1. No category

Henkilöllisyyden
selvittäminen
turvapaikkaprosessissa
Euroopan
muuttoliikeverkosto
Helmikuu 2013
Euroopan muuttoliikeverkosto
2
Henkilöllisyyden
selvittäminen
turvapaikkaprosessissa
Euroopan
muuttoliikeverkosto
Helmikuu 2013
Tämä synteesiraportti kokoaa yhteen Euroopan muuttoliikeverkoston 25 (jäsen)valtion
kansallisten yhteyspisteiden valmistelemien fokusoitujen Henkilöllisyyden selvittäminen
turvapaikkaprosessissa -EMN-tutkimuksen tärkeimmät tulokset. Valtiot ovat Alankomaat,
Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros,
Latvia, Liettua, Luxemburg, Norja, Portugali, Puola, Slovakia, Slovenia, Ranska,
Ruotsi, Saksa, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro.
Tämän tutkimuksen tulosten on ensisijaisesti tarkoitus antaa tietoja poliittisille päättäjille
ja muille toimijoille, jotka työskentelevät kansainvälisen suojelun parissa.
Tutkimuksen yleisenä tavoitteena oli antaa yleiskuvaus haasteista, joita kansalliset
viranomaiset kohtaavat yrittäessään selvittää kansainvälistä suojelua hakevien
henkilöiden ja palautettavien hylättyjen hakijoiden henkilöllisyyttä usein tilanteessa, jossa
(voimassa olevia) asiakirjoja ei ole. Lisäksi tutkimuksessa esitellään ja analysoidaan
kansallisia toimintatapoja ja tunnistetaan parhaita käytäntöjä sekä selvitetään, mitä
vaikutuksia (voimassa olevien) asiakirjojen puuttumisella mahdollisesti on kolmansien
maiden kansalaisten tekemiin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin tai heidän
palauttamiseensa (oletettuihin) alkuperämaihinsa kielteisen päätöksen jälkeen.
Tämä synteesiraportti ja sen pohjana olevat kansalliset raportit ovat saatavilla osoitteesta
http://www.emn.europa.eu kohdasta ”EMN Studies”. Monet kansallisista raporteista ovat
saatavilla englannin lisäksi jäsenvaltioiden kansallisilla kielillä.
3
Sisällysluettelo
TIIVISTELMÄ
5
1. Johdanto
8
2. Asiaan liittyvä kansallinen ja EU-lainsäädäntö
2.1Kansainvälinen suojelu
11
11
2.1.1. Hakijan velvollisuus tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa
11
2.1.2. Toimivaltaisten viranomaisten oikeus tutkia hakija
12
2.1.3. Mahdollisuus priorisoida/nopeuttaa turvapaikkamenettelyä tapauksissa, joissa hakija on harhauttanut viranomaisia
12
2.1.4 Henkilöllisyyden tutkiminen ja selvittäminen
12
2.1.5 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmiä koskeva lainsäädäntö
12
2.1.6. Henkilöllisyyden selvittämiseen kuluva aika
13
2.2Palauttamismenettely
2.2.1. Kontaktit oletettuihin alkuperämaihin
2.2.2. Henkilöllisyyden selvittämismenetelmiä koskeva lainsäädäntö
13
13
13
3. Henkilöllisyyden selvittämisen institutionaalinen kehys
14
3.1 Selvittämiseen osallistuvat organisaatiotyypit 14
3.2 Turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittäminen osana päätöksentekoprosessia
16
3.3 Hylättyjen turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittäminen palauttamista varten:
osallistuvat organisaatiot
17
3.4 Osaamiskeskukset
18
4. Henkilöllisyyden selvittämismenetelmät
4.1 Henkilöllisyyden määritteleminen
4.2 Henkilöllisyyden vahvistamiseksi vaaditut asiakirjat
4.3 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmät, joita käytetään silloin, kun päteviä tietoja ei ole
19
19
20
21
4.3.1 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmät kansainväliseen suojeluun liittyvissä menettelyissä
4.3.2 Hylättyjen hakijoiden (pakkoon perustuvan) paluun yhteydessä käytettävät menetelmät
21
23
5. Päätöksentekoprosessi
5.1 Väliaikaisen henkilöllisyyden antaminen ja henkilöllisyyden määrittäminen
5.2 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmien painotus ja luokittelujärjestelmät
5.3 Henkilöllisyyden selvittämisen vaikutus tapauksiin liittyviin päätöksiin
5.3.1 Kansainvälinen suojelu
5.3.2 (Pakkoon perustuva) paluu
25
25
26
28
28
29
6. Johtopäätökset
30
Liitteet
34
4
VASTUUNRAJOITUS
Tämän synteesiraportin on tuottanut Euroopan muuttoliikeverkosto (EMN), johon kuuluvat
Euroopan komissio, EMN:n palveluntarjoaja ICF GHK-COWI ja EMN:n kansalliset
yhteyspisteet (EMN-yhteyspisteet). Raportti ei välttämättä kuvasta Euroopan komission,
ICF GHK-COWI:n tai EMN:n kansallisten yhteyspisteiden mielipiteitä tai näkemyksiä,
eivätkä siinä esitetyt johtopäätökset sido näitä tahoja. Euroopan komissio, ICF GHKCOWI ja EMN:n kansalliset yhteyspisteet eivät myöskään ole millään tavoin vastuussa
annettujen tietojen käytöstä.
HUOMAUTUKSIA
Tämä synteesiraportti on laadittu 25:n Euroopan muuttoliikeverkoston kansallisen
yhteyspisteen (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Italia,
Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Norja, Portugali, Puola, Ranska,
Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari ja Viro) kansallisten raporttien
pohjalta. Kansalliset yhteyspisteet ovat laatineet raporttinsa EMN:n kehittämän yhteisen
mallin1 mukaisesti, jonka tavoitteena on varmistaa mahdollisimman laaja vertailtavuus.
Kansalliset raportit perustuvat laajasti nykyisen lainsäädännön ja politiikka-asiakirjojen,
raporttien (myös EMN:n aiempien julkaisujen), akateemisen kirjallisuuden, poliittisen
keskustelun, tiedotusvälineissä julkaistujen artikkelien, Internet-resurssien sekä
kansallisten viranomaisten (ministeriöt, rajavartiolaitokset ja muut maahanmuutto- ja
lainvalvontaviranomaiset), kansalaisjärjestöjen ja kansainvälisten järjestöjen raporttien
ja tietojen analysointiin. Tilastotietoja on saatu Eurostatilta, kansallisilta viranomaisilta ja
muista (kansallisista) lähteistä.
On tärkeää huomata, että tämän raportin tiedot viittaavat edellä mainittujen (jäsen)
valtioiden tilanteeseen vuoteen 2012 asti (kyseinen vuosi mukaan luettuna) niiden EMNyhteyspisteiden toimittamien tietojen perusteella. Tarkempia tietoja tässä raportissa
käsitellyistä aiheista on saatavilla kansallisissa raporteissa, ja niihin perehtymistä
suositellaankin lämpimästi.
Edellä mainittujen (jäsen)valtioiden nimet on lihavoitu raporttitekstissä. Ilmauksella
”(jäsen)valtiot” viitataan tutkimukseen osallistuneiden EU:n jäsenvaltioiden sekä Norjan
toimittamiin tietoihin.
Muiden jäsenvaltioiden EMN-yhteyspisteet eivät eri syistä pystyneet osallistumaan tähän
tutkimukseen, mutta ne ovat olleet mukana muissa EMN:n toimissa ja raporteissa.
Malli sekä kansalliset raportit ovat saatavilla osoitteesta http://www.emn.europa.eu kohdasta
”EMN Studies”.
1
5
TIIVISTELMÄ
EMN:n
vuonna
2012
tekemä
fokusoitu
Henkilöllisyyden
selvittäminen
turvapaikkaprosessissa -raportti on yleiskuvaus haasteista, joita kansalliset viranomaiset
kohtaavat yrittäessään selvittää kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden ja
palautettavien hylättyjen hakijoiden henkilöllisyyttä usein tilanteessa, jossa (voimassa
olevia) asiakirjoja ei ole. Lisäksi tutkimuksessa esitellään ja analysoidaan kansallisia
toimintatapoja ja tunnistetaan parhaita käytäntöjä sekä selvitetään, mitä vaikutuksia
(voimassa olevien) asiakirjojen puuttumisella mahdollisesti on kolmansien maiden
kansalaisten tekemiin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin tai heidän
palauttamiseensa (oletettuihin) alkuperämaihinsa kielteisen päätöksen jälkeen.
Monet (jäsen)valtiot joutuvat kohtaamaan merkittäviä määriä kolmansien maiden
kansalaisia, joilla ei ole esittää henkilöllisyyttään todistavia asiakirjoja kansainvälistä
suojelua hakiessaan. (Voimassa olevien) henkilöllisyysasiakirjojen esittämisen
asemesta hakijat pyrkivät vain ilmoittamaan henkilöllisyytensä. Silloin kun kolmansien
maiden kansalaiset esittävät henkilöllisyysasiakirjoja, niiden aitouden selvittämisessä on
usein ongelmia, koska hakija esittää vääriä asiakirjoja tai pyrkii käyttämään useita eri
henkilöllisyyksiä. Lisäksi viranomaisia yritetään harhauttaa ja/tai hakija on yhteistyöhaluton,
mikä ei ainoastaan hankaloita kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointia,
vaan myös saattaa vaikeuttaa palauttamispäätöksen toimeenpanoa merkittävästi silloin,
kun turvapaikkahakemus hylätään.
Yleisesti ottaen henkilöllisyyden selvittämistarpeesta säädetään kansallisessa
lainsäädännössä (osio 2). Useimmissa (jäsen)valtioissa kansallinen lainsäädäntö
heijastelee ensisijaisesti EU-lainsäädännön asettamia tehtäviä ja velvoitteita. Muutama
jäsenvaltio on sisällyttänyt kansalliseen lainsäädäntöönsä tarkempia säännöksiä, joissa
käsitellään käytettäviä menetelmiä yksityiskohtaisemmin ja määritetään vaiheittainen
prosessi.
Erilaiset organisaatiot (osio 3) ovat vastuussa henkilöllisyyden operatiivisesta
selvittämisestä sekä kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden että hylättyjen
hakijoiden osalta. Näitä ovat turvapaikkapäätöksistä vastaavat virastot, poliisi- ja
lainvalvontaviranomaiset sekä tietojen analysoinnista ja/tai väärennösten tunnistamisesta
vastaavat yksiköt. (Jäsen)valtioiden välillä on eroja myös siinä, millaisia rooleja ja vastuita
näille organisaatioille on annettu. Joissakin valtioissa kansainvälistä suojelua hakevien
henkilöllisyyden selvittämisestä vastaava organisaatio tekee myös turvapaikkahakemuksia
koskevat päätökset, kun taas toisissa valtioissa näistä asioista vastaavat erilliset, itsenäiset
organisaatiot. Muutamassa valtiossa prosessiin osallistuu useita eri organisaatioita tai
vastuu jaetaan turvapaikkahakemuksia koskevia päätöksiä tekevän viraston ja muiden
organisaatioiden kesken. Useimmissa valtioissa henkilöllisyyden selvittämisprosessi on
osa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten päätöksentekomenettelyä, mutta
yhdeksässä jäsenvaltiossa (Espanja, Italia, Latvia, Liettua, Luxemburg, Norja, Puola,
Slovenia, Suomi – ks. osio 3.2) nämä vastuualueet on erotettu toisistaan selkeästi. Vain
muutama (jäsen)valtio (Norja, Suomi, Tšekki) on kehittänyt osaamiskeskuksia (osio 3.4),
joilla on henkilöllisyyden selvittämisestä vastaavasta organisaatiosta riippumattomia
neuvonta-/tukitehtäviä.
Mitä tulee henkilöllisyys-käsitteen määrittelyyn (osio 4.1), useimmat jäsenvaltiot eivät ole
kodifioineet juridista määritelmää, vaan niillä on sen sijaan käytössä prosessin tarpeita
ajatellen laadittu määritelmä, jota käytetään sekä kansainvälistä suojelua hakevien että
hylättyjen turvapaikanhakijoiden yhteydessä. Määritelmä on avoin, ja siihen sisältyy
useita eri piirteitä, kuten etunimi, sukunimi, syntymäaika ja kansalaisuus. Kaikki (jäsen)
valtiot hyväksyvät monenlaisia asiakirjoja (osio 4.2) kansainvälistä suojelua hakevien
6
henkilöllisyyden selvittämismenettelyissään, ja useimmat (jäsen)valtiot erottavat
toisistaan ”keskeiset asiakirjat” (esimerkiksi passi tai henkilökortti) ja ”täydentävät
asiakirjat” (muut henkilöllisyysasiakirjat). (Oletetut) alkuperämaat hyväksyvät yleensä
huomattavasti rajoitetumman valikoiman asiakirjoja hylättyjen hakijoiden palauttamisen
yhteydessä. Useimmat valtiot korostivat, että se, minkätyyppiset asiakirjat hyväksytään,
riippuu suuressa määrin alkuperämaasta. Puolet jäsenvaltioista (Alankomaat, Belgia,
Bulgaria, Irlanti, Itävalta, Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Puola, Slovenia, Tšekki)
hyväksyy asiakirjojen kopioita henkilöllisyyden selvittämistarkoituksiin, mutta useimmat
valtiot katsovat nämä ainoastaan täydentäviksi asiakirjoiksi.
Henkilöllisyyden selvittämisprosessissa käytettävät menetelmätyypit (osio 4.3)
ovat enimmäkseen vertailukelpoisia, ja niitä ovat muun muassa haastattelut,
kansallisiin/eurooppalaisiin tietokantoihin vertailtavat sormenjäljet ja valokuvat, iän
määrittäminen ja kielianalyysi. Jotkin (jäsen)valtiot soveltavat etupäässä samoja
menetelmiä kansainvälistä suojelua hakeviin henkilöihin (osio 4.3.1) ja hylättyihin
hakijoihin (osio 4.3.2), kun taas toiset soveltavat hylättyihin hakijoihin suppeampaa
menetelmävalikoimaa. Lisäksi, vaikka kontaktit oletetun alkuperämaan kansallisiin
viranomaisiin eivät kuulu kansainvälisen suojelun sallittuihin menetelmiin, niitä pidetään
korvaamattomina palauttamismenettelyiden kannalta. (Jäsen)valtiot suhtautuvat myös
samalla tavalla siihen, miten näitä menetelmiä käytetään sekä kansainvälisen suojelun
että palauttamisen yhteydessä.
Mitä tulee kansainväliseen suojeluun liittyvään päätöksentekoon (osio 5), täyttä varmuutta
kaikista henkilöllisyyteen liittyvistä seikoista ei välttämättä vaadita esimerkiksi silloin,
kun hakijalle myönnetään kansainvälistä suojelua tiettyyn ryhmään tai kansanosaan
kuulumisen perusteella (ks. osio 5.3.1). Sitä vastoin palauttamismenettelyiden yhteydessä
vaaditaan suurempaa varmuutta, sillä siinä kontekstissa ”henkilöllisyys” määritellään
tiukemmin ja kansalaisuus on henkilöllisyyden olennaisin elementti. Näin ollen
palauttamiseen liittyvä henkilöllisyyden määrittäminen/varmistaminen ja kansainväliseen
suojeluun liittyvä väliaikaisen henkilöllisyyden antaminen (henkilöllisyyden selvittäminen
riittävällä tarkkuudella hakemuksen käsittelemiseksi) voidaan erottaa toisistaan.
Jotkin (jäsen)valtiot eivät määritä (osio 5.2) eri henkilöllisyyden selvitysmenetelmien
tuloksille tiettyjä painoarvoja, vaan suosivat ”holistista” lähestymistapaa, kun taas
toiset (jäsen)valtiot pitävät tiettyjä menetelmiä luotettavampina kuin toisia (ensisijaisesti
sormenjälkien tutkimista ja haastatteluja). On syytä huomata, että suurin osa
jäsenvaltioista ei tunnusta henkilöllisyyden osittaista määrittämistä: henkilöllisyyttä
pidetään joko varmistettuna tai varmistamattomana. Osalla (jäsen)valtioista on kuitenkin
luokittelujärjestelmä, jossa on erilaisia henkilöllisyyden määrittämisen varmuustasoja.
Kolmannen maan kansalaisen henkilöllisyyden osoittavien asiakirjatodisteiden
puutetta ei pidetä ainoana, ratkaisevana tekijänä määritettäessä kansainvälistä
suojelua koskevan hakemuksen puoltavia tekijöitä (osio 5.3). Tämän taustalla on se,
että henkilöllisyyttä (henkilöllisyyden selvittämistä) pidetään yhtenä useista tapauksen
arvioinnissa käytettävistä tekijöistä. Jos hakemuksen perusteet kuitenkin ovat yksilöllisiä,
hakijan henkilöllisyyden selvittämisellä voidaan vahvistaa hakijan alkuperämaa tai
kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yksilöllisiä perusteita puoltavat tekijät.
Lisäksi kansainvälisen suojelun myöntämispäätökseen vaikuttaa hakijan uskottavuus.
Palauttamisen yhteydessä henkilöllisyyden selvittäminen kuitenkin on usein ratkaiseva
tekijä. (Pakkoon perustuvan) paluun toimeenpanossa kyseessä olevan henkilön
henkilöllisyys on varmistettava joko asiakirjojen avulla tai muuten tavalla, joka
hyväksytään oletetussa alkuperämaassa. Näin ollen hylätyn hakijan palauttaminen
alkuperämaahansa saattaa edellyttää kiistatonta varmistusta.
7
Johtopäätöksissä esitetään tämän tutkimuksen tulokset, joita voidaan hyödyntää
kehitettäessä (jäsen)valtion kykyä käsitellä tilanteita, joissa hakijoita saapuu maahan
ilman voimassa olevia henkilöllisyysasiakirjoja. Ensinnäkin kansallisen lainsäädännön
tarkemmat säännökset, joissa käsitellään menetelmiä ja vaiheittaisia prosesseja
yksityiskohtaisemmin, voisivat toimia ohjeina henkilöllisyyden selvittämisestä vastaaville
viranomaisille ja näin vähentää tapauksia, joissa menetelmiä tai vaiheita sovelletaan
sattumanvaraisesti. Toiseksi (jäsen)valtiot voivat käyttää erilaisia henkilöllisyyden
selvittämismenetelmiä joustavasti tai erilaisina yhdistelminä kulloisenkin tilanteen
mukaan. Kolmanneksi hylättyjen hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisen yhteydessä
entistä parempi yhteistyö kolmansien maiden kanssa on tärkeää (esimerkiksi
maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan avulla),
samoin kuin olemassa olevan teknologian (muun muassa tietokantojen) optimaalinen
hyödyntäminen parantamalla teknologian toiminnallisuutta ja varmistamalla parempi
yhteistyö toisten jäsenvaltioiden kanssa, jolla pystytään takaamaan, että asiaan
liittyvät tiedot järjestetään saataville ja pidetään ajan tasalla. Lopuksi esitetään useita
toimenpiteitä, joilla voidaan kehittää ja jakaa henkilöllisyyden määrittämiseen tai
väliaikaisen henkilöllisyyden antamiseen liittyvää osaamista. Näitä toimenpiteitä ovat muun
muassa erillisen henkilöllisyysasioita käsittelevän moduulin luominen eurooppalaiseen
turvapaikka-alan koulutusohjelmaan (Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston
[EASO] koulutusjärjestelmään), ohjeiden laatiminen siitä, miten henkilöllisyys selvitetään
(juuri tietyntyyppisissä tapauksissa), kun voimassa olevia henkilöllisyysasiakirjoja ei ole,
EU:n laajuisen osaamiskeskusverkoston kehittäminen ja henkilöllisyyden selvittämistä
koskevan asiantuntemuksen vieminen niihin (jäsen)valtioihin, joihin kohdistuu suurta
kuormitusta Euroopan turvapaikkajärjestelmässä.
