JO:s ämbetsberättelse 2015/16
2015/16:JO1 Försvaret Anmälan om Försvarets materielverks beslut att inrätta en s.k. visselblåsarfunktion (Dnr 2242-2014) Beslutet i korthet: Försvarets materielverk (FMV) har inrättat en s.k. visselblåsarfunktion. Funktionen innebär en möjlighet för bl.a. anställda hos och kunder till FMV att anmäla misstankar om allvarliga oegentligheter som rör myndighetens verksamhet. I en anmälan till JO har det gjorts gällande bl.a. att visselblåsarfunktionen konkurrerar med den grundlagsskyddade meddelarfriheten och därmed motverkar ett öppet förhållningssätt inom myndigheten. Vidare har anmälaren hävdat att FMV utlovat användarna av visselblåsarfunktionen anonymitet. Av den anledningen har anmälaren begärt att JO utreder bl.a. om det är förenligt med gällande lagar att införa ett sådant system och om FMV:s löften om anonymitet för anmälaren är möjliga att uppfylla. I sitt beslut konstaterar chefsJO att utformningen av FMV:s visselblåsarfunktion gör det tydligt att avsikten inte är att konkurrera med den grundlagsskyddade meddelarfriheten. Det är i stället fråga om ett komplement till denna frihet, och chefsJO har inga principiella invändningar mot att en myndighet inrättar en sådan funktion. Vid granskningen av FMV:s visselblåsarfunktion har det inte påträffats någon information där myndigheten har utlovat anmälaren anonymitet. I stället konstaterar chefsJO att FMV har klargjort att anmälningarna betraktas som allmänna handlingar och att den anmälare som vill vara anonym har möjlighet att avstå från att lämna personuppgifter. Därmed har myndigheten varit tydlig med hur den som vill vara anonym ska agera. I anmälan har det även framförts synpunkter på att FMV anlitat ett externt bolag för att ta emot och anonymisera anmälningarna, samt utformningen av myndighetens policydokument. Förutom en mindre synpunkt på utformningen av policydokumentet har chefsJO inte några synpunkter på det sätt som FMV har valt att utforma visselblåsarfunktionen. Bakgrund Den 2 april 2014 införde Försvarets materielverk (FMV) en s.k. visselblåsarfunktion. Genom den ges bl.a. anställda hos och kunder till myndigheten möjlighet att anmäla misstankar om allvarliga oegentligheter som rör FMV. Funktionen är internetbaserad, och FMV har valt att ta hjälp av ett externt företag, Interaktiv Säkerhet, för att ta emot anmälningarna. 288 FÖRSVARET 2015/16:JO1 Anmälan I en anmälan till JO framförde Nils F. synpunkter på visselblåsarfunktionen och anförde i huvudsak följande. Ambitionen att uppmuntra anställda, leverantörer m.fl. att rapportera oegentligheter som de stöter på inom FMV må vara lovvärd. Den konstruktion myndigheten har valt kan emellertid starkt ifrågasättas. Via FMV:s webbplats lotsas den som vill göra en anmälan vidare till Interaktiv Säkerhet. De anmälningar som kommer in till det privata företaget bör betraktas som allmänna handlingar, och företaget fungerar närmast som en brevlåda åt myndigheten. Enligt den överenskommelse som FMV har med Interaktiv Säkerhet ska företaget ”bearbeta” och eventuellt komplettera anmälningarna. Det som företaget framför allt ska göra är att anonymisera anmälan innan handlingen skickas vidare till FMV. På myndigheten ska sedan bara vissa nyckelpersoner få del av uppgifterna för att utreda anmälningarna. Såväl den beskrivna grundkonstruktionen som åtskilliga detaljer kan starkt ifrågasättas. Bland annat har det i FMV:s policy om visselblåsarfunktionen63 angetts att endast ”allvarliga oegentligheter” får anmälas, och bara om det gäller personer i ”ledande ställning”. Vidare har FMV angett att anmälningarna i första hand ska göras internt inom myndigheten och att FMV ser allvarligt på falska anmälningar. Vidare uppmanar FMV anmälaren att uppge sin identitet i anmälan, men framhåller att det går bra att vara anonym. Det är möjligt att ifrågasätta lämpligheten i att en myndighet uppmanar enskilda att framträda med namn och därtill lova anmälaren anonymitet. Det finns inget som hindrar myndigheten från att begära in hela anmälan från Interaktiv Säkerhet och på så sätt efterforska vem som har lämnat den. Med tanke på de återkommande och lagstridiga efterforskningar som sker vid ”medieläckor” inger FMV:s system föga trovärdighet. Något efterforskningsförbud gäller inte, eftersom uppgifterna inte lämnats i syfte att de ska nå offentligheten. Därmed håller FMV mer än vad myndigheten kan lova. När det är ”lågt i tak” på en myndighet är meddelarfriheten en säkerhetsventil som gör det möjligt för enskilda att vända sig till medierna med uppgifter om oegentligheter, i stort som smått och oavsett vem det gäller. Uppgiftslämnarens anonymitet garanteras även i de fall det rör sig om falska anklagelser genom efterforskningsförbudet och tystnadsplikten. Det rör sig om ett välbeprövat system, ”av lagstiftaren omhuldat samt genom tillsyn och åtal av JO samt JK vårdat system”. Ett visselblåsarsystem enligt FMV:s modell må ha en funktion att fylla inom det privata näringslivet. På myndighetsnivå framstår det emellertid som onödigt och olämpligt, för att inte säga direkt skadligt. I stället för att inrätta ett system med påtagliga begränsningar och brister borde FMV och andra myndigheter skapa en kultur av öppenhet inom myndigheten och informera om möjligheterna att gå till medierna. 63 Se FMV:s Policy för visslarfunktion från den 26 mars 2014 (13FMV10984-2:1) som har undertecknats av myndighetens generaldirektör. 