF's pointsystem
Det ulmer stadig i SF's bagland
SFere: Rødt pointsystem uden effekt
En underskrift er nok til ophold efter rødt pointsystem
Nye regler for familiesammenføringer deler danskere
Accept : SF-kritikere klapper i
Helle: Jeg blev inspireret af regeringen
S og SF -Özlem og Nyrup koksede det hele
Pointsystemet: 'Med de her regler rejser jeg'
Organisationer giver ikke meget for frivillig-point
Pointsystemet har ingen pointe - lad os følge EU
Den meget lille forskel
ORDET ER DIT: Hvad mener du om pointsystemet?
Oppositionen De radikale siger nej til rødt pointsystem
Så nyt er det heller ikke at nyttevurdere udlændinge
Vi har pligt til at advare Helle
R vil forhandle udlændinge og skat
Den danske illusion
Må de her mennesker bo i Danmarkmed deres elskede?
Røde vælgere: DF er ikke stuerent
EU overtrumfer heldigvis VKO
Politikerne dumper på 'pointforlig'
Side 98
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
19-11-2010
20-11-2010
20-11-2010
20-11-2010
20-11-2010
20-11-2010
20-11-2010
20-11-2010
20-11-2010
20-11-2010
20-11-2010
20-11-2010
21-11-2010
21-11-2010
21-11-2010
21-11-2010
21-11-2010
EB
BT
JP
BT
Information
Berlingske
Information
Berlingske
Berlingske
Kristeligt Dagblad
JP
Berlingske
Politiken
Politiken
Information
Politiken
JP
JP
Berlingske
Berlingske
21-11-2010 Politiken
Vi kunne heller ikke komme ind
Sølle dansk drøm
Tordenskjolds tomater
I gør det godt
'Malmø-finten'
VKOs point-system er stærkt fejlbefængt
Når man både rammer frihed og lighed
Rettelse
GUD OG FANDEN: En stueren mor
Grænseløs godhed
Nødvendigt stop
KUNSTEN AT GRIBE EN KANONKUGLE
Ritt Bjerregaard: Stop kapløb med Dansk Folkeparti
Læserne mener
Kæmp for alt, hvad du har kært
Omdiskuteret pointsystem berører kun meget få indvandrere
Regeringens tamme budskab
Den røde makronbund under pres
Udlændinge i danske job firedoblet
Jeg tror egentlig, at jeg kunne være enig med Anders Fogh
Rasmussen om rigtig mange ting i værdipolitikken
Folk skal vurderes på viljen til til integration - ikke nytteværdi
21-11-2010
21-11-2010
22-11-2010
22-11-2010
22-11-2010
22-11-2010
22-11-2010
23-11-2010
23-11-2010
23-11-2010
24-11-2010
24-11-2010
24-11-2010
25-11-2010
Politiken
Berlingske
Berlingske
JP
Information
EB
JP
Politiken
JP
Politiken
JP
JP
Kristeligt Dagblad
Information
Du har scoret nedad
A og B mennesker
S-kritikere bløder op
Ikke i udlandet
Afsporet finanslov
Dårlig stil, Helle
MOD STRØMMEN: Lighedens pris
Institut opfordrer til ro på udlændingeområdet
Hvad prøver man at løse med pointsystem?
Kunstige modsætninger om point
Pointsystem kan ende i papirfnidder
Åbne grænser og lukkede kasser
Et pointsystem er principielt forkert
Menneske -rettigheder skal stå over alt andet. Hvad er det
ellers vi prøver at redde?'
21-11-2010
25-11-2010
25-11-2010
25-11-2010
25-11-2010
Politiken
Information
Berlingske
Berlingske
Berlingske
Folk skal vurderes på viljen til til integration - ikke nytteværdi
Kronik: Integrationsproblemer er ærkedanske
Debat: Kronik: Den nye venstrefløj er hjemmefjendske
Debat: TENDENS: Global vs. lokal
Debat: PERSPEKTIV: Derfor er der brug for pointsystemet
26-11-2010 Weekendavisen
Christiansborgs små palævinduer
Side 99
26-11-2010
26-11-2010
26-11-2010
25-11-2010
25-11-2010
Politiken
Berlingske
Politiken
Berlingske
Information
SF's vælgere flygter til Enhedslisten
Ledende artikel: STJERNEKRIG: ONDE MOD GODE
Margrethe Vestager ude af en ny regering
Debat: Familiesammenføring
Menneskerettigheder : Europarådet kritiserer
danskpointsystem
25-11-2010 Politiken
25-11-2010 Information
Radikal krig mod S og SF
Mundlammelse : Erhvervsorganisationer tavse om
udlændingeregler
25-11-2010
25-11-2010
25-11-2010
25-11-2010
25-11-2010
25-11-2010
25-11-2010
25-11-2010
25-11-2010
26-11-2010
26-11-2010
26-11-2010
26-11-2010
26-11-2010
26-11-2010
JP
EB
Berlingske
Berlingske
Information
Berlingske
Berlingske
Berlingske
Weekendavisen
Politiken
Berlingske
Politiken
JP
Weekendavisen
Politiken
Hvor er det et indviklet system
Slut med tvangsægteskaber
Debat: BLOG MED: Åbne kasser og lukkede grænser?
