1. No category

Borgerpanelundersøgelse
Analyse af børne- og
ungeområdet i forlængelse af
Frivillighed
2
budget 2015
Januar
2015
Fokus på
en tidlig indsats over for udsatte
børn og unge med henblik på at minimere
udgifterne på sigt
Opsamlende konklusioner og anbefalinger
Sekretariatet,
Marts 2015 januar 2015
1
Indhold
Formål og proces ................................................................................................................................................. 3
Konklusioner fra nøgletalsanalyse ....................................................................................................................... 4
Konklusioner fra audit ......................................................................................................................................... 5
Konklusioner fra organisationsanalyse................................................................................................................ 6
Tværgående refleksioner og iagttagelser ............................................................................................................ 8
Anbefalinger ........................................................................................................................................................ 9
Bilagsoversigt..................................................................................................................................................... 10
Centrale begreber for læsning af analyse af børne- og ungeområdet
Opgavevaretagelsen omkring udsatte børn og unge på Bornholm er organiseret i Center for Børn og Familie.
Målgruppen er børn og unge i alderen 0-18 år (23) år og deres familier. Ca. 10 % af alle børn på Bornholm
har en sag i Børn og Familie. Til sammenligning er tallet på landsplan ca. 5 %. Børnetallet falder, men det har
endnu ikke ramt ungdomsårgangene. Især udsatte unge tegner sig i dag for mange komplicerede sager.
Forebyggende foranstaltninger
Er alle typer ydelser rettet mod udsatte børn og unge, som visiteres efter Servicelovens bestemmelser, men
hvor der IKKE er tale om anbringelse i familiepleje eller på døgninstitution. Begreber dækker fx
familiebehandling, aflastning og forskellige former for dagtilbud. Begrebet må ikke forveksles med den
almene forebyggende indsats, der har som mål at sikre alle børn og unge bedst mulige vilkår, og som
håndteres af bl.a. sundhedsplejersker og SSP-konsulenter i samarbejde med skoler og dagtilbud.
Børnelinealen – hvad er gule, orange og røde børn?
Børnelinealen er en anerkendt model indenfor arbejdet med børn og unge. Linealen er udviklet til
systematisk at undersøge børns udvikling og trivsel i samspil med familie og netværk, og inddeler børn og
unge i fem kategorier fra hhv. lysegrøn til rød. I BRK angiver børnelinealen, hvornår sagsbehandlerne har
pligt til indsats og mulighed for myndighedsudøvelse efter servicelovens bestemmelser. Det har de, når
børnene vurderes hhv. orange eller røde.
Gule børn har specifikke behov for særlig støtte, og er altså ikke raske, velfungerende børn. Men deres
udfordringer er af en sådan karakter, at de vurderes at kunne håndteres i normalsystemet dvs. af forældre,
skole, dagtilbud, sundhedsplejersker osv. evt. i samarbejde med specialtilbud.
Paradigmeskiftet
Markerer et fremadrettet ønske i BRK om at fokusere på udvikling af den lokale tilbudsvifte inden for
forebyggende foranstaltninger i lokalmiljøet så døgnanbringelse af børn og unge så vidt muligt undgås.
Teknisk besparelsespotentiale
Er beregnet, som det beløb regionskommunen kan spare (eller skal øge) i forhold til gennemsnittet for
sammenligningskommunerne og landsgennemsnittet.
Det er alene en teoretisk størrelse. Der kan være mange forhold, som gør at beløbet ikke kan realiseres. Fx
målgruppetyngde, andel af behandlingskrævende børn eller forskellig konteringspraksis. Det tager
beregningerne ikke højde for.
2
Formål og proces
Analysen af børne- og ungeområdet er en del af budgetforliget for 2015. Aftalen
indeholder en klar politisk linje om at betragte det forebyggende arbejde som en
investering, ikke bare i mennesker, men også som en måde at minimere
udgifterne på sigt.
Analysen på børne- og ungeområdet har til formål at afdække mulighederne for
at realisere besparelser på i alt 5 mio. kr. i 2016 stigende til 10 mio.kr. fra 2017.
Analysens forslag skal ske under hensyntagen til, at der allerede er vedtagne
besparelser vedr. tilpasset Best Case, effektiviseringer, sygefravær og en række
øvrige konkrete besparelser bl.a. ved at samle de sociale udføretilbud til børn og
unge på 750 t. kr. i 2016 stigende til 1,0 mio. kr. fra 2017.