289 2015/16:JO1 FÖRSVARET Med tanke på den betydelse som meddelarfriheten och skyddet av uppgiftslämnare har är det angeläget att JO utreder – om det är förenligt med gällande lagar att över huvud taget införa ett system liknande FMV:s – om det är lämpligt att myndigheter bygger upp ett parallellt system med tanke på de oklarheter det medför bl.a. för anställda – om de löften om anonymitet som FMV ger är möjliga att uppfylla och om dessa utfästelser överensstämmer med kravet på saklighet – om det är lämpligt att en myndighet använder ett privat företag som ”brev- – – – – låda” för anmälningar och att företaget ges rätt att ändra i och tillföra nya uppgifter till anmälningarna utan att myndigheten har gett sitt medgivande i varje enskilt fall om det är förenligt med lagar och bestämmelser att ge ett privat företag mandat att göra kompletterande efterforskningar och bearbeta anmälningar och om sådana åtgärder utgör myndighetsutövning om de anmälningar som kommer in till det privata företaget är att betrakta som allmänna handlingar om det är möjligt att FMV kan lova att de uppgifter som kommer in i en anmälan bara kommer att delges vissa personer inom myndigheten om konstruktionen med ett ”brevlådeföretag” över huvud taget är förenlig med reglerna som gäller för tillgången till allmänna handlingar. Utredning Anmälan remitterades till FMV. I sitt remissvar anförde FMV, genom chefsjuristen Anders Sjöborg, i huvudsak följande: FMV införde den 2 april 2014 en så kallad visslarfunktion. Enligt information som lades ut på myndighetens intranät infördes funktionen för att göra det lättare att rapportera om man misstänker allvarliga oegentligheter inom myndigheten, till exempel mutbrott. Generaldirektören tryckte vid lanseringen på att FMV ska vara en öppen arbetsplats där det är välkommet att vissla om man upptäcker något som är orätt och att förtroendet för FMV som myndighet är viktigt. I samband med lanseringen lade myndigheten ut FMV:s policy för visslarfunktion, information om hanteringen av personuppgifter och en länk till en mer förklarande text samt [en länk] till själva anmälningssidan. Arbetet med att förebygga korruption inom den offentliga sektorn är ett viktigt och prioriterat arbete. Regeringen har nyligen gett Statskontoret i uppdrag att kartlägga de statliga myndigheternas arbete för att förebygga korruption. För FMV är det av största vikt att oegentligheter av alla slag som begås inom myndigheten upptäcks och utreds. Det är av vikt att allmänhetens förtroende för myndighetens arbete upprätthålls. FMV anser att en korruptionsfri statsförvaltning ytterst är en demokratifråga och grunden för en rättsstat. Allmänhetens förtroende för FMV:s arbete är vidare en del av myndighetens varumärke. FMV har som myndighet och arbetsgivare även ett ansvar för att oegentligheter och missförhållanden upptäcks och utreds. I vissa fall föreligger dessutom en lagstadgad åtalsskyldighet för myndigheten. Det är således viktigt för FMV att myndigheten har goda möjligheter att upptäcka oegent- 290 FÖRSVARET 2015/16:JO1 ligheter och missförhållanden. FMV är av åsikten att arbetet med att förebygga korruption och andra oegentligheter kan och bör ske med flera parallella aktiviteter. En viktig del i arbetet med att förebygga korruption är, som också Nils F. lyfter fram, myndighetens arbete med att skapa en kultur av öppenhet samt att informera om de möjligheter som finns att påtala missförhållanden, varav yttrande- och meddelarfriheten är en del. FMV arbetar aktivt med dessa frågor. Myndigheten anordnar löpande kurser för anställda med olika tema, det kan t.ex. handla om statstjänstemannarollen, offentlighet och sekretess eller etik. En gemensam nämnare i kurserna är att stor vikt läggs vid bakgrunden till varför de särskilda regelverk myndigheter har att verka inom finns, det unika med att vara statstjänsteman och vilka möjligheter och skyldigheter som följer med den rollen. Myndigheten anser att det är viktigt att förmedla kunskapen om att en korruptionsfri statsförvaltning är en demokratifråga, att man som statstjänsteman fyller en viktig roll samt att man har möjlighet att påtala missförhållanden vid myndigheten. En annan del är möjligheten för medarbetare att internt anmäla missförhållanden. Det kan t.ex. handla om upplevd diskriminering eller att man har upptäckt att en kollega har tagit emot mutor från en leverantör. Misstänkta oegentligheter ska i första hand anmälas via ordinarie interna kanaler. Den som är anställd vid FMV ska ta upp problemet med sin närmsta chef. Det är även möjligt att kontakta t.ex. HR eller internrevisionen. Utöver möjligheten för medarbetare att påtala missförhållanden externt alternativt göra en anmälan internt, har FMV valt att införa en s.k. visslarfunktion för att uppmuntra och underlätta att anmäla misstanke om mer allvarliga brott, både för anställda, leverantörer och andra. Visslarfunktionen utgör ett komplement till övriga möjligheter att anmäla missförhållanden. Det är ett sätt att förstärka möjligheten att lämna en anmälan för det fall en medarbetare inte känner att de interna kanalerna är tillräckliga. Det kan t.ex. handla om att en medarbetare misstänker att dennes chef tar mutor. Det kan vidare handla om en representant för en leverantör eller annan som upptäcker och vill anmäla oegentligheter. Inför införandet av visslarfunktionen har det för FMV varit avgörande att eventuella visslare ska känna sig trygga med att deras anmälan hanteras korrekt, objektivt och