Debat: Nyt krav til politikerne: Tag ansvar for vækst
Kronik: Integrationsproblemer er ærkedanske
Kronik: Den nye venstrefløj er hjemmefjendske
Global vs. lokal
Derfor er der brug for pointsystemet
Christiansborgs små palævinduer
SF's vælgere flygter til Enhedslisten
Leder: STJERNEKRIG: ONDE MOD GODE
Margrethe Vestager ude af en ny regering
Udlændinge, udlændinge og lidt om velfærd
Lukkede grænser og lukkede kasser
Danskhed er nye kartofler, jordbær med fløde og den jyske
vestkyst Pia Kjærsgaard
26-11-2010
26-11-2010
26-11-2010
26-11-2010
26-11-2010
27-11-2010
27-11-2010
27-11-2010
27-11-2010
27-11-2010
28-11-2010
28-11-2010
28-11-2010
28-11-2010
28-11-2010
28-11-2010
29-11-2010
29-11-2010
Berlingske
Ritzau
Ritzau
Ritzau
Politiken
Politiken
Politiken
JP
JP
Politiken
JP
JP
Berlingske
Politiken
BT
Berlingske
Politiken
BT
Dronningeduel om udlændinge
Danskere imod stramninger
Vestager fyldte i debatten
Ekspert: Det er svært med strammere kurs
Fortvivlet opråb fra eksperterne
Villy-modellen sprækker i ryggen
Kronik: Danmark er et åbent samfund
Leder: Værdipolitisk valg
Menuen i SF: Luftsteg og vindfrikadeller
Pointsystemer og tørklæder
Jeg har ikke givet køb på mine værdier. Men
Debat: Reglerne er blevet slappere
Ministerium underkender ti års arbejde
Familiesammenføring dengang og nu
Her blev politikken strammet
Eksperter: En sag for domstolene
Læserbreve
Læserbreve
Side 100
30-11-2010
30-11-2010
30-11-2010
30-11-2010
01-12-2010
01-12-2010
01-12-2010
01-12-2010
01-12-2010
01-12-2010
02-12-2010
02-12-2010
02-12-2010
02-12-2010
02-12-2010
03-12-2010
03-12-2010
04-12-2010
04-12-2010
04-12-2010
05-12-2010
05-12-2010
05-12-2010
06-12-2010
06-12-2010
08-12-2010
08-12-2010
08-12-2010
09-12-2010
09-12-2010
10-12-2010
10-12-2010
10-12-2010
10-12-2010
11-12-2010
12-12-2010
13-12-2010
16-12-2010
16-12-2010
16-12-2010
16-12-2010
17-12-2010
17-12-2010
JP
Kristeligt Dagblad
Berlingske
Information
Kristeligt Dagblad
Berlingske
Berlingske
Information
Berlingske
Berlingske
Politiken
JP
JP
Berlingske
JP
Berlingske
Weekendavisen
Information
Politiken
Information
Berlingske
JP
Berlingske
Information
BT
JP
JP
Berlingske
JP
Information
Kristeligt Dagblad
Information
JP
JP
Berlingske
EB
Berlingske
EB
JP
Kristeligt Dagblad
Kristeligt Dagblad
Politiken
Information
Det gælder børnene
UDE AF PROPORTIONER: Da indvandrerkortet svigtede
Løs de reelle problemer
Point bør tjenes efter indrejse
KONTROL: Kvoter og point regulerer indvandringen til Vesten
Bagud på point
Rød forvirring om udlændinge
Sovjetiske tilstande
DANSK: Europas mest fremmedfjendske land
Erhvervstop i fælles front mod udlændingepolitikken
Havfrue klemt i pointsystem
Rønn: Thorning vil ruinere Danmark
LA lurepassede ikke
Vi har da heldigvis frihed til at flytte
Hjørnesparket
Rønn presses for svar om point
For børnenes skyld
Borgerlige ideologer i kamp - mod hinanden
SF rækker hånden ud mod radikale
VKO's drejebog virker ikke
SF ER NERVØSE: ER VILLY-MANIEN fordampet?
Udlændingepolitikkens svære balance
Point og velfærd
SF's røde tråd
Leder: Villys venner
Det, Søvndal mener, er
Demonstration mod point
V-profiler skifter til LA
I KÆRLIGHEDENS TJENESTE
SF's blegrøde tråd
Fasthold retten til kærlighed. Mobiliser " væremagten"
Analyse: Oppositionen har fortsat samlivsproblemer
Enhedslisten: Radikale lever i fortiden
Risikabel rød bogstavleg
VENSTRE HAR SKUDT LØKKE I FØDDERNE
Er Villy ved at miste grebet?
