1. No category

isf
INSPEKTIONEN FÖR
SOCIALFÖRSÄKRINGEN
isf
Rapport 2015:13
När handläggaren blev
teammedlem
Om autonomi, lärande och styrning
i Försäkringskassan
Rapport 2015:13
När handläggaren blev
teammedlem
Om autonomi, lärande och styrning
i Försäkringskassan
En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen
Stockholm 2015
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att
genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet.
Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas
korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att
granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet.
Publikationen kan läsas online, laddas ner och
beställas på www.inspsf.se
© Inspektionen för socialförsäkringen
Tryckt av Elanders Sverige AB
Stockholm 2015
ISBN: 978-91-88098-13-9
Innehåll
Innehåll
Generaldirektörens förord .................................................................... 5
Sammanfattning ................................................................................... 7
Summary ............................................................................................ 11
1
Introduktion.................................................................................. 17
2
Styrning och teambaserat arbete .................................................. 21
2.1 Styrning................................................................................ 22
2.2 Teambaserat arbete .............................................................. 27
3
Metod ........................................................................................... 33
4
Införandet av team i Försäkringskassan ....................................... 39
4.1 Inledning .............................................................................. 39
4.2 Införande av team som en del av en större
styrningsform ....................................................................... 40
4.3 Den specifika teamsatsningen .............................................. 42
5
Utmaningar med att realisera idén om autonomi ......................... 47
5.1 Handläggningsarbete i praktiken ......................................... 47
5.1.1 Handläggningsarbetets individuella och
komplexa karaktär................................................................ 49
5.1.2 Arbetet som handläggare i en organisation som
ständigt förändras och ett ökande glapp mellan ledning
och operativ verksamhet ...................................................... 53
5.2 Förändringar i styrning och ansvar ...................................... 56
5.2.1 Mer flexibel regelstyrning av individuella
handläggares arbete.............................................................. 56
5.2.2 Minskad chefsstyrning men också tydligt
resultatansvar för teamet ...................................................... 58
5.2.3 Ökat ansvar och regelstyrning för att arbeta
med förbättringar i teamet .................................................... 69
5.2.4 Semestrar och arbetsanhopningar upplöser
tillfälligt teamet .................................................................... 76
6
Utmaningar med att realisera idén om lärande............................. 79
6.1 Att lära sig arbeta i team ...................................................... 79
6.2 Lärande om handläggningsarbete ........................................ 81
7
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultatoch social styrning ....................................................................... 91
7.1 Autonomi ............................................................................. 91
7.2 Lärande ................................................................................ 96
7.3 Balansen mellan olika former av styrning ........................... 98
8
Att styra genom team – utmaningar och slutsatser .................... 103
8.1 Att våga släppa taget? ........................................................ 103
8.2 Precisering av nya roller och relation till etablerade
roller ................................................................................... 105
8.3 Det individuella eller det kollektiva arbetet? ..................... 105
8.4 Ojämn arbetsbelastning skapar sårbarhet ........................... 106
8.5 Avslutning.......................................................................... 107
Referenser ........................................................................................ 109
Generaldirektörens förord
Generaldirektörens förord
Under hösten 2012 inleddes ett förändringsprogram vid Försäkringskassan som kallas ”den gemensamma resan”. Programmet bygger på
leanbaserad filosofi och i fokus ligger att öka förtroendet för verksamheten och möta den försäkrades behov. Det teambaserade arbetssättet i handläggningen, som är temat för denna rapport, utgör en
central del i Försäkringskassans övergripande leansatsning. Syftet
med att låta handläggarna arbeta i team i stället för att arbeta
individuellt är att öka deras frihet att planera och styra sitt arbete.
Förväntningen är att teamen genom en ökad flexibilitet kan anpassa
arbetet till de försäkrades behov.
Denna kvalitativa studie visar att det teambaserade arbetssättet
innebär en viss ökad autonomi för handläggarna, exempelvis genom
teamens möjligheter att fördela ärenden inom sig. Däremot ser
autonomin ut att ha försvårats på andra områden. Det teambaserade
arbetssättet har inneburit en ökad formalisering och detaljstyrning i
och med de procedurer och regler som formulerats för hur arbetet
med ständiga förbättringar, som är en viktig del i ”den gemensamma
resan”, ska bedrivas. Detta förbättringsarbete uppfattas också minska
utrymmet för innehållsliga diskussioner kring själva handläggningsarbetet. Det tänkta lärandet genom teamens egna kvalitetssäkring av
sitt arbetet har alltså försvårats, enligt de intervjuade handläggarna.
Resultaten kring det teambaserade arbetssättet diskuteras i rapporten
med utgångspunkt i ett antal utmaningar som nödvändigtvis inte är
specifika för Försäkringskassan utan kan gälla offentliga organisationer överlag. Det finns exempelvis en osäkerhet kring de nya roller
som etablerats i och med det teambaserade arbetssättet. En sådan
osäkerhet verkar ibland uppstå vad gäller teamledarens roll i förhållande enhetschefens roll. Även belöningssystemen väcker frågor hos
medarbetare och chefer på olika nivåer – vad är det egentligen som
5
Generaldirektörens förord
ska mätas och belönas? Sammantaget visar rapportens resultat på
svårigheter att uppnå förväntade fördelar med att styra genom ett
teambaserat arbetssätt i en organisation vars arbete med handläggning
är individuellt, komplext och regelstyrt till sin karaktär.
Rapporten har skrivits av docent Mikael Holmgren Caicedo och
docent Maria Mårtensson, vid Företagsekonomiska institutionen
vid Stockholms Universitet, och docent Kristina Tamm Hallström,
vid Handelshögskolan i Stockholm och Score. Från ISF:s sida har
Nina Granqvist och Maria Kain hållit i projektet.
Stockholm i november 2015
Catarina Eklundh Ahlgren
6
Sammanfattning
Sammanfattning
I denna rapport diskuteras styrningen i Försäkringskassan och mer
specifikt hur handläggare i Försäkringskassan uppfattar och påverkas
av ledningens försök att styra den operativa verksamheten genom ett
nytt sätt att organisera den. Som en del av ett större leaninspirerat
reformarbete, som påbörjades 2012, organiserades myndighetens
handläggare om – från att arbeta individuellt till att arbeta i team.
Utifrån att Försäkringskassans verksamhet till stora delar är lagstyrd
var tanken bakom denna styrförändring att minska den interna
formella styrningen, som tidigare hade kännetecknats av bland annat
omfattande hierarkisk regelstyrning och resultatstyrning utifrån långt
nedbrutna, kvantitativa mål och mått. Genom denna förändring i styrningen var tanken att Försäkringskassan skulle öka sitt förtroende
bland medborgarna. Införandet av ett teambaserat arbetssätt kan med
andra ord ses som ett försök från Försäkringskassans sida att styra
genom att skapa en ny medarbetarkategori – teamet. Det specifika
syftet med detta var att öka teamens frihet att planera och styra sitt
eget arbete, vilket därmed förväntades möjliggöra mer flexibilitet för
att anpassa arbetet till de försäkrades behov.
Syftet med rapporten är att utifrån en kvalitativ studie diskutera
karaktärsdrag i teamorganiseringen som styrningsreform och hur
handläggare tolkar och påverkas av denna styrning i sin vardag.
Studien är baserad på drygt tjugo intervjuer med handläggare och
medarbetare på huvudkontorets HR-avdelning samt på en analys av
ett antal interna dokument. Fokus sätts särskilt på att analysera graden
av autonomi och lärande, som är centrala aspekter i litteraturen om
teamarbete. Dessa två aspekter framträdde också som särskilt centrala
vid intervjuerna och var något som flertalet intervjupersoner önskade
diskutera. Som analytiskt ramverk för analysen av styrningens karaktär används tre styrningsmekanismer som i rapporten sammanfattas
som: resultatstyrning och regelstyrning som två exempel på formell
7
Sammanfattning
styrning samt social styrning som exempel på en mer indirekt form av
styrning.
Analysen bekräftar att graden av detaljstyrning gentemot handläggare
och sättet att arbeta med ärenden i viss mån har minskat, genom att
några regler har blivit mer flexibla. Teamen har vidare fått ett ökat
ansvar för sina resultat och sin produktion samt för planeringen och
fördelningen av sitt eget arbete. Personalrelaterade frågor som
semesterplanering är ett annat exempel på ansvar, som i och med
teamreformen har tilldelats teamen. Förutom ansvar för teamets
prestationer, som i praktiken till stor del bärs av teamkoordinatorn,
har teamen även fått ansvar för att ständigt förbättras. En slutsats är
därmed att teamen genom omorganiseringen har fått en viss grad av
ökad autonomi.
Av den empiriska beskrivningen framkommer emellertid också en del
andra sidor som inte lika entydigt pekar på ökad autonomi. Till exempel har en växande mängd regler, verktyg, rutiner och arbetssätt under
senare år utvecklats parallellt för arbetet med förbättringar som är
tänkta att drivas inom teamen. Det finns alltså detaljerade och på
förhand bestämda regler för förbättringsarbetet. Detta upplevs som
frustrerande, dels för att det är ett tidskrävande arbete som stjäl värdefull tid från själva handläggningen, dels för att många förbättringsförslag inte kan genomföras på teamnivå utan måste skickas till
central nivå för ett eventuellt beslut där.
Som en del i detta, det vill säga att införa lean i Försäkringskassan
genom att införa ytterligare administrativt arbete, har det till exempel
tillkommit en ny roll som leancoach, vilken syftar till att se till att
leanarbetet fortskrider. Detta gör att förbättringsarbetet, trots motsatta
ambitioner från Försäkringskassans sida, blir förhållandevis regelstyrt
men också resultatstyrt i termer av att teamen ska prestera ständiga
förbättringar. Även om vissa uppskattar idén om att teamen ska ha
frihet att kunna bidra till att själva förbättra arbetssättet, så uppfattas
det som omständligt och dessutom begränsat till mycket små detaljer,
medan mer substantiella förändringar inte går att besluta om på teamnivå, vilket beror på att mycket av handläggningen är lagstyrt. Det
upplevs också att organisationen mer generellt tycks ha otillräcklig
kapacitet för att hantera de förbättringsförslag av mer generell karaktär som teamen föreslår. En negativ konsekvens av detta är sammantaget att kraven på det regelstyrda arbetet med förbättringar av arbetets organisering i kombination med de höga produktionsmålen i
8
Sammanfattning
stället verkar minska utrymmet för teamen att diskutera substantiella
aspekter av handläggningsarbetet. Den ökade fokuseringen på procedurer och hur de kan förbättras förefaller motverka önskemålen om
ökad fokusering på diskussioner om ärenden och deras kvalitetssäkring.
Ytterligare en aspekt handlar om belöningsfrågor i relation till teamarbetet. Här tycks det finnas en otydlighet och ibland även en frustration över vad som egentligen belönas när det gäller handläggarnas
arbete. Å ena sidan framhävs att handläggare ska se sig som en teammedlem och belönas utifrån sin prestation i teamet och de mål som
teamet sätter upp, vilket innebär att det är teamet som står i förgrunden för belöningar, såväl monetära som icke-monetära. Å andra sidan
utgör handläggningsarbetets individuella karaktär ett potentiellt motstånd mot att samarbeta i team. Detta förstärks av Försäkringskassans
belöningsstrukturer, som haft en slagsida mot att belöna kvantitet i
form av producerade ärenden per individ, snarare än faktorer som är
av mer kvalitativ och kollektiv art. Studien visar att det bland handläggarna kvarstår en misstro mot att en förändring kommer att ske,
framför allt beroende på svårigheter att operationalisera de önskade
belöningskriterierna.
En ojämnvikt inom teamen har också observerats gällande de nya
ansvarsuppgifterna som åläggs teamen. Flera beskrivningar vittnar
om att det ofta är teamkoordinatorn som i praktiken tar på sig ett extra
ansvar för teamets resultat. I de fall där teamet också har en leancoach
är det denna person som i praktiken tar på sig ett extra ansvar för att
teamet ska producera ständiga förbättringar enligt den verktygslåda
som har utvecklats centralt för detta. Det är ett delvis både tungt och
oönskat ansvar som, enligt medarbetare med båda dessa roller, dessutom handlar om personal- och arbetsmiljöansvar, som egentligen är
ett ansvar som cheferna ska ta men som i vissa situationer tycks överföras på teamen. Det tycks alltså uppstå oklarheter om var gränsen
ska gå mellan teamens och chefernas ansvar, och den autonomi som
tillfaller teamen tycks inte fördelas lika mellan teammedlemmarna.
Slutligen visar studien att ett teams autonomi och lärande ibland kan
sättas ur spel under arbetsintensiva perioden, till exempel när det är
semestertider eller när det av någon annan anledning uppstår kapacitetsbrist på andra enheter och i andra delar av verksamheten, vilket
teamet måste hjälpa till att lösa. Dessa situationer minskar förutsättningarna för teamens autonomi och för möjligheterna att styra sig
9
Sammanfattning
själva. Handläggarna upplever detta som frustrerande, vilket inte
beror på bristande solidaritet i teamet utan på att det hindrar teamets
egen planering och handläggarnas arbete.
Sammantaget visas i rapporten hur olika former av styrning både
kan begränsas och möjliggöras genom olika styrreformer. Införandet
av teambaserat arbete i Försäkringskassan innebär att ledningen, åtminstone i viss utsträckning, måste göra avkall på regel- och resultatstyrning för att skapa utrymme för social styrning. Det är emellertid
ingen enkel uppgift att förändra en befintlig kultur. Det gäller inte
minst när förändringen handlar om en hierarkiskt beslutad styrningsreform, där personer med lednings- och stödfunktioner och tydliga
styrningsroller måste förändra sitt sätt att arbeta och därmed kan
uppfatta sig ha ett minskat formellt inflytande. En annan utmaning för
ledningen ligger i att inte detaljstyra förändringsarbetet i alltför hög
utsträckning och därmed minska den faktiska autonomin, eftersom
syftet med reformen är att öka handläggarnas autonomi och därmed
deras möjligheter till lärande och ökad flexibilitet till gagn för
kunderna.
Även om social styrning går ut på att medarbetarna i viss mån ska
kunna styra sig själva och teamen, förutsätts i denna typ av styrning
att stöd fås från ledningen, både från den närmaste chefen och från
ledningen på högre hierarkiska nivåer. Stödet behövs inte bara för
att införa styrningsformen utan även för att skapa och bereda möjligheter till och förutsättningar för social styrning genom att reglera
graden av regel- och resultatstyrning.
Studien visar att det finns en komplexitet i styrningens praktik. Å ena
sidan finns det indikationer på att både utrymmet för autonomi och
möjligheterna till lärande har ökat. Å andra sidan visar resultaten
också att flera av försöken att öka handläggarnas autonomi och
lärande förhindrades. Denna problematisering utgör i sig ett viktigt
kunskapsbidrag till diskussionen om ett teambaserat arbetssätt såväl
i Försäkringskassan som mer generellt. Slutligen visas i rapporten att
handläggningsarbetets individuella, komplexa och till stor del lagstyrda karaktär riskerar att begränsa möjligheterna till att uppnå de
önskade fördelarna med teambaserat arbete. Dessa resultat bidrar
således mer specifikt med fördjupade kunskaper om kontextens
betydelse för möjligheterna att styra genom ett teambaserat arbetssätt.
10
Summary
Summary
Turning the case worker into a team member –
autonomy, learning and management control in the
Swedish Social Insurance Agency
The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the
Swedish social insurance system. The objectives of the agency
are to strengthen compliance with legislation and other statutes,
and to improve the efficiency of the social insurance system through
system supervision and efficiency analysis and evaluation.
The ISF’s work is mainly conducted on a project basis and is
commissioned by the Government or initiated autonomously by
the agency. This report has been initiated by the agency.
This report discusses the management control of the Social Insurance
Agency and more specifically how case-workers in the agency
perceive and are affected by a new way of organizing the
management and control of case-work. As part of a larger lean reform
initiative, which started in 2012, case-workers were re-organized
into teams. The idea behind this management control reform was to
reduce formal control, which previously was based on extensive
hierarchical, rule-based and result-based management characterized
by detailed quantitative targets and measures. The core idea and
objective behind this management control reform was to increase
the Social Insurance Agency’s customer trust base. The introduction
of a team-based approach can thus be seen as an attempt by the Social
Insurance Agency to control by creating a new organizational
category for employees – the team. Teams were, moreover,
introduced in order to allow for more flexibility to adjust to customer
11
Summary
needs by providing employees with a higher degree of freedom to
plan and manage their own work.
Based on a qualitative study that includes more than twenty
interviews with case-workers and employees from the HR department
and the analysis of a number of internal documents, the aim of this
report is to discuss the characteristics of the team reform and how
case-workers interpret and are affected by it in their everyday work.
Specifically, the report focuses on the degree of autonomy and
learning of the teams, two aspects of teamwork that emerged as
particularly crucial during the interviews and which are also central
analytical concepts in the literature on teamwork. The framework
used to analyse the character of management control consists of three
control mechanisms: results- and rule-based control as examples of
formal management control and social control as an example of a
more indirect form of management control.
The analysis confirms that the level of detailed control of caseworkers has decreased to some extent inasmuch as some rules have
become more flexible. The teams have also been given greater
responsibility for their results and their production as well as for the
planning and distribution of their work. Staff-related issues such as
vacation planning are also an example of increased responsibilities
that have resulted from the reform. In addition to the greater
responsibility for the performance of the team, a responsibility that
in practice is largely taken by the team coordinator, teams have also
been given the responsibility to work on continuous improvements.
A preliminary conclusion is therefore that autonomy has increased.
There are, however, other aspects which do not unequivocally point
to greater autonomy for teams. For example, a growing number of
rules, tools, procedures and working methods have been developed
since the reform first started – rules and tools that are expected to be
used for the work on continuous improvements, i.e. centrally given
detailed rules for improvement work that fall within the responsibility
of teams. This is experienced as frustrating by case-workers because
it is a time consuming activity that steals valuable time from casework. Moreover, frustration is expressed as many of the improvement
ideas produced by the teams need to be assessed centrally and cannot
simply be implemented at the team level.
12
Summary
To deal with the additional administrative work that the
implementation of the lean reform entails, new roles such as the
lean coach have been introduced to contribute to the progress of
the reform. Despite the ambitions of the Social Insurance Agency,
this makes improvement work rather rule-based and result-driven
in terms of the focus on continuous improvements within the teams.
Even though some appreciate the idea that teams should have
increased freedom to be able to contribute to the improvement of
working procedures, it is perceived as cumbersome and limited to
very small details. In effect, more substantial changes cannot be
decided at the level of the team due to the fact that case-work is
rule-based to a great extent. On a more general level the interviewees
felt that the organization does not have the capacity to handle the
improvement suggestions that case-workers are encouraged to
formulate. As a consequence, the requirements of the rule-based
case-work, including the work on continuous improvements, in
combination with high production targets appear to reduce the room
for teams to manoeuvre and discuss substantive aspects of actual
case-work. The increased focus on procedures and how they can be
improved appears thus to counteract the desire for increased focus
on discussions about specific cases and their quality, that is, learning
among case-workers.
Reward issues in relation to teamwork are also challenging. Indeed,
the interviewees perceive a lack of clarity and sometimes even
frustration regarding what is actually rewarded. On the one hand,
it is argued that case-workers should consider themselves as team
members and hence rewarded based on the performance of the team
and the goals decided by the team. On the other hand, the individual
character of case-work functions as a potential hindrance for caseworkers to work as a team. This is reinforced by the Social Insurance
Agency's reward structure, which used to be biased towards
rewarding quantity in the form of produced cases per individual caseworker, rather than other factors that are of a more qualitative and
collective kind. The study shows that case-workers do not believe
that the reward system will change, mainly due to continued
difficulties in operationalizing appropriate reward criteria.
An imbalance within the teams has also been observed regarding the
new responsibilities they have been assigned. Several interviewees
testify that it is often the team coordinator who effectively takes on
13
Summary
the extra responsibility for the team's results, although this was never
a purpose articulated by management. Moreover, in cases where the
team also has a lean coach it is this person who actually takes on the
additional responsibility for the team to produce continuous
improvements in accordance with the centrally developed lean
toolkit. This is perceived to be a heavy and an unwanted
responsibility that according to employees playing both roles also
includes a responsibility for HR and safety in the workplace, that is,
managerial responsibilities that are sometimes transferred to the
teams. There seems thus to be confusion about where the limits
between the teams’ and managers' responsibilities lie. Moreover,
the autonomy within the teams does not seem to be divided equally
among team members.
Finally, the study shows that a team’s autonomy and learning can
sometimes be disregarded during work-intensive periods, holidays
for example, or when there is a lack of capacity in other parts of the
agency and a team may be required to help out. These situations
reduce the possibilities for the teams’ autonomy and are perceived by
the case-workers as frustrating, not because they do not feel solidarity
but because it negates the team's own planning and work.
The report concludes that the studied reform both enables and hinders
the articulated goals of increased autonomy and learning. The
introduction of a team-based organization within the Social Insurance
Agency requires that management, at least to some extent, sacrifices
rule-based and result-based control to create space for social control.