8
1. Johdanto
Tämä synteesiraportti esittelee toisen fokusoidun EMN-tutkimuksen, Henkilöllisyyden
selvittäminen turvapaikkaprosessissa, tärkeimmät tulokset. Tutkimuksen tarkoitus
on antaa yleiskuvaus keskeisistä haasteista, joita kansalliset viranomaiset kohtaavat
yrittäessään selvittää kansainvälistä suojelua (eli turvapaikkaa ja toissijaista suojelua)
hakevien henkilöiden ja palautettavien hylättyjen hakijoiden henkilöllisyyttä silloin, kun
päteviä asiakirjoja ei ole.2 Lisäksi siinä pyritään laatimaan yhteenveto näihin haasteisiin
vastaamisen kansallisista käytännöistä ja mahdollistamaan (yhteisiin) jatkotoimiin
johtavien vaiheiden tunnistaminen.
Monissa (jäsen)valtioissa on havaittu, että merkittävällä määrällä kolmansien maiden
kansalaisia ei ole esittää henkilöllisyyttään todistavia asiakirjoja kansainvälistä suojelua
hakiessaan, vaan he pikemminkin vain ilmoittavat henkilöllisyytensä. Esimerkiksi vuosina
2007–2011 tilastotietoja toimittaneissa (jäsen)valtioissa (eli Espanjassa, Latviassa,
Liettuassa, Norjassa, Portugalissa, Ranskassa, Ruotsissa, Suomessa (vain 2011)
ja Virossa), niiden hakijoiden, joiden henkilöllisyyttä ei voitu varmistaa asiakirjojen
avulla hakemishetkellä, keskimääräinen prosenttiosuus kaikista kansainvälistä suojelua
hakeneista vaihteli Latvian 25 prosentista Norjan ja Ruotsin yli 94 prosenttiin. Liettuassa
tämä prosenttiosuus oli 42 %, Espanjassa 49 %, Ranskassa 66 % ja Portugalissa 80
% (ks. liitteen taulukko 1).
Tähän
tutkimukseen
liittyvissä
kansallisissa
raporteissa
todetaan,
että
turvapaikanhakijoiden saapuminen (jäsen)valtioiden alueelle ilman (voimassa olevia)
henkilöllisyysasiakirjoja johtuu useista eri syistä. Vainoa pakenevilla ei ehkä ole
mahdollisuutta ottaa henkilöllisyysasiakirjojaan mukaan lähtiessään alkuperämaastaan
tai henkilöllisyysasiakirjat saattavat vahingoittua tai kadota matkalla Eurooppaan
(esimerkiksi Italia, Norja, Portugali3). Lisäksi vaikuttaa siltä, että useissa tapauksissa
maahanmuuttajia on neuvottu tuhoamaan henkilöllisyysasiakirjansa, kun he saapuvat
Eurooppaan, tai salaamaan ne viranomaisilta muun muassa tunnistusprosessin
vaikeuttamiseksi silloin, kun päädytään pakkoon perustuvaan paluuseen (esimerkiksi
Belgia, Espanja, Luxemburg).
Lisäksi silloin, kun kolmansien maiden kansalaiset esittävät henkilöllisyysasiakirjoja
osana kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksiaan, monet jäsenvaltiot joutuvat
kohtaamaan vaikeuksia, jotka liittyvät asiakirjojen aitouden selvittämiseen (esimerkiksi
Alankomaat, Belgia, Itävalta, Kreikka, Ranska, Suomi), vääriin asiakirjoihin
(esimerkiksi Alankomaat, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Portugali, Ruotsi) ja useiden
eri henkilöllisyyksien käyttämiseen (esimerkiksi Bulgaria, Ranska, Alankomaat, IsoBritannia). Joissakin (Ranskan ja Norjan raportoimissa) tapauksissa tämä saattaa
johtua hakijan alkuperämaan hallintorakenteista tai niiden puuttumisesta. Joissakin
kolmansissa maissa (esimerkiksi Somaliassa ja Haitilla) henkilöllisyysasiakirjojen
myöntämisestä vastaavilla viranomaisilla ei ehkä ole lainkaan taloudellista, teknistä
Ks. myös muut aiheeseen liittyvät EMN-tutkimukset: ”EU Programmes and Strategies fostering Assisted
Return to and Reintegration in Third Countries (2009)”, ”Yksintulleet – näkökulmia ilman huoltajaa maahan
saapuneiden lasten asemasta Suomessa (2009)”, ”The Different National Practices concerning granting
of non-EU Harmonised Protection Statuses (2009)”. Kaikki tutkimukset ovat saatavilla EMN-verkkosivuilta
(http://www.emn.europa.eu) kohdasta ”EMN Studies”.
3
Tässä viitataan niihin kansallisiin raportteihin, joissa tämä erityisesti mainitaan. On kuitenkin erittäin todennäköistä, että muissa EU:n jäsenvaltiossa on samoja tai samankaltaisia kokemuksia. Tämä kommentti
koskee kaikkia tämän synteesiraportin johdanto-osiossa lueteltuja jäsenvaltioita.
2
9
ja henkilöstökapasiteettia EU:n asettamien laatustandardien mukaisten asiakirjojen
myöntämiseksi tai tällaisten asiakirjojen myöntämiseksi kaikille kansalaisilleen. Melko
usein jäsenvaltiot joutuvat myös kohtaamaan hakijoiden yhteistyöhaluttomuutta
(esimerkiksi Luxemburg, Norja) tai viranomaisten harhauttamisyrityksiä. Esimerkiksi
Ranskassa ja Isossa-Britanniassa on yhä enenevissä määrin hakijoita, jotka
vahingoittavat tai muuten muuttavat sormenjälkiään, mikä vaikeuttaa ja hidastaa
huomattavasti hakijan tunnistamista ja sen selvittämistä, onko hakija tehnyt useita
hakemuksia tässä jäsenvaltiossa ja/tai muissa jäsenvaltioissa.
Nämä seikat rajoittavat selkeästi viranomaisten kykyä arvioida hakijoiden väitteiden
oikeellisuutta ja tehdä tapauksiin liittyviä päätöksiä, mikä tekee menettelyistä pitkäkestoisia
(esimerkiksi Italia ja Norja) ja paljon resursseja vaativia (suurin osa [jäsen]valtioista).
Näiden seikkojen vuoksi on myös haasteellista toteuttaa tehokkaasti Euroopan yhteinen
turvapaikkajärjestelmä, joka edellyttää muun muassa, että jäsenvaltiot varmistavat
hakijan henkilöllisyyden, jotta ne pystyvät tekemään juridisesti oikean päätöksen
kyseisen tapauksen faktatietojen ja olosuhteiden perusteella. Tämä puolestaan
vaikuttaa yhteen Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän ensisijaisista tavoitteista
eli siihen, että kaikkia turvapaikanhakijoita kohdellaan tasapuolisesti riippumatta
siitä, missä Euroopan unionin valtiossa he ovat (alun perin) tehneet hakemuksensa.
Turvapaikkoihin liittyviin toisen sukupolven4 lainsäädäntöinstrumentteihin viime
aikoina sisällytetyt henkilöllisyyttä koskevat säännökset kuvastavat sitä, että
henkilöllisyyttä pidetään yhä enenevissä määrin kriittisen tärkeänä tekijänä sekä
turvapaikkapäätöksenteossa että palauttamispäätöksissä ja niiden toimeenpanossa.
Esimerkiksi uudelleenlaaditun määritelmädirektiivin 2011/95/EU5 4 artiklan kohta 2
(b) velvoittaa jäsenvaltiot arvioimaan turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyttä. Samaan
tapaan komission ehdotuksessa turvapaikkamenettelydirektiivin uudelleenlaatimiseksi6
(sen 13 artiklassa) velvoitetaan hakijat tekemään yhteistyötä toimivaltaisten
viranomaisten kanssa hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisessä. Lisätietoja asiaan
liittyvistä säännöksistä on osiossa 2, ”Asiaan liittyvä kansallinen ja EU-lainsäädäntö”.
Ennen (uudelleenlaadittua) aseman määrittelyä koskevaa direktiiviä 2011/95/EU
yksikään turvapaikkoihin liittyvistä ensimmäisen sukupolven lainsäädäntöinstrumenteista
ei määrännyt hakijoille mitään velvoitteita tai velvoittanut jäsenvaltioita selvittämään
turvapaikanhakijan henkilöllisyys. Tästä seuraa, että jäsenvaltioiden välillä voi olla
merkittäviä eroja siinä, miten he kohtelevat kansainvälistä suojelua hakevia henkilöitä,
joilla ei ole voimassa olevia asiakirjatodisteita henkilöllisyyttä koskevien lausumiensa
tueksi. Ensinnäkin eroja voi olla menetelmissä (esimerkiksi biometrisessä analyysissa),
joita vastuuviranomaiset voivat käyttää (tai joita heidän on käytettävä) hankkiakseen
muita todisteita hakijoiden lausumien tueksi, ja pohjimmiltaan myös viranomaisten
kyvyssä tehdä johtopäätös siitä, missä määrin henkilöllisyys on määritetty. Tähän
perehdytään osiossa 3, ”Institutionaalinen kehys”, ja osiossa 4, ”Henkilöllisyyden
selvittämismenetelmät”. Toiseksi (jäsen)valtioiden välillä voi olla eroja myös
päätöksissä, joita kansalliset vastuuviranomaiset tekevät niiden kansainvälistä
EU:n turvapaikkasäännöt jaetaan usein ”ensimmäisen sukupolven” lainsäädäntöinstrumentteihin, jotka
otettiin käyttöön vuosina 1999–2005, ja ”toisen sukupolven” lainsäädäntöinstrumentteihin, joilla tarkoitetaan
olemassa olevien, myöhemmin käyttöönotettujen (tai ehdotettujen) säännöstöjen muutoksia. ”Toisen sukupolven” instrumenteilla pyritään yhtenäistämään turvapaikanhakijoiden kohtelua ja heidän kansainvälistä
suojelua koskevien hakemustensa käsittelyä eri jäsenvaltioissa. Eurooppa-neuvosto sopi instrumenteista
vuoden 2009 Tukholman ohjelman yhteydessä, ja tällä hetkellä on vireillä useita niihin liittyviä lainsäädäntöehdotuksia.
5
Neuvoston direktiivi 2011/95/EU http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0
009:0026:EN:PDF, voimaansaattamispäivämäärä viimeistään 21. joulukuuta 2013. Irlanti, Iso-Britannia ja
Tanska ovat jättäytyneet pois direktiivin piiristä, eivätkä direktiivin säännökset sido niitä.
6
SEC (2009) 1376, http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110601/319/1_EN_ACT_part1_v12[1].
pdf
4
10
suojelua hakevien osalta, joiden henkilöllisyys katsotaan määritetyksi vain tietyssä
määrin, sekä näiden päätösten perusteissa. Osiossa 5 ”Päätöksentekoprosessi”
on lisätietoja laajoista periaatteista, joihin tämä prosessi (jäsen)valtioissa perustuu.
Tutkimuksessa käsitellään myös haasteita, jotka liittyvät henkilöllisyyden määrittämiseen
hylättyjen kansainvälisen suojelun hakijoiden palauttamisen yhteydessä. Hylättyjä
hakijoita ovat kielteisen päätöksen saaneet hakijat ja ne, jotka ovat jo käyttäneet kaikki
kansainvälistä suojelua koskevaan menettelyyn liittyvät keinot tai keskeyttäneet menettelyn.
Tässä tutkimuksessa tätä ryhmää kutsutaan lyhyesti ”hylätyiksi hakijoiksi” kansainvälisen
suojelun kontekstissa. Yleisesti tunnustetaan, että yhteisen turvapaikkamenettelyn
yhtenäisyyden turvaamiseksi tarvitaan tehokasta palauttamispolitiikkaa niiden
henkilöiden palauttamiseksi, joiden kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset on
hylätty. Palauttamisia kuitenkin hankaloittaa usein se, että hylätyillä kansainvälisen
suojelun hakijoilla ei ole (voimassa olevia) henkilöllisyysasiakirjoja. Kun voimassa olevaa
todistetta henkilöllisyydestä ei ole, palautusten toimeenpanosta vastaavien viranomaisten
on pyydettävä hakijalle matkustusasiakirjaa tämän (ilmoitetusta) alkuperämaasta. Lähes
kaikki jäsenvaltiot ja Norja totesivat, että yhteistyö kolmansien maiden kanssa (myös
takaisinottosopimusten yhteydessä) vaikuttaa tämän onnistumiseen.
11
2. Asiaan liittyvä kansallinen ja EU-lainsäädäntö
Tässä osiossa esitetään pääpiirteissään ne kansallisen lainsäädännön säännökset,
jotka koskevat henkilöllisyyden selvittämisprosessia EU:n jäsenvaltioissa ja Norjassa.
Osioon on myös sisällytetty yhteydet EU-lainsäädäntöön siinä määrin kuin ne ovat
oleellisia. Yleisesti ottaen useimmissa (jäsen)valtioissa henkilöllisyyden selvittämisestä
säädetään kansallisessa lainsäädännössä. Kansallinen lainsäädäntö kuitenkin
heijastelee ensisijaisesti EU-lainsäädännön asettamia tehtäviä ja velvoitteita, vaikka
tätä ei ole tarkasti määritetty. Muutama jäsenvaltio on sisällyttänyt kansalliseen
lainsäädäntöönsä tarkempia säännöksiä, joissa käsitellään menetelmiä ja vaiheittaista
prosessia yksityiskohtaisemmin. Seuraavan analyysin yhteydessä on syytä pitää
mielessä, että Irlanti ja Iso-Britannia päättivät ottaa turvapaikkamenettelydirektiivin
(ns. Määritelmädirektiivi) ja aseman määrittelyä koskevan direktiivin käyttöön ja soveltaa
niitä, kun taas Tanska jättäytyi pois näiden direktiivien piiristä. Irlanti, Iso-Britannia ja
Tanska jättäytyivät pois uudelleenlaaditun aseman määrittelyä koskevan direktiivin ja
palauttamisdirektiivin piiristä. Norja on vain palauttamisdirektiivin piirissä.7
2.1Kansainvälinen suojelu
Useimmissa (jäsen)valtioissa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden
selvittämisprosessista (tai osasta sitä) säädetään kansallisessa lainsäädännössä
(Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Kreikka, Kypros,
Latvia, Liettua, Norja, Saksa, Slovakia, Tšekki, Unkari, Viro). Valtioiden välillä on
kuitenkin eroja siinä, miten laajasti tästä säädetään kansallisessa lainsäädännössä.
Joissakin (jäsen)valtioissa asiaan liittyvät kansallisen lainsäädännön säännökset lähinnä
heijastelevat EU-lainsäädäntöä (määrittävät vastuuviranomaisille ja/tai hakijalle säädetyt
tehtävät ja velvoitteet). Toisissa (jäsen)valtioissa on tarkempia kansallisia säännöksiä,
jotka määräävät täsmälliset käytettävät menetelmät ja vaiheet sekä niiden järjestyksen.
Seuraavissa alaosioissa on temaattinen yleiskuvaus kansallisten lainsäädäntöjen
määrittämistä säännöksistä.
2.1.1. Hakijan velvollisuus tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa
Turvapaikkamenettelydirektiivin,8 aseman määrittelyä koskevan direktiivin9 ja
uudelleenlaaditun aseman määrittelyä koskevan direktiivin10 mukaisesti kaikki
jäsenvaltiot ja Norja velvoittavat hakijan toimittamaan kaikki asiakirjat (esimerkiksi passit),
jotka saattavat olla merkityksellisiä hakemuksen tueksi esitettävän näytön kannalta.
Lisäksi Espanjan, Italian, Luxemburgin, Saksan ja Viron kansalliset lainsäädännöt
nimenomaisesti velvoittavat hakijan tekemään yhteistyötä prosessin aikana, samaan
tapaan kuin komission ehdotus uudelleenlaadituksi määritelmädirektiiviksi.11
Yleiskuvaus hankkeista ja EU:n säännöstöistä, joissa Norja on osallisena, on saatavilla EMN-verkkosivuilta
(http://www.emn.europa.eu) kohdasta ”Asylum and Migration Policy Factsheets”.
8
Neuvoston direktiivi 2005/85/EY:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:326:0013:0034:EN:PDF
9
Neuvoston direktiivi 2004/83/EY:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0083:EN:HTML
10
Neuvoston direktiivi 2011/95/EU:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0009:0026:EN:PDF
11
SEC (2009) 1376, http://www.europarl.europa.eu/registre/docs_autres_institutions/commission_europeenne/sec/2009/1376/COM_SEC%282009%291376_EN.pdf
7
12
2.1.2. Toimivaltaisten viranomaisten oikeus tutkia hakija
Useimpien
(jäsen)valtioiden12
toimivaltaisilla
viranomaisilla
on
myös
turvapaikkamenettelydirektiivin mukaisesti oikeus tutkia hakija ja hänen mukanaan olevat
tavarat hankkiakseen tietoja esimerkiksi alkuperämaasta tai matkustusreitistä ja tietoja,
jotka osoittavat hakijan etu- ja sukunimen, syntymäajan ja -paikan ja asuinosoitteen.
2.1.3. Mahdollisuus priorisoida/nopeuttaa turvapaikkamenettelyä tapauksissa,
joissa hakija on harhauttanut viranomaisia
Joissakin jäsenvaltioissa (esimerkiksi Luxemburgissa, Ranskassa, Sloveniassa ja
Unkarissa) kansallisessa lainsäädännössä annetaan, turvapaikkamenettelydirektiivin
mukaisesti, mahdollisuus priorisoida/nopeuttaa turvapaikkamenettelyä tapauksissa,
joissa hakija on harhauttanut viranomaisia esittämällä vääriä tietoja/asiakirjoja
henkilöllisyydestään/kansallisuudestaan, ei ole esittänyt henkilöllisyyttään osoittavia
tietoja tai on tuhonnut henkilöllisyysasiakirjansa vilpillisessä mielessä.
2.1.4 Henkilöllisyyden tutkiminen ja selvittäminen
Useimmat jäsenvaltiot (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Irlanti, Italia, Itävalta, Kreikka,
Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Saksa, Slovakia, Suomi, Tšekki, Unkari, Viro)
ovat säätäneet, että asiakirjojen toimittamisen ja hakijan tutkimisen jälkeen hakijan
henkilöllisyys on tutkittava/selvitettävä, vaikka tätä ei ole nimenomaisesti säädetty EUlainsäädännössä. Itävallan kansallisessa lainsäädännössä viitataan velvollisuuteen
”tutkia” henkilöllisyyttä, kun taas toisten jäsenvaltioiden (Alankomaiden, Irlannin, Italian,
Latvian, Luxemburgin, Puolan, Saksan, Slovakian) lainsäädännössä määrätään
velvollisuus ”määrittää” tai ”selvittää” henkilöllisyys.