Indvandring er ikke løsningen
Det er pinligt at være dansk
Hjørnesparket
Borgerlige skuffelser med 40 år imellem
Afsporet debat. Tal nu om landets virkelige problemer
Vælgerne flygter fra Søvndal og SF
Strategi : Politikerne vil selv holde mikrofonen
Side 101
17-12-2010
17-12-2010
18-12-2010
18-12-2010
19-12-2010
20-12-2010
21-12-2010
21-12-2010
21-12-2010
22-12-2010
23-12-2010
Weekendavisen
Berlingske
EB
Politiken
EB
Berlingske
Kristeligt Dagblad
Politiken
Politiken
Kristeligt Dagblad
Politiken
For Danmark, for Lars og for Kristian
Debat: Vaks ved havelågen
Vælgerne flygter fra Villy Søvndal
Tag dog den ærlige indvandrerdebat
Leder: Den radikale udvandrer
Novo: Udenlandske forskere sikrer job i Danmark
Partnervalget er dit. Men så må du også bære byrden
Læserne mener
Bertel Haarder-klip varsler nye tider for medierne
POLITISK SET NYE: De Radikales sejr
INDVANDRERDEBAT: Lars Olsen er så forudindtaget, at han
bremser en ærlig indvandrerdebat
23-12-2010
23-12-2010
24-12-2010
27-12-2010
27-12-2010
27-12-2010
27-12-2010
28-12-2010
Berlingske
Weekendavisen
Politiken
Weekendavisen
Information
Berlingske
Berlingske
Politiken
SØVNDAL HAR MISTET MAGIEN
Menneskeret og mistillid
Debat: Fejlskud mod Institut for Menneskerettigheder
INTERVIEW: V-ministre ind i udlændingedebat
Pointsystem: Erhvervs livet skånede regeringen
Debat: Danmark er ikke et lukket land
Om to år mangler vi folk
ÅRET DER GIK - POLITIK : I 2010 gjorde politikerne klar til
skæbnevalg
28-12-2010 Berlingske
Støjberg: Dansk velfærd under pres
29-12-2010 Berlingske
Debat: KOMMENTAR: Pointsystemet er ikke god Venstre-politik
29-12-2010 Kristeligt Dagblad ÅRET DER GIK: Mellem Løkkes drøm og det politiske mareridt
30-12-2010
30-12-2010
30-12-2010
31-12-2010
31-12-2010
31-12-2010
02-01-2011
02-01-2011
02-01-2011
Politiken
Politiken
Politiken
Information
Politiken
Politiken
Berlingske
Berlingske
Politiken
Det er, som om drejebogen er blevet væk
Gamle Danmark bliver noget nyt hver eneste dag
Indvandringen fordoblet under V og K
Pointsystem
Løkkes reformkrav presser begge blokke
Debat: Gør op med EU-systemet
Debat: Friis og Pind går over gevind
Debat: OPINION: Proportionsforvrængning
Debat: Pointsystemet - det ligger slet ikke godt i maven hos en
danskkineser
05-01-2011
07-01-2011
08-01-2011
09-01-2011
15-01-2011
22-01-2011
23-01-2011
26-01-2011
30-01-2011
JP
Berlingske
Information
JP
Information
JP
Berlingske
JP
Politiken
Debat: BAG NYHEDEN: Thorning hænger i tovene
Debat: Venstrefløj i vildrede om værdikamp
Analyse : Enigheden koster SF dyrt
Debat: Danmark, vågn op
Tre, der fik nok
Debat: S-SF = flere udlændinge
Du er i tvivl om, hvad Lars Løkke mener
Debat: Find fem fejl med Skaarup
Debat: Jeg vil nødig tale om racisme -
Side 102
02-02-2011 Politiken
Kronik: KRONIKEN: Udlændingepolitikken er under pres fra EU
05-02-2011
05-02-2011
06-02-2011
06-02-2011
07-02-2011
08-02-2011
15-02-2011
Politiken
Information
JP
Berlingske
Berlingske
Kristeligt Dagblad
Information
V og K er åbne for at justere pointsystem
'Birthe har altid været Birthe'
10 år for Mercy
Debat: Kronik: Den gode indvandring
De politisk tonedøve fik ret
Indvandreres førtidspension skiller S og SF
Pointsystem: Udlændingeservice vildleder om permanent
ophold
15-02-2011 Kristeligt Dagblad ORD DER TÆLLER: Den fremmede, der bor som gæst hos jer...
16-02-2011 Information
Ledende artikel: De forstummede fuldmægtige
21-02-2011 Berlingske
Debat: Kærligheden har trange kår
23-02-2011 BT
FLERE BLIVER SAMMENFØRT
23-02-2011 Berlingske
Flere bliver sammenført med familien
25-02-2011 Politiken
Oppositionen fortsætter overhalingen af blå blok
26-02-2011 BT
HVEM ER VILLY?
28-02-2011 Berlingske
Her er kravene fra Børstings bagland
02-03-2011 EB
Pind favorit som Rønns afløser
05-03-2011 Kristeligt Dagblad RÅ RØNN OG BLØD: Paradoksernes Rønn ved skillevejen
06-03-2011 Berlingske
Fra sødsuppementalitet til stramme tøjler
06-03-2011 Politiken
Rappenskralden, der ikke lyttede
07-03-2011 Information
Familiesammenføring: KL: Pointsystem er ude af proportioner
10-03-2011
11-03-2011
13-03-2011
13-03-2011
EB
Politiken
JP
JP
Vil du feste med os Søren Pind?
