VIISUMIPOLITIIKKA MAAHANMUUTON VÄYLÄNÄ Suomi Euroopan muuttoliikeverkosto VIISUMIPOLITIIKKA MAAHANMUUTON VÄYLÄNÄ SUOMI 4 Sisällysluettelo 1. JOHDANTO: TUTKIMUKSEN TARKOITUS JA METODOLOGIA�� 6 1.1 Tutkimuksen metodologia�� 7 2. VIISUMIPOLITIIKKA JA VIISUMILAINSÄÄDÄNTÖ SUOMESSA �� 7 2.1 Kansallinen politiikka ja lainsäädäntö �� 7 2.2 Kolmansien maiden kanssa solmitut sopimukset�� 10 2.3 Viimeaikaiset EU-muutokset viisumipolitiikassa ja ‑lainsäädännössä �� 10 2.4 Viimeaikaiset kansallisten viisumien muutokset viisumipolitiikassa ja -lainsäädännössä ��11 3. VIISUMIPOLITIIKAN TOIMEENPANO JA ORGANISOINTI�� 12 3.1 Yleiset menettelytavat viisuminmyöntämisprosessin eri vaiheissa �� 12 3.2 Viisumien myöntäminen laillista maahanmuuttoa varten - erityiset menettelytavat �� 16 3.2.1 Kansalliset käytännöt kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa varten 16 3.2.2 Haasteet ja menestystekijät laillisen maahantulon edistämisessä�� 20 3.3 Viisuminmyöntämismenettelyt laittoman maahantulon estämiseksi �� 21 3.3.1 Laittoman maahantulon torjunta viisumin myöntämisen ja seurantatoimien yhteydessä�� 21 3.3.2 Muut toimet laittoman maahantulon estämiseksi viisumeita myönnettäessä�� 22 3.3.3 Haasteet ja menestystekijät laittoman maahantulon torjunnassa�� 23 4. YHTEISTYÖ KOLMANSIEN MAIDEN KANSSA: TAPAUSTUTKIMUKSIA�� 26 4.1 Tapaustutkimus I – Venäjä�� 26 4.1.1 Perustelut tapaustutkimusmaan valinnalle�� 28 4.1.2 Historiallinen yleiskatsaus Suomen ja Venäjän suhteisiin viisumiasioissa�� 36 4.1.3 Venäjän ja Suomen välillä solmitut sopimukset �� 37 4.1.4 Muut toimet �� 38 4.1.5 Tilastot�� 38 4.1.6 Tapaustutkimuksen havainnot�� 40 4.2 Tapaustutkimus II - Nigeria�� 43 4.2.1 Perustelut tapaustutkimusmaan valinnalle�� 43 4.2.2 Historiallinen yleiskatsaus Suomen ja Nigerian suhteisiin viisumiasioissa�� 45 4.2.3 Nigerian ja Suomen välillä solmitut sopimukset �� 46 4.2.4 Muut toimet�� 46 4.2.5 Tilastot�� 48 4.2.6 Tapaustutkimuksen havainnot�� 50 5. EU-POLITIIKAN JA – LAINSÄÄDÄNNÖN VAIKUTUKSET�� 51 5 6. TILASTOT: MYÖNNETYT VIISUMIT JA MAAHANMUUTTO SUOMEEN�� 52 7. PÄÄTELMÄT/YHTEENVETO�� 54 8. LÄHTEET�� 55 Liite 1. �� 59 Liite 2.�� 64 6 1. JOHDANTO: TUTKIMUKSEN TARKOITUS JA METODOLOGIA Tämän tutkimuksen tarkoituksena on selvittää viisumipolitiikan ja maahanmuuttopolitiikan välistä yhteyttä. Tavoitteena on selvittää, miten viisumipolitiikalla voidaan toisaalta edistää laillista maahanmuuttoa ja toisaalta estää laitonta maahantuloa. Tutkimuksen kansallisten raporttien ja niiden pohjalta laaditun synteesiraportin avulla voidaan välittää tietoa sekä kansallisille että EU-tason poliittisille päätöksentekijöille, lainsäätäjille sekä käytännön toimijoille koskien sitä, millaisia vaikutuksia erilaisilla viisumipolitiikoilla mahdollisesti on yhtäältä tavoiteltuihin ja toisaalta epäsuositeltavana pidettyihin maahanmuuton muotoihin, ja millaisia kerrannaisvaikutuksia ja seuraamuksia yhden EU-jäsenvaltion viisumipolitiikalla saattaa olla joidenkin toisten jäsenvaltioiden maahanmuuton suhteen. Myös tutkijat voivat hyödyntää tämä tutkimuksen aineistoa ja olla mukana kehittämässä konkreettiseen käytännön tietoon perustuvia parhaita käytäntöjä viisumipolitiikan suhteen. Julkinen media voi myös hyödyntää tämän tutkimuksen satoa kansallisten intressien julkituomiseksi ennen kaikkea tutkimuksen Venäjää ja Nigeriaa koskevien Case Studyosioiden välityksellä. Erityisen kiinnostavaa on pohtia, millaisia myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia EU:n ja Venäjän välille tulevaisuudessa kaavailtu viisumivapaussopimus tulee saamaan aikaan Suomen rajaliikenteen suhteen; sen volyymiin ja Suomeen siirtymisen syihin nähden, mahdollisesti yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyviin seikkoihin nähden Suomessa, tai laittomaan maahanmuuttoon siihen liittyvine kielteisine oheisilmiöineen. ”Suomella ei ole enää omaa viisumipolitiikkaa”, oli yleinen näkemys, joka esitettiin monelta taholta kun heiltä kysyttiin asiaan liittyviä tietoja tätä tutkimusta varten. Suomi luopui kansallisista viisumeistaan vuonna 2001 ryhdyttyään soveltamaan Schengenin säännöstöä täysimääräisesti, joten tässä mielessä Suomella ei olekaan enää omaa kansallista viisumipolitiikkaa. Viranomaistahojen haastattelujen lopputulemat sekä erilaiset kirjalliset aineistot liittyen viisumienmyöntämisohjeistuksiin ja niiden soveltamiskäytäntöihin antavat kuitenkin ymmärtää, että Suomella on kuin onkin tietynlainen viisumipolitiikka, jossa voidaan nähdä kolme pääpiirrettä: 1. Ensinnäkin Suomen viisumipolitiikan keskiössä on se, että Schengen-sopimusta mahdollisimman tarkasti noudattamalla se pyrkii määrätietoisesti kohti EU-harmonisointia viisumiasioissa. 2. Toinen Suomen viisumipolitiikan keskeinen tekijä on, että jouhevaa, ripeää, asiakaslähtöistä ja myönteistä viisumipolitiikkaa harjoitetaan kohdennetusti sellaisten kolmansien maiden suhteen, joiden kanssa siitä on merkittävää taloudellista hyötyä sekä selkeitä yhteyksiä muunlaiseen, pidempikestoiseen maahanmuuttoon jota pidetään toivottuna. 3. Kolmas peruspilari Suomen viisumipolitiikassa on toisen peruspilarin vastapooli; kohdennetusti tiettyjen lähtömaiden viisuminmyöntämiskäytännöissä ollaan varovaisempia niiden suuremman haasteellisuuden takia koskien laittoman maahantulon eri aspekteja, kuten dokumenttiväärennökset, ihmiskauppa, lumeavioliitot, uhka EU-jäsenvaltioiden sisäiselle turvallisuudelle, tai joku muu maahantulosäännösten kiertämiseen tietyillä alueilla tiettyinä ajanjaksoina yleisesti liittyvä tekijä. 7 1.1 Tutkimuksen metodologia Tämän tutkimuksen tiedot on hankittu pääosin haastattelemalla relevantteja viran‑ omaisia. Ulkoasiainministeriön lisäksi haastattelimme ja konsultoimme seuraava viran‑ omaistahoja: sisäasiainministeriön maahanmuutto-osasto, Rajavartiolaitoksen esikunta, Keskusrikospoliisi, Helsingin poliisilaitos, Poliisihallitus, Tulli ja Maahanmuuttovirasto. Aiheesta ei juuri ollut valmista tutkimustietoa ja harvat saatavilla olevat koskivat ainoastaan rajoitettuja osa-alueita, kuten Venäjän viisumivapautta, viisumiprosessin ulkoistamista sekä viisumikäytäntöjen eroja eri EU-jäsenvaltioiden välillä. Viisumipolitiikka sinällään ei ole ollut näkyvästi esillä Suomessa viime vuosina, ainoastaan Venäjän viisumivapaudesta on käyty poliittista keskustelua tai tehty tutkimusta. Tilastojen keräämisessä oli jonkin verran haasteita siinä mielessä, että Suomen viranomaiset eivät ole keränneet niitä siinä muodossa ja siinä laajuudessa kuin mitä tutkimusspesifikaatiot edellyttivät. Tilastotietoa oli saatavilla, mutta se piti koostaa pyydettyyn muotoon useista lähteistä. 2. VIISUMIPOLITIIKKA JA VIISUMILAINSÄÄDÄNTÖ SUOMESSA 2.1 Kansallinen politiikka ja lainsäädäntö Viisumipolitiikka Suomalaisessa viisumi- ja maahanmuuttopolitiikassa on keskeistä, että viisumit ja oleskeluluvat on eriytetty kokonaan rinnakkaisiksi järjestelmiksi. Viisumeita myönnetään lyhytaikaista ja tilapäistä, enintään kolme kuukautta kestävää oleskelua varten, sen sijaan pidempiaikaista oleskelua varten haetaan suoraan oleskelulupaa. Oleskelulupaa tulee hakea ulkomailta käsin, Suomeen ei voi tulla viisumilla hakemaan oleskelulupaa. Tämä tarkoittaa sitä, että viisumia ei myönnetä oleskeluluvan hakemisen tarkoitukseen. Toinen kysymys on sitten se, että ulkomaalaislain 49 § tekee poikkeustapauksissa mahdolliseksi myöntää ensimmäinen oleskelulupa Suomessa. Tällöinkin henkilöt tulevat usein viisumilla, vaikka se onkin myönnetty eri tarkoitusta varten. Viisumin ja oleskeluluvan myöntämisen perusteet ovat erilaiset. Tässä mielessä viisumipolitiikka ja maahanmuuttopolitiikka ovat toisistaan erillisiä, ja myös niiden hallinto on eriytetty toisistaan. Viisumipolitiikkaa koordinoi ulkoasiainministeriö, maahanmuuttopolitiikkaa sisäasiainministeriö. Ulkomaalaislain johtavia pääperiaatteita on hallittu maahanmuutto, joka edellyttää, että oleskelulupaa haetaan pääsääntöisesti ulkomailta käsin. Ulkomaalaislain 60 §:ssä säädetään hallitun maahanmuuton periaatteen mukaisesti, että ensimmäistä oleskelulupaa on haettava ulkomailla ennen Suomeen saapumista siinä maassa, jossa hakija laillisesti oleskelee. Vain poikkeustapauksissa voi ensimmäistä oleskelulupaa hakea Suomessa. Näistä poikkeustapauksista säädetään ulkomaalaislain 49–52 §:ssä. Joustoa osoitetaan esimerkiksi Suomen kansalaisen puolisoiden kohdalla, jotka voivat saapua maahan viisumilla ja hakea ensimmäistä oleskelulupaansa Suomessa. 8 Viisumit ja oleskeluluvat erotettiin toisistaan vuonna 1991 voimaan tulleessa ulkomaalaislaissa. Aiemman lain voimassa ollessa kaikki Suomeen pyrkivät henkilöt hakivat ensin viisumia, ja vasta viisumilla maahan saavuttuaan oleskelulupaa. Tämä järjestely aiheutti paljon epäselvyyksiä ja kanteluita, ja siitä haluttiin luopua. Vuoden 1991 ulkomaalaislaissa viisumin ja oleskeluluvan käsitteet ja käyttötarkoitukset haluttiin erottaa toisistaan siten, että viisumia alettiin myöntää lähinnä matkailua varten ja oleskelulupaa taas pysyvämpää maassa oleskelua varten. Uuden järjestelmän etuina oli selkeyden lisäksi myös se, että ensimmäisen oleskeluluvan saattoi saada suoraan jopa kahdeksi vuodeksi, kun aiemmin ensimmäinen maahantulolupa oli vain kolmen kuukauden mittainen viisumi.1 Viisumien ja oleskelulupien eriytys pidettiin ennallaan myös vuonna 2004 voimaan tulleessa nykyisessä ulkomaalaislaissa. Nykyisin viisumien myöntäminen Suomeen perustuu Schengenin säännöstöön, jota Suomi on noudattanut maaliskuusta 2001 lähtien täysimääräisesti.2 Suomi myöntää ainoastaan EU:n viisumisäännöstön mukaisia viisumeita. Useista muista EU-maista poiketen Suomella ei ole käytössä kansallisia, nk. D-viisumeita. Ajoittain D-viisumijärjestelmän käyttöön ottamisesta on kyllä keskusteltu, mutta ajatuksesta on luovuttu. Tilanteita, joissa D-viisumi voisi palvella tarkoitusta oleskelulupaa paremmin, olisivat esimerkiksi pidemmät sukulaisvierailut tai eräät työntekotilanteet kuten kausityö. Koska Suomen sosiaaliturva on asumisperusteinen, ovat viisumilla ja oleskeluluvalla täällä oleskelevat keskenään eri asemassa.3 Lisäksi on huomioitava, että D-viisumissa ei ole biometrisiä tunnisteita, toisin kuin vuoden 2012 alussa voimaan tulevissa oleskelulupakorteissa sekä Schengenviisumeissa VIS-järjestelmän myötä tulee olemaan. Tällä hetkellä Suomella ei kuitenkaan ole suunnitelmia ottaa D-viisumeita käyttöön.4 Koska Suomella ei ole ollut käytössä kansallisia viisumeita enää vuoden 2001 jälkeen, ei Suomella ole enää kansallista viisumipolitiikkaakaan. Suomi pyrkii seuraamaan Schengentasolla yhdessä sovittuja linjauksia. EU:n viisumipolitiikan suhteen Suomi kannattaa harmonisointia.5 Toisaalta EU:n viisumisäännösten määrittämissä rajoissa Suomi pyrkii olemaan joustava ja tulkitsemaan säännöksiä hakijalle myönteisellä tavalla. Viisumi myönnetään hakijalle aina, kun perusteet viisumin myöntämiselle täyttyvät.6 EU:n viisumisäännökset antavat kansallista päätäntävaltaa sopia kolmansien maiden kanssa kahdenvälisesti esimerkiksi diplomaatti- ja virkapassilla kulkevien henkilöiden, lentokoneiden ja laivojen henkilökunnan sekä koululaisryhmien viisumivapaasta liikkumisesta. Näiden sopimusten solmimisen suhteen Suomi pyrkii noudattamaan harmonisoitua Schengenlinjaa, mikäli Suomella ei ole erityistä kansallista syytä muunlaisen linjauksen tekemiseen.7 Viisumeita ei Suomessa nähdä osana maahanmuuttopolitiikkaa siinä mielessä, että viisumeilla haluttaisiin edistää maahanmuuttoa. Sen sijaan niitä pidetään tärkeänä instrumenttina laittoman maahantulon torjunnassa. Tällä alalla sisäministeriön hallinnonalan viranomaiset (Rajavartiolaitos, poliisi) ovat tiiviissä yhteistyössä ulkoministeriön edustustojen kanssa. Ulkomaalaislakityöryhmän mietintö 1989, s.5; Sisäministeriön maahanmuutto-osasto, 13.4.2011 Ulkoasiainministeriön ilmoitus Schengenin säännöstön soveltamisesta 22.3.2001 3 Sisäministeriön maahanmuutto-osasto, haastattelu 1.4.2011 4 Ulkoministeriön Passi- ja viisumiyksikkö, haastattelu 31.3.2011, Sisäministeriön maahanmuutto-osasto: kirjallinen komentti 13.4.2011 5 Ulkoministeriön Passi- ja viisumiyksikkö, Haastattelu 31.3.2011 6 Ulkoministeriön Passi- ja viisumiyksikkö, Haastattelu: Häkkinen, Vesa 9.1.2010 7 Ulkoministeriön Passi- ja viisumiyksikkö, 9.5.2011 1 2 9 Viisumiasioiden ja maahanmuuttopolitiikan yhteensovittamista varten on koottu kansallinen viisumityöryhmä. Työryhmän puheenjohtaja on ulkoasiainministeriön passi- ja viisumiyksikön edustaja, lisäksi mukana on sisäasiainministeriön maahanmuutto-osasto, Poliisihallitus, Rajavartiolaitos, Maahanmuuttovirasto, Suojelupoliisi, Tulli ja Helsingin poliisilaitos. Lainsäädäntö Viisumien myöntäminen Suomeen perustuu Schengenin säännöstöön, joka on osa Euroopan unionin oikeutta. Schengenin säännöstöön kuuluvan viisumisäännöstön (810/2009 EY)8 soveltaminen alkoi Suomessa pääosin 5.4.2010, mutta muun muassa säännöksiä viisumien epäämiseen liittyvästä muutoksenhausta ja kielteisen päätöksen ilmoittamisesta on alettu Suomessa soveltaa vasta 5.4.2011 alkaen. Myös kansallisessa lainsäädännössä säädetään viisumien myöntämisestä ja maahantulon edellytyksistä. Kansallinen lainsäädäntö on kuitenkin vain Schengen-säännöstöä täydentävässä osassa. Viisumisäännöstön soveltamisen yhtenäistämiseksi on komissio yhdessä jäsenmaiden kanssa laatinut käsikirjan. Käsikirja I sisältää viisumisäännöstön käytännön soveltamista koskevat ohjeet. Siihen kuuluu 28 liitettä. Käsikirja II sisältää paikallisen Schengenyhteistyön ohjeistuksen ja viisumitoimintojen järjestämisen. Viisumikäsikirja ei ole jäsenmaita oikeudellisesti sitova. Koska Suomella ei ole käytössään kansallisia viisumeita, on viisumeita koskeva kansallinen lainsäädäntökin enää täydentävässä roolissa. Tärkeimmät säännökset löytyvät ulkomaalaislaista (30.4.2004/301)9. Ulkomaalaislakia muutettiin (266/2011) 5.4.2011 alkaen viisumiasioiden osalta. Lainmuutoksella toteutettiin viisumisäännöstön edellyttämä muutoksenhakumenettely, kun viisumi evätään, mitätöidään tai kumotaan. Lisäksi muutoksen myötä laissa säädetään myös ulkoisen palveluntarjoajan ja kunniakonsulin käyttämisestä viisumihakemusten vastaanottamisessa. Viisumit eivät sinänsä ole keino laillisen maahanmuuton kehittämiseen Suomessa, sikäli kun maahantulon tarkoituksena ymmärretään olevan muutto Suomeen joko pitkäaikaisen oleskelun tarkoituksessa tai pysyväisluonteisesti. Sen sijaan kylläkin jouhevan viisumipolitiikan soveltaminen esimerkiksi venäläisten viisumianomusten suhteen on Suomen viranomaisille keino lyhytaikaisen, laillisen ja tarpeelliseksi katsotun liikkumisen osalta. Lainmuutoksen 266/2011 myötä ulkomaalaislain 17 §:ssä säädetään viisumiasioiden käsittelyssä sovellettavista säännöksistä. Pykälässä on EU:n viisumisäännöstöön (asetus 810/2009/EY) viittaava säännös, jossa käydään läpi ne viisumeihin liittyvät toimet, joiden osalta sovelletaan viisumisäännöstöä. Tällaisia ovat seuraavat viisumiasioihin liittyvät toimet: viisumihakemuksen jättäminen, edustuston toimivallan tutkiminen, hakemuksen tutkittavaksi ottaminen, hakemuksen käsittely, hakemuksen käsittelyn keskeyttäminen, hakemuksen siirtäminen edustetun Schengen- valtion viranomaisille, viisumin myöntäminen, viisumin epääminen, viisumin jatkaminen, viisumin mitätöinti, viisumin kumoaminen, päätöksentekomenettely, päätöksen perustelu, päätöksen sisältö ja päätöksestä ilmoittaminen. Viisumisäännöstö luettavissa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:243:0001:005 8:FI:PDF 9 Ulkomaalaislaki luettavissa osoitteessa http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2004/20040301 8 10 2.2 Kolmansien maiden kanssa solmitut sopimukset Schengen-maana Suomi on mukana Schengen-alueen yhteisissä viisumivapaus- ja viisumihelpotussopimuksissa. Kahdenvälisiä viisumisopimuksia Suomella on vain EUasetuksen 539/2001 mahdollistamien erityisryhmien suhteen. Asetuksen mukaan Schengenmaat voivat kahdenvälisesti sopia kolmansien maiden kanssa diplomaatti- ja virkapassin haltijoiden, lentokoneiden ja laivojen henkilökunnan ja koululaisryhmien viisumivapaasta liikkumisesta. Näitä sopimuksia Suomi on solminut kolmansien maiden kanssa, lähinnä koskien diplomaatti- ja virkapassin haltijoita.10 Lisäksi Suomi on solminut kahdenvälisesti Australian ja Uuden Seelannin kanssa sopimuksen työlomista (Working holiday) vuodesta 2002 ja 2004 lähtien. Työlomasopimuksen mukaan Australian tai Uuden-Seelannin kansalainen, jolle on myönnetty oleskelulupa työloman perusteella, on oikeutettu työskentelemään enintään kolmen kuukauden jaksoissa enintään kolmen eri työnantajan palveluksessa. Työnantajaa on vaihdettava vähintään kolmen kuukauden välein. Työlomaan on kuuluttava lisäksi kolmen kuukauden jakso loma-aikaa, jolloin ulkomaalainen ei ole ansiotyössä. Hakijan tulee olla 18–30-vuotias, hänellä ei saa olla aviopuolisoa tai lapsia, joiden toimeentulo riippuu hänestä ja hänellä tulee olla hyvä terveys ja nuhteeton tausta. Työlomaluvan voi saada vain kerran.11 Australian ja Uuden Seelannin kanssa solmittujen työlomasopimusten tarkoituksena on ollut edistää nuorten oleskelua sopimuksentekomaissa pidempään kuin viisumin ajan verran, ja mahdollistaa tämä pidempi oleskelu työnteolla. Työlomaluvassa oleskelun nimenomaisena päätarkoituksena on tutustua elämään, kulttuuriin ja luontoon kohdemaassa. Oleskelun päätarkoitus ei siis ole työnteko. Suomen on tarkoitus aloittaa lähiaikoina neuvottelut myös Kanadan kanssa vastaavantyyppisestä sopimuksesta.12 2.3 Viimeaikaiset EU-muutokset viisumipolitiikassa ja ‑lainsäädännössä Suurin periaatteellinen muutos Suomen viisumipolitiikassa tapahtui 2001, kun Suomi ryhtyi noudattamaan Schengenin sopimusta. Tätä seuraava suuri muutos on ollut EU:n viisumisäännöstön ja viisumikäsikirjan käyttöön ottaminen 5.4.2010. Suomen kannalta merkittävin muutos on ollut, että viisumisäännös on mahdollistanut viisumihakemusten vastaanoton ulkoistamisen palveluntarjoajalle sekä kunniakonsuleiden valtuuttamisen viisumihakemusten vastaanottajiksi. Lisäksi viisumisäännös on velvoittanut mahdollistamaan muutoksenhakuoikeuden viisumiasioissa. Nämä kolme asiaa on siirretty Suomessa kansalliseen lainsäädäntöön. Viisumihakemusten vastaanottamisen ulkoistamisen valmistelu alkoi Suomessa jo vuonna 2009 kun ulkoistamista koskeva osamuutos tuli Schengenin konsuliohjeistoon (Common Consular Instructions). Viisumitoimintojen osittainen ulkoistaminen oli Suomelle tärkeä resurssikysymys Venäjällä, jossa hakemusmäärät ovat jatkuvasti kasvaneet. Luettelo maista, joiden kanssa Suomella on tällaisia sopimuksia: Information pursuant to Council Regulation (EC) No 539/2001 of 15 March 2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement: http://www.esteri.it/MAE/normative/ Normativa_Consolare/Visti/notification_visa_539_2001_en.pdf 13.5.2011 11 Suomen suurlähetystö, Canberra: Työloma Suomessa http://www.finland.org.au/public/default.aspx?nodeid=35622&contentlan=1&culture=fi-FI 12 Sisäasiainministeriö, Maahanmuutto-osasto, 19.5.2011 10 11 Viisumihakemusten vastaanoton ulkoistaminen aloitettiin kesäkuussa 2010, kun Suomen ensimmäinen viisumikeskus avattiin Moskovassa. Nykyisin viisumihakemusten vastaanotto on ulkoistettu myös Pietarissa ja Kiovassa.13 Kunniakonsuleiden valtuuttaminen viisumihakemusten vastaanottoon on jo ulkomaalaislaissa, mutta järjestelyn käyttöönotto on vasta valmisteilla. Muutoksenhakuoikeus viisumipäätöksiin tuli voimaan lakimuutoksella 5.4.2011 alkaen. EU:n kolmansien maiden kanssa solmimilla viisumihelpotussopimuksilla on ollut suuri merkitys Suomelle. Erityisen suuri merkitys on ollut Venäjän ja Ukrainan kanssa solmituilla sopimuksilla näistä maista tulevien viisumihakemusten suuren määrän vuoksi. Viisumihelpotussopimuksilla on suuri poliittinen merkitys symbolisena eleenä kyseistä maata kohtaan. Sopimuksilla on myös taloudellista merkitystä: viisumihelpotussopimuksessa on säädetty alemmista viisumimaksuista ja osittaisesta maksuttomuudesta, mikä luonnollisesti on vaikuttanut edustustojen saamien viisumimaksutulojen määrään ratkaisevasti. Viisumihelpotussopimuksessa on myös sovittu tavanomaista nopeammasta viisumihakemusten käsittelystä. Suomen osalta olennaista on Venäjällä viisumihakemusten koko ajan kasvavan määrän tuomat paineet; tähän on haettu ratkaisua ulkoistamalla viisumihakemusten vastaanottoa ja valmiiden viisumien noutamista ulkoiselle palveluntarjoajalle Moskovassa ja Pietarissa.14 Koska Suomella on käytössään vain Schengen-viisumeita, ei EU:n maahanmuuttoon liittyvien direktiivien muutoksilla ole ollut vaikutusta Suomen viisumikäytäntöihin. Ainoastaan valmisteilla olevalla kausityödirektiivillä voi olla vaikutuksia viisumikäytäntöihin. Nykyisellään Suomeen voi tulla rajoitetusti tekemään työtä korkeintaan kolmeksi kuukaudeksi pelkällä viisumilla ulkomaalaislaissa erikseen luetelluissa tehtävissä, joihin kuuluu myös marjojen ja hedelmien poiminta. Lisäksi Suomeen voi tulla poimimaan luonnonvaraisia marjoja ja sieniä, joita saa poimia vapaasti jokamiehenoikeuden nojalla. Puutarhamarjojen ja hedelmien poiminta on palkkatyötä, joten kausityödirektiivi tulisi koskemaan myös sitä, mutta luonnonvaraisten marjojen ja sienten poiminta on yleensä järjestetty siten että poimija on itsenäinen toimija, jonka tulot muodostuvat hänen myymistään marjoista ja sienistä. Näin kausityödirektiivi ei tulisi koskemaan luonnonvaraisten marjojen ja sienien poimijoita, vaan he voisivat edelleen saapua Suomeen pelkällä viisumilla.15 2.4 Viimeaikaiset kansallisten viisumien muutokset viisumipolitiikassa ja -lainsäädännössä Suomella ei ole kansallisia viisumeita. Ulkoasiainministeriö, haastattelu 5.5.2011 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 5.5.2011 15 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 5.5.2011, Sorainen 2007, 88-90 13 14 12 3. VIISUMIPOLITIIKAN TOIMEENPANO JA ORGANISOINTI 3.1 Yleiset menettelytavat viisuminmyöntämisprosessin eri vaiheissa Viisumin hakeminen Suomessa on käytössä vain viisumisäännöstön mukaisia Schengen-viisumeita. A-viisumi on tarkoitettu lentomatkustajien transitia varten ja C-viisumi kolmen kuukauden oleskelua varten. Lisäksi käytössä on VLTV-viisumi eli alueellisesti rajoitettu viisumi, jota käytetään lähinnä niissä tilanteissa, kun joku toinen Schengen-maa ei joko hyväksy Suomen hyväksymää matkustusasiakirjaa tai VISION-kierroksella (muiden maiden etukäteiskonsultointi ennen viisumin myöntämistä) kieltää viisumin myöntämisen, mutta Suomi haluaa silti myöntää vain Suomessa voimassa olevan alueellisesti rajoitetun (VLTV) kansallisen viisumin.16 Schengen-viisumia Suomeen haetaan ensisijaisesti hakijaa lähimpänä olevasta Suomen edustustosta tai Suomea edustavan toisen Schengen-maan edustustosta. Hakemus toimitetaan voimassaolevan passin ja tarvittavien liitteiden kera siihen Suomen edustustoon, josta henkilö hakee viisumia. Vaadittavien liitteiden määrä saattaa vaihdella edustustokohtaisesti ja tulee aina tarkistaa kyseisestä edustustosta. Viisumin käsittelymaksu peritään hakemusta jätettäessä käteisenä lukuun ottamatta niitä edustustoja, joissa maksu suoritetaan pankkitilille.17 Suomella on noin 90 edustustoa joissa hoidetaan viisumiasioita. Viisumihakemusten vastaanotto on ulkoistettu Moskovassa, Pietarissa ja Kiovassa yksityiselle yritykselle VFS Global. Tämä ulkoinen palveluntarjoaja kerää hakemukset liitteineen sekä jatkossa myös biometriset tunnisteet, kerää maksun, varaa ajan edustustoon viisumihaastattelua varten, ja toimittaa valmiin viisumin passeineen suljetussa kuoressa takaisin hakijalle. Palveluntarjoaja neuvoo ja ohjaa viisuminhakijoita vain ulkoministeriön antamien ohjeiden mukaan. Palveluntarjoaja ei voi vaikuttaa hakemuksen käsittelyaikaan tai siihen miten se ratkaistaan.18 Viisumisäännöstön mukaan viisumi voidaan poikkeustapauksissa myöntää myös rajanylityspaikalla. Tällöin viisumin myöntää Rajavartiolaitos tai Tulli. Vuonna 2009 Rajavartiolaitos myönsi 1633 viisumia (1936 viisumia vuonna 2008),19 valtaosa näistä myönnettiin kauttakulkumatkalla oleville merimiehille. Myös Itämeren kaasuputken rakentaminen Viipurista Saksan Greifswaldiin on tuottanut paljon viisuminhakijoita rajaasemille, kun rakennustyömiehiä on siirretty työmaalta toiselle.20 Tulli myönsi viisumeja merimiehille kotimatkaansa varten vuonna 2009 1652 kpl ja vuonna 2010 2030 kpl. Tullin myöntämien lupien määrässä on myös huomioitava se, että vuonna 2009 oli lama, minkä vuoksi luvut ovat paljon alhaisemmat kuin vuonna 2010. Ulkoasiainministeriö, Lähetystöneuvos Vesa Häkkinen 14.3.2011 Ulkoasiainministeriön internet-sivut: Schengen-viisumin hakeminen ja hakemuslomake, http://www.formin.fi/public/default. aspx?nodeid=35334&contentlan=1&culture=fi-FI