It is, however, not a simple task to change an existing culture,
especially when the change involves a hierarchically decided control
reform where employees with management and support functions
who previously had clear control roles must change the way they
work and can perceive reduced formal influence. Since the purpose
of the reform is to increase case-worker autonomy, and hence their
opportunities for learning and increased flexibility for the benefit of
the customers, another challenge for the management of the agency
is to refrain from controlling improvement work excessively and
thereby reduce autonomy.
Although social control implies that employees to some extent should
be able to control themselves and the teams, it is assumed in this type
of control that support is received from management, both the closest
managers and managers at higher hierarchical levels. The support is
14
Summary
needed not only to introduce the control reform but also to create and
prepare the possibilities and pre-conditions for social control by
regulating the degree of rule-based control and result-based control.
The study shows the complexity of this control practice. On the one
hand, there are indications that the space for autonomy and learning
opportunities has increased. On the other hand, the results also show
that many of the attempts to increase case-workers’ autonomy and
learning were hindered. This problematization is in itself an important
contribution to the discussion of a team-based approach in general
and specifically for the Social Insurance Agency. Finally it is shown
that the individual and complex character of case-work could limit
the opportunities to achieve the desired benefits of team-based work.
These results thus contribute more specifically with in-depth
knowledge of the context for opportunities to control through a
team-based approach.
15
Introduktion
1 Introduktion
Hösten 2012 inledde Försäkringskassan ett stort förändringsprogram
som kallas ”den gemensamma resan” med ambition att förändra verksamheten så att ”förtroendet ska öka och där fokus för hela verksamheten ligger på att möta kundens behov”1. Målet var att med en leanbaserad filosofi och leanbaserade verktyg vända en negativ trend med
bland annat ”pinnjakt” och lågt förtroende hos medborgarna.
Den dåvarande organisationen organiserades så småningom om enligt
ett leaninfluerat flödestänkande utifrån sex olika livssituationer.2 Den
hårda detaljstyrningen utifrån ett styrkortsinspirerat styrideal förändrades också och ersattes med en styrning som skulle vara mindre
detaljstyrd och som inte skulle bygga på uppföljning av långt nedbrutna kvantitativa mått, vilka främst kommit att baseras på produktionsdata. Medarbetare skulle med den nya styrningen inte fastna i en
”pinnjakt” som orsakades av den tidigare hårt utvecklade resultatstyrningen. I stället skulle medarbetarna få ökad frihet och handlingsutrymme genom att vara organiserade enligt ett teambaserat arbetssätt
som ingick i den stora leansatsningen som myndigheten påbörjade
2012. Idén med team var dock inte helt ny i Försäkringskassan. Ett
teambaserat arbetssätt hade redan tidigare prövats i några delar av
verksamheten. Det nya var att team infördes i hela verksamheten och
skulle gälla alla medarbetare i Försäkringskassan.3 Tanken var
således att hela verksamheten skulle ställas om till ett teambaserat
arbetssätt, där teamen skulle bli mer autonoma och på så sätt kunna
anpassa utförandet av sitt arbete till ett sätt som var mer kundanpassat
än tidigare, både i fråga om att anpassa sig till kundernas behov och
att kontinuerligt engagera sig i förbättringsarbete.
1
Försäkringskassan 2013b.
www.forsakringskassan.se/wps/portal/omfk/forsakringskassans_organisation.
3
Se kapitel 4.
2
17
Introduktion
I denna rapport sätts fokus på den operativa verksamheten i Försäkringskassan, där 85 procent av myndighetens anställda arbetar som
handläggare. Beslutet att förändra sättet att organisera handläggningsarbetet till att utföras i team, betraktas och analyseras i rapporten som
en styrningsförändring, där ledningen skapar en ny organisatorisk
kategori – team. Detta innebär att handläggarna får en, åtminstone
delvis, ny roll. De ska, enligt den nya styrningen inte bara förstå sin
roll som enskilda handläggare utan också tillskriva sig rollen som
teammedlem. Med denna roll följer ett större ansvar och mer
utrymme att påverka planering, genomförande och kvalitetssäkring
av produktionen. Detta kräver även ett engagemang i att ständigt
förbättra arbetet i teamet, vilket kommer att exemplifieras och
diskuteras i rapporten. Den nya rollen innebär också en förändring
av chefsrollen, där chefer förväntas ta ett steg tillbaka genom att inte
detaljstyra på samma sätt som tidigare utan snarare anta ett coachande
förhållningssätt till teamen. Även detta kommer att exemplifieras och
diskuteras i den fortsatta rapporten.
Införandet av team utgör alltså en central del i den övergripande
leansatsningen4 och syftar till att minska de oönskade konsekvenser
som den tidigare styrningen hade resulterat i. De oönskade konsekvenserna var bland annat att medarbetarna upplevde en alltför hård
styrning i sitt arbete och att medborgarna hade för lågt förtroende för
Försäkringskassans verksamhet.5 Genom införandet av team skulle
medarbetare i teamen få ett större utrymme att påverka sitt arbete och
genom det kunna agera på ett sätt som är mer anpassat efter de
försäkrade.
Den övergripande frågan som genomsyrar rapporten handlar om vad
som händer, när en offentlig organisation inför ett teambaserat arbetssätt. Detta blir särskilt intressant att studera, eftersom den studerade
organisationens styrning till stor del har präglats av en stark styrning
avseende hur den enskilda handläggaren ska arbeta för att uppnå
kvantitativt satta mål. Genom att införa ett teambaserat arbetssätt ville
4
Att på detta sätt inkludera införandet av team i en övergripande leansatsning är något som
återkommer i den mer praktikerorienterade litteraturen om team. I Försäkringskassan har det
dock varit svårt att hitta dokument som beskriver teamreformen och därmed även dess relation
till leanreformen. Men i de dokument som faktiskt finns och i flera av de intervjuer som
genomförts med olika representanter för Försäkringskassan (chefer och ledning på olika nivåer
samt medarbetare) beskrivs tydligt teamreformen som en del av den övergripande
leansatsningen.
5
Se t.ex. Holmgren Caicedo m.fl. 2014.
18
Introduktion
Försäkringskassan förändra sin styrning och införa minskad detaljstyrning och ökad kundanpassning. De frågor som ställs är:
–
Hur styrs handläggare i och med införandet av team i
Försäkringskassan?
–
Vad får införandet av team för konsekvenser för handläggare?
Det är viktigt att klargöra att fokus inte ligger på vad dessa förändringar, i sin tur, har för konsekvenser för medborgarnas förtroende för
Försäkringskassan, även om ett ökat förtroende är det slutliga målet
med teamreformen. Ett sådant resonemang skulle kräva ytterligare en
studie. Däremot tar föreliggande rapport sikte på styrningen av handläggarnas arbete. Den styrningen har utpekats som problematisk och i
behov av förändring, eftersom en förbättring av styrningen av handläggningsarbetet ses som en förutsättning för ett ökat förtroende för
verksamheten ur både medborgares och medarbetares perspektiv.
19
Styrning och teambaserat arbete
2 Styrning och teambaserat arbete
All organisationsledning och organisationsförändring innebär styrning, vare sig den är formell och uttalad eller informell och outtalad.
I ljuset av ett sådant perspektiv blir införandet av ett teambaserat
arbete i en organisation likvärdigt med införandet av ett nytt styrverktyg. Historiskt och traditionellt har styrningsforskningen framförallt
studerat styrningsfrågor utifrån ett hierarkiskt perspektiv, det vill säga
uppifrån och ner, och därigenom framförallt fokuserat på den styrning
som är formell och uttalad. Lite mer teoretiskt uttryckt har styrningsforskningen traditionellt privilegierat vertikala informationsflöden
inom väldefinierade enheter, framför laterala eller horisontella
informationsflöden.6 Att styrningsforskningen har fokuserat på
vertikal och formell styrning betyder emellertid inte att all vertikal
och formell styrning har studerats lika mycket. Budgetstyrning,
prestationsmätning och balanserade styrkort, alla verktyg med
uttalade syften att just styra, har exempelvis studerats rikligt medan
mer mjuka verktyg som värderingsstyrning, liksom den styrning som
följer av olika sätt att organisera och strukturera en verksamhet, har
berörts betydligt mindre eller knappast alls i traditionell litteratur om
styrning.
I det som följer presenteras den syn på styrning som denna rapport
utgår från samt Ouchis7 tre styrningsmekanismer. Tillsammans utgör
dessa ett ramverk som används för att analysera Försäkringskassans
styrningsreform, där handläggare organiseras i team för att arbeta
utifrån ett teambaserat arbetssätt. Försäkringskassans syfte med att
organisera om handläggningsarbetet i team, har varit att åstadkomma
en ökad autonomi hos de nyskapade teamen för att på så sätt främja
lärandet inom teamen men också förbättra förutsättningarna för att
6
7
Hopwood 1996.
Ouchi 1979.
21
Styrning och teambaserat arbete
arbeta med förbättringar och ökad kundorientering.8 Dessa önskade
fördelar med teamstrukturen var vidare tänkta att bidra till ett ökat
förtroende för Försäkringskassan.9
Den begreppsapparat som används i analysen tar sin utgångspunkt
i Ouchi10 och har vidareutvecklats med inspiration från Merchants11
uppdelningar i tre olika styrningsmekanismer, vilka appliceras på det
empiriska material som samlats in om teamarbetets praktik i Försäkringskassan. På detta sätt är det möjligt att analysera dels Försäkringskassans önskade styrningsförändring, dels den faktiska styrning som
denna reform har lett till.
2.1 Styrning
Styrning kan definieras som en process genom vilken en organisations ledning försäkrar sig om att medarbetarna implementerar formulerade strategier.12 Chefer och ledare behöver därför intressera sig
för hur de kan leda och styra arbetet för att medarbetare ska kunna
bidra till att verksamhetens mål realiseras.13 Styrningens primära
syfte kan sägas gå ut på att “skapa förutsättningarna som motiverar
parterna att […] åstadkomma önskvärda eller förutbestämda mål”.14
För att göra det, det vill säga för att styrning över huvud taget ska
vara möjlig, bör varje styrsystem eller styrteknik enligt Lindholm15
uppfylla tre grundläggande förutsättningar. De är att det finns förståelse för styrningens begrepp, att det finns acceptans och legitimitet
för styrningen och att möjligheterna till styrning beror på fördelning
av resurser och kontroll av dessa.
Inom ramen för denna studie kan ovanstående tre grundläggande
förutsättningar för styrning förstås som en fråga om den inställning
som Försäkringskassans handläggare har i förhållande till den styrning som de är föremål för och till de begrepp med vilka de styrs.
Handläggare i Försäkringskassan kan förstås och beskrivas som
8
Jfr kapitel 4.
Jfr även kapitel 4.
10
Ouchi 1979.
11
Merchant 1985.
12
Anthony och Govindarajan 2000, s. 4.
13
Berry m.fl. 1995, s. 4.
14
Dekker 2004, s. 30.
15
Lindholm 2010. Se även Giddens, 1979; 1984, Robert och Scapens, 1985; Willmott, 1987;
Macintosh och Scapens, 1990; Whittington, 1992; Ahrens och Chapman, 2002.
9
22
Styrning och teambaserat arbete
förhållandevis starka professionella aktörer, vilka även styrs av
professionsnormer och värderingar. Om styrning betraktas som en
fråga om att skapa kongruens mellan ledningens och medarbetarnas
mål och arbetssätt, betyder det i förlängningen att förståelse för styrningen och de begrepp som används för att styra är en viktig fråga,
som inte bara berör handläggarna utan även organisationen generellt.
Utmaningen blir då att skapa kongruens mellan handläggarnas verksamhet som kännetecknas av möten med enskilda individer, deras
önskningar och behov samt de mer generellt formulerade styrningsimpulser som de är föremål för.
Trots att den formella styrningen fortfarande dominerar och har
dominerat i både praktik och forskning16, har den alltsedan slutet av
1980-talet utsatts för en omfattande kritik på grund av att den i stor
utsträckning exkluderar informell styrning.17 Men som konstaterats
ovan, finns det anledning att även fortsätta studera såväl formell
styrning som informell styrning. Särskilt intressant att studera är hur
båda dessa styrningsformer organiseras och vad organiseringen av
dem har för konsekvenser för verksamheten och dess medarbetare.
För att göra det vänds blicken nu mot Ouchis18 tre konceptuella
styrningsmekanismer och dess motsvarigheter hos Merchant19 som
ett ramverk till att förstå olika former av styrning.
Utifrån antagandet att styrning handlar om att skapa kongruens
mellan organisationers och individers åtminstone delvis skilda mål
identifierar Ouchi20 tre källor till styrning och kontroll i organisationer, det vill säga tre mekanismer som tillsammans bidrar till att
verksamhetens mål uppfylls. Dessa kontrollmekanismer, som grundas
i vad författaren benämner byråkratisk styrning, marknadsstyrning
och klanstyrning, bidrar till att organisera, samordna och kontrollera
människor och handlingar i en organisation. Merchant21 hävdar i sin
tur att de olika typer av styrningsmekanismer som organisationer har
att tillgå med fördel kan kategoriseras i termer av vad det är som
används för att styra. Således skriver han att styrning kan förstås i
16
Johanson och Skoog 2007.
Se t.ex. Cooper 1981; Tinker m.fl. 1982; Boland och Pondy 1983; Laughlin 1987; Puxty.
1993; Gaffikin 1994; Blomquist och Packendorff 1998 för en utförlig kritik av den
traditionella [ekonomi-]styrningen.
18
Ouchi 1979.
19
Merchant 1985.
20
Ouchi 1979.
21
Merchant 1985.
17
23
Styrning och teambaserat arbete
termer av handlings-, resultat- och personalstyrning22, vilka motsvarar
Ouchis23 tre styrningsmekanismer.24
Det som Ouchi25 benämner den byråkratiska styrningsmekanismen
kännetecknas av strikta regler för hur styrningen ska ske och även
av regler om sanktioner mot dem som inte följer de uppsatta reglerna.
Denna styrningsmekanism utmärks således av både hierarkisk övervakning och direktiv till underställda. Styrningsmekanismen utgår
från en hierarki, som följaktligen består av överordnade och underordnade, där den överordnade förväntas kontrollera den underordnade
genom regler, riktlinjer och rutiner. Dessa regler definierar vad den
underordnade ska göra och hur det ska göras. Annorlunda uttryckt
kan den byråkratiska styrningsmekanismen beskrivas som regelstyrning eller handlingsstyrning26 som går ut på att styra medarbetarnas
handlingar via regelverk, standarder, processbeskrivningar, rutiner
etcetera.
Det som Ouchi27 benämner marknadsmekanismen utgår i sin tur från
ett nyttoperspektiv, där parterna närmast kan beskrivas som köpare
och säljare på en marknad. Relationen mellan parterna saknar således
betydelse, eftersom den enbart handlar om ett förhållande som går ut
på att köpa och sälja samt att maximera egennyttan. Det som säljs, en
vara eller en tjänst, kan i detta sammanhang betraktas som en prestation medan priset för varan eller tjänsten är belöningen. Denna styrningsmekanism kan också beskrivas i termer av resultatstyrning28
och kännetecknas av att styrning bedrivs genom ledningens uppsatta
kvantifierade målsättningar för medarbetarna. Dessa målsättningar
kan sedan länkas till belöningssystemet. Beslutsfattandet följer med
andra ord en hierarkisk ordning från strategi till operationalisering
22
I denna rapport används begreppet social styrning.
Ouchi 1979.
Det finns ytterligare taxonomier genom vilka styrning kategoriseras på liknande sätt se t.ex.
Etzioni 1961; Scott 1995 och Dekker 2004. I denna rapport begränsas dessa dock till Ouchis
(1979) för att presentera logiken bakom styrningsmekanismerna och till Merchant (1985) för
att tillhandahålla mer konkreta och igenkännbara begrepp. Det är viktigt att dessa tre
styrmekanismer betraktas som analytiska koncept, vilka kan appliceras på alla typer av
organisationer, såväl privata som offentliga. I praktiken finns dessa styrmekanismer inte i
renodlade former. Vidare kan det vara viktigt att påminna om att både Ouchi (1979) och
Merchant (1985) utvecklade sina ramverk under en tid då styrningsforskningen framförallt
hade det privata företaget som ideal och utgångspunkt.
25
Ouchi 1979.
26
Merchant 1985.
27
Ouchi 1979.
28
Merchant 1985; Dekker 2004.
23
24
24
Styrning och teambaserat arbete
och bygger på en rationell syn på organisationer och individer som
antas bli motiverade av ett system som belönar prestation.
I klanstyrning används i stället normer och värderingar för att uppnå
de mål som gruppen gemensamt satt upp. I stället för att styrning sker
genom standardiserade processer och detaljerade instruktioner (byråkratiska styrningsmekanismer), sker klanstyrning genom gemensamt
utvecklade normer och värderingar, som därmed utgör ett slags
kulturell styrning. På så sätt utgör klanstyrning, till skillnad från den
byråkratiska respektive den marknadsbaserade styrningsmekanismen,
ett slags informell styrning som lättast kan beskrivas som självstyre
genom social styrning i en decentraliserad organisationsstruktur.
Således utgår styrningen i klanstyrning, eller personalstyrning som
Merchant29 benämner den, inte från överordnade utan från den (tysta)
kunskapen – outtalad praktikkunskap som bygger på erfarenhet och
utbildning – som bärs och delas av medarbetarna i en specifik grupp.
Grunden för denna typ av styrning utgörs med andra ord av
förståelse- och lärandeprocesser, vilka genererar ökat engagemang,
förtroende och tillit.30 (I denna rapport används begreppet social
styrning i stället för personalstyrning.)
Ouchis31 styrningsmekanismer och Merchants32 motsvarigheter tillhandahåller ett ramverk som inkluderar hierarkiska, formella och
mer centraliserade styrmekanismer i form av handlings- och resultatstyrning, men också mer icke-hierarkiska, informella och decentraliserade ramverk i form av social styrning. I praktiken inkluderar
regelstyrning eller handlingsstyrning formaliserade strukturer som
regler och instruktioner, vilka syftar till att säkerställa arbetssätt som
bidrar till att uppfylla målen, medan resultatstyrning består av målformulering, prestationsmätning och belöning. Den mer icke-hierarkiska,
informella och decentraliserade styrningen, det vill säga klanstyrning,
personalstyrning och social styrning, består slutligen av sådant som
normer, värderingar, synsätt, engagemang, förtroende och tillit mellan
medarbetare,33 vilka påverkar verksamheten men är svåra att definiera, institutionalisera och styra med traditionella styrverktyg. I denna
rapport används fortsättningsvis begreppen regelstyrning, resultatstyr29
Merchant 1985.
Kreiner 1995.
Ouchi 1979.
32
Merchant 1985.
33
Langfield-Smith och Smith 2003.
30
31
25
Styrning och teambaserat arbete
ning och social styrning för att beteckna de olika formerna av
styrning som beskrivits ovan.
I alla organisationer finns det alltid en kombination av de kontrollmekanismer som beskrivs av Ouchi34 och Merchant35. Det existerar
därmed en kombination av mer hierarkisk, formell och för organisationen global styrning och mer icke-hierarkisk, informell och lokaliserad styrning. Den mer hierarkiska, formella och centraliserade
styrningen tillhandahåller ramar utifrån vilka medarbetare kan agera.
Det finns dock risk för att dessa ramar, i jakten på inre effektivitet
och standardisering, kan bli alltför detaljerade. Det gör att de på
sikt kan hämma individuella prestationers flexibilitet och kreativitet.
Styrningen karaktäriseras i sådana fall av en administrativ logik som
kan hindra verksamheten snarare än att gynna den och dess mål. En
balans mellan dessa olika typer av styrning är nödvändig men det
kan, som Davila36 skriver, vara svårt att uppnå en bra balans, som tar
hänsyn till organisationers behov av både flexibilitet och kreativitet
samt inre effektivitet och standardisering.
Från ett ledningsperspektiv kan teamarbete betraktas som ett styrverktyg, som syftar till att minska den mer hierarkiska, formella och
centraliserade styrningen till förmån för en ökad icke-hierarkisk, informell och decentraliserad styrning. Detta är också ett uttalat syfte
som Försäkringskassan haft med den pågående styrningsreformen,
vilken motiverats som ett försök att minska den hierarkiska styrningen som kommit att bli alltför detaljerad och ensidigt fokuserad på inre
effektivitet.37 Införandet av ett teambaserat arbete kan ses som ett
försök från Försäkringskassans sida att ändra balansen mellan dessa
olika typer av styrning, men det är en empirisk fråga om det är den
styrning som åstadkoms med styrningsreformen om team. Innan studien av Försäkringskassans arbete enligt ett teambaserat arbetssätt
presenteras i rapporten, görs en genomgång av litteratur som specifikt
handlar om teamarbete och organisering av team.
34
Ouchi 1979.
Merchant 1985. Se även Clive m.fl. 2004.
36
Davila 2000.
37
Holmgren Caicedo m.fl. 2014.