2.1.5 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmiä koskeva lainsäädäntö
Näiden, pääosin EU-lainsäädännössä säädettyjen ja siten kaikille tutkimukseen
osallistuneille (jäsen)valtioille yhteisten perusoikeuksien ja -velvollisuuksien lisäksi
useilla jäsenvaltioilla on lainsäädännössään tarkempia säännöksiä, joissa käsitellään
muun muassa sovellettavia menetelmiä (Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Italia,
Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Puola, Saksa, Slovenia, Unkari, Viro) ja
kuvaillaan noudatettavia vaiheita ja niitä suorittavia viranomaisia (Alankomaat, Belgia,
Irlanti, Italia, Luxemburg, Unkari). Vaikka Liettua ja Suomi eivät ole lainsäädännössään
kodifioineet prosessia sinänsä, ne ovat laatineet ohjeita, joissa menettely määritetään
vaiheittain. Alankomaissa on yksityiskohtaisen lainsäädännön lisäksi käsitellyt prosessia
yksityiskohtaisemmin työohjeissa ja muissa ohjeissa. Tarkempia lisätietoja on osiossa 4.
Useiden (jäsen)valtioiden lainsäädännössä määrätään uudelleenlaaditun aseman
määrittelyä koskevan direktiivin (voimaansaattaminen viimeistään 2013) 4 artiklan
mukaisesti, että hakijan henkilöllisyyteen tulisi uskoa, jos tietyt vaatimukset täyttyvät
(hakija on esimerkiksi todella yrittänyt esittää näyttöä hakemuksensa tueksi). (Jäsen)
valtioiden viranomaiset eivät saa ottaa yhteyttä oletetun alkuperämaan viranomaisiin.
Poikkeustapauksissa (jäsen)valtio voi ottaa yhteyttä oletetussa alkuperämaassa
sijaitsevaan omaan diplomaattiedustustoonsa esimerkiksi asiakirjojen aitouden
selvittämisen tiimoilta, mutta kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen liittyviä
tietoja ei saa missään tapauksessa paljastaa.
12
Pois lukien Ranska, joka päätti olla panematta tätä säännöstä täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä.
13
2.1.6. Henkilöllisyyden selvittämiseen kuluva aika
Yhdessäkään (jäsen)valtiossa ei todennäköisesti ole määritetty kiinteää aikaa, jonka
henkilöllisyyden selvittämiseen saa käyttää. Itse asiassa, kuten Italia korostaa, EUlainsäädännössä ei määrätä tällaista kiinteää ajanjaksoa. Voidaankin siis väittää, että
tämä vaikuttaa yhteen turvapaikkamenettelydirektiivin tavoitteista eli tavoitteeseen
lyhentää hakemuksen tekemisen ja siihen liittyvän päätöksen välistä aikaa sekä hakijan
kokemaa epävarmuuden tilaa.
2.2Palauttamismenettely
Mitä tulee palauttamismenettelyihin, useimmat jäsenvaltiot (Alankomaat, Belgia,
Bulgaria, Irlanti, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Kreikka, Latvia, Liettua, Luxemburg,
Puola, Saksa, Slovakia, Slovenia, Unkari, Viro) ovat jossain määrin säätäneet
kansallisessa lainsäädännössään velvoitteen selvittää henkilöllisyys, mutta tässä on
merkittäviä maidenvälisiä eroja.
2.2.1. Kontaktit oletettuihin alkuperämaihin
Osalla jäsenvaltioista (Itävalta, Latvia, Slovakia, Viro) on määräyksiä vain
velvollisuudesta palauttaa maassa laittomasti oleskelevat kolmansien maiden
kansalaiset sekä viranomaisten oikeuksista ja velvollisuuksista palauttamispäätöksen
toimeenpanossa. Esimerkiksi kaikki tutkimukseen osallistuneet jäsenvaltiot ja Norja
mainitsevat palauttamisdirektiivin (2008/115/EY) mukaisesti, että kolmansien maiden
kansalaisia, joilla ei ole laillista asemaa, ei voida palauttaa, jos henkilöllisyyttä ei pystytä
selvittämään. Joidenkin jäsenvaltioiden (Italia, Itävalta, Luxemburg) lainsäädännössä
viranomaiset velvoitetaan ottamaan yhteyttä asiaan liittyvään diplomaattiedustustoon
matkustusasiakirjan hankkimiseksi siinä tapauksessa, että kolmannen maan
kansalaisella ei ole mitään asiakirjoja. Esimerkiksi Itävallassa ulkomaalaispoliisilaki
velvoittaa poistamaan maasta henkilön, jolle on annettu palauttamispäätös,
maastapoistamismääräys tai maahantulokielto, ja muodostaa juridisen perusteen ottaa
yhteyttä lähetystöihin matkustusasiakirjojen pyytämiseksi.
2.2.2. Henkilöllisyyden selvittämismenetelmiä koskeva lainsäädäntö
Lukuisten jäsenvaltioiden (Alankomaat, Belgia, Italia, Latvia, Liettua, Luxemburg,
Puola, Saksa, Slovenia, Unkari, Viro) lainsäädäntöön sisältyy tarkempia henkilöllisyyden
selvittämisprosessiin liittyviä säännöksiä, joissa määritetään, mitä menetelmiä voidaan
käyttää ja mitä yksittäisiä vaiheita suoritetaan. Alankomaat ja Belgia ovat kehittäneet
juridisten säännösten lisäksi ohjeita, joissa määritetään operatiiviset selvittämisprosessin
vaiheet. Tarkempia lisätietoja on osiossa 4.
14
3. Henkilöllisyyden selvittämisen institutionaalinen
kehys
Tässä osiossa esitellään organisaatiotyypit, joilla on operatiivinen vastuu kansainvälistä
suojelua hakevien (hylättyjen) hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä, vastuunjako
siinä tapauksessa, että prosessiin osallistuu useita organisaatioita, sekä osaamiskeskukset
ja niiden rooli tässä prosessissa.
3.1 Selvittämiseen osallistuvat organisaatiotyypit
Liitteen taulukoissa 2 ja 3 on yleiskuvaus organisaatioista, joilla on operatiivinen vastuu
kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisestä EU:n jäsenvaltioissa ja
Norjassa. Erilaisia organisaatiotyyppejä voidaan tunnistaa kolme:
1. turvapaikkapäätöksistä vastaavat virastot, jotka ovat yleensä osa kansallista
maahanmuuttovirastoa, mutta joskus ne toimivat osana lainvalvontaviranomaisia tai
ovat itsenäinen virasto (esimerkiksi Itävallan liittovaltion turvapaikkavirasto tai Tšekin
sisäasiainministeriön turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikasta vastaava osasto)
2. poliisi/lainvalvontaviranomaiset, etenkin rajavartiopalvelut ja tietojen analysoinnista
ja/tai väärennösten tunnistamisesta vastaavat poliisin yksiköt (esimerkiksi Belgian
liittovaltion poliisin väärennösten vastainen ryhmä tai Latvian rajavartiolaitos)
3. muut organisaatiot, jotka ovat riippumattomia sekä turvapaikkavirastoista että
lainvalvontaviranomaisista ja joilla on tukirooli varsinkin rikosteknisten tietojen
analysoinnissa mutta myös muissa tehtävissä (esimerkiksi koulutuksessa ja
asiantuntijakonsultoinnissa). Tietyissä (jäsen)valtioissa näitä tukipalveluja tarjoavat
ff tieteelliset
ff yleiset
tutkimuslaitokset
hallintovirastot
(esimerkiksi
(esimerkiksi
Viron
Saksan
rikostekninen
liittovaltion
instituutti13)
hallintovirasto)
ff henkilöllisyyden määrittämiseen ja/tai asiakirjojen oikeaksi vahvistamiseen
liittyvissä
asioissa
osaamiskeskukset
(esimerkiksi
Suomen
Keskusrikospoliisin rikostekninen laboratorio14 tai Norjan kansallinen
henkilöllisyysja
dokumentaatiokeskus).
Osaamiskeskukset
voivat
olla itsenäisiä laitoksia tai asiaan liittyvän viranomaisen yksiköitä.
Siinä, mitä rooleja ja vastuita (jäsen)valtiot ovat antaneet näille kolmelle
organisaatiotyypille (tai niiden yhdistelmälle), voidaan hahmottaa kolme eri skenaariota.
Ensimmäisessä skenaariossa (käytössä Bulgariassa, Portugalissa, Ruotsissa,
Sloveniassa, Suomessa, Unkarissa ja Virossa) kansainvälistä suojelua hakevien
henkilöllisyyden selvittämisestä vastaava organisaatio on sama organisaatio,
joka tekee turvapaikkahakemuksia koskevat päätökset. Useimmissa tapauksissa
tämä organisaatio on osa (jäsen)valtion maahanmuutto- ja turvapaikkavirastoa
(esimerkiksi Bulgaria, Iso-Britannia, Kypros, Portugali, Ruotsi, Unkari), vaikka
joissakin tapauksissa se on osa (jäsen)valtion lainvalvontarakenteita (Viro).
Turvapaikkahakemusten vähäisen määrän vuoksi rikosteknisen instituutin apua ei kuitenkaan toistaiseksi
ole käytetty.
14
Tämä virasto on vastuussa henkilöllisyysasiakirjojen teknisestä oikeaksi vahvistamisesta.
13
15
Toisessa skenaariossa (käytössä Italiassa, Latviassa, Liettuassa, Luxemburgissa,
Puolassa ja Suomessa) kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisestä
vastaavat organisaatiot ovat riippumattomia turvapaikkahakemuksia koskevista
päätöksistä vastaavasta virastosta. Esimerkiksi Suomessa poliisi ja Rajavartiolaitos
ovat vastuussa kansainvälistä suojelua hakevien henkilötietojen keräämisestä ja
henkilöllisyyden selvittämisestä, kun taas turvapaikkahakemuksia koskevat päätökset
tekee Maahanmuuttovirasto.
Kolmannessa skenaariossa useammalla kuin yhdellä organisaatiolla on operatiivinen
vastuu kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisprosessista.
Joissakin näistä tapauksista vastuu hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä
on turvapaikkahakemuksia koskevia päätöksiä tekevällä virastolla (yleensä osa
maahanmuuttovirastoa15) ja muut organisaatiot ovat tukiroolissa (Belgia, Irlanti, Itävalta,
Kreikka, Saksa).
Toisissa tämän skenaarion tapauksissa vastuu hakijoiden henkilöllisyyden
selvittämisestä jakaantuu turvapaikkahakemuksia koskevia päätöksiä tekevän viraston
ja muiden organisaatioiden, muun muassa lainvalvontaviranomaisten, kesken. Jokainen
näistä organisaatiosta vastaa yleensä eri vaiheesta tai osa-alueesta henkilöllisyyden
selvittämisprosessissa. Yksi työnjakotapa on se, että turvapaikkahakemuksia koskevista
päätöksistä vastaava virasto keskittyy hakijoiden henkilöllisyyden varmistamiseen ja
poliisi keskittyy henkilöllisyysasiakirjojen aitouden varmistamiseen (Espanja, Tšekki).
Toinen kolmannen skenaarion yhteydessä tunnistettu työnjakotapa on se, että asiaan
liittyvät lainvalvontarakenteet keskittyvät turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden
selvittämiseen näiden saapuessa maahan (ja hakijoiden rekisteröimiseen) ja
turvapaikkahakemuksia koskevista päätöksistä vastaava virasto on vastuussa
hakijoiden henkilöllisyyden tutkimisesta, kun turvapaikkahakemusprosessi on käynnissä.
Näin toimitaan Alankomaissa, Norjassa, Ranskassa ja Slovakiassa. Norjassa
näistä toimista vastaavat Norjan poliisin maahanmuuttopalvelut (NPIS) ja Norjan
maahanmuuttovirasto (UDI), edellä mainitussa järjestyksessä.
Lisäksi Norjassa on myös perustettu kansallinen henkilöllisyys- ja dokumentaatiokeskus
(NID), joka täydentää NPIS:n ja (ensimmäisen ja toisen asteen) päätöksentekoelimien
vastuita useilla osa-alueilla (lisätietoja jäljempänä), mukaan lukien kansainvälistä
suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisen tukitoimet hankalissa tapauksissa.
Samoin Ranskassa prefektuurit selvittävät aluksi ”biometrisen henkilöllisyyden”, kun
hakija tekee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, kun taas Office Français
de Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA) selvittää ”siviilihenkilöllisyyden”
kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen liittyvän päätöksenteon yhteydessä.
15
Useimmissa edellä mainituissa (jäsen)valtioissa kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin liittyvästä päätöksenteosta vastaava virasto on osa maahanmuuttovirastoa, mutta Belgiassa
vastuuviranomainen (CGRS) on itsenäinen organisaatio.
16
3.2 Turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden
selvittäminen osana päätöksentekoprosessia
Kuudessatoista (jäsen)valtiossa turvapaikkahakemuksia koskevista päätöksistä
vastaavat virastot ovat ensisijaisesti vastuussa henkilöllisyyden selvittämisprosessista tai
osallistuvat siihen (eli jakavat vastuun muiden organisaatioiden kanssa). Henkilöllisyyden
selvittämiseen ja turvapaikkahakemuksia koskeviin päätöksiin liittyvät vastuut on eriytetty
yhdeksässä (jäsen)valtiossa (Espanja, Italia, Latvia, Liettua, Luxemburg, Norja,
Puola, Slovenia ja Suomi).
Henkilöllisyyden selvittämiseen ja turvapaikkahakemuksia koskeviin päätöksiin liittyvien
vastuiden eriyttäminen saattaa auttaa tehostamaan päätöksentekoa, kun asiaan liittyvät
tahot voivat erikoistua omiin erityistoimintoihinsa. Toisaalta vastuiden eriyttäminen ei
ehkä tee henkilöllisyyden selvittämisprosessista yhtä joustavaa kuin silloin, jos vastuita
ei ole eriytetty. (Jäsen)valtioissa, joissa esimerkiksi turvapaikkahakemuksia koskevista
päätöksistä vastaava virasto osallistuu henkilöllisyyden selvittämisprosessiin, saattaa
olla paremmat mahdollisuudet tutkia niitä henkilöllisyyden osa-alueita, jotka ovat
merkityksellisimpiä juuri kyseisen tapauksen kannalta, ja ratkoa ristiriitaisten tietojen
aiheuttamia ongelmia.
Valittu organisaatiojärjestely ei näytä määräävän sitä, millaiset käyttöoikeudet
kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisestä vastaavilla
organisaatioilla on EU:n tietokantoihin, joissa on henkilöllisyystietoja kolmansien maiden
kansalaisista (esimerkiksi EURODAC, SIS II ja VIS). Henkilöllisyyden selvittämisestä
vastaavilla virkamiehillä on pääsy kaikkiin tai useimpiin näistä EU:n tietokannoista 17:ssä
niistä 21 (jäsen)valtiosta, jotka toimittavat tähän liittyviä tietoja. Ainoat (jäsen)valtiot, joilla
ei ole pääsyä näihin rekistereihin, ovat Espanja, Ranska, Saksa ja Slovenia. Näissä
valtioissa kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämisestä vastaavat
virkamiehet voivat kuitenkin tehdä yhteistyötä suoraan niiden virkamiesten kanssa, joilla
on pääsy rekistereihin.
17
3.3 Hylättyjen turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittäminen
palauttamista varten: osallistuvat organisaatiot
(Jäsen)valtioiden välillä on eroja myös siinä, ovatko samat organisaatiot vastuussa
turvapaikanhakijoiden ja hylättyjen turvapaikan hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä.
Yhdeksässä (jäsen)valtiossa (Belgia, Iso-Britannia, Italia, Latvia, Liettua, Portugali,
Puola, Ruotsi, Viro) 25:stä vastuu turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä
ja hylättyjen turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä palauttamista varten
on samoilla organisaatioilla.
Seitsemässätoista (jäsen)valtiossa (Alankomaat, Bulgaria, Espanja, Irlanti, Itävalta,
Kreikka, Kypros, Luxemburg, Norja, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia,
Suomi, Tšekki, Unkari) vastuu hylättyjen turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden
selvittämisestä on eri organisaatioilla, joita ovat
ff poliisin erikoisyksiköt (Espanja, Kreikka, Norja, Slovakia, Slovenia,
Tšekki, Unkari), joista osan tukena toimivat muut lainvalvontaviranomaiset
(Itävalta, Suomi) tai maahanmuuttoviraston palauttamisyksiköt (Irlanti)
ff maahanmuuttoviraston
erikoisyksiköt
(Bulgaria,
Kypros,
Luxemburg,
Saksa)
tai
muut
asiaan
liittyvät
viranomaiset
(Alankomaat16, Ranska), joiden tukena toimivat joissakin tapauksissa
lainvalvontaviranomaiset
(Luxemburgissa,
Ranskassa,
Saksassa).
Näillä organisaatioilla on järjestelmä tietojen jakamiseksi kansallisella tasolla niiden
tahojen kanssa, jotka useimmissa tapauksissa selvittävät turvapaikanhakijoiden
henkilöllisyyden.
Näiden kahden henkilöllisyyden selvittämisprosessin (turvapaikanhakijoiden ja hylättyjen
turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittämisen) pitäminen erillään saattaa tehostaa
päätöksentekoa, kun asiaan liittyvät organisaatiot voivat keskittyä kunkin prosessin
kannalta tärkeimpiin tietoihin. Lisäksi se saattaa taata paremmin turvapaikanhakijoiden
tasapuolisen kohtelun, koska turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittämiseen
osallistuvilla organisaatioilla ei silloin ole palauttamiseen liittyviä tavoitteita täytettävänään.
Toisaalta erillisiin organisaatioihin saattaa liittyä päällekkäisen työn riski. Onkin siis
ratkaisevan tärkeää, että (jäsen)valtioissa, joissa prosessit on eriytetty, varmistetaan
tehokas yhteistyö ja tiedon jakaminen prosesseihin osallistuvien organisaatioiden
kesken.
Alankomaissa tämä on turvallisuus- ja oikeusministeriön palauttamis- ja maastapoistumispalvelun
vastuulla.
16
18
3.4 Osaamiskeskukset
Muutama (jäsen)valtio (Norja, Suomi, Tšekki) on kehittänyt osaamiskeskuksia, joilla
on turvapaikanhakijoiden ja/tai hylättyjen hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisestä
vastaavista organisaatioista riippumattomia neuvonta-/tukitehtäviä. Osaamiskeskukset
tarjoavat seuraavia palveluja:
ff neuvontapalvelut
ff menetelmien kehittäminen
ff suoraa maahanmuuttajatyötä tekevien virkamiesten koulutus
ff hankalissa tapauksissa annettava tuki
ff aitojen ja väärien asiakirjojen tietokantojen kehittäminen17
ff iFADO-tietokannan käyttäminen (iPRADO-tietokannan käyttäminen väärien
henkilöllisyysasiakirjojen tarkistamiseksi)18
ff EDISON-järjestelmän käyttäminen19
ff asiakirjojen rikostekninen analyysi (oman rikosteknisen asiakirjayksikön avulla).