ja Tietoa viisumivelvollisen maan kansalaisille, http://www.formin.fi/public/ default.aspx?nodeid=15717&contentlan=1&culture=fi-FI 18 Ulkoasiainministeriö 14.3.2011 19 Rajavartiolaitos, Tilastotietoja 2009, s.9 20 Rajavartiolaitoksen esikunta 30.3.2011 16 17 13 Hakemus ja liitteet Viisumihakemusta varten tarvitaan täytetty ja allekirjoitettu viisumihakemuslomake. Vaadittavien liitteiden määrä vaihtelee edustustokohtaisesti. Hakemukseen tulee liittää poliisin valokuvaohjeen mukainen passivalokuva, hyväksytty ja voimassa oleva passi, matkustusvakuutus sekä erilaisia asiakirjaliitteitä, jotka osoittavat suunnitellun oleskelun tarkoitusta, edellytyksiä ja kestoa. Tällaisia asiakirjoja voivat olla esim. matkaliput, vahvistettu hotellivaraus, yksityinen kutsukirje ja virallinen kutsu. Hakijalta voidaan pyytää myös muita kuin edellä mainittuja selvityksiä, kuten matkareittiin, kulkuneuvoihin ja paluumatkaan, toimeentuloon sekä varallisuuteen ja työpaikkaan liittyviä selvityksiä. Matkaan liittyvien kustannusten kattamiseksi henkilöllä on oltava riittävästi varoja suhteessa oleskelun kestoon ja tarkoitukseen sekä elinkustannuksiin matkakohteessa. Suomessa tämä määrä on 30 euroa matkapäivää kohden. Alaikäiseltä lapselta vaaditaan vanhempien suostumus matkaan, jos hän matkustaa ilman vanhempiaan.21 Viisumin hakija voi halutessaan liittää hakemukseensa kutsun. Kutsu on vapaamuotoinen asiakirja, josta tulee käydä esille kutsuvan yrityksen tai yksityisen henkilön yhteystiedot sekä kutsuttavan tiedot, kuten esimerkiksi nimi, syntymäaika, osoite, passin numero, matkan tarkoitus ja kesto.22 Suomi ei enää velvoita viisuminhakijaa tuomaan kutsua liitteeksi hakemukseensa. Aiemmin kutsun liittäminen oli pakollista, mutta tämä johti erilaisiin epätarkoituksenmukaisiin ilmiöihin. Kutsujen aitoutta oli vaikea todentaa ja esimerkiksi Suomen itärajan pinnassa kaupoissa saattoi olla valmiita kutsuja kopioituna asiakkaille mukaan otettavaksi.23 Hakemuksen liitteiden suhteen Suomen politiikka on pyrkiä olemaan asiakasystävällinen. Liitteitä pyydetään muita maita vähemmän, ja hakemusta käsiteltäessä hyödynnetään mahdollisimman paljon eri rekistereistä löytyvää tietoa. Rekistereiden käyttäminen vähentää hakijan tarvetta tuoda liitteitä ja todistella omaa asiaansa. Jos on aiemmin hakenut jo viisumia ja jättänyt hakemukseensa liitteitä, ne säilytetään edustuston arkistossa kolme vuotta, joten samoja liitteitä ei tarvitse tuoda uudelleen edustustoon.24 Hakemuksen käsittely Viisumihakemuksen ratkaisemisessa on keskeistä sen harkinta, aikooko hakija poistua Schengenistä ennen kuin viisumi vanhenee. Hakemusta käsiteltäessä tarkistetaan hakijaa koskevat tiedot noin kymmenestä erilaisesta rekisteristä, joista osa on kansallisia ja osa Schengen-alueen rekistereitä. Tarvittaessa viisumihakemus voidaan lähettää lausunnolle ulkoministeriöön ja Suojelupoliisille. Hakemuksen liitteenä olevien asiakirjojen aitous tarkastetaan. Edustusto voi pyytää hakijan henkilökohtaiseen haastatteluun selvittämään matkan tarkoitusta. Kaikkia hakijoita ei haastatella, vaan hakijat profiloidaan hakemusten perusteella. Esimerkiksi ensi kertaa viisumia hakeva tai suuren laittoman maahantulon riskin alueelta tuleva hakija haastatellaan todennäköisimmin.25 Ulkoasianministeriön internet-sivut: Schengen-viisumin hakeminen ja hakemuslomake, http://www.formin.fi/public/default. aspx?nodeid=35334&contentlan=1&culture=fi-FI 22 Ulkoasianministeriön internet-sivut: Schengen-viisumin hakeminen ja hakemuslomake, http://www.formin.fi/public/default. aspx?nodeid=35334&contentlan=1&culture=fi-FI 23 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 5.5.2011 24 Ulkoasiainministeriö, Passi- ja viisumiyksikkö, haastattelu 31.3.2011 25 Ulkoasiainministeriö, passi- ja viisumiyksikkö, haastattelu 31.3.2011, Ulkoasiainministeriö, lähetystöneuvos Vesa Häkkinen 14.3.2011 21 14 Viisumiasioiden käsittelyssä käytetään viisumijärjestelmää nimeltä Suvi. Suviin tallennetaan kaikki hakemuslomakkeella kerätyt tiedot kuten hakijan tiedot ja alaikäisellä huoltajan tiedot, matkustusasiakirjan tiedot, hakijan yhteystiedot, hakijan työtiedot, matkan tiedot, kutsujan tiedot, majoitustiedot, kulutiedot ja vakuutustiedot. Lisäksi hakijan valokuva skannataan. Tietoja arkistoidaan Suvissa viisi vuotta.26 Mikäli viisumin myöntämisen edellytykset eivät täyty, viisumi evätään. Viisumin epäämisestä annetaan viisuminhakijalle kirjallinen ilmoitus. Viisumin epäämiseen käytetään viisumisäännöstön liitteen VI mukaista lomaketta. Schengen-viisumeiden myöntöprosessiin kuuluu viisumisäännöksen 22 artiklan mukaan nk. VISION-kierros. Tämä tarkoittaa muiden Schengen-maiden etukäteiskonsultointia sen suhteen, voidaanko tälle hakijalle myöntää viisumi. Lisäksi viisumisäännöksen artiklan 31 mukaan muut maat voivat pyytää, että viisumin myöntänyt maa lähettää jälkikäteen tietoa siitä kenelle se on myöntänyt Schengen-viisumeita. Suomi ei ole toistaiseksi käyttänyt tätä mahdollisuutta itse, mutta lähettää pyynnöstä muille maille niiden haluamat tiedot.27 Maahan saapuessa Viisumi sujuvoittaa henkilön maahan saapumista Schengen-alueen ulkorajan yli. Rajatarkastuksen näkökulmasta maahan pyrkivän henkilön asiat on jo tutkittu viisumihakemuksen tutkinnan yhteydessä ja niiden on todettu olevan kunnossa, koska viisumi on myönnetty. Rajatarkastuksessa tarkastetaan vielä uudelleen, että maahan saapumisen edellytykset ovat kunnossa. Rajatarkastaja tutkii, onko henkilön maahantulomotiivi hyväksyttävä ja onko hän aikeissa poistua Schengen-alueelta ennen viisumin päättymistä.28 Viisumin jatkaminen Suomessa Poliisi voi jatkaa viisumin voimassaoloaikaa ja/tai sallitun oleskelun kestoa, mikäli viisuminhaltija voi osoittaa, että jäsenvaltioiden alueelta lähteminen ei ole ylivoimaisen esteen vuoksi tai humanitäärisistä syistä mahdollista ennen myönnetyn viisumin voimassaoloajan ja/tai sallitun oleskelun keston päättymistä. Humanitäärisiä syitä ovat esim. viisuminhaltijan äkillinen vakava sairaus, jonka vuoksi hän ei kykene matkustamaan, tai hänen jäsenvaltiossa asuvan lähisukulaisensa äkillinen vakava sairaus tai kuolema. Ylivoimainen este voi olla vaikkapa lennon peruuntuminen lakon tai sään vuoksi. Näissä tapauksissa viisumin jatkaminen on maksutonta. Viisumisäännöstön mukaan myönnetyn viisumin voimassaoloaikaa ja/tai sallitun oleskelun kestoa voidaan lisäksi jatkaa, jos viisumin haltija voi osoittaa, että viisumin voimassaolon tai oleskelun keston jatkaminen on tarpeen vakavista henkilökohtaisista syistä. Vakava henkilökohtainen syy voi olla esimerkiksi tärkeiden liikeneuvottelujen jatkuminen ennakoitua pidempään tai jo aiemmin sairastuneen sukulaisen tilan äkillinen huonontuminen. Jos viisumia jatketaan vakavien henkilökohtaisten syiden vuoksi, käsittelymaksu on 30 euroa.29 Lisäksi matkustajavakuutuksen voimassaolon tulee kattaa pidennetty aika. Ulkoministeriön Passi- ja viisumiyksikkö 26.5.2011 Ulkoministeriön Passi- ja viisumiyksikkö, Lähetystöneuvos Vesa Häkkinen 14.3.2011 28 Rajavartiolaitoksen esikunta 30.3.2011 29 Poliisi.fi - Viisumia koskevat ohjeet sivulla http://www.poliisi.fi/poliisi/home.nsf/pages/262D4C47817F3171C22577D10030 76F6?opendocument 26 27 15 Viisumin mitätöiminen ja kumoaminen Jo myönnetty viisumi mitätöidään, mikäli myöhemmin havaitaan, etteivät viisumin myöntämisen edellytykset täyttyneet viisumia myönnettäessä. Viisumi kumotaan, mikäli viisumin myöntämisen edellytykset eivät täyty viisumin myöntämisen jälkeen.30 Ulkomaalaislain 31 § mukaan viisumin mitätöi tai kumoaa Suomen edustusto, jos ulkomaalainen oleskelee ulkomailla. Rajatarkastuksen yhteydessä viisumin mitätöi tai kumoaa rajatarkastusviranomainen. Maahanmuuttovirasto, poliisilaitos tai rajatarkastusviranomainen mitätöi tai kumoaa viisumin, jos ulkomaalainen oleskelee Suomen alueella.31 Muutoksenhaku viisumipäätökseen Viisumisäännöstön mukaan viisumipäätökseen on oltava mahdollisuus hakea muutosta. Ulkomaalaislain mukaan viisumipäätöksestä ei voi valittaa, mutta siihen voi hakea oikaisua. Tämä oikaisuvaatimus mahdollistettiin ulkomaalaislain muutoksilla 5.4.2011 alkaen. Henkilöille, joiden viisumi on evätty, mitätöity tai kumottu, annetaan päätöstä koskevan ilmoituksen ohella erillinen oikaisuvaatimusohje. Oikaisuvaatimus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Oikaisuvaatimus on tehtävä kirjallisesti joko suomeksi tai ruotsiksi.32 Viisumipäätökseen voi hakea oikaisua päätöksen tehneeltä viranomaiselta. Tämä koskee sekä viisumin epäämis-, mitätöinti- että kumoamispäätöksiä. Viranomaisen on käsiteltävä oikaisuvaatimus ilman aiheetonta viivytystä. Oikaisuvaatimuksen saa ratkaista asianosaista kuulematta, jollei kuuleminen ole erityisestä syystä tarpeen. Oikaisuvaatimukseen tehtävään päätökseen ei esitetä perusteluita siltä osin, kuin on kyse viisumin epäämis-, mitätöintitai kumoamispäätöksen perustana olevasta toisen Schengen-valtion tai kolmannen maan viranomaiselta saadusta viisuminhakijaa koskevasta tiedosta, jonka mukaan viisuminhakija saattaa vaarantaa Schengen-valtion yleistä järjestystä, turvallisuutta taikka kansallista turvallisuutta tai suhteita vieraaseen valtioon. Oikaisuvaatimukseen tehdystä päätöksestä ei voi valittaa edelleen.33 Edellä kuvatusta poiketen Euroopan unionin vapaan liikkuvuuden piiriin kuuluvan henkilön perheenjäsen ei saa hakea viisumipäätökseensä oikaisua, vaan hänen tulee tehdä valitus hallinto-oikeuteen.34 Poliisin tekemästä viisumin jatkamista koskevasta päätöksestä ei ole muutoksenhakuoikeutta, koska kyseessä ei ole uusi viisumipäätös.35 Ulkoasianministeriön internet-sivut: Tietoa viisumivelvollisen maan kansalaisille, http://www.formin.fi/public/default.aspx?n odeid=15717&contentlan=1&culture=fi-FI 31 Ulkomaalaislaki 30.4.2004/301 32 Ulkoasianministeriön internet-sivut: Tietoa viisumivelvollisen maan kansalaisille, http://www.formin.fi/public/default.aspx?n odeid=15717&contentlan=1&culture=fi-FI 33 Ulkoasiainministeriön muistio 30.3.11 (HELM 237-6) Ulkomaalaislain viisumisäännösten muutokset: viisumin epäämisestä, mitätöinnistä ja kumoamisesta saa hakea oikaisua 5.4.2011 alkaen tehdyistä päätöksistä. Ulkoasiainministeriö 34 Ulkoasiainministeriön muistio 30.3.11 (HELM 237-6) Ulkomaalaislain viisumisäännösten muutokset: viisumin epäämisestä, mitätöinnistä ja kumoamisesta saa hakea oikaisua 5.4.2011 alkaen tehdyistä päätöksistä. Ulkoasiainministeriö 35 Ulkoministeriö, Passi- ja viisumiyksikkö, Lähetystöneuvos Vesa Häkkinen 5.5.2011 30 16 3.2 Viisumien myöntäminen laillista maahanmuuttoa varten - erityiset menettelytavat 3.2.1 Kansalliset käytännöt kolmansien maiden kansalaisten maahantuloa varten Kuten tässä tutkimuksessa on aiemminkin jo todettu, Suomessa myönnetään vain Schengenviisumeita korkeintaan kolmen kuukauden mittaista oleskelua varten. Suomessa viisumi nähdään lyhytaikaiseen oleskeluun tarkoitettuna maahantulolupana, jossa oletusarvona on, että henkilö aikoo poistua Schengen-alueelta viisumin voimassaoloaikana. Viisumia ei Suomessa nähdä hyväksyttävänä maahanmuuton väylänä, vaan muuttoaikeissa olevan odotetaan hakevan suoraan oleskelulupaa. Viisumipäätöstä harkittaessa olennaista on sen selvittäminen, aikooko hakija poistua Schengen-alueelta ennen viisumin voimassaolon päättymistä. Edustustojen viisumihakemuksia käsittelevä henkilöstö saa asiakirjatutkintaan liittyvää koulutusta Keskusrikospoliisilta ja Rajavartiolaitokselta. Skenaario: Viisumi ja oleskelulupa ovat toisistaan erilliset luvat – lupaa haettava ulkomailta ennen maahan saapumista Suomessa on noudatettu hallitun maahanmuuton periaatetta, jossa oleskelulupaa haetaan ennalta, jo ennen maahan saapumista. Viisumi on tarkoitettu lyhytaikaista oleskelua varten ja viisumia myönnettäessä ajatellaan lähtökohtaisesti, että henkilö poistuu Schengen-alueelta viisumin voimassaoloaikana. Viisumia ei siis myönnetä pysyvään Suomessa oleskeluun tai sellaisen aloittamista varten. Viisumin myöntämisen edellytykset eroavat oleskeluluvan myöntämisen edellytyksistä, esimerkiksi viisumeissa tehdään paikallista Schengenedustustojen välistä yhteistyötä pyrkimyksenä harmonisoida samassa asemamaassa toimivien eri Schengen-maiden edustustojen viisuminmyöntökäytäntöjä. Oleskelulupien osalta taas pyritään, että hakija saa samanlaisen päätöksen hakemukseensa huolimatta siitä, minkä edustuston kautta tai mistä maasta käsin hän oleskelulupaa hakee. Viisumin ja oleskeluluvan myöntäminen eivät ole sidoksissa toisiinsa. Oleskelulupaa myöntäessään Maahanmuuttoviraston käsittelijä tarkistaa henkilön viisumihistorian ennen lupapäätöksen tekemistä; esimerkiksi merkintä aiemmasta viisumirikkomuksesta voi vaikuttaa oleskelulupapäätökseen. Oleskelulupaa tulee siis lähtökohtaisesti hakea ja hakemuksen ratkaisua odottaa ulkomailla, ei Suomessa. Ainoa poikkeus tässä ovat Suomen kansalaisen perheenjäsenet, jotka saavat tulla viisumilla Suomeen odottamaan oman oleskelulupahakemuksensa ratkaisemista. Ulkomaalaislain 49 § kohta 5 mahdollistaa tosin oleskeluluvan myöntämisen jo maassa olevalle henkilölle, jos edellytykset luvan myöntämiselle olisivat joka tapauksessa täyttyneet myös ulkomailla ja olisi kohtuutonta olla myöntämättä lupaa. Hallituksen esityksessä ulkomaalaislaiksi vuodelta 2003 kuvaillaan vanhan lainsäädännön aikaista tilannetta viisumien osalta näin: Viisumi matkailua tai muuta lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävänä lupana. Ulkomaalaislain viisumia koskevat säännökset on voimassa olevassa ulkomaalaislaissa otsikoitu matkailuksi. Samoin viisumin määritelmässä matkailu on otettu esimerkiksi lyhytaikaisesta oleskelusta. Käytännössä viisumilla maahan saapuvien henkilöiden matkan tarkoituksena on usein myös sukulaisvierailu, opiskelu, sairaanhoidon 17 tarve tai työministeriön päätöksellä työlupavelvollisuudesta vapaaksi säädetyn työn tekeminen. Lyhytaikaisena oleskeluna on pidetty enintään kolmen kuukauden pituista oleskelua, jonka tarkoituksena ei ole maahanmuutto eikä työlupavelvollisuuden piiriin kuuluvan työn tekeminen. Voimassa olevia viisumisäännöksiä on vakiintuneesti tulkittu siten, että ulkomaalaisen, jonka pyrkimyksenä on jäädä maahan vierailunsa päätyttyä, on viisumin sijasta haettava oleskelulupaa ennen maahan saapumistaan. Jos tällainen tarkoitus käy viisumihakemuksen käsittelyn yhteydessä selville, hakijalle ei yleensä myönnetä viisumia. Viisumin myöntämistä henkilölle, jonka oleskelulupa-asia on vireillä, harkitaan tapauskohtaisesti hakijan kokonaistilanne huomioon ottaen. Viisumi voidaan myöntää henkilölle, jonka oleskelulupa-asia on vireillä, jos ei ole aihetta epäillä, että henkilö kieltäytyy poistumasta maasta viisumin umpeuduttua. Merkkinä myönteisestä suhtautumisesta paluuseen on pidetty muun muassa voimassa olevaa työsuhdetta, ulkomailla asuvia ydinperheen jäseniä sekä sitä seikkaa, että ulkomaalaiselle aiheutuvat kustannukset sekä hänen toimeentulonsa taso huomioon ottaen poistumisvelvollisuutta viisumin umpeutuessa voidaan pitää kohtuullisena. Suomen lähialueilla asuville on yleensä myönnetty viisumi, vaikka oleskelulupahakemus on vireillä. Poikkeuksena siitä pääsäännöstä, että ulkomaalaisen on haettava oleskelulupaa ennen maahan saapumistaan, ovat ETA-valtion kansalaisten ulkomaalaiset puolisot ETA-valtion kansalaisen hyödyntäessä henkilöiden vapaan liikkuvuuden oikeuttaan. Puoliso, joka on kolmannen maan kansalainen, saa maahantuloaan varten maksuttomasti Schengen-viisumin, minkä jälkeen hänen tulee päähakijan tavoin panna Suomessa vireille oleskelulupahakemus.36 Hallituksen esityksessä todettiin oleskelulupien suhteesta viisumeihin näin: Oleskelulupa on määritelty osittain käänteisesti siten, että sillä ei tarkoiteta viisumia, jolla määritelmänsä mukaisesti tarkoitetaan matkailua tai siihen verrattavaa lyhytaikaista oleskelua varten myönnettävää lupaa tai päätöstä.37 -- Vallitsevan hallintokäytännön mukaisesti harkittaessa oleskeluluvan myöntämistä Suomessa huomiota on edellytysten lisäksi kiinnitetty siihen, mikä on ollut oleskelulupahakemuksen Suomessa jättäneen ulkomaalaisen maahantulon tarkoitus. Jos ulkomaalainen on esimerkiksi saapunut maahan vierailua varten myönnetyllä viisumilla, hänen on katsottu antaneen vääriä tietoja maahantulonsa todellisesta tarkoituksesta, jos hän on pian maahantulonsa jälkeen hakenut oleskelulupaa. Viisumi myönnetään ainoastaan matkailua tai siihen verrattavaa lyhytaikaista oleskelua varten. Jos ulkomaalainen olisi viisumia hakiessaan ilmoittanut maahantulonsa tarkoituksen olevan esimerkiksi pysyvä perhe-elämän viettäminen Suomessa, hänet olisi ohjattu hakemaan oleskelulupaa.38 Kausityö viisumilla Marjanpoiminta on tavallisinta viisumilla tehtävää kausiluonteista työtä Suomessa. Lähetystöneuvos Vesa Häkkinen Ulkoasiainministeriöstä piti Maahanmuuttovirastossa 13.4.2011 aiheesta alustuksen, jossa hän totesi mm. seuraavaa: HE 28/2003 vp, s. 15 http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2003/20030028.pdf HE 28/2003 vp, s. 19 http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2003/20030028.pdf 38 HE 28/2003 vp. s. 22 http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2003/20030028.pdf 36 37 18 Ulkomaalaislain 81 § 4. kohdassa todetaan, että marjanpoiminta, sadonkorjuu ja turkistarhaus ovat sellaisia aloja, joille voi tulla kolmen kuukauden viisumilla töihin. Viisumivapaista maista saa samoin tulla kolmeksi kuukaudeksi työskentelemään näillä aloilla ilman työlupaa. Tällaisia henkilöitä tulee Suomeen paljon ja heitä ei tilastoi kukaan. UM:n mukaan Suomeen tulee vuosittain noin 12 000 viisumivelvollista marjanpoimijaa. Heistä noin 8000 menee työsuhteisiin marjatiloille ja noin 4000 metsämarjanpoimintaan. Suurin lähtömaa on Venäjä, noin 6000 tulijaa, he menevät enimmäkseen marjatiloille töihin. Lisäksi osalla venäläisistä poimijoista on jo Suomen-viisumi muista syistä ja he saattavat käydä lisäksi poimimassa marjoja, mutta eivät siis tilastoidu näihin lukuihin mukaan. Toiseksi suurin lähtömaa on Ukraina, sieltä tulee noin 3500 poimijaa vuosittain, tiloille arviolta 3000 ja metsiin noin 600-700 poimijaa. Kolmanneksi suurin lähtömaa on Thaimaa, josta saapuu noin 2500 luonnonmarjojen poimijaa ja 200-300 poimijaa tiloille. Seuraavaksi suurimmat lähtömaat ovat Moldova ja Valko-Venäjä. Suomi ja Ruotsi ovat ainoita maita, joissa tällainen on (ollut) mahdollista – Ruotsissa ei voi nykyisin enää poimia marjoja verotta, vaan marjanpoimintaa voi tehdä ainoastaan työsuhteessa. Kutsujana tulee olla vakavarainen alalla toimiva Suomeen rekisteröitynyt yritys. Tällä hetkellä esim. Thaimaasta marjanpoimijoita kutsuu Suomeen noin kymmenisen yritystä. UM antaa vuosittain ohjeet marjanpoimijoiden viisumeista omille edustustoilleen, samat ohjeet julkaistaan UM nettisivuilla (kts. Liite 1.). Kutsujayrityksiltä pyydetään ennakkoon selvitys edustustoille, paljonko poimijoilla kuluu rahaa kiinteisiin kuluihin (matkat, majoitus, ruoka ym.) ja paljonko he arviolta tulevat tienaamaan. Yrityksiltä pyydetään myös jälkiselvitykset, miten paljon poimijoilla meni rahaa kuluihin ja paljonko he tienasivat työllään. Huomio on kiinnittynyt Kaukoidästä tulleisiin poimijoihin, joilla on suuret matkakulut ja kiinteälle ajalle määritelty viisumi, jos sato onkin huono niin he joutuvat helposti ongelmiin. Matkasuunnitelmat on tehtävä hyvissä ajoin ennen kuin on tietoa millainen sato on tulossa (esim. metsämarjat) ja lentoliput ostetaan tietyille päiville, joten kotiin ei voi palata aiemmin vaikkei marjoja olisikaan. Esimerkiksi vuonna 2008 metsämarjasato jäi huonoksi ja osa thaimaalaisista poimijoista palasi kotiin velkaisina. Keskimääräinen tienesti thaimaalaisilla metsämarjanpoimijoilla Suomessa on ollut noin 3000 euroa kolmen kuukauden jaksolta. Vähemmistövaltuutettu on kantanut huolta tästä aiheesta ja antoi UM:lle ohjeet 12/2008 ulkomailta saapuvien marjanpoimijoiden suojelemiseksi. 19 Metsämarjat voi myydä verotta (kuten suomalaisetkin voivat tehdä) mutta tiloilla työskentelevät (esim. mansikanpoimijat) maksavat veroja Suomeen. Kutsujayritys sitoutuu ostamaan kaikki kutsutun poimimat marjat, mutta poimijan ei ole pakko myydä kutsujalle, vaan hän saa myydä kelle haluaa. Kyseessä on monisyinen yhtälö, yhtäältä on huomioitava Suomen elinkeinoelämän tarpeet (ilman marjanpoimijoita ei tultaisi toimeen), toisaalta myös ulkopolitiikka (esim. miten thaimaalaisia marjanpoimijoita täällä kohdellaan, sekä miten ilmiöön liittyvät ongelmat ja muut asiat heijastuvat myös Suomen Thaimaan ulkosuhteisiin). Metsämarjanpoimijoiden yhteydessä ei ole UM:n mukaan esiintynyt tavanomaista viisumien väärinkäyttöä, marjanpoimijat eivät ole jääneet maahan viisumien päätyttyä. Ongelmat viisumeissa ovat liittyneet toimeentulokysymyksiin. Tulossa oleva EU:n kausityödirektiivi tulee koskemaan vain työsuhteisia henkilöitä. Metsämarjanpoiminta on Suomessa jokamiehenoikeuteen perustuvaa eikä työsuhteista, eli kausityödirektiivi ei koske tätä aktiviteettia. Se, että metsämarjanpoiminta on Suomessa jokamiehenoikeus, on eurooppalaisittain poikkeuksellinen kuriositeetti. Suomen kannalta pointti tässä asiassa on se, että maahan halutaan saada lyhytaikaista kausityövoimaa marjanpoimintaan, koska siihen on jatkuvasti ollut tarvetta; asia on haluttu järjestellä viisumipohjalta, jotta sitä voitaisiin hallinnoida ja kontrolloida paremmin. Ongelmiin, kuten toimeentulokysymyksiin, on pyritty puuttumaan ohjein. Viisumien myöntäminen marjanpoimintaan ei varsinaisesti ole laillisen maahanmuuton edistämistä, koska tarkoituksena on, että marjanpoimijoiden oleskelu Suomessa on lyhytkestoista, viisumisäännöksen mukaisesti. Se on kuitenkin osaltaan jokavuotisen työvoiman tarpeen täyttämistä. UlkL 81 § mukaan ulkomaalainen voi tehdä Suomessa ansiotyötä ilman oleskelulupaa.39 Ilman oleskelulupaa tapahtuva maassa oleskelu voi perustua viisumiin tai viisumivapauteen. Työnteko-oikeus on voimassa vain Suomessa, vaikka Suomessa on käytössä Schengenviisumi, joka oikeuttaa liikkumaan myös Schengen-alueella. Jos henkilö on käyttänyt viisumivapausaikansa loppuun tai Schengen-viisumin oleskelupäiviä ei ole enää jäljellä, henkilön on haettava oleskelulupaa työnteon perusteella. Jos viisumi on myönnetty lyhemmäksi ajaksi kuin kolmeksi kuukaudeksi tai jos jäljellä olevaa viisumivapaata oleskelua on vähemmän kuin kolme kuukautta, työnteko-oikeus on voimassa vain tämän lyhemmän ajan. Jos on etukäteen tiedossa, että työ kestää yli kolme kuukautta, tulisi ulkomaalaisen hakea työnteossa edellytettävää oleskelulupaa. Suurimmassa osassa ULkL 81§ 1 momentin tarkoittamia tilanteita oikeus työntekoon koskee lain sanamuodon mukaan tilanteita, joissa ulkomaalainen ”tulee” työhön eli maahantulon peruste on säännöksessä mainittu työnteko. Säännöksen tarkoituksena ei ole luoda maassa matkailutarkoituksessa oleskeleville ”turistityömarkkinoita”. Lisäksi UlkL 11§ 1 momentin 3 kohdan mukaan ulkomaalaisen tulee pystyä tarvittaessa esittämään asiakirjoja, joilla osoitetaan suunnitellun oleskelun tarkoitus ja edellytykset sekä UlkL 148§ 1 momentin 3 kohta, jonka mukaan ulkomaalainen voidaan käännyttää, 39 Loput tekstikappaleet tämän otsikon alla olevasta tekstistä poimittu teoksesta: Ulkomaalainen työntekijä – rekrytointi, maahantulo ja työnteko, Olli Sorainen Työsuhdekirjasto, Edita publishing , 2007 20 jos hän on viisumia hankkiessaan antanut tahallaan matkaansa koskevia, viisumin myöntämiseen vaikuttavia vääriä tietoja. Viisumivapaan maan kansalaista koskee saman pykälän 2 momentti, jonka mukaan käännyttää voidaan ilman oleskelulupaa maahan tullut ulkomaalainen, jonka oleskelu Suomessa edellyttäisi viisumia tai oleskelulupaa, mutta joka ei ole sitä hakenut. UlkL 81§:ssä tarkoitettu työnteko koskee seuraavia tilanteita: 81 § momentti 1: ○○ tulkki, opettaja, asiantuntija ja urheilutuomari (kohta 1), kutsun tai sopimuksen nojalla ○○ ammattitaiteilija, urheilija, mukaan lukien avustava, huoltava ja valmentava henkilökunta (kohta 2) ○○ merimiehet (kohta 3) ○○ poiminta ja korjuutyö sekä turkistarhatyö (kohta 4) ○○ turvapaikanhakijat (kohta 5) ○○ palvelujen tarjoamisvapauden piiriin kuuluva hankintatyö (kohta 6) 81§ momentti 2: ○○ tuote-esittelijä, elokuvatyöntekijä, moottoriajoneuvon henkilökunta ja matkanjohtaja (kohta 1) ○○ seuramatkan matkanjohtaja (kohta 3) Huomionarvoista on, että asiantuntijan käsitettä ei ole Suomen ulkomaalaislaissa määritelty. Haettaessa viisumia asiantuntijatehtävissä toimimista varten tulisi valtioneuvoston päätöksen mukaan voida esittää, että tehtäviin sisältyy tutkimusta, tieteellisten tai taiteellisten menetelmien tai hallinnollisten tai elinkeinoelämän säädösten soveltamista tai opettamista tai johtotehtäviä. Tällä päätöksellä on ohjattu, mutta ei kuitenkaan ole voitu rajoittaa säännöksen soveltamisalaa. Yleiskielen mukainen tulkinta ulkomaalaislain 5 §:n sisältämä suhteellisuusperiaate huomioiden mahdollistaa myös muut kuin valtioneuvoston päätöksessä tarkoitetut tehtävät. Varsinkin silloin, kun kyse on muusta kuin korkeakoulututkintoa edellyttävästä työstä, harkinnassa vaikuttaa myös tehtävästä maksettava palkka tai palkkio, jonka voi odottaa olevan olennaisesti korkeampi kuin mitä vastaavansisältöisestä tehtävästä yleensä maksetaan. Turkistarhatyötä hallintovaliokunta40 näyttäisi rajoittavan siten, että oleskelulupavapautus olisi voimassa silloin, kun on kyse sesonkiluonteisesta turkiseläinten nahoitustyöstä, jotka ajoittuvat marras-joulukuulle, tai tarhaeläinten paritteluvaiheesta johtuvasta kiireellisistä työtehtävistä, jotka puolestaan ajoittuvat maalis-huhtikuulle. 