35
26
Styrning och teambaserat arbete
2.2 Teambaserat arbete
Arbetsgrupper har många olika beteckningar på svenska – problemlösande team, kvalitetscirklar, självplanerande team, självstyrande
team – och ännu fler på engelska – problem solving groups, specialpurpose teams, action groups, self-directed teams, self-managing
teams, power teams, cross-functional teams and autonomous working
groups etcetera.38 Intresset för forskning om arbetsgrupper kan
härledas till 1920-talet och Hawthorne-studierna på the Western
Electric Company.39 Dessa visade hur informella grupper och sociala
relationer påverkar produktiviteten, effektiviteten och därmed styrningen av organisationer.40 Även om det finns en stor variation
mellan olika definitioner av team och olika begrepp som använts
för att beteckna dem, kan två huvudsakliga teoretiska och normativt
inriktade traditioner identifieras från tidigare litteratur: den sociotekniska traditionen41 och den tradition som inspireras av den
japanska industrin42.
Den sociotekniska skolan representeras av autonoma arbetsgrupper
som metod för att tillmötesgå både organisationers och individers
behov.43 Metoden användes för att främja rekrytering och behålla
medarbetare.44 Den utgjorde också en grund för en humanisering av
arbetet och arbetslivet.45 Den japanska traditionen representeras av
problemlösande och kvalitetscirklar samt teambaserade organisatoriska praktiker såsom lean.46 Enligt denna tradition är således teamen
en del av lean. Vad som visats i forskningen om denna typ av teamarbete, är emellertid att även om lean syftar till att överföra uppgifter
och ansvar till medarbetarnas team, så tenderar överförandet av uppgifter och ansvar inom lean att ske via teamledaren snarare än teamet.
Vissa hävdar därför att teamen inom lean skiljer sig väsentligt från
team inom den sociotekniska traditionen47, eftersom arbetet inom lean
38
Salem m.fl. 1992.
Roethlisberger och Dickson 1939.
40
Sundstrom m.fl. 2000.
41
Cohen och Ledford 1994; Cohen m.fl. 1996.
42
Womack m.fl. 1990; Delbridge m.fl. 1992.
43
Trist och Bamforth 1951; Rice 1958.
44
Pontusson 1990; Sandberg 1995; Thompson och Wallace 1996.
45
Mueller m.fl. 2000.
46
Womack m.fl. 1990.
47
Graham 1995; Rinehart m.fl. 1997.
39
27
Styrning och teambaserat arbete
tenderar att vara mer stressande och intensivt och dessutom erbjuder
begränsade möjligheter till omfördelning av ansvar och autonomi48.
Teamarbete är framförallt ett verktyg för arbetsdesign i syfte att
åstadkomma effektivitet och flexibilitet49 och, på senare tid, även
kundorientering50. Det bygger på antagandet att kunskap kan delas
genom organiseringen i teamet, vilket leder till bättre prestationer för
verksamheten i termer av både kvantitet och kvalitet.51 Teamarbete
kan emellertid även ses bortom en sådan agenda, till exempel ur ett
kontrollperspektiv och som ett verktyg som främjar kulturell och
normativ kontroll, det vill säga kontroll som utgår från medarbetarna
själva och därmed också från teamet snarare än från överordnade52.
Introduktionen av ett teambaserat arbete utgör emellertid inte per
automatik en förändring som ökar den individuella medarbetarens
frihet, utan utgör snarare en överföring av kontroll från den hierarkiska strukturen till teamets medlemmar som kollektiv. En sådan
strukturförändring kan dessutom, som Barker53 påpekar, minska
förutsättningarna för konsensusbeslut och i stället förstärka utvecklingen av stabila gruppnormer. På så sätt behöver inte ledningen
aktivt utöva kontroll, eftersom teamet självt gör det genom ett slags
kulturell styrning i gruppen.
Att strukturera arbetet utifrån team innefattar en del utmaningar för
organisationen. Dessa inkluderar bland annat att övergå till att leda
medarbetarna som del av ett team och inte som individer, att tillåta
teamet att arbeta fram detaljerna utan att beskrivningarna av det som
ska åstadkommas blir alltför generella, att tillhandahålla teamen
nödvändigt organisatoriskt stöd och tillräckliga resurser för att uppnå
de mål som preciserats samt att försäkra sig om att teammedlemmarna har de färdigheter som behövs för att arbeta i team.54 Forskningen
om teambaserat arbete har hitintills främst fokuserat på privata verksamheter från tillverkningsindustrin men dessa utmaningar är lika
aktuella för den offentliga sektorn.55 Det är också viktigt att man vid
införandet av ett teambaserat arbetssätt tar hänsyn till organisationens
48
Delbridge m.fl. 2000; Procter och Mueller 2000.
Thompson och Wallace 1996; Spreitzer m.fl. 1999.
Procter och Mueller 2000.
51
Batt 1999.
52
Barker 1993; Sewell 1998.
53
Barker 1993.
54
Hackman 1994.
55
McHugh m.fl. 2001.
49
50
28
Styrning och teambaserat arbete
specifika kontext, i detta fall Försäkringskassan, som till skillnad från
organisationer i exempelvis tillverkningsindustrin är en skattefinansierad, politiskt reglerad och till stora delar lagstyrd verksamhet där
samhällstjänster inom socialförsäkringsområdet, tillhandahålls till
de försäkrade, och inte produkter som tillverkas på löpande band till
betalande kunder. Enligt Womack m.fl.56 innebär den teambaserade
organiseringen att alla medlemmar ska sträva efter att ha en så bred
kunskap som möjligt och att alla kan utföra alla arbetsuppgifter. Det
förhållningssättet skiljer sig från team i andra kontexter, till exempel
i hälso- och sjukvården, där organiseringen utgår från specialisering.
En annan kontextuell aspekt att ta hänsyn till vid införandet av teambaserat arbetssätt är hur organiseringen av den operativa verksamheten ser ut och därmed hur teamen sätts samman. Det kan till exempel
finnas skillnader mellan verksamheter där den operativa verksamheten utförs individuellt av enskilda medarbetare och verksamheter där
flera olika kompetenser samarbetar för att tillsammans producera en
tjänst eller vara.
Som redan påpekats utgör införandet av ett teambaserat arbete ett
slags decentralisering, vilket i denna rapport mer specifikt analyseras
som ett exempel på förändrad styrning. En sådan förändring kan uppfattas som ett hot mot chefernas position och därför kan man förvänta
sig motstånd. Som Procter och Mueller57 skriver, så kan omvandlingen av chefen från ”polis” till ”coach” eller omvandlingen av det
operativa arbetet från ett byråkratiskt styrt arbete, till ett teambaserat
arbete antas vara särskilt svårt för offentliga organisationer, där
medarbetarna har accepterat den traditionella chefsrollen som
kontrollerande snarare än en som är till för att underlätta teamarbete.58 Belöningssystemen är ytterligare ett potentiellt problem
vid införande av teambaserat arbete, eftersom dessa oftast, i synnerhet
i kontexten av en New Public Management-influerad verksamhet,
fokuserar på individuell prestationsmätning och inte på teamet.59
Procter och Radnor60 visar exempelvis att ett teambaserat arbete,
som implementerats genom lean i en brittisk offentlig organisation,
resulterade i att teamen till stor del hindrades från att agera som
sådana på grund av trycket från den resultatstyrning som samtidigt
56
Womack m.fl. 1990.
Procter och Mueller 2000.
McHugh m.fl. 2001.
59
McHugh m.fl. 2001.
60
Procter och Radnor 2014.
57
58
29
Styrning och teambaserat arbete
utövades där. De skriver att även om målstyrningen fungerade som en
förenande faktor för teamen, så innebar den samtidigt en begränsning,
eftersom den inskränkte på teamens förmåga att reglera produktionen
enligt kundernas önskemål.
Team, både dess roll och funktion, varierar som sagt med kontexten,61
och det är därför viktigt att studera team i offentlig sektor i ljuset
av både de förhållanden som råder i den offentliga sektorn och den
specifika organisationen. Att studera handläggarteam i Försäkringskassan innebär således att man tar hänsyn till handläggarnas specifika
arbete och situation. Utifrån ett styrningsperspektiv kan införandet
av teambaserat arbete ses som ett försök av Försäkringskassan att
introducera informell styrning genom formell styrning. I Ouchis62 och
Lindholms63 termer kan detta beskrivas som att införa social styrning
genom regelstyrning, vilket kräver såväl förståelse som acceptans och
legitimitet för att över huvud taget kunna fungera.
Sammanfattningsvis kan sägas att införande av teambaserat arbete
är en förändring som går i decentraliseringens tecken och som på ett
övergripande plan bör uppfattas som en styrningsreform med syfte att
skapa flexibilitet genom decentralisering, det vill säga en ökad grad
av självstyrning i team. Den grad av autonomi som ett team genom en
sådan styrförändring får, spelar alltså en central roll i utvecklingen av
praktiken kring ett teambaserat arbete. Även lärande utgör en central
del i en diskussion kring teambaserat arbete, eftersom det är via
lärandet som förändringar inifrån teamet uppkommer och drivs64
så att flexibilitet och ”ständig” utveckling uppnås. Autonomi och
lärande är därmed centrala aspekter i organiseringen av arbetet i team
och strävan efter effektivitet, i synnerhet yttre sådan som till exempel
kundorientering65, och flexibilitet66. För att bidra med kunskap om
hur organiseringen av verksamheten i team skapar förutsättningar för
och påverkar autonomi och möjligheter till lärande, undersöks den
organisatoriska kontexten i form av det arbete som teamreformen är
riktat mot men också de olika styrningsmekanismer som kan identifieras genom handläggares beskrivningar av vad som styr deras
dagliga arbete liksom deras relation till, och styrning från, chefer.
61
Valsecchi m.fl. 2012.
Ouchi 1979.
63
Lindholm 2010.
64
Batt 1999.
65
Procter och Mueller 2000.
66
Thompson och Wallace 1996; Spreitzer m.fl. 1999.
62
30
Styrning och teambaserat arbete
(Analysen i denna rapport är avgränsad till handläggare av
socialförsäkringsärenden i Försäkringskassan, även om det
teambaserade arbetssättet gäller alla medarbetare.
31
Metod
3 Metod
Den empiriska studien som redovisas i denna rapport ingår som en
del i ett treårigt forskningsprojekt som har pågått åren 2012–2015 och
handlar om styrningen i Försäkringskassan och dess konsekvenser
för verksamheten. Inom ramen för detta treåriga projekt har empiri
huvudsakligen samlats in genom semistrukturerade intervjuer.
I en första intervjuomgång, hösten 2012, genomfördes intervjuer med
högsta ledningen, inklusive generaldirektören och stabscheferna för
HR, generaldirektörens stab, verksamhetsstöd, ekonomi och försäkringsprocesser samt ledningen för de tre dåvarande kundmötesorganisationerna, chefscontrollern och den övergripande leankoordinatorn.
Våren 2013 genomfördes ytterligare ett tjugotal intervjuer med den
högsta ledningen, den operativa ledningen, controllrar på stabsnivå,
i de dåvarande kundmötesorganisationerna och på avdelningsnivå,
samt med leanutvecklingsrådet och verksamhetsutvecklare med
ansvar för centrala utvecklingsprojekt. En tredje intervjuomgång
genomfördes våren 2014 med en grupp controllrar i Försäkringskassan, som visade sig ha och ha haft en särskild roll vad gäller
förverkligandet av styrningen. En fjärde intervjuomgång genomfördes
även den under våren och sommaren 2014. Då intervjuades ett knappt
tjugotal handläggare, ytterligare några chefer samt en handfull specialister. Totalt intervjuades i denna fjärde intervjuomgång ett knappt
trettiotal personer. En femte intervjuomgång genomfördes under
våren 2015 och då intervjuades ett tjugotal handläggare samt ett par
centrala representanter från HR. Totalt har det under projekttiden
genomförts ett knappt åttiotal intervjuer med representanter från
olika delar av verksamheten på alla nivåer och med viss geografisk
spridning (till exempel Borlänge, Luleå, Malmö, Norrköping,
Stockholm).
33
Metod
I samband med samtliga intervjuomgångar samlades även relevanta
dokument och tidigare forskning, utredningar och rapporter om
Försäkringskassan in, vilka lästes och analyserades. Varje gång en
intervjuperson hänvisade till ett dokument, vilket intervjupersonerna
sällan gjorde, ställdes frågan om det var möjligt att ta del av dokumentet. Det kan konstateras att antalet dokument som har kunnat
samlas in på detta sätt är mycket begränsat. Inför föreliggande rapport
– om teamreformen i Försäkringskassan – har förfrågningar skickats
till projektets kontaktpersoner i Försäkringskassan för att de ska ge
tips på personer som kan bidra med sådana beslutsunderlag och dokument som på olika sätt beskriver teamreformen. Kontakter har tagits
med representanter för både GD-staben och HR, varvid beslut och
dokument relaterade till teamarbetet efterfrågades. De dokument som
samlats in är även i detta fall begränsade till antalet och utgörs till
exempel av dokument om olika pilotverksamheter avseende teambaserat arbetssätt, som har genomförts i olika delar av verksamheten.
Några av dokumenten är författade av personer som arbetar centralt
på HR, medan andra är författade av personer i den operativa
verksamheten.
En reflektion som forskarna gör i relation till forskningsprojektet
som helhet, det vill säga denna studie inkluderad, är att det inte finns
mycket skriftlig dokumentation som beskriver de olika reformer
och styrförändringar som Försäkringskassan genomgår. Vidare
saknas det tydliga definitioner av flera centrala och nytillkomna
styrningsbegrepp, till exempel värderingsstyrning, lean och team.
Utöver teamreformen utgör hela leanarbetet och värderingsstyrningen
exempel på omfattande reformer, som endast i begränsad omfattning
har definierats eller dokumenterats.67 Forskargruppen har tolkat att
detta med att inte skriva dokument, policyer etcetera är en medveten
strategi, om än inte tydligt uttalad. Det framställs på hög ledningsnivå
som en viktig del i det övergripande förändringsarbetet att bryta med
det som beskrivs som en tidigare hierarkisk, auktoritär och detaljstyrd
organisation till förmån för en organisation där medarbetare på alla
nivåer ges ökade möjligheter att forma och anpassa de införda
styridéerna till den kontext där de ska verka.68
För denna rapport har de tjugo intervjuer som genomfördes med
handläggare under våren och sommaren 2014 samt de två inter67
68
Holmgren Caicedo m.fl. 2013; 2014.
Jfr. detta med de resonemang som förs i Holmgren Caicedo m.fl. 2013; 2014.
34
Metod
vjuerna med den centrala HR-avdelningen, analyserats grundligt med
tematisering och kodning utifrån kategorierna autonomi och lärande
och från andra kategorier som är relaterade till teamarbete. Dessutom
har alla andra intervjutranskriberingar från tiden före 2014 analyserats översiktligt, genom att en sökning gjorts på sökordet ”team” för
att undersöka i vilken mån och på vilket sätt intervjupersonerna,
främst de med lednings- och stödfunktioner, resonerar om team.
Det tjugotal intervjuer (med i stort sett samma handläggare som
2014) som genomfördes under 2015 har för denna rapport endast
behandlats översiktligt. Det beror på att fokus för frågorna som då
ställdes i första hand rörde en uppföljning av belöningsstrukturer.
Syftet med denna översiktliga genomgång var att identifiera om det
fanns några motstridigheter mellan den bild av teamarbete (autonomi,
lärande) som gavs 2014 och situationen 2015, vilket inte var fallet.
De utvalda intervjuerna har gjorts med representanter för Försäkringskassan på olika nivåer men det är framförallt intervjuer med
medarbetare på olika orter i Sverige (från kontor i Stockholmsregionen, till kontor i Malmö, Borlänge, Visby, Luleå och Norrköping) som inkluderas i denna studie. Ungefär hälften av de
intervjuade handläggarna arbetade inom sjukförsäkringen med
förmåner som sjukersättning och sjukpenning. Övriga intervjuade
handläggare arbetade med aktivitetsersättning, arbetslivsinriktad
rehabilitering, handikappersättning, assistansersättning, bostadsbidrag, barnbidrag, vårdbidrag, föräldrapenning samt tillfällig
föräldrapenning. Även om det är en spridning i materialet från olika
typer av handläggningsarbete har syftet inte varit att göra en
representativ spegling av allt handläggningsarbete i Försäkringskassan. En sådan studie hade krävt en kvantitativ metodansats utifrån
ett större urval, vilket hade kunnat ge en mer generell men ytligare
bild av handläggarnas vardag och påverkan av den nya styrningsreformen. I föreliggande studie har syftet snarare varit att utifrån ett
begränsat urval få en djupare förståelse för hur handläggare uppfattar
sin vardag och de styrningsförsök som de utsätts för. Syftet har också
varit att få fram möjliga förklaringar till att handläggare reagerar som
de gör. Rapporten syftar således inte till att vara heltäckande utan till
att få fram viktiga upplevelser och konsekvenser av teamimplementeringen på teamnivå samt att beskriva hur det kan vara att arbeta
inom ett team på Försäkringskassan.
35
Metod
De intervjuer som framförallt illustrerar det studien syftar till att
analysera, det vill säga omorganiseringen av medarbetare till att
arbeta i team, utgörs alltså till stor del av intervjuer med handläggare.
Det är också de som främst exemplifieras i citaten även om ett antal
chefer och representanter för HR också finns med bland exemplen.
De empiriska avsnitten bygger således på ett stort empiriskt material
och allt som beskrivs i dessa kapitel baseras på analyser av empiriskt
material. Det är dock endast när intervjupersoner citeras som det görs
tydliga referenser till den ursprungliga källan.
De frågor som ställdes till handläggare och deras chefer i intervjuomgång fyra och delvis i intervjuomgång fem tog sin utgångspunkt
i fem olika teman: den intervjuades bakgrund, det konkreta arbetet,
kundperspektivet, lean och styrningens organisation. Vidare ställdes
frågor som rörde de intervjuades arbete, eventuella roller som leancoach och teamkoordinator och om eventuella förändringar av
arbetets inriktning, omfattning, genomförande och utmaningar till
följd av senaste årens styrningsförändringar generellt och omorganiseringen i team specifikt. Frågor ställdes även om deras uppfattningar
om belöningsstrukturer liksom om eventuella förändringar av
intervjupersonernas relation till, och kommunikation med, chefer,
handläggare, team, specialister och försäkringsmedicinska rådgivare.
Intervjupersonerna ombads kontinuerligt att utgå från konkreta
exempel från sin vardag för att illustrera sina resonemang. Intervjumaterialet ger sammantaget en bild av hur intervjupersonerna har
påverkats av teamreformen.
För att sedan analysera det insamlade materialet om styrningsreformen och dess konsekvenser, det vill säga hur team har införts
i Försäkringskassan och vilka mer specifika förändringar som
införandet av team har lett till, analyseras resultaten utifrån de tre
styrningsmekanismerna regelstyrning, resultatstyrning och social
styrning, som presenterades i föregående kapitel. Resultaten analyseras också utifrån de två övergripande temana – autonomi och lärande,
som har identifierats som centrala i litteraturen om organisations- och
ledarskapsforskning när det gäller teambaserade arbetssätt.
Eftersom denna rapport är en kvalitativt tolkande studie, är det viktigt
att påminna läsaren om att dess syfte och ambition inte är att uttala
sig om hela teamreformen i Försäkringskassan. Studien bygger på ett
begränsat antal intervjuer både i relation till det totala antalet anställda och till det totala antalet handläggare. Att av 13 000 medarbetare
36
Metod
endast ha intervjuat ett åttiotal, varav ännu färre utgör underlag för
analys i denna rapport, gör självfallet att inga generella slutsatser kan
dras. Författarna kan inte heller uttala sig om huruvida teamreformen
verkligen har införts överallt i organisationen, vilket tycks vara
tanken69. Men med det kvalitativa angreppssättet är förhoppningen
att det går att illustrera en djupare och mer komplex bild av Försäkringskassans införande av teamreformen än vad som hade varit
möjligt om angreppssättet varit kvantitativt.
Det är därför viktigt att betona att när diskussioner förs kring att
handläggare ”anser”, ”tycker”, ”förespråkar”, ”ställer sig kritiska”
eller ”frågande till”, så avser detta enbart de personer som är intervjuade inom ramen för studien och inga andra. Vidare avser författarna
till denna rapport inte att utvärdera eller på ett mer allmänt sätt uttala
sig om eller bedöma teamreformen i Försäkringskassan. I så fall
skulle en helt annan metod ha valts. Författarna till rapporten är väl
medvetna om att teamreformen kan falla ut på olika sätt i olika delar
av verksamheten beroende på vilken förmån som handläggs inom ett
team, vilka som tillfrågas etcetera. Försäkringskassans internrevisorer
har under projekttiden tillsammans med externa konsulter granskat
utfallet av den strategiska inriktningen i Försäkringskassan där bland
annat arbetet i team ingår. Föreliggande rapport utgör i detta fall ett
komplement till sådana interna granskningar och avser att bidra med
en mer fördjupande och reflekterande bild. Utifrån denna mer fördjupande studie har författarna analyserat det empiriska materialet för
att på så vis bidra med reflektion och fördjupad kunskap kring teamreformen och dess konsekvenser. I de empiriska beskrivningarna har
variation eftersträvats, vilket gör att de bilder som presenteras delvis
kan uppfattas konflikterande men ibland även väldigt samstämmiga.