Børn kan samle familien
Fem EU-domme med konsekvens
Selvfølgelig kommer også EU-Domstolen til en grænse, hvor
den ikke går længere i sin tolkning. Men der er stadig mange
spørgsmål, der skal afklares.
13-03-2011
15-03-2011
16-03-2011
16-03-2011
16-03-2011
Politiken
Berlingske
Berlingske
Berlingske
Information
Går den, så gården
Debat: Den demokratiske kultur er svækket
Pind lemper pointsystemet
Tvivlsom effekt af nyt pointsystem
Fast eller fair?: Danskere opfordres til at teste
udlændingeloven
17-03-2011
17-03-2011
17-03-2011
20-03-2011
21-03-2011
21-03-2011
21-03-2011
22-03-2011
22-03-2011
Ritzau
Berlingske
Information
JP
Information
Berlingske
Politiken
Berlingske
Berlingske
Familiesammenføringer Søren Pind lemper pointsystem
Nyt pointsystem anklages for snobberi
Stramninger I: ' Det var slet ikke hensigten'
Tvekamp om integration
Debat: Familie -sammen føring
Kommentaren: Løse påstande om EU-Domstolen
Pind: EU-domme giver kun få opholdstilladelser
Rønn går i rette med Pind
En bombe under velfærdssamfundet
Side 103
25-03-2011
04-04-2011
07-04-2011
08-04-2011
10-04-2011
11-04-2011
11-04-2011
11-04-2011
Weekendavisen
Kristeligt Dagblad
Politiken
Weekendavisen
Politiken
JP
Berlingske
Berlingske
Den assimilerede Pind
Ledende artikel: PAS PÅ UDLÆNDINGEKORTET
DF æder ikke gamle sejre i forhandling
Politiske parallelsamfund
Debat: Prøv visioner i stedet for DF's ' vejsidebomber'
Medborgerhva' for noget?
117 forslag fra S-SF
S-SF-R er enige om det meste - men uenige om det største
11-04-2011
11-04-2011
18-04-2011
19-04-2011
BT
Information
JP
Information
Her vil De Radikale ikke være med
Interview: Venstrefløjens grænser
DAGENS DANMARK N: Hver 10. har indvandrerbaggrund
Danskkrav: Enig opposition vil rulle strammede danskkrav
tilbage
19-04-2011
23-04-2011
24-04-2011
24-04-2011
28-04-2011
02-05-2011
EB
Information
Berlingske
BT
Information
Berlingske
Man kan ikke styre folks kærlighed efter arbejdsudbud
Debat: Point for fællesskab
Velkommen - med måde
Høj skat bremser arbejdskraft
Debat: Muligheder frem for krav
Dansk menneskeret til eksamen, men har eleven sminket sin
besvarelse?
02-05-2011
05-05-2011
07-05-2011
09-05-2011
16-05-2011
16-05-2011
17-05-2011
17-05-2011
18-05-2011
18-05-2011
20-05-2011
21-05-2011
22-05-2011
23-05-2011
24-05-2011
25-05-2011
Berlingske
Kristeligt Dagblad
JP
Berlingske
Politiken
Berlingske
Politiken
JP
Politiken
Berlingske
JP
Politiken
Politiken
Kristeligt Dagblad
EB
Politiken
Debat: Tonen er ikke altid lige god
KD er åben for at udvise indvandrerbander
Så kom medborgerskabsprøven
Kunsten at sluge en rød kamel
Forsidehenvisning: Søren Pind vil sortere udlændinge
Søvndals sidste chance
Pind advaret mod sortering af udlændinge
Pind: Fornuften tilbage i udlændingepolitikken
Pind er under pres i strid om særregler
Pind åbner for au pair til pensionister
Enhedslisten kræver indflydelse på alt
Debat: MODPOL: Værdipolitisk fravalg af S-SF
Forsidehenvisning: Gensyn med det røde kabinet
Forslag om favorisering genrejser gammel debat
EFTERÅRSVALG: Løkke skylder DF
Jeg mangler stadig at få at vide, hvem det er, vi skader ved det
her
29-05-2011 Politiken
Regeringens redning var indtil i onsdags dens skarpeste kritiker
04-06-2011
12-06-2011
17-06-2011
18-06-2011
Debat: Goebbels søn
Tidligere topchef: Regeringen er medløber
FAMILIESAMMENFØRINGI DANMARK
Sortering af udlændinge blåstemples
Information
JP
Weekendavisen
Berlingske
Side 104
22-06-2011 Information
Udvisningsregler: Socialdemokraterne stemmer imod løfte fra
Helle Thorning
22-06-2011
22-06-2011
23-06-2011
24-06-2011
25-06-2011
26-06-2011
26-06-2011
06-07-2011
08-07-2011
Færre søger om at få familien hertil
Forhindringsløb for familier
Så bliver udlændingepolitikken ikke strammere
Indvandring med efterfølge
Intermetzo: Retten til riget - og sproget
Sådan påvirkede årets politik vælgerne
Blå blok tog skandalerne det seneste år
Debat: Hadet har taget overhånd
KIRKELIGT: Bom for kærligheden. Vedfamiliesammenføring kan
man for alvor tale om grænsekontrol!