(Jäsen)valtiot, joilla ei varsinaisesti ole osaamiskeskusta, tarjoavat usein edellä
mainittuja palveluja erikoisyksiköiden kautta. Nämä erikoisyksiköt voivat kuulua
lainvalvontarakenteisiin (Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Italia, Itävalta, Kreikka,
Kypros, Latvia, Liettua, Slovakia, Slovenia, Viro), turvapaikkahakemuksia koskevista
päätöksistä vastaavaan maahanmuuttovirastoon (Espanja, Portugali, Ruotsi, Slovenia)
tai turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan operatiivisesta toimeenpanosta vastaavaan
virastoon (Iso-Britannia) tai ne voivat linkittyä muihin asiaan liittyviin viranomaisiin
(Puola).
Pois lukien Iso-Britannia, missä osaamiskeskuksella/-keskuksilla ei ole omaa tietokantaa aidoille
asiakirjoille, ja Norja, missä osaamiskeskuksella/-keskuksilla ei ole omaa tietokantaa väärille asiakirjoille.
18
Pois lukien Iso-Britannia.
19
Pois lukien Iso-Britannia.
17
19
4. Henkilöllisyyden selvittämismenetelmät
Tässä osiossa tarkastellaan sitä, miten (jäsen)valtiot ymmärtävät henkilöllisyys-käsitteen
turvapaikka- ja palauttamismenettelyiden yhteydessä. Tämän jälkeen esitetään
yleiskuvaus asiakirjatyypeistä, joita hyväksytään henkilöllisyyden selvittämiseksi
kansainväliseen suojeluun ja palauttamiseen liittyvissä menettelyissä, menetelmistä, joita
käytetään pätevien asiakirjojen puuttuessa, ja näihin menetelmiin liittyvistä perusteista.
Analyysin avulla määritetään paras käytäntö henkilöllisyyden selvittämiseksi.
4.1 Henkilöllisyyden määritteleminen
Liitteen taulukossa 4 on tietoja siitä, ovatko (jäsen)valtiot määrittäneet henkilöllisyyskäsitteen määritelmän kansallisessa lainsäädännössään vai käyttävätkö ne tällaisen
määritelmän puuttuessa prosessin tarpeita ajatellen laadittua määritelmää. Lisäksi siinä
kartoitetaan näiden määritelmien pääelementit.
Vain Belgia ja Latvia ovat säätäneet kansalliseen lainsäädäntöönsä tarkan
kansainväliseen suojeluun liittyviä menettelyjä koskevan henkilöllisyys-käsitteen
määritelmän. Seitsemässätoista (jäsen)valtiossa (Alankomaat, Espanja, Iso-Britannia,
Italia, Itävalta, Kreikka, Luxemburg, Norja, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa,
Slovakia, Tšekki, Unkari, Viro) on kuitenkin käytössä henkilöllisyys-käsitteen prosessin
tarpeita ajatellen laadittu määritelmä. Vaikuttaa siltä, että avointa lähestymistapaa
henkilöllisyyden määrittämiseen suositaan kansainväliseen suojeluun liittyvien
menettelyiden kontekstissa ja henkilöllisyys käsitetään koostuvaksi useista piirteistä,
jotka yhdessä muodostavat yksilöivän tavan määrittää kunkin yksilön henkilöllisyys
(Alankomaat, Espanja, Italia, Latvia, Norja, Viro). Näihin prosessin tarpeita ajatellen
laadittuihin määritelmiin sisältyviä piirteitä ovat muun muassa etu- ja sukunimi sekä
syntymäaika. Kansalaisuus (esimerkiksi Alankomaat, Puola, Ruotsi, Slovakia, Tšekki),
kansallisuus (esimerkiksi Alankomaat, Espanja, Norja, Puola, Ranska, Unkari)
ja syntymäpaikka (esimerkiksi Alankomaat, Espanja, Norja, Ranska, Saksa) ovat
merkittävässä roolissa useissa henkilöllisyys-käsitteen käytännöllisissä määritelmissä
kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämismenettelyiden yhteydessä.
Espanjaa, Itävaltaa, Saksaa, Suomea ja Tšekkiä lukuun ottamatta liitteen taulukossa
4 kartoitettuja ja edellä kuvattuja henkilöllisyys-käsitteen juridisia tai prosessin tarpeita
ajatellen laadittuja määritelmiä käytetään myös hylättyjen hakijoiden palauttamisen
yhteydessä. Saksa tähdensi, että yleensä hylättyjen turvapaikanhakijoiden
henkilöllisyyttä pidetään tarpeeksi hyvin varmistettuna hakijan palauttamista varten
vain, jos henkilöllisyyden todisteena on ollut virallisia matkustusasiakirjoja. Samoin
Suomessa hylätyn turvapaikanhakijan kansalaisuuden selvittäminen katsotaan
palauttamisen edellytykseksi. Belgia20, Itävalta ja Tšekki ovat määrittäneet
kansallisessa lainsäädännössä henkilöllisyys-käsitteen määritelmän, mutta Itävalta
huomautti, että tämä juridinen määritelmä ei vaikuta palauttamismenettelyn tulokseen,
koska käytännössä henkilöllisyys määritetään kyseessä olevan alkuperämaan kanssa
tehtävän yhteistyön puitteissa.
20
Belgia on määrittänyt tunnistetun ”muun valtion kansalainen” määritelmän.
20
4.2 Henkilöllisyyden vahvistamiseksi vaaditut
asiakirjat
Kaikki (jäsen)valtiot hyväksyvät monenlaisia asiakirjoja kansainvälistä suojelua
hakevien henkilöllisyyden selvittämismenettelyissään (ks. liitteen taulukko 5). Useimmat
(jäsen)valtiot kuitenkin erottavat toisistaan ”keskeiset asiakirjat” (näitä ovat yleensä
passit, henkilökortit tai muut kansainvälisesti tunnustetut matkustusasiakirjat) ja
”täydentävät asiakirjat” (muut henkilöllisyysasiakirjat). Poikkeuksia ovat Iso-Britannia,
Italia ja Itävalta, joissa tällaista eroa ei nähtävästi ole tehty. Useat (jäsen)valtiot
määrittävät, että ”mikä tahansa muu” asiakirja hyväksytään ”täydentäväksi” todisteeksi
henkilöllisyydestä (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Kreikka, Kypros, Latvia,
Liettua, Luxemburg, Puola, Ranska, Slovakia, Slovenia, Tšekki, Unkari). Sen
sijaan toiset (jäsen)valtiot antavat esimerkkejä hyväksymistään asiakirjoista, joita ovat
muun muassa syntymä-, avioliitto-, avioero- ja tutkintotodistukset (esimerkiksi Espanja,
Irlanti, Kypros, Slovakia, Tšekki), oleskelulupakortit, merimieskirjat, merityöstä saadut
palvelustietoasiakirjat ja paluutodistukset/-luvat (esimerkiksi Viro), ammattiyhdistyskortit,
suosituskirjeet (esimerkiksi Irlanti), opiskelijakortit ja ajokortit (esimerkiksi Espanja,
Norja, Slovakia).
(Oletetut) alkuperämaat hyväksyvät yleensä huomattavasti rajoitetumman valikoiman
asiakirjoja hylätyn kansainvälisen suojelun hakijan palauttamisen yhteydessä. Kaikki
alkuperämaat hyväksyvät voimassa olevan passin tai muun matkustusasiakirjan.
Useimmat (jäsen)valtiot (esimerkiksi Alankomaat, Belgia, Espanja, Iso-Britannia,
Norja, Portugali, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovenia, Suomi, Viro) kuitenkin
huomauttivat, että se, minkätyyppiset asiakirjat hyväksytään, riippuu itse asiassa suuressa
määrin alkuperämaasta. Ruotsi totesi, että vaihtelu (oletetun) alkuperämaan vaatimissa
asiakirjatyypeissä riippuu myös palauttamismenettelyn tyypistä; syntymätodistukset
hyväksytään keskeisiksi asiakirjoiksi, jos kyseessä on tuettu paluu.
Kaksitoista (jäsen)valtiota (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Irlanti, Itävalta,
Kreikka, Kypros, Latvia, Liettua, Puola, Slovenia, Tšekki) hyväksyy asiakirjojen
kopioita henkilöllisyyden selvittämistarkoituksiin, mutta Alankomaissa, Belgiassa,
Bulgariassa, Kreikassa, Liettuassa, Sloveniassa ja Tšekissä kopiot katsotaan vain
täydentäviksi asiakirjoiksi. Slovakiassa (kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin
liittyvästä päätöksenteosta vastaava) maahanmuuttovirasto hyväksyy kopiot, mutta
(palauttamisesta vastaava) raja- ja ulkomaalaispoliisi hyväksyy ne vain täydentäväksi
aineistoksi. Lisäksi kansallisten tuomioistuimien lähestymistavat vaihtelevat: osa niistä
hyväksyy kopiot ja osa palauttaa tapaukset, joissa on turvauduttu asiakirjojen kopioihin
henkilöllisyyden selvittämisessä, uudelleen käsiteltäviksi.
21
4.3 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmät, kun päteviä tietoja ei ole
(Jäsen)valtioissa käytetään monenlaisia henkilöllisyyden selvittämismenetelmiä
kansainväliseen suojeluun ja palauttamiseen liittyvissä menettelyissä. Kuten liitteen
taulukko 6 (kansainväliseen suojeluun liittyvien menettelyiden yhteydessä käytettävät
menetelmät) ja taulukko 7 (palauttamiseen liittyvien menettelyiden yhteydessä
käytettävät menetelmät) osoittavat, käytössä on yli kahdeksan erilaista henkilöllisyyden
selvittämismenetelmää, joita käytetään silloin, kun päteviä henkilöllisyystietoja ei ole.
Näitä menetelmiä ovat muun muassa
ff kielianalyysi
ff iän määrittäminen
ff sormenjälkien vertailu kansallisiin tai EU-tietokantoihin
ff valokuvien vertailu kansallisiin tai EU-tietokantoihin
ff DNA-tutkimus
ff haastattelut
ff (oletetuissa) alkuperämaissa toimivien maayhdyshenkilöiden konsultointi
ff pakkokeinot, mukaan lukien hakijan omaisuuteen kohdistuvat pakkoon perustuvat
tarkastukset.
Lisäksi jotkin (jäsen)valtiot valmistelevat iiriksen skannausteknologian käyttöönottoa
henkilöllisyyden selvittämismenettelyissään (Italia) tai harkitsevat tätä (esimerkiksi
Irlanti).
4.3.1 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmät kansainväliseen suojeluun
liittyvissä menettelyissä
(Jäsen)valtiot
käyttävät
kansainvälistä
suojelua
hakevien
henkilöllisyyden
selvittämisprosessissa enimmäkseen samankaltaisia menetelmätyyppejä. Kaikki (jäsen)
valtiot haastattelevat kansainvälistä suojelua hakevia, ja useimmat (jäsen)valtiot21
ottavat hakijoiden sormenjäljet kansallisiin ja eurooppalaisiin tietokantoihin vertailua
varten, tekevät iän määrittämisen, kun itseään alaikäiseksi väittävän hakijan iästä herää
epäilyksiä, ja tekevät kielianalyyseja (lukuun ottamatta Espanjaa, Kyprosta, Slovakiaa22
ja Sloveniaa). Useimmat (jäsen)valtiot (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Irlanti, IsoBritannia, Italia, Kreikka, Latvia, Luxemburg, Norja, Portugali, Puola, Saksa,
Slovakia23, Ruotsi24, Suomi, Unkari) vertailevat turvapaikanhakijan valokuvaa/-kuvia
kansallisiin tietokantoihin. Jotkin (jäsen)valtiot vertailevat valokuvia eurooppalaisten
tietokantojen tietueisiin (Alankomaat, Bulgaria, Italia, Luxemburg, Norja, Puola,
Saksa, Slovakia, Suomi, Unkari).
Pois lukien Ranska, missä sormenjälkien vertailua kansalliseen tietokantaan ei tehdä.
Vaikka yhdessä pilottihankkeessa tehtiin kielianalyyseja useaan otteeseen, kielianalyysi ei ole vakiintunut
käytäntö.
23
Slovakiassa valokuvia käytetään ainoastaan yhdessä sormenjälkien kanssa.
24
Ruotsissa valokuvien vertailu tehdään manuaalisesti tapauskohtaisesti.
21
22
22
(Jäsen)valtioilla on myös samanlainen lähestymistapa siihen, miten näitä menetelmiä
käytetään osana turvapaikanhakijoiden henkilöllisyyden selvittämisprosessia.
Kansainvälistä suojelua hakevien haastatteleminen on pakollinen tai vakiokäytäntö
24 jäsenvaltiossa ja Norjassa; vain Puolassa se on vapaaehtoista.25 Sormenjälkien
ottaminen kansallisiin ja eurooppalaisiin tietokantoihin vertailua varten on pakollinen tai
vakiokäytäntö useimmissa (jäsen)valtioissa; ainoastaan Slovenialla ei ole kansallista
tietokantaa sormenjälkien vertailua varten, ja Luxemburgissa hakijan sormenjälkien
vertailu kansallisiin tietokantoihin on vapaaehtoista.26 Useimmissa (jäsen)valtioissa iän
määrittäminen tehdään, kun itseään alaikäiseksi väittävän hakijan iästä herää epäilyksiä.
Niistä 17 (jäsen)valtiosta, jotka vertaavat valokuvia kansalliseen tietokantaan / kansallisiin
tietokantoihin, 12 jäsenvaltiossa ja Norjassa tämä on pakollinen tai vakiokäytäntö.
Vain neljässä jäsenvaltiossa (Alankomaat, Belgia, Iso-Britannia, Portugali) tämä on
vapaaehtoista. Niistä yhdeksästä valtiosta, jotka vertaavat valokuvia eurooppalaisiin
tietokantoihin, kaikissa paitsi Portugalissa tämä on oletuskäytäntö.
Vastaavasti DNA-tutkimukseen turvaudutaan vain poikkeuksellisissa olosuhteissa eli
perheyhteyksien selvittämiseksi niissä valtioissa, joissa tähän on mahdollisuus, eli 12
jäsenvaltiossa (Alankomaat, Bulgaria, Espanja, Iso-Britannia, Italia, Itävalta, Kreikka,
Latvia, Liettua, Ruotsi, Suomi, Viro) ja Norjassa. Vain Luxemburgissa DNA-tutkimus
on vapaaehtoinen ja sitä käytetään vain sellaisten hakijoiden osalta, jotka ovat osallisina
oikeusprosesseissa.
Sen sijaan kielianalyysin käytännöt ovat vaihtelevampia. Se on vapaaehtoinen
kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden selvittämismenetelmä yli puolessa
jäsenvaltioista (Alankomaat, Belgia, Iso-Britannia, Itävalta, Latvia, Liettua,
Luxemburg, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia27, Suomi, Unkari),
vakiokäytäntö kolmessa muussa jäsenvaltiossa (Bulgaria, Irlanti, Italia) ja Norjassa
ja pakollinen käytäntö Kreikassa. Sitä vastoin Sloveniassa ja Espanjassa ei tarjota
mahdollisuutta kielianalyysiin.
Mitä tulee järjestykseen, jossa näitä menetelmiä sovelletaan, jotkin jäsenvaltiot (Belgia,
Irlanti, Italia, Luxemburg, Unkari) ovat säätäneet siitä lainsäädännössään, kun taas
toisissa jäsenvaltioissa (Alankomaat, Liettua, Suomi) asiaan liittyvät viranomaiset
ovat (myös) ottaneet käyttöön omia sisäisiä ohjeitaan. Sen lisäksi, että Alankomaiden
lainsäädännössä määritetään esimerkiksi menettelyyn liittyvien tehtävien ja vastuiden
jako, maassa käytettävissä ohjeissa kuvaillaan myös vaiheittainen standardimenettely,
jota tulisi käyttää henkilötietojen tunnistamisessa, rekisteröinnissä, muokkaamisessa ja
määrittämisessä. Lisäksi Alankomaissa on laadittu myös niin sanottuja ”työohjeita”28
asiaan liittyville virkamiehille. Näistä tärkeimmät ovat tutkimusmenetelmää koskevat
IND:n29 työohjeet sekä päätösmenetelmiä käsittelevät työohjeet.
Vaikka menetelmien järjestys vaihtelee eri (jäsen)valtioissa, joitakin yleisiä malleja
voidaan havaita. Kaikissa (jäsen)valtioissa on tapana aloittaa prosessi kyselylomakkeella,
jossa hakijalta selvitetään henkilötietoja. Useimmissa (jäsen)valtioissa seuraavaan
vaiheeseen kuuluvat valokuvat ja sormenjäljet ja niiden syöttäminen eurooppalaisiin
tietokantoihin vertailua varten. Vasta näiden biometristen menettelyiden jälkeen
Puolassa haastattelut ovat yleensä vapaaehtoisia; pakollisia ne ovat vain ulkomaalaisviraston tekemässä
tietojen varmistuksessa.
25
26
Yleensä kaikkien vähintään 14-vuotiaiden sormenjälkiä kuitenkin verrataan näihin tietokantoihin.
Kielianalyysia on käytetty yhdessä pilottihankkeessa, mutta se ei ole vakiintunut/yleinen käytäntö
Slovakiassa.
28
Maahanmuutto- ja kansalaisuusviraston työohjeet nro 2010/14 (päätösmenetelmät) ja nro 2010/10
(kansainvälistä suojelua koskevien hakemuksien yhteydessä käytettävä tutkimusmenetelmä).
29
Maahanmuutto- ja kansalaisuusvirasto (IND)
27
23
hakija kutsutaan yhteen tai useampaan haastatteluun, joiden tuloksia verrataan
alkuperämaata koskeviin tietoihin. Irlanti vaikuttaa priorisoivan haastatteluja: kun hakija
on täyttänyt kyselylomakkeen, hänet kutsutaan välittömästi alkuhaastatteluun ja sitten
yksityiskohtaisempaan haastatteluun, minkä jälkeen hakijan omaa kertomusta verrataan
alkuperämaata koskeviin tietoihin.
4.3.2 Hylättyjen hakijoiden (pakkoon perustuvan) paluun yhteydessä käytettävät
menetelmät
Yleisesti ottaen palauttamismenettelyiden yhteydessä tehtävässä henkilöllisyyden
selvittämisessä
käytetään
samankaltaista
menetelmävalikoimaa
kuin
turvapaikkamenettelyissä (ks. liitteen taulukko 7). Joissakin (jäsen)valtioissa (esimerkiksi
Norjassa ja Ruotsissa) voidaan hyödyntää turvapaikkaprosessin aikana saatuja
tuloksia.