Detta utgör en normal del i en kvalitativt orienterad studie. Ambitionen har varit att försöka förstå teamreformens kännetecken och dess
konsekvenser, vilket förutsätter en kvalitativ ansats. Detta gör att det
är intervjupersonernas utsagor, förståelse och upplevelser som står i
förgrunden för analysen, men dessa är självfallet utvalda och sållade
av forskargruppen. När sedan empirin sammanställs och analyseras
görs det utifrån de empiriska beskrivningarna för att ge en mångfacetterad bild av det empiriska materialet och inte för att belysa om det
finns bättre eller sämre aspekter relaterade till teamreformen.
69
Se nästa kapitel för en mer utförlig diskussion om teamreformen i Försäkringskassan.
37
Metod
I den beskrivning av teamreformen i Försäkringskassan, som följer
i kommande kapitel, ges en samlad bild av det empiriska materialet.
Texten har disponerats utifrån de teman som å ena sidan lyfts fram
som centrala i empirin (det vill säga i intervjuer och i dokument)
och i tidigare forskning å den andra. Stort utrymme har getts till de
empiriska utsagorna, vilket innebär att det kan finnas en slagsida
i materialet. Det som intervjupersoner har betonat som centralt, är
också det som får utrymme i denna beskrivning. Som framgår nedan,
lägger intervjupersonerna till exempel stor betoning på den höga
arbetsbelastningen och på arbetets karaktär, det vill säga att arbetet
i stor utsträckning beskrivs som individuellt och komplext.
Forskargruppen är väl medveten om att handläggare har olika typer
av arbetsuppgifter. En del arbetsuppgifter kan utföras mer eller
mindre kollektivt och andra inte. Vissa handläggare har betydligt fler
“enklare” och mer rutinartade arbetsuppgifter, som inte kräver särskilt
mycket utredande och analytisk kompetens, medan andra handläggare
har ett fåtal mycket utredningstunga och komplexa ärenden. Noteras
kan att de mer rutinartade uppgifterna inte i någon större utsträckning
har lyfts fram av intervjupersonerna, utan det är framförallt de ärenden som är mer utredningstunga som lyfts fram och exemplifierats.
Vad detta beror på kan man endast spekulera kring. Kanske har det
sätt som frågorna ställts på gjort att intervjupersonerna framförallt lyft
fram sitt arbete på detta vis? Kanske är det svårare att i en intervjusituation prata om och exemplifiera det arbete som är mer rutinartat?
Oavsett vilken eller vilka förklaringar som ligger bakom, så är det
dessa beskrivningar som analysen av empirin har baserats på och en
slutsats är att även de handläggare som generellt arbetar med enklare
ärendeslag, då och då också behöver hantera ärenden som kräver visst
utredningsarbete.
Eftersom delar av det empiriska materialet samlades in under en tidig
fas av teamreformen är det viktigt att understryka att de konsekvenser
som kan urskiljas ska betraktas som preliminära. De kan mycket väl
komma att förändras med tiden.
38
Införandet av team i Försäkringskassan
4 Införandet av team
i Försäkringskassan
4.1 Inledning
Som nämndes inledningsvis har Försäkringskassan under de senaste
åren brottats med ett antal oönskade konsekvenser som tidigare styrreformer har resulterat i. I detta kapitel diskuteras kortfattat huvuddragen i den senaste styrreformen, den så kallade gemensamma resan,
och vad som karaktäriserar den. Men innan Försäkringskassans pågående förändringsarbete beskrivs följer här några korta rader om
Försäkringskassan och dess uppgifter.
Försäkringskassan är den statliga myndighet som administrerar de
över 40 olika förmåner och bidrag som ingår i socialförsäkringen.
Några av dessa utgörs av stöd till barnfamiljer, ersättning vid sjukdom och rehabilitering, stöd till funktionshindrade, ersättning för
sjukvård utomlands samt ersättning för tandvård. Det är en stor myndighet där drygt 13 000 personer arbetar, varav drygt 11 000 arbetar
som handläggare. Verksamheten bedrivs på ett åttiotal orter i Sverige.
Årligen betalas det ut cirka 200 miljarder kronor genom 20 miljoner
beslut om bidrag och ersättning. Verksamheten finansieras främst
med skattemedel.70
Försäkringskassan har en lång historia av många och omfattande
styrreformer, vilka dokumenterats och beskrivits vid flera tillfällen.71
Tidigare styrreformer har införts för att man ska komma till rätta med
kritik mot till exempel beslut som inte är enhetliga, långa handläggningstider och en ekonomi som under perioder varit i obalans.72
70
Försäkringskassan 2014c.
Se t.ex. Andersson m.fl. 2011; Holmgren Caicedo m.fl. 2014; Hörnqvist 2013; Melander
.2013, se även Johansson 2007/1992.
72
Holmgren Caicedo m.fl 2014.
71
39
Införandet av team i Försäkringskassan
I avsnittet nedan beskrivs vad som kännetecknat det förändringsarbete som påbörjades i samband med att Försäkringskassan 2012
sjösatte det pågående reformprogrammet som internt benämns “den
gemensamma resan”.
4.2 Införande av team som en del av en
större styrningsform
Så här beskriver Försäkringskassan i ett internt underlag starten av
den senaste styrreformen “den gemensamma resan”.
Efter en omfattande omorganisation med målet att öka rättssäkerheten till
en period av effektivitetsfokus gick FK [Försäkringskassan] in i ett paradigmskifte där förtroendet ska öka och där fokus för hela verksamheten
ligger på att möta kundens behov. Här gör vi tydligt ett vägval – kunden
definierar vår framgång. Detta blir starten för vår gemensamma resa – där
vi tillsammans ska utveckla Försäkringskassan.73
Allmänheten hade under lång tid uttryckt ett missnöje med Försäkringskassan, i synnerhet de som inte har något pågående ärende, och
förtroendet för verksamheten hade nått rekordlåga nivåer. År 2011
tillträdde en ny generaldirektör. Ett av generaldirektörens uppdrag
från regeringen är mycket tydligt– att (åter)vinna medborgarnas förtroende. Så här beskrevs detta uppdrag något år senare i ett internt
dokument.
Att höja allmänhetens förtroende för Försäkringskassan och socialförsäkringen är den högst prioriterade frågan idag och under överskådlig tid.74
Kännetecken för styrningen innan “den gemensamma resan”
startade är den tydliga hierarkiska och centraliserade styrningen där
verksamheten styrdes och leddes utifrån detaljerade instruktioner.75
Den styrkortsinspirerade styrningen hade ett tydligt fokus på en
vertikal styrlogik baserad på mål och omfattande prestationsmätningar, som syftade till att öka den inre effektiviteten. Ett viktigt
mål som den nytillträdda generaldirektören formulerade var att
minska detaljstyrningen och den starkt sifferfokuserade styrningen.
73
Fet text i originaltexten. Försäkringskassan 2013b.
Försäkringskassan 2013a.
75
Holmgren Caicedo m.fl. 2014.
74
40
Införandet av team i Försäkringskassan
Ett led i detta har varit att avskaffa styrkortet och i stället införa en så
kallad styrpyramid.76
Den nytillträdda generaldirektören inledde snart efter att ha tillträtt
sin tjänst ett arbete med att ta fram en ny vision, ett arbete där alla
medarbetare beskrivs ha fått delta. Senare formulerades en vision och
en verksamhetsidé. Arbetet med verksamhetsidén skedde framförallt
på högsta ledningsnivå och då blev lean, som fram till denna period
prövats i mindre omfattning i ett antal pilotprojekt, en generell verksamhetsstrategi i Försäkringskassan. Som ett led i att förverkliga lean
infördes den 1 januari 2014 en ny flödesorienterad organisation.
I Försäkringskassans tolkning av lean betonas, som redovisats av
Holmgren Caicedo med kollegor77, både de filosofiska dimensionerna
av lean som den verktygslåda som ofta förknippas med leanorienterade organisationer. År 2015 ska lean enligt planerna ha implementerats
i hela Försäkringskassan78. Med det menas till exempel att alla medarbetare och chefer ska ha fått en grundträning i att arbeta enligt lean.
För att förverkliga idéerna om lean utsågs HR-direktören att leda
leanarbetet och en leanorganisation etablerades tidigt för att ge stöd
och råd i leanfrågor. I detta råd finns det cirka 20–30 så kallade vägvisare, vilka har till uppgift att stödja och utbilda förbättringsgrupper
samt stödja och utbilda organisationens chefer i leanmetoder och
leanverktyg. Utöver vägvisarna finns ett knappt tiotal så kallade leankoordinatorer, en från varje avdelning. Dessa har till uppgift att just
koordinera arbetet med att implementera lean ute på avdelningarna
och i olika arbetsgrupper.79
Ett tydligt uttryck för Försäkringskassans leanarbete är de så kallade
leantavlorna, vid vilka teamen ska träffas minst en gång i veckan.
Dessa tavlor ska finnas i hela organisationen med syftet att visualisera
flöden och processer i verksamheten genom att medarbetarna diskuterar, samlar in och sorterar förbättringsförslag. Andra viktiga leanverktyg utgörs till exempel av de så kallade A3:orna som är en blankett
som används för att föreslå och motivera förbättringsförslag.80
76
Se Holmgren Caicedo m.fl. 2014.
Holmgren Caicedo m.fl. 2014.
Dagens Socialförsäkring Nr. 6, 2012.
79
Holmgren Caicedo m.fl. 2014.
80
Holmgren Caicedo m.fl. 2014.
77
78
41
Införandet av team i Försäkringskassan
Sammanfattningsvis kan det konstateras att den styrning som har
kännetecknat Försäkringskassan under de senaste decennierna,
och fortfarande gör det, har tydliga influenser från både de tidigare
styrreformerna och den pågående.81 Det finns inslag av en tydlig
regelstyrning, där processbeskrivningarna fortfarande utgör en central
del i handläggningen. Det finns dessutom inslag av en omfattande
resultatstyrning där man, trots önskemål från den högsta ledningen
om en styrning som har mindre kvantifierande kännetecken, fortsätter
att mäta och styra utifrån interna produktivitetsmål och mått. Den
senaste styrreformen, där lean utgör den övergripande tanken, har
införts som ett sätt att försöka mildra de oönskade konsekvenserna av
tidigare styrning genom att sätta förnyat fokus på dem som verksamheten finns till för – de försäkrade. Ett viktigt steg i förverkligandet
av leansatsningen och dess ambition att åstadkomma en starkare
kundfokusering har varit att öka graden av autonomi för medarbetarna, genom att omorganisera dem i team. I det följande avsnittet
presenteras detta arbete mer ingående.
4.3 Den specifika teamsatsningen
Införandet av teambaserat arbete ska enligt tidigare forskning
innebära att teammedlemmar – i detta fall handläggare – får en ökad
grad av autonomi. En tanke med detta är att ökad autonomi och
därmed ökat förtroende för medarbetarnas egen kompetens om
bedömningsförmåga, kan möjliggöra ständiga förbättringar och
ökat lärande inom teamen, vilket i förlängningen ska gynna en mer
flexibel och kundanpassad verksamhet. Motsvarande argument
återfinns i Försäkringskassan där en ökad grad av autonomi ska
erbjudas teammedlemmarna, vilket i förlängningen ska innebära en
satsning på utveckling och lärande i teamet. Detta ska bland annat
åstadkommas genom det kontinuerliga förbättringsarbete som varje
team förväntas bedriva för att som slutmål ge de försäkrade bättre
service.
Det teambaserade arbetssättet tar, enligt både interna dokument och
intervjuer, avstamp i behovet att kunna möta ”kundernas behov och
leverera våra kundlöften”. Detta ska ske genom ökad autonomi hos
81
Holmgren Caicedo m.fl. 2014.
42
Införandet av team i Försäkringskassan
medarbetarna, så att de upplever att de ”vill, kan och får agera enligt
vision, verksamhetsidé och kundlöften”82.
Det teambaserade arbetssättet har i Försäkringskassan, åtminstone
delvis, realiserats dels genom att låta samtliga anställda under ett
antal veckor få gå en leanutbildning, dels genom att utse ett antal
nya organisatoriska kategorier. Kategorin team, som skapats för alla
anställda i hela organisationen består vanligen av ett tiotal anställda.83
Så här uttrycker sig en chef på hög nivå om teamreformen.
Tanken är att det görs team i hela Försäkringskassan om i kanske 12–15
personer per team. Om vi tänker att vi är 12 000–13 000 personer,
kommer det ju ta några år tills alla fått lära sig detta.
Utöver denna kategori har ytterligare två roller skapats för att realisera det teambaserade arbetssättet: teamkoordinatorn (en person som
utses för varje team) och leancoachen (det bör men måste inte finnas
en för varje team). Dessa roller diskuteras nedan.
Precis som det finns ett antal olika benämningar på teambaserade
arbetssätt i forskningslitteraturen finns det också i Försäkringskassan,
ett antal olika benämningar, som används både i de interna dokumenten och i intervjuerna. Några av dessa är ”teambaserat arbetssätt”,
”teambaserat ledarskap”, ”målstyrt teambaserat ledarskap”, självstyrande team” och ”självplanerande team”84 85. Vidare beskrivs
team, både i interna dokument och i intervjuerna, ha funnits lokalt
i Försäkringskassan under en längre tid. Det första teamet som
inspirerats av lean startade troligtvis inom IT-avdelningen, menar
en tillfrågad person. Team lär också ha införts 2011 inom ”tidig
bedömning” (organiserat under det som då benämndes Lokala
försäkringscenter, LFC). Under åren 2012 och 2013 infördes team
som arbetssätt inom hela LFC. Under samma period, åren 2012 och
82
Försäkringskassan 2015b.
Det kan dock noteras att forskargruppen enbart fått muntliga beskrivningar av att teamarbete
har införts i hela organisationen. Forskargruppen känner inte till några mer centralt beslutade
och formulerade dokument där teamsatsningen beskrivs. De dokument som forskargruppen
haft tillgång till har i stort sett uteslutande haft någon eller några delar av verksamheten i
fokus.
84
I det empiriska materialet används återkommande begreppet ledarskap. Det framstår dock
som oklart vad begreppet ledarskap står för och vem/eller vilka som ska utöva detta
ledarskap. Ibland avser det enskilda medarbetare, ibland avser det chefer på olika hierarkiska
nivåer.
85
Se Försäkringskassan 2012a; 2012b; 2012c; 2012d; 2012e; 2012f; 2014a; 2015b; Odaterat a;
Odaterat b.
83
43
Införandet av team i Försäkringskassan
2013, genomfördes ett antal pilotprojekt, relaterade till teambaserat
arbetssätt och coachande ledarskap inom den del av organisationen
som då benämndes Nationellt försäkringscenter, NFC. Teambaserat
arbetssätt verkar således ha införts, om än lokalt, redan innan lean
blev verksamhetsstrategin i Försäkringskassan. Dock beskrivs det
i intervjuer och i interna dokument vara först i samband med att den
omfattande leanreformen infördes som team blev ett generellt sätt att
organisera arbetet i Försäkringskassan. I ett internt underlag står det
att bakgrunden till att ett coachande ledarskap införs har sin bakgrund
i lean, där just det coachande ledarskapet enligt Försäkringskassans
tolkning utgör en bärande del och där grunden i det kontinuerliga
förbättringsarbetet86 utförs i grupper av medarbetare som är organiserade och arbetar i team. I samband med omorganiseringen mot
ett teambaserat ledarskap beskrivs det övergripande målet ha varit att
teamen i större utsträckning själva ska planera och styra sin produktion. Förhoppningarna kopplade till ett teambaserat ledarskap och
arbetssätt är både många och högt ställda. Så här uttrycks det i ett
internt dokument.
Genom att arbeta i teambaserat ledarskap/arbetssätt skapas ökade förutsättningar för att produktionsstyrning och försäkringsstyrning integreras
och att kvalitén och rättssäkerhet får samma värde som beslut i rätt tid.
Vårt uppdrag visualiseras och blir tydligare. Teamen ges större möjligheter, och ansvar, att aktivt arbeta med kvalitetsfrågor och utveckla och
höja teamets kompetens.87
Ett team i Försäkringskassan ska bestå av 8–12 personer och ha en
”gemensam uppdragsbeskrivning, gemensamma mål som tillsammans uppnår ett resultat”88. Vidare beskrivs i det interna materialet
att det som kännetecknar ett välfungerande team är att man stöttar
varandra, att man tar gemensamt ansvar, visar varandra ömsesidig
respekt samt har utformat ett antal gemensamma spelregler. Till
införandet av teambaserat arbete kopplas även ett antal nya roller,
vilka beskrivs i såväl interna dokument som i intervjuerna, nämligen
”leancoachrollen” som har till uppgift att stötta förändringsarbetet
i teamet, ”mätarrollen” som har till uppgift att samla in mätdata och
86
Vad som avses med ett kontinuerligt eller som det ibland benämns ständigt förbättringsarbete
framgår inte av det empiriska materialet.
87
Försäkringskassan 2012b.
88
Se t.ex. Försäkringskassan 2015b, se även 2012c.
44
Införandet av team i Försäkringskassan
statistik av olika slag och ”teamledarrollen” som har till uppgift att
samordna teamets arbete och vara ett språkrör för teamet.
Förutom att olika roller kan besättas inom teamet ska chefer, specialister, controllrar och försäkringsmedicinska rådgivare bistå med stöd
och erbjuda förutsättningar för att teamets verksamhet ska fungera så
bra som möjligt. Rollfördelningen i det teambaserade ledarskapet
beskrivs i ett internt underlag innebära ”att ansvaret för produktionen
och försäkringen delas av enhetschef, specialist och medarbetaren i
det dagliga arbetet och där controllern utgör ett viktigt stöd.”89 Chefernas roll, eller ledarskapets roll som det benämns i internt material90,
beskrivs vara särskilt centrala. Deras ledarskap ska kännetecknas av
att vara ”i allra högsta grad närvarande”91 och beskrivs med ord som
coachande och kommunikativt. Det är cheferna som har det yttersta
ansvaret för teamet och det resultat som teamet ska uppnå. Det innebär bland annat att cheferna ska sätta ramarna för vad teamet ska
uppnå samt kontrollera och följa upp att så även blir fallet. Dessa
beskrivningar av chefernas, eller ledarskapets roll som går att utläsa
ur interna dokument uppfattas dock som otydliga under intervjuerna.
I kapitel 5 fördjupas diskussionen kring teamen och deras relation till
chefer och ledning.
En annan stödjande roll förutom chefen är specialisten, vars relation
till teamet beskrivs ha förändrats i samband med att team infördes.
Specialisterna ska i allt större utsträckning verka för att ”stödja medarbetarnas och teamets eget utvecklings- och förbättringsarbete”92.
Specialister och chefer beskrivs således ha ett gemensamt ansvar för
att identifiera kompetensutvecklingsbrister, en roll som traditionellt
har ingått i chefens uppgifter.
Ett antal utvecklings- och utbildningsinsatser har enligt interna
dokument genomförts både inför och under omorganiseringen till
team. Dessa utvecklings- och utbildningsinsatser som beskrivs
i olika interna dokument nämns dock sällan under intervjuerna.
I dessa utvecklings- och utbildningsinsatser har såväl teamen som
enhetschefer och specialister erbjudits bland annat en insats om
grupprocesser med ”syftet att fräscha upp/få kunskap om/förbereda
89
Försäkringskassan 2012b.
Se t.ex. Försäkringskassan 2012c; 2014a; 2015b.
91
Försäkringskassan 2015b.
92
Försäkringskassan 2015b.
90
45
Införandet av team i Försäkringskassan
sig inför teamets utvecklingsresa”.93 Utöver det beskrivs att chefer
och specialister har erbjudits tillfällen att reflektera kring chefsrollen
kopplad till teamarbete och att handläggarna har fått möjlighet att
reflektera över medarbetarskapet kopplat till teamarbete. Teamen har
även erbjudits möjligheter att tillsammans med enhetschefer diskutera
teamets spelregler. Vidare beskrivs enhetschefer ha erbjudits deltagande i lärgrupper med andra enhetschefer för att diskutera erfarenheter av arbetet med avstamp i följande två teman: ett coachande förhållningssätt samt styrning och ledning. 94 I arbetet med att omorganisera medarbetarna i team beskrivs HR ha haft en stöttande roll genom
att bland annat stå till tjänst med diverse verktyg och dialogmaterial,
till exempel kring individens bidrag till teamet, roller och ansvarsfördelning i teamet, en grupps olika faser, återkoppling och
kommunikation.
Sammanfattningsvis infördes teambaserat arbete i Försäkringskassan
som ett styrverktyg, vilket skulle stödja arbetet med kundorientering
genom att skapa förutsättningar för lärande och utveckling inom
teamen. Detta görs vidare för att integrera produktionsstyrning och
försäkringsstyrning samt för att upphöja kvalitet och rättssäkerhet till
samma status som produktion i tid.
Som framgår ovan, innebär införandet av team också en ambition till
en decentralisering med inslag av stärkt förtroende för medarbetarnas
kompetens och bedömningsförmåga, vilket syftar till att öka graden
av autonomi.