Som budgetterne for nuværende er vedtaget, vil budgetterne i forhold til 2015
være reduceret med 11,2 mio. kr. i 2016 og 19,0 mio. kr. i 2017 incl. de
ovennævnte beløb. Heraf skal der for budget 2016 udarbejdes konkrete
administrative besparelsesforslag på børne- og ungeområdet for 9,274 mio. kr.
Disse besparelsesforslag omfatter det såkaldte ”Tilpasset Best Case”, og
besparelsen som følge af de senere års øgede fokus på forebyggelse indgår i de
9,274 mio. kr., således at der alene skal findes mindre besparelser vedrørende
administration ud over de besparelseskrav, der allerede er indlagt i overslagsår
2016.
Analysen har haft til formål at afdække mulighederne for at realisere de vedtagne
besparelser inden for området for udsatte børn og unge, hvor BRK igennem flere
år har haft store udfordringer med budgetoverholdelse.
Besparelsespotentialet er afdækket ved en tredelt analyse:
1. Nøgletalsanalyse
En belysning af besparelsespotentialet set i sammenligning med udviklingen i de
faktiske udgifter og ved benchmarking i forhold til udvalgte
sammenligningskommuner.
2. Audit af 10 udvalgte sager
Kvalitativ benchmarkinganalyse med fokus på faglighed i forhold til
myndighedssagerne. Gennemført i samarbejde med Faaborg-Midtfyn Kommune,
som har haft succes med at udvikle den socialfaglige tilgang og overholde
budgettet.
3. Organisationsanalyse
Analyse v. eksterne konsulenter af den samlede udføredel dvs. både
myndighedsarbejde og viften af konkrete behandlingsydelser i Center for Børn og
Familie med henblik på at finde optimeringsforslag.
3
Konklusioner fra nøgletalsanalyse
Nøgletalsanalysen har haft tre fokuspunkter:
1. Udvikling i budget og regnskab for bevillingen Børn og Familie
2. Vurdering af, hvorvidt et besparelsespotentiale beregnet af BDO på baggrund
af en screeningsrapport i 2012 er realiseret
3. De tekniske besparelsespotentialer.
Bornholm er i analysen sammenlignet med kommunerne Guldborgsund,
Vordingborg, Tønder, Fredericia og Norddjurs - de samme som I BDO’s rapport fra
2012.
Konklusionerne fra nøgletalsanalysen er at:





Fra 2010 til 2015 er budgettet på børne- og ungeområdet stort set uændret,
når der tages højde for budgetændringer med tilsvarende ned- og
opjusteringer af opgavemængden.
I samme periode har der været behov for at eftergive merforbrug, men dog i
mindre og mindre grad. Forbruget ligger i 2014 under budgetrammen.
Fremadrettet er der lagt op til, at budgettet til området bliver reduceret
betragteligt. Sammenholdes regnskabsresultatet for 2014 med de kommende
års budgetter, befinder resultatet sig under niveauet for budget 2015, mens
resultatet befinder sig over budget 2016 til 2018.
BDO konkluderede i 2012, at der var et besparelsespotentiale på knap 23
mio. kr., hvis BRKs udgiftsniveau skulle svare til gennemsnittet af
sammenligningskommunerne. Det vurderes, at besparelsespotentialet
overvejende er realiseret.
Det er især på området forebyggende foranstaltninger at udgiftsniveauet
målt pr. 0-17 årig afviger markant fra sammenligningskommunerne. Den
primære årsag er, at BRK gør stor brug af bl.a. familiebehandling samt
aflastning, og omvendt har et lavere udgiftsniveau til anbringelser pr. 0-17
årig end gennemsnittet af sammenligningskommunerne. Det falder godt i
tråd med intentionerne i paradigmeskiftet.
Nøgletallene antyder et betydeligt teknisk besparelsespotentiale på 28. mio. kr.,
hvis vi betragter området bredt, men det vil være nødvendigt med en
dybdegående analyse af årsagerne bag, for at kunne sige noget om dels
potentialets reelle størrelse, og dels hvordan potentialet i givet fald kan indfries.
Konklusionerne vedrørende det aktuelle tekniske besparelsespotentiale er tillige
overvejende på baggrund af 2013-tal. På Bornholm er udgiftsniveauet reduceret
med 17 mio. fra 2013 til 2014. En opdatering af analysen med regnskabstal fra
sammenligningskommunerne for 2014 er derfor nødvendig, når disse foreligger
ultimo april.