3.2.2 Haasteet ja menestystekijät laillisen maahantulon edistämisessä Viisumipolitiikkaa voi käyttää maahanmuuton edistämisessä siinä mielessä, että kielteiset viisumipäätökset, epäluotettava informaatio hakemiseen liittyvistä menettelytavoista ja asiakirjoista sekä epäystävälliseksi koettu kohtelu vaikuttavat kyseisen maan imagoon viisumia hakevien ihmisten mielissä. EU:n ja sen jäsenmaiden imago maahanmuuton potentiaalisina kohdemaina muotoutuu ulkomailla paljolti niiden noudattaman viisumipolitiikan ja -käytäntöjen kautta. Puolalaisen tutkijan vuonna 2006 tekemässä EU-vertailussa Suomi sai tässä mielessä hyvät arvosanat.41 40 41 HaVM 4/2004 vrt. Visa Policies of European Union Member States, s. 52. 21 Ulkoministeriö pyrkii viisuminmyöntämiskäytännöissään hyvään palveluun ja viisumisäännösten asiakasystävälliseen tulkintaan, edistäen sitä kautta myönteistä Suomikuvaa sekä maahanmuuttokiinnostusta.42 3.3 Viisuminmyöntämismenettelyt laittoman maahantulon estämiseksi 3.3.1 Laittoman maahantulon torjunta viisumin myöntämisen ja seurantatoimien yhteydessä Viisumihakemuksen ratkaisemisessa on keskeistä sen harkinta, aikooko hakija poistua Schengen-alueelta ennen viisumin päättymisajankohtaa. Henkilön laittoman maahantulon riskiä arvioidaan mm. tarkastelemalla hänen sidoksiaan kotimaahansa (perhe, työ, koti). Lisäksi hakijaa voidaan vaatia esittämään paluumatkaan oikeuttava matkalippunsa. Paluulippuvaatimuksesta päätetään pääsääntöisesti paikallisessa Schengen-yhteistyössä, joten tässä esiintyy vaihtelua eri edustustojen kesken.43 Viisumihakemustiedot syötetään viisumijärjestelmä Suviin, joka sisältää viisuminhakutietojen lisäksi automaattiset ja suorat yhteydet useaan viranomaisrekisteriin. Esimerkiksi jos viisuminhakija on edellisen vierailunsa aikana syyllistynyt rikoksiin Suomessa, tieto siitä tulee näkyviin viisumihakemuksen käsittelijälle. Tarvittaessa viisumihakemus voidaan lähettää lausunnolle Suomeen joko ulkoasiainministeriöön tai Suojelupoliisiin tai molempiin.44 Jos hakijan passista ilmenee, että joku toinen Schengen-maa on evännyt hakijalta viisumin, niin viisumihakemusta käsittelevä Suomen edustusto ottaa yhteyttä kyseisen maan edustustoon.45 Hakemuksen liitteenä olevien asiakirjojen aitous tarkastetaan. Edustustojen viisumihakemuksia käsittelevä henkilöstö saa asiakirjatutkintaan liittyvää koulutusta Keskusrikospoliisilta ja Rajavartiolaitokselta. Lisäksi epäilyttävät asiakirjat voidaan viedä edustustossa mahdollisesti työskentelevän poliisin tai Rajavartiolaitoksen yhdysmiehen tutkittavaksi. Edustusto voi pyytää hakijan henkilökohtaiseen haastatteluun selvittämään matkan tarkoitusta. Kaikkia hakijoita ei haastatella, vaan hakijat profiloidaan hakemusten perusteella. Esimerkiksi ensi kertaa viisumia hakeva tai suuren laittoman maahantulon riskin alueelta tuleva hakija haastatellaan todennäköisimmin.46 Schengen-alueelle saavuttua viisumisäännösten rikkomuksia tulee esiin joko rajalla henkilön yrittäessä poistua maasta tai sisämaassa poliisin tutkinnan tai valvonnan yhteydessä. Ulkoasiainministeriö, passi- ja viisumiyksikkö, haastattelu 31.3.2011 Ulkoasiainministeriö, Passi- ja viisumiyksikkö 19.5.2011 44 Ulkoasiainministeriö, Passi- ja viisumiyksikkö 19.5.2011 ja Rajavartiolaitoksen esikunta 30.3.2011 45 Ulkoasiainministeriö, Passi- ja viisumiyksikkö 19.5.2011 46 Ulkoasiainministeriö Passi- ja viisumiyksikkö, haastattelu: 31.3.2011; Ulkoasiainministeriö Lähetystöneuvos Vesa Häkkinen MIGRI Viisumikoulutus 14.3.2011 42 43 22 Ulkorajalla henkilön poistuessa maasta Rajavartiolaitos voi selvittää, oliko henkilö Suomessa niillä asioilla joilla ilmoitti olevansa viisumia hakiessaan. Maassa oleskelun tarkoitukseen liittyvillä epäselvyyksillä voi olla vaikutusta seuraavien viisumien myöntämiseen.47 Viisumin voimassaoloajan ylittämisiä ei voida nykyisellään valvoa. Jos henkilö tulee Suomeen Suomen myöntämällä Schengen-viisumilla mutta poistuu Schengen-alueelta jonkun toisen ulkorajan kautta, ei hänen poistumisestaan jää Suomen viranomaisille mitään tietoa. 3.3.2 Muut toimet laittoman maahantulon estämiseksi viisumeita myönnettäessä Edustustojen toiminnan avulla laittomaan maahantuloon ja maahanmuuttoon pystytään vaikuttamaan jo ennalta. Ennaltaehkäisevä torjunta on tehokasta, taloudellista ja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta tärkeää.48 Laittoman maahantulon torjuntaa viisumiasioissa on pyritty tehostamaan kouluttamalla edustustojen viisumivirkailijoita, lähettämällä asiantuntijoita edustustoihin sekä keräämällä ja jakamalla laittomaan maahantuloon liittyvää tietoa viranomaisten kesken. Koulutus ja ohjeistus Ulkoministeriö kouluttaa edustustojensa viisumihenkilöstöä viisumiasiainkursseilla. Koulutukseen kuuluu myös Keskusrikospoliisin järjestämä osuus asiakirjaväärennösten tunnistamisesta. Lisäksi eri viranomaisten yhteistyönä on järjestetty ihmiskauppaan liittyvää koulutusta. Asiantuntijoiden lähettäminen edustustoihin Tietyissä edustustoissa toimii maahanmuuttoalan asiantuntijoita, joiden päätehtävänä on torjua laitonta maahantuloa Schengen-alueelle. Näitä asiaintuntijoita ovat Rajavartiolaitoksen, poliisin ja Maahanmuuttoviraston lähettämät yhdyshenkilöt. Viranomaisten yhteiset, EU:n ulkorajarahaston rahoitustuella toimivat yhdyshenkilöt (Immigration Liason Officer) toimivat Addis Abebassa ja New Delhissä. Rajavartiolaitoksen yhdyshenkilöverkoston yhdyshenkilöt toimivat Pietarissa, Moskovassa, Petroskoissa, Murmanskissa, Pekingissä, Tallinnassa ja Riikassa. Lisäksi Nigerian Abujassa toimii osan vuotta väliaikainen Rajavartiolaitoksen yhdyshenkilö. Rajavartiolaitoksen yhdyshenkilötoiminnan tarkoituksena on tukea kansallista rikostorjuntaa. Näiden yhdyshenkilöiden tehtävänä on edistää laittoman maahanmuuton ehkäisemistä ja torjuntaa, laittomien maahanmuuttajien paluuta ja laillisen maahanmuuton hallintaa. Yhdyshenkilöt tukevat viisumi- ja oleskelulupahakemusten käsittelyä, tutkivat epäilyttäviä matkustusasiakirjoja ja muita matkustamiseen liittyviä asiakirjoja, sekä kouluttavat ja tukevat toimipisteen työtekijöitä matkustusasiakirjojen oikeellisuuden selvittämisessä. Samalla Rajavartiolaitoksen yhdyshenkilöt toimivat tiiviissä yhteistyössä Suomen edustustoihin sijoitettujen poliisin ja tullin yhdyshenkilöiden kanssa.49 Esimerkiksi 1.7.2011 Suomen Delhin suurlähetystöön matkustaa 6 kk komennukselle rajavartiolaitoksen edustaja ja samanaikaisesti sinne menee maahanmuuttoviraston maahanmuuttoyksikön tarkastaja yhden kuukauden työkomennukselle saamaan oppia dokumenttien oikeellisuuden tutkimisesta.50 Rajavartiolaitoksen esikunta 30.3.2011 Laittoman maahantulon vastainen toimintaohjelma 2010 – 2011. Poliisin ylijohdon julkaisusarja 5/2009. s.17 49 Laittoman maahantulon vastainen toimintaohjelma 2010 – 2011. Poliisin ylijohdon julkaisusarja 5/2009. s.18 50 Maahanmuuttovirasto Intranet (SUVI) Haastattelu: Lähetystöneuvos Vesa Häkkinen, Ulkoministeriö, Passi- ja viisumiyksikkö, Rajavartiolaitoksen esikunta 30.3.2011 47 48 23 Poliisin yhdyshenkilötoimintaa koordinoi Keskusrikospoliisi. Poliisin yhdyshenkilöt hoitavat erilaisia kansainväliseen rikollisuuteen liittyviä tehtäviä, mutta avustavat edustustoa myös laittoman maahantulon torjuntaan liittyvissä asioissa. Poliisin yhdyshenkilöt ovat tarvittaessa mukana viisumihakemusten käsittelyssä: he voivat avustaa asiakirjojen tutkinnassa tai osallistua viisumihaastatteluun. Kielteiset viisumipäätökset kiertävät yleensä poliisin kautta, jos syynä kielteiseen päätökseen on henkilön rikostausta, epäily siitä että viisuminhakija on mukana rikollisessa toiminnassa tai terrorismiepäily. Terrorismiepäilyjen kohdalla otetaan yhteyttä Suojelupoliisiin. Erityisesti Kiinassa ja Venäjällä poliisiyhdyshenkilöiden toiminta painottuu laittoman maahantulon torjuntaan. Suomella näitä yhdyshenkilöitä on 12 ja lisäksi käytössä on myös yhteispohjoismaisia PTN-yhdyshenkilöitä51, joita voidaan käyttää jos suomalaista yhdyshenkilöä ei ole paikalla. Pohjoismaisia PTN-yhdyshenkilöitä on yhteensä noin 50.52 Laittomaan maahantuloon liittyvän tiedon kerääminen ja jakaminen Laitonta maahantuloa pyritään torjumaan myös keräämällä ja jakamalla tietoa viranomaisten kesken. Laittoman maahantulon arviointiraportti julkaistiin kesäkuussa 2011 ja sitä on tarkoitus päivittää puolivuosittain laittoman maahantulon torjunnan virkamiestyöryhmän toimesta. Kyseessä on poikkihallinnollinen raportti, jolla kuvataan laitonta maahantuloa ilmiönä eri hallinnonalojen lukujen kautta. Laittomaan maahantuloon liittyviä tilastoja kerää Keskusrikospoliisi. Lisäksi edustustoissa toimivat poliisiyhdyshenkilöt välittävät Keskusrikospoliisille tietoa erilaisista epäilyttävistä ilmiöistä, joita viisumi- ja oleskelulupahakemusten kautta tulee esiin. 3.3.3 Haasteet ja menestystekijät laittoman maahantulon torjunnassa Haasteet Schengenin sisäinen ihmisten vapaa liikkuvuus ja yhteinen Schengen-viisumijärjestelmä tuovat omat haasteensa laittoman maahantulon torjuntaan. Sekä poliisin että Rajavartiolaitoksen mukaan vapaan liikkuvuuden alue menettää merkitystään koko ajan, koska sisämaan ulkomaalaisvalvontaa on lisättävä sitä mukaa kun ulkorajavalvonta valtion rajalla vähenee.53 Suomessa laittomasti oleskelevia tavataan yhä enemmän sisämaassa, mistä kertoo se että poliisin käsittelemien ulkomaalaisrikkomusten määrä on viime vuosina lisääntynyt, kun taas Rajavartiolaitoksessa se on vähentynyt.54 Suomeen suuntautuu laitonta maahantuloa enemmän Schengenin sisältä kuin ulkopuolelta. Jopa 90 % Suomessa laittomasta oleskelusta kiinnijoutuneista henkilöistä arvioidaan saapuneen maahan sisärajojen kautta. Pohjoismaiden poliisi- ja tulliviranomaisilla on yhdyshenkilöverkosto (PTN eli Polis och Tull i Norden mot narkotika), joka kattaa noin 20 maata ympäri maailman. Verkostoon kuuluvat yhdyshenkilöt ovat kaikkien Pohjoismaiden käytössä mm. Albaniassa, useissa Balkanin alueen maissa, Puolassa, Turkissa, Thaimaassa, Laosissa, Vietnamissa, Pakistanissa ja Yhdistyneissä Arabiemiirikunnissa. PTN-yhteistyö käynnistyi vuonna 1972 pääasiassa huumausainerikollisuuden torjunnan tarpeisiin. Myöhemmin toiminta on laajentunut muunkin vakavan järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan. Lähde: Keskusrikospoliisi, http://www.keskusrikospoliisi.fi/poliisi/krp/home.nsf/pages/3C6929FB285B13C4C2256C8A0039D456?o pendocument 52 Keskusrikospoliisi 11.3.2011 53 Rajavartiolaitoksen esikunta 30.3.2011, Helsingin poliisilaitos 8.4.2011 54 Etelä-Suomen Sanomat 11.5.2011 51 24 Viisumilla Schengen-ulkorajan ylittävän henkilön Schengen-alueelle saapumisen ajankohta ja rajanylityspaikka tietyssä jäsenvaltiossa on helppoa selvittää. Jos taas henkilö saapuu Suomeen Schengenin sisärajan kautta, on maahantulosta hankalaa saada tarkkaa tietoa. Samoin sen selvittäminen, missä ja milloin kyseinen henkilö poistui Suomesta Schengensisärajan kautta, on jokseenkin mahdotonta, jos hän ei ylittänyt Schengenin ulkorajaa Suomesta poistuessaan. Laittoman maahantulon torjunnassa haasteena ovat myös jäsenmaiden erilaiset tulkinnat viisumisäännöksistä ja erilaiset hallintokulttuurit. Paikallisesta Schengen-yhteistyöstä huolimatta viisumin saamisessa eri Schengen-maihin on eroja. Joidenkin maiden edustustoista on helpompaa saada viisumi kuin toisten, vaikka kyseessä on samanlainen maahantulolupa koko Schengen-alueelle. Laittoman maahantulon torjunnan osalta viisumipolitiikan tulisi olla kaikissa Schengen-edustustoissa yhtenäinen. Käytännön rajavalvontatyössä ongelmia aiheuttaa se, että kaikki Schengen-maat eivät ole hyväksyneet samoja matkustusasiakirjoja, vaan tässä on kansallisia eroja. Lisäksi Schengenmailla on erilaisia kahdenvälisiä sopimuksia jäsenmaiden ja kolmansien maiden välillä, mistä aiheutuu myös sekaannuksia rajalla. Viisumisäännösten ja erilaisten sopimusten suhteen on tulkintaeroja siitä, mitä säännöstä missäkin kohdassa kuuluu soveltaa tai miten vaikkapa Schengen-alueella oleskeltu aika tulee laskea. Ajoittain vastaavia ongelmia on jopa eri viranomaistenkin kesken.55 Laittomasti Suomessa oleskelevien henkilöiden maasta poistamisia hoitavan poliisin mukaan viisumipolitiikan tulee elää tilanteiden mukaan, eri maissa ja eri aikoina tulee noudattaa erilaista politiikkaa. Mitä matalampi on kynnys tulla Suomeen, sen matalampi tulisi olla myös kynnyksen poistaa maasta laittomasti oleskelevat henkilöt. Laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden palauttaminen takaisin kotimaihinsa on haasteellista, jos henkilö on tarkoituksella hukannut matkustusasiakirjansa Schengen-alueelle saapuessaan. Tällaisen henkilön kansalaisuutta voi olla vaikea todistaa, eikä hänen kotimaansa edustusto välttämättä myönnä hänelle kotimatkatodistusta, jos kansalaisuutta ei ole pystytty todistamaan. Näissä tapauksissa olisi hyödyllistä, jos Schengen-viisumin myöntäneellä edustustolla olisi valokuvan lisäksi arkistossaan kopioita asiakirjoista (passi, erilaiset todistukset, tiliotteet jne.), joita on esitetty edustustolle viisumia haettaessa. Näihin asiakirjoihin voisi viitata henkilön kansalaisuutta todisteltaessa.56 Toinen palauttamisiin liittyvä ongelma on kustannukset. Suomi ei ole ottanut käyttöön järjestelyjä sen suhteen, että palauttamisen kustannukset voitaisiin kerätä viisumikutsun esittäneeltä taholta esimerkiksi siten, että kutsujan tulisi tallettaa pantiksi rahaa mahdollisia palautuskustannuksia varten.57 EU:lla on tällä hetkellä voimassa viisumihelpotussopimuksia useiden kolmansien maiden kanssa. Venäjän federaation kanssa solmittu sopimus on tullut voimaan 1.6.2007, sopimukset Albanian, Bosnia ja Hertsegovinan, Makedonian, Moldovan, Montenegron, Serbian ja Ukrainan kanssa tulivat voimaan 1.1.2008 ja Georgian kanssa solmittu sopimus tuli voimaan 1.3.2011.58 Rajavartiolaitoksen esikunta, 30.3.2011 Helsingin poliisilaitos, 8.4.2011 57 Helsingin poliisilaitos, 8.4.2011 58 Ulkoasiainministeriö verkkosivut: Viisumihelpotussopimukset http://www.formin.fi/Public/default.aspx?nodeid=40875&cont entlan=1&culture=fi-FI 55 56 25 Edellä luetellut viisumisopimukset eivät ole tuoneet poliisin ja Rajavartiolaitoksen mukaan Suomessa mitään erityisiä ongelmia laittoman maahantulon suhteen.59 Sen sijaan turvapaikanhakijoiden määrään viisumihelpotussopimuksilla on mahdollisesti ollut vaikutusta. Viisumihelpotus- ja viisumivapaussopimukset alentavat kynnystä hakeutua jäsenvaltioiden alueelle kun mm. matkan hinta laskee ja matkajärjestelyihin kuluva aika ja vaiva pienenevät.60 Oman ongelmansa tuottavat ns. välittäjät, jotka joskus kohtuutontakin korvausta vastaan kyseenalaisesti avustavat viisumin hakijaa ennen hakemuksen vireille panoa ja hankkivat hakijalle tarvittavat asiakirjat. Hakija saattaa sekä lähtömaassa että Schengen-alueella joutua syntyneen velan vuoksi koronkiskurin uhriksi ja näin ollen ajautua ihmiskaupan uhriksi ja/tai laittomaan työntekoon. Usein välittäjät kuuluvat järjestäytyneeseen organisaatioon, joka saattaa myös järjestää laittomia kuljetuksia Schengen-alueelle. Menestystekijät, onnistumiset Suurista viisumimääristä huolimatta suomalainen viisumijärjestelmä on kiistatta toiminut hyvin laittoman maahantulon torjunnassa. Vuonna 2010 Suomessa tavattiin noin 4000 laittomasti maassa oleskelevaa henkilöä. Näistä arviolta 3000 oli Somaliasta, Irakista tai Afganistanista, eli vain 1000 henkilöä oli kotoisin sellaisista maista, joista maahantuloa voidaan tosiasiallisesti ohjata viisumipolitiikalla. Näistä tuhannesta arviolta puolet on saapunut maahan käyttämällä väärin viisumijärjestelmää. Suomi myönsi vuonna 2010 yli miljoona viisumia. Suomeen suuntautuu enemmän laitonta maahantuloa Schengen-alueen sisältä kuin ulkorajojen yli.61 Avainasemassa viisumisäännösten väärinkäytön torjunnassa on edustustojen viisumihakemuksia käsittelevä henkilöstö. Riittävät resurssit, koulutus ja hyvä motivaatio ovat ensisijaisen tärkeitä tekijöitä kuten myös hyvä paikallisten olojen ja ihmisten tunteminen ja kokemus viisumihakemusten käsittelystä.62 Myös eri viranomaisten välinen yhteistyö käytännön tasolla on erittäin tärkeää. Esimerkiksi edustustojen ja poliisin välinen yhteistyö yksittäistapauksissa kerryttää koko ajan yhteistä tietoa sen suhteen, mitä väyliä laittomaan maahantuloon juuri tällä hetkellä eri paikoissa käytetään. Poliisin ja Rajavartiolaitoksen hyvät yhteydet edustustoihin ovat tärkeät, erityisesti niiden maiden osalta jotka ovat ongelmallisia laittoman maahantulon suhteen.63 Poikkihallinnollista yhteistyötä edistävät ulkoasiainministeriön vetämä eri viranomaisten edustajista koostuva kansallinen viisumityöryhmä ja Poliisihallituksen johdolla toimiva laittoman maahantulon tilannetta seuraava viranomaiselin nimeltä Lama-työryhmä.64 Helsingin poliisilaitos 8.4.2011, Rajavartiolaitoksen esikunta 30.3.2011 Maahanmuuttovirasto, Turvapaikkayksikön Oikeus- ja tukipalvelut, 25.5.2011 61 Keskusrikospoliisi 11.3.2011, Rajavartiolaitoksen esikunta 30.3.2011 62 Helsingin poliisilaitos 8.4.2011 63 Helsingin poliisilaitos, 8.4.2011 64 Poliisihallituksen johdolla toimii poikkihallinnollinen työryhmä, niin sanottu Lama-työryhmä, joka koostuu poliisin, rajavartiolaitoksen, Tullin, Maahanmuuttoviraston, sisäasiainministeriön ja ulkoasiainministeriön edustajista. Työryhmän tehtävänä on seurata laittoman maahantulon tilannetta muun muassa keskusrikospoliisin laatiman tilannekuvan avulla, kuulla yhteistyöviranomaisten ja kansalaisjärjestöjen edustajia, tehdä ehdotuksia poikkihallinnollisten yhteistoimintamenetelmien kehittämiseksi sekä määritellä toimenpidesuosituksia naapurimaiden viranomaisten ja kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön kehittämiseksi. Lähde: Laittoman maahantulon vastainen toimintaohjelma 2010 – 2011. Poliisin ylijohdon julkaisusarja 5/2009, s. 25 59 60 26 Ulkoministeriön mukaan koulutuksen, tiedonvaihdon ja ennen kaikkea viranomaisyhteistyön, kuten yhdyshenkilötoiminnan tehostamisella on onnistuttu tehokkaasti torjumaan laitonta alueelle tuloa.65 Myös Poliisihallinto pitää yhtenä keskeisenä menestystekijänä laittoman maahantulon torjunnassa viranomaisten toimivaa ja tehokasta yhteistyötä, josta on osoituksena mm. sisäasiainministeriön johtoryhmän helmikuussa 2010 hyväksymä ensimmäinen kansallinen laittoman maahantulon vastainen toimintaohjelma vuosille 2010-2011. Toimintaohjelma valmisteltiin poikkihallinnollisesti poliisiin johdolla ja ohjelma perustuu sisäisen turvallisuuden ohjelmassa määriteltyihin tavoitteisiin. Lama- toimintaohjelma sisältää noin 30 eri viranomaisille vastuutettua toimenpidesuositusta laittoman maahantulon torjunnan tehostamiseksi. Toimenpidesuositukset vaihtelevat lainsäädäntömuutosehdotuksista operatiivisen toiminnan kehittämiseen. Toimenpidesuosituksiin sisältyy muun muassa useita viisumipolitiikan toteuttamiseen liittyviä suosituksia. Päätoimijat laittoman maahantulon vastaisessa toimenpideohjelmassa ovat poliisi, rajavartiolaitos, Maahanmuuttovirasto, ulkoasiainministeriö ja sisäasiainministeriön maahanmuutto-osasto. Toimintaohjelman toteutumista seurataan Lama-työryhmässä ja sen toteutumisesta raportoidaan puolivuosittain sisäasiainministeriön johtoryhmälle ja sisäisen turvallisuuden ohjelman johtoryhmälle. Toimintaohjelma on tarkoitus päivittää kuluvan vuoden aikana.66 Poliisihallinnon näkemyksen mukaan laittoman maahantulon vastaisen toimintaohjelman johtoajatuksena on, että laittoman maahantulon torjunta tulee suunnata etupainotteiseen toimintaan, mikä käytännössä tarkoittaa viisumiprosessia, jotta kalliisiin jälkikäteisiin toimenpiteisiin ei tarvitsisi ryhtyä. Toisena painopistealueena toimintaohjelmassa on sisämaan ulkomaalaisvalvonnan kehittäminen.67 4. YHTEISTYÖ KOLMANSIEN MAIDEN KANSSA: TAPAUSTUTKIMUKSIA 4.1 Tapaustutkimus I – Venäjä Venäjältä Suomeen tapahtuvan henkilöliikenteen volyymi on huomattava. Vuonna 2010 Venäjän ja Suomen välinen raja ylitettiin yhteensä 6,8 miljoonaa kertaa. Tämä on 15 prosenttia enemmän kuin edellisenä vuonna. Suurin luku oli Vaalimaan-Torfjanovkan asemalla, jossa laskettiin 2,7 miljoonaa rajanylitystä. Päiväennätys tuli 3.1.2010, jolloin 47 000 henkilöä ylitti maiden rajan. Sallan raja-asemalla raja ylitettiin 100 000 kertaa vuonna 2010.68 EU-tasolla Suomi myöntää eniten Schengen-viisumeita Venäjälle. Suomella on omat edustustonsa Venäjällä seuraavissa kaupungeissa: Moskova, Pietari, Murmansk, Petroskoi; Suomea edustaa Pihkovassa Viro ja Jekaterinburgissa Unkari sekä Kaliningradin alueella Liettua. Ulkoasiainministeriö kirjallinen kommentti, 6.7.2011 Poliisihallitus, kirjallinen kommentti 21.6.2011 67 Ibid 68 BarentsObserver.com 7.1.2011 65 66 27 Vaikka suuri osa viisumilla liikkumisesta Venäjältä Suomeen onkin turismia, se ei suinkaan ole ainoa rajaliikenteen laajaa volyymia motivoiva tekijä. Venäläisviranomaisten mukaan vuoden 2010 alkupuoliskolla esimerkiksi Suomeen tehtiin runsaat 1 485000 matkaa, mutta näistä vain noin 310000 luokiteltiin turismiksi. Muu rajan yli liikkuminen oli pääasiassa asiointia tai Suomessa asuvien venäläisten liikkumista.69 Hieman pidempi aikaperspektiivi paljastaa, että vuonna 2005 Suomi myönsi yhteensä 435 000 viisumia ja vuonna 2010 vastaava luku oli jo 1 020 400 viisumia. Viidessä vuodessa kasvu oli 100 prosenttia, josta suurin osa oli Venäjältä. Jos verrataan näitä kokonaislukuja Suomen Pietarin lähetystön vastaaviin lukuihin, niin siellä käsiteltiin vuonna 2005 yhteensä 234 000 viisumihakemusta ja vuonna 2010 vastaava luku oli 743 500. Määrä on viidessä vuodessa kolminkertaistunut. Noin 90 prosenttia Pietarissa myönnetyistä viisumeista on monikertaviisumeita. Ulkoasianministeriön70 arvion mukaan voisi yksinkertaistaen sanoa, että noin 10 prosentilla pietarilaisista on jatkuvasti taskussaan monikertaviisumi Suomeen. Vuoden 2011 tilanne on se, että venäläisten viisuminhaku on rikkonut kaikki ennätykset ja Suomen-viisumien myöntäminen on pahasti ruuhkautunut. Suomen Pietarinpääkonsulaatissa viisumihakemusten määrä on kasvanut 65 % huhtikuussa 2011. Jos tahti jatkuu samana, niin tänä vuonna pelkästään Pietarin-konsulaatissa käsitellään yli miljoona viisumihakemusta, kun viime vuonna vastaava luku oli 750 000. Viisumisuman syiksi konsulaatissa arvellaan sekä uuden viisumikeskuksen avautumista että arabimaiden kuohuntaa, näiden myötä Suomen kiinnostavuus matkailukohteena on kasvanut entisestään.71 Tämä kiinnostavuus on näkynyt tänä vuonna ennen kaikkea Suomen Murmanskin edustustossa huimana Suomen viisumianomusten kasvuna. Siellä tehtiin alkuvuonna viisumipäätöksiä melkein 83 prosenttia enemmän kuin samaan aikaan vuonna 2010. Huippukuukausi oli toukokuu, jolloin kasvua oli noin 120 prosenttia. Kesäkuussa kasvua oli ”vain” noin 37 prosenttia. Suomen Pietarin pääkonsulaatin Murmanskin toimipisteessä tehtiin tammi-kesäkuussa kaikkiaan 18 527 viisumipäätöstä, kun lukumäärä oli vuotta aiemmin 10 153 päätöstä, mikä tarkoittaa 35 prosentin kasvua viime vuoden vastaavaan aikaväliin verrattuna. Mikäli kasvu jatkuu samanlaisena, tullaan Murmanskissa tekemään tänä vuonna reilusti yli 30 000 viisumipäätöstä, sillä viime vuonna saavutettu ennätys oli 29 632 päätöstä. Vuonna 2009 päätöksiä tehtiin 19 340 kappaletta. Suomen ulkoministeriö pyrkii vastaamaan kasvavaan viisumitarpeeseen palkkaamalla syksyllä Murmanskin toimipisteeseen yhden uuden vakituisen viisumivirkailijan. Tällä hetkellä Murmanskin toimipisteessä työskentelee neljä vakituista viisumivirkailijaa. Kesä- ja joulusesonkeina käytössä on lisäksi aina lisähenkilökuntaa. Viisumipäätökset Murmanskissa ovat yleensä myönteisiä. Noin prosentti viisuminhakijoista saa kielteisen päätöksen hakemukseensa. Myönnetyt viisumit ovat yleensä aina myös monikertaviisumeita.72 Suomen Moskovan ja etenkin Pietarin edustustojen jatkuvasti ruuhkautuneen viisumien vastaanotto- ja käsittelytilanteen helpottamiseksi viisumianomusten vastaanotto ulkoistettiin, ensin Moskovassa ja sitten Pietarissa. Intialaisyhtiö VFS Global -yritys avasi viisumikeskuksen 11.2.2011 Pietarissa Olympic Plaza – kauppakeskuksessa. Helsingin Sanomat, Talous, 22.11.2010 Ulkoasiainministeriö; kirjallinen kommentti 6.7.2011 71 Helsingin Sanomat 11.5.2011 72 Lapin Kansa 6.7.2011 69 70 28 Sille ulkoistettiin viisumihakemusten vastaanotto ja valmiiden viisumien luovuttaminen. Viisuminhakijan tietojen tarkistus ja päätös viisumin myöntämisestä tehdään edelleenkin pääkonsulaatissa, eikä konsulaatista vähennetty henkilökuntaa ulkoistamistoimen myötä. Pietarin pääkonsulaatin mukaan uusi viisumikeskus ratkaisee viisuminhakijoiden entisen jonotusongelman, sillä uudessa viisumikeskuksessa jonotusaika on korkeintaan 15 min. Viisumikeskuksen tilat sijaitsevat kahdessa kerroksessa, ja niiden yhteispinta-ala on 3000 m2. Asiakaspalveluluukkuja siellä on yhteensä 83. Viisumikeskuksessa työskentelee noin 200 työntekijää. Tämä Pietarin ”viisumitehtaaksi” mainostettu viisumikeskus on maailman suurin laatuaan. Vastaavanlainen mutta pienempi keskus toimii Suomen edustuston palveluntarjoajana myös Moskovassa, jossa ulkoistamista aluksi pilotoitiin. Suomelle ulkoistamisesta ei tule lisäkuluja, sillä viisuminhakija joutuu maksamaan nopeammasta asiakaspalvelusta 21 € aiempaa enemmän. Pääkonsulaatista saa edelleen viisumin vanhaan 35 € hintaan jos varaa palveluajan etukäteen. 