93
94
Försäkringskassan Odaterat a.
Försäkringskassan Odaterat a.
46
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
5 Utmaningar med att realisera idén
om autonomi
I detta och det kommande kapitlet presenteras det empiriska materialet. På ett övergripande plan behandlar det här kapitlet frågan om
autonomi i relation till teamsatsningen. Den övergripande frågan
som utreds är hur styrningsreformen med team påverkar teamens
autonomi.
Kapitlet är uppdelat i tre avsnitt, vilka på olika sätt bidrar till en förståelse för hur styrningen genom ett teambaserat arbetssätt fungerar
i praktiken. I det första avsnittet redogörs för vad handläggning är
för typ av arbete och hur det utförs på Försäkringskassan. I det andra
avsnittet redogörs för hur handläggningsarbetet styrs och hur styrningen påverkas i samband med införandet av team. I det tredje och
avslutande avsnittet sammanfattas diskussionen kring autonomi.
5.1 Handläggningsarbete i praktiken
Handläggare ska, precis som alla andra medarbetare i Försäkringskassan, arbeta i team. Teamen ska, i förhållande till det tidigare sättet att
organisera handläggare, få ökad autonomi när det gäller att planera,
styra och kvalitetssäkra det vardagliga arbetet utan detaljstyrning från
chefer.95 En central tanke var också att teamen på detta sätt skulle
95
En påminnelse till läsaren kan vara befogad här. Forskargruppen har inte funnit något
specifikt dokument där teamreformen beslutats införas generellt i Försäkringskassan, detta
trots att just en sådan fråga har ställts och dylika dokument efterfrågats. Det finns dock ett
flertal muntliga uttalanden av intervjupersoner på olika hierarkiska nivåer och skrivningar i
dokument som utgår från att team har införts och att reformen avser alla medarbetare, men
det finns alltså inga explicita formuleringar i beslutsdokument, åtminstone inte vad
forskargruppen har funnit. I metodavsnittet resoneras det kort kring denna generella avsaknad
av dokument i flera av de pågående styrreformerna i Försäkringskassan och den intresserade
läsaren hänvisas dit.
47
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
verka för att åstadkomma ökad kundanpassning och ökat kundvärde
för de försäkrade, vilket i förlängningen skulle höja medborgarnas
förtroende för myndigheten. För att kunna analysera teamreformens
konsekvenser för handläggarna, är det först intressant med en
beskrivning av det arbete som handläggarna utför.
Många av de handläggare som intervjuats beskriver sitt arbete som ett
i hög grad varierat arbete som förutsätter kunskaper och färdigheter
inom ett brett spektrum. Inom vissa delar av verksamheten och inom
vissa ärendeslag beskrivs handläggningen som ”enklare” och i andra
som mer komplex. En annan skillnad i handläggningen är att vissa
ärendeslag hanteras av flera personer och vissa individuellt. Det finns
alltså en stor variation i hur handläggningen utförs.
Förutom att arbetet som handläggare beskrivs vara varierat och kräva
färdigheter i många olika områden, beskrivs det att man som handläggare till exempel ska ha kunskap om lagar och regler samt vara
vänlig och professionell i relation till de försäkrade. Det beskrivs
också att handläggarna i allt större utsträckning ska kunna kommunicera fattade beslut på ett enkelt och pedagogiskt sätt samt kunna läsa
mellan raderna och förstå när ett underlag inte stämmer, trots att det
på pappret verkar göra det. Dessutom ska man som handläggare vara
uppfinningsrik och kunna hitta kreativa lösningar, till exempel när ett
beslutsunderlag är undermåligt. Därutöver ska man vara snabb på att
ta till sig förändringar, kunna hitta en bra balans mellan att vara noggrann i sitt granskningsarbete och hinna med det höga arbetstempo
som en handläggare förväntas ha. Listan skulle kunna göras mycket
längre och dessa exempel ska därför ses som just exempel. Konstateras kan dock att det finns en stor bredd i vilka kompetenser en
handläggare i Försäkringskassan behöver besitta.
Många av de intervjuade handläggarna har studerat på högskola eller
universitet. Det finns dock en stor variation avseende vilka utbildningar som handläggarna har gått. Några är arbetsterapeuter, andra
har studerat juridik, statsvetenskap, historia, några är beteendevetare
och ytterligare någon är specialpedagog. Hur lång arbetslivserfarenhet de har och hur den ser ut varierar också. Några handläggare har
mycket lång erfarenhet av arbete i Försäkringskassan och andra
statliga myndigheter, medan andra är nyanställda och har tidigare
erfarenhet enbart från privat verksamhet. Några intervjupersoner
beskriver också att erfarenhet från privat sektor är mer meriterande
än tidigare.
48
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
Att handläggning är ett komplext arbete har beskrivits ovan. Samtidigt uppger flera intervjupersoner, särskilt de som arbetar med mer
komplexa ärenden, att de känner mening med sitt arbete, eftersom det
upplevs bidra med stor samhällsnytta. Något som återkommer under
intervjuerna är beskrivningar om att handläggningsarbetet är motiverande genom att det upplevs vara just ett samhällsnyttigt arbete. Detta
uttrycks särskilt av dem som arbetar med mer komplexa ärenden.
Jag går hem och är nöjd med att jag har gjort ett bra jobb. Det är värt
mycket. Jag har råd att äta och göra det jag vill göra. Lönen är inte viktig
om den hade varit det skulle jag göra någonting helt annat. (Handläggare
2)
Att samordna, träffa människor och försöka hjälpa till och styra upp är
det roligaste med jobbet, sedan är det väldigt mycket administrativt arbete,
mycket mer än vad man tror från början. […] Men absolut, kontakten,
träffa folk, och sedan känna att man kan göra skillnad och hjälpa till [det
gör arbetet meningsfullt]. (Handläggare 1)
Ja, det är självklart om man lyckas hjälpa någon så att de kommer vidare
i livet [känns jobbet meningsfullt]. Det är målet. Då känns det bra. […]
Oftast behövs det någon tids intensiv samordning kring en person som
sedan märker att saker och ting börjar funka, som lär sig hur de här
kanalerna mellan myndigheterna fungerar, hur man ska hantera dem helt
enkelt. Det blir lite lättare för dem, de får upp självförtroendet, och sedan
lyckas vi ibland faktiskt få ut folk i både studier och arbete och det är
jättekul. (Handläggare 3)
Att jag blev handläggare beror på ett intresse jag har för myndighetsarbetet. Försäkringskassan är en av pelarna i den svenska välfärden, det är
en jätteviktig myndighet för många medborgare. Jag tror att det är arbetet
med människor som jag gillar. Jag gillar idén med demokrati – att det är
i medborgarnas tjänst jag jobbar. Det är det som lockar med jobbet som
handläggare. (Handläggare 6)
5.1.1 Handläggningsarbetets individuella och
komplexa karaktär
Trots omorganiseringen av verksamheten till team där arbetet i större
utsträckning kan förväntas bedrivas kollektivt och i grupp, beskriver
många handläggare arbetet som i hög utsträckning individualiserat –
”var och en har sitt”, som en handläggare uttrycker det (Handläggare
15).
49
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
Det framgår av beskrivningarna att det ofta är handläggaren som
ensam handlägger ärendet och som således ansvarar för ärendet.
Mycket av handläggarnas arbete ägnas åt att söka efter kompletterande underlag till de ansökningar som kommer in till myndigheten.
Den individuella karaktären av arbetet förstärks av administrativa
system som till exempel IT-strukturer, av belöningssystem och mer
generellt av den kultur som vuxit fram inom Försäkringskassan, där
alla delar sammantaget bidrar till att förstärka den individuella
karaktären av handläggningsarbetet.
Alltså strukturen och styrningen […] är uppbyggda för att man ska arbeta
individuellt. […] Strukturen och styrningen är utarbetad för att man jobbar
en och en med sitt eget. […] Det är svårt att sätta ord på, men jag har
aldrig varit på en arbetsplats där kollegor och medarbetare sätter sig själva
så mycket i första hand. Jag tycker att hela strukturen med ärendekorgar
och hur man följs upp på kvantitativa mål, hela strukturen landar i ett
tänka-på-mig-själv-beteende och det tycker jag är ganska tungrott. Strukturen är uppbyggd kring att man ska tänka på sig själv och sin egen
situation först. (Handläggare 8)
Samma person jämför handläggningsarbetet med arbeten som
personen tidigare har haft i butik, där personen uppfattade att det
fanns ”mer gemenskapskapskänsla” och där personalen i den aktuella
butiken resonerade i termer av “Det här är vi. Det här vill våra kunder
ha. De vill att vi ska göra det här”.
Flera intervjupersoner beskriver vidare att det är många handläggare
som arbetar hemifrån, vilket är möjligt just därför att arbetet är
individuellt – varje ärende hanteras i princip av en handläggare.
Att man måste göra allting gemensamt [framförallt nu sedan verksamheten omorganiserades i team] gör det svårt eftersom vissa jobbar
hemifrån. De är inte på plats varje dag. […]. Vi har kontakt via ”lynken”,
via mejl och telefon men det blir inte samma sak. Jag tycker att det blev
svårare att styra upp arbetet när vi blev så splittrade när vi ändå måste
jobba så tight ihop. (Handläggare 12)
Förutom beskrivningar om att arbetet är individualiserat, är det
många som redogör för arbetets komplexitet, vilket bland annat
hänger ihop med den stora mängd information som en handläggare
måste ta till sig, sortera och bedöma kritiskt i sitt arbete.
50
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
[Det] ställs krav på att man har förmåga att ta till sig väldigt mycket
information [i jobbet som handläggare]. Det kan vara väldigt långa
utredningar […]. Så det blir väldigt mycket information att sortera och
analysera för att sedan kunna få ihop en motivering och en bedömning.
(Handläggare 6)
Många intervjuade handläggare beskriver att tid ägnas åt att ”jaga
kompletterande underlag” för att få in fler pusselbitar om den
försäkrades situation. Detta beskriver även de handläggare som
normalt inte arbetar med tidskrävande och komplicerade ärenden.
Flera intervjupersoner gav exempel på komplicerade ärenden, trots att
de egentligen arbetar med det som kallas ”enklare” ärenden. De mer
komplicerade ärendena beskrevs som spännande, och ibland lyftes de
komplicerade ärendena fram som att de gjorde det annars lite rutinartade arbetet mer intressant och utmanande. Det betyder alltså att
även de handläggare som till synes har att göra med mer enkla
ärenden också, om än inte i lika stor utsträckning, beskriver sig handlägga komplexa ärenden. Flera uttrycker att det är ett svårt arbete,
delvis för att det är många regler som styr arbetet, men framför allt
för att beslutsunderlaget som följer med varje ärende ofta är bristfälligt.
Det är ett jättejättesvårt jobb för det finns inget ärende som är det andra
likt. Det är så mycket man ska ta ställning till: Vilken information får man
från läkaren? Vad får man för svar? Vad gör andra aktörer? Vad gör
arbetsgivaren? Ställer de upp? Vad gör sjukvården? Man får [lägga ihop]
alla pusselbitar så att man inte tar ett beslut baserat på ofullständigt
material för det blir inte rättssäkert. Det är jättesvårt, jättejättesvårt.
(Handläggare 5)
Det vanliga sättet att samla in kompletterande information beskrivs
vara att skicka förfrågningar genom brev, till exempel när det handlar
om en inkomstuppgift. Förfrågningar skickas ut, även när det ibland
kan lösas genom att ringa till exempelvis en arbetsgivare eller berörd
läkare. Detta beskrivs i följande citat.
Det är klart en arbetsgivare som har någon anställd som jobbar där […]
kan kanske lämna informationen per telefon men annars [sker informationsinsamlingen brevledes]. Det kan vara bra [med brev] för att det
kan vara ganska mycket information man vill ha. Både om årsarbetstider,
hur mycket personen har tjänat och hur mycket personen har jobbat. […]
Det är ganska mycket information som behöver samlas in många gånger
[…] [Telefonkontakt med kunden] kan jag ha ibland, det beror på. Jag
tycker man får göra en avvägning, om det är så att man via en direkt
51
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
kundkontakt kan lösa någonting snabbt är ett telefonsamtal att föredra.
Men, det är inte alltid man kan det. Ibland är det mycket information som
kan vara svår för kunden att ge per telefon. Sedan kan det handla om
negativa beslut och då ska vi skicka dem ett skriftligt beslut för där måste
kunden kunna få titta igenom och se. (Handläggare 13)
En handläggare kommenterar dock att möten med de försäkrade
ganska sällan är avgörande för den bedömning som slutligen görs.
Det är det skriftliga underlaget, till exempel det medicinska
underlaget, som beskrivs vara viktigast.
Vi ringer oftast läkaren som har utfärdat intyget. Det gör man i vart och
vartannat ärende därför att man vill ställa kompletterande frågor. [I det
underlag som finns] framgår ofta inte det man behöver för att kunna göra
en bedömning och fatta ett beslut. Så mycket tid går åt till att försöka
kontakta vården och få mer information. Man behöver veta vad det är som
gör att en person inte kan jobba. En diagnos kan man ha, alltså sjuk kan
man vara, men det betyder inte per automatik att man inte kan jobba.
(Handläggare 4)
Är det ett underlag som vi tycker är för dåligt, börjar man först med att
försöka ringa läkaren. [Får man inte något svar då] skickar man skriftliga
frågor. Då har de två veckor på sig, svarar de inte skickar vi en påminnelse. Är det så att vi fortfarande inte får in tillräckligt med underlag kan vi
kommunicera med kunden och säga att det här beslutet överväger vi att
fatta. Då har de ytterligare två veckor på sig att komma in med underlag
till oss. […] Då blir det deras ansvar att se till att vården kommer in med
underlag. Kommer det fortfarande inte något då blir det ett avslag eller ett
indrag av [förmånen]. (Handläggare 4)
Ibland innebär sökandet på bättre underlag om att ifrågasätta redan
insända, men bristfälliga, underlag. Handläggaren försöker i dessa
fall komplettera underlaget genom att bland annat försöka få mer
information från den försäkrade. Ibland handlar det också om att
faktiskt ifrågasätta underlaget, till exempel uppgifter från en läkare.
Ibland måste man konfrontera doktorn med vissa uppgifter. [Det] har jag
varit med om. [En gång var det] en person som faktiskt jobbade men
doktorn skrev ett läkarutlåtande att hon inte kunde jobba. [Jag]
konfronterade doktorn med den informationen. (Handläggare 6)
Sökandet efter bättre underlag kan också handla om annat ”runt
omkring”. Det är själva letandet, kompletterandet och i vissa fall
ifrågasättandet av information som utgör den svåraste delen av arbetet
52
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
beskriver flera handläggare. Att sedan fatta beslut beskrivs vara den
enkla delen.
En av de intervjuade handläggarna menar att ett gott arbete eller en
bra utredning inte bör mätas genom produktionsorienterade kvantitativa mått. Dessa kvantitativa mått har som beskrivits i tidigare
kapitel i stor utsträckning stått i fokus för Försäkringskassans tidigare
styrning. Ett bättre mått på en bra utredning, menar handläggaren, är
”en sådan utredning som tar fram den information som behövs för att
fatta besluten och ingenting annat”. Det centrala uppfattas således
vara att få tillräckligt med tid för att handlägga ärenden ordentligt och
att hinna med att få in allt relevant underlag och inte bara att arbeta
snabbt i kvantitativa produktionsorienterade termer.
5.1.2 Arbetet som handläggare i en organisation som
ständigt förändras och ett ökande glapp mellan
ledning och operativ verksamhet
Ett ständigt återkommande tema i många intervjuer är att handläggarna uppger att de upplever en konstant hård arbetsbelastning och
hur de påverkas. De vittnar om att de blir stressade, mår dåligt ibland
och har svårt att finna tid för att bedriva utvecklingsarbete – både för
sig själva som handläggare och som team. Någon beskriver Försäkringskassan som en ”stressad organisation”, vilket gör det svårt att
ta till sig nya organisationsidéer. Många använder begrepp som
”brandkårsutryckningar” och ”släcka bränder” för att beskriva sin
vardag.
Vi jobbar hela tiden med att släcka bränder i det berg av jobb vi har. Vi tar
bara där det skriks högst, eller där högen har hunnit bli allt för hög.
(Handläggare 3)
Det är ständig stress hela tiden. […] Det tar nog ett och ett halvt år [för en
nyanställd handläggare] innan man inser att det aldrig blir tomt i korgarna.
I början gick man in och trodde att man tömmer korgen. (Handläggare 11)
Vi släcker elden där vi måste. Det är som att man står i en gräddhink och
trampar sedan är det någon hela tiden som häller på mer grädde. Så fort du
börjar se botten hälls det i mer grädde. (Handläggare 7)
Några beskriver arbetet som rörigt och några beskriver det som hopplöst, inte bara på grund av den höga arbetsbelastningen utan också
53
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
beroende på de ständiga förändringar som genomförs och ändrar
arbetets förutsättningar. Det bör även nämnas att arbetsbördan uppges
ha varit tung redan innan arbetet med ”den gemensamma resan” och
omorganiseringen av handläggningsarbetet till teamstruktur drogs
igång. En handläggare påpekar:
Vi har varit ganska belastade under flera år. Det är ingenting som har hänt
[nu]. […] När man får för mycket att göra hinner man inte begrunda lika
mycket och eftersom det tar längre tid att skriva ett negativt beslut, att
säga nej, än det tar att fatta ett jakande beslut [fattar man oftare jakande
beslut]. (Handläggare 5)
Stressen som många handläggare upplever tycks således göra att
de ibland väljer den ”enklaste vägen”, det vill säga att fatta positiva
beslut snarare än negativa, eftersom de senare kräver ytterligare
kvalitetsgranskning. Flera intervjupersoner återkommer också i sina
beskrivningar till att lean och team bara är två av en mängd styrningsförändringar som myndigheten genomfört de senaste decennierna.96
Det är, som nämndes i tidigare kapitel, inte första gången Försäkringskassan lanserar idén med team. Team har funnits på flera ställen
redan innan idén genomfördes i hela verksamheten. En intervjuperson
beskriver det så här.
Det händer väldigt mycket i Försäkringskassan […]. Förtroendet ska
höjas och allt det här. Då går det väldigt snabbt, snabba bollar […]. Jag
har pratat med mina kolleger som säger att de nu struntar i alla omorganisationer. De bryr sig inte längre för att om ett eller två år är det något
nytt igen. Det är lika bra att bara jobba på som man alltid har gjort, för det
spelar ingen roll. Det är tråkigt att man känner så men jag har varit här [i
ett och ett halvt år] och jag har genomgått två omorganisationer så jag
börjar förstå vad de menar. Och de har redan jobbat i team i en eller två
omgångar förut. Självbestämmande grupper hette det då men upplägget
var exakt detsamma. Men, det tog man bort för att teamen bestämde för
mycket. (Handläggare 7)
Personen avslutar sitt resonemang med att lite skämtsamt konstatera
att nästa satsning som den högsta ledningen hittar på kanske är att ta
bort just det teambaserade arbetssättet. Ytterligare en handläggare är
inne på ett liknande spår och menar att lean och team kan hamna på
”myndighetens begravningsplats inom en väldigt snar framtid”.
Personen uttrycker sig således kritisk till hur Försäkringskassan
96
Jfr kapitel 3.
54
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
ständigt hoppar på nya managementbegrepp och styridéer – begrepp
och idéer som kanske är utvecklade för den privata sektorn och som
inte passar till den specifika situation som just Försäkringskassan
befinner sig i.
Flera intervjupersoner beskriver vidare att glappet mellan den högsta
ledningens idéer om hur verksamheten ska organiseras, förändras och
förbättras och handläggarna, som blir föremål för alla dessa förändringsidéer, har ökat under senare år, vilket skapar en viss frustration.
Många uppfattar att (den högsta) ledningen inte alltid har tänkt
igenom hur olika förändringsförslag ska implementeras längre ut i
verksamheten, eller rättare sagt, inte tänkt igenom om olika förslag är
realistiska och genomförbara ur ett medarbetarperspektiv.97 Att de
förändringar som föreslagits på senare år har haft den försäkrade eller
kunden (som denna också benämns i Försäkringskassan) i fokus,
uppfattas inte alls som något negativt i sig. Problemet är snarare
att det har saknats ett medarbetarperspektiv på dessa förändringar.