Useimmat (jäsen)valtiot tekevät haastatteluja (lukuun ottamatta Irlantia ja Ruotsia),
ottavat sormenjäljet kansallisiin tietokantoihin (lukuun ottamatta Irlantia, Kyprosta
ja Sloveniaa) ja eurooppalaisiin tietokantoihin vertailua varten (lukuun ottamatta
Kreikkaa, Kyprosta ja Sloveniaa) ja tekevät iän määrittämisen, kun itseään alaikäiseksi
väittävän palaajan iästä herää epäilyksiä (lukuun ottamatta Alankomaita, Irlantia,
Itävaltaa, Kyprosta, Ruotsia ja Unkaria). Useimmat (jäsen)valtiot vertaavat valokuvia
kansallisiin tietokantoihin (lukuun ottamatta Alankomaita, Irlantia, Itävaltaa, Kyprosta,
Liettuaa, Ruotsia, Sloveniaa ja Tšekkiä), ja monet (jäsen)valtiot vertaavat niitä myös
eurooppalaisiin tietokantoihin (Bulgaria, Espanja, Italia, Luxemburg, Norja, Portugali,
Puola, Ranska, Saksa, Slovakia, Unkari, Viro). Suurin osa (jäsen)valtioista tekee
kielianalyysin (Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Espanja, Iso-Britannia, Italia, Itävalta,
Kreikka, Latvia, Luxemburg, Norja, Portugali, Saksa, Suomi, Viro).
Monet (jäsen)valtiot (Alankomaat, Espanja, Irlanti, Itävalta, Kreikka, Slovakia,
Slovenia, Suomi, Unkari) käyttävät henkilöllisyyden selvittämisessä rajoitetumpaa
menetelmävalikoimaa kuin kansainväliseen suojeluun liittyvien menettelyiden yhteydessä.
Tämä on erityisen ilmeistä kielianalyysin yhteydessä: vaikka Irlanti, Liettua, Ranska
ja Unkari tekevät kielianalyyseja kansainvälistä suojelua hakeville, tätä menetelmää
ei sovelleta palautettaviin hylättyihin turvapaikanhakijoihin. Kontaktit (oletetun)
alkuperämaan kansallisiin viranomaisiin eivät myöskään kuulu turvapaikkamenettelyissä
sallittuihin menetelmiin, mutta niitä pidetään korvaamattomina palauttamismenettelyiden
kannalta. Yksi syy rajoitetumpaan menetelmävalikoimaan saattaa liittyä palauttamisen
yhteydessä sovellettaviin tiukempiin henkilöllisyysasiakirjavaatimuksiin. Henkilöllisyyden
selvittämiseen
palauttamismenettelyn
yhteydessä
käytetään
pakkokeinoja
todennäköisemmin kuin turvapaikkamenettelyiden yhteydessä (vaikka ne eivät ole
poissuljettuja jälkimmäisessäkään tapauksessa).
Mitä tulee siihen, sovelletaanko näitä menetelmiä pakollisena, vapaaehtoisena vai
vakiokäytäntönä hylättyjen hakijoiden henkilöllisyyden selvittämisessä, (jäsen)valtiot
toimivat samankaltaisesti kuin menetelmien soveltamisessa turvapaikanhakijoiden
henkilöllisyyden selvittämisessä. Useimmissa (jäsen)valtioissa on esimerkiksi pakollisena
tai vakiokäytäntönä tehdä haastatteluja ja iän määrittämisiä, kun itseään alaikäiseksi
väittävän hylätyn hakijan iästä herää epäilyksiä. Niistä 16 (jäsen)valtiosta, jotka vertaavat
valokuvia kansalliseen tietokantaan, kymmenessä valtiossa tämä on pakollinen tai
vakiokäytäntö, ja niistä 11 (jäsen)valtiosta, jotka vertaavat valokuvia eurooppalaiseen
tietokantaan, vain yksi (Portugali) soveltaa tätä vapaaehtoisena menetelmänä.
Samoin kielianalyysi on vapaaehtoinen menetelmä miltei puolessa (jäsen)valtioista,
vakiokäytäntö Bulgariassa ja Italiassa ja pakollinen Kreikassa. Toisaalta sormenjälkien
vertailu kansallisiin ja eurooppalaisiin tietokantoihin on hylättyjen hakijoiden yhteydessä
vapaaehtoista useammissa (jäsen)valtioissa (Alankomaat, Iso-Britannia, Luxemburg,
24
Suomi) kuin turvapaikanhakijoiden yhteydessä.
Yksittäisiin suoritettaviin vaiheisiin liittyvänä esimerkkinä mainittakoon Belgia, jossa
niin sanotussa taskukäsikirjassa määritetään hyvä käytäntö kuvailemalla täsmälliset
noudatettavat menettelyt. Ensin viranomaisten on tarkistettava, täyttääkö kyseisen
henkilön säilöönottopäätös lain asettamat vaatimukset. Toiseksi viranomaisten
on tarkistettava, mitä menettelyä on noudatettava: noudatetaanko perinteistä
selvittämismenettelyä, Dublinin asetukseen liittyvää vastaanottopyyntöä koskevaa
menettelyä vai kahdenvälistä vastaanottopyyntöä koskevaa menettelyä. Seuraavaksi
tiedot analysoidaan ja näin pyritään selvittämään kyseessä olevan henkilön henkilöllisyys
ja kansallisuus. Kansallinen lainsäädäntö velvoittaa ottamaan sormenjäljet ja valokuvat
tätä tarkoitusta varten. Siinä tapauksessa, että palaaja ei pysty toimittamaan mitään
voimassa olevia asiakirjoja, otetaan yhteyttä toimivaltaisiin diplomaattiviranomaisiin
kulkuluvan (laissez-passer) hankkimiseksi. Myös Alankomaiden ulkomaalaislain
toimeenpano-ohjeissa vuodelta 2000 määritetään menettely, jota noudatetaan, jos
kolmannen maan kansalaisella ei ole voimassa olevaa matkustusasiakirjaa tai mitään
henkilöllisyysasiakirjoja. Saksan kansallisessa lainsäädännössä (Saksan oleskelulain
pykälässä 49 määritetyllä tavalla) säädetään nimenomainen velvollisuus selvittää ja
varmistaa maasta poistumaan velvoitetun kolmannen maan kansalaisen henkilöllisyys,
minkä jälkeen määritetään, mitä erilaisia menetelmiä menettelyssä sovelletaan.
25
5. Päätöksentekoprosessi
Tässä osiossa tarkastellaan sitä, painottavatko (jäsen)valtiot eri henkilöllisyyden
selvitysmenetelmätyyppien tuloksia eri tavalla niiden luotettavuuden perusteella.
Lisäksi käsitellään sitä, millainen vaikutus henkilöllisyyden selvittämisen tuloksilla on
turvapaikkahakemuksia koskeviin päätöksiin. Osion aluksi esitetään analyysi siitä, miten
henkilöllisyyden vaaditun määrittämisasteen erot vaikuttavat päätöksentekoon (ja siihen
johtavaan prosessiin) toisaalta kansainvälisen suojelun ja toisaalta hylättyjen hakijoiden
palauttamisen yhteydessä.
5.1 Väliaikaisen henkilöllisyyden antaminen ja henkilöllisyyden
määrittäminen
Palauttamismenettelyiden kontekstissa ”henkilöllisyys” määritellään tiukemmin ja
kansalaisuus on henkilöllisyyden olennaisin elementti (ks. osio 4.1). Henkilöllisyyden
selvittämisen suhteen vaaditaan suuremman varmuuden saavuttamista ensinnäkin,
koska (jäsen)valtioita sitoo Geneven yleissopimuksessa säädetty palauttamiskiellon
periaate, ja toiseksi, koska pyytäessään matkustusasiakirjoja (jäsen)valtiot ovat
riippuvaisia kyseessä olevan alkuperämaan asettamista tietoja koskevista vaatimuksista.
Sitä vastoin täyttä varmuutta kaikista henkilöllisyyteen liittyvistä seikoista ei ehkä
vaadita kansainvälistä suojelua varten esimerkiksi silloin, kun hakijalle myönnetään
kansainvälistä suojelua tiettyyn ryhmään tai kansanosaan kuulumisen perusteella (ks.
osio 5.3.1).
Näin ollen palauttamiseen liittyvä henkilöllisyyden määrittäminen/varmistaminen
ja kansainväliseen suojeluun liittyvä väliaikaisen henkilöllisyyden antaminen
(henkilöllisyyden selvittäminen riittävällä tarkkuudella hakemuksen käsittelemiseksi)
voidaan erottaa toisistaan.
Näiden toimien erottaminen toisistaan vaikuttaa myös vaiheisiin, joihin (jäsen)valtiot
henkilöllisyyden selvittämisessä ryhtyvät ja joita ne pitävät tarpeellisina. Esimerkiksi
osiossa 4 esitettiin, että useissa (jäsen)valtioissa voidaan käyttää suppeampaa
menetelmä- ja asiakirjavalikoimaa palauttamisen yhteydessä. Mitä tulee kansainväliseen
suojeluun, joidenkin (jäsen)valtioiden omaksumista lähestymistavoista voi nähdä sen,
että väliaikaisen henkilöllisyyden antaminen on otettu huomioon. Esimerkiksi Itävallassa
kaikille kansainvälistä suojelua hakeville annetaan ”menettelyn aikainen henkilöllisyys”
kansainväliseen suojeluun liittyvän prosessin ajaksi. Tämä henkilöllisyys ei välttämättä
kuvasta hakijan ”todellista” henkilöllisyyttä, eikä se ole sitova. Vapaan todisteiden
harkinnan periaatteen mukaisesti kaikki asiakirjat voidaan hyväksyä keinona edistää
tämän henkilöllisyyden selvittämistä tai siihen tehtäviä muutoksia. Lopullinen päätös
hakijan suojelun tarpeesta tehdään tämän viimeisimmän/muutetun henkilöllisyyden
perusteella. Italia, Puola ja Ranska ilmoittivat noudattavansa samankaltaista prosessia.
Alankomaissa ja Isossa-Britanniassa hakijalle annetaan kaksi mahdollisuutta korjata
ja vahvistaa sosiaalityöntekijän kirjaamia tietoja (esimerkiksi nimi ja syntymäaika). Uusia
tietoja voidaan ottaa huomioon milloin tahansa suojelua harkittaessa, minkä katsotaan
mahdollistavan entistä paremmin tietoihin perustuvan päätöksenteon. Tätä voidaan
pitää hyvänä esimerkkinä siitä, miten jäsenvaltiot lähestyvät turvapaikanhakijoiden
henkilöllisyyden selvittämiseen liittyviä vaikeuksia pyrkiessään järjestämään asiat
parhaalla mahdollisella tavalla ja kohtelemaan hakijoita oikeudenmukaisesti.
26
5.2 Henkilöllisyyden selvittämismenetelmien
painotus ja luokittelujärjestelmät
Jotkin (jäsen)valtiot pitävät parempana sitä, että eri henkilöllisyyden selvitysmenetelmien
tuloksille ei määritetä tiettyjä painoarvoja, ja suosivat sen sijaan ”holistista”
lähestymistapaa, jossa menetelmien painotus päätetään tapauskohtaisesti. Tilanne
on tämä Alankomaissa, Espanjassa, Irlannissa, Italiassa, Latviassa, Liettuassa,
Luxemburgissa, Ruotsissa, Slovakiassa, Sloveniassa ja Unkarissa, joissa
kaikilla menetelmillä katsotaan olevan hyvät puolensa. Samoin Isossa-Britanniassa
käytetyimmät menetelmät riippuvat tapauskohtaisesti siitä, mihin hakijan piirteisiin liittyy
epäilyksiä.
Toiset (jäsen)valtiot katsovat tiettyjen menetelmien tuottavan luotettavampia tuloksia kuin
toisten. Näissä (jäsen)valtioissa ei kuitenkaan ole käytössä yhtä ainoaa parhaimpana
pidettyä menetelmää, koska maiden menetelmävalikoima vaihtelee ja saattaa lisäksi
vaihdella myös sen mukaan, onko kyse kansainvälisestä suojelusta vai palauttamisesta.
(Jäsen)valtiot eivät määritä erilaisille henkilöllisyyden selvittämisestä käytettäville
menetelmille tiettyjä numeerisia painoarvoja (prosentteina tai lukuina), jotka kuvastaisivat
kunkin menetelmän (suhteellista) tärkeyttä.
Henkilöllisyyden määrittämismenetelmät, joille annetaan eniten painoarvoa tulosten
luotettavuuden suhteen, ovat kuitenkin sormenjälkien tutkiminen ja haastattelut. Tätä
havainnollistaa seuraava kuva, josta näkyy, että sormenjälkien tutkimiselle (ja muille
biometrisille menetelmille) annetaan enemmän painoarvoa Isossa-Britanniassa,
Itävallassa, Portugalissa, Puolassa, Ruotsissa, Saksassa, Tšekissä ja Virossa
ja haastatteluille Belgiassa, Itävallassa, Kreikassa, Portugalissa, Puolassa,
Ranskassa, Suomessa ja Virossa.
27
Kuva 1: Jäsenvaltioissa painotetuimmat menetelmät30
Haastattelu
Biometrinen tunnistaminen
Holistinen lähestymistapa31
Belgia
Iso-Britannia
Alankomaat
Itävalta
Itävalta
Bulgaria
Kreikka
Portugali
Espanja
Portugali
Puola
Irlanti
Puola
Ruotsi
Italia
Ranska
Saksa
Latvia
Suomi
Tšekki
Liettua
Viro32
Viro34
Luxemburg
33
Norja
Slovakia
Slovenia
Unkari
31323334
Esimerkiksi Itävallassa sormenjälkien ja DNA-tutkimuksen katsotaan olevan hyvin
luotettavia verrattuina iän määrittämiseen tai valokuviin ja myös haastatteluille annetaan
paljon painoarvoa. Myös Portugalissa sormenjälkiä pidetään luotettavimpana ja
haastatteluja informatiivisimpana henkilöllisyyden tarkistusmenetelmänä. Belgiassa
haastattelut ovat tärkein ja usein ainoa keino kansainvälistä suojelua hakevien
henkilöllisyyden selvittämiseksi, kun taas palauttamismenettelyissä sormenjälkien vertailu
tuottaa usein ratkaisevia tuloksia. Samoin Saksassa päämenetelmä on sormenjälkien
vertailu asiaan liittyviin tietokantoihin. Toisaalta Bulgaria antaa eniten painoarvoa hakijan
toimittamille voimassa oleville henkilöllisyysasiakirjoille ja muille asiakirjoille.
Mitä tulee luokittelujärjestelmiin, suurin osa jäsenvaltioista (Belgia, Espanja, IsoBritannia, Italia, Itävalta, Kreikka, Latvia, Liettua, Luxemburg, Portugali, Ruotsi,
Slovakia, Slovenia, Suomi, Viro) käyttää vain kahta henkilöllisyyden määrittämistasoa:
henkilöllisyyttä pidetään joko varmistettuna tai varmistamattomana eli henkilöllisyyden
osittainen määrittäminen ei ole vaihtoehto. Esimerkiksi Belgialla, Slovakialla ja Suomella
ei ole kattavasti kuvattua luokittelurakennetta, jolla ilmaistaisiin kansainvälistä suojelua
hakevien tai pakkoon perustuvaan paluuseen määrättyjen henkilöiden henkilöllisyyden
määrittämisaste. Tämän taustalla vaikuttaisi olevan seuraavat syyt:
ff Joissakin tapauksissa annetaan enemmän painoarvoa muille tekijöille kuin
henkilöllisyydelle, esimerkiksi alkuperämaalle tai sille, miten aitoa vainon pelko on.
ff Hakijaan
voidaan
soveltaa
epäilyksen
suoman
edun
hänen
turvapaikan
tarpeesta
antamansa
selvityksen
periaatetta
perusteella.
Nämä ovat jäsenvaltioiden suosimat kansainvälistä suojelua hakevien henkilöllisyyden
selvittämismenetelmät. Palauttamisprosessin yhteydessä ratkaisevaa on se, pystyykö henkilö esittämään
matkustusasiakirjoja, sillä kansallisuuden selvittäminen saattaa joskus riittää palauttamisen toimeenpanoon.
31
Holistisen lähestymistavan ymmärretään tarkoittavan tässä, että (jäsen)valtio ei määritä tiettyjä painoarvoja
eri henkilöllisyyden selvitysmenetelmille, joita sovelletaan kaikkiin (hylättyihin) hakijoihin, vaan pikemminkin
päättää käytettävät menetelmät tapauskohtaisesti.
32
Kansainvälistä suojelua hakevat: siinä tapauksessa, että (väärät) henkilöllisyysasiakirjat eivät ole
yhdenmukaisia hakijan lausumien kanssa, lausumille annetaan enemmän painoarvoa.
33
Tšekissä objektiivisesti tarkistettavissa olevia tietoja painotetaan enemmän kuin hakijan lausumia.
34
Tilanne on tämä vain palauttamisten yhteydessä.
30
28
Näin ollen henkilöllisyys joko määritetään (tapauksissa, joissa hakijan lausumat
hyväksytään) tai jää määrittämättä (kun hakijan lausumat hylätään). Tämä vaikuttaa
olevan vallitseva lähestymistapa useimmissa (jäsen)valtioissa.
Toisaalta viidellä (jäsen)valtiolla (Alankomaat, Puola, Saksa, Tšekki35, Unkari) ja
Norjalla vaikuttaa olevan luokittelujärjestelmä käytössä.
ff Tšekissä
DAPS
käyttää
luokittelujärjestelmää
säilöön
otettujen
kolmansien
maiden
kansalaisten
henkilöllisyyden
selvittämisessä.
Luokittelujärjestelmässä
on
kolme
henkilöllisyystietojen
varmistusluokkaa:
”varmistettu”,
”varmistamaton”
ja
”tutkittavana”.
ff Saksassa alkuperäalueen selvittämiseksi tehtävän kielianalyysin tulos voidaan
luokitella. Asiantuntijat luokittelevat henkilön kansallisuuden määrityksen johonkin
seuraavista luokista: ”varma”, ”erittäin todennäköinen”, ”voidaan kohdistaa myös
seuraavaan alkuperämaahan”, ”…..samoin kuin seuraavaan alkuperämaahan”,
”tehty analyysi sulkee seuraavat alueet pois mahdollisten alkuperäalueiden
joukosta” ja ”tehty analyysi ei tee varmaa kohdistusta mahdolliseksi”.
ff Alankomaiden henkilöllisyyden määrittämis- ja luokitteluprotokollaan (PIL)
sisältyvässä taulukossa esitetään kahdeksan henkilöllisyyden määrittämistasoa,
jotka määräytyvät hakijan toimittamien asiakirjojen mukaan. Korkein
henkilöllisyyden määrittämistaso annetaan siinä tapauksessa, että hakija
toimittaa henkilökohtaisen henkilöllisyysasiakirjan (kansallisen passin tai EUhenkilöllisyysasiakirjan) sekä muita kuin henkilöllisyyden osoittavia henkilökohtaisia
asiakirjoja (esimerkiksi syntymä- tai avioliittotodistuksen). Jos näitä asiakirjoja ei
ole ja henkilöllisyyden määritys perustuu ainoastaan turvapaikanhakijan omaan
lausumaan, tuloksena on alempi hierarkiataso. Luokittelurakenne ei kuitenkaan
vaikuta kansainvälistä suojelua tai palauttamista koskevaan päätökseen.
ff Puolassa
kansainvälistä
suojelua
hakevien
henkilöllisyyden
selvittämisestä vastaava viranomainen (eli Puolan rajavartiolaitos) käyttää
luokittelujärjestelmää, jossa hakijat jaetaan viiteen luokkaan: ”henkilöllisyys
täysin varmistettu asiakirjojen avulla”, ”henkilöllisyys vahvistettu/määritetty”,
”henkilöllisyys vahvistettu/määritetty osittain”, ”henkilöllisyys vahvistamatta/
määrittämättä”
ja
”henkilöllisyyttä
mahdoton
vahvistaa/määrittää”.
ff Myös Norjassa käytetään luokittelujärjestelmää, kun myönnetään oleskelulupa
tai kun henkilöllisyyden määrittäminen on tärkeää suojelun tarvetta
koskevan johtopäätöksen kannalta. Hakijat jaetaan kolmeen eri luokkaan
sen mukaan, mitä asiakirjoja he toimittavat asiaan kuuluville viranomaisille
turvapaikkaprosessin aikana: ”asiakirjojen avulla varmistettu henkilöllisyys”,
”todennäköinen
henkilöllisyys”
ja
”ei
todennäköinen
henkilöllisyys”.