4
Konklusioner fra audit
Der er gennemført en audit af 10 udvalgte sager fra Myndighed og Tilsyn i
samarbejde med Faaborg-Midtfyn Kommune. Myndighed og tilsyn har i
udvælgelsen af sagerne lagt vægt på at sikre bredde i benchmarkingen, således at
der er sager i alle aldersgrupper og repræsentation af foranstaltninger indenfor
anbringelser, kompenserende foranstaltninger og forebyggende indsatser.
Konklusionerne fra auditen er at:




Der er en ensartet tilgang til, hvornår en sag bliver til en myndighedssag.
Med hensyn til foranstaltninger ligger BRK’s serviceniveau lavere end
serviceniveauet i Faaborg-Midtfyn. Ifølge BRK’s anbringelsesgrundlag er
anbringelse sidste udvej, hvilket i praksis udmøntes i, at der forsøges med
forebyggende foranstaltninger, før man skrider til anbringelse, med mindre
en anbringelse er uundgåelig, ligesom der iværksættes kompenserende
foranstaltninger som alternativ til anbringelse.
Fåborg-Midtfyn giver udtryk for, at deres primære fokus er, hvad der er det
rigtige at gøre ud fra et socialfagligt perspektiv i forhold til det enkelte barn.
Økonomien indgår som et hensyn i vurderingen, men tillægges ikke så
betydelig vægt som i BRK.
Samlet set er der ikke stor økonomisk diskrepans mellem BRK’s
foranstaltninger og Fåborg-Midtfyns forslag til foranstaltninger i de udvalgte
sager. I de 10 sager ligger Fåborg-Midtfyns bud på de iværksatte
foranstaltninger i gennemsnit 58.762 kr. over, hvad der er foranstaltet i
sagerne i dag.
Overordnet gav Fåborg-Midtfyn i forbindelse med auditten udtryk for, at deres
generelle indtryk af praksis på Bornholm er, at der bliver foranstaltet for lidt og
for sent. Bornholm anvender kompenserende forebyggende foranstaltninger i
længere tid end Fåborg- Midtfyn med risiko for at barnet skades yderligere og
dermed får brug for en dyrere foranstaltning.
Det er ikke muligt på baggrund af auditen, at vurdere hverken effekt eller
økonomisk potentiale ved en evt. tidligere indsats i de sager, der indgår i
auditten. Med andre ord: om en tidlig og ofte dyrere indsats på sigt vil være
billigere samlet set.
Fåborg-Midtfyn kommune har et større fokus på den socialfaglige tilgang end på
økonomien. Det er formentlig årsagen til, at der foranstaltes tidligere end i
Bornholms Regionskommune, hvor den tidlige indsats er mere kompenserende.
5
Konklusioner fra organisationsanalyse
Et eksternt konsulentteam har gennemført en organisationsanalyse med henblik
på at pege på optimeringsforslag inden for den samlede udføredel i Center for
Børn og Familie. Fokus har således både været viften af behandlingstilbud, som er
tilgængelige for udsatte børn og unge på Bornholm, samt den visitationsproces,
som finder sted i Center for Børn og familie
Analysen skulle munde ud i konkrete forslag til håndtering af et
budgetforbedringsbehov på 5 mio. kr. i 2016 stigende til 10 mio. kr. årligt i de
efterfølgende år. Der har dog været tale om en organisationsanalyse og ikke en
decideret besparelsesanalyse. Fokus har været, hvilke muligheder og barrierer,
som knytter sig til en virkeliggørelse af potentielle besparelser.
Overordnet konkluderer analysen at:



Det er efter konsulentenes vurdering ikke muligt at udmønte den forudsatte
besparelse på 5 mio. kr. i 2016 og stigende til 10 mio. kr. årligt herefter, uden
at det får konsekvenser for serviceniveau og dermed indhold, udstrækning og
timing af indsatsen overfor udsatte børn og unge.
BRK har allerede hentet og iværksat de tiltag, der relativt let giver
besparelser, eksempelvis trimning af organisationsstrukturen hvor der er sket
sammenlægning af udføreenheder og nedlæggelse af lederstillinger. Med
andre ord, har konsulenterne kun i begrænset omfang fundet åbenlyse
konkrete besparelsesmuligheder i form af indskrænket adgang til ydelser og
kortere forløb.
Besparelsespotentialet skal overvejende søges i, at leveringen af ydelserne i
praksis tilpasses det politisk besluttede niveau og i en større stringens i
centerets ”maskinrum” i forhold til håndtering af opgaver og processer.
Følgende opmærksomhedspunkter fra analysen skal fremdrages:


Bedre kobling/sammenhæng ml. myndighed og udføredel
Konsulenterne lokaliserer et behov for yderligere at arbejde med en fælles
faglig tilgang til børn og unge og særligt med hvilke støttebehov, der udløser
en given indsats.