Det är ett oerhört glapp mellan [den högsta] ledningen och oss som jobbar
med [handläggning] […] Jag tycker faktiskt inte att det har funnits [förut]
utan det har blivit [mer på senare tid]. Jag vet inte om det är så att den nya
generaldirektören vill sätta sin stämpel på organisationen. Det blir nya
förändringar, nya omorganisationer. Det är omorganisationer hack i häl
här […] [Men det har inte alltid varit så, till exempel] när vi var en länskassa, då var vi så nära cheferna och vi hade uppföljningsmöten med alla
kontor i hela länet. Man hade en samsyn och man stöttade varandra på ett
helt annat sätt. Man hade små arbetspooler som åkte runt på kontoren och
stöttade bland annat. Det var en annan delaktighet och en annan förståelse
[på den tiden]. (Handläggare 17)
Jag vet inte var någonstans på vägen det tappar [förankringen]. Jag vet
inte, det känns inte alltid att [en förändringsidé] är helt praktiskt förankrad
[…] Det är inte målgruppsanpassat för handläggare alltid, utan det känns
som [chefer är] från det andra laget, ledningslaget […] Det blir lite polariserat och [när chefen berättar om tänkta förändringar] känns det som hon
tillhör den andra delen [och inte] som en del av oss på lokalnivå […] [På
senare tid har mycket] blivit på ett väldigt visionärt plan. Man förstår att
människor [i ledningen på olika hierarkiska nivåer, men framförallt
ledningen på högsta hierarkisk nivå] som jobbar med det här haft tid att
sitta i workshops och brainstorma och lägga fram visioner och så. Men
97
Jfr diskussionen i metodkapitlet där just avsaknaden av tydliga definitioner och dokument
saknas vad gäller såväl teamreformen som andra pågående förändringsinitiativ i
Försäkringskassan.
55
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
[för oss] kan det bli flummigt på många sätt, inte så konkret att ”Okej, det
är jättebra, du har tänkt till verkligen”. (Handläggare 8)
Några handläggare menar att en negativ konsekvens som kan identifieras utifrån det växande glappet är att de förbättringar som planeras
ur ett kundperspektiv inte alltid kan genomföras eller till och med
ibland skapar försämringar för de försäkrade, därför att en del förändringar är orealistiska och svårgenomförbara för handläggarna.
Det som beskrivits i detta avsnitt utifrån intervjuer med framförallt
handläggare är att Försäkringskassan som arbetsplats karaktäriseras
av att vara i ständig förändring; många handläggare beskriver att
omorganisationer har avlöst varandra under många år, vilket skapat
en “stressad” organisation där också avståndet mellan ledning, både
närmaste chef och ledningen på högre hierarkiska nivåer, och
operativ nivå beskrivs öka. Förutom den högsta ledningens initiativ
till omorganisationer beskrivs arbetet också vara dynamiskt genom
den politiska styrningen, som innebär att det ständigt kommer regelförändringar avseende socialförsäkringen, vilka handläggaren måste
ta hänsyn till i sitt beslutsfattande. Sammantaget gör den stora arbetsbelastningen i kombination med ständiga förändringar att handläggarna söker olika strategier för att hantera sin vardag. Vissa
beskriver att de sänker sin ambitionsnivå och ibland tar “den enklaste
vägen”, det vill säga att fatta positiva beslut. Att positiva beslut är
enklare beror på att de vanligen inte behöver motiveras eller kontrolleras lika utförligt som negativa beslut. Andra beskriver att de blir
“resistenta” mot organisationsförändringar och endast anpassar sig
ytligt till dem för att i stället jobba på “som vanligt”.
5.2 Förändringar i styrning och ansvar
5.2.1 Mer flexibel regelstyrning av individuella
handläggares arbete
Flera intervjuade handläggare beskriver att handläggningsarbetet i
hög grad är regelstyrt, oavsett var i organisationen man arbetar. De
beskriver också, och att det finns ”fruktansvärt mycket styrdokument
och stödfunktioner” som reglerar hur arbetet ska utföras, samtidigt
som bedömningsarbetet är svårt och inte görs lika av alla handläggare. Flera handläggare beskriver hur man använder olika så kallade
56
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
vägledningsdokument och framför allt processbeskrivningar som ett
sätt att arbeta i rätt ordning och ta rätt steg i handläggningsprocessen.
En handläggare betraktar dessa så kallade Ensa-processer framförallt
som ett “uppslagsverk” där man slår upp saker man är osäker på och
som nyanställda handläggare använder sig av. Däremot beskrivs inte
dessa processbeskrivningar och vägledningsdokument kunna hjälpa
till med själva bedömningen utan ger enbart vägledning i hur handläggningen ska gå till.
Ensa-processerna har utvecklats under årens lopp, och nya versioner
utkommer kontinuerligt. En handläggare beskriver hur det gått
pendelrörelser i hur detaljerade dessa processbeskrivningar är och har
varit. Samma handläggare säger att processbeskrivningarna på senare
tid blivit mer flexibla och därmed ger mer utrymme för den enskilda
handläggaren att ta olika processteg utifrån sina egna bedömningar av
vad som krävs.
Det går en pendelrörelse med Ensan. Först var den extremt detaljrik. […]
Det blev väldigt mycket att man ska göra så här och så här […] Sedan
blev det mer att om jag har en svårt sjuk cancerpatient eller försäkrad då
gör jag kanske bara så här. Men om jag har någon som har ont i knät och
som måste börja jobba med något annat än mattläggare, då gör jag på ett
annat sätt. Det har blivit mer kundanpassat eller anpassat efter varje individ, man kan inte göra exakt samma sak i alla ärenden. För de som [till
exempel] är svårt cancersjuka de kanske inte har behov av att sitta och
prata med mig så mycket utan de har fullt upp med sin behandling.
(Handläggare 9)
Andra handläggare uttrycker liknande uppfattningar om en ökad
flexibilitet och därmed minskad detaljstyrning genom Ensaprocesserna.
Nu har jag större mandat att bestämma själv om de [kund]mötena behövs
eller inte. Förut hade vi [en regel om] att vi ska träffa alla före dag 180.
[Det resulterade i att] man höll på att mötas i onödan. […] Nu får man
känna av och ta ett eget beslut utifrån vad som verkar vettigt.
(Handläggare 5)
Vi har blivit lite friare i vår handläggning, inte så att vi kan bortse från det
som är regelstyrt men däremot kanske lite i hur man väljer att göra. Du
måste inte ringa kunden eller göra en telefonutredning [till exempel] dag
tre. (Handläggare 1)
57
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
Flera intervjupersoner beskriver att det förutom hundratals sidor med
vägledning och processbeskrivningar också finns vägledning och
skriftlig information i en särskild typ av informationsmeddelanden
(IM), som handläggare ska ta hänsyn till och anpassa sig efter. Dessa
skickas ut till handläggarna via e-post och intranätet. Informationsmeddelandena beskrivs komma med en allt högre frekvens och de
innehåller mycket information, såsom en bakgrundsbeskrivning till
den regelinformation meddelandet avser och till vilken målgrupp
reglerna riktar sig och så vidare. Detta gör det svårt för den enskilda
handläggaren att hinna med att ta till sig allt.
Det som är lite farligt i systemet [med så många och ofta långa och omständliga meddelanden] är att det bara flimrar förbi. […] Även om man
har fått tag i IM-meddelanden och läst dem kan det fortfarande vara så att
”Men vad gör jag – vad ska jag göra?” Sedan brukar det stå ”Kontakta
specialist om det några frågor”, men specialisterna har också andra
arbetsuppgifter. (Handläggare 9)
Förutom den förändring som innebär att handläggare har frihet att
själva få besluta om att det räcker med ett telefonsamtal eller om det
behövs ett personligt möte med den försäkrade, beskrivs även en
annan förändring som kan kopplas till införandet av team, nämligen
arbetet med att fördela ärenden mellan handläggarna.
5.2.2 Minskad chefsstyrning men också tydligt
resultatansvar för teamet
Tanken bakom införandet av team i Försäkringskassan är, enligt såväl
interna dokument som uttalanden av intervjupersoner, att teamet i
ökad utsträckning ska få bestämma om hur teammedlemmarna till
exempel ska fördela sitt arbete. Några intervjuade handläggare och
deras chefer beskriver att deras team arbetar gemensamt med alla
tilldelade ärenden. Andra beskriver att de har specialiserat sig så att
var och en har sin ”pott”. Flera, både chefer och handläggare, beskriver hur teamen har fått mer utrymme att bestämma hur ärenden ska
fördelas inom teamen och att det inte längre är en chef som beslutar
vem som ska göra vad, hur arbetet i vardagen ska prioriteras eller om
en teammedlem behöver vara ledig en dag.
Vi har ganska bra flexibilitet när det gäller både arbetstid och om man vill
flexa. Vi kan jobba hemma, vi kan komma med idéer kring sådant som
berör vår verksamhet […] hur vi själva skall lägga upp arbetet och hur vi
58
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
ska prioritera. Det bestämmer vi ganska mycket själva inom teamet.
(Handläggare 13)
Vi har alltid jobbat i grupper eller i konstellationer av handläggare […].
[Vad som har hänt nu] är att vi fick ta oss lite mer frihet i teamet och bestämma – vad är det vi vill prioritera den här veckan? Är det någon som
behöver vara ledig? Man behöver inte gå till chefen och fråga om man
skulle flexa eller vara ledig eller om man känner att den här veckan vill vi
bara prioritera de här ärendena eller om vi känner att vi vill jobba på det
här sättet. […] De flesta som man pratar med känner kanske inte att det är
någon jättestor skillnad [från tidigare] medan andra känner att vi nu helt
fått konstruera om sättet vi arbetar i vårt team. Det innebär att vi verkligen
bestämmer vad det är vi vill göra eller hur vi vill jobba, hur vi delar in
flödet av ärenden, hur vi tar oss an ärenden och om vi har någon som
jobbar med något specifikt eller om vi har en dag i veckan då vi känner att
nu riktar vi oss bara in på detta. Det har lett till att alla teamen jobbar olika
och på sitt sätt. (Handläggare 14)
Det har varit team [förut], men inte självstyrande. [Den största skillnaden]
som vi har märkt hittills är att vi nu får bestämma själva om hur vi lägger
upp vårt arbete. Så var det inte förut. Om det är någon som behöver jobba
hemifrån en dag, kan vi lösa det i teamet. (Handläggare 16)
Ansvar och samarbete i teamet är också något som man anser ska
värderas i Försäkringskassans belöningssystem.
Våra centrala kollektivavtal om lön förutsätter [visserligen] fortfarande en
individuell lönesättning baserad på individens prestation […] Däremot har
vi tagit höjd för [teamaspekten] i våra lönekriterier, det vill säga hur du
som individ bidrar till teamets utveckling [bedöms], men vi har ingenting
som handlar om att man lönesätter teamen. (Medarbetare 2 HRavdelningen)
Även om flera handläggare beskriver att de ser positivt på det ökade
ansvaret att till exempel kunna göra egna prioriteringar i vardagen,
så beskriver några att de upplever att chefer ibland har backat tillbaka
för långt och att dessa i dag tar alltför lite ansvar till exempel när det
gäller prioriteringsfrågor. Detta kan jämföras med vad som skrivs i de
interna dokumenten (se kapitel 4), där chefernas roll beskrivs vara
särskilt central och där chefernas ledarskap ska kännetecknas av att
vara närvarande och att de har det yttersta ansvaret, det vill säga att
cheferna inte kan backa i sitt ledarskap.
Ett exempel på när en handläggare uppfattar att en chef har backat
tillbaka för långt illustreras i följande citat.
59
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
Vi har en konstant hård arbetsbelastning. Det är klart att vi behöver vår
chef som ser till att vi har det så bra som möjligt utifrån de förutsättningarna vi har, så vi vet att vi jobbar på rätt sätt. Det är en hård prioritering
som måste göras. Vi har hela tiden en frustration som ligger och gnager i
oss. Vi vet att det egentligen inte är tanken, vi vet att vi skulle behöva göra
mycket mer, men vi når inte dit och då behöver vi en chef som säger att vi
vet att det är så här nu, men utifrån dessa förutsättningar måste ni jobba så
här. Personligen tycker jag inte riktigt att det har fungerat på det sättet.
(Handläggare 3)
Två andra handläggare beskriver lite uppgivet hur chefen i samband
med införandet av team lämnade över för mycket ansvar till teamet
att lösa uppkomna problem själva.
När man hade problem och gick till chefen blev svaret ”Ni kan lösa det
här själva”. Så man har slutat att gå till chefen. Man får bara hoppas man
inte gör något lagvidrigt. […] Förut har vi varit toppstyrda. Nu ska vi vara
grundstyrda så det är vi som ska bestämma, men det innebär tydligen att
vi bestämmer över allt, även det vi kanske inte ska bestämma över, om
prioriteringar och sådana här saker […] Jag tror att pendeln slog för långt
faktiskt. Från att ha varit toppstyrd, så tänker man ”Vilken bra idé det här
med lean är” och ”Det kommer att bli så bra”. […] Det beskrevs som att
ni är era chefers kunder. Chefen ska se till att ni är nöjda och att ni kan
jobba på. I stället blev det ”Ni får lösa det så som ni vill lösa det”.
(Handläggare 7)
Just nu har vi så hög arbetsbelastning och vi hjälper så många andra
kontor […]. Vi sitter med gamla ärenden och nya ärenden och vi ska
tänka samordning. Då blir det så här ”Vad ska jag prioritera? Vad är
viktigast?” […] Man känner att man är stressad och inte kan hantera läget.
Det bara sprutar in liksom. Då ska man få stöd från chefen […] [men] nu
tycker jag att vi har gått ganska mycket mot det här att mycket landar i
teamen. Cheferna har inte en så central roll jämfört med tidigare, att leda
och fördela arbete. Nu läggs mycket på oss – ”Ja nu fick ni den här korgen
ni ska jobba i, lös det!” […], vilket i sin tur kan leda till mycket konflikter
inom teamen eller mellan teamen för att alla tycker att de har så mycket
och alla tycker att det är så jobbigt och alla tycker att det där är [svårt] hur
vi ska prioritera. (Handläggare 20)
En annan fråga som diskuterats under intervjuerna handlar om hur
arbetet i teamen förväntas utföras. Det är flera av de intervjuade
handläggarna som beskriver att de uppfattat att ett uttalat önskemål,
och ibland till och ett krav, från ledningen är att teamet ska sträva
efter att ha stor bredd i sina kunskaper, det vill säga att de ska inte
60
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
bli alltför specialiserade.98 Men, i det empiriska materialet finns i
detta avseende en stor variation där en del chefer beskrivs mer aktivt
arbeta för att förmedla idén om breddad kompetens medan andra låter
handläggarna i teamet själva bestämma hur de föredrar att arbeta.
En handläggare beskriver att hennes team först valde att arbeta
tillsammans så att alla handläggare tog ärenden från en gemensam
”pott”, men att det blev för svårt att hinna med produktionen på ett
bra sätt när man organiserade sig så. Detta ledde till att teamet återgick till ett mer individuellt arbetssätt redan efter några månader.
I mitt team hade vi önskemål om att vi skulle jobba gemensamt med
allting […] Det blev dock lite svårare än vad vi först trott. Till exempel
om alla går in och gör samma sak så syns det väldigt snabbt att det
händer saker, att det försvinner ärenden. […] Men just då hade vi så höga
balanser så vi kom ingen vart. Man bara satt och trampade vatten. Jag vet
inte. Det blev för rörigt att inte ha något eget område. Och så skulle vi
börja med ett helt nytt arbetssätt också. Nu har vi faktiskt gått tillbaka
[…], vi är två personer i två grupper som är ansvariga för fyra månader
var. (Handläggare 12)
Detta citat illustrerar också att teamen har ett resultatansvar, vilket
innebär att både handläggarna och teamet som helhet har ett ansvar
att handlägga ett visst antal ärenden och att det är teamets ansvar att
se till att detta fungerar. Det är emellertid inte ett ansvar som tycks
fördelas lika inom teamen, utan det tillfaller framför allt teamkoordinatorn. Denna roll är ny och beskrivs ha skapats i samband med
införandet av team och har i praktiken inneburit att det skapats en ny
hierarkisk nivå på den operativa nivån. ”Teamkoordinatorn”, eller
”teamledaren” som rollen ibland kallas, har bland annat fått en ny
relation till närmaste chef. En handläggare beskriver hur det var
tidigare, innan man började arbeta i team. Då diskuterade man sådant
som kom upp i vardagen vid till exempel arbetsplatsträffar och vid
dessa deltog alltid chefen. Nu, efter införandet av team diskuterar
man mer inom gruppen och vid dessa möten deltar chefen sällan eller
aldrig. Sedan kommunicerar teamledaren till chefen om vad teamet
kommit överens om.
Samma intervjuperson beskriver att den handläggare som har rollen
som ”teamledare” har fått en närmare relation till chefen. Det
beskrivs att chefen i dag tar upp vissa saker enbart med teamledaren
98
Jfr Womack m.fl. 1990.
61
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
som sedan förmedlar informationen vidare till sitt team, till skillnad
från tidigare, då chefen informerade samtliga handläggare om sådana
saker till exempel i samband med arbetsplatsträffarna. På detta sätt
blir teamledaren en mellanhand mellan chefen och övriga teammedlemmar. Alternativt, om det dyker upp frågor i teamet ska dessa
först diskuteras på teamnivå och sedan är det teamledarens uppgift att
eventuellt ta frågan vidare till chefen. I vissa team roterar rollen som
teamkoordinator mellan teammedlemmarna, medan det i andra team
förblir samma person under en längre period.
Flera intervjupersoner beskriver att rollen som teamkoordinator
inte är en betydelsefull roll. Det är något man gör vid sidan om sitt
ordinarie arbete och den som har rollen verkar inte heller få någon
ersättning för det, varken i timmar eller som ett lönepåslag. En
handläggare svarar på följande sätt på frågan om vad som ingår
i rollen som teamkoordinator.
Ingenting, brukar jag säga. Jag gör ingenting extra. För mig är det inte
någon jättegrej. [Jag ser till att teamet] håller ihop, ser till att vi träffas
och ser till att möten blir av och att saker och ting blir gjorda […] Vi
träffas varje morgon en kortis, tio minuter en kvart, och fördelar ärenden
och stämmer av hur läget är, hur alla mår, hur det ser ut i korgarna och
om det är någon som behöver hjälp med något. (Handläggare 1)
Samtidigt återkommer mängder av beskrivningar om hur personer
som haft rollen som teamkoordinator tagit på sig stort ansvar, dels
när det gäller att nå produktionsmålen, dels när det gäller att hantera
personalfrågor. En allmän beskrivning av det ansvar en teamkoordinator har följer nedan.
Vi har vår teamkoordinator […] hon har fått planera i princip nästan varje
dag vad som ska göras. Det blir lite dumt för hon har också ett annat ansvar, hon har inte bara rollen som teamkoordinator, så det blir väldigt
mycket press på henne. (Handläggare 12)
I vårt team handlägger vi allting genom att ta gemensamt ansvar för allting. Det funkar så att vi vet vad som ska göras från dag till dag, vi har en
dagordning som vi jobbar efter. När det blir avvikelser från dagordningen
är det mig som är teamkoordinator man meddelar [som sedan vid behov
för det vidare till chefen]. Man kan tycka att det ställer högre krav på den
som är koordinator […] Så länge alla gör det de ska och ställer upp
solidariskt […] så funkar det. […] Som teamkoordinator blir jag en länk
mellan chefen och teamet […] Min roll blir att styra lite. (Handläggare 13)
62
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
En handläggare beskriver att den roll som teamkoordinatorn utvecklar
till stor del beror på hur enhetschefen förhåller sig till, och ger ansvar
till, teamen och teamkoordinatorerna. Hon fortsätter att beskriva de
dagliga uppgifter som hon själv ser i sin roll som teamkoordinator,
vilket är en omfattande lista även om hon själv inte beskriver denna
roll så. Enligt henne innebär rollen att kontrollera hur arbetsläget ser
ut ”så att det inte är någon som sitter och har jättemycket utan det ska
bli jämn fördelning”; att ta reda på om någon är borta och om hon i så
fall behöver ”rodda om jobbet och se vad som behöver göras”; att ”se
till att allt flyter så smidigt som möjligt”; att ”driva på arbetet”; att
fundera på vad som motiverar övriga teammedlemmar och få dem att
vilja göra jobbet och ”hur de kan utveckla sig själva”; att ge dem återkoppling genom att ”säga positiva saker”; att ”småsnacka lite för att
kolla läget för att märka om någon inte mår så bra” och anpassa
arbetsfördelningen efter det; att vara lyhörd och lyssna på om övriga
teammedlemmar uttrycker sig om arbetssituationen.
Att teamkoordinatorsrollen inte med automatik innebär ett lönepåslag
bekräftas för övrigt av en intervjuad medarbetare på HR-avdelningen,
som beskriver hur det är tänkt.
Vi har beskrivit uppdrag för en teamkoordinator – det är att koordinera
teamen. Den ska inte ha extra lön till exempel, inte alls, utan det är i
sådana fall om en chef tycker att en medarbetare gör mycket bra saker,
alltså driver utveckling då blir det ett lönepåslag utifrån att den personen
faktiskt presterar och har ett bra förhållningssätt [och] tar på sig teamkoordinatorsuppdraget. (Medarbetare 1 HR-avdelningen)
Flera intervjupersoner, både chefer och handläggare, reflekterar
vidare över chefernas nya roll i strukturen med det teambaserade
arbetssättet och upplever att det finns vissa oklarheter till exempel
om var gränsen mellan chefens respektive teamens ansvar går. I flera
fall handlar dessa gränsdragningsproblem om arbetsmiljörelaterade
frågor – frågor som tidigare tydligt varit ett chefsansvar men som
ibland verkar ha blivit ett ansvar som teamet och särskilt teamkoordinatorn har tagit. Det som skiljer teamet och teamkoordinatorn å den
ena sidan och chefen å den andra avseende arbetsmiljöfrågorna är
att teamet och temakoordinatorn kan ha fått eller själva åtagit sig ett
ansvar vad gäller arbetsmiljöfrågor, men att de saknar de befogenheter, den utbildning och de redskap som en chef har. I följande citat
reflekterar intervjupersonen över svårigheterna med gränsdragningen
gällande teamets, teamkoordinatorns och chefens ansvar.