35
Tšekissä tätä luokittelujärjestelmää sovelletaan vain palauttamisiin liittyvässä henkilöllisyyden
selvittämisessä.
29
5.3 Henkilöllisyyden selvittämisen vaikutus tapauksiin liittyviin
päätöksiin
5.3.1 Kansainvälinen suojelu
Useimmissa (jäsen)valtioissa (Alankomaat, Belgia, Espanja, Irlanti, Iso-Britannia,
Italia, Kreikka, Latvia, Liettua, Luxemburg, Norja, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia,
Slovenia, Suomi, Tšekki, Viro) henkilöllisyyden selvittämistä ei pidetä ainoana,
ratkaisevana tekijänä määritettäessä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen
puoltavia tekijöitä. Tämän taustalla on se, että henkilöllisyyttä (henkilöllisyyden
selvittämistä) pidetään yhtenä useista tapauksen arvioinnissa käytettävistä tekijöistä.
Silloin kun henkilö tulee alueelta, jolla on käynnissä konflikti, tai kun henkilö
tuntee vainon pelkoa henkilökohtaisten seikkojen vuoksi, hänelle voidaan tarjota
kansainvälistä suojelua, vaikka henkilöllisyyttä ei olisi selvitetty varmasti (esimerkiksi
humanitaarisista syistä tapahtuva tilapäinen oleskelu Isossa-Britanniassa).
Jos hakemuksen perusteet kuitenkin ovat yksilöllisiä, hakijan henkilöllisyyden katsotaan
liittyvän läheisesti suojelua koskevan hakemuksen perusteisiin. Tällaisessa tilanteessa
hakijan henkilöllisyyden selvittämisellä voidaan vahvistaa hakijan alkuperämaa tai
kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yksilöllisiä perusteita puoltavat tekijät.
Näin ollen henkilötiedot, kuten nimi, syntymäaika ja valokuva, ovat tärkeämmässä roolissa
tapauksissa, joissa hakija on esittänyt yksilöllisiä perusteita kansainväliselle suojelulle.
Lisäksi useimmissa (jäsen)valtioissa kansainvälisen suojelun myöntämispäätökseen
vaikuttaa hakijan viranomaisille antamien lausumien uskottavuus. Uskottavuus on
tärkeä kansainvälistä suojelua koskeviin päätöksiin vaikuttava tekijä useimmissa (jäsen)
valtioissa, ja henkilöllisyyden arviointi saattaa täydentää hakijan uskottavuuden yleistä
arviointia. Belgiassa, Irlannissa, Kreikassa, Ranskassa ja Slovakiassa hakijan
osoittamaa luotettavuutta pidetään tärkeämpänä kuin asiakirjojen esittämistä. Osa
Slovakiassa vuosina 2007–2009 tehdyistä tällaisiin hakemuksiin liittyvistä päätöksistä
osoittaa, että uskottavuudella on suuri arvo päätöksentekoprosessissa.36
Sitä vastoin hakijan uskottavuus heikkenee, jos hakijan todetaan salanneen tärkeitä
tietoja, antaneen vääriä tietoja tai päättäneen olla tekemättä yhteistyötä viranomaisten
kanssa. Henkilöllisyyden selvittämisprosessin aikana uskottavuuteen liittyviä seikkoja
saattaa nousta esille ja ne voivat vaikuttaa päätöksentekoprosessiin. Esimerkiksi
Alankomaissa matkustus-/henkilöllisyys-/kansallisuusasiakirjat ovat tärkeässä osassa
uskottavuuden arvioinnissa. Jos asiakirjojen puutteen voidaan katsoa johtuvan hakijasta,
hakijan todistustaakka on suurempi ja lausumien on sisällettävä vahvaa ja vakuuttavaa
näyttöä kansainvälisen suojelun välttämättömyydestä. Vastaavasti Itävallassa
yhteistyöhaluttomuus hakijan henkilöllisyyden selvittämisessä vaikuttaa päätöksen
lopputulokseen negatiivisesti. Uskottavuuden puute saattaa johtaa hakemuksen
hylkäämiseen ilmeisen perusteettomana sekä jo myönnetyn suojelun kumoamiseen, jos
tällaista havaitaan sen jälkeen, kun tapaus on todettu käsitellyksi.
Jäsenvaltion kansallisessa raportissa on muutamia tapaustutkimuksia jäsenvaltiossa tehdyistä
päätöksistä.
36
30
5.3.2 (Pakkoon perustuva) paluu
Henkilöllisyyskysymys vaikuttaa usein ratkaisevasti siihen, onko paluu mahdollinen.
Pakkoon perustuvan paluun toimeenpanossa kyseessä olevan henkilön henkilöllisyys
on varmistettava joko asiakirjojen (voimassa olevan passin tai matkustusasiakirjan)
avulla tai muuten (paluumaan toimesta) tavalla, joka hyväksytään oletetussa
alkuperämaassa. Näin ollen hylätyn hakijan palauttaminen alkuperämaahan saattaa
edellyttää kiistatonta varmistusta. Pakkoon perustuva paluu ei ole mahdollinen ilman
hylätyn hakijan henkilöllisyyden määrittämistä, ja palauttamismenettelyn tulos riippuu
enimmäkseen kyseessä olevan alkuperämaan päätöksestä ottaa hylätty hakija vastaan.
Esimerkiksi Irlanti viittasi palauttamiskiellon periaatetta koskeviin kansainvälisiin
velvoitteisiin, mikä tarkoittaa, että yksilön kansallisuuden (jos ei henkilöllisyyden)
selvittämistä vaaditaan päätöksentekoa varten pakkoon perustuvaan paluuseen
liittyvissä tapauksissa. Pakkoon perustuvaan paluuseen liittyvissä tapauksissa ja niissä
tapauksissa, joihin voidaan soveltaa unionin tuomioistuimen Zambrano-päätöstä37,
palauttamispäätöstä voidaan lykätä vain varmistettavissa olevien DNA-todisteiden jälkeen.
Vaikka palauttamisprosessin aloittaminen edellyttää henkilöllisyyden varmistamista, kaikki
kolmannet maat eivät vaadi kiistatonta varmistusta ottaakseen vastaan kansalaisiaan,
joiden suojelua koskeva hakemus on hylätty. Belgiassa on havaittu, että erityisesti Afrikan
maat pitävät kyseessä olevalle henkilölle tekemänsä haastattelun lopputulosta tärkeänä.
Luotettavien henkilöllisyys- ja matkustusasiakirjojen olemassaolo on usein ratkaiseva
tekijä, sillä useimmat alkuperämaat vaativat, että henkilön henkilöllisyys määritetään
kansallisuuden, sukunimen, etunimen ja syntymäajan perusteella. Poikkeustapauksissa
hylätyn hakijan kansallisuuden määrittäminen saattaa riittää palauttamisprosessin
käynnistämiseksi. Esimerkiksi Kreikassa palauttaminen voidaan tehdä jopa niin, että
henkilöllisyys on määritetty vain osittain, vaikka hakijan henkilötietoja ei olisi varmistettu
kiistattomasti. Toisaalta Italiassa henkilöllisyyden määrittäminen ei vaikuta pakkoon
perustuvaa paluuta koskevaan päätökseen, koska tämä menettely voidaan aloittaa
myös tilanteessa, jossa henkilölle on annettu vain väliaikainen henkilöllisyys.38
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 8. päivänä maaliskuuta 2011. Gerardo Ruiz Zambrano vastaan Office national de l’emploi (ONEm), http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-34/09,
jossa unionin tuomioistuin totesi, että ”se on esteenä sille, että jäsenvaltio yhtäältä epää kolmannen valtion
kansalaiselta, joka on pienten lastensa, jotka ovat unionin kansalaisia, huoltaja, oleskelun jäsenvaltiossa,
jossa nämä lapset asuvat ja jonka kansalaisia he ovat, ja toisaalta epää kyseiseltä kolmannen valtion kansalaiselta työluvan, siltä osin kuin tällaisten päätösten takia kyseiset lapset eivät tosiasiassa voisi käyttää
pääosaa unionin kansalaisen asemaan liittyvistä oikeuksista”.
38
Väliaikaisen henkilöllisyyden antamismenettely suoritetaan, ennen kuin aluekomissio päättää kansainvälisen suojelun tunnustamisesta. Näin ollen [kansainvälisen suojelun] epäämisen jälkeen ei tehdä erityisiä
tarkistuksia, koska oletetaan, että henkilöllisyyden määrittäminen tehtiin jo alustavan hallintomenettelyn aikana. (Italian kansallisen raportin sivu 31)
37
31
6. Johtopäätökset
Tässä fokusoidussa EMN-tutkimuksessa tuodaan ensimmäistä kertaa esille, mitä
vaikutuksia (voimassa olevien) dokumenttien puuttumisella mahdollisesti on kolmansien
maiden kansalaisten pääsyyn turvapaikkamenettelyyn ja lopulta kansainväliseen
suojeluun tai heidän palauttamiseensa (oletettuihin) alkuperämaihinsa kielteisen
päätöksen jälkeen. Näissä johtopäätöksissä esitetään yleiskuvaus tämän tutkimuksen
tuloksissa esille tulleista seikoista. Näitä tietoja voidaan hyödyntää kehitettäessä
jäsenvaltion kykyä käsitellä tällaisia tilanteita ja myös varmistaa, että kansainväliseen
suojeluun liittyvien menettelyiden EU:n laajuisia ja kansainvälisiä standardeja noudatetaan.
Vaikka kattavia tilastotietoja ei ole, (jäsen)valtioiden kokemukset viittaavat siihen, että
usein ei ole mahdollista varmistaa kiistattomasti sellaisen hakijan henkilöllisyyttä, joka
ei pystynyt esittämään (voimassa olevia) asiakirjoja (esimerkiksi [voimassa olevaa]
henkilöllisyystodistusta tai passia) kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen
tekemisen yhteydessä. Vaikuttaa siltä, että käytännön lähestymistapana sovelletaan
”väliaikaisen henkilöllisyyden antamista” henkilöllisyyden kiistattoman määrityksen
asemesta. Tämä tarkoittaa, että jotkin (jäsen)valtiot antavat kansainvälistä suojelua
hakeville ”menettelyn aikaisen henkilöllisyyden” tai saattavat määrittää ”alustavan
henkilöllisyyden”, joka annetaan hakijalle hakemuksen tekohetkellä ja joka voi muuttua
turvapaikkamenettelyn aikana. Näin turvapaikkahakemusten käsittelystä vastaavat (jäsen)
valtioiden viranomaiset osoittavat sopeutumiskykynsä henkilöllisyyden selvittämiseen
liittyviin vaikeuksiin samalla, kun he pyrkivät järjestämään asiat parhaalla mahdollisella
tavalla ja kohtelemaan turvapaikanhakijoita oikeudenmukaisesti ja tasapuolisesti.
Kolmannen maan kansalaisen henkilöllisyyden osoittavien asiakirjatodisteiden puutetta
ei pidetä pätevänä perusteena hylätä kyseisen henkilön kansainvälistä suojelua
koskeva hakemus välittömästi prosessin alussa. Tästä säädetään kansallisessa ja
EU-lainsäädännössä, ja tämän taustalla on perusoletus, että vainoa pakenevat eivät
ehkä pysty ottamaan henkilöllisyysasiakirjojaan mukaan lähtöhetkellä tai pitämään niitä
tallella matkan aikana. Useimmissa (jäsen)valtioissa sellaisen hakijan henkilöllisyyden
varmistamista, joka ei ole pystynyt esittämään asiakirjoja kansainvälistä suojelua
koskevan hakemuksen tekohetkellä, ei pidetä ratkaisevana hakemusta puoltavien
tekijöiden kannalta. Sen sijaan asiakirjoihin perustuvaa henkilöllisyyttä / henkilöllisyyden
selvittämistä asiakirjojen avulla pidetään vain yhtenä useista tapauksen arvioinnissa
käytettävistä tekijöistä, ja todisteet tietyistä henkilöllisyyden elementeistä (esimerkiksi
kansallisuus, maantieteellinen ja etninen alkuperä yhdessä alkuperämaata koskevien
tietojen kanssa) saattavat riittää sen mukaan, mitä suojeluasemaa/-asemia hakija
hakee tai minkä suojeluasemien vaatimukset hänen voidaan katsoa täyttävän.
Yleensä (jäsen)valtiot ovat vastanneet haasteeseen, jonka muodostavat (hylätyt)
turvapaikanhakijat, joilla ei ole voimassa olevia henkilöllisyysasiakirjoja, kehittämällä
henkilöllisyyden määrittämismenetelmien valikoimaa ja käyttämällä useita menetelmiä
hyödyntäen esimerkiksi uusinta teknologiaa (kuten biometrisiä analyyseja) ja
kehittyneitä henkilöllisyyteen liittyviä tietoja sisältäviä tietokantoja. Kun hakijan
henkilöllisyyttä ei pystytä selvittämään sormenjälkien ja valokuvien avulla, voidaan
käyttää vaihtoehtoisia menetelmiä, kuten haastatteluja, joihin sisältyy oletetun
alkuperämaan mukaan räätälöityjä testejä, ja asiantuntijoiden tekemiä kielitestejä.
Lisäksi (jäsen)valtiot käyttävät usein yhteen tapaukseen monien menetelmien
yhdistelmää joko tietojen vahvistamiseksi useilla menetelmillä / useista lähteistä
luotettavuuden parantamiseksi tai toimien sen näkemyksen perusteella, että
kaikenlaiset tiedot voivat edistää henkilöllisyyden selvittämistä. Joillakin valtioilla on
myös ollut mahdollisuus hyödyntää (itsenäisen) osaamiskeskuksen asiantuntemusta.
32
Hylättyjen hakijoiden henkilöllisyyden selvittäminen on myös kriittisen tärkeää
toimivan ja tehokkaan palauttamispolitiikan toimeenpanemiseksi ja lopulta myös EU:n
turvapaikkajärjestelmien yhtenäisyyden turvaamiseksi. Kolmannen maan kansalaista ei
voi palauttaa, jos henkilöllisyyttä ei ole selvitetty asianmukaisesti. Prosessia hankaloittavat
entisestään vastaanottavien kolmansien maiden tiukemmat vaatimukset. Useimmat
näistä maista vaativat, että henkilön henkilöllisyys määritetään virallisesti kansallisuuden,
etu- ja sukunimen ja syntymäajan perusteella, ja hyväksyvät merkittävästi rajoitetumman
valikoiman asiakirjoja. Vaikka on yleinen käytäntö ottaa yhteyttä asiaan liittyvään
diplomaattiedustustoon tai viranomaisiin oletetussa alkuperämaassa matkustusasiakirjan
hankkimiseksi, tämä ei aina onnistu. Esimerkiksi takaisinottosopimuksilla ja/tai hyvällä
yhteistyöllä kolmansien maiden (jäsen)valtiossa sijaitsevien diplomaattiedustustojen
tai kunkin valtion viranomaisten kanssa (tai sopimusten ja yhteistyön puuttumisella)
on keskeinen rooli, ja ne vaikuttavat siihen, millainen henkilöllisyyden varmistamistaso
(jäsen)valtion viranomaisten on saavutettava oletettujen kansalaisten palauttamiseksi.
Palaajan yhteistyöhaluttomuus tai yritys harhauttaa viranomaisia (esimerkiksi
sormenjälkien muuttaminen tai henkilöllisyysasiakirjojen tuhoaminen) saattaa myös
vaikeuttaa palauttamispäätöksen toimeenpanoa merkittävästi.
Vaikka menetelmätyypeistä, joita (jäsen)valtiot soveltavat kansainvälistä suojelua
hakevien henkilöllisyyden selvittämisprosessissa, syntyykin yhtenäinen yleiskuva, näiden
menetelmien käytännön soveltamisessa on merkittäviä eroja ja menetelmiä voidaan
käyttää joustavasti tai erilaisina yhdistelminä eri tilanteissa tai tapauksissa. Tämä voi johtua
myös siitä, että käytetyt menettelyt saattavat olla sekä paljon (taloudellisia ja henkilöstö)
resursseja vaativia ja pitkäkestoisia. Se, että turvapaikanhakijan henkilöllisyyden
selvittämiseen liittyviä lähestymistapoja ja selvittämisen tuloksia yhtenäistetään koko
EU:n alueella, voi edistää Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän tavoitteiden
saavuttamista, varsinkin sitä, että kaikkia kansainvälistä suojelua hakevia kohdellaan
tasapuolisesti kaikissa EU-maissa.
Eri toimenpiteillä voidaan kehittää ja jakaa koko EU:n alueella osaamista,
joka liittyy henkilöllisyyden määrittämiseen tai väliaikaisen henkilöllisyyden
antamiseen kansainväliseen suojeluun liittyvien ja palauttamismenettelyiden
yhteydessä,
ja
näin
parantaa
prosessin
kokonaislaatua
ja
tulosten
johdonmukaisuutta.
Näitä
toimenpiteitä
voivat
olla
muun
muassa
33
ff erillisen henkilöllisyysasioita käsittelevän moduulin luominen eurooppalaiseen
turvapaikka-alan koulutusohjelmaan39
ff yhteisten ohjeiden laatiminen siitä, miten henkilöllisyys selvitetään (juuri
tietyntyyppisissä tapauksissa), kun voimassa olevia henkilöllisyysasiakirjoja ei
ole
ff EU:n laajuisen osaamiskeskusverkoston kehittäminen parhaiden käytäntöjen ja
osaamisen jakamista varten
ff henkilöllisyyden
selvittämistä
koskevan
erityisesti niihin (jäsen)valtioihin, joihin
turvapaikkajärjestelmässä
asiantuntemuksen
jakaminen
kohdistuu suurta kuormitusta
ff entistä yhtenäisempi asiaan liittyvien tilastotietojen kokoaminen ja jakaminen
ilmiön laajuuden syvällisemmäksi ymmärtämiseksi ja arvioimiseksi, esimerkiksi
sen selvittäminen, mistä kolmansista maista (jäsen)valtioilla on yhteisiä
henkilöllisyysasiakirjoihin / henkilöllisyysasiakirjojen puuttumiseen liittyviä
kokemuksia.
Yksi näkökohta, joka liittyy henkilöllisyyden virallisempaan selvittämiseen hylättyjen
hakijoiden palauttamista varten, on parempi yhteistyö kolmansien maiden kanssa osana
maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa ja laajempaa
kolmansien maiden kanssa käytävää vuoropuhelua palauttamiseen liittyvistä asioista.
