Grundkursus i Politologi
Policy processer og offentlig forvaltning
Jacob Torfing
Institut for Samfund og Globalisering
Hvad er policy?
u  Politik
bliver først vedkommende for
borgerne, når politiske beslutninger
bliver til policy, der påvirker deres liv
u  Policy er en koordineret strategi for
offentlig problemløsning:
– Defineres som en række indbyrdes
forbundne handlinger, der har en fælles
retning
u  Hugh
Heclo:
– ’Policy is a course of action and inaction
rather than specific decisions and
actions’
To former for policy-analyse
u  Analysis
of policy
–  Deskriptiv og
analytisk
–  Forskere der søger at
forklare udviklingen
og resultatet af en
bestemt policy
u  Analysis
for policy
–  Præskriptiv og
pragmatisk
–  Eksperter der søger
at formulere en
policy, der kan løse
bestemte problemer
Policy-processen
u  Policy
skabes igennem en policy-proces:
–  Kobler problemer, løsninger, aktører og
institutionelle arenaer
–  Har udstrækning i tid og rum
u  Input
omsættes til output og outcome, der
giver feedback
u  Policy-processens faser:
–  Policy-initiering (mange aktører)
–  Policy-formulering (få aktører)
–  Policy-implementering (få aktører)
–  Policy-evaluering (mange aktører)
u  Ikke
en lineær, men en cirkulær proces
med mange spring og feedback loops
Policy-initiering
u  Handler
om at sætte
den politiske dagsorden ved at
identificere, anerkende, definere og
’frame’ problemer
u  Eksempel:
arbejdsløshed
konjunkturel eller
strukturel
Analyse af policy-initiering
u  Policy-problemer
kan komme:
–  Fra oven: politiske ledere eller embedsværk
–  Fra neden: partier, organisationer eller medier
–  Ude fra: krige, kriser, eller kritiske rapporter
–  Fra anticipering af fremtiden: jf. velfærdsstaten
u  Problemer
er ikke i sig selv nok. Der skal
også være policy-entreprenører og
beslutningsanledninger
u  Presser massemedierne politikerne eller
bruger politikerne pressen?
u  For lidt input fører til stilstand og for meget
input fører til overload
Policy-formulering
u  Skal
der overhovedet
gøres noget?
u  Hvem skal formulere
en ny policy?
u  Hvad er problemet
og målsætningerne?
u  Hvilke løsningsmuligheder er der,
og hvilken læsning
skal vi vælge?
u  Eksempel: H1N1
virus
Analyse af policy-formulering
u  Rationel-aktør
model:
– Cost-Benefit analyse mhp. maksimering
af samfundsmæssig nytte
– Kritisk modifikation: ’bounded rationality’
– Eksempel: trængselsproblemer
u  Inkremental
beslutningsmodel:
– Små ændringer og justeringer pba.
feedback på tidligere beslutninger
– Kritisk modifikation: ’mixed scanning’
– Eksempel: marginalbudgettering
Analyse af policy-formulering
u  Bureaucratic
politics:
–  Beslutninger er et resultat af magtkampe mellem
offentlige organisationer og ansatte, der
maksimerer egeninteresser
–  Kritisk modifikation: fra ‘budgetmaksimering’ til
’bureau-shaping’
–  Eksempel: nedlæggelsen af amterne
u  Belief-system
og diskursmodeller:
–  Policy formes af viden og forestillinger hos
koalitioner af aktører, samt af diskurser der
’framer’ policy på bestemte måder
–  Eksempel: fra ’global warming’ til ’climate
chaos’
Policy-implementering
u  Handler
om,
hvordan den
vedtagne policy
realiseres
u  Implementering
kan ikke tages for
givet
u  Eksempel: Femern
forbindelse
Analyse af policy-implementering
u  Top-down
teorier (Pressman og Wildawsky):
–  Uoverensstemmelse mellem policy-målsætninger
og det endelige resultat skyldes uklarhed,
målforskydninger, modstand, samt manglende
koordination, kontrol og ressourcer
u  Bottom-up
teorier (Lipsky):
–  ’Street-level bureaucrats’ befinder sig i krydspres
og benytter sig af afværgemekanismer:
u  Begrænsnings
af efterspørgsel: køer
u  Rationering af service: creaming og parking
u  Automatisering af service: standardløsninger
u  Kontrol over klienterne: kategorisering
u  Kritisk
modifikation: Backward mapping af
implementeringsnetværk (Hjern og Hull)
Policy-evaluering
u  Handler
om at
vurdere en policys
indhold, funktion
og resultater mhp.