av en liten krets personer. Det är skälet till att FMV valt att låta anmälan, som görs på FMV:s hemsida, gå till en extern aktör. För det fall en visslare har frågor kring proceduren får de prata med den externa aktören och behöver således inte konfronteras med den myndighet man anser har agerat oegentligt. Den externa aktören får emellertid inte genomföra utredning på eget initiativ. Eftersom handlingar som inkommer till myndigheten blir allmänna har FMV valt att låta visslare vara anonyma, om de så önskar. Att man kan välja att vara anonym framgår av den information som ges i samband med att anmälan görs samt att det i anmälningsblanketten vid de personrelaterade uppgifterna anges att de är frivilliga. För det fall en visslare väljer att vara anonym vet myndigheten inte vem det är. FMV har även valt att i riktlinjerna för hantering av visslarärenden reglera att myndigheten inte accepterar någon form av efterforskning från myndighetens sida för att röja identiteten på de personer som valt att vissla anonymt. För det fall visslaren väljer att inte vara anonym tar den externa aktören bort de personrelaterade uppgifterna ur handlingen innan handlingen skickas till myndigheten. Den ursprungliga handlingen finns kvar hos den externa aktören, vilket det ges information om, och är fortfarande en del av ärendet. FMV har valt den här lösningen som ett led i att visslaren ska känna sig trygg med att den sammansättning av personer vid FMV som ska titta på anmälan och ta ställning till den fortsatta handläggningen, inte låter sin uppfattning färgas av vem som har visslat. 291 2015/16:JO1 FÖRSVARET I en visslarfunktion behandlas typiskt sett integritetskänslig information. För att hantera det på ett korrekt sätt har FMV valt att följa de råd Datainspektionen har gett vad gäller visslarfunktion. Det innebär att anmälan ska avse personer i nyckelpositioner eller ledande ställning samt att det ska handla om allvarliga oegentligheter. Oavsett om en anmälan om oegentligheter eller missförhållanden sker internt, t.ex. till en chef som lämnar över ärendet till HR eller internrevisionen, spontant genom att en anmälan skickas in till FMV registratur eller om det inkommer en anmälan via visslarfunktionen, är det samma regelverk som är tillämpligt. Är handlingen inkommen till myndigheten eller upprättad vid myndigheten blir den en allmän handling och ska vid begäran lämnas ut om det inte föreligger sekretess. Det står förstås alltid en anmälare/visslare fritt att vara anonym. Det är inte något myndigheten kan styra över. FMV har gjort bedömningen att det kan kännas lättare att göra en anmälan om man gör det anonymt och har därför valt att i visslarfunktionen understryka möjligheten att vara anonym. Eftersom det handlar om känsliga uppgifter, oavsett på vilket sätt de inkommer till FMV, ska de i samtliga fall enbart hanteras av en liten krets personer. Det är viktigt att FMV:s medarbetare har en god arbetsmiljö. Som arbetsgivare har FMV bl.a. ett ansvar för att medarbetare inte trakasseras eller hängs ut. Det är skälet till att FMV valt att förklara att anmälningar inte avsiktligen får vara falska eller felaktiga. Som FMV förstår Nils F. uttrycker han en farhåga över att yttrandefriheten, och i förkommande fall meddelarfriheten, inte kommer att tillämpas. FMV delar inte den farhågan. Det faktum att man gör en anmälan internt eller använder sig av en visslarfunktion utesluter för det första inte att man även nyttjar sin yttrandefrihet. FMV menar vidare att det måste ses som positivt att man som anställd, leverantör eller medborgare ges ett flertal alternativ till att anmäla missförhållanden och oegentligheter. Det kan enbart stärka arbetet med att förebygga korruption inom den offentliga sektorn. Nils F. kommenterade remissvaret. Därefter hämtades FMV:s Policy för visslarfunktion in från myndighetens webbplats. I ett beslut den 3 december 2014 anförde chefsJO Fura följande: Bedömning Inledande kommentarer Jag har granskat de sidor på FMV:s webbplats som berör myndighetens visselblåsarfunktion. Jag har på så sätt kunnat bilda mig en egen uppfattning om sidornas uppbyggnad och ta del av den information som ges till den som vill använda sig av funktionen. Mot den bakgrunden och vad som i övrigt har framkommit i utredningen finner jag anledning att i det följande beröra tre frågor. Nils F. har i sin anmälan gjort gällande att visselblåsarfunktionen hotar den s.k. meddelarfriheten. Eftersom det är fråga om en central och grundlagsskyddad rättighet finns det enligt min mening skäl att inleda bedömningen med denna fråga. Därefter kommer jag ge min syn på FMV:s anlitande av en extern aktör vid administrationen av tjänsten och slutligen betydelsen av myndighetens policy för visselblåsarfunktionen. 