63
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
[På våra] APT [arbetsplatsträffar] är chefen med och då [blir det ibland
otydligt]. Är det vi eller är det chefen som bestämmer och leder? Varför
är det vi? När går gränsen till att man ska lämna det till chefen? Är det
när någon inte klarar jobbet eller när någon känner sig trött? När är det
teamets ansvar och när blir det chefens ansvar? När har teamet stöttat
någon för länge, [kanske någon med alltför] tung arbetsbelastning? När
har vi gjort vad vi kan som team och när är det faktiskt upp till chefen att
gå in och kanske plocka bort något eller göra en plan för någon. Den
gränsen är fin, för teamet vill gärna hjälpa till, alltså man sitter ju tillsammans hela dagarna. (Handläggare 4)
Samma intervjuperson beskriver en annan situation, där en handläggare i teamet systematiskt presterade sämre än andra. Först tog
teamkoordinatorn på sig att ”röja undan”, att täcka upp för den som
presterade sämre, men efter en period tog koordinatorn i stället på sig
att undersöka om det fanns några problem som behövde åtgärdas.
Ett sådant problem har vi haft ganska nyligen. I början röjer man bara
undan men till slut blir man less på att alltid röja undan vecka efter vecka,
för då är det så att någonstans är det fel. Jag [teamkoordinatorn] satt med
den personen [som hade problem] ett par dagar bara för att se hur den
handlägger och lägger upp arbetet. ”Vad är det du gör som tar tid?”
”Lägger du upp konstiga bevakningar” [Detta kan man] göra till en viss
gräns, men sedan blir det en personalfråga och då blir det en chefsfråga.
Alltså om det inte funkar trots att teamet har försökt att hjälpa till och
stöttat och man har tittat på alternativa arbetssätt, då blir det chefens
ansvar. Nu går hon snart in i väggen, nu får ni [chefen] göra något.
(Handläggare 4)
En annan handläggare beskriver en liknande situation om hur hon
som teamkoordinator tog på sig alltför mycket inledningsvis, men att
det med tiden har blivit bättre.
Det blev så att ”Åh nej, jag vill inte fördela, för det känns som att alla får
så mycket. Det är bättre att jag tar det för det är inte lika jobbigt”. Men
sedan kom jag på att det här fungerar inte och det kom perioder då jag
kände att jag inte riktigt pallade. Så nu brukar jag strunta i att ta ärenden
ibland, när jag behöver en paus. (Handläggare 18)
En annan typ av svårighet som några teamkoordinatorer uttrycker är
att andra teammedlemmar kan uppfatta att teamkoordinatorn ser sig
som en ”mini-chef”, vilket inte alltid uppskattas av teammedlemmarna. En intervjuperson beskriver hur hon känt sig ifrågasatt i rollen
som teamkoordinator och att andra uttryckt att hon tagit för stort
ansvar. Ett exempel på hur denna spänning tagit sig uttryck, berättar
64
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
intervjupersonen, var att en teammedlem som behövde vara borta från
arbetet en dag valde att enbart meddela enhetschefen om sin frånvaro,
trots att enhetschefen inte var på plats denna dag. Eftersom teamkoordinatorn inte fick reda på frånvaron förrän på eftermiddagen,
blev det svårt att hinna göra en omprioritering, vilket resulterade i att
teamets planerade arbete inte kunde utföras denna dag. Eftersom det
i detta team var teamkoordinatorns roll att ha överblick över arbetssituationen och ansvara för fördelningen av ärenden hade det, fortsätter den intervjuade teamkoordinatorn, varit önskvärt att teammedlemmen hade vänt sig direkt till koordinatorn och informerat om
frånvaron.
Jag har märkt av det [från denna enskilda handläggare] för jag har sagt till
henne att jag bara tänkte påminna om att skicka ett sms om man är borta
en dag, och att man absolut inte behöver säga varför man är borta, bara
säga att jag är borta så att jag vet att jag ska rodda om. Men det har alltså
varit upprepade gånger som hon inte hör av sig till mig […] Det är en
utmaning för mig och det blir nästan att jag dagligen måste fundera ”ok
hur ska jag hantera det här?” (Handläggare 18)
Spänningarna som hade vuxit över tid hade även lett till att några av
teammedlemmarna som tidigare ”hängt privat som kompisar” hade
slutat vara vänner och inte längre umgicks privat. Intervjupersonen
upplevde att det hade med hennes roll som teamkoordinator att göra.
Hon såg som nästa steg att diskutera dessa svårigheter med enhetschefen, men sökte också (diskussions-)stöd på egen hand från till
exempel familjemedlemmar.
En annan handläggare beskriver att grader av konflikter har ökat
mellan handläggarna sedan teamorganiseringen infördes.
Dagligen [ägnar jag tid åt att hantera konflikter]. Det är väl för att vi har
sådan arbetsbelastning så det blir konflikter hela tiden. Folk tycker att de
har så mycket och så kommer det en ny arbetsuppgift eller att vi ska ställa
om och tänka att det där är också mitt ansvar och att det är allas ansvar.
Hela tiden tjafs. (Handläggare 20)
Den intervjuade handläggaren fortsätter att beskriva att det kan vara
svårt för teamen att få, eller ens vilja få, insyn i kollegornas kapacitet
i olika skeden i livet och att sedan anpassa kraven till dem, vilket
tidigare har varit en uppgift för chefer.
65
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
Det är också en balansgång för vi är människor i olika skeden i livet. En
del jobbar deltid för att man har småbarn. En del är äldre. [Det är svårt att
ta hänsyn till detta] för det är en integritetsfråga. Ibland kan människor ha
anpassning för att man inte mår bra och det kanske jag inte vill dryfta med
mina kollegor, vilket man tidigare som chef visste om och tog ansvar för.
Nu blir det ibland [att man som teammedlem tänker] hur mycket ska vi
gräva i det där i teamet? Samtidigt är det mitt ansvar att säga om inte jag
hinner med, om jag inte orkar eller mår dåligt […] men jag skulle inte
vilja sitta i ett team och säga att jag mår så himla dåligt och kan inte ta
något mer. Jag skulle inte vilja dryfta det med mina fyra kollegor och att
de skulle börja fördela mitt arbete eller att jag skulle ha mindre.
(Handläggare 20)
Vems ansvar är det egentligen? Vi som ska leda och fördela arbetet fullt ut
och ta hänsyn till allt det här. Det kan leda till både bra och dåliga saker.
Man får förståelse för varandra, men det kan bli ganska tungt för de som
verkligen kan prestera i slutändan och det kan lätt bli skitsnack ”Hur länge
ska den här [personen] ha anpassning och hur länge ska jag nu jobba så
här?” [Det blir lätt slitningar i teamet] – det läggs mer och mer på oss
att lösa; semestrar, frånvaro, ärendeinströmningar så det är bäddat för
konflikter. (Handläggare 20)
Förutom det utökade ansvaret i teamen som flera intervjupersoner
vittnar om och vilket i hög grad verkar falla på teamkoordinatorn,
till exempel i termer av ansvar för teamets prestationer och ansvar
för arbetsmiljö- och personalfrågor, har teamen också fått ansvar
för att arbeta med ökad kundnytta. En intervjuad medarbetare på HRavdelningen klargör att ett av de fyra lönekriterierna handlar om just
kundfokus. De övriga tre kriterierna är resultat, ansvar och samarbete.
Lönekriterierna är resultat, ansvar, samarbete och kundfokus. [Dessa]
behövde i sak inte ändras för att vi började jobba i team […] [Det vi gjort
på senaste tiden är att komplettera med vissa förtydliganden, till exempel] ”vilket ansvar är det jag ska ta nu när vi jobbar i team?”. [Alltså]
under varje lönekriterium förde vi in lite frågeställningar kring ”Vad
innebär det här med ansvar när vi jobbar i team?”. Så vi kompletterade
[på detta sätt]. (Medarbetare 2 HR-avdelningen)
Trots denna typ av kompletteringar har det i praktiken visat sig
ganska svårt att utvärdera kundfokus och kundnytta. Intervjupersonen
på HR-avdelningen fortsätter att resonera kring olika metoder för
chefer att bedöma handläggares kundfokus.
66
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
Du har alltid en problematik vad gäller chefen, om chefen ska övervaka
eller inte övervaka sina medarbetare. Jag vet att många chefer jobbar med
medlyssning […]. Jag tror att det handlar väldigt mycket om chefens
dagliga närvaro och att finnas där när medarbetarna jobbar [och] att ibland
jobba tillsammans med sina medarbetare. (Medarbetare 2 HRavdelningen)
Flertalet intervjuade beskriver dock hur chefer traditionellt haft,
och även fortsättningsvis har, ett produktionsfokus. En intervjuperson
beskriver detta på följande sätt.
Min chef har ingen insyn för jag jobbar faktiskt med arbetsgivaren och
kunden och vårdgivaren. Det är egentligen de som sätter betyg på mig.
Hur kan min chef egentligen veta om jag gör ett bra jobb? Hon kan se att
jag får avslut i ärenden men det betyder inte att jag är en duktig
handläggare. (Handläggare 20)
Flera tar även upp det faktum att många chefer har flyttats runt under
senare år, vilket innebär att de än mindre känner till den specifika
kontext som de har ansvar för. Enligt några intervjupersoner förstärker detta fokuseringen på att produktionen är något ”enkelt” och
mätbart. En handläggare beskriver att chefer främst har siffror för
ögonen.
Cheferna bara kollar siffror. […] [Vår chef] kom in i morse och sade ”Igår
avslutade vi 800 ärenden, jättebra.”. Chefen var jätteglad. Men, det är bara
siffror egentligen, det är det enda de ser liksom. (Handläggare 11)
Flera handläggare och chefer, som intervjuades sommaren 2014,
reflekterade över den kommande lönerevisionen, som skulle ske
till hösten. De lyfte fram kundfokusering som ett nytt lönekriterium,
samtidigt som det inte var klart hur kundfokus skulle bedömas och
omsättas i den förestående lönerevisionen.
Mm, det vet jag inte, de säger att de ska ändra kriterierna för lönesättningen att det ska vara mer kundfokuserat. […] Det är sagt att lönekriterierna
ska ändras och inkludera hur man är med kund, men även hur man arbetar
i grupp och i team och att man är öppen för nya saker med mera. Men, vad
det innebär, det vet vi ännu inte. (Handläggare 11)
Det är alltid svårare att mäta. Det är mjukvara på något sätt. Vi har pratat
mycket om att man kanske ska ringa och fråga eller vid sista samtalet
fråga [den försäkrade]. Men jag kan känna att det inte känns som det blir
ett riktigt ärligt svar om jag vid mitt sista samtal frågar dem hur de upplevt
den här tiden med mig. (Handläggare 16)
67
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
Man beskriver alltså att det finns idéer kring ett nytt belöningssystem,
men ingen – vare sig handläggare, chefer på olika nivåer eller representanter för HR – vet vilka de nya kriterierna kommer att vara och
hur de ska mätas och följas upp. En annan handläggare, som också
beskriver det nya belöningssystemet, berättar att det nya systemet
för lönesättning är tänkt att baseras på något som benämns ”värdemätning”. Värdemätningen tar avstamp i de av Försäkringskassan
centralt formulerade kundlöftena. Handläggaren fortsätter att resonera
kring hur denna nya värdemätning kommer att ställa nya krav på
cheferna.
Vi har slutat att mätas på pinnar, till exempel hur många ärenden eller
hur långt och så vidare. Nu har vi gått in i ett nytt sätt att mäta som heter
värdemätning. Det är uppbyggt utifrån våra kundlöften. Det är bemötandet, att det är rätt beslut, att kunden har förståelse för beslutet och så
vidare som nu står i fokus. Det ska dock fortsätta mätas och vi mäter
mediantider på handläggningen. Så det är nytt men det ställer nya krav
på cheferna hur de ska bedöma oss. (Handläggare 6)
En fråga som kvarstår är, som nämndes ovan, hur kundvärden ska
mätas. En intervjuperson beskriver att tanken är att de försäkrade ska
känna sig trygga, nöjda och förstående till de beslut som fattas, men
att det är ”jättesvårt, jättestort och ganska diffust”. Samma person
fortsätter, likt många andra, med att uttrycka viss frustration över det
plötsliga intresset för den försäkrade (kunden) och kundperspektivet.
Ur ett handläggarperspektiv, menar flera intervjupersoner, är kundperspektivet en självklarhet som alltid varit närvarande. Det gör att
det uppfattas något provocerande när (den högsta) ledningen
uttrycker att kundperspektivet måste tas på allvar.
Det är klart att kundperspektivet ska ha betydelse. […] Vi ska tänka kundfokus. Men samtidigt känner jag att det gör vi redan. Alltså, jag kan ju inte
jobba med mina ärenden om jag inte har fokus på det. Det är kunderna jag
jobbar mot. (Handläggare 15)
En annan handläggare reflekterar på ett liknande sätt men fokuserar
på svårigheterna att mäta, följa upp och belöna ur ett kundperspektiv.
Det är det som är problemet. Hur ska man mäta? Hur ska vi kunna gå från
ett [mät- och belöningssystem som varit] väldigt mål- och resultatstyrt, där
man räknar pinnar, till att kundfokusera? Risken blir att man hamnar på
pinnar i slutet ändå. (Handläggare 2)
68
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
Liknande uttalanden kommer från andra handläggare som också
lyfter fram teamarbete som något som skulle kunna vägas in i lönesättningen. En intervjuperson tror samtidigt att det kommer vara svårt
att bedöma teamen som grupp. Det tidigare belöningssystemet har
byggt på individuell lönesättning. Har man arbetat som ett team och
hjälpt varandra har man ibland fått ”betala” för detta genom att få lite
sämre individuell löneutveckling.
Man kanske inte har producerat lika mycket för att man har hjälpts åt.
Då har man tagit den smällen att det kanske inte ger så mycket [i lönekuvertet] i och med att det varit individuell lönesättning. (Handläggare 2)
Samma typ av resonemang om att bedömas utifrån delaktighet
i teamarbete kommer från andra intervjupersoner.
Jag har ingen aning hur vår chef har tänkt sätta individuella löner, för att
allt de pratar om är att vi ska jobba i team. Jag kanske sitter i en hel vecka
och är halva arbetstiden i andras korgar då är det omöjligt att se hur
många ärenden just jag har gjort. (Handläggare 4)
Vad som lyfts fram i detta avsnitt är bland annat att flera ansvarsuppgifter beskrivs falla på de nyskapade teamen, inte minst olika
typer av ansvar för resultat och produktion, men även ansvar
avseende personalrelaterade frågor. Som visats här är emellertid inte
alla prestationer lika enkla att mäta, utvärdera och ställa teamen till
svars för, och det saknas än så länge operationaliseringar av de idéer
som man önskar mäta från centralt håll i Försäkringskassan.
Parallellt med den mindre detaljerade styrningen av handläggningsarbetet, den minskade chefsstyrningen av fördelning av ärenden i
teamen kombinerat med ett tydligt ansvar för resultat, har en växande
mängd regler och verktyg utvecklats på senare år för arbetet med
förbättringar, som är tänkt att drivas inom teamen. I det kommande
avsnittet diskuteras några av dessa.
5.2.3 Ökat ansvar och regelstyrning för att arbeta med
förbättringar i teamet
Att medarbetare uppmuntras till att ge förslag på hur arbetet, eller
snarare de rutiner som rör hur arbetet, kan förbättras har alltid förekommit, menar en intervjuad handläggare som arbetat i Försäkringskassan i drygt tio år. Det som förändras med den nya styrningen är att
69
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
detta ansvar har utökats till att också omfatta mer grundliga analyser,
samtidigt som det har begränsats till sådant som rör det egna teamet.
Vi har alltid haft det här att man ska tänka förbättringar och man kan
lämna in förbättringsförslag. De har alltid pushat för att man ska komma
in med förbättringsförslag, men då har det gått en helt annan väg. I dag tar
man väl mer ansvar för att göra någonting av sin förbättring innan man
skickar den vidare och man tänker mycket på att man kan göra egna förbättringar i sitt team [alltså] […] förändringar och förbättringar i bara det
lilla teamet. (Handläggare 16)
En handläggare beskriver att teamet träffas en kvart varje morgon
för att inventera vilka nya ärenden som inkommit och hur de ska fördelas, men att det egentligen inte är så mycket utrymme för teamet
att diskutera sitt arbete för att kunna lära sig av varandra. Det som
bromsar är att det är så ”hårt tryck” på att teamet ska arbeta med
förbättringar och på hur det ska gå till. Trycket kommer både från
närmaste chef och från ledningen på högre hierarkiska nivåer.
[På de dagliga mötena] pratar man om praktiska saker gällande teamet
och sedan är det så hårt tryck från ledningen på att ”Ni ska göra det här
och ni ska göra det här”. Det är uppföljningsplaner och det är utvecklingsplaner och det är leanarbete och det är teamarbete. Men det är så mycket
som vi får till oss uppifrån så på teamträffarna har vi inte haft tid till att gå
in i exempelvis ärendediskussioner […] [Ledningen] har en checklista på
saker som vi måste göra hela tiden, så vi hinner inte göra det vi vill.
(Handläggare 7)
Checklistan som intervjupersonen nämner, handlar bland annat om
att utföra utvecklingsplaner, färdplaner och informationsåtgärder.
Intervjupersonen fortsätter sin beskrivning om nya ansvar som lagts
på teamen.
Den här utvecklingsplanen för teamet handlar om vår utveckling. Den
handlar om teamet och det förstår man. Det är logiskt. Den tar bara väldigt
mycket tid och tid är en bristvara hos oss. Sedan är det färdplanen, en strategisk plan för hela Försäkringskassan som på något sätt ska implementeras hos oss på golvet, hos oss fotsoldater […] Men den ligger mer på
en strategisk nivå som jag personligen kanske inte tycker påverkar mitt
arbete så mycket […] Förtroende är väldigt stort nu [och är en del av färdplanen] […] som vi jobbar mycket med. Vi har en kundgrupp som jag är
med i […] där vi diskuterar sådana frågor. Jag upplever att det är väldigt
mycket prat. Sedan händer det inte så mycket efter att man har pratat.
(Handläggare 7)
70
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
En annan handläggare beskriver hur kraven på att arbeta med lean
har varit svåra att bemöta på ett bra sätt, eftersom lean handlar om att
arbeta på ett grundläggande och systematiskt sätt med förbättringsåtgärder. Det hinner man sällan på grund av trycket på att producera
beslut om förmåner. En särskilt tidskrävande uppgift beskrivs vara
processen att definiera själva problemet, vilken liknas vid processen
under universitetsstudier, där man ska formulera syfte och frågor i
uppsatsarbetet.
Hur ser vi problemformuleringen, just det att teamen måste komma
överens om detta. Man måste vara noga med problemformuleringen så att
man får klart för sig vad det är för någonting, att man är överens i teamet
för annars kan det efter X antal veckor bli så ”nämen jag trodde att vi höll
på med det här” och någon annan säger ”nämen det trodde inte jag”. Så
man måste ha en klar definition, det samma med avgränsningarna – precis
som när man skriver en uppsats. Alltså det här tar tid och först fick jag
missuppfattningen att lean var en mirakelmetod och att det gick att göra
snabbt. (Handläggare 9)
Handläggaren fortsätter att reflektera över svårigheterna att hinna
med denna typ av tidskrävande arbete i teamet, som det visserligen
avsatts tid för i form av ett leanmöte i veckan med stöd av en
leantavla.
Vi använder [den avsatta tiden] men [vi hinner inte jobba så systematiskt]
[…] Egentligen skulle man ha så att ”jamen då kan ni två göra det här,
så gör vi något för er i stället”. Alltså man skulle kunna bytas av, men det
fungerar inte så utan alla har sina ärenden som man gör och sedan har man
sina möten [för] man kan inte göra [allt tidskrävande leanarbete] på sin
fritid. (Handläggare 9)
Flera handläggare beskriver vidare att teamet kommit igång med flera
förslag genom att arbeta systematiskt med verktyg såsom blanketten
A3 och ”fiskbensanalys”, men att det sedan inte har blivit någon
förändring utifrån dessa förslag. Ibland uppfattas inlämnade förslag
”försvinna upp i hierarkin” utan att teamet får någon återkoppling om
vad som hänt med förslaget. Dessa omständigheter gör sammantaget
att motivationen att engagera sig på detta sätt sjunker. En handläggare
menar att produktionskraven och leanarbetet ofta kommer i konflikt
med varandra. Handläggaren säger också det är synd att det blir så,
eftersom tanken med förbättringsarbetet är att effektivisera produktionen och samma handläggare menar att om fler medarbetare bara
71
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
kunde medverka i leanarbetet så ”kan vi få värsta snurren i produktionen”.