73 Suomen viisumikeskuksen avautuminen oli erittäin näkyvästi esillä läpi Luoteis-Venäjän mediakentän. Tapahtumasta uutisoivat käytännöllisesti katsoen kaikki Pietarin tärkeimmät viestimet TV:ssä, radiossa kuin myös lehdistön puolella. Viisumikeskuksen avanneen ulkoministerin Alexander Stubbin ”Suomi on viisumeissa suurvalta”-kommentti oli viestimien peruslainaus. Uusi toimipaikka noteerattiin Stubbin sanoin mediassa ”maailman suurimmaksi ja kauneimmaksi”. Suomen viisumikäytäntöjä suitsutettiin maailman yksinkertaisimmiksi ja joustavimmiksi. Varjopuoleksi useat julkaisut mainitsevat sen, että palvelumaksu uuden käytännön myötä on 21 euroa kalliimpi. 4.1.1 Perustelut tapaustutkimusmaan valinnalle Tärkein syy valintaan on se, että Venäjä on Suomen suurin viisumimaa; yli 90 % Suomen myöntämistä viisumeista on venäläisille ja numeerisesti mitattuna kyseessä oli viime vuonna kaikkiaan lähes 1 miljoona viisumia. Näistä alle 1 prosenttiin, eli alle 10 000 hakemukseen, tehdään vuosittain epäävä päätös. On myös huomioitava, että maahan saapuvien henkilöiden määrä on vielä suurempi ottaen huomioon pidempikestoiset monikertaviisumit, joilla tullaan Suomeen useamman kerran saman vuoden aikana. Toiseksi, naapurivaltiona, jolla on suurta taloudellista potentiaalia Suomelle, Venäjä on toivottava turismin ja laillisen maahanmuuton lähtömaa. Lisäksi viisumien määrä Venäjältä Suomeen myös nousee joka vuosi. Apeasta taloustilanteesta huolimatta viisumeiden hakeminen on jatkunut kiihkeänä myös kuluvana vuotena. Pietarin pääkonsulaatti oli elokuun loppuun mennessä käsitellyt vajaat 340 000 hakemusta, mikä on 20 000 hakemusta enemmän kuin samaan aikaan viime vuonna. Suomen Pietarin konsulaatin mukaan74 kasvavien viisumihakemusmäärien syyt ovat seuraavat: Suurin syy on Suomen joustava ja liberaalina pidetty viisumipolitiikka. Suomi mielletään helpoksi valtioksi hakea viisumia eikä venäläisille kovin helposti tehdä kielteistä viisumipäätöstä. Esimerkiksi 8.2.2011 Pietarissa avatun uuden, ulkoistettuun palveluun nojaavan viisumikeskuksen avaaminen viisumien vastaanottamista varten 73 74 Helsingin Sanomat 9.2.2011, Ulkoasiainministeriö sekä Luoteis-Venäjän Uutiskirje 1.1-31.1.2011 Ulkoasiainministeriö: haastattelu 30.5.2011 29 on lisännyt entisestään vaivattomuutta viisuminhaussa. Odotusaika vuoronumerolla on keskimäärin vain yksi minuutti, koko viisuminjättöprosessiin menee aikaa keskimäärin vain noin 15 minuuttia ja viisumikeskus on lisäksi keskeisellä paikalla suositussa ostoskeskuksessa. Viime vuosien jatkuva talouskasvu on lisännyt matkailua yleensäkin, toisaalta vuoden 2008 laskukauden aikana, kun oli vähemmän varaa matkailla, venäläisillä oli kuitenkin varaa matkustaa edelleenkin juuri lähialueille, kuten esimerkiksi Suomeen. Venäjän tullisäädösten muuttuminen Junaliikennettä on kasvattanut vuonna 2011 edellisvuoteen verrattuna 20 % joulukuussa 2010 käynnistynyt Helsingin ja Pietarin välillä avattu luotijunayhteys (speed train), Allegro-juna. Matka kestää vain 3,5 ja rajamuodollisuudet hoidetaan junassa matkan kestäessä. Suomessa tarkastukset tehdään junassa Helsingin ja Vainikkalan välillä. Venäjällä tarkastukset tehdään Pietarin ja Viipurin välillä.Venäjällä passin myöntäminen kansalaisille on yleistynyt. Tämä näkyy Venäjän kansalaisten lisääntyneenä ulkomaan matkailuna. UM:n saaman tiedon mukaan75 viime vuonna uusia ulkomaan passeja myönnettiin n. 600 000 ja tänä vuonna myönnettäneen yli 30 prosenttia enemmän, eli n. 800 000 uutta passia. Venäläisille myönnettyjen viisumien määrät ovat nousseet muidenkin Schengenmaiden Venäjän edustustoissa, tämä ei ole Suomi-spesifi ilmiö sinänsä. Viisumihakemusten määrä on toki kasvanut muissakin Suomen edustustoissa. Parantuneet matkustusmahdollisuudet ja matkatoimistojen lisääntynyt markkinointi ovat lisänneet kansalaisten matkustushalua sekä uteliaisuutta ulkomaailmaa kohtaan Venäläisten viisuminhakijoiden suurella määrällä on myös eittämättä suora yhteys venäläisten merkitykselliseen asemaan maahanmuuttajina Suomessa yleensä. Rajanaapuruuden seurauksena venäläiset ovat Suomen suurin ulkomaalaisryhmä ja yhdessä virolaisten ja ruotsalaisten, kahden muun Suomen naapurivaltion edustajien kanssa, nämä kolme ovat Suomen suurimmat ulkomaalaisryhmät. Heitä on maassa työntekijöinä, suomalaisen puolisoina, opiskelijoina sekä Venäjältä eri syistä muuttaneiden perheenjäseninä. Mitä tulee venäläisten turistien taloudelliseen merkitykseen Suomelle, se ei ulotu ainoastaan itärajan tuntumaan, vaan ulottuu koko maahan. Esimerkiksi suurin osa ulkomaalaisista marjanpoimijoista ynnä muista kausityöläisistä, jotka levittäytyvät eri puolelle Suomea, on lähtöisin Venäjältä. Suomella on Venäjän suhteen myönteinen viisumipoliittinen linjaus.76 Viisumi yleensä myönnetään, jollei ei ole syytä evätä sitä, ja kuten jo aikaisemmin todettiin, vain alle 1 % hakemuksista saa kielteisen päätöksen. Kielteisten päätöksen syyt ovat seuraavat: 75 76 Ulkoasiainministeriö: kirjallinen kommentti 6.7.2011 Ulkoasiainministeriö: Haastattelu 30.5.2011 30 Poliisin rekistereistä saatu tieto Suomessa tehdyistä rikoksista: tyypillisimpiä ovat liikennerikkomukset, tavallisimmin ylinopeusrikkeet, joihin voi liittyä myös maksamattomia sakkoja. Jonkin verran mukana myös näpistyksiä, varkauksia ja muuta pikkurikollisuutta. Aikaisemmin myönnettyä viisumia on käytetty väärin (kohdemaa on ollut joku muu kuin Suomi). Kysymyksessähän on Schengen-viisumi, jolla saa matkustaa muuhunkin Schengen-sopimuksen piiriin kuuluvaan EU-jäsenvaltioon kuin Suomeen. Pääasiallinen kohdemaa on kuitenkin oltava Suomi, jos viisumia haetaan Suomen konsulaatista. Jos viisumianomusta esitarkastettaessa se profiloituu sellaiseksi, että katsotaan olevan syytä kutsua kyseinen hakija haastateltavaksi, Suomen Pietarin konsulaatissa kehotetaan hakijaa avoimesti kertomaan, jos hän on aikeissa matkustaa Suomen-viisumilla esim. Saksaan hakemaan sieltä ostamaansa käytettyä autoa. Hänelle todetaan, että Saksan ostosmatka ei suinkaan ole syy olla myöntämättä hänelle Suomen viisumia vapaan liikkuvuuden periaatteen mukaisesti, mutta hänen oletetaan vierailevan myös Suomessa ja periaatteessa sen oletetaan olevan hänen ensisijainen matkakohteensa. Tullirikkomukset vähäisessä määrin. Tyypillisesti on tuotu Venäjältä Suomeen yli tullimääräysten tupakkaa ja/tai alkoholia. Mukana myös tax-free ostoksiin liittyviä lieviä veropetoksia. Indikaattorit, että hakija on persona-non-grata yhdessä tai useammassa muussa EUjäsenvaltiossa. Jos on tiedossa, että hakija ei ole saanut viisumia jostain toisesta EUjäsenvaltion edustustosta, sinne otetaan yhteyttä asian tarkistamiseksi. Tämä näkyy passin viisumihakemuksen jättöä indikoivasta leimasta. Toinen indikaattori on, jos hakija on jo vuosien ajan toistuvasti hakenut ja saanut jonkun tietyn maan Schengenviisumit ja matkustanut niillä, mutta yllättäen vaihtaakin hakemaan viisumia toisesta Schengen-maasta (esimerkiksi Suomi tai Viro), on syytä epäillä, että asianosaiselle ei jostain syystä ole enää myönnetty viisumia kyseisestä edustustosta. Vakavampiin rikkomuksiin syyllistyneet ja Schengen-alueelle maahantulokiellossa olevat näkyvät suoraan SIS-rekisteristä. Jos arvellaan hakijan pyrkivän hakemaan turvapaikkaa Suomesta. Paitsi itse viisumipolitiikan myönteinen peruslinjaus, samoin myös viisumianomusten prosessointi Suomen edustuston Venäjän kansalaisten viisumianomusten suhteen on tehty mahdollisimman juohevaksi ja joustavaksi. Liitteitä pyydetään yleensä vähän – vaadittavien liiteasiakirjojen määrä riippuu tosin matkan tarkoituksesta. Tämä on poikkeavaa verrattuna useihin muihin Schengen-maihin, kuten esim. Saksaan, joilla on käytössään tietty lista, jonka mukaan hakijan on tuotava tietyt liitteet ja vastattava tiettyihin kysymyksiin hakemuksessaan, sillä jokaista viisuminhakijaa haastatellaan. Suomi ei käytä tällaisia listauksia, vaan liitteitä pyydetään ainoastaan tarpeen mukaan. 31 Kaikkia hakijoita ei haastatella, vaan esiprofiloinnin perusteella haastatteluun otetaan ne hakijat, joiden maahantulon motiivien aitous on syytä varmistaa. Tarvittaessa hakija kutsutaan haastatteluun edustustossa, tai joissain tapauksissa lisätietoja pyydetään puhelimitse. Haastatteluissa voidaan käyttää apuna rajavartiolaitoksen yhdysmiestä jos on tarve. Kolmansien maiden kansalaiset haastatellaan aina ensimmäistä viisumia anottaessa ja hakemus on jätettävä henkilökohtaisesti. Viisumikeskus varaa jo valmiiksi haastatteluajan edustustosta, kun henkilö jättää sinne hakemusta. Se siis suorittaa ennakkokarsinnan siitä, haastatellaanko hakija vai ei. Erityistä huomiota kiinnitetään myös lasten viisumihakemuksiin. Mikäli koko perhe ei hae viisumeita yhdessä, vaaditaan lisäksi vanhempien suostumukset tai esim. vanhemman yksinhuoltajuustodistus. Viisumihakemusta jätettäesssä SUVI-viisumijärjestelmä tarkistaa automaattisesti tietyt perusrekisterit ja viranomaiset voivat sen lisäksi tehdä tarkistuksia useista eri viranomaisrekisteristä. Niiden tietoja yhdistämällä saadaan usein hyvä kokonaiskuva hakijasta ja hänen kytköksistään siinä valtiossa mihin hän anoo viisumia (Suomi). Näin kyetään useimmiten tekemään luotettaviin tietoihin perustuva päätös hakijan asiassa. Ulkoministeriön viisumirekisteri SUVIin kirjataan ylös, mitä liitteitä hakija on viisumihakemuksensa mukana näyttänyt. Hakemusten liitteet arkistoidaan edustustossa 3 vuotta, joten samoja liitteitä ei tarvitse välttämättä tuoda uudelleen nähtäväksi seuraavaa viisumia haettaessa. Viisumianomuksia, joihin on tehty kielteinen päätös, säilytetään edustustossa vähintään 5 vuotta. Kutsujatahon taustoja voidaan selvittää helposti viranomaistyönä myös Suomesta käsin eri viranomaisrekistereistä etenkin jos kyseessä on joku suomalainen yritys, mutta myös yksityishenkilön motiiveja saada venäläinen henkilö Suomeen voidaan osittain selvittää rekisterityöskentelyn välityksellä. Hyvää suomalaista hallintokulttuuria on se, että myös viisumiasioissa on toimiva viranomaisyhteistyö poikkihallinnollisesti, voidaan helposti olla yhteydessä kehen tahansa viranomaiseen tarpeen mukaan. Myös tämä edesauttaa viisumien sujuvaa käsittelyä ja antaa Suomesta kuvan joustavana viisuminsaantimaana. Viisumihakemusten täyttäminen netissä suoraan asiakkaan toimesta tai ulkoistuksen myötä viisumikeskuksessa on entisestään lisännyt viisumihakijoista kerätyn, SUVIin tallentuvan taustatiedon määrää; tästä on pitkässä juoksussa apua, kun hakijaa koskeva tietovaranto kertyy kertymistään. Useista pitkäaikaisista viisumiasiakkaista on kertynyt jo paljon tietoa. Pietarin edustusto pystyy etsimään hakijaa koskevat tiedot 1990-luvun puolivälistä asti. Rajan läheisyys vaikuttaa siihen, millaisia matkoja viisumilla tehdään; ei ole mielekästä vaatia kutsua tai paluulippua autolla sukulaisiin tai ruoka- ja vaateostoksilla liikkuvilta ihmisiltä.77 Aikaisemmin Suomellakin oli kutsujärjestelmä viisumilla Venäjältä Suomeen tuleville, mutta kyseistä järjestelmää alettiin käyttää väärin siinä mittakaavassa, että se katsottiin tarpeettomaksi. Rajan läheisyydessä olevat kauppiaat esimerkiksi jakoivat kaikille halukkaille Venäjältä tuleville monistettuja kutsukirjeitä. 77 Ulkoasiainministeriö haastattelu 30.5.2011 32 Jotkut tahot ovat esittäneet arvostelua, että Suomen viisumilinja Pietarissa on lepsu, mutta Suomen Pietarin edustusto ei ole saanut juuri minkäänlaista palautetta siitä, mitä olisivat ne todelliset ongelmat muissa Schengen-maissa, jotka johtuisivat tästä Suomen linjasta.78 On huomionarvoista, että Suomen Pietarin konsulaatissa liiteasiakirjojen aitoutta tutkitaan todella tarkasti etenkin profiloinnin kautta esiin nostetuissa tapauksissa. Ei pidetä riittävänä, että viisumihaastatteluun tulevien kohdalla vain merkitään vastaanotetuksi nähdyksi vaaditut liitteet, vaan niiden aitous selvitetään perusteellisesti. Mitä henkilöresursseihin tulee, Suomen Pietarin pääkonsulaatissa 120 henkilöä käsittelee viisumihakemuksia ja vain 3 henkilöä käsittelee oleskelulupahakemuksia täysipäiväisesti. Käytössä on myös yksi viisumipoliisi ja rajavartiolaitoksen yhdysmies, joka keskittyy mm. asiakirjaväärennösten tutkintaan osana laittoman maahantulon torjuntaa. Kolmasosa ulkomaalaisrikkomuksiin, lähinnä viisumiaikojen ylittämiseen syyllistyneistä henkilöistä on venäläisiä. Pääosin nämä tapaukset tulevat ilmi maastalähtötarkastuksissa itärajalla.79 Keskusrikospoliisin mukaan nykyiseen viisumipolitiikkaan suhteutettuna Venäjä ei ole riskimaa laittoman maahantulon kannalta.80 Venäjä ei myöskään ole maasta poistamisen tai laittoman maahantulon suhteen ongelmamaa Suomelle. Hyvät suhteet venäläisiin virkamiehiin, palauttamiset onnistuvat ongelmitta. Viisumihakemusten jättämisen ulkoistaminen ei ole tuottanut ongelmia.81 Suomen Rajavartiolaitoksen82 mukaan laittoman maahantulon paine Venäjältä Suomeen on pieni. Venäjä on silti potentiaalinen riskimaa maahantulon suhteen seuraavista syistä: Venäjän suuri väestömäärä sinällään, Pietarin alueen rikollisuus sekä sen lyhyt etäisyys Suomen ulkorajalta. Venäjä on laittoman maahantulon kauttakulkumaa Suomelle. Kuten on jo todettu, vuosittain tehdään noin 10 000 kielteistä viisumipäätöstä venäläisille viisuminhakijoille. Viisumivapauden koittaessa tähän kategoriaan kuuluvat henkilöt olisi kyettävä pysäyttämään rajatarkastuksessa, joka yleensä kestää vain noin yhden minuutin verran. Viisumihakemuksen käsittelyyn käytetään paljon enempi aikaa ja hakijalta voidaan pyytää haastattelua ja kirjallisia lisäselvityksiä. Tämä tulee olemaan haasteellinen tilanne rajavalvontahenkilöstölle. Tällä hetkellä noin 55 prosentilla pietarilaisista on ulkomaanpassi (Venäjällä on käytössä sekä sisämaanpasseja että ulkomaanpasseja). Viisumivapauden myötä mahdollisesti yhä useammat alkavat hankkia ulkomaanpasseja ja matkustaa Suomeen. Tästä on olemassa viitteitä jo nyt. Tällä hetkellä venäläiset matkustavat Suomenviisumeilla joko ostosmatkoille itärajan tuntumaan (Lappeenranta, Imatra) tai pidemmälle lomailemaan muualle Suomeen tai edemmäs mm. Ruotsiin. Ulkoasiainministeriö, haastattelu 30.5.2011 Laittoman maahantulon vastainen toimintaohjelma 2010 – 2011. Poliisin ylijohdon julkaisusarja 5/2009. s.14 80 Keskusrikospoliisi, 11.3.2011 81 Helsingin poliisilaitos (8.4.2011) 82 Rajavartiolaitos 78 79 33 Venäjä on yksi kärkimaista turvapaikanhakijoiden määrässä mitattuna. Suurin osa Venäjältä Suomeen tulevista turvapaikanhakijoista kuuluu Pohjois-Kaukasuksen etnisiin vähemmistöihin. He saapuvat Suomeen yleensä laittomasti. Oletettavasti suurimmassa kansainvälisen suojelun tarpeessa olevat henkilöt eivät jatkossakaan onnistu hankkimaan itselleen matkustusasiakirjoja laillisin keinoin, joten Venäjän kanssa suunniteltu viisumivapaus tuskin helpottaisi heidän pääsyään Schengen-alueelle. Sen sijaan odotettavissa olisi luultavasti ainakin alkuun turvapaikanhakijoiden määrän kasvu, arvioi Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikkö. Suomea käytetään myös porttina muihin Schengen-maihin. Tämä on ongelmana enemmän niillä, joille Venäjä on kauttakulkumaa, ei niinkään venäläisten osalta. Muut Schengenmaat eivät ole Keskusrikospoliisin mukaan83 raportoineen ongelmista Suomen myöntämien viisumien osalta. Venäjällä myönnetään melkein miljoona Suomen-viisumia vuosittain. Kuitenkin laittoman maahantulon tilastoissa oli viime vuonna noin 500 venäläistä joilla oli laittomaan maahantuloon liittyvä rikos. Tämän perusteella voidaan todeta, että ei ole ollut syytä muuttaa viisumipolitiikkaa Venäjän suhteen. Schengen-viisumisäännösten soveltamisperiaatteet eivät aina ole venäläisillekään selvät. Esimerkkitapauksena mainittakoon suomalaisen aikakausilehden84 haastattelema pietarilainen turisti Anastasija Sjomova. Häntä haastateltiin Suomeen suuntautuneella päivämatkalla, joka oli Sjomovalle kolmas hänen nykyisellä viisumillaan. Maaliskuussa hankittu, puolen vuoden monikertaviisumi menee pian umpeen, ja Sjomovalle tuli hätä. ”Hankin viisumin, jotta voisin tehdä ostosmatkoja Suomeen. Se on lähellä, helppoa ja nopeaa. Sitten tulikin mahdollisuus matkustaa paljon enemmän, ja kävin Espanjassa, Saksassa, Norjassa ja Virossa.” Sjomova säikähti, sillä Suomen konsulaatin kautta hankitulla Schengen-viisumilla pitää matkustaa pääasiassa Suomeen. Viisumisäännöt tuntuvat venäläisistä kuitenkin epäselviltä. ”Periaatteessa minulla on oikeus matkustaa koko Schengenalueella, mutta kuitenkaan ei ole. Olisi hyvä, jos jossain selkeästi kerrottaisiin säännöt.” Suomen Venäjän konsulaattien käytännön mukaan myös muihin Schengen-maihin saa matkustaa, mutta matkoja Suomeen pitää olla enemmän kuin yhteenkään muuhun yksittäiseen maahan. Vaikka Sjomova oli käynyt kussakin muussa maassa vain kerran ja Suomessa jo kaksi kertaa, hän päätti käydä vielä kerran Suomessa. Sjomova tietää useita ihmisiä, jotka ovat olleet samanlaisessa tilanteessa. Matkoja Suomeen tehdään sitä mukaan lisää, kun matkoja muihin Schengen-maihin kertyy Suomen kautta hankittuun viisumiin. Ulkoministeriö ja Suomen pääkonsulaatti Pietarissa eivät osaa arvioida ilmiön laajuutta. ”Joka tapauksessa suurin osa viisumin saajista matkustaa ihan aidosti Suomeen. Kyllä nämä päivän ostosmatkat ovat meidän kannaltamme ihan kannatettava asia”, toteaa varakonsuli Harri Heikkinen Pietarin pääkonsulaatista samaisessa haastattelussa. 83 84 Keskusrikospoliisi, haastattelu 11.3.2011 Helsingin Sanomat 12.9.2009 34 Yleinen väärinkäsitys on, että viisumi pitää ”korkata” eli matkustaa ensin siihen maahan, jonka kautta viisumi on hankittu. Schengen-sääntöjen mukaan ensimmäinen matka voi kuitenkin olla mihin tahansa maahan. Toisin kuin monet muut maat, Suomi myöntää helposti pitkiä, puolen vuoden tai vuoden monikertaviisumeita. Suomi ei vaadi hakijoilta kutsuja tai matkalippujen ja hotellivarausten esittämistä. Siksi muut maat ovat arvostelleet Suomea liian sallivasta viisumipolitiikasta. Sjomovan mielestä joustavuus ja ripeys tekevät Suomen pääkonsulaatista houkuttelevimman paikan viisuminhakuun. ”Suomessa ymmärretään, ettei kaikkia matkoja voi suunnitella pilkuntarkasti etukäteen, ja kohdellaan hakijoita hyvin. Emmehän me mitään rikollisia ole.” Toki Schengen-viisumeita käytetään myös väärin. Kuten on jo todettu, viisumilla tulee matkustaa lähinnä siihen maahan, jonka edustustosta viisumi on hankittu. Siksi jotkut hakevat viisumin Suomeen, tulevat rajan yli ja saavat Suomen leimat passiinsa, mutta matkustavatkin eteenpäin muihin Schengen-maihin. Jonkin verran ihmisiä on käännytetty Helsinki-Vantaan lentokentältä, kun rike on huomattu. 85 Suomi on yksi ”viisumishoppailun” keskeisistä kohteista, sillä Suomen edustustoilla on Venäjällä maine sujuvina viisuminantajina. Se lisää Suomen viisumeiden suosiota, vaikka todellinen matkakohde voikin olla aivan muu maa. Räikeää väärinkäyttöä esiintyy kuitenkin harvoin. Rajavartiolaitoksen mukaan on harvinaista, että rajalla käytäisiin vain hakemassa leimat ja palattaisiin heti takaisin. ”Vähintään kaupoille tullaan, mennään alennusmyynteihin tai kylpylöihin”, rajatarkastusyksikön päällikkö Pasi Tolvanen sanoo.86 Viisumivapaus Euroopan unionin ja Venäjän välillä tullee toteutumaan jollain aikavälillä. Arvioiden mukaan henkilöiden rajanylitysten määrä saattaa kaksinkertaistua kaakkoisrajan rajanylityspaikoilla viisumivapauden myötä. Sujuvien ja turvallisten rajanylitysten varmistaminen tulee olemaan Suomelle haaste.87 Viisumivapaus EU:n ja Venäjän välillä on viime aikoina ollut paljonkin esillä mediassa. EU:n asettamien ehtojen lisäksi, eli luotettavien passien, paremman rajavalvonnan, sekä korruption kitkemisen Venäjällä niin, ettei passeja voi ostaa, Suomi on esittänyt vielä omina vaatimuksinaan rekisteröintivelvollisuuden poiston ulkomaalaisilta sekä ulkomaalaisten työlupien saannin helpottamisen. Myös Suomen Valtion Rautatiet ajaa viisumivapautta junamatkustajille. Risteilymatkustajat ovatkin jo voineet huhtikuusta 2010 lähtien matkustaa ilman viisumia korkeintaan 72 tuntia kestävillä matkoilla.88 Rajavartiolaitoksen esikunnan mukaan89 sellaiset yleiseen järjestykseen ja tuvallisuuteen liittyvät ongelmat kuin pikkurikollisuus, huumeiden käyttö ja häiriökäyttäytyminen lisääntyvät viisumivapauden myötä rajan tuntumassa. Venäjältä tullut järeämpi rikollisuus on jo Suomessa, se tilanne ei luultavasti tule muuttumaan sen suhteen viisumivapauden myötä. Ulkoasiainministeriö 31.3.2011 haastattelu, Lähetystöneuvos Vesa Häkkinen Helsingin Sanomat 12.9.2009 87 Turvallinen ja moniarvoinen Suomi - sisäinen turvallisuus ja maahanmuutto 2020, sivu 48 88 Korkalainen 2010, s. 10 89 Rajavartiolaitoksen esikunta: haastattelu 30.3.2011 85 86 35 Suomi näkyi Luoteis-Venäjän uutisoinnissa helmikuussa erityisen paljon Pietarin viisumikeskuksen avaamisen ja ulkoministeri Alexander Stubbin lähialuematkan vuoksi. Kummankin uutisoinnin yhteydessä suurta huomiota sai pitkään venäläisessä mediassa pohdittu viisumivapauskysymys. Yksi asiayhteydessä esiin noussut konkreettinen kysymys oli mahdollisuus Allegro-junan matkustajille myönnettävästä kolmen vuorokauden viisumivapaudesta. Asiaa käsiteltiin osin ristiriitaisestikin, sillä Stubbin tavattua Viipurissa Leningradin alueen kuvernööri Serdjukovin uutissivusto 47news välitti virheellisen uutisen, jonka mukaan Serdjukov ja Stubb olisivat sopineet Allegro-junan viisumivapaudesta kumpaankin suuntaan. Uutinen levisi myös muihin tiedotusvälineisiin, mutta myöhemmin se kumottiin tehokkaasti. Tammi-helmikuussa 2011 Suomen ja Venäjän rajan ylitti yhteensä 1,5 miljoonaa (1,2/2010) matkustajaa. Kasvua edellisen vuoden vastaavaan ajankohtaan oli peräti 25,9 %. Venäläisten matkustajien osuus liikenteestä oli 78 %. Suurinta kasvu on ollut Nuijamaalla (+38 %), Sallassa (+ 38 %), Imatralla (+36 %), Kuusamossa (+26 %) ja Niiralassa (+25 %). Vaalimaalla kasvua oli ”ainoastaan” 13 %, mikä selittynee sillä, että rajanylityspaikkaa käytetään vähemmän ns. lyhytkestoiseen ostosmatkailuun. Itäisen poliisi-, tulli- ja rajavartioviranomaisten yhteistoiminta-alueen toimijat90 tekivät keväällä 2011 ensimmäisen yhteisen laajemman selvityksen koskien sitä, kuinka Suomen itärajan tilanne muuttuisi Venäjän ja EU:n välisen mahdollisen viisumivapaussopimuksen myötä. Heidän mukaansa henkilöliikenne itärajalla yli kaksinkertaistuisi vuoden 2010 tasosta n. 15 miljoonaan rajanylittäjään, kun venäläisten matkustamisen kynnys alenee. Tämä vaatisi Suomen itärajan raja-asemilta perusteelliset laajennukset, sillä henkilöliikenteen määrä aiheuttaa jo nykyisinkin ruuhkia ja vaikeuksia rajanylityspaikoilla. Esimerkiksi Imatra on jo ajat sitten ylittänyt kaikki laskennalliset kapasiteettirajansa sanoo itäisen tullipiirin johtaja Tommi Kivilaakso haastattelussa 9.3.2011.91 Vaalimaan raja-aseman laajentaminen alkaa ensi vuonna, mukaan lukien erillinen rekkaterminaali, mutta Imatran uudistamista vasta harkitaan. Viisi vuotta sitten täysin uudistettu Nuijamaan ylityspaikkakin tarvinnee lisää autokaistoja ja tarkastuspisteitä. Toivoa rajaliikenteen sujuvuudesta antavat automaattiset passintarkastuslaitteet, joita on kokeiltu Vaalimaalla. Rajavartiosto toivoo, että kokeilu saataisiin laajennettua venäläisiin matkustajiin vuoden lopulla. Tuottavuushankkeena automatiikka vapauttaisi työvoimaa ratkomaan epäselviä tapauksia. ”Selviteltävät tapaukset varmasti lisääntyvät”, Pasi Kostamovaara sanoo. Kaakkois-Suomen rajavartioston komentajan Pasi Kostamovaaran mukaan erityisesti venäläisten matkailijoiden määrä kasvaisi, sillä mm. viiden miljoonan asukkaan Pietarissa on potentiaalia paljon nykyistä suurempaan liikenteeseen. Viisumipakon väistyminen toisi Suomeen väkeä, jolla ei aiemmin ole ollut siihen taloudellista mahdollisuutta. Kostamovaaran mukaan tätä nykyä suurin osa venäläisistä matkustajista kuuluu tulojensa perusteella hyvinvoivimpaan kolmannekseen. Lähtökynnys alentuu, jos halvimmillaan noin 50 euron hintaista viisumia ei tarvitse hankkia. 