292 FÖRSVARET 2015/16:JO1 Meddelarfriheten Av 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen följer att det ska stå var och en fritt att, i alla de fall då inte annat är föreskrivet i förordningen, meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggörande i tryckt skrift till författaren eller en annan som är att anse som upphovsman till framställning i skriften, till skriftens utgivare eller, om det finns en särskild redaktion för skriften, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter. En liknande bestämmelse finns i 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen, av vilken det följer att varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att till författare och andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner, nyhetsbyråer och företag för framställning av tekniska upptagningar lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram och sådana upptagningar. Han eller hon har också rätt att anskaffa uppgifter i vilket ämne som helst för sådant uppgiftslämnande eller offentliggörande. I dessa rättigheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av grundlagen. För att den som lämnar uppgifter enligt de nyssnämnda bestämmelserna ska vara tillförsäkrad anonymitet har det i de båda grundlagarna införts s.k. efterforskningsförbud. Förbuden innebär att en myndighet eller ett annat allmänt organ inte får efterforska vare sig författaren till framställningar i sådana skrifter eller den som lämnat meddelandet enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen, eller den som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen.64 Efterforskningsförbudet hindrar inte att efterforskning sker i de fall det krävs för åtal eller annat ingripande som är tillåtet enligt grundlagarna. För att regelkomplexet till skydd för den enskildes anonymitet ska vara komplett finns det även bestämmelser om tystnadsplikt för den som har tagit emot uppgifter inom ramen för meddelarfriheten.65 Dessa bestämmelser ska även iakttas vid sådan efterforskning som är tillåten enligt grundlagarna. 66 Otillåten efterforskning är straffbar.67 Avsikten med de redovisade bestämmelserna är att uppmuntra människor att använda sin yttrandefrihet och tydliggöra för den som medverkar till framställningar som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagarna att han eller hon kan göra detta utan rädsla för straff eller andra repressalier.68 Meddelarfriheten är alltså en viktig komponent i ett fritt och demokratiskt samhälle. Av den anledningen är det allvarligt om denna medborgerliga rättighet begränsas. FMV har i sitt remissvar tillbakavisat Nils F:s påstående om att syftet med visselblåsarfunktionen skulle vara att försöka konkurrera med eller ersätta meddelarfriheten. Enligt FMV ska visselblåsarfunktionen i stället ses som ett 64 Se 3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 4 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen. 65 Se 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen. 66 Se 3 kap. 4 § första stycket tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 4 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen. 67 Se 3 kap. 5 § andra stycket tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 5 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen. 68 Se Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, 2012, s. 140. 293 2015/16:JO1 FÖRSVARET komplement till de övriga möjligheter som exempelvis en anställd har att peka på eventuella oegentligheter inom myndigheten. Vid min granskning av denna funktion på FMV:s webbplats har jag inte heller funnit att tjänstens utformning på något sätt förmedlar att det skulle vara fråga om ett konkurrerande system. Myndigheten gör exempelvis inte gällande att visselblåsarfunktionen bör användas i stället för den grundlagsskyddade rätten att vända sig till en journalist. Enligt min uppfattning är det alltså tydligt att det system som FMV har inrättat inte är avsett att konkurrera med meddelarfriheten, utan att avsikten är att komplettera denna frihet. Jag har inga principiella invändningar mot att en myndighet inrättar den här typen av kompletterande funktioner. En sådan åtgärd kan, precis som FMV har framhållit i sitt remissvar, skicka den viktiga signalen till exempelvis anställda att det inom myndigheten råder ett öppet förhållningssätt i den typ av frågor som är aktuella i sammanhanget. Därmed kan ett visselblåsarsystem bidra till ett bra diskussionsklimat och skapa den öppenhet som Nils F. har efterlyst. Anlitandet av Interaktiv Säkerhet I denna del har Nils F. gjort gällande att FMV har utlovat anonymitet för den som använder sig av visselblåsarfunktionen. Därmed skulle myndigheten ha lovat mer än vad den kan hålla, eftersom de anmälningar som kommer in till den externa aktören är att se som allmänna handlingar. Det saknar enligt Nils F. betydelse att Interaktiv Säkerhet anonymiserar anmälningarna, eftersom FMV och andra med lätthet genom att begära ut handlingarna hos företaget kan få reda på vem som har gjort anmälan. Löftena om anonymitet skulle därmed vara ett ”luftslott”. Av såväl FMV:s remissvar som den information som finns på myndighetens webbplats framgår att myndigheten är av uppfattningen att de anmälningar som kommer in till Interaktiv Säkerhet är att betrakta som allmänna handlingar. Jag delar denna bedömning. I riktlinjerna för visselblåsartjänsten har FMV angett att det inte accepteras att det genomförs efterforskningar om en ”visslares” identitet.69 Jag noterar att den skrivningen inte finns med i den policy för visselblåsartjänsten som myndighetens generaldirektör har beslutat om. Oavsett skälet till det är det bara fråga om ett policydokument. Det är inte bindande för myndigheten, och det finns således inte några garantier för att FMV inte vänder sig till Interaktiv Säkerhet för att få reda på namn m.m. på anmälaren. I de fall handlingarna inte omfattas av sekretess kan även andra få ut uppgifterna. Systemets uppbyggnad gör alltså att det inte är möjligt att utlova anmälaren anonymitet i de fall han eller hon uppger sitt namn. Det framgår av FMV:s webbplats att syftet med att Interaktiv Säkerhet i förekommande