Gult er godt nok
Der er behov for at få tydeliggjort, at det politisk vedtagne serviceniveau i
BRK er, at et barn der vurderes gul på børnelinealen ikke tilbydes en ydelse
efter § 52. Når der visiteres skal målene i handleplanerne endvidere
formuleres ud fra den beslutning, at ”gult = godt nok”. Når børnene er
”blevet gule” har de fortsat specifikke behov for særlig støtte, men den skal
overvejende leveres i normalsystemet. Medarbejderne i normalsystemet skal
klædes på til at kunne løfte og rumme opgaven fagligt og ikke mindst
menneskeligt.
6

Servicestandarder
Det er konsulenternes anbefaling, at der udformes standarder, som i kortfattet
form redegør for det politisk besluttede serviceniveau. Hvilke ydelser og
foranstaltninger leveres med hvilket formål og til dække af hvilke behov.
Servicestandarderne bidrager til at sikre en ensartet og tydelig visitation af de
enkelte ydelser og bidrager til at skabe overensstemmelse mellem det politisk
besluttede serviceniveau, den visiterede ydelse og det som konkret leveres.
 Opgaveløsninger i forhold til udføredelen
Konsulenterne sammendrager en række forslag til ændringer af måden
tilbuddene tilrettelægges på:
 Koordinator for tværfagligt støttekorps
Ansættelse af en koordinator (½ teamleder) for støttekorpset (inkl.
”løse fugle” i alt ca. 25 personer). Samling af de personer, som yder
praktisk pædagogisk bistand, i en fælles organisation, vil give en
tættere styring og bedre mulighed for opfølgning på mål og
leverancer, hvilket vil resultere i mere effektive og kortere forløb.
 Tilbudsviften
En justering af aktuelle ydelser, så de fremover gives i en mere lightudgave. Endvidere foreslås at iværksætte nye knap så
omkostningskrævende ydelser.
 Optimering af arbejdsgange og handleplaner
Konsulenterne vurderer, at formulering af handleplaner med tydelige
mål for indsatsen, omfang af indsats og en kontinuerlig tæt opfølgning
vil rumme et besparelsespotentiale. Medarbejderne peger selv på en
tidsbesparelse i selve arbejdsgangene i form af skærpet overholdelse
af tidsfrister, men også fordi foranstaltningerne med stærkere
målstyring vurderes at kunne afsluttes tidligere.
 Visitationsudvalgets rolle og opgave
Visitationsudvalget i BRK er et arbejdende udvalg, der sammen med både
rådgiver og udfører søger at belyse alle aspekter af en sag. Det er
konsulenternes anbefaling, at visitationsindstillingerne på sigt forud for
visitationsmøderne er så gennemarbejdede under hensyn til lovgivning, og
det politisk fastsatte serviceniveau mv., at de ligger helt tæt op ad de
beslutninger visitationsudvalget måtte træffe - ud fra en ressourcemæssig
betragtning om, at opgaver bør løses på lavest mulige niveau.
 Familieplejen Bornholm
Det giver ifølge konsulenterne god faglig mening at hjemtage opgaven, som
ligger hos Familieplejen Bornholm. Forvaltningen har estimeret et
besparelsespotentiale på 1,6 mio. kr.
 Økonomiske anbefalinger
Slutteligt gives en række forslag til budgetforbedringer i form af en skematisk
opstilling af de anbefalinger, som har økonomiske konsekvenser, og det
samlede besparelsespotentiale ved disse. Besparelsespotentialet med afsæt i
de opstillede forslag er estimeret til 6.700.000 kr. i 2016 stigende til
11.600.000 kr. i 2017 og årene derefter.
7
Tværgående refleksioner og iagttagelser
Konklusionerne i de tre delanalyser peger alle i retning af, at det ikke er muligt
at udmønte de forudsatte besparelser på i alt 5 mio. kr. i 2016 stigende til 10
mio. kr. årligt herefter, uden at det får konsekvenser for serviceniveau og
dermed indhold, udstrækning og timing af indsatsen overfor udsatte børn og
unge på Bornholm.
Nøgletalsanalysen viser et teknisk besparelsespotentiale på samlet set 28 mio.
kr., hvis regionskommunen har samme udgiftsniveau som sammenligningskommunerne. Den gennemførte organisationsanalyse har ikke belyst forhold,
der umiddelbart lokaliserer et besparelsespotentiale i nærheden af den
størrelsesorden.