90 91 Helsingin Sanomat, 24.5.2011, Juhani Saarinen Yle.fi 3.9.2011 http://yle.fi/alueet/kymenlaakso/2011/03/vaalimaan_rekkaterminaalin_rakentaminen_on_ varmistumassa_2419988.html 36 Pietarin konsulaatissa vajaa prosentti hakijoista ei saa viisumia Suomeen. Uhka on, että rajan yli pääsee ihmisiä, jotka aiemmin olisivat jääneet vaille viisumia. ”Tämä riski on olemassa, mutta ammattimainen rikollisuus ei tällä hetkelläkään rajoja tunne, joten viisumivapaus ei mahda siihen kovin paljon vaikuttaa”, sanoo Pohjois-Karjalan poliisilaitoksen päällikkö Kai Markkula. Turvallisiin ajotapoihin viisumittomuus saattaa vaikuttaa. Nykyään viisumia ei saa, jos hakija ei ole maksanut Suomessa saamiaan liikennesakkoja, mutta vastaisuudessa maksujen jääminen rästiin ei välttämättä estä maahantuloa. 4.1.2 Historiallinen yleiskatsaus Suomen ja Venäjän suhteisiin viisumiasioissa Suomen ja Venäjän suhteita viisumiasioissa määrittävät maantieteellinen rajanaapuruus sekä ennen kaikkea yhteinen poliittinen historia. Suomi oli vuosina 1809 – 1917 Venäjän suuriruhtinaskunnan alainen autonominen alue. Alkuvuosien itsenäisen Suomen matkustusasiakirjat sekä vieraan valtion kansalaisten, myös Venäjän kansalaisten, matkustusasiakirjoihinsa tarvitsemansa kulkuluvat ja viisumit mallintuivat paljolti Venäjänvallan aikaisen poliisihallinnon asiakirjahallinnosta, samoin käyttöön otetut proseduurit kuvastivat Venäjän poliisihallinnon menetelmiä. Sama pätee koko Sisäministeriön alaiseen toimikenttään osittain vielä nyky-Suomessakin. Toisen maailmansodan jälkeen Suomi maksoi raskaat sotakorvaukset silloiselle Neuvostoliitolle. Näiden myötä, ja niiden lisäksi, kauppasuhteet Neuvostoliiton kanssa laajenivat laajenemistaan vuosikymmenten mittaan YYA sopimuksen vauhdittamana, Suomen ja Neuvostoliiton välisen poliittisen ilmapiirin ollessa suotuisa suomalaiselle viennille ja yritystoiminnalle Neuvostoliitossa. Nämä kehityskuviot toivat mukanaan yhä kasvavan rajaliikenteen ja viisumivolyymin nousun. Inkeriläisten paluumuuttajien sukulaisvierailut sekä Neuvostoliiton hajoaminen lisäsivät 90-luvulta lähtien entisestään viisumimatkailijoiden määrää itärajan takaa Suomeen. Kuten tässä tutkimuksessa on jo eri yhteyksissä todettu, Suomi suhtautuu myönteisesti Venäjältä tulevaan viisumimatkailuun. Sen katsotaan hyödyntävän Suomea monessa eri mielessä, eikä kielteisiä päätöksiä viisumianomuksiin tehdä ilman painavaa syytä. Suurten viisumivolyymien takia myös turvallisuusnäkökulma on otettu viisumipolitiikassa huomioon. Parhaiten sen katsotaan onnistuvan yhteistyössä Venäjän viranomaisten kanssa. Suomessa rajaturvallisuusviranomaisten yhteistyötä koskevaa tutkimusta ei ole tehty ennen vuosina 2004 – 2008 toteutettua92 Suomen ja Venäjän rajaturvallisuusviranomaisten yhteistyön tutkimusta. Sillä haluttiin koota yhteen systemaattisella tavalla tietoa Venäjän ja Suomen poliisin, tullilaitosten, rajavartiolaitosten ja rajavartiopalvelun organisaatiorakenteista, perustehtävistä ja rajat ylittävän yhteistyön muodoista. 92 Heusala et al., 2008, s. 11 37 Rajaturvallisuus on historiallisesti tarkoittanut tarkasti rajattujen valtioiden välisiä muureja, jotka jakoivat maita geopoliittisesti erilaisiin kilpaileviin alueisiin. Yhden maan etu oli tällöin tavallisesti toisen maan haitta. Tällaisessa maailmassa rajalla oli ennen kaikkea kaksi tarkoitusta: se erotti toisistaan kahden maan armeijat ja loi alueen, jossa voitiin harjoittaa ihmisten ja tavaroiden liikkeiden verotusta ja tullikontrollia. Nykypäivänä rajan käsite on huomattavasti laajempi. Rajaa koskevassa tutkimuksessa voidaan erottaa eri ajanjaksoja, jolloin on keskitytty erilaisiin tutkimuskohteen määritelmiin. Rajaa on perinteisesti tarkasteltu poliittisen maantieteen kautta tutkien sen historiallista muodostumista. Tämä rajan tutkimus on ollut staattista ennustettavuuden tutkimusta. Euroopan muutosten jälkeen 1980- ja 1990-luvuilla tutkimus on painottunut rajat ylittävään erilaiseen yhteistyöhön, erityisesti EUrahoituksen takia. Heusala et. al. painottavat rajan merkitystä luottamuksen, yhteistyön, ja yhteiselon alueena.93 Suomalaisessa turvallisuuskeskustelussa rajaturvallisuudelta odotetaan tehokkuutta, jotta sisäinen turvallisuus ei merkittävästi heikkenisi. Rajaturvallisuuteen kuuluu lisäksi ulkomaalaispolitiikka. Rajaturvallisuuteen sisältyy se, että viranomaisten välinen yhteistyö on jokapäiväistä ja luontevaa. Suomessa tapahtunut kehitys viranomaistoiminnassa on hyvä esimerkki siitä, miten rajaturvallisuudesta huolehtiminen on muuttunut yhä enemmän sisäisestä turvallisuudesta huolehtimiseksi ja miten se liittyy kiinteästi muuhun viranomaiskontrolliin, jota maassa harjoitetaan. Asiaa voidaan tarkastella monesta näkökulmasta. Eurooppalaisen integraation hengessä katsotaan Suomessakin, että rajaturvallisuus edellyttää yhteisiä käytänteitä viranomaistyön laadun ja laillisuuden varmistamiseksi94 Suomessa Venäjän viranomaisten toimintaa sääteleviä lakeja ja määräyksiä on saatavilla, mutta hallinnon tuntemus muutoin on hatarampaa. Niilläkin organisaatioilla, joilla on rajat ylittävää yhteistoimintaa päivittäisellä ja viikoittaisella tasolla, on toisinaan epäselvä kuva siitä, mitä viranomaiset missäkin tilanteessa vastaavat päätöksistä. Tilanne on ollut samankaltainen Venäjän puolella, Internetin tuomista mahdollisuuksista huolimatta kaivataan kootusti tietoa siitä, mitkä tehtävät paikallistasolla kuuluvat kellekin ja mitä ovat eri organisaatioiden valtuudet. Tietoa on eri yksiköissä ja Suomi – Venäjä yhteistyössä mukana olevilla itsellään, mutta julkista ja systemaattisesti kerättyä tietoa ei ole ollut kootusti missään.95 4.1.3 Venäjän ja Suomen välillä solmitut sopimukset Viranomaisyhteistyötä Suomen ja Venäjän välillä määräävät sekä kansainväliset että kahdenväliset sopimukset. Kahdenvälisistä sopimuksista tärkeimmät ovat hallitusten välinen rikostorjuntasopimus vuodelta 1993, rajajärjestyssopimus vuodelta 1960 sekä maiden tullilaitosten välinen sopimus vuodelta 1994. Näitä on vuosien varrella täydennetty alueellisilla ja organisaatioiden välisillä sopimuksilla.96 Heusala et al., 2008, s. 11 Heusala et al., 2008, s. 12 95 Heusala et al., 2008, s. 13 96 Korkalainen, 2010, s. 9 93 94 38 EU:n ja Venäjän välillä on takaisinottosopimus97, joka tuli voimaan samanaikaisesti viisumihelpotussopimuksen kanssa.98 Sopimuksen lisäksi Suomi ja Venäjä ovat sopineet kahdenvälisellä takaisinottopöytäkirjalla menettelytavoista takaisinottosopimuksen soveltamiseksi. Sopimus sisältää seuraavat viisumityypit: ”B” viisumit (kauttakulkuviisumit) ja ”C” viisumit (lyhytaikaisviisumit). Sopimuksen kattamat helpotukset koskevat myös rajoitetulla alueella voimassa olevia viisumeja (visas with limited territorial validity LTV). 4.1.4 Muut toimet Ulkoministeriössä on parhaillaan meneillään viisumeilla tulevia kausityöläisiä käsittelevä tutkimus, joka koskee myös venäläisiä, mutta se valmistuu vasta joulukuussa 2011. Suuri osa kausityöläisistä on venäläisiä. Ulkoministeriön kausityöntekoa koskevat ohjeet viisumivelvollisten maiden osalta ovat tämän tutkimuksen liitteenä (kts. Liite 1.). Tämä ohjeistus koskee kaikkia viisumivelvollisia kolmansien maiden kansalaisia. Koska suurin osa Suomeen tulevista kausityöntekijöistä saapuu Suomen naapurivaltioista, yhtäältä Venäjältä ja toisaalta Virosta, joka on EU- jäsenvaltio, koskevat nämä ohjeet suurimmaksi osaksi venäläisiä kausityöntekijöitä.99 4.1.5 Tilastot Kuten tapaustutkimuksen alussa jo todettiin, Venäjä on Suomelle ylivoimaisesti suurin viisuminhakijoita tuottava maa. Alla olevasta taulukosta näkee kehityksen viiden vuoden ajanjaksolla, josta käy ilmi että Venäjällä haetut ja myönnetyt viisumit ovat kasvaneet huimasti. Kielteisten päätösten osuus on pysynyt lukumääräisesti suunnilleen samalla tasolla, joten kielteisen osuus on laskenut tasaisesti tarkastelujakson aikana hakijamäärien kasvaessa. Taulukko 1: Myönteiset ja kielteiset viisumipäätökset 2005-2010 Vuosi Yhteensä Myönteiset Kielteiset Kielteisten osuus % 2005 373 179 366 629 6 550 1,75 % 2006 508 284 501 407 6 877 1,35 % 2007 644 800 637 739 7 061 1,10 % 2008 741 984 734 055 7 929 1,10 % 2009 735 839 729 603 6 236 0,85 % 2010 958 292 952 056 6 236 0,74 % Lähde: Ulkoasiainministeriö Ulkoministeriö: Viisumihelpotussopimukset http://www.formin.fi/Public/default.aspx?nodeid=40875&contentlan=1&culture= fi-FI 98 Euroopan yhteisön ja Venäjän federaation välinen sopimus viisumien myöntämisen helpottamisesta (Euroopan unionin virallinen lehti 17.5.2007 L 129/27) 99 Thaimaa on toinen huomattava kausityöntekijöiden lähdemaa Suomessa mitä tulee marjojen poimintaan. 97 39 Taulukossa 4.1.5.2 on vertailun vuoksi oleskelupäätökset Venäjän kansalaisille samalla ajanjaksolla. Voidaan todeta, että vuosina 2005-2008 oleskelulupapäätökset myötäilevät viisumipäätösten kehitystä, mutta vuosina 2009 ja 2010 päätösmäärät laskevat ja kielteisten oleskelulupapäätösten määrä on kasvanut. Tämä muutos johtuu pääosin talousja työmarkkinatilanteesta; kansainvälisen finanssikriisin vaikutus näkyy myös Suomessa esim. siinä, että Venäjän kansalaisille on myönnetty vähemmän oleskelulupia työnteon perusteella. Yleisesti ottaen työnteko ja perhesiteet ovat yleisimmät oleskeluluvan perusteet. Tarkempi erottelu eri oleskelulupakategorioiden sekä viisumiperusteiden perusteella löytyy tutkimuksen tilastoliitteestä. Samalla tulee huomioida, että varsinkin oleskelulupien kokonaismäärät vaihtelevat esim. Venäjän osalta, mikä taas johtuu siitä, että tilastoliitteessä osa luvuista on otettu Eurostatille toimitetuista luvuista ja esim. alla olevassa taulukossa lähteenä on käytetty Maahanmuuttoviraston lukuja. Erot johtuvat pääasiassa kahdesta syystä; ajankohdasta milloin ne on ajettu tilastotietokannasta sekä tilastointiperusteista, jotka esim. Eurostatille toimitettavissa tilastoissa ovat hieman erilaiset kansallisella tasolla käytössä olevat. Taulukko 2: Myönteiset ja kielteiset oleskelulupapäätökset 2005-2010 Vuosi Yhteensä Myönteiset Kielteiset Kielteisten osuus % 2005 4 428 3 938 490 11,10 % 2006 4 261 3 860 401 9,40 % 2007 5 484 5 028 456 8,30 % 2008 5 882 5 292 590 10,00 % 2009 4 453 3 778 675 15,10 % 2010 4 075 3 268 807 19,80 % Lähde: Maahanmuuttovirasto Taulukossa 4.1.5.3 on esitetty Suomessa oleskelevat Venäjän kansalaiset sukupuolen mukaan jaoteltuna. Kyseessä ovat Tilastokeskuksen kokoamat luvut väestötietojärjestelmästä. Luvuista käy selvästi ilmi, että Venäjän kansalaisista suurempi osa on naisia ja että kokonaismäärä on kasvanut maltillisesti tarkastelujakson aikana. Taulukko 3: Venäjän kansalaiset Suomessa sukupuolen mukaan 2005-2010 Vuosi Miehiä Naisia Yhteensä 2005 9 550 15 071 24 621 2006 9 951 15 375 25 326 2007 10 504 15 707 26 211 2008 11 022 15 887 26 909 2009 11 593 16 617 28 210 2010 11 801 16 625 28 426 Lähde: Tilastokeskus 40 Alla olevassa taulukossa löytyy käännytettyjen Venäjän kansalaisten määrät. Vuosina 2007 ja 2008 määrät ovat olleet hieman suuremmat, mikä ainakin osittain selittyy sillä, että niinä vuosina niin viisumi- kuin myös oleskelulupamäärät ovat olleet korkealla, joten määrällisesti joukossa on myös ollut enemmän niitä joilla ei rajalla ole ollut voimassa olevaa viisumia tai oleskelulupaa. Taulukko 4: Käännytetyt Venäjän kansalaiset 2005-2010 Vuosi Yhteensä 2005 918 2006 1 051 2007 1 228 2008 1 535 2009 1 095 2010 1 045 Lähteet: 2005-2007 Rajavartiolaitos, 2008-2010 Eurostat Taulukossa 4.1.5.5 käy ilmi laittomasti maassa tavatut Venäjän kansalaiset. Heistä suurin osa on joko viisumin voimassaoloajan ylittäneitä tai oleskeluluvan päättymisen jälkeen maahan jääneitä henkilöitä, joita Poliisi ja Rajavartiolaitos ovat tavanneet ulkomaalaisvalvonnan yhteydessä. Taulukko 5: Laittomasti maassa tavatut Venäjän kansalaiset 2005-2010 Vuosi Yhteensä 2005 106 2006 76 2007 363 2008 460 2009 655 2010 545 Lähteet: 2005-2007 Poliisi, 2008-2010 Eurostat 4.1.6 Tapaustutkimuksen havainnot Tapaustutkimuksen havainnot osoittavat, että viisumipolitiikka ei Suomessa yleisesti ottaen juuri herätä suuria intohimoja julkisessa keskustelussa. Ainoastaan Venäjän viisumivapaus on se seikka, joka kiinnostaa niin kansaa, mediaa, poliitikkoja kuin talouselämääkin. Ulkoministeriöön100 tulee 2-3 kk välein alueellisia ehdotuksia Itä- ja Pohjois-Venäjän (Murmanskin alueen) ja Suomen välisten raja-alueiden viisumivapaudesta mm. rajakaupan helpottumiseksi. Tähän asiaan ei kuitenkaan Suomessa tartuta. 100 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 5.5.2011 41 Suomen ja Venäjän välisten suhteiden nykytilasta laillisen maahanmuuton helpottamisen osalta voidaan todeta, että Suomen Ulkoministeriö kannattaa EU:n ja Venäjän välistä viisumivapautta. Alexander Stubbin ensimmäisiä poliittisia avauksia silloisena ulkoministerinä keväällä 2008 oli nimenomaan ehdotus viisumivapaudesta Suomen ja Venäjän välillä.101 Ulkoministeri Alexander Stubbin 8.-10. helmikuuta 2011 tekemän kolmipäiväisen lähialuematkan saavuttama medianäkyvyys lähenteli maksimaalista. Liki kaikki merkittävät viestimet seurasivat Suomen ulkoministerin matkaa jossain vaiheessa – jotkut alusta loppuun. Matkasta kerrottiin arviolta 300 venäläisessä uutistekstissä sanomalehdissä, Internetissä, televisiossa ja radiossa. Käsiteltyjen aiheiden kärkeen nousivat viisumiasiat sekä Suomen ja Venäjän yhteistyö arktisilla alueilla. Ulkoministerin useassa tiedotustilaisuudessa ja tapaamisessa vapaamuotoisesti ilmaisema kannanotto viisumivapaudesta esimerkiksi vuodeksi 2018, MM-jalkapallon Suomi-Venäjä-finaaliotteluun mennessä, oli yksi suosituin Stubbin siteeraus mediassa. Venäläismedian toive viisumivapaudesta esiintyy jutuissa tiuhaan ja ulkoministerin kolme vähimmäisvaatimusta – biometrisen passin laaja käyttöönotto, ulkomaalaisten rekisteröintipakon purkaminen ja maahanmuuttorekisteröinnin ja työlupakäytäntöjen helpottaminen - listattiin viestimissä tunnollisesti. 102 Toteutuessaan Euroopan unionin ja Venäjän välinen vastavuoroinen viisumivapaussopimus tulisi lisäämään Venäjän ja Suomen välistä rajaliikennettä entisestään. Erityisesti tulee lisääntymään Venäjän kansalaisten matkustaminen Suomeen.103 Tätä matkustajamäärän lisääntymistä ennakoiden havitellaan suoraa junayhteyttä Pietarin ja n. 200 km Helsingistä pohjoiseen sijaitsevan Tampereen kaupungin välille. Seudullinen elinkeinoyhtiö julisti heinäkuussa 2011 esiselvityksen, joka luotaa mahdollisuuksia junayhteydelle Länsi-Suomen ja Pietarin välille uudella Allegro-junalla. Sen mukaan Venäjän turismin, kansainvälisen yhteistyön, vientialan, yhteiskuntahyötyjen sekä liikennetalouden kannalta on ensiarvoisen tärkeä saada yhteys aikaiseksi. Kohtalaisen vähäisilläkin matkustajamäärillä Allegro kattaisi suurimman osan käyttökustannuksistaan ja kulut olisivat marginaalisia verrattuna sen tuomiin taloudellisiin hyötyihin. Kyseisen esiselvityksen mukaan viisumivapauden toteutuessa Länsi-Suomen ja Pietarin välinen Allegro juna olisi koko Suomen edun mukainen. Pirkanmaan ja sen lähimaakuntien päivittäiskaupalle, palveluntarjoajille, matkailulle ja vientitoiminnalle se arvioi Venäjältä tulevan suoran junayhteyden tuoman lisäarvon asteikolla 1-5 mitattuna olevan luokkaa 4.104 Sujuvan ja turvallisen rajanylitysliikenteen varmistaminen on Suomen kilpailukyvyn kannalta tärkeää. Maailman talouden toipumisen myötä rajaliikenteen määrä on kääntynyt taas kasvuun. Matkustaminen ja liikenne Suomen rajojen yli kasvavat jatkuvasti. Matkustajamäärät kasvavat ensisijassa Kaakkois-Suomen rajanylityspaikoilla Suomen Schengen-ulkorajalla sekä Helsingin lentoasemalla ja Helsingin satamassa. Vuoteen 2020 mennessä ulkorajaliikenteen arvioidaan lähes kaksinkertaistuvan nykyisestä. Suomen keskusrikospoliisin arvio105 on, että viisumivapaus sinällään ei vaikuttaisi varmaankaan laittomasti maassa tavattujen venäläisten määrään. Olennaisempaa olisi se, miten Venäjä sitten muuttaisi omaa rajavalvontaansa; jos Venäjä ei enää näe tärkeänä Helsingin Sanomat, 9.1.2010 Lähetystöneuvos Vesa Häkkinen Ulkoasiainministeriö, Luoteis-Venäjän uutiskirje (1.2. - 28.2.2011 103 Turvallinen ja moniarvoinen Suomi - Sisäinen turvallisuus ja maahanmuutto 2020, s. 9 104 Tamperelainen, 2.7. 2011 105 Keskusrikospoliisi, haastattelu, 11.3.2011 101 102 42 valvoa Suomen-rajaansa vaan siirtää painopisteen toisaalle, sillä voisi olla paljon vaikutusta. Venäjän intressit valvoa Suomen-rajansa pitävyyttä voisivat olla aika vähäiset, Suomesta sinne päin ei ole juurikaan laitonta maahantuloa. Maanpuolustuskorkeakoulun huhtikuussa 2010 julkaisema tutkimus106 on samoilla linjoilla. Kyseinen tutkimus on kirjoitettu suomeksi ja se on nimeltään ”Venäjän viisumivapauden vaikutus Euroopan unionin rajaturvallisuuteen”. Mitä tulee Suomen ja Venäjän rajavalvontaviranomaisten yhteistyön parantamiseen niin henkilöiden ja tavaroiden sujuvammaksi liikkumiseksi rajan yli, kuin myös molempien osapuolten turvallisuusnäkökulmiin vastaamiseksi, yksi keskeinen tulos Heusala et al. tutkimuksessa oli, että valmiutta yhteistyöhön löytyy sekä Suomesta että Venäjältä niiden viranomaisten ja toimijoiden parista, joille tämä on välttämätöntä. Suomen puolella varautuneisuus oli jossain määrin enemmän esillä. Venäjän puolella koettiin yhteistyön tarve Suomen viranomaisten kanssa enemmänkin käytännön asiaksi. Sekä Suomessa että Venäjällä korostui paikallisen matalan kynnyksen yhteistyön tarve. Tietoa toisen maan viranomaisista oli kohtuullisen heikosti molemmilla osapuolilla, mikä tarkoittaa sitä, että yhteistyössä keksitään aina henkilöstön vaihtuessa pyörä uudestaan. 107 Heusala et al. esittävät myös joitain suosituksia yhteistyön hyviksi käytänteiksi. He toteavat, että rajat ylittävän yhteistyön tarkastelussa kiinnitetään tavallisesti eniten huomiota rakenteellisten seikkojen suotuisaan kehitykseen, eli yhteistyön institutionaaliseen puoleen; riittävään sopimusperustaan ja luotettavaan toimeenpanoon. Nämä ovatkin tärkeitä kriteereitä, mutta Heusala et al. tutkimuksessa nousi esille myös toinen merkittävä puoli yhteistyöstä, joka liittyy eri kulttuureissa olevien organisaatioiden välisen vuorovaikutuksen kehittämisen edellytyksiin. Kyse on motivaation lisäämisestä yhteistyöhön. Lähialuetoiminnan historian valossa näyttää siltä, että yhteistyön kehittämistarpeet liittyvät organisaatioiden välisen vuorovaikutuksen monipuolisempaan ja pitkäjänteiseen kehittämiseen, kulttuurien välisten tiimien (esim. yhteiset tutkijaryhmät) synnyttämiseen ja yhteistyöhön osallistuvien organisaatioiden sisäisiin muutoksiin, joissa henkilöstön asemat ja tehtävät tulevat uusiutumaan.108 Heusala et al.109 toteavat, että aloitteellisuuden lisääminen olisi toivottavaa yhteistyön kaikilla osa-alueilla. Oppimisessa on myös tärkeä ottaa mukaan kaikki toimijaryhmät. Toiminnan rakenteiden kehittämisessä on tähän asti käytetty hyväksi mm. perinteisiä seminaareja, joiden avulla on pyritty saamaan vastauksia ammatillisiin kysymyksiin. Nämä eivät ole merkityksettömiä myöskään tulevaisuudessa, jos ne kohdennetaan oikeille henkilöille ja niiden ohjelma sisältää myös osallistuvaa osuutta. Näiden tulisi kuitenkin kohdistua tasaisesti eri työntekijäryhmiin, ei vain johtohenkilöihin tai hallintovirkamiehiin. Turvallisuusalueen syntyminen ei ole lineaarinen tapahtumasarja, jossa Suomen ja Venäjän viranomaiset yhtenä rintamana etenevät kohti maalia. Tästä syystä myös tuon kehityksen tutkimus on teoreettisesti ja metodologisesti haasteellista. turvallisuushallinnon kokonaisuuden ymmärtämiseksi tulisi tarkastella ainakin seuraavia asioita: Hirvonen, Tero 2010 Heusala et al., 2008, s. 269 108 Heusala et al., 2008, s. 270 109 Heusala et al., 2008, s. 275-277 106 107 43 yhteiskunnallisten muutosten vaikutuksia (transitiovaihe meneillään kummassakin maassa) hallintojen päämäärien asettamista ja niiden mukaista organisaatioiden sisäistä kehitystä rajat ylittävän viranomaisyhteistyön kehittymistä110 Ei enää riitä, että valtioilla on yhteistyöstä sopimus. Niiden viranomaisilla tulee olla yhteinen näkemys siitä, miksi tarvitsemme toisiamme, mihin käytännössä pystymme yhdessä ja mihin tämä yhteistyö johtaa, Heusala et al. toteavat lopuksi.111 4.2 Tapaustutkimus II - Nigeria 4.2.1 Perustelut tapaustutkimusmaan valinnalle Nigeriasta suuntautuu Eurooppaan korkea maahantulon paine. Muuttopainetta ylläpitää Euroopan ja Afrikan välinen suuri elintasoero sekä toiveet ja tarinat paremmasta elämästä Euroopassa. Laillisten muuttokanavien ohella paine kanavoituu myös yrityksiin väärinkäyttää viisumi- ja oleskelulupajärjestelmiä. Nigeria on Afrikan väkirikkain maa noin 150 miljoonalla asukkaallaan, ja sen väestönkasvu on huimaa, vuonna 2050 väkiluvun ennustetaan olevan 289 miljoonaa. Nigeria on Afrikan toiseksi suurin talous Etelä-Afrikan jälkeen.112 Suomen Abujan-suurlähetystö on Suomen ainoa edustusto koko Länsi-Afrikassa. Noin 64 % edustuston maahantulolupa-asiakkaista tulee Nigeriasta ja 36 % muista Länsi-Afrikan maista, lähinnä Ghanasta ja Kamerunista.113 Korkea laittoman maahantulon paine näkyy Suomen Abujan-edustuston viisumitilastoissa korkeana kielteisten viisumipäätösten määränä. Viime vuonna Abujassa tehtiin yhteensä 714 viisumipäätöstä, joista kielteisten osuus oli 67,5 %. Toisaalta myönteisiä viisumipäätöksiä annettiin 232 kappaletta. Nigeriassa toimii useita suomalaisia yrityksiä, joiden asiakkaat ja liikekumppanit vierailevat Suomessa, samoin Suomessa asuvien nigerialaisten sukulaiset käyvät vierailuilla täällä. Kun laittoman maahantulon paine lähtöalueella on korkea ja valtaosa viisumipäätöksistä on kielteisiä, on viisumijärjestelmän ylläpito työlästä ja kallista. Hakijoiden joukosta pitää saada seulottua esiin ne, joiden kuuluukin saada viisumi mutta onnistua samalla pysäyttämään niiden maahantulo, joiden suunnitelmissa on viisumijärjestelmän väärinkäyttäminen. Heusala et al., 2008, s. 269-272 Heusala et al., 2008, s. 278 112 Suomen suurlähetystö, Abuja: Muuttuva Nigeria – Afrikan talouskasvun tulevaisuus? http://www.finlandnigeria.org/public/ default.aspx?contentid=213809&nodeid=31434&contentlan=1&culture=fi-FI 113 Rajamme vartijat 3-4/2010, s. 54. 