fall tar bort personuppgifter på anmälaren inte är att skapa ett anonymitetsskydd liknande det som medborgare har enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Syftet är i stället att genom anonymiseringen försäkra sig om att myndigheten är objektiv när den tar ställning till anmälan.70 Vid min granskning av FMV:s webbplats har jag inte heller hittat 69 70 294 Se s. 12 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen. Se s. 3 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen. FÖRSVARET 2015/16:JO1 någon information där myndigheten, på sätt som Nils F. gjort gällande, skulle ha utlovat anmälaren anonymitet. I stället har myndigheten klargjort att anmälningarna som kommer in betraktas som allmänna handlingar och att den anmälare som vill vara anonym har möjlighet att avstå från att lämna personuppgifter.71 Denna information återkommer även i anmälningsformuläret, där det klart och tydligt framgår att det är frivilligt att lämna namn och andra kontaktuppgifter.72 FMV har alltså varit tydliga med hur den som vill vara anonym ska agera. Av informationen på FMV:s webbplats framgår att efter det att Interaktiv Säkerhet har anonymiserat en anmälan översänds en ”maskad” kopia av den till FMV, Etikrådet, för vidare utredning.73 Den allmänna handlingen – som är att betrakta som inkommen redan när den har kommit in till Interaktiv Säkerhet – finns kvar i sitt originalutförande hos den externa aktören. Interaktiv Säkerhets uppdrag består alltså inte i att ändra i den allmänna handlingen. Av FMV:s remissvar framgår vidare att den externa aktören inte får genomföra några utredningar på egen hand. I sitt remissvar har FMV framhållit att syftet med att enbart låta en mindre grupp få del av anmälningarna är att skapa ett tryggt och pålitligt system. Det faller sig naturligt att en myndighet på sådant sätt väljer att försöka begränsa antalet personer som får del av de känsliga uppgifter som kan finnas i en anmälan. Även om begränsningen kan uppfattas som meningslös – eftersom vem som helst kan begära ut anmälningarna – innebär lösningen att FMV har försökt skapa en struktur som gör att anmälningarna inte sprids i onödan. Det är lovvärt. Samtidigt vill jag framhålla att jag inte heller i denna del har hittat några uppgifter om att FMV skulle ha utlovat något som myndigheten inte kan hålla. Myndigheten har alltså inte gjort gällande att handläggningsrutinerna har som syfte att tillförsäkra anmälaren anonymitet. De redovisade förhållandena gör att jag inte har några synpunkter på det sätt som FMV har valt att hantera dessa frågor. Utformandet av FMV:s policy för visselblåsarfunktionen Som nämnts tidigare beslutade FMV:s generaldirektör den 26 mars 2014 att anta Policy för visslarfunktion. Enligt Nils F. är det olämpligt att myndigheten i sin policy har infört begränsningar i fråga om vad som kan anmälas och mot vem som anmälningar kan göras. Myndigheten har angett att visselblåsarfunktionen är till för rapportering av ”allvarliga oegentligheter” och av misstankar som riktas mot personer i ”ledande ställning eller i nyckelpositioner” inom myndigheten. Även om myndigheten i policydokumentet ger uttryck för hur 71 Se s. 2 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen. Se s. 4 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen. Se även s. 11 i samma sammanställning där det under frågan Finns det risk för att mina personuppgifter lämnas till FMV? anges följande: ”FMV är en statlig myndighet och uppgifter som kommer in till FMV betraktas som allmän handling. Interaktiv Säkerhet är FMV:s samarbetspartner och därför betraktas även uppgifter som kommer in till Interaktiv Säkerhet som allmän handling. Uppgifterna kan därmed komma att lämnas ut enligt offentlighetsprincipen. Du kan alltid välja att utelämna personliga uppgifter när du gör din anmälan.” 73 Se s. 11 i JO:s sammanställning över FMV:s webbsida för visselblåsarfunktionen. 72 295 2015/16:JO1 FÖRSVARET funktionen bör användas, är dokumentet inte bindande för den som väljer att göra en anmälan. Dokumentet kan säkerligen få en viss handlingsdirigerande effekt. Däremot kan inte myndigheten med utgångspunkt i policydokumentet vidta några åtgärder mot en arbetstagare som exempelvis väljer att anmäla en mindre allvarlig oegentlighet. Detta förhållande i föreningen med att visselblåsarfunktionen utgör ett från myndigheten frivilligt komplement till övriga anmälningsmöjligheter, gör att jag inte har några invändningar i dessa delar. I policydokumentet har FMV angett att myndigheten ser ”allvarligt” på falska anmälningar. Det framgår inte om myndigheten har för avsikt att vidta några åtgärder om en anmälare använder visselblåsarfunktionen för att lämna falska uppgifter. Det är en brist, och myndigheten bör enligt min mening komplettera den nuvarande skrivningen på så sätt att det är möjligt för den som har för avsikt att använda sig av funktionen att bilda sig en uppfattning om vad det kan få för konsekvenser om han eller hon medvetet lämnar oriktiga uppgifter. Med beaktande av vad som i övrigt har framkommit i utredningen saknar jag skäl att ytterligare kommentera Nils F:s klagomål mot FMV. Ärendet avslutas. 