kritisk revision
(‘performance
management’)
u  Eksempel: brug af
incitamenter i
beskæftigelsespolitikken
Analyse af policy-evaluering
u  Evaluering
kan føre til terminering, status
quo, policy-ændring eller up-scaling
u  Mange forskellige formål med evaluering:
–  Top-down kontrol med indsatsen
–  Decentral organisatorisk læring
–  Vurdering af fremtidige behov (forecast)
–  Symbolsk handling der legitimerer policy
program
Pause
i 12 min.
Dilemmaer i vurdering af policy
u  Policy-processen
skal ikke bare vurderes
teknisk ud fra effektivitet og efficiens
u  Policy skal også fremme:
–  Stabilitet og orden (responsivitet eller autoritet)
–  Velstand og velfærd (for de få eller de mange)
–  Sammenhængskraft (gennem inklusion eller
eksklusion)
–  Demokratisering (policy lavet af folket eller for
folket)
u  Arrows
umulighedsteoreme: offentlig
styring kan ikke på én og samme tid være
demokratisk, effektiv og billig
u  Dilemmaer viser, at policy-processen er
smaskfyldt af politik!!
Hvad er offentlig forvaltning?
u  Den
offentlige forvaltning spiller en
afgørende rolle i policy-processen
u  Formelt set en del af den udøvende magt
u  Historisk blevet defineret som et
embedsværk, et bureaukrati og et
organisatorisk omdrejningspunkt for
formulering og udførelse af offentlig politik
og styring
Offentlig eller privat?
Offentlige sektor
u 
u 
u 
u 
u 
u 
u 
Hierarki
Budgetallokering
Planlægning
Offentlige goder
Private sektor
u 
u 
u 
u 
Konkurrence
Markedsallokering
Laissez faire
Private goder
Rapporter om ’government failure’ har opblødt
skellet mellem offentlig og privat
New Public Management: udlicitering, kundeorientering og strategisk ledelse (Hood, 1991)
New Public Governance: samarbejde i netværk og
partnerskaber, aktivt medborgerskab, og revision
af målesystemer (Osborne, 2006)
Politik og administration
u  Webers
bureaukratimodel: hierarki,
specialisering, regler og adskillelse
af politik og administration
u  Sidste holder ikke længere:
ki,
–  Politikere griber ind i forvaltningen
–  Embedsmændene agerer politisk
u  Svært
at sige, hvem der har magten
u  Begge parter har vigtige ressourcer:
–  Politikere: demokratisk legitimitet, netværk og
formel instruktionsbeføjelse
–  Embedsmænd: saglig ekspertise, lang erfaring,
og kontakter til andre organisationer
Samspilsmodeller
1. 
2. 
3. 
4. 
5. 
u 
u 
u 
Formelle parlamentariske styringskæde: politikere
byder og embedsmænd lyder
Landsbylivmodel: organisatorisk alliance
Sektormodel: alliancer indenfor sektorer omfatter
private organisationer
Konkurrencemodel: politikere og embedsmænd
kæmper om magten fra sag til sag
Den administrative stat: komplekse styringsopgaver er ikke for amatører (dvs. politikere)
Størst modsætning mellem 1. og 5.
Kun konflikt i 4.
Samspillet i DK er præget af komplementaritet
Typer af embedsmænd
Generalister
Professionelle
Opgaver
Mål- og
rammestyring
Serviceproduktion
og sagsbehandling
Autoritetsgrundlag
Hierarki
Faglig viden
Loyalitet
Mod politisk ledelse Mod faglige normer
Organisations- Saglig og
ulidenskabelig
kultur
Vægt på kreativitet
og lidenskab
Forhold til
omgivelserne
Åben mod brugerne
Distanceret
Udfordringer til offentlige ledere
u  Styring
i krydsfeltet mellem politikere og
brugere
u  Styring på tværs af sektorer og niveauer
u  Etablering og styring af offentlig-privat
samarbejde
u  Styring af rum for selvstyring
u  Håndtering af modstridende krav om
dokumentation og innovation
- Mere spændende at være offentlig leder
en nogen sinde før…