110 111 44 Järjestäytyneen rikollisuuden kannalta Nigeria on yksi Afrikan pahimmista maista. Ilmiöt näkyvät Suomessakin, laittoman maahantulon lisäksi tyypillisiä toimintatapoja ovat mm. huijaukset, ihmiskauppa ja huumekauppa.114 Afrikkalaisten järjestäytyneiden rikollisryhmien toimintatapana on erityisesti erilaisten viisumiväärinkäytösten ja väärennysten tekeminen.115 Nigerialaisten järjestäytynyt rikollisuus ei ole vielä juurtunut Suomeen, ja tämän ehkäisemiseksi laittoman maahantulon torjuminen on tärkeää.116 Viisumipolitiikan ja maahanmuuttopolitiikan yhteyden tarkastelemisen kannalta Nigeria on kiintoisa tutkimuskohde erityisesti laittoman maahantulon torjunnassa. Nigerian kohdalla tulee hyvin esiin se, että kun laittoman maahantulon paine on suuri, yhden väylän kaventaminen tai tukkiminen johtaa siihen että etsitään uusia. Abujan edustustossa toimineen konsulin mukaan suuri osa oleskeluluvan hakijoista on hakenut ensin monta kertaa viisumia eri tavoin ja eri tarinoilla. Kun viisuminsaanti ei ole onnistunut, hakijat ovat siirtyneet hakemaan oleskelulupaa. Abujan edustustossa kielteiseen päätökseen johtaneen viisumihakemuksen taustalla on usein joku todellisen maahantulosyyn verhoksi kyhätty peitetarina. Yleisin peitetarina on turismi, vaikka Suomi on erittäin epätyypillinen ja kallis lomakohde nigerialaisille. Toinen tarina ovat sukulaisvierailut, joissa Suomesta värvätyt sukulaiset eivät tosiasiassa ole aitoja sukulaisia, vaan heitä käytetään ainoastaan kutsujina.117 On paljastunut myös tapauksia, joissa Suomessa asuvia nigerialaisia on painostettu toimimaan ”sukulaisina” ja vierailujen kutsujina.118 Peitetarinana käytetään myös konferensseihin ja seminaareihin osallistumista. Usein näihin tapahtumiin voi ilmoittautua internetissä. Viimeistään viisumihaastattelussa tulee ilmi, onko kyseinen viisuminhakija oikeasti seminaarin aiheeseen liittyvän alan asiantuntija vai ei. Myös aidonnäköisiä liikematkoja varten yritetään saada viisumia. Kutsujaksi värvätään internetin kautta joku suomalainen pieni yritys, jolla ei ole kokemusta ulkomaankaupasta. Yritykselle luvataan suuria kauppoja Nigeriaan ja samalla houkutellaan kutsumaan vierailulle Suomeen tutustumaan yrityksen tuotteisiin. Nämäkin peitetarinat paljastuvat haastatteluissa, kun viisuminhakija ei näytä tuntevan oman liiketoimintansa alaa ollenkaan.119 Nigeria on Afrikan merkittävin ihmiskaupan lähtömaa.120 Myös viisumihaastatteluissa tulee esiin ihmiskauppaan viittaavia tapauksia. Erityisen yleisiä nämä ovat kesäkaudella, koska laittoman maahantulon järjestäjät tietävät, että edustustossa on kesäisin ruuhkaa lupakäsittelyssä ja paikalla on ruuhka-apulaisiksi palkattua uutta työvoimaa. Tavallisimmin viisuminhaussa ihmiskaupan uhreiksi epäillyt ovat olleet teini-ikäisiä tyttöjä ja lapsia. Näistäkin viisuminhakijoista on eroteltavissa tyypillisiä peitetarinoita. Yksi esimerkki on kuherruskuukautta Eurooppaan lähdössä oleva pariskunta. Pariskunnan mies on vanhempi kuin vaimo, joka on useimmiten teini-ikäinen tyttö vaikka passiin hänen ikänsä onkin merkitty täysi-ikäiseksi. Mies on yleensä matkustellut ennenkin Euroopassa. Vaikka vain vaimo hakisi viisumia, niin pariskunnan molemmat osapuolet haastatellaan viisumia varten erikseen. Haastattelussa käy ilmi, että pariskunta ei ole oikeasti naimisissa. Toinen peitetarina on tyttöryhmä, jonka mukana on yksi vanhempi nainen. Ryhmä hakee viisumia mennäkseen Eurooppaan vapaa-ajanmatkalle. Näissä tapauksissa edustusto ottaa yleensä yhteyttä Keskusrikospoliisi, 11.3.2011 Laittoman maahantulon vastainen toimintaohjelma 2010 – 2011. Poliisin ylijohdon julkaisusarja 5/2009. s.14 116 Keskusrikospoliisi, 11.3.2011 117 Ulkoasiainministeriö haastattelu 11.5.2011 118 Helsingin Sanomat 3.8.2008: Opiskelija-asunnon väärennöstehdas huijasi oppilaitoksia, Ulkoasiainministeriö haastattelu 11.5.2011 119 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 11.5.2011 120 Rajamme vartijat 3-4/2010, 55 114 115 45 Nigerian ihmiskaupan vastaiseen järjestöön NAPTIPiin, joka pyrkii saamaan ihmiskaupan järjestäjiä kiinni ja auttamaan uhreiksi joutuneita. Kolmas peitetarina on sukulaisvierailu tai liikematka, jonne halutaan ottaa mukaan myös lapsia. Vanhemmat eivät ole lasten oikeita vanhempia, mikä yleensä selviää viisumihaastattelussa. Edustustolle oli epäselvää, mikä on lasten lopullinen käyttötarkoitus kun Eurooppaan on päästy. Lapsikaupan suuren riskin vuoksi edustusto ei ole myöntänyt turistiviisumeita lapsille. Edellä kuvattujen lisäksi on vielä yksi tyypillinen peitetarina, jalkapalloilija joka esiintyy Suomeen aikovana ammattilaispelaajana. Aiemmin näille jalkapalloilijoille myönnettiin viisumeita, jotta he saivat matkustaa Suomeen koepelejä varten. Nämä henkilöt jäivät aina palaamatta Nigeriaan, ja viisumien myöntämisestä koepelejä varten luovuttiin. Nykyisin viisumin koepeleihin voi saada vain, jos suomalainen ammattimainen jalkapalloagentti on käynyt Nigeriassa katsomassa pelaajaa ja päättänyt kutsua hänet sen jälkeen Suomeen. Muut Suomeen jalkapalloilijoiksi aikovat hakevat oleskelulupaa, joka usein myönnetäänkin. Nämä pelaajat ovat ihmiskaupan uhreja siinä mielessä, että useimmiten he ovat ensin ostaneet tarinan ammattijalkapallourastaan suosituksineen ja videoineen paikalliselta jalkapalloseuralta ja joutuneet tämän myötä suuriin velkoihin. Suomalaiset jalkapalloseurat kutsuvat Suomeen enemmän pelaajia kuin mitä heillä tosiasiassa on tarjota pelaajapaikkoja. Lisäksi koepeleissä paljastuu, että osa tulijoista ei osaakaan pelata jalkapalloa, eikä heille anneta pelaajapaikkaa. Myös niille pelaajille, joita jalkapalloseurat valitsevat joukkueeseensa, maksetaan erittäin pieniä korvauksia. Kaikki tämä johtaa toimeentulo-ongelmiin Suomessa. Lisäksi taustalla on usein velkasuhde Nigeriaan laittoman maahantulon järjestäjään, joka saattaa uhkailla perhettä velkojen maksun takaamiseksi.121 Peitetarinoiden lisäksi ongelmallisia ovat väärennetyt asiakirjat. Väärennettyjen asiakirjojen esittäminen viisumi- että oleskelulupahakemusten liitteinä on ollut juuri Nigeriasta Suomeen suuntautuvan laittoman maahantulon erityispiirre. Kaikista Keskusrikospoliisin rikosteknisen laboratorion tutkimista passeista Nigeria on ollut väärennöstilaston kärjessä jatkuvasti vuodesta 2006 alkaen.122 Esimerkiksi kesällä 2008 paljastui helsinkiläisessä opiskelija-asunnossa vuosia toiminut nigerialaistaustaisten ihmisten pyörittämä asiakirjojen väärennöstehdas. Rikoksesta epäiltyjen hallusta löytyi yhteensä 263 eri ihmisen väärennettyjä asiakirjoja.123 Suomessa laittomasta maassa oleskelusta kiinni jääneiden henkilöiden palauttaminen Nigeriaan on usein hyvin ongelmallista. Vuosittain Suomesta palautetaan Nigeriaan noin 30–40 henkilöä, joista noin puolet saatetaan paikan päälle.124 4.2.2 Historiallinen yleiskatsaus Suomen ja Nigerian suhteisiin viisumiasioissa Viisumi- ja maahanmuuttopolitiikassa Suomen ja Nigerian suhteissa ei ole ollut muutoksia 2000-luvulla. Suomen liityttyä Schengeniin 2001 kiinnostus Suomen-viisumeita kohtaan nousi aiempaan verrattuna, kun Suomesta tuli portti Schengeniin.125 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 11.5.2011 Varjos 2010 123 Helsingin Sanomat 3.8.2008: Opiskelija-asunnon väärennöstehdas huijasi oppilaitoksia 124 Helsingin poliisilaitos, 8.4.2011 125 Ulkoasiainministeriö, haastattelu11.5.2011 121 122 46 Maahantulo Nigeriasta Suomeen on kasvanut koko 2000-luvun. Nigerialaisten määrä Suomessa on yli viisinkertaistunut kymmenessä vuodessa. Maahanmuuton perusasetelma ei ole oleellisesti 2000-luvulla muuttunut, elintasoero Nigerian ja Euroopan välillä on yhä suuri, mikä pitää yllä painetta myös laittomaan maahanmuuttoon. Lisäksi 2000-luvulla internetin yleistyminen on vaikuttanut maahanmuuttoon, internetin kautta on saatavilla aiempaa enemmän tietoa Euroopasta ja maahantulon kanavista. Lisäksi mahdollisuus tutustua internetin kautta suomalaisiin on lisännyt kanssakäymistä ja myös romansseja, ja maahantulijoiden määrä on noussut myös tätä kautta.126 Viisumipäätöksiin tullut muutoksenhakumahdollisuus 5.4.2011 alkaen ei ole toistaiseksi vaikuttanut mitenkään viisumipäätöksiin kohdistuneiden valitusten määrään Abujan edustustossa. Vaikka muutoksenhakuoikeutta ei ennen 5.4.2011 lain mukaan ollut, on edustusto kuitenkin hyvän hallintotavan mukaisesti vastannut kaikkiin valituksiin. Valitusten määrä on kuitenkin pysynyt toistaiseksi ennallaan aiempaan verrattuna. Laittomia maahanmuuttoja järjestelevien viisumijärjestelijöiden mukana olo viisumiprosessissa vaikuttaa hakijan valitushalukkuuteen kielteisten päätösten kohdalla: laittoman maahantulon järjestämisestä maksettuun palkkioon saattaa liittyä nimenomaan myönnetty viisumi, ja jos sitä ei myönnetä, järjestelijöiden käytössä olevat lakimiehet lähettävät välittömästi valmiin valituspohjan edustustoon.127 4.2.3 Nigerian ja Suomen välillä solmitut sopimukset Suomella ei ole voimassa viisumipolitiikkaan tai maahanmuuttopolitiikkaan liittyviä sopimuksia Nigerian kanssa. Suomen ja Nigerian välille ei ole solmittu takaisinottosopimusta. 4.2.4 Muut toimet Viisumihakemusten käsittelyssä Abujassa noudatetaan samoja toimintatapoja kuin muissakin edustustoissa. Korkeasta laittoman maahantulon paineesta johtuen hakemusten käsittely on erittäin työlästä ja vaatii paljon erityisosaamista. Erityisosaamista tarvitaan viisumihakijoiden haastattelussa, asiakirjojen aitouden tarkastamisessa ja impostoreiden eli aidolla mutta toisen henkilön asiakirjalla esiintyvien henkilöiden tunnistamisessa. Kaikki ensi kertaa viisumia hakevat hakijat haastatellaan. Vaikka edustustolla on käytössään aputyövoimaa viisumipäätösten valmisteluun, konsuli tekee silti kaikki viisumipäätökset. Asiakirjoista lähtökohtaisesti kaikki tutkitaan, ennen kuin luotetaan niiden olevan aitoja.128 Vuonna 2007 edustustossa otettiin käyttöön ajanvarauskäytäntö viisumihaastattelujen aikojen varaamiseen ja viisumimaksun maksaminen ennakkoon pankkitilille. Tämä aiheutti viisumihakijamääriin reilun pudotuksen. Oletettavasti löyhimmin kyhätyillä tarinoilla varustautuneet viisumishoppailijat jäivät pois Suomen edustuston hakijajonosta kun viisuminhakeminen vaatii muutoksen jälkeen enemmän suunnitelmallisuutta kuin ennen.129 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 11.5.2011 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 11.5.2011 128 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 11.5.2011 129 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 11.5.2011 126 127 47 Abujan edustuston viisuminmyöntölinjaus on tarkoituksellisesti ollut pikemminkin tiukka kuin kovin myönteinen. Todennäköisesti joitakin kielteisiä viisumipäätöksiä on annettu myös sellaisille hakijoille, jotka olisivat olleet oikeutettuja myönteiseen viisumipäätökseen.130 Viisumihakemusten lisäksi laittoman maahantulon paine on Abujassa kohdistunut myös oleskelulupajärjestelmään. Erityisen näkyväksi ilmiö on tullut opiskelijoiden oleskelulupahakemusten yllättävän tulvan myötä vuonna 2007. Vuonna 2007 nigerialaisissa sanomalehdissä oli mainoksia, joissa kannustettiin hakemaan Suomeen opiskelemaan, koska oleskeluluvan saaminen Suomesta on helppoa opiskelupaikan saamisen jälkeen. Mainokset olivat nigerialaisten välitystoimistojen tekemiä. Pian suomalaisten ammattikorkeakoulujen kansainvälisille linjoille suorastaan tulvi hakijoita Nigeriasta ja muualta Länsi-Afrikasta. Huomattava osa hakijoista ei ollut tulossa opiskelemaan vaan hankkimassa oleskelulupaa Schengen-alueelle.131 Yllättävän opiskelijatulvan hoitamiseen ei ollut rutiinia eikä asiantuntemusta. Vaikka asiakirjat olivat selvästi väärennettyjä, osaamista ja prosesseja niiden tarkastamiseksi tai impostoreiden tunnistamiseksi ei edustustossa ollut. Lähes kaikki hakijat saivat oleskeluluvat, mutta monelta opiskelumotivaatio katosi kuitenkin aika nopeasti Suomeen pääsyn jälkeen. Tieto mahdollisuudesta hakea opiskelupaikkaa Suomesta levisi nopeasti ja seuraavan vuoden haussa länsiafrikkalaisten hakijoiden määrät nousivat entisestään.132 Seuraavaksi kesäksi 2008 edustusto pyysi virka-apua Suomesta. Kesästä 2008 alkaen Abujassa on ollut väliaikaisia yhdyshenkilöitä sekä Rajavartiolaitoksesta, poliisista että Maahanmuuttovirastosta. Yhdyshenkilöt ovat auttaneet asiakirjatutkinnassa väärennösten ja impostoreiden tunnistamisessa, viisumi- ja oleskelulupahaastatteluiden tekemisessä, oppilaitosten pääsykokeiden järjestämisessä ja erilaisten prosessien kehittämisessä.133 Lisäksi he ovat antaneet koulutusta edustuston henkilökunnalle. Edustustoon saatu asiantuntija-apu näkyi heti, kun sekä hakijoiden että myönnettyjen oleskelulupien määrä laski nopeasti. Rajavartiolaitoksen virkamiehen johtaessa asiakirjatutkintaa yli 60 % hakijoiden esittämistä asiakirjoista todettiin väärennetyiksi. Aiemmin kiinni oli jäänyt vain kolmannes. Edustuston henkilökunnan oma osaaminen asiakirjatutkinnassa ja impostoreiden tunnistamisessa ei ole ollut riittävää Nigerian kaltaisessa erittäin vaativassa asemapaikassa.134 Poliisin, Rajavartiolaitoksen ja Maahanmuuttoviraston yhdyshenkilötoiminta on ollut erittäin hedelmällistä molemmin puolin: edustusto on saanut kaipaamaansa asiantuntija-apua, ja yhdyshenkilöt ovat tuoneet kotiin palatessaan mukanaan syvempää asiantuntemusta olosuhteista paikan päällä. Ongelmallista on ollut ainoastaan toiminnan projektiluonteisuus. Poliisista tai Rajavartiolaitoksesta lähetetyn yhdyshenkilön tulisi olla pysyvä. Tarvittaessa hän voisi olla myös useamman maan yhteinen yhdyshenkilö, esimerkiksi Suomen lähettämät yhdyshenkilöt ovat Abujassa tehneet yhteistyötä muidenkin Pohjoismaiden edustustojen kanssa.135 Maahanmuuttoviraston maahanmuuttoyksikkö (140) näkee erittäin hyödyllisenä sen, että eri viranomaiset yhdessä torjuvat laitonta maahantuloa lähtömaassa, käytännössä edustustossa. Esimerkiksi Abujassa tätä on jo kokeiltu ja siitä on saatu hyviä kokemuksia. Tämä on kaikille viranomaisille kuitenkin resurssikysymys. Ulkoasiainministeriö, haastattelu 11.5.2011 Varjos 2010, Rajamme vartijat 3-4/2010, Ulkoasiainministeriö, haastattelu 11.5.2011 132 Rajamme vartijat 3-4/2010, Ulkoasiainministeriö, haastattelu 11.5.2011 133 Ibid. 134 Rajamme vartijat 3-4/2010 135 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 11.5.2011, Keskusrikospoliisi 12.5.2011 130 131 48 Paikallinen Schengen-yhteistyö ja myös epäviralliset yhteydet edustustojen välillä ovat erittäin hyödyllisiä laittoman maahantulon torjunnassa. Vääriin asiakirjoihin liittyvä tietojenvaihto edustustojen välillä voisi kuitenkin olla säännönmukaisempaa, tällä hetkellä tieto väärien asiakirjojen esittämisestä viisumihakemuksen yhteydessä ei kulje systemaattisesti edustustojen välillä. Eri edustustoilla on myös erilaiset toimintatavat ja eritasoista osaamista. Laittoman maahantulon torjunnassa lopputulos on erittäin paljon kiinni siitä, miten paljon edustustossa on satsattu viisumihakemusten käsittelyssä asiakirjatutkintaan ja haastatteluihin.136 Suomi on rahoittanut myös Nigerian viranomaisten ihmiskaupan vastaista toimintaa NAPTIP:n kautta.137 NAPTIP on Nigerian viranomaisten ihmiskaupan vastaisen toiminnan keskus, National Agency for the Prohibition of Traffic in Persons and Other Related Matters. Suomen Abujan edustusto tekee käytännön yhteistyötä NAPTIP:n kanssa, esimerkiksi jos viisumihaastattelun yhteydessä herää epäilys kyseisen viisuminhaun liittymisestä ihmiskauppaan, edustusto voi tiedottaa NAPTIPia, joka voi tarvittaessa lähettää oman työntekijänsä edustuston eteen viisuminhakijoita vastaan. NAPTIP myös jakaa edustustolle tietoa henkilöistä joiden on todettu tai joiden epäillään syyllistyneen ihmiskauppaan. Suomen edustuston NAPTIPin kanssa tekemästä yhteistyöstä ja rahoituksesta on ollut usein uutisia paikallisissa lehdissä, joten tieto yhteistyöstä on levinnyt myös ihmiskaupan organisoijille. Tämä on karsinut räikeimmät ihmiskauppatapaukset pois Suomen edustuston viisumihakijoista. Tosin luultavasti he ovat vain siirtyneet jonkin toisen Schengen-maan viisuminhakijoiksi. 4.2.5 Tilastot Nigeriassa kielteisten viisumipäätösten osuus on erittäin suuri tarkastelujakson aikana, joka näkyy alla olevasta taulukosta. Kuten yllä on todettu, suuri osa liittyy jollain tavalla laittoman maahantulon yrityksiin, joissa henkilöt pyrkivät Suomeen väärin perustein ja väärennettyjen asiakirjojen avulla. Vuodesta 2008 lähtien viisumipäätösmäärät Nigeriassa ovat vähentyneet, joka luultavimmin johtuu siitä että paikallistasolla on huomattu että Suomen järjestelmä ja kansainvälinen yhteistyö toimii tehokkaasti laittoman maahantulon estämisessä. Taulukko: 1 Myönteiset ja kielteiset viisumipäätökset 2005-2010 Vuosi Yhteensä Myönteiset Kielteiset Kielteisten osuus % 2005 1 386 677 709 51,15 % 2006 1 755 563 1 192 67,92 % 2007 1 486 466 1 020 68,64 % 2008 1 022 215 807 78,96 % 2009 809 225 584 72,19 % 2010 714 232 482 67,51 % Lähde: Ulkoministeriö 136 137 Keskusrikospoliisi, haastattelu 12.5.2011 NAPTIP News 2010 49 Kun vertaa viisumipäätösmääriä oleskelulupapäätöksiin voidaan todeta että oleskeluluvissa kielteisten päätösten määrä on myös suuri. Kasvua kielteisten päätösten osuudessa on tapahtunut varsinkin vuosina 2009 ja 2010, joten voidaan olettaa että se korreloi viisumipäätösmäärien laskun kanssa. Koska viisumin saaminen Suomeen on vaikeampaa, on päätetty kokeilla oleskelulupaa tuloväylänä Suomeen. Kielteisten päätösten määrä osoittaa että monessa tapauksessa oleskeluluvan myöntämisen edellytykset eivät täyty. Opiskelu on Nigerian kansalaisten yleisin oleskeluluvan peruste, mutta kuten yllä kohdassa 4.2.4 todetaan, sitä on yritetty käyttää väärin perustein. Tarkempia erotteluja viisumiperusteisiin ja oleskelulupakategorioihin löytyy tutkimuksen tilastoliitteestä. Taulukko 2: Myönteiset ja kielteiset oleskelulupapäätökset Vuosi Yhteensä Myönteiset Kielteiset Kielteisten osuus % 2005 309 166 143 46,30 % 2006 300 198 102 34,00 % 2007 381 273 108 28,30 % 2008 536 383 153 28,50 % 2009 405 167 238 58,80 % 2010 489 206 283 57,90 % Lähde: Maahanmuuttovirasto Alla olevassa taulukossa löytyy Suomessa oleskelevien Nigerian kansalaisten määrä sukupuolen mukaan jaoteltuna. Lukujen perusteella voidaan todeta että Nigerian kansalaisten määrä on tarkastelujaksolla kasvanut Suomessa tasaisesti ja että suurempi osa tulijoista on miehiä. Taulukko 3: Nigerian kansalaiset Suomessa 2005-2010 sukupuolen mukaan Vuosi Miehiä Naisia Yhteensä 2005 325 96 421 2006 449 123 572 2007 616 157 773 2008 834 186 1 020 2009 925 216 1 141 2010 1 052 266 1 318 Lähde: Tilastokeskus Tarkastelujaksolla vain yksittäisiä Nigerian kansalaisia on käännytetty vuosittain, joten sen perusteella voidaan todeta että Suomen rajalle tai Suomeen asti päästyään heidän oleskeluoikeutensa ovat pääsääntöisesti voimassa. 50 4.2.6 Tapaustutkimuksen havainnot Viisumipolitiikan ja maahanmuuttopolitiikan yhteyden tarkastelemisen kannalta Nigeria on kiintoisa tutkimuskohde erityisesti laittoman maahantulon torjunnassa. Nigerian kohdalla tulee hyvin esiin se, että kun laittoman maahantulon paine on suuri, yhden väylän kaventaminen tai tukkiminen johtaa uusien väylien etsimiseen. Havainnollinen esimerkki tästä on edellä kuvattu jalkapalloilijoiden siirtyminen viisuminhakijoista oleskeluluvan hakijoiksi. Tieto mahdollisista maahantuloväylistä liikkuu nopeasti. Tällaisessa tilanteessa tärkeään asemaan nousee viisumi- ja maahanmuuttopolitiikkojen yhteensovittaminen sekä eri viranomaisten välinen yhteistyö. Viisumihallinnossa Abujan edustustossa ongelmallista on ollut viisumipolitiikan tempoilevuus. Toimintatavat riippuvat hyvin paljon siitä, miten kulloinkin virassa oleva konsuli asiat järjestää. Tempoilevuutta lisää yhdyshenkilötoiminnan projektiluonteisuus – vaikka yhdyshenkilötoiminnasta on erittäin hyviä kokemuksia, toimintaa ei ole vakinaistettu. Viisumien ja oleskelulupien väärinkäytön torjunnassa ei ole selvästi linjattua, kirjallisesti sovittua toimintatapaa siitä, miten ja millä resursseilla toimitaan.138 Maahanmuuttoviraston maahanmuuttoyksikkö139 näkee erittäin hyödyllisenä sen, että Abujan lähetystössä olisi kesäisin, opiskelija-hakemusten pahimpaan ruuhka-aikaan, Maahanmuuttoviraston edustaja käsittelemässä kyseisiä hakemuksia. Sama koskee myös monia muita Suomen edustustoja, joissa on jatkuvasti suuret opiskelija-hakemusmäärät samanlaisine haasteineen kuin mitä nigerialaisten hakemusten osalta on tässä raportissa kuvattu. Tämä on kuitenkin talouskysymysiin kytköksissä oleva rajallisten henkilöstöresurssien haaste. Myös viisumi- ja maahanmuuttohallinnon jakautuminen kahden eri ministeriön alaisuuteen hankaloittaa laittoman maahantulon tehokasta torjuntaa. Tilannetta hankaloittaa vielä jatkuva valtionhallinnon säästöpaine. Kuitenkin yksittäisten hallinnonalojen budjettien sijaan tulisi tarkastella ilmiön koko kustannuksia, sekä valtiolle että ihmisille. Vaikka yhdysmiestoiminta sinänsä on kallista, on ehkäisevä toiminta kuitenkin halpaa verrattuna siihen, millaisia kustannuksia laiton maahanmuutto toteutuessaan aiheuttaa Suomessa tai muissa EU-maissa. Lisäksi on huomioitava vielä laittomasti maahan muuttaneiden ja ihmiskaupan uhrien tilanne, kun heidän elämänsä Euroopassa on luultavasti aivan muuta kuin he olivat kuvitelleet.140 Kansallisen poikkihallinnollisen yhteistyön lisäksi myös paikallinen Schengen-yhteistyö edustuston asemamaassa on tärkeää. Yhden maan kiristäessä linjaansa laittoman maahantulon suhteen yrittäjät siirtyvät toisen maan viisumijonoon. Ulkoasiainministeriö, haastattelu, 11.5.2011 Maahanmuuttoviraston Maahanmuuttoyksikkö, kirjallinen kommentti 11.08.2011 140 Ulkoasiainministeriö, haastattelu, 11.5.2011, Rajamme vartijat 3-4/2010 138 139 51 5. EU-POLITIIKAN JA – LAINSÄÄDÄNNÖN VAIKUTUKSET EU-politiikan vaikutus Suomen viisumipolitiikkaan on ollut kokonaisvaltaista: vuoden 2001 jälkeen Suomessa on kansallisesti päätetty enää lähinnä työnjaosta viisumiasioissa, kaikki muu säännöstö on tullut EU:sta.141 Toisaalta kansallisten viisumien puuttuessa EU:n viisumipolitiikan vaikutukset ovat ylettyneet Suomessa vain Schengen-viisumeihin, ei muuhun maahanmuuttopolitiikkaan. Viisumisäännöstön ja -käsikirjan voimaantulon myötä viisumiasioiden ohjeistus on muuttunut selkeämmäksi ja kansallisen ohjeistuksen tarve on vähentynyt.142 Schengenin yhteisen viisumitietojärjestelmä VIS:n käyttöön ottoon varautuminen on kuluttanut ulkoasiainministeriössä hyvin paljon resursseja. VIS:n käyttöönoton myötä kansalliset järjestelmät kuten Suomen Suvi liitetään VIS-järjestelmään. Suurten viisumihakemusmäärien vuoksi liittyminen on Suomelle suuri ponnistus, vaikka Suvi onkin jo alun alkaen suunniteltu yhteensopivaksi VIS:n kanssa. Viisumipolitiikasta yleisellä tasolla on ollut julkisuudessa hyvin vähän keskustelua, vaikka maahanmuuttopolitiikasta tuli yksi kevään 2011 eduskuntavaalien tärkeimpiä teemoja. Viisumipolitiikkaan liittyvä keskustelu on keskittynyt Venäjän viisumivapauteen liittyviin asioihin. Keväällä 2008 ulkoministeriksi noussut Alexander Stubb otti ensi töikseen kantaa Venäjän viisumivapaussopimuksen suhteen. Stubb on esiintynyt ulkoministerikautensa aikana Venäjän viisumivapauden voimakkaana puolestapuhujana. Ulkoasiainministeriöön tulee ajoittain alueellisia ehdotuksia Itä- ja Pohjois-Suomesta Venäjän rajan tuntumasta, joissa esitetään erilaisia alueellisia kokeiluja esimerkiksi 72 tunnin viisumivapaasta vierailusta Venäjältä Suomeen. Näiden ehdotusten taustalla on aluetaloudellisia intressejä.143 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 5.5.2011 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 5.5.2011 143 Ulkoasiainministeriö, haastattelu 5.5.2011 141 142 52 6. TILASTOT: MYÖNNETYT VIISUMIT JA MAAHANMUUTTO SUOMEEN Tutkimuksen spesifikaatioiden määrittämä tilastoliite sisältää kaiken oleellisen tilastotiedon mitä tätä tutkimusta tehtäessä on pystytty kokoamaan. Viisumitilastot ovat tulleet Ulkoasiainministeriöstä ja oleskelulupatiedot pääsääntöisesti joko Maahanmuuttovirastosta tai Eurostatilta. Käännytyksiä koskevat tiedot ovat tulleet joko Rajavartiolaitokselta tai Eurostatilta. Koska kyseessä on EMN-tutkimus, niin vertailtavuuden maksimoimiseksi on missä vain mahdollista pyritty käyttämään Eurostatin tilastoja. Tästä johtuen joissakin kohdissa luvuissa voi esiintyä eroavaisuuksia, jotka johtuvat eri tilastointiperusteista verrattuna kansallisella tasolla käytettäviin sekä siitä minä ajankohtana luvut ovat otettu kansallisesta tilastotietokannasta. Tarkastelujaksoksi määräytyi Suomen osalta vuodet 2005 – 2010 tietojen saatavuuden ja vertailtavuuden perusteella. Koska Suomi myöntää periaatteessa ainoastaan C-tyypin viisumeita, luvut on otettu vain siltä osin mikä on kansallisella tasolla relevanttia. Tämä tarkoittaa että useampi tilastotaulu liitteessä jää käyttämättä kun Suomi ei myönnä D-tyypin viisumeita. Tästä syystä myös vertailu viisumien ja oleskelulupien välillä ei Suomen kontekstissa välttämättä anna yhtä paljon lisäarvoa, koska viisumi on tarkoitettu vain lyhytaikaista oleskelua varten ja pidempikestoiseen oleskeluun tarvitaan aina oleskelulupa. Taulukko 1: Myönteiset sekä kielteiset C-viisumien kokonaismäärät 2005-2010 Vuosi Myönteiset Kielteiset 2005 2006 2007 2008 2009 2010 421 179 569 311 703 588 791 688 782 965 1 007 954 10 388 11 804 14 452 13 350 12 589 12 871 Lähde: Ulkoasiainministeriö Yllä olevasta taulukosta käy ilmi viisumeiden kokonaismäärät. Kasvu on ollut erittäin voimakasta ja se johtuu lähes poikkeuksetta Venäjällä myönnettävien viisumien määristä. Tarkastelujakson aikana kielteisten viisumipäätösten määrä on laskenut n. kahdesta prosentista yhteen prosenttiin. Venäjällä myönnetyt turistiviisumit muodostavat ylivoimaisesti suurimman ryhmän Suomen myöntämistä viisumeista. Tilastoliitteen taulukosta 5.1 saa kattavan kokonaiskuvan viisumiperusteiden jakautumisesta. Turistiviisumien jälkeen seuraavaksi suurin ryhmä on ”Business” eli lähinnä taloudelliseen- ja yritystoimintaan liittyvät viisumit. Sen jälkeen tulee ”Visiting Family/Friends”-ryhmä, eli sukulaisia sekä ystäviään tapaamaan tulevat. Ryhmä ”Muut syyt” on myös hyvin edustettuna ja joiltakin osin se johtuu siitä että tilastojen vertailtavuuden kannalta on ollut välttämätöntä sovittaa kansallisia tilastoja tilastoliitteen kategorioihin käyttämällä kategoriaa ”Muut syyt” silloin kuin mikään muista annetuista kategorioista ei ole sopinut. Top-3 valtiot Venäjä, Kiina ja Ukraina, joissa on myönnetty eniten viisumeita, ovat pysyneet samana tarkastelujakson aikana. Kiinan osalta voidaan todeta että tärkein viisumiperuste on tarkastelujakson loppupuolella vaihtunut turistiviisumista “business”-viisumiin, mikä 53 indikoi sitä että suomalaisten ja kiinalaisten yritysten väliset liikesuhteet ovat yleistyneet tarkastelujakson aikana. Intia on myös hyvin edustettuna ”business”-viisumien ryhmässä samasta syystä kuin Kiina. Mitä tulee kansalaisuuksiin joille on myönnetty viisumeita, niin ne seuraavat melkein yksi yhteen myöntöpaikan mukaan. Poikkeuksina tästä ovat tilastoliitteen top-10-listauksessa viisumivapaat maat ja EU-maat, lähinnä Iso-Britannia ja Yhdysvallat, joissa viisumeita on myönnetty muiden maiden kansalaisille. Taulukko 2: Myönteiset oleskeluluvat 2005-2010 Vuosi Yhteensä Opiskelu Työnteko Perhesyyt Muut syyt 2005 12 478 3 107 3 029 4 061 2 281 2006 12 803 3 196 2 929 4 108 2 570 2007 19 462 3 783 4 949 6 315 4 415 2008 21 873 4 441 5 722 7 170 4 540 2009 18 034 3 949 2 754 6 643 4 688 2010 19 210 4 433 2 936 6 706 5 135 Lähde: Maahanmuuttovirasto Taulukko 6.2 esittelee tarkastelujaksolla myönnetyt oleskeluluvat perusteittain. Kokonaismäärissä voidaan noteerata vuonna 2009 tapahtunut notkahdus kansainvälisen finanssikriisin takia, joka myös kosketti Suomen taloutta ja työmarkkinoita. Taulukosta käy selvästi ilmi miten oleskeluluvat työn perusteella laskivat huomattavasti vuoteen 2008 verrattuna. Viisumilukujen kasvussa tapahtui myös pieni notkahdus vuonna 2009, ja sekin osui suurelta osin juuri ”Business”-ryhmään joka koskee talous- ja yritystoimintaa. Tilastoliitteen taulukko 3.2 esittelee tarkemmin jakautumaa kansalaisuuksittain, mutta voidaan todeta että Venäjä on oleskelulupienkin suhteen ylivoimaisesti suurin kansalaisuus. Sen jälkeen tulevat Kiina ja Intia, jotka ovat vuorotelleet kakkos- ja kolmossijalla. Koskien käännytettyjä kokonaiskuva on myös harvinaisen selvä, Venäjän kansalaiset muodostavat niidenkin osalta suurimman ryhmän ja muut kansalaisuudet ovat vain korkeintaan muutamin kymmenin henkilöin edustettuina top-10 taulukossa (tilastoliite taulu 10). Laittomasti maassa tavattujen/kiinniotettujen osalta kansalaisuuksissa on hieman enemmän vaihtelua ja varsinkin tarkastelujakson loppupuolella suurimmat turvapaikanhakijakansalaisuudet ovat kärjessä (tilastoliite taulukko 14). 