296 FÖRSVARET 2015/16:JO1 Allvarlig kritik mot Försvarsmakten för att inte ha verkställt ett beslut från Statens överklagandenämnd (Dnr 3803-2014) Beslutet i korthet: En sökande som inte hade antagits till en utbildning hos Försvarsmakten överklagade beslutet till Statens överklagandenämnd. I samband med handläggningen av överklagandet begärde nämnden att Försvarsmakten skulle komplettera ärendet med det underlag som myndigheten hade haft tillgång till vid beslutsfattandet. Med hänvisning till sekretess valde Försvarsmakten att inte komma in med de begärda handlingarna. Nämnden prövade ärendet och fann att klaganden borde ha erbjudits den sökta utbildningsplatsen. Därefter överlämnade nämnden ärendet till Försvarsmakten för erforderliga åtgärder. I stället för att erbjuda den sökande en utbildningsplats valde Försvarsmakten att sätta upp personen som sökande för nästa års utbildning. Vid en förnyad prövning konstaterade Försvarsmakten att den sökande inte uppfyllde kravprofilen och därmed att den sökande inte kunde erbjudas en utbildningsplats. Vid en prövning i Statens överklagandenämnd sätter sig överprövningsinstansen i beslutsmyndighetens ställe. När ett överklagande bifalls är huvudregeln att den överprövande myndigheten förordnar om positiv rättelse, dvs. meddelar ett beslut med det innehåll som beslutsmyndigheten borde ha meddelat från början. För att en överinstans beslut ska få avsedd effekt måste underinstansen tillämpa beslutet på ett lojalt sätt. Det innebär enligt chefsJO att Försvarsmakten, utan någon förnyad prövning, borde ha erbjudit den sökande en utbildningsplats så snart tillfälle gavs. Genom att inte göra det har Försvarsmakten satt en grundläggande förvaltningsrättslig princip ur spel, och för det får myndigheten allvarlig kritik. Bakgrund Under 2013 ansökte E.B. om att bli antagen till Försvarsmaktens specialistofficersutbildning (SOU 2013). I juni 2013 avslog Försvarsmakten, genom Försvarsmaktens HR Centrum (HRC), E.B:s ansökan. E.B. överklagade beslutet till Statens överklagandenämnd. I ett beslut den 17 februari 2014 biföll nämnden överklagandet och beslutade att Försvarsmakten skulle erbjuda E.B. en utbildningsplats på specialistofficersutbildningen. Nämnden överlämnade ärendet till Försvarsmakten för ”erforderliga åtgärder”. I beslutet angav Statens överklagandenämnd bl.a. följande: BAKGRUND E.B. har överklagat Försvarsmaktens beslut att inte anta honom till specialistofficersutbildningen, SOU 2013. E.B. har bl.a. anfört att Försvarsmaktens beslut är vagt, otydligt och saknar substans. Han har en spetskompetens; karttjänstförmåga, samt erfarenhet från två utlandsmissioner och har handplockats till en Nordic Battlegroup, E.B. har till sitt överklagande bifogat kopior av testresultat, betyg och kursintyg från Försvarsmakten och universitetet. 297 2015/16:JO1 FÖRSVARET Försvarsmakten har yttrat sig och anfört att E.B. bedömdes för närvarande inte i tillräcklig grad uppfylla kravprofilen inom området realistisk bild av utbildningens och yrkets krav. E.B. har därför av kommissionen för lämplighetsbedömning 0; uppfyller inte kravprofilen. Statens överklagandenämnd har begärt att Försvarsmakten ska komplettera ärendet med det ytterligare underlag myndigheten har haft tillgång till vid beslutsfattandet, bl.a. psykologutlåtande och utlåtande efter professionsintervju. Försvarsmakten har trots påminnelser inte kompletterat ärendet med hänvisning till sekretessbestämmelser. SKÄL FÖR AVGÖRANDET Statens överklagandenämnd har begärt att Försvarsmakten ska komplettera ärendet med det underlag från lämplighetsbedömning som myndigheten har haft tillgång till vid beslutsfattandet. Försvarsmakten har trots påminnelser inte kompletterat ärendet. Nämnden prövar ärendet i föreliggande skick. E.B. får genom de handlingar som har bifogats hans överklagande anses ha vederlagt Försvarsmaktens bedömning av hans lämplighet. E.B. borde därför ha erbjudits en utbildningsplats vid specialistofficersutbildningen. Den 10 juni 2014 meddelade Försvarsmaktens HR Centrum ett nytt beslut som innebar att E.B. inte hade blivit antagen till specialistofficersutbildningen (2014). Anmälan I en anmälan till JO framförde E.B. klagomål över Försvarsmaktens agerande och uppgav bl.a. följande. När Statens överklagandenämnd hade bifallit hans överklagande, tog han kontakt med HRC för att höra hur hans ärende skulle hanteras. Han försökte vid flera tillfällen få kontakt med den ansvariga handläggaren. Trots att han lämnade kontaktuppgifter återkom aldrig Försvarsmakten med något besked. Bristen på återkoppling är inte förenlig med statliga myndigheters serviceskyldighet. Beslutet från Statens överklagandenämnd kan inte missförstås och innebär att Försvarsmakten ska erbjuda honom en plats på specialistofficersutbildningen. Trots detta gjorde HRC en ny bedömning och bröt därmed mot nämndens beslut. Den 27 juni 2014 var E.B. i kontakt med Erik Jelbring och Peter Öberg vid Försvarsmakten. Båda bekräftade att de var medvetna om vad som stod i nämndens beslut, men att de ansåg att de inte var bundna av detta. De uppgav vidare att de ansåg att beslutet var oriktigt och att följderna – om Försvarsmakten var tvungen att rätta sig efter beslutet – skulle bli orimliga. Till anmälan hade E.B. bifogat beslutet från Statens överklagandenämnd och HRC:s beslut att inte anta honom till specialistofficersutbildningen (SOU 2014). Utredning Anmälan remitterades till Försvarsmakten. I sitt remissvar anförde Försvarsmakten, Högkvarteret, genom överbefälhavaren, generalen Sverker Göransson, bl.a. följande: 298 FÖRSVARET 2015/16:JO1 Försvarsmaktens inställning Frågan om bristande återkoppling Det är korrekt att E.B. efter det att Statens överklagandenämnd meddelade sitt beslut den 25 