Tähän vuoropuheluun voisi sisältyä myös muun muassa tietojen vaihtoa siitä, mitä
asiakirjoja (jäsen)valtiot ja kolmannet maat käyttävät henkilöllisyyden selvittämisessä.
Lisäksi olemassa olevan teknologian, muun muassa tietokantojen, optimaalinen
hyödyntäminen jäsenvaltioiden välisessä tietojen vaihdossa saattaa myös helpottaa
palauttamismenettelyjä.
Eurooppalainen turvapaikka-alan koulutusohjelma (http://easo.europa.eu/support-expertise/training-quality) on keskeinen koulutusväline, jota EASO hallinnoi ja kehittää. Eurooppalainen turvapaikka-alan koulutusohjelma on pääasiassa turvapaikkavirkamiehiä varten suunniteltu EU:n laajuinen koulutusjärjestelmä, jossa
kaikki turvapaikkamenettelyn osa-alueet käsitellään vuorovaikutteisissa moduuleissa. Koulutuksessa yhdistellään verkko-opiskelua ja henkilökohtaista opetusta sekä teoreettisia ja käytännöllisiä lähestymistapoja.
39
34
LIITE
Taulukko 1: Niiden kansainvälistä suojelua hakeneiden lukumäärä ja osuus,
joiden henkilöllisyyttä ei voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä,
2007–2011
Jäsenvaltio
Espanja
Latvia
Liettua
Portugali
Ranska
Ruotsi
Viro
Norja
2007
2008
2009
2010
2011
Kansainvälistä suojelua hakeneiden määrä yhteensä
7 664
4 517
3 007
2 744
3 422
21 354
Niiden hakijoiden lukumäärä, joiden henkilöllisyyttä ei
voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
2 732
2 697
1 838
1 379
1 749
10 395
Niiden hakijoiden prosenttiosuus, joiden henkilöllisyyttä
ei voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
36 %
60 %
61 %
50 %
51 %
49 %
Kansainvälistä suojelua hakeneiden määrä yhteensä
34
51
52
61
335
533
Niiden hakijoiden lukumäärä, joiden henkilöllisyyttä ei
voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
13
18
10
42
50
133
Niiden hakijoiden prosenttiosuus, joiden henkilöllisyyttä
ei voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
38 %
35 %
19 %
69 %
15 %
25 %
Kansainvälistä suojelua hakeneiden määrä yhteensä
480
540
449
503
527
2 499
Niiden hakijoiden lukumäärä, joiden henkilöllisyyttä ei
voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
214
221
212
135
256
1 038
Niiden hakijoiden prosenttiosuus, joiden henkilöllisyyttä
ei voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
45 %
41 %
47 %
27 %
49 %
42 %
Kansainvälistä suojelua hakeneiden määrä yhteensä
224
163
141
162
277
967
Niiden hakijoiden lukumäärä, joiden henkilöllisyyttä ei
voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
180
130
110
130
220
770
Niiden hakijoiden prosenttiosuus, joiden henkilöllisyyttä
ei voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
80 %
80 %
78 %
80 %
79 %
80 %
Kansainvälistä suojelua hakeneiden määrä yhteensä
35 520
42 599
47 686
52 762
57 337
235 904
Niiden hakijoiden lukumäärä, joiden henkilöllisyyttä ei
voitu varmistaa asiakirjojen avulla menettelyn aikana
23 088
27 689
31 114
34 295
37 123
156 559
Niiden hakijoiden prosenttiosuus, joiden henkilöllisyyttä
ei voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
65 %
65 %
65 %
65 %
65 %
65 %
Kansainvälistä suojelua hakeneiden määrä yhteensä
36 205
24 860
24 194
31 819
29 648
146 726
Niiden hakijoiden lukumäärä, joiden henkilöllisyyttä ei
voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
34 033
23 866
22 984
29 910
26 980
137 772
Niiden hakijoiden prosenttiosuus, joiden henkilöllisyyttä
ei voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
94 %
96 %
95 %
94 %
91 %
94 %
Kansainvälistä suojelua hakeneiden määrä yhteensä
15
15
40
35
65
170
Niiden hakijoiden lukumäärä, joiden henkilöllisyyttä ei
voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
7
2
17
13
22
61
Niiden hakijoiden prosenttiosuus, joiden henkilöllisyyttä
ei voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
47 %
13 %
43 %
37 %
34 %
36 %
Kansainvälistä suojelua hakeneiden määrä yhteensä
6 528
14 431
17 226
10 064
9 053
57 302
Niiden hakijoiden lukumäärä, joiden henkilöllisyyttä ei
voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
6 136
13 854
16 365
9 058
8 238
53 651
Niiden hakijoiden prosenttiosuus, joiden henkilöllisyyttä
ei voitu varmistaa asiakirjojen avulla hakemishetkellä
94 %
96 %
95 %
90 %
91 %
94 %
Indikaattori
Yhteensä
35
Taulukko 2: Organisaatiot, jotka ovat vastuussa henkilöllisyyden selvittämisestä
kansainväliseen suojeluun liittyvien menettelyiden yhteydessä EU:n
jäsenvaltioissa ja Norjassa
Jäsenvaltio
Alankomaat
Belgia
Bulgaria
Selvittämiseen osallistuvat
organisaatiotyypit
Ulkomaalaispoliisi
Satamapoliisi
Alankomaiden kuninkaallinen
Marechaussee
IND
Turvapaikanhakijoiden vastaanottamisen keskusvirasto (COA)
Kunnalliset väestökirjanpitäjät
Ulkomaalaisvirasto (turvapaikkaosasto) ja pakolaisiin ja
kansalaisuudettomiin liittyvistä
asioista vastaavan valtuutetun
toimisto (CGRS)
Poliisi (liittovaltion poliisin väärennösten vastainen ryhmä)
Työnjako
Onko eri organisaatio
vastuussa hakemuksiin
liittyvästä päätöksenteosta?
IND on vastuussa henkilöllisyyden selvittämisestä, mutta
ulkomaalaispoliisi, satamapoliisi, Alankomaiden kuninkaallinen
Marechaussee ovat vastuussa
alustavasta henkilöllisyyden
tutkimisesta, henkilöiden
tunnistamisesta ja alkurekisteröinnistä ja COA tarkistaa
turvapaikanhakijoiden sormenjälkiä vastaanottokeskuksissa
viikoittain. Väestökirjanpitäjät
kirjaavat henkilötiedot kunnalliseen henkilötietokantaan.
Ei, IND tekee kansainvälistä
suojelua koskeviin hakemuksiin
liittyvät päätökset ja on myös
vastuussa henkilöllisyyden
selvittämisestä.
Ulkomaalaisvirasto: vastuussa
hakemusten rekisteröinnistä, ottaa sormenjälkiä ja vertaa niitä
kansallisiin ja eurooppalaisiin
tietokantoihin.
CGRS: vastuussa hakemusten
kaikkia osa-alueita koskevista
syvähaastatteluista.
Poliisi: varmistaa asiakirjojen
aitouden.
Ei, CGRS tekee päätökset.
Ei, valtion pakolaisvirasto on
vastuussa myös kansainvälistä
suojelua koskeviin hakemuksiin
liittyvästä päätöksenteosta.
Valtion pakolaisvirasto
Turvapaikka- ja pakolaisvirasto
Ulkomaalais- ja rajavartioasiain
päävirasto (kansalliset poliisivoimat)
Turvapaikka- ja pakolaisvirasto
on vastuussa henkilöllisyyden
selvittämisestä.
Ulkomaalais- ja rajavartioasiain
päävirasto on vastuussa asiakirjojen varmistamisesta.
Irlanti
Refugee Applications Commissioner -viranomainen
Refugee Applications Commissioner -viranomaisen tukena on
erilaisia organisaatioita, jotka
tekevät asiakirjojen varmistuksia, esimerkiksi An Garda
Síochána, Gardan tekninen
osasto ja kansallinen maahanmuuttovirasto.
Iso-Britannia
Sisäasiainministeriö
Ei
Italia
Toimivaltaisen poliisin esikunnan maahanmuutto-osasto
Kyllä, kansainvälisestä suojelusta vastaava aluekomissio
tekee hakemuksiin liittyvät
päätökset.
Espanja
Ei, Espanjan turvapaikka- ja
pakolaisvirasto tutkii tapauksen,
ja annetun esityksen jälkeen
lopullisen päätöksen tekee ja
allekirjoittaa virallisesti sisäministeri.
Ei
36
Jäsenvaltio
Selvittämiseen osallistuvat
organisaatiotyypit
Liittovaltion turvapaikkavirasto
(MoI)
Itävalta
Kreikka
Rikospoliisin tietopalvelu (poliisin asiakirjaosasto)
Turvapaikkavirasto (ensivastaanottopalvelu)
Rikostutkintaosasto
Työnjako
Onko eri organisaatio
vastuussa hakemuksiin
liittyvästä päätöksenteosta?
Liittovaltion turvapaikkavirasto:
kokonaisvastuu henkilöllisyyden
selvittämisestä.
Rikospoliisin tietopalvelu: tukee
liittovaltion turvapaikkavirastoa, siirtää biometriset tiedot
kansallisiin ja eurooppalaisiin
tietokantoihin ja tekee sormenjälkien asiantuntijavarmistuksia.
Vastuussa: Turvapaikkavirasto
Tukena: Kreikan poliisin rikostutkintaosasto
Ei, liittovaltion turvapaikkavirasto arvioi hakemuksen, ja sillä on
kokonaisvastuu henkilöllisyyden
selvittämisestä.
Ei
Kypros
Turvapaikkavirasto
Ei, turvapaikkavirasto tekee kansainvälistä suojelua
koskeviin hakemuksiin liittyvät
päätökset.
Latvia
Rajavartiolaitos
Kyllä, Kansalaisuus- ja maahanmuuttoasioiden virasto.
Rajavartiolaitos
Liettua
Poliisi
Luxemburg
Rikospoliisi
Portugali
Ulkomaalais- ja rajavalvontavirasto (turvapaikka- ja pakolaisvirasto)
Rajavartiolaitos
Puola
Ulkomaalaisvirasto
Prefektuurit
Ranska
Maahanmuutto- ja kotouttamisasioiden pääsihteeristön
turvapaikkaosasto
Pakolaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden suojelusta
vastaava virasto (OFPRA)
Ruotsi
Ruotsin maahanmuuttovirasto
Molemmat organisaatiot ottavat
vastaan hakemuksia ja keräävät kaikkia saatavilla olevia
asiakirjoja, tekevät alkuhaastatteluja ja tutkivat tietokannoissa
olevia sormenjälkiä/valokuvia.
Kyllä, maahanmuutto-osasto
tekee kansainvälistä suojelua
koskeviin hakemuksiin liittyvät
päätökset.
Rikospoliisi: tekee kaikkia
henkilöllisyyden selvittämisessä
tarvittavia toimia, muun muassa
ruumiintarkastuksia, sormenjälkien ja valokuvien ottamisia
sekä haastatteluja. Jotkin
asiakirjat saatetaan epäselvissä
tapauksissa siirtää lentokenttäturvallisuuspalveluiden asiakirjaosaston varmistettavaksi.
Kyllä, kansainväliseen suojeluun liittyvät päätökset tekee
maahanmuuttovirasto.
Ei
Rajavartiolaitos on vastuussa
henkilöllisyyden selvittämisestä.
Ulkomaalaisvirasto varmistaa
rajavartiolaitoksen keräämät
tiedot.
Prefektuurit selvittävät biometrisen henkilöllisyyden, kun hakemus tehdään, ja varmistuksen
jälkeen OFPRA on vastuussa
siviilihenkilöllisyyden selvittämisestä.
Turvapaikkaosasto tarkistaa
prefektuurin alustavat tulokset
ja raportoi asiasta kyseiselle
prefektuurille.
Kyllä, ulkomaalaisvirasto
tekee kansainvälistä suojelua
koskeviin hakemuksiin liittyvät
päätökset.
Ei, OFPRA tekee kansainvälistä
suojelua koskeviin hakemuksiin
liittyvät päätökset.
Ei
Jäsenvaltio
Selvittämiseen osallistuvat
organisaatiotyypit
Liittovaltion maahanmuutto- ja
pakolaisvirasto (FOMR)
Saksa
Saksan keskusrikospoliisi
Liittovaltion hallintovirasto
Slovakia
Slovenia
Maahanmuuttovirasto
Raja- ja ulkomaalaispoliisi
Poliisin rikostekninen instituutti
Bratislavan ja Košicen alueelliset tuomioistuimet ja korkein
oikeus
Maahanmuutto- ja kansalaisuusvirasto
Poliisi
Poliisi
Suomi
Tšekki
Rajavartiolaitos
Sisäasiainministeriön turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikasta
vastaava osasto (DAMP)
Tšekin poliisi
Unkari
Viro
Norja
Työnjako
FOMR: tehtävänä henkilöllisyyden selvittäminen.
Saksan keskusrikospoliisi:
sormenjälkien vertailu tietokantoihin.
Liittovaltion hallintovirasto:
valokuvien vertailu kansallisiin
tietokantoihin.
Ei, FOMR:lla on kokonaisvastuu
henkilöllisyyden selvittämisestä, ja se tekee kansainvälistä
suojelua koskeviin hakemuksiin
liittyvät päätökset.
Poliisi: kerää henkilötietoja
ja myöntää vastaanottokeskukseen pääsyyn tarvittavan
kuljetusasiakirjan. Maahanmuuttovirasto: tekee haastatteluita. Rikostekninen instituutti:
sormenjälkien vertailu.
Kansalliset tuomioistuimet:
tarkistavat henkilöllisyyteen
liittyvät päätökset.
Ei, maahanmuuttovirasto tekee
päätökset.
Poliisi: tekee alustavan henkilöllisyyden selvittämisen.
Maahanmuutto- ja kansalaisuusvirasto: on vastuussa
henkilöllisyyden selvittämisestä
kansainvälistä suojelua koskevan hakemusprosessin aikana.
Kyllä, maahanmuutto- ja
kansalaisuusvirasto tekee
myös kansainvälistä suojelua
koskeviin hakemuksiin liittyvät
päätökset.
Molemmat ovat vastuussa henkilötietojen keräämisestä.
Kyllä, kansainväliseen suojeluun liittyvät päätökset tekee
Maahanmuuttovirasto.
DAMP: tekee henkilöllisyyden
varmistuksen.
Tšekin poliisi
Maahanmuutto- ja kansalaisuusvirasto
Poliisi- ja rajavartiolaitos
(kansainvälisen suojelun
yksikkö)
Onko eri organisaatio
vastuussa hakemuksiin
liittyvästä päätöksenteosta?
Ei, DAMP selvittää henkilöllisyyden ja tekee kansainvälistä
suojelua koskeviin hakemuksiin
liittyvät päätökset.
Ei
1. Poliisi- ja rajavartiolaitos
(matkustusasiakirjojen arviointikeskus) arvioi asiakirjoja.
Viron rikostekninen instituutti
Rikostekninen instituutti tarjoaa
rikosteknisiä asiantuntijapalveluja rikostapauksissa.
NPIS
UDI
NPIS on vastuussa asiakirjojen
avulla varmistetun tai ilmoitetun
henkilöllisyyden kirjaamisesta
hakemuksen rekisteröinnin
yhteydessä.
UDI tekee kansainväliseen
suojeluun liittyvät päätökset
mutta myös tutkii hakijoiden
henkilöllisyyttä.
Ei
Kyllä, UDI tekee kansainvälistä
suojelua koskeviin hakemuksiin
liittyvät päätökset.
38
Taulukko 3: Organisaatiot, jotka ovat vastuussa henkilöllisyyden
selvittämisestä palauttamismenettelyiden yhteydessä EU:n
jäsenvaltioissa ja Norjassa
Jäsenvaltio
Organisaatio, joka on vastuussa henkilöllisyyden selvittämisestä palauttamismenettelyiden yhteydessä
Onko kyseessä eri organisaatio kuin se, joka on
vastuussa henkilöllisyyden selvittämisestä kansainväliseen suojeluun
liittyvien menettelyiden
yhteydessä?
Alankomaat
Vastuussa: palauttamis- ja maastapoistumispalvelu
Tukena: IND
Kyllä
Kyllä
Belgia
Vastuussa: ulkomaalaisviraston tunnistusryhmä
Ei
Ei
Bulgaria
Vastuussa: maahanmuutto-osasto
Tukena: yhteistyössä ulkoasiainministeriön,
valtion pakolaisviraston jne. kanssa
Kyllä
Kyllä
Espanja
Vastuussa: kansalliset poliisivoimat
Kyllä
Kyllä
Irlanti
Vastuussa: kansallinen maahanmuuttovirasto
Tukena: INIS:n palauttamisyksikkö (vastuussa paluun järjestämisestä) tekee yhteistyötä
asiaan liittyvien kolmansissa maissa sijaitsevien konsulaattien kanssa. An Garda Síochána
tarkistaa asiakirjojen aitouden.
Kyllä
Kyllä
Iso-Britannia
Vastuussa: sisäasiainministeriö, Ison-Britannian rajaviranomainen ja Ison-Britannian
rajavartiolaitos jakavat vastuun
Ei
Ei
Italia
Vastuussa: toimivaltaisen poliisin esikunnan
maahanmuutto-osasto
Tukena: kansainvälisestä suojelusta vastaava
aluekomissio
Ei
Ei
Itävalta
Vastuussa: ulkomaalaispoliisivirasto
Tukena: liittovaltion poliisin esikunta
Kyllä
Kyllä
Kreikka
Vastuussa: Kreikan poliisi
Kyllä
Kyllä
Kypros
Vastuussa: ulkomaalais- ja maahanmuuttovirasto
Tukena: ottavat turvapaikkaviraston päätöksen
käyttöön; turvapaikkavirasto teki henkilöllisyyttä
koskevan päätöksen kansainvälistä suojelua
koskevan hakemusprosessin aikana
Kyllä
Kyllä
Latvia
Vastuussa: rajavartiolaitos
Ei
Ei
Liettua
Vastuussa: rajavartiolaitos ja poliisi (panevat
toimeen maahanmuutto-osaston päätökset;
maahanmuutto-osasto tekee kansainvälisen
suojelun epäämistä koskevat päätökset ja
määrittää maan, johon hakija karkotetaan)
Ei
Ei
Jos on, jakavat
nämä organisaatiot tietoja
(keskenään)?
39
Jäsenvaltio
Luxemburg
Organisaatio, joka on vastuussa henkilöllisyyden selvittämisestä palauttamismenettelyiden yhteydessä
Vastuussa: maahanmuuttovirasto
Tukena: rikospoliisi (asiakirjojen aitous)
Onko kyseessä eri organisaatio kuin se, joka on
vastuussa henkilöllisyyden selvittämisestä kansainväliseen suojeluun
liittyvien menettelyiden
yhteydessä?
Jos on, jakavat
nämä organisaatiot tietoja
(keskenään)?