54 7. PÄÄTELMÄT/YHTEENVETO Juohevan viisuminmyöntämisen, helppotajuisen viisumijärjestelmän ja ystävällisen palvelun merkitys tulevalle maahanmuutolle on osittain myös siinä, että se luo kuvaa siitä, millaista Suomessa on asioida viranomaisten kanssa ja millaista olisi asua Suomessa. Viisumipolitiikalla ja viisuminmyöntämisprosessilla voi siis olla rooli maahanmuuttopäätöksen tekemisessä. Muutoksenhakuoikeuden käyttöönoton vaikutuksia 5.4.2011 on toistaiseksi vielä liian varhaista arvioida. On kuitenkin selvää, että se on lisännyt sekä edustustojen että ulkoministeriön työtä. Toisaalta se on samalla tehnyt viisumiprosessista aiempaa selkeämmän, kun viisumipäätökseen tyytymättömillä hakijoilla sekä erityisesti kutsujilla hakijan valtuuttamana - on oikeus hakea muutosta tehtyyn viisumipäätökseen. Aiemmin tyytymättömyyttä purettiin pitkien viestienvaihtojen välityksellä edustuston ja ulkoministeriön passi- ja viisumiyksikön kanssa. Mitä viisumihelpotussopimuksiin tulee, niillä on ollut suurempi poliittinen kuin käytännöllinen merkitys viisumihelpotusmaille ja niiden kansalaisille. Sopimusten poliittista merkitystä korostaa se, että sopimusmaille viisumihelpotussopimuksen ja takaisinottosopimuksen voimaantulo on merkinnyt käytännössä ensimmäistä askelta siirryttäessä keskustelemaan mahdollisesti viisumivapaudesta EU:n ja kyseisen kolmannen maan välillä.144 Viisumihelpotussopimukset rajoittavat varsinaiset viisumimenettelyjä koskevat helpotukset tiettyihin tarkkaan määriteltyihin ryhmiin, kuten erilaisiin ammattiryhmiin ja perheenjäseniin. Diplomaattipassien haltijat on vapautettu sopimuksilla kokonaan viisumivelvollisuudesta. Kaikkia viisuminhakijoita koskevat sopimusten vaikutukset liittyvät viisumihakemusten lyhennettyyn käsittelyaikaan sekä alennettuun viisumimaksuun. Alennetulla maksulla on merkitystä myös Schengen-maiden saamiin maksukertymiin.145 Sisäministeriön maahanmuutto-osaston mukaan yhteenvetona voidaan todeta, että Suomen edustustojen viisuminmyöntämiskäytännöillä on suuri merkitys maahanmuuttohallinnon kannalta siinä mielessä, että viisumit ovat väylä Schengen-alueelle ja niiden myöntämisharkinnan yhteydessä tulee aina tehdä arvio myös siitä, voiko kysymys olla maahanmuutosta. Viisumiharkinnan merkitys korostuu myös siitä syystä, että Suomessa ei ole käytössä kansallisia, pitkiä viisumeita.146 Ulkoasiainministeriö, kirjallinen kommentti, 6.7.2011 Ibid 146 Sisäministeriö, maahanmuutto-osasto Kirjallinen kommentti 21.6.2011 144 145 55 8. LÄHTEET Etelä-Suomen Sanomat (11.5.2011) KRP: Sisämaassa yhä enemmän paperittomia ulkomaalaisia. ESS.fi http://www.ess.fi/?article=324782 HaVM 4/2004 Hallintovaliokunnan mietintö 4/2004 vp. http://www.eduskunta.fi/faktatmp/ utatmp/akxtmp/havm_4_2004_p.shtml HE 28/2003 vp Hallituksen esitys Eduskunnalle ulkomaalaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi http://www.finlex.fi/fi/esitykset/he/2003/20030028.pdf Helsingin Sanomat, Kotimaa: Venäläisten viisumivapauden seuraukset, Juhani Saarinen, 24.5.2011 Helsingin Sanomat - Talous - Vaurastuvat venäläiset lomailevat taas ulkomailla, 22.11.2010 Helsingin Sanomat, Pietarin viisumitehdas on maailman suurin, Anneli Ahonen, 9.2.2011 Helsingin Sanomat, Suomen-viisumien myöntäminen ruuhkautui taas Pietarissa, 11.5.2011 Helsingin Sanomat, Schengen tuo venäläisiä pakko-ostoksille Suomeen, Anneli Ahonen, 12.9.2009 Heusala Anna-Liisa, Lohiniva Anja, Malmi Antti, Samalla Puolella - Eri puolilla rajaa – Rajaturvallisuuden edistäminen Suomen ja Venäjän viranomaisyhteistyönä; Poliisiammattikorkeakoulun tutkimuksia 30 / 2008, Raja- ja merivartiokoulun julkaisusarja 1. Tutkimuksia No 2. Hirvonen, Tero (2010) Venäjän viisumivapauden vaikutus Euroopan unionin rajaturvallisuuteen. Tutkielma, Maanpuolustuskorkeakoulu. Huhtikuu 2010 Häkkinen, Vesa (9.1.2010) HS Vieraskynä: Viisumeista ei voida luopua kertarysäyksellä. http://www.hs.fi/paakirjoitus/artikkeli/Viisumeista+ei+voida+luopua+kertarys %C3 %A4yksell %C3 %A4/HS20100109SI1MA014j7 Korkalainen, Taru (2010) Esiselvitys Luoteis-Venäjän ja Kaakkois-Suomen aluetaloudellisesta, kulttuurisesta ja sosiaalisesta integraatiokehityksestä. Helsingin yliopisto, Aleksanteri-instituutti. Toukokuu 2010. https://helda.helsinki.fi/ handle/10138/23617 56 Laittoman maahantulon vastainen toimintaohjelma 2010 – 2011. Poliisin ylijohdon julkaisusarja 5/2009. http://www.poliisi.fi/intermin/biblio.nsf/F2AEA0220E3B72A3C225767 A002FAAA3/$file/5-2009.pdf Lapin Kansa Ulkomaantoimitus, Verkkolehti: Muurmansikssa myönnetty Suomen viisumeita ennätystahtiin, 6.7.2011 http://www.lapinkansa.fi/Ulkomaat/1194685943287/ artikkeli/murmanskissa+myonnetty+suomen+viisumeita+ennatystahtiin.html Maahanmuuttovirasto, Turvapaikkayksikön Oikeus- ja tukipalvelut, 25.5.2011 Maahanmuuttovirasto Intranet (SUVI) 7.7.2011 New Delhiin avoimin mielin ja avoimin suin laitonta maahantuloa ja ihmiskauppaa torjumaan, Ulkoasiainneuvos Vesa Häkkinen, Ulkoministeriö, passi- ja viisumiyksikkö NAPTIP News (2010) Finland Supports TIP war in Nigeria. NAPTIP News Vol. 2 No. 2 August-October 2010. s. 16. http://www.naptip.gov.ng/docs/NAPTIP %20MAG0001.pdf Poliisi.fi - Viisumia koskevat ohjeet sivulla http://www.poliisi.fi/poliisi/home.nsf/pages/262D 4C47817F3171C22577D1003076F6?opendocument Rajamme vartijat (3-4/2010) Suomen etuvartio Nigeriassa, teksti ja kuvat Timo Sipola. Rajavartiolaitos, Tilastotietoja 2009. http://www.raja.fi/rvl/home.nsf/ExternalFiles/Tilastoosa2009/$file/Tilasto-osa2009.pdf Saarinen, Sampo K. (2007) Kohti viisumivapautta? Viisumipolitiikka Putinin Venäjän ja Euroopan unionin suhteissa Suomen näkökulmasta tarkasteltuna. Pro gradu –tutkielma, Turun yliopisto. Sisäasiainministeriö (2010) Turvallinen ja moniarvoinen Suomi - sisäinen turvallisuus ja maahanmuutto 2020. Sisäasiainministeriön julkaisut 25/2010. http://www.poliisi.fi/intermin/ biblio.nsf/3881D9D594BF9958C225779D00275D5D/$file/252010.pdf Sorainen, Olli (2007) Ulkomaalainen työntekijä: rekrytointi, maahantulo ja työnteko. Helsinki, Edita. Suomen suurlähetystö, Canberra: Työloma Suomessa http://www.finland.org.au/public/ default.aspx?nodeid=35622&contentlan=1&culture=fi-FI Talouselämä.fi (12.5.2011) Kansliapäällikkö: Venäjän viisumivapaus koittaa kohta. http:// www.talouselama.fi/uutiset/article625721.ece# 57 Tamperelainen (2.7.2011) Suora Pietarin junayhteys Tampereelle? Verkkolehti: Paikalliset http://www.tamperelainen.fi/artikkeli/60784 Ulkoasiainministeriö (2009) Selvitys Suomen edustautumisesta maailmalla. Ulkoasianministeriön julkaisuja 10/2009. http://www.formin.fi/public/download. aspx?ID=46786&GUID={F7DEEBD4-593A-46C6-AD87-016FA47EFCD0} Ulkoasiainministeriön ilmoitus Schengenin säännöstön soveltamisesta (22.3.2001) Finlex http://www.finlex.fi/fi/sopimukset/sopsteksti/2001/20010023 Ulkoasiainministeriö (14.3.2011) Lähetystöneuvos Vesa Häkkisen viisumiasiain koulutus Maahanmuuttoviraston (MIGRI) henkilöstölle 14.3.2011 Ulkoasianministeriö (13.4.2011) Lähetystöneuvos Vesa Häkkisen alustus Suomeen saapuvista marjanpoimijoista elokuvan ”Palanen taivasta” esityksen yhteydessä; Maahanmuuttoviraston kirjasto; yleisöluentosarja 2011 Ulkoasiainministeriön muistio (30.3.11) (HELM 237-6) Ulkomaalaislain viisumisäännösten muutokset: viisumin epäämisestä, mitätöinnistä ja kumoamisesta saa hakea oikaisua 5.4.2011 alkaen tehdyistä päätöksistä. Ulkoasiainministeriö, Lainsäädäntösihteeri Veli-Pekka Rautava. Ulkomaalaislaki 30.4.2004/301. Luettavissa: Finlex http://www.finlex.fi/fi/laki/ ajantasa/2004/20040301?search %5Bnimike %5D=ulkomaalaislaki&search %5Btype %5D=metadata Ulkomaalaislakityöryhmän mietintö 2001. Pentti Visanen [pj], Jorma Kantola [siht.]. Sisäasiainministeriön julkaisuja 12/2001. Helsinki, Sisäasiainministeriö, 2001. Ulkomaalaislakityöryhmän mietintö. Sisäasiainministeriö, Komiteamietintö 1989:7. Helsinki. Valtion Painatuskeskus 1989. Ulkoasiainministeriö, Luoteis-Venäjän Uutiskirje 1.1-31.1.2011 Ulkoasiainministeriö verkkosivut: Viisumihelpotussopimukset http://www.formin.fi/Public/ default.aspx?nodeid=40875&contentlan=1&culture=fi-FI Ulkoasiainministeriö: Kausityönteko viisumivelvollisista maista 2011 (formin. finland.fi ulkoministeriö, uutiset 12.1.2011) http://formin.finland.fi/public/default. aspx?contentid=210319&culture=fi-FI 58 Varjos, Petri (2010) Tervetuloa Suomeen opiskelemaan! Helsingin poliisilaitoksen henkilökuntalehti Murharyhmä 2/2010 Visa Policies of European Union Member States. Monitoring Report. Stefan Batory Foundation Warsaw, 2006. Yle.fi (9.3.2011) Vaalimaan rekkaterminaalin rakentaminen on varmistumassa http:// yle.fi/alueet/kymenlaakso/2011/03/vaalimaan_rekkaterminaalin_rakentaminen_on_ varmistumassa_2419988.htm 59 Liite 1. Liite ulkoministeriön uutiseen: Kausityönteko viisumivelvollisista maista 2011 (formin. finland.fi ulkoministeriö, uutiset 12.1.2011) Ohjeet: Kausityönteko viisumivelvollisista maista 2011 Viisumivelvollisen maan kansalainen voi saapua kausityöhön viisumin mukaisesti (enintään 3 kk puolen vuoden aikana), viisumivapaan maan kansalainen enintään 3 kk puolen vuoden aikana ja EU-liikkumisoikeutta käyttävä henkilö ilman mitään lupia EU-säädösten mukaisesti. Tässä ohjeessa kausityöllä tarkoitetaan sekä ulkomaalaislain (301/2004) 81§ 1 momentin 4 kohdan mukaista ansiotyötä että luonnonmarjojen poimintaa. Mainitun ulkomaalaislain kohdan mukaisesti oikeus tehdä ansiotyötä ilman oleskelulupaa on ulkomaalaisella, joka tulee marjojen, hedelmien, erikoiskasvien, juuresten ja vihannesten poimintaan tai korjuuseen taikka turkistarhatyöhön enintään kolmen kuukauden ajaksi. Kyseinen lainkohta ei koske luonnonmarjojen poimintaa, joka ei tapahdu ansiotyönä. Myös luonnonmarjojen poiminta on kuitenkin vakiintuneen käytännön mukaan mahdollista ilman oleskelulupaa. 1. Perusedellytykset Viisumisäännöstön mukaisesti on varmistettava, että viisumilla saapuvan henkilön taloudellinen asema on turvattu ottaen huomioon sekä suunnitellun oleskelun kesto että lähtömaahan paluu. Jos viisuminhakijan oma varallisuus ei riitä takaamaan näitä edellytyksiä, voidaan ottaa huomioon henkilön mahdollisuudet hankkia oleskelunsa aikana lisää varoja. Tämän arviointiin liittyy Suomessa toimivan työnantajan tai kutsuvan yrityksen taloudellisen aseman vakaus sisältäen muun muassa lakisääteisten velvoitteiden hoitamisen. Yrityksen toimintaa voidaan selvittää viisumimenettelyn aikana myös kotikunnan elinkeino- tai maatila-asiamiehen kautta. Edustustot tarkistavat työnantajien ja muiden kutsuvien yrittäjien tiedot vuosittain ensimmäisen hakukerran yhteydessä ulkoasiainministeriön passija viisumiyksikön (KPA-20) lausuntokäsittelyryhmien kautta. Viisumivelvollisista maista kausityöhön hakevien osalta on edustuston päätöksenteossa otettava huomioon tämän ohjeen lisäksi asemapaikkakohtaiset, Schengen-edustustojen kesken sovitut periaatteet ja vaatimukset viisumin myöntämiselle. Viisumiharkinnassa otetaan aina huomioon laittoman Schengen-alueellemuuton, luvattoman työnteon ja ihmiskaupan estäminen sekä kausityöhön tulevien henkilöiden hyväksikäytön estäminen hakutilanteessa tai työskentelyn aikana. Viimeksi mainitun osalta korostettakoon, että kutsujien selvitystä tuloista ja menoista arvioidaan Schengenin säännöstön mukaisen toimeentuloedellytyksen mukaisesti. Vähemmistövaltuutetun mukaan alalla toimivan, vakavaraisen kutsujayrityksen on pystyttävä kattamaan poimijan matkasta, majoituksesta ja työvälineistä koituvat kustannukset siten, että poimija ei jää Suomessa työskentelyn jälkeen tappiolle. Nykytilanteessa osa poimijoista on velkaantunut, mikä altistaa heidät ihmiskauppaan liittyville ilmiöille. Täyttä työpäivää tekeville poimijoille on vähemmistövaltuutetun mukaan mahdollistettava vähimmäisansiotaso kulujen vähentämisen jälkeen. Edustuston tulee huomioida vähemmistövaltuutetun näkemys ennakkoselvityksiä tutkiessaan. 60 Vuokratyövoiman käyttö kausityöhön viisumivelvollisista maista ei ole mahdollista kausityöntekijöiden aseman turvaamiseksi. Viisumisäännöstön mukaan viisumin myöntämisen perusedellytyksiä ovat mm. - paluumatkalippu tai selvitys paluusta lähialueelle esim. auto ja varat polttoaineeseen - matkustajavakuutus, jonka korvaussumma on vähintään 30.000 euroa, - riittävät rahavarat maahan saavuttaessa sekä/tai riittävien varojen laillinen ansaitseminen maassa oleskelun aikana. 2. Ennakkoselvitys Jotta kutsujien ja kutsuttavien intressit (mm. kyllin aikainen tieto/ennustettavuus) voidaan taata ja sovittaa ne edustuston resursseihin, voi edustusto pyytää alalla toimivaa, velvollisuutensa hoitavaa yritystä esittämään edustustolle etukäteen arvion siitä, miten monta poimijaa kutsuja aikoo asemamaasta rekrytoida ja milloin poimijat työskentelisivät Suomessa. Lisäksi voidaan pyytää selvitys seuraavista, viisumihakijalle tarjottavista palveluista (miten ko. asia on järjestetty sekä kaikki palvelusta perittävät maksut, esim. henkilö/vrk): a) Majoituspaikka. Huom! majoituspaikan on oltava lämmitetty sekä riittävillä saniteettitiloilla varustettu (ml. lämmin vesi peseytymiseen). Majoituspaikassa on oltava ensiapulaukkuja, minkä lisäksi alueellisille hätäkeskuksille on ilmoitettava majoittujista. b) Ruokailu; c) Kuljetukset keräyspaikoille (luonnonmarjan poiminta); d) Välineiden vuokraus; e) Tulkkipalvelut; f) Muut tukipalvelut Suomessa; g) Välittäjä- ja viisuminhankintakulut lähtömaassa; h) Työnopastuksen järjestäminen (ml. miten luonnossa liikutaan); i) Muut mahdolliset kulut. Kyseinen, viisumihakemuksen käsittelyä helpottava selvitys voidaan pyytää joko tässä ohjeessa annettuun määräaikaan tai edustuston omien resurssiensa mukaan antamaan määräaikaan mennessä. Edustuston on ennakkoselvityksiä tutkiessaan kiinnitettävä erityistä huomiota aiempien ennakkoselvitysten ja jälkiselvitysten selvittämättömiin ristiriitoihin ja huomioitava ne viisumiharkinnassaan. Verolliseen, työsopimussuhteiseen kausityöhön (mm. puutarhamarjojen poiminta) hakevien osalta kutsuvat yritykset voivat kutsuessaan poimijoita Suomen lähialueilta pääsääntöisesti käyttää puutarha-alan liittojen tekemää valmista selvityslomaketta, joka löytyy internetistä:www.hedelmatmarjat.fi. Edustuston on hyvissä ajoin informoitava kutsujia ja kutsuttavia, mikäli selvitykseen vaaditaan lomakkeen lisäksi muitakin tietoja. Luonnonmarjojen poimintaan hakevien marjanostajayrityksen kutsu ja ostositoumus. osalta pyydetään lisäksi mahdollinen 3. Kausityöntekijän viisumihakemuksen käsittelyyn liittyviä erityispiirteitä Jokainen viisumihakemus käsitellään yksilöllisesti ottaen huomioon normaalit Schengenviisumin myöntämiseen liittyvät edellytykset. Viisumia nimenomaan kausityöntekoa varten hakevien osalta edustusto pyytää lisäksi kutsuvalta yritykseltä riittävän selvityksen ko. viisuminhakijan majoituksesta, ruokailusta ja terveydenhoidon järjestämisestä, jollei sitä ole kyllin yksilöidysti selvitetty jo mahdollisessa ennakkoselvityksessä. Samoin pyydetään selvitys siitä, miten uusi kausityöntekijä ohjataan työhön ja pääsee työnteon alkuun taloudellisesti. 61 Kutsuvan yrityksen tulee esittää edustustolle tiedot kausityöntekijöiden rekrytointiin ja käytännön järjestelyjen hoitoon osallistuvien välittäjien tai alihankintayritysten yhteyshenkilöiden nimet yhteystietoineen lähtömaassa ja Suomessa. Välitysyritysten osalta tulee varmistua, että ne täyttävät lähtömaan asettamat vaatimukset. Edustuston tulee lisäksi saada yritykseltä suunnitelma yllättävien, matkavakuutuksen ulkopuolelle jäävien erityistilanteiden (mm. krooninen sairaus, alkoholin väärinkäyttö, soveltumattomuus työhön) hoidosta sekä kausityöntekijän kotimatkan järjestymisestä näissä erityistilanteissa. Tällaiseksi selvitykseksi työsuhteessa olevien (puutarhamarjojen poiminta) osalta riittää edellä mainitussa valmiissa ennakkoselvityslomakkeessa oleva maininta työnantajan lakisääteisistä vakuutuksista ja sopimuksista. Viisumi voidaan myöntää arvioidun kausityön keston ja Suomessa toimivan yrityksen esittämän suunnitelman mukaisesti. Puutarhamarjojen poimijoille viisumi voidaan myöntää työsopimuksen mukaisesti. Viisumi myönnetään kerta- tai monikertaviisumina. Tuottajat ovat esittäneet pyynnön saada monikertaviisumeita lähialueelta saapuville henkilöille, jotka osallistuvat useiden eri aikoina valmistuvien tuotteiden poimintaan ja voisivat käydä kotona eri tuotteiden satokausien välillä, esim. kesäkuu mansikka, heinäkuu vadelma, syyskuu omena ja lokakuu talvikaali. Kausityönteon piiriin ei kuulu esimerkiksi jäkälän kerääminen tai muikun perkaaminen. Luonnonmarjanpoimijoille myönnetään pääsääntöisesti kertaviisumi. 4. Määräajat Jos edustusto ei muuta määritä, pyytää edustusto kutsuvilta tahoilta perjantaihin 4. helmikuuta 2011 mennessä kohdan 2 mukaisen ennakkoselvityksen. Edustusto pyytää kutsujalta lisäksi aina seuraavat tiedot: yrityksen nimi, Y-tunnus (ent. LY-tunnus), yhteyshenkilö ja yhteystiedot sekä mahdollisesti käytettävät välittäjät. Edustusto antaa omat huomionsa yrityksille määräaikaan mennessä toimitettujen ennakkoselvitysten osalta viimeistään maanantaihin 28. helmikuuta 2011 mennessä. Huomiot sisältävät mm. viisumihakemusten jättöön ja käsittelyyn liittyviä tietoja, mm. aikataulutuksen. Edustustot antavat omat huomionsa myös omien henkilöstö- ja tilaresurssiensa arviointiin nojaten, mistä on tärkeää informoida kutsuvia yrityksiä, jotta taataan ennakoitavuutta liiketoiminnalle. Edustusto voi siis muokata aikataulua tässä ohjeessa annettuja aikatauluja joustavammaksi, mikäli se edustustolle on (mm. resurssien näkökulmasta) mahdollista. Tästä on informoitava kutsujia ja kutsuttavia mahdollisimman aikaisessa vaiheessa, kuitenkin viimeistään 14.1.2011 mennessä. 5. Muut huomiot Kausityöntekoon Suomessa tarkoitettua viisumia ei voi hakea toisen Schengen-maan edustustosta ja sitä voi käyttää vain Suomessa tehtävään kausityöhön; esimerkiksi Ruotsi ei salli kausityötekoa viisumilla. Kausityöntekoon tarkoitettua viisumia voi pääsääntöisesti hakea siis vain Suomen edustustosta, vaikka Suomella olisi muun Schengen-maan kanssa viisumiedustamissopimus. Mainittakoon esimerkkinä, että Valko-Venäjällä asuva henkilö ei voi hakea kausityöviisumia Viron Minskin-suurlähetystöstä, vaan hänen tulee hakea viisumia Suomen Moskovan-suurlähetystöstä. Edustustojen tulee informoida kutsujia ja viisumihakijoita oikeista menettelytavoista jalkamaissaan. Edustuston tulee informoida kutsuvia yrityksiä, että niiden tulisi ilmoittaa mahdollisimman pikaisesti viisumin myöntäneelle edustustolle ja sähköpostiosoitteeseen ptr-rikostiedustelu@ 62 krp.poliisi.fi, mikäli viisumin saanut kausityöntekijä ei saavu lainkaan työpaikalleen tai poistuu kesken sopimuskauden sovitusta työstä. Ilmoitus on tehtävä, mikäli tapahtuma on tulkittavissa viisumimenettelyn väärinkäytöksi. Edustusto pyytää, että yritykset toimittaisivat sesongin päättyessä edustustolle tiedot kausityöntekijöiden toteutuneesta tulotasosta sekä mahdolliset muut huomiot. Tulotiedot annetaan yksilöimättöminä. Yrityksiä on hyvä informoida siitä, että tulotietoja voidaan käyttää keskimääräisten toimeentuloedellytysten täyttymisen selvittämiseen. Edustustojen on lisäksi huomioitava asemamaansa erityisolosuhteet, joita voivat olla esimerkiksi paikalliseen lainsäädäntöön liittyvät tekijät (esim. maastapoistumissäännökset), siirtotyövoiman aseman turvaamiseen liittyvät selvitykset sekä lähtömaan viranomaisten asettamat erityisvaatimukset, joilla voi olla myös merkitystä esimerkiksi Suomen ja kyseisen maan kahdenvälisiin suhteisiin. Näistäkin asioista on hyvä tiedottaa kutsujille, mikäli siitä ei ole haittaa edustuston toimintaedellytyksille asemamaassa (julkisuuslaki 24 § 2). Lähde: UM http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentid=210319&culture=fi-FI 63 64 Liite 2. Case study Russia Immigration from Russia by age and sex 2005-2010 Men Age group - 14 15 - 24 25 - 34 35 - 44 45 - 54 55 - 64 65 - 74 75 - 2005 204 157 196 122 84 39 27 8 2006 224 148 203 164 95 56 22 9 2007 216 181 289 161 162 71 22 12 2008 310 231 355 214 142 58 11 8 2009 237 178 218 170 135 67 25 10 2010 219 188 203 163 105 64 17 5 Women - 14 15 - 24 25 - 34 35 - 44 45 - 54 55 - 64 65 - 74 75 - 2005 206 248 322 225 185 55 44 23 2006 196 247 328 220 181 79 40 17 2007 202 285 380 226 196 85 46 20 2008 274 361 443 279 219 84 34 21 2009 240 262 352 210 184 88 42 27 2010 209 327 315 222 159 103 32 22 Stock of Russian Nationals in Finland by sex 2005-2010 Men 2005 Women 9 550 Total 15 071 24 621 2006 9 951 15 375 25 326 2007 10 504 15 707 26 211 2008 11 022 15 887 26 909 2009 11 593 16 617 28 210 2010 11 801 16 625 28 426 Source: Statistics Finland Visas refused in Russia 2005-2010 Visas issued in Russia 2005-2010 Total Tourism Visiting family / Business friends Other Reasons % of applications Total 2005 366 629 243 990 44 207 1 556 76 876 6 550 1,75% 2006 501 407 370 913 47 656 7 385 75 453 6 877 1,35% 2007 637 739 499 911 48 434 9 516 79 878 7 061 1,10% 2008 734 055 589 568 48 162 29 603 66 722 7 929 1,10% 2009 729 603 618 579 33 123 31 343 46 558 6 236 0,85% 2010 952 056 699 979 27 220 30 531 194 326 6 236 0,74% Source: Ministry for Foreign Affairs 65 Residence permits Russian nationals 2005-2010 Year Total Positive Negative Negative % 2005 4 428 3 938 490 11,10% 2006 4 261 3 860 401 9,40% 2007 5 484 5 028 456 8,30% 2008 5 882 5 292 590 10,00% 2009 4 453 3 778 675 15,10% 2010 4 075 3 268 807 19,80% Family Grounds Issued Educational Reasons Refused Withdrawn Issued Employment Refused Withdrawn Issued 2005 781 166 2 2005 595 23 7 2005 1 187 2006 1 069 158 0 2006 689 20 4 2006 1 657 2007 1 266 149 1 2007 658 14 6 2007 2 689 2008 1 589 165 2 2008 867 18 16 2008 2 367 2009 1 258 150 7 2009 820 12 3 2009 1 171 2010 1 056 167 3 2010 824 19 3 2010 915 Source: Finnish Immigration Service Refusals Year Total 2005 918 2006 1 051 2007 1 228 2008 1 535 2009 1 095 2010 1 045 Source: 2005-2007 Finnish Border Guard, 2008-2010 Eurostat Apprehensions Year 2005 Total 106 2006 76 2007 363 2008 460 2009 655 2010 545 Source: 2005-2007 the Police, 2008-2010 Eurostat 66 2008 Table EIL Y1.1. (cf. art 5.1.a) third-country nationals refused at the external LAND border, by citizenship and by grounds for refusal (Annex V, part