februari 2014 var i kontakt med HRC ett antal gånger och att han önskade få en återkoppling i hur myndigheten skulle hantera hans ärende. HRC har vid dessa tillfällen försökt förklara för honom hur myndigheten såg på hans ärende och hur det skulle komma att hanteras vidare. Försvarsmakten kan inte redovisa några exakta datum för dessa kontakter men det är en missvisande uppgift att myndigheten inte försökt vara honom behjälplig i ärendet. Myndigheten upplever inte att det utöver de tillfällen E.B. själv nämner, har förelegat behov av att kontakta honom. När det gäller de kontakter som E.B. sedermera haft med Erik Jelbring vid HRC och Peter Öberg vid högkvarterets personalstab är det inte korrekt uppfattat att de anser att beslutet från Statens överklagandenämnd inte är något myndigheten behöver bry sig om. Jelbrings och Öbergs uppfattning är att de i huvudsak uttalat sig över principiella frågor. Försvarsmaktens avslagsbeslut E.B. ansökte om få genomföra SOU med start hösten 2013. Han genomgick först en grundläggande antagningsprövning vid Totalförsvarets rekryteringsmyndighet (TRM) där han blev godkänd. Därefter genomförde E.B. en s.k. professionsintervju vid Ledningsregementet. En sådan intervju görs för att pröva lämpligheten hos den sökande och har fokus med den speciella utbildningsinriktning inom SOU som den sökande valt. Resultatet av professionsintervjun var att E.B. inte bedömdes lämplig för SOU med den valda utbildningsinriktningen. E.B. bedömdes inte i tillräcklig grad uppfylla kravprofilen vad gäller realistiskt bild av utbildningen och yrkets krav. Ovan angiven bedömning att E.B. inte var lämplig att antas till SOU med den valda utbildningsinriktningen utgör grunden för Försvarsmaktens avslagsbeslut 2013. När Statens överklagandenämnd prövade ärendet begärde nämnden att få ta del av det underlag Försvarsmakten baserat sin bedömning på, bl.a. ett psykologutlåtande och utlåtandet av professionsintervjun. På grund av bristande rutiner inom Försvarsmakten och en felaktig uppfattning om gällande sekretesslagstiftning skickade Försvarsmakten inte in detta underlag till Statens överklagandenämnd. Detta var ytterst beklagligt då Statens överklagandenämnd på detta sätt inte hade någon egentlig möjlighet att göra en prövning av Försvarsmaktens bedömning av E.B:s lämplighet. Nämndens beslut kan därför sägas ha blivit fattat på ofullständig grund, låt vara på grund av Försvarsmaktens egen förskyllan. När Försvarsmaktens mottog beslutet från Statens överklagandenämnd att myndigheten skulle erbjuda E.B. en plats på SOU hamnade Försvarsmakten i en brydsam situation. Det fanns naturligtvis ingen möjlighet att ge honom en plats på SOU för 2013. Det bestämdes i stället att E.B. skulle tas upp som sökande till SOU för 2014 trots att han egentligen inte lämnat någon ansökan för detta år. Vid prövningen av kandidaterna för antagning till SOU för 2014 förelåg inte någon annan bedömning av E.B:s lämplighet än den som gjorts föregående år. Mot den bakgrunden såg Försvarsmaktens ingen annan möjlighet än att åter fatta beslut att inte anta E.B. till SOU. Beslutet meddelades den 10 juni. För att komplicera saken ytterligare kom det beslut som skickades till E.B. att utformas på ett felaktigt sätt. Av beslutet den 10 juni anges att han inte blivit antagen på grund av den konkurrens som förelegat. I samband med att E.B. överklagade detta beslut upptäckte HRC sitt misstag och skickade ett nytt beslut med angivande av att anledningen till att E.B. inte blivit antagen var att han inte uppfyllde kravprofilen. 299 2015/16:JO1 FÖRSVARET Försvarsmakten medger i och för sig att myndigheten genom att inte anta E.B. till SOU för 2014 inte följt det beslut som Statens överklagandenämnd meddelade den 25 februari 2014. Enligt Försvarsmaktens uppfattning finns det dock anledning att anta att om Statens överklagandenämnd haft tillgång till de efterfrågade underlaget hade nämnden kommit till samma ställningstagande som Försvarsmakten. Det kan också understrykas att om Försvarsmakten antagit E.B. till SOU 2014 hade myndigheten brutit mot sin egna föreskrifter. Övrigt E.B. har överklagat även det beslut om antagning som HRC tog den 10 juni 2014 till Statens överklagandenämnd. De handlingar som Statens överklagandenämnd begärde att få ta del av vid behandling av ärendet under hösten 2013 har nu överlämnats till nämnden. Nämnden har ännu inte meddelat något beslut. Rutinerna inom Försvarsmakten för hantering av ärenden om överklagande av antagning till SOU har översetts så att den brist som tidigare fanns vad gäller hantering och överlämnande av handlingar till Statens överklagandenämnd inte ska upprepas. E.B. kommenterade remissvaret. I ett beslut den 21 november 2014 anförde chefsJO Fura följande: Bedömning Inledande överväganden Försvarsmakten har tillbakavisat E.B:s påstående om att myndigheten inte skulle ha uppfyllt den serviceskyldighet som följer av 4 § förvaltningslagen (1986:223). Försvarsmakten har även tillbakavisat uppgifterna om att Erik Jelbring och Peter Öberg skulle ha uttryckt sig på sådant sätt som E.B. hävdat när det gäller beslutet från Statens överklagandenämnd. I dessa delar står ord mot ord, och en ytterligare utredning kan enligt min mening inte förväntas ändra på detta förhållande. Det sagda innebär att jag i den fortsatta bedömningen inte kommer att kommentera dessa klagomål, utan enbart beröra frågan om Försvarsmaktens hantering av beslutet från Statens överklagandenämnd. Antagning till officersutbildning Föreskrifter om grundläggande officersutbildning inom Försvarsmakten återfinns i officersförordningen (2007:1268). Det är Försvarsmakten som beslutar om antagning till sådan utbildning.74 I förordningen anges vidare vilka krav som ställs på sökanden till en grundläggande officersutbildning och att det vid Försvarsmakten ska finnas en antagningsnämnd. Nämnden ska yttra sig bl.a. i ärenden om antagning till grundläggande officersutbildning.75 Försvarsmaktens beslut om antagning till officersutbildning får överklagas till Statens överklagandenämnd. Däremot är nämndens beslut inte överklagbart.76 74 Se 8 § officersförordningen. Se 9 och 10 §§ officersförordningen. 