Kyllä
Kyllä
Ei
Portugali
Vastuussa: ulkomaalais- ja rajavalvontavirasto
(aluevirasto)
Ei
Puola
Vastuussa: rajavartiolaitos
Ei
Ranska
Vastuussa: prefektuurit
Tukena: rikospoliisi
Kyllä
Kyllä
Ruotsi
Vastuussa: Ruotsin maahanmuuttovirasto
Tukena: poliisi (pakkoon perustuvat paluut)
Kyllä
Kyllä
Saksa
Vastuussa: ulkomaalaisviranomaiset
Tukena: liittovaltion poliisiviranomaiset
Kyllä
Kyllä
Slovakia
Vastuussa: raja- ja ulkomaalaispoliisi
Kyllä
Kyllä
Slovenia
Vastuussa: poliisi (ulkomaalaiskeskus)
Tukena: kansallinen rikostekninen laboratorio
Kyllä
Kyllä
Suomi
Vastuussa: Helsingin poliisilaitos
Tukena: Keskusrikospoliisi (osaamiskeskus)
asiakirjojen teknisessä varmistamisessa
Kyllä
Kyllä
Tšekki
Vastuussa: ulkomaalaispoliisi
Kyllä
Kyllä
Unkari
Vastuussa: ulkomaalaispoliisi
Kyllä
Kyllä
Viro
Vastuussa: poliisi- ja rajavartiolaitos (muuttoliikkeiden valvontavirasto)
Ei
Ei
Norja
Vastuussa: Norjan poliisin maahanmuuttopalvelut (NPIS)
Kyllä40
Kyllä
1
NPIS kirjaa asiakirjojen avulla varmistetun tai ilmoitetun henkilöllisyyden hakemuksen rekisteröinnin
yhteydessä. UDI tekee henkilöllisyyttä koskevan päätöksen hakemukseen liittyvän päätöksenteon
yhteydessä.
40
40
Syntymäpaikka
Sukupuoli
Kansallisuus
Osoite
a
a
a
a
a
Kyllä
a
a
a
a
a
a
Ei
Kyllä
a
a
a
Italia
Ei
Kyllä
a
a
Itävalta
Ei
Kyllä
a
a
a
Kreikka
Ei
Kyllä
a
a
a
Kypros
–
–
Latvia
Kyllä43
Liettua
Ei
Luxemburg
Ei
Kyllä
a
a
a
Portugali
Ei
Kyllä
a
a
a
Puola
Ei
Kyllä
a
a
a
a
Ranska
Ei
Kyllä
a
a
a
a
Belgia
Kyllä42
Bulgaria
Ei
Espanja
Ei
Irlanti
Ei
Iso-Britannia
a
a
a
a
a
Muut
Syntymäaika
a
Asiakirjatiedot41
Sukunimi
a
Pseudonyymi
Etunimi
Kyllä
Alankomaat
määritelmä
Käytännöllinen
Ei
Jäsenvaltio
Juridinen määritelmä
Taulukko 4: Henkilöllisyys-käsitteen määritelmä, jota käytetään EU:n
jäsenvaltioissa kansainvälistä suojelua hakevien ja palauttamisten yhteydessä:
määritelmän tyyppi ja pääasiallinen sisältö
Perhesuhde muihin
kolmansien maiden
kansalaisiin
a
a
a
a
Alkuperämaa
a
Isän nimi, äidin
nimi, kieli, heimo
a
a44
”Vähintään”
a
a
a
a
a
Alkuperämaa
Sukulaisuus ja
perherakenne
Näitä ovat muun muassa sarjanumero ja myöntämismaa.
Ulkomaalaislain pykälä 1, 14° määrittää muun valtion kansalaisen: jokainen muun valtion kansalainen,
(1) jolla on voimassa oleva matkustusasiakirja, voimassa oleva passi tai voimassa oleva henkilökortti tai (2)
jonka maan kansallinen hallinto on tunnustanut kansalaiseksi ja joka ilmoittanut, että hänelle sopii se, että
hänelle myönnetään kulkulupa (laissez-passer) tai (3) joka kuuluu niiden kansallisuuksiin, joille ministeri voi
myöntää kulkuluvan.
43
Luonnollisen henkilön tietojen, fyysisten piirteiden ja ominaisuuksien muodostama kokonaisuus, jonka
avulla kyseisen henkilön voi erottaa täsmällisesti toisesta luonnollisesta henkilöstä (biometristen tietojen käsittelyjärjestelmiä koskeva laki, pykälä 1, momentti 3).
44
Viranomaisten käyttämä käytännöllinen määritelmä sisältää seuraavat tekijät: virallinen valtionhallinnon
myöntämä ajokortti tai henkilöllisyysnumero, valtionhallinnon passin numero, työnantajan tai verovelvollisen
tunnusnumero tai yksilöivä sähköinen henkilöllisyysnumero.
41
42
a
Muut
Asiakirjatiedot41
Osoite
Kansallisuus
Sukupuoli
Syntymäpaikka
a
Syntymäaika
a
Pseudonyymi
Kyllä45
Sukunimi
Käytännöllinen
Ei
Etunimi
Juridinen määritelmä
Ruotsi
määritelmä
Jäsenvaltio
41
a
Saksa
Ei
Kyllä46
a
a
a
Slovakia
Ei
Kyllä
a
a
a
a
Slovenia
Ei
Suomi
Ei
Tšekki
Ei
Kyllä
a
a
a
a
Unkari
Ei
Kyllä49
a
a
Ei
50
a
a
a
Alkuperämaa,
siviilisääty,
etninen alkuperä,
uskonnolliset
kytkökset
a47
a48
Äidin nimi ja
a
a
a
a
ensimmäinen
a
kansallisuus
Viro
Norja
Ei
Kyllä
Kyllä
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
Mahdollisesti:
klaaniyhteydet,
ikä, perhesiteet,
siviilisääty
Perustuu Ruotsin kansalaisuushakemuksiin liittyvään vakiintuneeseen käytäntöön.
Pääteltynä henkilötiedoista, jotka on kirjattu osana turvapaikkahakemusta; tähän liittyy myös Saksan
turvapaikkamenettelylaki, joka vaatii kielianalyysia alkuperämaan määrittämiseksi.
47
”Tavanomainen oleskelupaikka”
48
”Viimeisimmän pysyvän oleskelupaikan osoite”
49
Henkilöllisyyden selvittämisprosessin yhteydessä
50
Ulkomaalaisille tarjottavaa kansainvälistä suojelua koskevan lain pykälä 133 ja henkilöllisyysasiakirjoja
koskevan lain pykälä 9: http://www.legaltext.ee/et/andmebaas/tekst.asp?loc=text&dok=XX00013K1&keel=e
n&pg=1&ptyyp=RT&tyyp=X&query=rahvusvahelise+kaitse ja http://www.legaltext.ee/et/andmebaas/tekst.as
p?loc=text&dok=X30039K12&keel=en&pg=1&ptyyp=RT&tyyp=X&query=isikut+t%F5endavate+
45
46
42
Taulukko 5: Asiakirjatyypit, jotka hyväksytään henkilöllisyyden selvittämiseen
(selvittämisen edistämiseen) turvapaikkamenettelyissä
Jäsenvaltio
Alankomaat
Passi / muu
henkilöllisyystodistus
a
Syntymätodistus
a
Belgia
a
a
Bulgaria
a
a
Espanja
a
a
Irlanti
Iso-Britannia
a
a
a
a
Avioliittolupa/avioerotodistus
a
Tutkintotodistus
a
Selvitykset ja muut asiakirjat?
Kaikenlaiset henkilöllisyysasiakirjat hyväksytään,
mutta paljon enemmän painoarvoa annetaan virallisille asiakirjoille, esimerkiksi passeille, henkilökorteille ja syntymätodistuksille.
Keskeisiä asiakirjoja ovat passi/henkilöllisyystodistus. Kaikki muut asiakirjat (esimerkiksi ajokortti
tai kuolintodistus) hyväksytään täydentäväksi
aineistoksi.
a
Kaikki asiakirjat ovat hyväksyttäviä, kunhan ne
on myönnetty alkuperämaan lakien mukaisesti ja
niihin voi liittää viisumin.
a
a
a
a
Mikä tahansa asiakirja hyväksytään hakijan henkilöllisyyttä koskevien väitteiden tueksi.
a
Keskeisiä asiakirjoja ovat passit tai muut vastaavat henkilöllisyysasiakirjat. Muiden viitattujen
asiakirjojen, kuten syntymä- ja avioerotodistusten,
avioliittolupien ja muiden todistusten, esimerkiksi
tutkintotodistusten, ammattiyhdistyskorttien ja
suosituskirjeiden, katsotaan edistävän yksilön
henkilöllisyyden selvittämistä.
a
Hakijoiden odotetaan esittävän passinsa tai minkä
tahansa muun saatavilla olevan asiakirjan todentaakseen henkilöllisyytensä, kansallisuutensa ja
Isoon-Britanniaan tulokeinonsa.
Italia
a
a
a
a
”Henkilöllisyysasiakirjojen” juridinen määritelmä: (a)
niissä on oltava kuva, (b) niiden on oltava Italian
tai muiden maiden toimivaltaisten viranomaisten
myöntämiä ja (c) ne ovat paperisia, magneettinauhalla tai sähköisessä muodossa. Hyväksyttäviä
asiakirjoja ovat henkilökortit, kulkuluvat, viisumit,
todistukset, puolueen jäsenkirjat ja niin edelleen.
Itävalta
a
a
a
a
Kaikkia asiakirjoja voidaan käyttää henkilöllisyyden
selvittämisessä.
a
Kaikenlaiset asiakirjat hyväksytään: passit, matkustusasiakirjat ja henkilökortit (esimerkiksi myös
sotilaan henkilökortti) hyväksytään keskeisiksi
asiakirjoiksi ja muut asiakirjat (esimerkiksi ajokortti,
syntymätodistus ja avioerotodistus) täydentäviksi
asiakirjoiksi.
a
Kaikenlaiset henkilöllisyysasiakirjat hyväksytään,
mutta paljon enemmän painoarvoa annetaan
virallisille asiakirjoille eli passeille, henkilökorteille,
syntymätodistuksille, avioliittoluville, avioerotodistuksille, tutkintotodistuksille, sotilaan henkilökorteille ja ajokorteille. Muut asiakirjat ovat täydentävää
aineistoa.
Kreikka
Kypros
a
a
a
a
a
a
Latvia
a
a
a
a
Passit ja henkilökortit hyväksytään keskeisiksi
asiakirjoiksi (myös viisumit ja oleskeluluvat hyväksytään), kun taas kaikki muut asiakirjat (esimerkiksi
syntymätodistukset, avioliittoluvat, tutkintotodistukset, tuomioistuimien päätökset, puolueen jäsenkirjat) katsotaan täydentäviksi asiakirjoiksi.
Liettua
a
a
a
a
Kaikkia turvapaikanhakijan toimittamia asiakirjoja
pidetään merkityksellisinä.
43
Jäsenvaltio
Passi / muu
henkilöllisyystodistus
Syntymätodistus
Luxemburg
a
a
Portugali
a
a
Avioliittolupa/avioerotodistus
a
Tutkintotodistus
Selvitykset ja muut asiakirjat?
a
Keskeisiä asiakirjoja ovat passi, henkilökortti,
ja kaikkia muita asiakirjatyyppejä (esimerkiksi
syntymätodistus, avioliittolupa, avioerotodistus,
ajokortti, sotilaspassi, sotilaskortti, tutkintotodistus
ja lehtileikkeet) pidetään täydentävänä aineistona.
Kopioita voi toimittaa, mutta yleensä viranomaiset
vaativat alkuperäiset.
Puola
a
a
a
a
Keskeisiä asiakirjoja ovat henkilökortti, passi, matkustusasiakirja tai muu asiakirja, jossa on valokuva
ja jota pidetään aitona, kun taas syntymä- ja avioliittotodistukset ja muut todistukset hyväksytään
täydentäväksi aineistoksi.
Ranska
a
a
a
a
”Todiste siviilihenkilöllisyydestä” voidaan muodostaa millä tavalla tahansa.
a
Passi ja henkilökortti ovat keskeisiä asiakirjoja, ja
syntymätodistukset, kulkuluvat (laissez-passer),
muiden valtioiden kuin Ruotsin myöntämät muukalaispassit, avioliittoluvat, tutkintotodistukset, lentoliput ja muut vastaavat asiakirjat ovat täydentävää
aineistoa.
Ruotsi
Saksa
Slovakia
Slovenia
Suomi
a
a
a
a
a
a
a
a
Henkilöllisyysasiakirjoilla (passi tai henkilökortti)
voidaan saavuttaa täysi varmuus henkilöllisyydestä, kunhan alkuperämaassa on vakiintunut rekisteröintijärjestelmä. Myös seuraavat asiakirjat otetaan
huomioon: perherekisteri, ajokortti, avioliitto- tai
syntymätodistus.
a
Passi ja henkilökortti ovat keskeisiä asiakirjoja, ja
muut asiakirjat (esimerkiksi syntymä-, avioliitto-,
avioero- ja tutkintotodistukset sekä jäsenkortit)
toimivat täydentävänä aineistona.
a
a
Kolmannen maan kansalainen voi todistaa henkilöllisyytensä matkustusasiakirjalla, henkilökortilla,
passilla, oleskeluluvalla tai millä tahansa muulla
julkisella asiakirjalla, jonka on myöntänyt valtion
viranomainen ja jossa on valokuva.
a
a
Keskeisiä asiakirjoja ovat passi/henkilökortti,
ulkoasiainministeriön hyväksymät matkustusasiakirjat ja ajokortit. Syntymä- ja avioliittotodistukset
hyväksytään tapauskohtaisesti.
a
Tšekki
a
a
a
a
Keskeisiä asiakirjoja ovat passit/henkilöllisyystodistukset/matkustusasiakirjat. Muut asiakirjat
(syntymä-, avioliitto-, avioero- ja/tai tutkintotodistus)
hyväksytään, jos ne on myönnetty Tšekissä. Niitä
ei kuitenkaan pidetä ratkaisevan tärkeinä, koska
niissä ei ole valokuvaa.
Unkari
a
a
a
a
Matkustusasiakirja tai muu asiakirja, jonka perusteella on mahdollista päätellä henkilöllisyys/kansallisuus (esimerkiksi puolueen jäsenkirja).
Viro
Norja
a
Muita hyväksyttäviä keskeisiä asiakirjoja ovat
muun muassa oleskelulupakortti, tilapäinen
matkustusasiakirja, merimieskirja, pakolaisen
matkustusasiakirja, merityöstä saatu palvelustodistus, paluutodistus ja paluulupa. Muut asiakirjat
(esimerkiksi ajokortti, syntymätodistus ja avioliittolupa) ovat täydentäviä asiakirjoja.
a
Keskeisiä asiakirjoja ovat passi ja henkilökortti,
ja muut asiakirjat, kuten ajokortti, opiskelijakortti,
syntymä- ja avioliittotodistukset sekä kansalaisuustodistus, katsotaan täydentäväksi aineistoksi.
a
a
44
Taulukko 6: Yleiskuvaus eri menetelmistä, joita (jäsen)valtioissa käytetään
henkilöllisyyden selvittämiseen kansainväliseen suojeluun liittyvien
menettelyiden yhteydessä
Sormenjäljet,
kansall.
tietokanta
Sormenjäljet,
EU-tietokanta
Valokuva,
kansall.
tietokanta
Jäsenvaltio
Kielianalyysi
Iän
määrittäminen
Alankomaat
a
a
a
a
a
Belgia
a
a
a
a
a
Bulgaria
a
a
a
a
a
a
a
a
Espanja
Irlanti
a
a
Iso-Britannia
a
a
Italia
a
Itävalta
Kreikka
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
Kypros
Valokuva,
EU-tietokanta
Iiriksen
skannaus,
kansall.
tietokanta
Iiriksen
skannaus,
EU-tietokanta
DNA
a
Haastattelu
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
Latvia
a
a
a
a
Liettua
a
a
a
a
Luxemburg
a
a
a
a
a
Portugali
a
a
a
a
Puola
a
a
a
a
Ranska
a
a
Ruotsi
a
a
a
a
Saksa
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
Slovakia
Tšekki
a
a
a
a
a
a51
a
a
a
a
a
a
a
a
a
Slovenia
Suomi
a
a
a
a
a
52
a
a
a
a
a
a
a
Unkari
a
a
a
a
Viro
a
a
a
a
Norja
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
Vain rikosprosesseissa.
Vaikka kielianalyysia ei ole käytetty kansainväliseen suojeluun liittyvissä menettelyissä Tšekissä, kansallisen lainsäädännön mukaan tätä menetelmää voi käyttää. Menetelmän käyttöä kuitenkin estää se, että
kansainvälistä suojelua hakevan on hyväksyttävä menetelmän käyttö. Näin ollen menetelmän tehokkaalle
käytölle on käytännön esteitä.
51
52
45
Taulukko 7: Yleiskuvaus eri menetelmistä, joita EU:n jäsenvaltioissa käytetään
henkilöllisyyden selvittämiseen palauttamismenettelyiden yhteydessä
Jäsenvaltio
Kielianalyysi
Alankomaat
a
Belgia
a
Bulgaria
Espanja
Iän
määrittäminen
Sormenjäljet,
kansall.
tietokanta
Sormenjäljet,
EU-tietokanta
Valokuva,
kansall.
tietokanta
Valokuva,
EU-tietokanta
Iiriksen
skannaus,
kansall.
tietokanta
Iiriksen
skannaus,
EU-tietokanta
DNA
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
Irlanti
a
a
a
Iso-Britannia
a
a
a
a
a
Italia
a
a
a
a
a
Itävalta
a
a
a
Kreikka
a
a
a
a
a
a
a
a
a
Kypros
Latvia
Haastattelu
a
a
Liettua
a
a
a
a
a
a
a
Luxemburg
a
a
a
a
a
a
Portugali
a
a
a
a
a
a53
a
a
a
a
a
a
a
Puola
a
a
a
a
a
a
Ranska
a
a
a
a
a
a
Ruotsi
a
a
a
a
Saksa
a
a
a
a
a
a
a
Slovakia
a
a
a
a
a
a
Slovenia
a
Suomi
a
Tšekki
Norja
53
54
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
a
Unkari
Viro
a
a
54
Vain rikosprosesseissa
Samat menetelmät kuin Saksalla..
a
a
a
a
a
a
a
Euroopan muuttoliikeverkosto
Maahanmuuttovirasto
Panimokatu 2a 00580 HELSINKI
+ 358 71 873 0431
[email protected]
www.emn.fi
www.emn.europa.eu
ISBN 978-952-5920-22-2 (PDF)
Euroopan muuttoliikeverkosto (EMN) perustettiin
Neuvoston päätöksellä 14 päivänä toukokuuta 2008
ja se saa taloudellista
tukea Euroopan Komissiolta.
Euroopan muuttoliikeverkoston tavoitteena on
vastata yhteisön toimielinten sekä jäsenvaltioiden
viranomaisten ja laitosten tarpeeseen saada
tietoa maahanmuutto- ja turvapaikka-asioista
tuottamalla ajantasaista, puolueetonta, luotettavaa ja
vertailukelpoista tietoa näitä asioita koskevan politiikan
suunnittelun tukemiseksi Euroopan unionissa. EMN
antaa lisäksi yleisölle tietoa kyseisistä asioista.