B of the Schengen Borders Code) by the 9 GROUNDS for refusal, according to Annex V, part B of the Schengen TOTAL B.C. Country of Citizenship LAND TOTAL Russian Federation (A) (B) 1456 19 1395 15 (C) 0 (D) (E) 249 132 238 120 (F) (G) 0 0 (H) (I) 665 26 365 646 21 355 2009 Table EIL Y1.1. Third-country nationals refused at the external LAND border by citizenship and by grounds for refusal (Annex V, part B of the Schengen Borders Code) (art 5.1.a) by the 9 GROUNDS for refusal, according to Annex V, part B of the TOTAL Schengen B.C. Country of Citizenship LAND (A) TOTAL Russian Federation (B) (C) (D) (E) (F) (G) (H) (I) Total 180582 90143086 359924,304 221644 96623 73764 99026,510 3724 14479 570 1005 RU 7 0 232 31 0 0 546 11 178 2010 Table EIL Y1.1. Third-country nationals refused at the external LAND border by citizenship and by grounds for refusal (Annex V, part B of the Schengen Borders Code) (art 5.1.a) by the 9 GROUNDS for refusal, according to Annex V, part B of the TOTAL Schengen B.C. Country of Citizenship LAND (A) TOTAL Russian Federation Total (B) (C) (D) (E) (F) (G) (H) (I) 89814 46436016 179962,152 110707 48296 36882 49513,255 1590 7234 196 >960 RU 15 0 330 32 0 0 394 11 178 Source: Eurostat EIL-data 2008 Table EIL Y1.2. (cf. art 5.1.a) third-country nationals refused at the external SEA border, by citizenship and by grounds for refusal (Annex V, part B of the Schengen Borders Code) TOTAL by the 9 GROUNDS for refusal, according to Annex V, part B of the Schengen B.C. Country of Citizenship SEA TOTAL Russian Federation (A) (B) 10631 32867 17476256 1 (C) (D) 69786,076 39196 1 2009: no persons from Nigeria or the Russian Federation (E) 16444 (F) (G) 15510 24585,127 (H) 594 (I) 2521 67 2010 Table EIL Y1.2. Third-country nationals refused at the external SEA border by citizenship and by grounds for refusal (Annex V, part B of the Schengen Borders Code) (art 5.1.a) by the 9 GROUNDS for refusal, according to Annex V, part B of the TOTAL Schengen B.C. Country of Citizenship SEA (A) TOTAL Russian Federation Total 29580 (C) 17469050 57118,538 4 RU (B) 0 (D) (E) 36731 15910 0 1 (F) (G) (H) (I) 10686 12464,064 301 2351 0 0 0 1 0 9 2 Source: Eurostat EIL-data 2008 Table EIL Y1.3. (cf. art 5.1.a) third-country nationals refused at the external AIR border, by citizenship and by grounds for refusal (Annex V, part B of the Schengen Borders Code) by the 9 GROUNDS for refusal, according to Annex V, part B of the Schengen TOTAL B.C. Country of Citizenship AIR TOTAL Russian Federation (A) (B) 1 191 171 138 2 (C) 1 (D) (E) 12 129 12 85 (F) 69 (G) 0 (H) (I) 36 55 2 36 1 2 2009 Table EIL Y1.3. Third-country nationals refused at the external AIR border by citizenship and by grounds for refusal (Annex V, part B of the Schengen Borders Code) (art 5.1.a) by the 9 GROUNDS for refusal, according to Annex V, part B of the TOTAL Schengen B.C. Country of Citizenship Russian Federation AIR RU 90 (A) (B) 1 (C) 0 22 (D) 38 (E) (F) 0 (G) 0 29 (H) (I) 0 0 2010 Table EIL Y1.3. Third-country nationals refused at the external AIR border by citizenship and by grounds for refusal (Annex V, part B of the Schengen Borders Code) (art 5.1.a) by the 9 GROUNDS for refusal, according to Annex V, part B of the TOTAL Schengen B.C. Country of Citizenship Russian Federation AIR (A) RU Source: Eurostat EIL-data 79 (B) 0 (C) 0 22 (D) 31 (E) (F) 0 (G) 0 25 (H) (I) 0 1 68 Case study Nigeria Immigration from Nigeria by age and sex 2005-2010 Men Age group - 14 15 - 24 25 - 34 35 - 44 45 - 54 55 - 64 65 - 74 75 - 2005 0 22 50 9 1 0 0 0 2006 1 28 74 5 0 0 0 0 2007 3 42 107 9 1 0 0 0 2008 0 76 130 11 1 0 0 0 2009 4 19 59 9 2 0 0 0 2010 5 24 78 13 1 0 0 0 Women - 14 15 - 24 25 - 34 35 - 44 45 - 54 55 - 64 65 - 74 75 - 2005 0 5 8 2 0 0 0 0 2006 1 7 10 4 1 0 0 0 2007 7 8 20 2 0 0 0 0 2008 0 6 17 1 2 0 0 0 2009 4 9 11 1 2 0 0 0 2010 9 11 16 3 1 0 0 0 Source: Statistics Finland Stock of Nigerian nationals in Finland by sex 2005-2010 Men Women Total 2005 325 96 421 2006 449 123 572 2007 616 157 773 2008 834 186 1 020 2009 925 216 1 141 2010 1 052 266 1 318 Source: Statistics Finland Visas refused in Nigeria 2005-2010 Visas issued in Nigeria 2005-2010 Total Tourism Business Visiting family / friends Other Reasons % of applications Total 2005 677 33 86 108 450 709 51,15% 2006 563 29 49 122 363 1 192 67,92% 2007 466 27 80 106 253 1 020 68,64% 2008 215 13 55 62 85 807 78,96% 2009 225 12 39 66 108 584 72,19% 2010 232 2 42 63 125 482 67,51% Source: Ministry for Foreign Affairs 69 Residence permits Nigerian nationals 2005-2010 Year Total 2005 Positive 309 Negative 166 Negative % 143 46,30% 2006 300 198 102 34,00% 2007 381 273 108 28,30% 2008 536 383 153 28,50% 2009 405 167 238 58,80% 2010 489 206 283 57,90% Family Grounds Study Issued Refused Withdrawn Employment Issued Refused Withdrawn Issued Refused Withdrawn 2005 19 14 0 2005 88 46 1 2005 17 17 0 2006 64 16 0 2006 90 17 7 2006 23 21 0 2007 63 14 0 2007 168 38 4 2007 23 14 0 2008 35 31 1 2008 274 65 10 2008 59 25 1 2009 50 31 0 2009 54 83 7 2009 45 57 3 2010 37 24 0 2010 136 147 1 2010 15 32 0 Source: Finnish Immigration Service 2008 Table EIL Y1.2. (cf. art 5.1.a) third-country nationals refused at the external SEA border, by citizenship and by grounds for refusal (Annex V, part B of the Schengen Borders Code) TOTAL by the 9 GROUNDS for refusal, according to Annex V, part B of the Schengen B.C. Country of Citizenship TOTAL Nigeria SEA (A) (B) 105 055 1 23 048 1 (C) (D) (E) (F) 8 754 534 40 388 31 975 15 376 (G) 5 862 (H) 343 (I) 4 2 177 2008 Table EIL Y1.3. (cf. art 5.1.a) third-country nationals refused at the external AIR border, by citizenship and by grounds for refusal (Annex V, part B of the Schengen Borders Code) TOTAL by the 9 GROUNDS for refusal, according to Annex V, part B of the Schengen B.C. Country of Citizenship AIR TOTAL Nigeria 1 191 3 (A) (B) 10 1 (C) 1 (D) 1 1 (E) 4 (F) 0 (G) 0 (H) 0 (I) 1 2 1 70 2009 Table EIL Y1.3. Third-country nationals refused at the external AIR border by citizenship and by grounds for refusal (Annex V, part B of the Schengen Borders Code) (art 5.1.a) by the 9 GROUNDS for refusal, according to Annex V, part B of the TOTAL Schengen B.C. Country of Citizenship AIR Nigeria (A) 9 NG (B) 1 (C) 0 (D) 4 (E) 0 (F) 0 (G) 0 (H) 1 (I) 1 2 2010 Table EIL Y1.3. Third-country nationals refused at the external AIR border by citizenship and by grounds for refusal (Annex V, part B of the Schengen Borders Code) (art 5.1.a) by the 9 GROUNDS for refusal, according to Annex V, part B of the TOTAL Schengen B.C. Country of Citizenship Nigeria AIR (A) 5 NG (B) 1 (C) 0 (D) 2 (E) 0 (F) 0 (G) 0 (H) 2 (I) 0 Source: EIL-data delivered to EUROSTAT Table 1: Total visas by type Total A Total C 2005 Issued 7 421 179 2005 Applied 8 431 567 2005 Rejected 1 10 388 2006 Issued 5 569 311 2006 Applied 13 581 115 2006 Rejected 7 11 804 2007 Issued 5 703 588 2007 Applied 5 718 040 2007 Rejected 0 14 452 2008 Issued 4 791 688 2008 Applied 5 805 038 2008 Rejected 1 13 350 2009 Issued 4 782 965 2009 Applied 5 795 554 2009 Rejected 1 12 589 2010 Issued 20 1 007 954 2010 Applied 21 1 020 825 1 12 871 2010 Rejected Source: Ministry for Foreign Affairs Total D D - less than 6 months D - 6 to 12 months D - more than 12 months 0 71 Tables 3: residence permit by reason and citizenship Total Education Employment Family Other reasons: Humanitarian / international protection reasons Other reasons: Total Other reasons: Residence only 2005 12 478 3 107 3 029 4 061 2 281 n/a 2006 12 803 3 196 2 929 4 108 2 570 n/a 2007 19 462 3 783 4 949 6 315 4 415 1 312 2008 21 873 4 441 5 722 7 170 4 540 1 534 2009 18 034 3 949 2 754 6 643 4 688 1 949 2010 19 210 4 433 2 936 6 706 5 135 2 228 Other reasons: Other reasons not specified Other reason: national category not elsewhere specified. Please specify: * Other reason: national category not elsewhere specified. Please specify:* * Please use those columns only if your national data does not fit into the listed “Other reasons” categories and give an appropriate definition of the category. Source: If you indicate several sources, please clearly indicate which source refers to which data Table 3.2 : residence permit by reason and 10 main countries of citizenship (extra EU - 27) 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2005 2006 2006 2006 2006 Position of the country Name of the country 1st main 2nd main 3rd main 4th main 5th main 6th main 7th main 8th main 9th main 10th main 1st main 2nd main 3rd main 4th main Russian Federation Total Education Employment Family 1 387 1 083 Other reasons: Total 3 636 656 China 904 528 148 138 90 India United States 738 69 67 254 348 567 168 50 137 212 Turkey 470 94 165 177 34 Ukraine 389 23 227 62 77 Thailand 347 25 51 202 69 Bulgaria 322 38 185 18 81 Somalia 296 0 0 288 8 Japan Russian Federation 251 93 28 62 68 3 707 689 India 954 68 47 310 529 China United States 946 549 131 144 122 592 233 23 113 223 1 332 1 063 Other reasons: Humanitarian / international protection reasons 510 n/a 623 n/a Other reasons: Residence only Other reasons: Other reasons not specified Other reason: national category not elsewhere specified. Please specify: * 72 5th 2006 main 6th 2006 main 7th 2006 main 8th 2006 main 9th 2006 main 10th 2006 main 1st 2007 main 2nd 2007 main 3rd 2007 main 4th 2007 main 5th 2007 main 6th 2007 main 7th 2007 main 8th 2007 main 9th 2007 main 10th 2007 main 1st 2008 main 2nd 2008 main 3rd 2008 main 4th 2008 main 5th 2008 main 6th 2008 main 7th 2008 main 8th 2008 main 9th 2008 main 10th 2008 main 1st 2009 main 2nd 2009 main 3rd 2009 main 4th 2009 main Turkey 462 143 120 171 28 Ukraine 461 20 284 57 100 Thailand 333 28 79 172 54 Bulgaria Serbia and Montenegro 285 21 186 13 65 276 11 37 194 34 44 59 71 2 240 1 648 730 40 690 Japan Russian Federation 274 100 5 276 658 China 1 278 596 287 238 157 0 157 India 1 252 73 106 346 727 0 727 Ukraine 1 006 17 736 100 153 0 153 Somalia 825 0 0 434 391 296 95 Turkey 787 230 263 251 43 7 36 Thailand United States 662 25 93 494 50 0 50 638 228 20 125 265 0 265 Vietnam 368 62 3 287 16 0 16 Serbia Russian Federation 243 7 90 73 47 26 21 5 388 848 1 965 1 887 688 58 China 1 619 671 462 300 186 13 India 1 508 76 82 452 898 3 Ukraine 945 28 657 127 133 2 Thailand 779 42 206 477 54 0 Turkey United States 751 183 232 296 40 13 727 237 31 216 243 0 Somalia 701 0 0 529 172 149 Vietnam 414 129 92 181 12 0 Serbia Russian Federation 333 9 158 130 36 22 2 899 812 847 1 503 737 75 India 1 216 130 44 426 616 0 China 1 270 615 204 267 184 13 Somalia 1 093 0 1 512 580 559 73 5th 2009 main 6th 2009 main 7th 2009 main 8th 2009 main 9th 2009 main 10th 2009 main 1st 2010 main 2nd 2010 main 3rd 2010 main 4th 2010 main 5th 2010 main 6th 2010 main 7th 2010 main 8th 2010 main 9th 2010 main 10th 2010 main Thailand United States 745 28 129 527 61 0 705 247 24 202 232 0 Turkey 617 190 101 294 32 10 Ukraine 600 35 356 122 87 0 Vietnam 391 148 59 181 3 0 Japan Russian Federation 334 130 15 100 80 0 3 885 958 697 1 531 699 654 India 1 410 148 65 412 785 0 Somalia 1 344 1 0 510 833 651 China 1 195 662 94 260 179 11 Thailand 735 24 139 509 39 0 Ukraine United States 658 28 445 111 74 0 658 214 57 221 166 0 Turkey 558 168 76 275 39 0 Vietnam 517 267 83 154 13 0 Crotia 488 18 452 11 7 0 * Please use those columns only if your national data does not fit into the listed “Other reasons” categories and give an appropriate definition of the category. Source: 2005 and 2006: Finnish Immigration Service 2007-2009: Eurostat 2010: Data sent to Eurostat Tables 5: C visas issued by consular posts and by reason Please use the council documents on “Exchange of statistical information on uniform visas” whenever possible. Note that no breakdown per reason is available As of 2003, as stated in the study specifications, they are available at (please copy the full link, i.e. the text on both rows, into your browser): http://register.consilium.europa.eu/servlet/driver?page=Result&lang=EN&ssf=D ATE_DOCUMENT+DESC&fc=REGAISEN&srm=25&md=400&typ= Simple&cmsid=638&ff_TITRE=statistical+information+on+uniform+visas&ff_FT_TEXT=&ff_SOUS_COTE_ MATIERE=VISA&dd_DATE_REUNION Please use revised versions / corrigenda as appropriate 74 Table 5.1 : C visas issued by consular posts and by reason Total 2005 Tourism 421 179 259 051 Visiting family / Business friends 58 849 Cultural Sports Official 10 016 10 794 9 453 11 814 8 639 Medical Airport reasons Transit transit 2 381 226 Other Reason Please Specify* 70 409 2006 569 311 391 863 65 060 11 386 3 359 304 76 886 2007 703 588 517 064 66 721 14 427 21 732* 2 108 230 81 306 2008 791 688 603 589 70 045 39 106 23 402* 3 121 303 52 122 2009 782 965 629 655 52 981 42 023 17 187* 2 976 168 37 984 2010 1 007 954 847 968 47 937 42 238 2 905 43 6 362 8 508 109 47 151 * Please use those columns only if your national data does not fit into the listed “Other reasons” categories and give an appropriate definition of the category. Source: Ministry for Foreign Affairs * Includes both Cultural and Sports Table 5.2 : C visas issued by reason and 10 main countries of consular posts (extra EU - 27) Position of the consular post Russian 2005 Federation Total Tourism Visiting family / Business friends 366 629 243 990 44 207 1 556 14 225 4 970 6 028 563 2005 Ukraine 9 378 2 480 1 444 384 2005 Estonia 4 175 1 688 298 197 2005 Thailand 3 306 1 469 350 209 2005 India 2 761 289 1 502 348 2005 China 2005 Turkey 2 502 881 843 21 2005 Lithuania United 2005 Kingdom 1 908 315 458 57 1 236 311 518 88 2005 Latvia Russian 2006 Federation 1 219 543 241 38 501 407 370 913 47 656 7 385 2006 China 20 816 9121 6 425 511 2006 Ukraine 10 967 3 433 1 778 293 2006 Estonia 4 695 2 073 386 352 2006 India 4 065 310 2 343 376 2006 Thailand 3 969 1 455 706 224 2006 Lithuania United 2006 Kingdom South 2006 Africa United 2006 States Russian 2007 Federation 3 084 616 560 39 1 591 532 349 230 1 579 505 340 99 1 454 377 626 102 637 739 499 911 48 434 9 516 Cultural Sports Official Medical Airport reasons Transit transit 75 2007 China 18 362 6947 6 613 373 2007 Ukraine 11 701 3 643 1 782 556 2007 India 5 767 868 3 232 469 2007 Thailand 5 265 1157 384 246 2007 Lithuania 2 741 309 494 37 2007 Turkey 2 031 396 979 79 2007 Estonia South 2007 Africa United 2007 Kingdom Russian 2008 Federation 1 925 650 380 365 1 692 369 418 91 1 509 487 290 242 734 055 589 568 2008 China 13 536 3 780 48 162 29 603 6 953 879 2008 Ukraine 11 973 4 391 2 941 1 275 2008 India 6 665 1 134 4 306 739 2008 Thailand 5 235 1 746 370 926 2008 Turkey 2 565 663 1 159 378 2008 Peru 1 734 196 505 803 2008 Tunisia United 2008 Kingdom United 2008 States Russian 2009 Federation 1 555 24 400 740 1 465 445 348 481 1 420 213 727 228 729 603 618 579 2009 China 11 046 875 6 720 958 33 123 31 343 2009 Ukraine 10 651 2 786 2234 1 334 2009 Thailand 5 849 1 552 393 1 336 2009 India 5 837 964 3 694 676 2009 Turkey United 2009 States 2 967 1 069 961 495 1 765 188 1 270 206 2009 Peru 1 671 149 301 871 2009 Tunisia 1 364 12 364 733 2009 Vietnam Russian 2010 Federation 1 083 14 174 695 952 056 699 979 2010 China 11 867 3 693 8 354 1 029 2010 Ukraine 11 460 3 192 1 923 1 590 2010 India 6 523 988 4 158 842 2010 Thailand 5 366 1 319 379 1 666 2010 Turkey 2 659 522 1 161 511 2010 Peru United 2010 States 1 893 168 223 996 1 763 346 328 174 2010 Tunisia 1 639 32 443 677 2010 Vietnam 1 239 31 159 781 27 220 30 531 * Please use those columns only if your national data does not fit into the listed “Other reasons” categories and give an appropriate definition of the category. Source: Ministry for Foreign Affairs 76 Table 8: Residence permits issued by 10 main countries of consular posts (extra EU - 27) Position of the consular post Name of the consular post Total 2006 1st main Russia 2 425 2006 2nd main India 759 2006 3rd main China 631 2006 4th main USA 464 2006 5th main Estonia 241 2006 6th main Ukraine 229 2006 7th main Nigeria 218 2006 8th main Turkey 215 2006 9th main Bulgaria 214 2006 10th main Japan 200 2007 1st main Russia 2007 2nd main India 929 2007 3rd main China 755 2007 4th main Ukraine 523 2007 5th main USA 475 2007 6th main Croatia 436 2007 7th main Estonia 378 2007 8th main Nigeria 360 2007 9th main Turkey 314 2007 10th main Japan 2008 1st main Russia 2 926 2008 2nd main India 1 170 2008 3rd main China 961 2008 4th main Croatia 526 2008 5th main Nigeria 512 2008 6th main USA 507 2008 7th main Ukraine 500 2008 8th main Japan 319 2008 9th main Estonia 301 2008 10th main Turkey 275 2009 1st main Russia 2 436 2009 2nd main India 996 2009 3rd main China 681 2009 4th main USA 479 2009 5th main Japan 341 2009 6th main Ukraine 288 2009 7th main Croatia 270 2009 8th main Turkey 268 2009 9th main South-Korea 221 2009 10th main Nepal 207 2010 1st main Russia 2 722 2010 2nd main India 1 274 2010 3rd main China 2 849 233 677 77 2010 4th main Croatia 666 2010 5th main USA 394 2010 6th main Ukraine 297 2010 7th main Vietnam 261 2010 8th main Japan 260 2010 9th main Nepal 222 2010 10th main Estonia 204 * Please use those columns only if your national data does not fit into the listed “Other reasons” categories and give an appropriate definition of the category. Source: Ministry of Foreign Affairs/Finnish Immigration Service Table 10: Third country nationals refused entry at the external borders Please use Eurostat data whenever possible. For the years 2008 and 2009, the following Eurostat table can be used: migr_eirfs. Table 10.1: Overall trend by reason Total number of refusals 2005 2006 2007 2008 2009 1 185 1 407 1 424 1 775 1 300 Source: Eurostat 2008-2010 Table 10.2: Main 10 countries of citizenship Position of the country of citizenship Name of the country of citizenship Total 2005 1st main Russia 918 2005 2nd main Georgia 53 2005 3rd main China 47 2005 4th main Romania 16 2005 5th main Kazakhstan 11 2005 6th main Iraq 10 2005 7th main Ukraine 10 2005 8th main Somalia 8 2005 9th main Croatia 7 2005 10th main Iran 7 2006 1st main Russia 2006 2nd main China 77 2006 3rd main Ukraine 30 2006 4th main Romania 22 2006 5th main Iraq 18 2006 6th main India 16 2006 7th main Kazakhstan 16 2006 8th main Belarus 16 1 051 78 2006 9th main Armenia 15 2006 10th main Somalia 15 2007 1st main Russia 2007 2nd main China 26 2007 3rd main Ukraine 22 2007 4th main Nigeria 12 2007 5th main India 12 2007 6th main Belarus 11 2007 7th main Israel 6 2007 8th main United States 5 2007 9th main Moldova 5 2007 10th main Chile 5 2008 1st main Russia 2008 2nd main India 60 2008 3rd main Ukraine 30 2008 4th main China 25 2008 5th main Belarus 20 2008 6th main Moldova 10 2008 7th main Turkey 5 2008 8th main Albania 5 2008 9th main Angola 5 2008 10th main Nigeria 5 2009 1st main Russia 1 095 2009 2nd main Turkey 25 2009 3rd main India 20 2009 4th main Belarus 15 2009 5th main Ukraine 15 2009 6th main China 15 2009 7th main Nigeria 10 2009 8th main Afghanistan 10 2009 9th main Iran 10 2009 10th main Iraq 10 2010 1st main Russia 2010 2nd main Ukraine 20 2010 3rd main Somalia 15 2010 4th main China 10 2010 5th main Israel 10 2010 6th main Turkey 5 2010 7th main Belarus 5 2010 8th main Nigeria 5 2010 9th main Senegal 5 2010 10th main United States 5 Source: Finnish Border Guard 2005-2007, Eurostat 2008-2010 1228 1 535 1 045 79 Table 11: Third country nationals refused entry at the external borders due to the absence of a valid visa or residence permit; Please use Eurostat data whenever possible. For the years 2008 and 2009, the following Eurostat table can be used: migr_eirfs. Table 11.1: Overall trend Total number of refusals due to the absence of a valid visa or residence permit 2008 2009 2010 300 320 420 Source: Eurostat 2008-2010 Table 11.2: Main 10 countries of citizenship Position of the country of citizenship Name of the country of citizenship Total 2008 1st main Russia 250 2008 2nd main India 2008 3rd main Albania 5 2008 4th main Belarus 5 2008 5th main Moldova 5 2008 6th main Ukraine 5 2008 7th main Bolivia 5 2008 8th main South Korea 5 2008 9th main Iraq 5 10 2008 10th main 2009 1st main Russia 255 2009 2nd main Turkey 5 2009 3rd main Ukraine 5 2009 4th main Nigeria 5 2009 5th main China 5 2009 6th main Afghanistan 5 2009 7th main India 5 2009 8th main Iran 5 2009 9th main Israel 5 2009 10th main 2010 1st main Russia 2010 2nd main Belarus 5 2010 3rd main Ukraine 5 2010 4th main United States 5 2010 5th main China 5 2010 6th main Mongolia 5 2010 7th main South Korea 5 2010 8th main Israel 5 2010 9th main 2010 10th main Source: Eurostat 2008-2010 355 80 Table 12: Third country nationals refused entry at the external borders due to the presentation of a false visa or residence permit Please use Eurostat data whenever possible. For the years 2008 and 2009, the following Eurostat table can be used: migr_eirfs. Table 12.1: Overall trend Total number of refusals due to the presentation of a false visa or residence permit 2008 2009 2010 270 95 75 Source: Eurostat 2008-2010 Table 12.2: Main 10 of citizenship Position of the country of citizenship Name of the country of citizenship Total 2008 1st main Russia 205 2008 2nd main India 25 2008 3rd main China 15 2008 4th main Ukraine 10 2008 5th main Uzbekistan 5 2008 6th main Azerbaijan 5 2008 7th main 2008 8th main 2008 9th main 2008 10th main 2009 1st main Russia 70 2009 2nd main Turkey 5 2009 3rd main Ukraine 5 2009 4th main Thailand 5 2009 5th main Iraq 5 2009 6th main 2009 7th main 2009 8th main 2009 9th main 2009 10th main 2010 1st main Russia 65 2010 2nd main Ukraine 5 2010 3rd main China 5 2010 4th main 2010 5th main 2010 6th main 2010 7th main 2010 8th main 2010 9th main 2010 10th main Source: Eurostat 2008-2010 81 Table 14: Third country nationals found to be illegally present Please use Eurostat data whenever possible. For the years 2008 and 2009, the following Eurostat table can be used: migr_eipre. Table 14.1: Overall trend Total number of third-country nationals found to be illegally present 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2 757 1 689 1 966 5 375 6 660 3 755 Source: Eurostat 2008-2010 Table 14.2: Main 10 countries of citizenship Position of the country of citizenship Name of the country of citizenship Total 2005 1st main Bulgaria 413 2005 2nd main Somalia 295 2005 3rd main Serbia and Montenegro 291 2005 4th main Iraq 247 2005 5th main Afghanistan 222 2005 6th main FYR of Macedonia 150 2005 7th main Unknown 109 2005 8th main Russia 106 2005 9th main Turkey 78 2005 10th main Azerbaijan 77 2006 1st main Bulgaria 309 2006 2nd main Iraq 207 2006 3rd main Serbia & Montenegro 184 2006 4th main Afghanistan 84 2006 5th main Russia 76 2006 6th main Somalia 69 2006 7th main Belarus 63 2006 8th main Nigeria 54 2006 9th main Iran 54 2006 10th main Unknown 51 2007 1st main Russia 363 2007 2nd main Iraq 305 2007 3rd main Unknown 176 2007 4th main Serbia and Montenegro 120 2007 5th main Somalia 91 2007 6th main China 84 2007 7th main Turkey 72 2007 8th main Iran 68 2007 9th main Nigeria 51 82 2007 10th main Belarus 45 2008 1st main Somalia 1 595 2008 2nd main Iraq 1 560 2008 3rd main Russia 460 2008 4th main Afghanistan 310 2008 5th main Serbia 140 2008 6th main Iran 135 2008 7th main China 120 2008 8th main Belarus 80 2008 9th main Nigeria 75 2008 10th main Turkey 70 2009 1st main Somalia 1 655 2009 2nd main Iraq 1 600 2009 3rd main Russia 655 2009 4th main Afghanistan 560 2009 5th main Kosovo 250 2009 6th main Iran 180 2009 7th main Nigeria 150 2009 8th main Belarus 115 2009 9th main Turkey 110 2009 10th main Sri Lanka 105 2010 1st main Somalia 585 2010 2nd main Iraq 580 2010 3rd main Russia 545 2010 4th main Afghanistan 265 2010 5th main Serbia 230 2010 6th main China 130 2010 7th main Turkey 115 2010 8th main Iran 115 2010 9th main Nigeria 100 2010 10th main Ghana 80 Source: the Police 2005-2007, Eurostat 2008-2010 83 Euroopan muuttoliikeverkosto Maahanmuuttovirasto Panimokatu 2a FI-00580 HELSINKI, Finland + 358 71 873 0431 [email protected] www.emn.fi www.emn.europa.eu ISBN 978-952-5920-06-2 (PDF) Euroopan muuttoliikeverkosto (EMN) perustettiin Neuvoston päätöksellä 14 päivänä toukokuuta 2008 ja se saa taloudellista tukea Euroopan Komissiolta. Euroopan muuttoliikeverkoston tavoitteena on vastata yhteisön toimielinten sekä jäsenvaltioiden viranomaisten ja laitosten tarpeeseen saada tietoa maahanmuuttoja turvapaikka-asioista tuottamalla ajantasaista, puolueetonta, luotettavaa ja vertailukelpoista tietoa näitä asioita koskevan politiikan suunnittelun tukemiseksi Euroopan unionissa. EMN antaa lisäksi yleisölle tietoa kyseisistä asioista.