76 Se 23 § första stycket officersförordningen. 75 300 FÖRSVARET 2015/16:JO1 I ärenden om antagning till utbildning vid Försvarsmakten gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.77 Sekretessens räckvidd har inte gjorts beroende av var uppgiften förekommer, och det innebär alltså att sådana uppgifter omfattas av sekretess även vid ett överklagande till Statens överklagandenämnd.78 Sekretessen hindrar inte att Försvarsmakten lämnar uppgifter till Statens överklagandenämnd.79 Statens överklagandenämnd Statens överklagandenämnd har till uppgift bl.a. att pröva överklaganden av beslut i anställningsärenden.80 Vid en sådan överprövning gäller enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer att överprövningsinstansen sätter sig i beslutsmyndighetens ställe. När ett överklagande bifalls är huvudregeln att den överprövande myndigheten förordnar om positiv rättelse, dvs. meddelar ett beslut med det innehåll som beslutsmyndigheten borde ha meddelat från början.81 JO har tidigare uttalat sig om hur en myndighet bör förhålla sig till beslut från Statens överklagandenämnd. I JO 2010/11 s. 275 hade nämnden i två fall upphävt Migrationsverkets beslut om anställning och konstaterat att myndigheten borde ha erbjudit två andra personer anställningarna. Nämnden överlämnade ärendena till Migrationsverket för vederbörliga åtgärder. Migrationsverket följde inte nämndens beslut. I sitt beslut uttalade JO Hans-Gunnar Axberger bl.a. följande: För att en överinstans beslut ska få avsedd effekt måste underinstansen tolka och tillämpa beslutet på ett lojalt sätt. Även om Migrationsverket inledningsvis haft svårigheter att förstå beslutet kan någon oklarhet om innebörden inte ha förelegat efter verkets kontakter med Statens överklagandenämnd och Arbetsgivarverket. Trots detta har Migrationsverket inte erbjudit klagandena tjänsterna, och överinstansens beslut har inte heller varit utgångspunkt vid verkets förhandlingar med klagandena. Migrationsverkets agerande innebär att överinstansens beslut inte fick den verkan ett sådant beslut ska ha. Försvarsmaktens agerande Utredningen visar att Statens överklagandenämnd inför sin prövning inte fick del av hela det material som Försvarsmakten hade lagt till grund för sitt beslut. Anledningen till det var att Försvarsmakten bl.a. på grund av okunskap om gällande sekretessbestämmelser inte sände över materialet, trots att det hade efterfrågats av nämnden. Nämndens prövning kom därmed att göras på ett annat underlag än det Försvarsmakten hade tillgång till vid sin bedömning. 77 Se 38 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – En kommentar (den 1 januari 2014, Zeteo) kommentaren till 38 kap. 1 § första stycket 1. 79 Se 10 kap. 16 § offentlighets- och sekretesslagen, där det anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet hos vilken uppgiften förekommer. 80 Se 1 § 1 förordningen (2007:835) med instruktion för Statens överklagandenämnd. 81 Se JO 2005/06 s. 345. 78 301 2015/16:JO1 FÖRSVARET Dessa förhållanden har enligt Försvarsmakten inneburit att Statens överklagandenämnd fattat sitt beslut på en ”ofullständig grund”. Försvarsmakten har vidare gjort gällande att nämnden ”antagligen” hade kommit till samma slutsats som Försvarsmakten, om den hade haft tillgång till det efterfrågade underlaget. Detta resonemang ger intrycket att Försvarsmakten ansett att beslutet var felaktigt och i sin förlängning att myndigheten därmed inte ansett sig bunden av nämndens beslut. Detta har också visat sig i Försvarsmaktens agerande, när myndigheten valde att inte följa nämndens beslut och på nytt vägra anta E.B. till den sökta utbildningen. Försvarsmakten har på det sättet låtit myndighetens egna tillkortakommanden gå ut över E.B. Genom Försvarsmaktens agerande har E.B. på ett effektivt sätt hindrats att tillvarata sin rätt gentemot myndigheten. Försvarsmakten verkar emellertid vilja tona ner allvaret i den situation som uppstod när myndigheten inte rättade sig efter nämndens beslut. Försvarsmaktens hypotetiska resonemang – om hur en överprövande myndighet skulle ha agerat om förutsättningarna hade varit annorlunda – innebär att myndigheten sätter sig i den överprövande instansens ställe. Därmed blir den överprövning som en enskild har en laglig rätt till i praktiken meningslös. Det är givetvis inte acceptabelt, och Försvarsmakten borde i stället ha rättat sig efter nämndens beslut. Det innebär, enligt min mening, att Försvarsmakten – utan någon förnyad prövning – borde ha erbjudit E.B. en utbildningsplats så snart tillfälle gavs. Genom att inte göra det har Försvarsmakten satt en grundläggande förvaltningsrättslig princip ur spel, och för det förtjänar myndigheten allvarlig kritik. Ärendet avslutas. 302
© Copyright 2024