Heller ikke kommunens praksis i forhold til visitering af ydelser, som er belyst
ved den gennemførte audit, tyder på et for stort forbrug. Auditten peger på, at
tærsklen for foranstaltninger ikke er væsentlig forskellig, men at FåborgMidtfyn ville have foranstaltet tidligere, end det er praksis på Bornholm.
Årsagen til denne forskellighed i praksis skal formentlig søges i det store fokus,
der er omkring at anvende kompenserende forebyggende foranstaltninger frem
for anbringelser på Bornholm (dvs. Paradigmeskiftet og
anbringelsesgrundlaget).
Den politiske antagelse bag ønsket om at få analysen udarbejdet har været, om
porten populært sagt har været for vid og bred i BRK? Har det givet anledning til
et sammenligningsmæssigt meget højt forbrug på ydelser til børn og unge med
særlige behov? Intet i analyserne tyder dog på, at der er hold i denne antagelse.
Tilbage står billedet af, at der pt. er et ekstraordinært stort behov for sociale
ydelser herunder kompenserende forebyggende foranstaltninger på Bornholm.
Ifølge nye tal fra Danmarks Statistik har 2,6 % af de 0-22 årige på Bornholm
behov for støtte mod 1,8 % på landsplan. Årsagssammenhænge og forklaringer
vil måske kunne afsøges yderligere i mere dybdegående analyser af det
bornholmske samfunds strukturelle, geografiske og socioøkonomiske situation.
8
Anbefalinger
Det indstilles, at analysernes resultater tages til efterretning. Det indstilles
endvidere, at budgetforbedringsmulighederne indgår i det videre arbejde med
budget 2016.
En række konkrete anbefalinger fra analysen primært omhandlende tilbuddene
i udføredelen vil være hensigtsmæssige at begynde implementering af allerede
på nuværende tidspunkt. Dette for at fortsætte den lærings- og
udviklingsproces, analysearbejdet har afstedkommet i organisationen. Det
indstilles derfor, at processen med at udmønte de konkrete anbefalinger
godkendes og igangsættes.
En stor del af anbefalingerne er allerede indledningsvis berørt af centeret selv,
og fokus er efterfølgende blevet skærpet igennem analysearbejdet.
Følgende konkrete anbefalinger kan igangsættelse umiddelbart:
En opdatering af nøgletalsanalysen med regnskabstal fra
sammenligningskommunerne for 2014. Disse forventes tilgængelige ultimo
april 2015
Øget brug af inddragende netværksmøder (er allerede igangsat, og der er også
opstillet en plan for uddannelse og implementering).
Fokus på efterlevelse af, at ”gult er godt nok” dvs. udfasning af ydelserne når
børnene har en robusthed som gør, at de kan håndteres i normalsystemet.
Der igangsættes et arbejde med at udarbejde servicestandarder, som
tydeliggør det politisk fastsatte serviceniveau og styrer indhold og udstrækning
af ydelserne.
Implementering af arbejdsgangsanalyse vedr. § 11. Et loft over de afsatte
ressourcer til dette område, vil dog være en del af et politisk vedtaget
serviceniveau, og kan derfor ikke umiddelbart igangsættes.
Ansættelse af koordinator til styring af det tværgående støttekorps. Det
vurderes dog særdeles tvivlsomt, om en sådan ansættelse kan medføre
besparelser i det omfang, som er angivet i rapporten. Besparelsen vurderes i
første omgang ikke at kunne give meget mere end selve koordinatoren. Til
gengæld forventes koordinatoren at aflaste sagsbehandlerne i disse sager og
sikre en bedre kvalitet i opgavevaretagelsen, som på sigt gerne skulle give
yderligere besparelser.
Implementering og tilpasning af arbejdsgangsanalyse vedr. optimalt sagsforløb.
Arbejde med pakker i familiebehandlingen.
Rapporten indeholder en meget lang række anbefalinger som ”fælles sprog”,
”fælles værdier” osv., som selvfølgelig til stadighed er en del af de
ledelsesmæssige fokuspunkter, men som ikke kan reduceres til én konkret
handling/aktivitet.
9
Bilagsoversigt
Notatet sammenstiller konklusioner og anbefalinger fra følgende delanalyser:
1. Nøgletalsanalyse af børne- og ungeområdet
2. Audit med Fåborg-Midtfyn Kommune vedr. 10 myndighedssager
Til bilag 2 er knyttet yderligere ét bilag: Overblik - økonomi i sagsaudit
3. Organisationsanalyse samt forslag til optimering af den samlede udførerdel i
Center for Børn og Familie
Til bilag 3 er knyttet yderligere tre bilag: A, B og C.
10