Politiken
Politiken
Kristeligt Dagblad
JP
Information
Politiken
Politiken
JP
Kristeligt Dagblad
09-07-2011 JP
Debat: Regeringen light
Side 105
Bilag E: Øvrige avisartikler anvendt
Dette er en liste over de avisartikler, som jeg har gennemgået i forbindelse med specialet, uden at de
relaterer sig direkte til et af de to pointsystemer. De omhandler hovedsageligt tiden omkring
Velfærdskommissionens afrapportering samt udspillet ”Plads til alle, der vil” i august 2008 samt efterspillet
fra Metock-dommen i samme periode.
Fra Velfærdskommissionens afrapportering
Opgør med regeringens udlændingepolitik, Berlingske Tidende, 08.12.2005, 1. sektion, side 10
Danmark skal åbne grænserne for de højtuddannede, Kristeligt Dagblad, 08.12.2005, side 3
Økonomi: De ønskede, Weekendavisen, 17.02.2006, sektion: 1. sektion, side 5
Velfærd: Kapitel 3. Et mere fremsynet samfund, Politiken, 08.12.2005, side 2
Integration, der virker, Weekendavisen, 17.03.2006, 1. sektion, side 6
Kronikken: Lær af indvandrer-landet Canada, Berlingske Tidende, 22.01.2006, 2. sektion, side 12
Fra august-oktober 2008:
Interview: Fogh: Udlændingepolitikken i Danmark ligger fast, Politiken, 06.08.2008, side 6
S og SF samles om integration, Jyllands-Posten, 14.08.2008, side 5
S og SF laver historisk aftale Kristeligt Dagblad, 15.08.2008, 1. sektion, side 5
Analyse: S-SF-aftale indvarsler historisk skifte i dansk politik, Information, 15.08.2008, 1. sektion, side 5
Magtklar: Plads til Villy, der vil, Weekendavisen, 15.08.2008, 1. sektion side 2
S og SF vil isolere radikale, Jyllands-Posten, 15.08.2008, side 1
De radikale bløder op på forholdet til SF, Politiken, 15.08.2008, side 1
Villy vender, B.T., 15.08.2008, 1. sektion, side 3
Fælles takt: S og SF i samme båd, Berlingske Tidende, 15.08.2008, 1. sektion, side 12
Ledende artikel: En uhellig alliance, Berlingske Tidende, d. 15.08.2008, 1. sektion, side
S-SF-ALLIANCE: 'Søvndal bliver ikke integrations-minister', Information, 15.08.2008, 1. sektion, side 4/5
Studieophold bruges til illegal indvandring, Kristeligt Dagblad, d. 15.08.2008, 1. sektion, side 1
Tilhørsforhold: »Det handler om, hvor man vokser op«, Berlingske Tidende, 15.08.2008, 1. sektion, side 13
En gratis omgang for S og SF, Kristeligt Dagblad, s. 16.08.2008, 1. sektion, side 3
Kronik: S og SF kan hente erfaringer i Norge, Berlingske Tidende, s. 16.08.2008, Magasin, side 13
Side 106
Så tæt er vi på hinanden, B.T., d. 16.08.2008, 1. sektion, side 24
Ledende artikel: Sommerflirt, Jyllands-Posten, d. 16.08.2008, side 10
En opposition nærmer sig, Ekstra Bladet, d. 16.08.2008, side 2
Fem forlader Villy, Ekstra Bladet, d. 16.08.2008, side 29
Konturer af en rød regering, Jyllands-Posten, d. 16.08.2008, side 4
Debat: TS: Ugens mysterium, Politiken, 16.08.2008, sektion: Debat, side 7
Debat: Blæser med mel i munden, Jyllands-Posten, 17.08.2008, side 10
Pia scorer på udlændinge, Ekstra Bladet, 18.08.2008, side 29
Baggrund: Årtiers kamp for fædrelandet, Politiken, 22.08.2008, side 10
Kronik: Ny integration, Politiken, 23.08.2008, Sektion: Debat, side 3
Forventning om strammere finanslov, Kristeligt Dagblad, 25.08.2008, 1. sektion, side 2
Finansloven: Finansloven vil drukne i tal om udlændinge, Berlingske Tidende, 26.08.2008, 1. sektion, side 8
Trætte af Foghs furie, B.T., 03.09.2008, 1. sektion, side 12
Ledende artikel: Samarbejdsivrige Folkeparti, Information, 04.09.2008, 1. sektion, side 2 / 3
Thomas Larsen: Villy i drømmeland, Berlingske Tidende, 04.09.2008, 1. sektion, side 9
Interview: 'Fogh har soldet syv fede år væk', Information, 06.09.2008, 1. sektion, side 4 / 5
Debat: Jyllands-Posten vildleder, Jyllands-Posten, 10.09.2008, side 23
SF vil sende forældre i skole, Jyllands-Posten, 18.09.2008, side 2
Debat: Nu skal Brian stå sin prøve, Ekstra Bladet, 20.09.2008, side 25
Udlændingeaftale: Et søm i anstændighedens ligkiste, Information, 23.09.2008, 1. sektion, side 4 / 5
Ledende artikel: Den store dansker-eksamen, Ekstra Bladet, 23.09.2008, Side 2
50 år i dag: Man kan ikke være venner med alle, Politiken, 25.09.2008, Side 10
Udlændinge-oprør i DF, Kristeligt Dagblad, 25.09.2008, 1. sektion, side 3
Samarbejdspolitik: Tilbagetoget fra Dannevirke, Weekendavisen, 26.09.2008, 1. Sektion side 1
DF gør sjældent alvor af teatertorden, Jyllands-Posten, 27.09.2008, Side 6
Analyse: Gult kort til Fogh, Berlingske Tidende, 28.09.2008, 1. sektion, side 7
Side 107
Kulturradikalismens død, Jyllands-Posten, 28.09.2008, Indblik side 6
Nej tak: Salmonella og udlændinge, Weekendavisen, 03.10.2008, 1. sektion, side 2
Debat: Med en minister i maven, Jyllands-Posten, 03.10.2008, side 25
Operation dødskys, Jyllands-Posten, 05.10.2008, Indblik, side 10
K: Rønn bør ændre vejledning, Berlingske Tidende, 07.10.2008, 1. sektion, side 6
Analyse: Foghs fornemmelse for tryghed, Berlingske Tidende, 08.10.2008, 1. sektion, side 8
Krisen varsler politisk tidehverv, Kristeligt Dagblad, 10.10.2008, 1. sektion, side 2
Politisk analyse: Er Thorning-Schmidt populist eller økonomisk geni?, Politiken, 11.10.2008, side 4
Politisk analyse: DF skyder forbi Søvndal, Berlingske Tidende, 19.10.2008, 1. sektion, side 10
Politisk analyse: Vestager tilbage til valgkampspositionen, Politiken, 20.10.2008, side 3
Debat: Clausens virkelighed, Information, 23.10.2008, Bøger, side 36 / 37
Debat: Arbejdsforhold et tema i EU, Jyllands-Posten, 25.10.2008, side 27
Welcome Home, Mr. Fogh, Berlingske Tidende, 26.10.2008, 1. sektion, side 10
Fra bloggen: Villy og euroen, Berlingske Tidende, 27.10.2008, side 10
Fogh tryner Søvndal, Politiken, 31.10.2008, side 5
Side 108
Bilag F: Lovforslag 2008-2011
En liste over lovforslag på udlændingeområdet fra perioden omkring pointsystemernes indførelse.
2. samling 2007-08
Lovforslag
L180, Færøerne om udlændinges adgang til opholdstilladelse med henblik på visse former for
beskæftigelse.
L179, Indfødsret
L178 indfødsret til Marie Agathe Odile Cavallier.
L132, Rekruttering af udenlandsk arbejdskraft m.v
L131, Opholdstilladelse til udlændinge efter fribyordningen
L105, VIS
L65, Østeuropæere
L52, Indfødsret
Samling 2008-09
L209, Behandling af sager om administrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for
statens sikkerhed m.v.
L191, Indfødsret
L174, Skærpelse af udvisningsreglerne og reglerne om indrejseforbud, udelukkelse m.v. af
udlændinge opført på FN’s og EU’s sanktionslister m.v
L141, ophævelse af overgangsordning for østeuropæere
L140, Erhvervsrettet danskundervisning på internettet, danskuddannelse til EU-grænsependlere m.v
L98, religiøse symboler i retssale
L69, Tålt ophold
L53, Indfødsret
L11, SIS-II
L10, visum proces
Samling 2009-10
Side 109
L209, indfødsret
L189, integrationskontrakter,
L188, udvisninger, tidsubegrænset ophold
L187, større personkreds for integrationsloven
L87, Ændring af reglerne om indvandringsprøven, advokatbistand til uledsagede mindreårige
asylansøgere, ændring af ydelsessystemet for asylansøgere m.v.
L81, repatriering
L64, Arbejdsmarkedsrettet danskundervisning m.v.
L48, indfødsret
L3, Gennemførelse af forordning om en fællesskabskodeks for visa (visumkodeks), bemyndigelse til
at fastsætte regler om studieaktivitet m.v
Samlet 2010-11, 1. samling
L212 Skærpede regler for udenlandske studerende
L211 Repatriering
L210 Skærpede udvisningsregler
L192 Indfødsret
L168 Reform af ægtefællesammenføring
L167 Opholdsdirektiv
L149 Anvisning af bolig til flygtninge
L107 Udsendelsesdirektivet
L72 Brøkpension til flygtninge, OBS, regi af Beskæftigelsesministeriet
L66 Gebyrer
L38 Indfødsret
L37 Uledsagede mindreårige – børnehjem i Afghanistan
L18 Schengen og visa
Side 110
Litteraturliste
Ahearne, Jeremy (2006), “Notes from a French perspective” i International Journal of Cultural Policy, vol.
12, nr. 1, pp. 1-15
Baumgartner, Frank og Jones, Bryan (2009), ”Agendas and instability in American Politics”, London : The
University of Chicago Press Ltd.
Beland, Daniel (2009), “Ideas, Institutions and Policy Change” i Journal of European Public Policy, vol. 16, nr.
5, pp. 701-718.
Chen, Peter (2003): “Advocating online censorship” i Australian Journal of Public Administration, vol. 62(2),
pp. 41-64
Cohen, Michael, March, James og Olsen, Johan (1972), “A Garbage Can Model of Organizational Choice” i
Administrative Science Quarterly, vol. 17, no. 1, pp. 1-25
Dunleavy, Patrick (1991), “Democracy, Bureaucracy and Public Choice”, London : Person Publications
Eustis, Joanne (2000), “Agenda-setting, the universal service case”, Blacksburg VA: Virginia Polytechnic
Institute and State University,
Faure, Andrew Murray (1994), “Some Methodological Problems in Comparative Politics” i Journal of
Theoretical Politics, vol 6, nr. 3, pp. 307-322
Fuglsang, Lars og Olsen, Poul Bitsch (2004), “Videnskabsteori i Samfundsvidenskaberne”, Frederiksberg:
Roskilde Universitetsforslag
Gunning, J. Patrick (2003), “Understanding Democracy: An introduction to Public Choice”, Taiwan: Nomad
Press
Hall, Peter A. (1993), “Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking
in Britain” i Comparative Politics, vol. 25, no. 3, pp. 275-296
Harris, Richard og Milkis, Sidney (1989), “The politics of regulatory change”, New York: Oxford University
Press,
Heintz, H. Theodore og Jenkins-Smith, Hank (1988), ”Advocacy Coalitions and the practice of policy
analysis” i Policy Sciences, vol. 21, nr. 2/3, pp. 263-277
Heintz, H. Theodore (1988), “Advocacy Coalitions and the OCS Leasing Debate: A Case Study in Policy
Evolution” i Policy Sciences, vol. 21, nr. 2/3, pp. 213-238
Jenkins-Smith, Hank (1988), “Analytical Debates and Policy Learning: Analysis and Change in the Federal
Bureaucracy” i Policy Sciences, vol. 21, nr. 2/3, pp. 169-211
Jenkins-Smith, Hank og St. Clair, Gilbert (1993), “The politics of Offshore Energy: Emperically testing the
Advocacy Coalition Framework”, i Sabatier, Paul og Jenkins-Smith ,Hank (ed) “Policy change and Learning”,
pp. 149-176, Boulder: Westview Press
Side 111
Jensen, Henrik (2002), ”Partigrupperne i Folketinget”, København : Jurist- og Økonomforbundets Forlag
John, Peter (1998), “Analysing Public Policy”, London: Continuum
John, Peter (2003), “Is There Life After Policy Streams, Advocacy Coalitions, and Punctuations: Using
Evolutionary Theory to Explain Policy Change?” i The Policy Studies Journal, vol. 31, No. 4,pp. 481-498
Jordan, Andrew og Greenaway, John (1998), “Shifting Agendas, changing regulatory structures and the
“new” politics of environmental pollution” i Public Administration, vol. 76, pp. 669-694
Lindblom, Charles E. og Edward J. Woodhouse, “The Policy-making Proces”, New Jersey: Prentice-Hall
Kingdon, John (2003), “Agendas Alternatives and Public Policies”, Washington: Addison-Weesley
Educational Publishers,
Knudsen, Christian (1994), ”Økonomisk metodologi”, København: Jurist- og Økonomforbundets forlag
Lund, Anker Brink (2004), ”Den redigerende magt”, Aarhus: Aarhus Universitetsforlag,
Madsen, Tone (2007), “Velforsynet?”, København: Institut for Statskundskab Københavns Universitet,
Sabatier, Paul (1987), “Knowledge, Policy-Oriented Learning and Policy Change” i Knowledge, vol. 8, pp.
649-692
Sabatier, Paul (1988), “An Advocacy Coalition Framework of Policy change and the Role of Policy-Oriented
Learning Therein” i Policy Sciences, vol. 21, pp. 129-168
Sabatier, Paul (1991), “Toward Better Theories of the Policy Process” i Political Science and Politics, vol. 24,
nr. 2, pp. 147-156
Sabatier, Paul og Jenkins-Smith, Hank (1993), “Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition
Approach”, Boulder: Westview Press,
Sabatier, Paul og Jenkin-Smith, Hank (1999), “The Advocacy Coalition Framework” i Sabatier, Paul (ed)
(1999), “Theories of the Policy Process”, Oxford: Westview Press
Schlager, Edella (1995), “Policy Making and Collective Action: Defining Coalitions within the Advocacy
Coalition Framework” i Policy Sciences, vol. 28, pp. 242-270
Schlager, Edella og Blomquist, William (1996), “A Comparison of Three Emerging Theories of the Policy
Process” i Political Research Quarterly, vol 49, nr. 3, pp 651-672
Simon, Herbert (1997), “Models of bounded rationality”, Washington: Massachusetts Institute of
Technology,
Teodorovic, Jelena (2010), ”Why education policies fail: Multiple streams model of policymaking”, Beograd:
Institute for Educational Research
Torfing, Jacob (2004), “Det stille sporskifte i Velfærdsstaten”, Århus: Aarhus Universitetsforslag
Side 112
Weible, Christopher og Sabatier, Paul (2006), ”A guide to the Advocacy Coalition Framework” i Fischer,
Frank et al. (eds.) Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods. New York: CRC Press.
Zafonte, Matthew og Sabatier, Paul (1998), ”Shared beliefs and Imposed Interdependencies as
Determinants of Ally Networks in Overlapping Subsystems” i Journal of Theoretical Politics, vol. 10, nr. 4,
pp. 473-505
Kübler, Daniel (2001), “Understanding policy change with the advocacy coalition framework: an application
to Swiss drug policy” i Journal of European Public Policy, vol. 8, nr. 4
Yin, Robert K. (2003), “Applications of Case Study Reseach, 2nd edition”, Sage Publications, London:
Thousand Oakes
Yin, Robert K (2009): “Case Study Research, Design and Methods, 4th edition”, Sage Publications, London:
Thousand Oakes
Politiske udspil og aftaler
Dansk Folkeparti (2001), ”Udlændingeudspil 2001: Når stemmerne er talt op, skal der handles straks”,
København
Det Radikale Venstre (2008), ”En effektiv integrationspolitik”, København
Konservative (2009), ”Demokratisk integration”, København
Regeringen (2002 I), ”En Ny Udlændingepolitik”, København
Regeringen (2002 II), ”Aftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti vedrørende lovforslag nr. L 152 af 28.
februar 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love”, København
Regeringen (2003), ”Kommissorium for Velfærdskommissionen”, København
Regeringen (2006), ”Opfølgning på aftale om fremtidig indvandring”, København
Regeringen (2008), ”Politisk aftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti om håndtering af EU-retten om
fri bevægelighed efter EF-Domstolens afgørelse i Metocksagen” , København
Regeringen (2010 I), ”Aftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti, 15. marts 2010: Nye regler for at få
permanent opholdstilladelse og serviceeftersyn af udlændinge- og integrationspolitikken”, København
Regeringen (2010 II), ”Aftale mellem regeringen og Dansk Folkeparti, 7. november 2010: Nye Tider. Nye
krav.”, København
Regeringen (2011), ”Et Danmark, der står sammen”, København
Socialdemokraterne og SF (2008), ”Plads til alle, der vil”, København
Socialdemokraterne og SF (2010), ”Retfærdige krav til gavn for integrationen”, København
Statsministeriet (2011), ”Statsministeriets forestilling om udnævnelse af et nyt ministerium”, København
Side 113
Velfærdskommissionen (2005 I), ”Modernisering af beskæftigelses- og integrationsindsatsen”, København
Velfærdskommissionen (2005 II), ”Analyserapport: Fremtidens velfærd og globaliseringen”, København
Venstre (2010), ”Statsminister Lars Løkke Rasmussen tale ved Venstres Landsmøde 2010”, København
Love, lovforslag og forvaltningsnotater
Love og lovforslag
Bekendtgørelse af udlændingeloven (historisk): LBK nr 808 af 08/07/2008
Bekendtgørelse af udlændingeloven (aktuel): LBK nr 863 af 25/06/2013
Bekendtgørelse af lov om danskuddannelse til voksne udlændinge m.fl.: LBK nr 1010 af 16/08/2010
2001-02, 2. samling, L152: ”Forslag til lov om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere
love. (Afskaffelse af de facto-flygtningebegrebet, effektivisering af asylsagsbehandlingen, skærpede
betingelser for meddelelse af tidsudbegrænset opholdstilladelse og stramning af betingelserne for
familiesammenføring m.v.).”
2009-10, L188: ”Forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Skærpede udvisningsregler, samkøring af
registre med henblik på styrket kontrol, reform af reglerne om tidsubegrænset opholdstilladelse,
inddragelse af studieopholdstilladelser ved ulovligt arbejde, skærpede regler om indgivelse af ansøgning om
opholdstilladelse efter indrejse her i landet og opsættende virkning, m.v).”
2010-11, 1. samling, L168: ”Forslag til lov om ændring af udlændingeloven og lov om ægteskabs indgåelse
og opløsning. (Reform af ægtefællesammenføringsreglerne m.v).”
Bekendtgørelser
BEK 814 af 20/7-2004: ”Bekendtgørelse om opfyldelse af boligkravet i familiesammenføringssager og om
kommunalbestyrelsens udtalelse om referencens boligforhold”
BEK 334 af 13/4-11: ”Bekendtgørelse om medborgerskabsprøven”
BEK nr 1376 af 18/12/2008: ”Bekendtgørelse om meddelelse af tidsubegrænset opholdstilladelse”
Ministerielle notater
Ministeriet for Flygtninge, Integration og Indvandrere (2005): ”Notat om anvendelsen af tilknytningskravet
ved ægtefællesammenføring, jf. udlændingelovens § 9, stk. 7”, København
Ministeriet for Flygtninge, Integration og Indvandrere (2009): ”Notat om praksis efter bestemmelsen i
udlændingelovens § 9, stk. 8”, København
Domme
Sag C-127/08, ”Blaise Baheten Metock m.fl. mod Minister for Justice, Equality and Law Reform, (anmodning
om præjudiciel afgørelse indgivet af High Court (Irland))”, Luxembourg.
Side 114