En intervjuperson menar att en tänkbar förklaring till att förbättringsarbetet inte utvecklas som önskat, är att organisationen inte var
beredd på att det kunde komma in så många förslag och att det
saknades kapacitet för att gå igenom dem och göra rimlighetsbedömningar. En annan intervjuperson för ett liknande resonemang om att
resurserna är otillräckliga för att bearbeta alla inkomna förslag.
Personen tillägger att förslagen ibland är otillräckligt underbyggda för
att man på högre hierarkiska nivåer ska kunna bedöma rimligheten i
dem. För att ett förslag ska få gehör, förklarar intervjupersonen,
behöver teamen lägga ner mycket arbete på att motivera förändringen, vilket även inkluderar detaljerade uträkningar av hur mycket
problemet kostar i ekonomiska termer.
De [på högre hierarkiska nivåer] kan komma fram till att det här är
jättedyrt att ändra och ni har inte kommit med någon formulering på hur
mycket det skulle kosta oss att ändra [enligt ett visst förslag], eller hur
mycket vi slösar i årsarbetare och tid etcetera. Men gör man en väldigt bra
formulering, alltså använder den här A3:an, om den är väldigt detaljerad
och bra och man gör alla steg som man ska så vet de exakt ”Aha, ni vill
ta bort den här aktiviteten för att den kostar så många miljoner kronor om
året och ni vill göra på det här sättet i stället”. Då kanske de inte tycker att
det är jättedyrt att göra den ändringen. (Handläggare 14)
En annan beskriver på liknande sätt att teamet ibland kommer på bra
idéer, men att det inte leder till att teamet formulerar ett förändringsförslag på grund av det omfattande arbetet med att först ”leana”
förslaget. Ett exempel som handläggaren tar upp rör idén om att
använda sms för att påminna försäkrade om kommande möten med
Försäkringskassan. Det skulle i så fall göras på liknande sätt som
tandläkare, vårdcentraler, Arbetsförmedlingen, frisörer och bilverkstäder gör. Anledningen till att teamet inte fört detta förslag är just att
”leanandet” – preciserandet av problemet, formuleringen av förslaget
och dess för- och nackdelar inklusive olika beräkningar i möjlig tidsoch kostnadsvinst – uppfattas som en krånglig omväg (Handläggare
15).
När det gäller förbättringsarbetet i teamen är det vidare viktigt att
lyfta fram den nyskapade rollen som “leancoach”. En leancoach är
mer specifikt en person som ska ansvara för att leanarbetet genomförs
och utvecklas i vardagen. Till skillnad från rollen som teamkoordina-
72
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
tor, som ska finnas i samtliga team, finns inte leancoacher i precis alla
team. Ibland finns det ett fåtal leancoacher på en enhet, vilka delar på
att coacha teamen i leanfrågor. Vissa handläggare beskriver hur det
ibland är en och samma person som är leancoach och teamkoordinator, medan andra beskriver att de inte har någon coach alls. Trots att
flera intervjuade teamkoordinatorer beskriver att de själva sökt denna
roll och att de ser den som intressant och utmanande, är det få som
beskriver rollen som leancoach i samma positiva ordalag. Ofta
uttrycks ett direkt motstånd mot leanarbetet och rollen som leancoach.
Gentemot lean har det varit lite motstånd, eller inte så mycket engagemang. Det blir svårt för [vår leancoach] att driva det också om alla inte
är med. Jättesvårt. Alla har olika roller i en grupp och vissa [uttrycker]
ett stort motstånd. Vissa har ett motstånd mot lean men det syns inte.
Det är som ett tyst motstånd […] [så vår leancoach] får jobba i motvind.
(Handläggare 18)
En annan handläggare, som själv är teamkoordinator för ett team,
där det inte finns någon leancoach, förklarar varför.
Vi har ingen leancoach. Det är ingen som tycker det är intressant. Det är
ett extra ansvar som du inte får lön för […] Jag tror det finns i några andra
team, kanske har hälften av teamen har en leancoach, men jag vet ingenting om hur de andra teamen jobbar. Det är obligatoriskt med leancoach
[…] men ingen har sagt någonting till oss. (Handläggare 7)
En annan handläggare är själv leancoach och ser mer positivt på
rollen. Personen ser rollen mer som ett slags ledarroll precis som
leankoordinatorsrollen. Tanken, fortsätter intervjupersonen, är att
det ska organiseras träffar för leancoacher regelbundet liksom att
leancoacher ska kunna delta på varandras förbättringsmöten, för att
skapa ett gemensamt lärande och erfarenhetsutbyte. Detta hade dock
inte påbörjats vid tidpunkten för denna intervju (april 2014).
Ska man satsa på den här typen av arbete tror jag att det är jätteviktigt
att man [som leancoach] inte ska driva det, man ska vara samtalsledare.
Någon sorts ansvarig. Man är med på varandras möten och har några
träffar med varandra […] I grund och botten är jag ganska positiv till det
och än så länge ser jag inga tecken på att man uppifrån någonstans [inte
menar allvar och avser att] leva upp till det man har sagt att man ska göra,
det vill säga att låta medarbetarna få lite större, bättre och friare tyglar och
inte följas upp på samma [detaljerade] sätt. Ännu så länge har jag har
73
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
ingen anledning att tro någonting annat än att de faktiskt ska stå för det
också. Så jag är ändå försiktigt positiv. (Handläggare 8)
Ytterligare en handläggare, som också är leancoach och som uppskattar rollen, beskriver emellertid ett antal negativa sidor med den.
En sådan är att arbetet varit krävande. I brist på stöd från närmaste
chef har arbetet inneburit ett stort ansvar för att hålla i stormöten med
alla team på enheten. “Med förra chefen tog vi väldigt mycket ansvar,
vi kunde lägga ner timmar varje vecka på att planera stormötena”.
Stormötena hölls inledningsvis två gånger i månaden, men handläggaren berättar också att det upplevdes svårt att hinna göra så mycket
på två veckor och att intervallen därför ändrades till ett stormöte i
månaden.
[På stormöten är] alla sju teamen och cheferna på plats under en till en
och en halv timme. Alla kommer med sina presentationer: vad det är ni
har ”leanat” i ert team; hur långt har ni kommit; och när förväntas ni vara
klara med det här förbättringsförslaget. Då har man 5–10 minuter på sig
och har förhoppningsvis en liten Power-Point-presentation och man berättar för alla andra just för att alla ska vara inkluderade, att för att ingen
ska göra dubbelarbete. Det kanske finns ett team som har en jättebra idé
och så har ett annat team en snarlik idé och så sitter de och utformar
samma problemformuleringar. (Handläggare 14)
Ett problem, fortsätter handläggaren, har varit att alla handläggare på
enheten inte engagerar sig lika mycket i leanarbetet utan i stället förväntar sig att leancoachen ska driva det och också redogöra för det
som gjorts.
Det blir automatiskt så att ”Oh, nu ska vi diskutera förbättringsarbete” och
så kollar de på mig [som är leancoach]. ”Hur tycker du att vi ska göra?”
Som leancoach blir man utsedd [att driva leanarbetet] i teamet även om
tanken inte är det. Tanken är att vi ska vara med och coacha och ställa de
rätta frågorna. (Handläggare 14)
Det visar sig under intervjuerna att flera leancoacher efter en tid
i denna roll sagt upp sig, eftersom de upplevt att andra kollegor har
uppfattat dem som problematiska. En handläggare upplever till och
med som att hon blivit ett “hatobjekt”.
Alla tycker inte lean är jättebra här på Försäkringskassan, många relaterar
det till ett slöseri, ett onödigt moment som bara tar tid från själva utredningen, någonting som inte har med Försäkringskassan att göra […] Att
det sedan inte går att förändra någonting och att det är väldigt dyrt att göra
74
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
det i våra system, gör att man tappar förtroendet för det […] Vi [leancoacher] har varit väldigt utsatta. På vissa möten har jag och [den andra
leancoachen] stått där framme och känt oss som ”the bad guy” och folk
himlar med ögonen och kan säga väldigt otrevliga saker till oss. Det känns
som det är vi som är hatobjektet – vi är lean helt enkelt. (Handläggare 14)
Handläggaren fortsätter att beskriva att arbetet som leancoacher utför
ibland gränsar till en chefs uppgifter och ansvar, vilket liknar ovan
gjorda beskrivningar av arbetet som teamkoordinator.
[Cheferna] kommer väldigt mycket undan […] Det har inte funnits några
konsekvenser av att man inte har ”leanat” […] Vi leancoacher har försökt
diskutera det här, att det är inte oss de är sura på [utan] det är hela systemet eller strukturen […] Vid vissa tillfällen när jag ställer en motfråga
när teamen säger ”Nej, vi har inte gjort nånting denna vecka” [och jag då
säger] ”Varför har ni inte gjort det?”. Då blir det plötsligt jobbigt. För det
är inte jag som ska ställa den frågan. Det är min chef som ska stå där och
säga ”Varför har ni inte gjort någonting den här veckan?”. Det har
resulterat i att vissa leancoacher har valt att sluta. (Handläggare 14)
En annan handläggare berättar om en kollega som först var både
teamkoordinator och leancoach, men som sedan slutade vara
leancoach på grund av det motstånd hon mötte i den rollen.
Det gick inte. Hon kunde inte göra sitt arbete som teamkoordinator heller.
Det blev bara kaos […] [De] löjliggjorde [leanarbetet] och tog inte saker
och ting på allvar […]. Det kan vara lite kul men bara till en viss gräns.
(Handläggare 19)
Precis som för teamkoordinatorer innebär rollen som leancoach inte
med automatik ett lönepåslag, men detta ansvar är något som kan
användas under ett lönesamtal men också inför helt andra ansvarsuppdrag.
Man får inget lönepåslag, men det är något jag har med mig när jag ska
löneförhandla. Det lönar sig säkert [att åta sig rollen som leancoach], men
det ger nog inte lika mycket som teamkoordinator, tror jag, för det är nog
mer jobb […] Men [jobbet som leancoach] har genererat jättemycket för
mig, dels personlig utveckling […] att jag fått mer på det personliga
planet, dels att jag ska bli projektledare nu för en annan [grupp]. Jag tror
att jag fick visa vad jag gick för som leancoach, en extrauppgift som
utvärderas på något vis så det genererar någonting. (Handläggare 19)
Som beskrivits i detta avsnitt är tanken att teamen ska få ökad frihet
och inte detaljstyras av chefer i samma utsträckning som tidigare.
75
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
Det beskrivs emellertid också vara nya ansvar som ålagts teamen.
Förutom ansvar för teamets prestationer som till stor del bärs av
teamkoordinatorn, har här beskrivits att teamen fått ansvar för att
ständigt förbättras. För detta har nya regler och verktyg införts,
liksom den nya rollen som leancoach, vilken syftar till att se till att
leanarbetet fortskrider, vilket i sin tur gör att förbättringsarbetet blir
förhållandevis regelstyrt men också resultatstyrt i termer av att
prestera ständiga förbättringar.
5.2.4 Semestrar och arbetsanhopningar upplöser
tillfälligt teamet
En aspekt som beskrivs ha försvårat det teambaserade arbetssättet,
förklarar en intervjuperson, är att det ibland är svårt att hantera
semestertider i team om fyra till tio personer.
Att teamen själva ska kunna organisera och fördela arbetet, vilket
är en av grundidéerna i teamarbetet både enligt teorin och så som
den har tolkats i Försäkringskassan, åsidosätts emellanåt. Detta upplevs som frustrerande, och det skapar problem och stör teamets egen
planering. Under vissa perioder av året beskrivs att teamstrukturen
helt upphör.
Problemet är att det är som det är. Det kommer alltid jul och det kommer
alltid sommar varje [år]. När väl sommaren kommer måste man ta bort
teamen. Det funkar inte. Man kan inte ha sju personer i ett team och få
det att funka under sommaren utan då måste vi slå ihop de två teamen
och köra tillsammans under sommaren för att klara den enhetens ansvar,
och det hackar upp det för om man precis kommit in i teamet ja då blir det
sommar igen, jaha då kör de ihop oss och så i december fram till jul och
så kommer det tre veckor när man igen måste lösa upp allting.
(Handläggare 11)
Till exempel kan det vara omorganisation [och] många är borta på semester […]. Förra sommaren vi var underbemannade, då [fick vi] jobba som
en enhet i stället [och teamen upplöstes]. […] När nästan ingen var på
plats blir det för sårbart. Då får man sprida ut semestern under längre tid
och sedan går det inte mer. (Handläggare 13)
Också en annan intervjuperson beskriver att teamens egen planering
kan sättas ur spel när det kommer order uppifrån, till exempel i form
av en omorganisation eller när teamet måste släppa den egna planeringen och i stället styra om arbetet för att det har uppstått problem
76
Utmaningar med att realisera idén om autonomi
någon annanstans i verksamheten. Vid dessa tillfällen övergår arbetet
till att ”släcka bränder” vilket upplevs som stressigt.
Alltså det handlar om hur många ansökningar som kommer in, hur stort
tryck det är. När det är riktigt mycket kan det vara så att vi blir omstyrda
till där det verkligen behövs. Har det kommit in många nya ansökningar
[i någon annan del av verksamheten] får man släppa allt och bara göra det,
och då kanske man gjort en planering. Ofta har vi en egen planering som
vi gör men så kan man inte följa den för att det är så mycket annat som är
viktigare som måste tas hand om. Det kan till exempel handla om väldigt
höga balanser, en annan enhet som har legat efter länge […] Det är att planeringen bryts som jag tycker är det jobbiga, att man inte kan få någon
arbetsro eller kontinuitet för det ökar stressnivån. Att hjälpa till det har jag
inte så mycket emot egentligen. […] Det handlar mycket om att släcka
bränder. Sedan låter man det bara [vara] för att det kanske funkar.
(Handläggare 12)
Samma intervjuperson menar vidare att detta får vissa dåliga följdeffekter genom att det inte blir motiverande för team att arbeta
effektivt. Är man ett team som arbetar snabbt och effektivt kan det
innebära ökad belastning, eftersom man måste hjälpa till att ”släcka
andras bränder” i andra team eller i andra områden.
Ibland kan det nog vara så att vissa har känt och kanske tänkt att det inte
finns någon poäng hur vi ligger till, alltså man vill ju uppnå sina mål men
inte ligga för bra till för då vet man vad som kommer och det blir lite
dumt att ha det i bakhuvudet för då kanske man, jag tror inte folk sitter
och slöar med flit, har det i bakhuvudet att man vill ändå hålla en jämn
nivå för att annars ligger man för bra till. Antingen får man mer eller så
får man täcka upp någon annanstans. (Handläggare 12)
Det som redovisats i detta avsnitt är att det under perioder beskrivs att
det teambaserade arbetet på olika sätt nedprioriteras, eller helt sätts ur
spel, för att man måste hantera produktionsproblem som uppstår,
exempelvis under semestertider eller när det uppstår kapacitetsbrist
på andra enheter och i andra delar av verksamheten, vilket teamet
måste hjälpa till att lösa. Dessa situationer minskar därmed förutsättningarna för teamens autonomi.
77
Utmaningar med att realisera idén om lärande
6 Utmaningar med att realisera idén
om lärande
I detta kapitel presenteras det material som specifikt har med handläggarnas lärande att göra, vilket utgjort en central ambition när
omorganisationen till team med ökad autonomi genomfördes. En
viktig tanke med det teambaserade arbetssättet är att det ska gynna
lärande mellan handläggare och därmed skapa förutsättningar för
ökad social styrning och i förlängningen en mer flexibel och kundorienterad verksamhet. En representant från HR-avdelningen centralt
på Försäkringskassan gav också uttryck för att denna ambition fanns
hos Försäkringskassan.
Vi på HR ser teamarbetssätt som en riktigt bra förutsättning för att få medarbetare [att förverkliga de tre ledorden för sitt arbete]: ”Jag vill, jag kan
och jag får”. [Alltså] att nyttja varandras kompetenser, att använda lean
som verksamhetsstrategi [för] att hitta [sätt för att] förbättra vårt arbete.
(Medarbetare HR-avdelningen)
Kapitlet inleds med några reflektioner från handläggare om hur (lite)
de förbereddes inför uppgiften att arbeta i team, men övergår därefter
i en redogörelse av hur lärandets förutsättningar gällande själva handläggningsarbetet beskrevs i intervjumaterialet.
6.1 Att lära sig arbeta i team
En av de initiala åtgärderna i den stora styrförändringen med
införandet av lean var en treårig utbildningssatsning, där de drygt
13 000 medarbetarna skulle lära sig lean som hade beslutats bli
Försäkringskassans verksamhetsstrategi. Många intervjupersoner
beskriver att leanutbildningen varit förhållandevis omfattande,
jämfört med många av de andra utbildningar som de behövt gå i
79
Utmaningar med att realisera idén om lärande
samband med olika organisationsförändringar. Idén om team utgör,
som nämnts ovan, en del av leansatsningen i Försäkringskassan,
precis som den gör i många andra organisationer, men den beskrivs
inte ha varit något som fördjupades särskilt under leanutbildningen.
Flera uppfattar att det är synd att teamen inte fick gå leanutbildningen
tillsammans, eftersom det möjligen hade kunnat bidra till teamets
lärande. En intervjuad handläggare, som är kritisk till bristen på
förberedelse för teamarbete, svarar på frågan om de anställda fått
någon utbildning om teamarbete.
Ingen alls, skulle jag säga spontant. Vi var en dag på ett konferensställe
där vi fick göra ett personlighetstest. Jag blev en krokodil. Sedan skrev vi
under ett samarbetskontrakt: ”Kom i tid” och ”Ha inte mobilen på”. Sedan
lyssnade vi på någon föreläsning och sedan var vi klara. Så nej, vi har inte
fått någon utbildning. [Utan] vi fick direktiven [av typen] ”Lös problemen
själva!” (Handläggare 7)
Det kan konstateras att många av de utvecklings- och utbildningsinsatser som nämnts i avsnittet ovan om “införandet av team i Försäkringskassan” inte nämns av de intervjuade, varken av handläggarna
eller av deras chefer. Däremot nämner ett antal handläggare att de
har fått gå en kort kurs, eller snarare en genomgång, om hur ett team
typiskt sett genomgår fyra olika utvecklingsfaser. En handläggare
beskriver detta som att ett team börjar med ett slags ”förälskelsefas”,
men att denna fas är tillfällig och att det sedan är vanligt att man
övergår till en konfliktfas och därefter en mer produktiv fas, och slutligen ett slags ”flow” i fjärde fasen. Poängen tycks främst ha varit att
illustrera att team periodvis kan hamna i ett visst tillstånd, men att
teammedlemmar ska vara medvetna om att det bara kan vara en fas
som sannolikt kommer att ersättas av en annan fas.
Det är också många handläggare som beskriver att de har svårt för
det nya, teambaserade arbetssättet, där tanken är att arbetet inte längre
ska genomföras individuellt på samma sätt som tidigare. En handläggare beskriver det på följande sätt.
För dem som har jobbat här väldigt länge är det inte alls naturligt att jobba
i team. För dem är det en jätte, jätteomställning. Du måste tänka helt
annorlunda. Helt plötsligt ska du inte tänka mina ärenden och mina
resultat. Utan de ska tänka gruppens ärenden och gruppens resultat. Det
blir en jättestor omställning för helt plötsligt måste du visa upp dig på ett
annat sätt. Du ska ut med dina ärenden ur dina skrymslen och vrår.
80
Utmaningar med att realisera idén om lärande
Samtidigt som du ska ställa upp och lika naturligt som att du jobbar med
dina ärenden ska du jobba med andras ärenden. (Handläggare 7)
Intervjupersonen tillägger att det inte fungerar lika bra för alla handläggare att göra denna omställning. Vissa klarar det, medan andra
”blåvägrar”. ”Jag jobbar bara med mina ärenden och prioriterar dem”.
En tänkbar förklaring, fortsätter handläggaren, kan vara att vissa
medarbetare ogillar att ”blotta sig”, det vill säga att låta vem som
helst i teamet gå in och handlägga en teammedlems ärenden.
6.2 Lärande om handläggningsarbete
När det gäller lärande om själva handläggningsarbetet, beskriver
flera intervjupersoner att det finns ett antal olika metoder för att få
det kunskapsstöd som krävs. Handläggare lär av varandra, tar hjälp
av specialister och får information via skriftliga vägledningsdokument etcetera.
Vi konsulterar varandra varje dag, vi springer och flänger mellan kollegor
i små och stora frågor eller bara för att säkerställa att man har tänkt rätt.
Det skulle jag säga att man gör fem gånger om dagen, lätt. Vi har specialisten också att tillgå. Vi har två specialister som vi kan boka in när det
gäller försäkringsfrågor. Slutligen har vi vägledningarna. De tittar jag inte
i så ofta, kanske en gång varannan månad är jag kanske inne och kollar
någonting. (Handläggare 4)
Denna bild av att handläggare använder de skriftliga vägledningsdokumenten i ganska liten utsträckning återkommer och några
beskriver dem mer som uppslagsverk. Andra beskriver dock att de
ofta använder de skriftliga vägledningarna ibland flera gånger om
dagen.
Att vissa team är sammansatta med olika kompetenser, det vill säga
att de olika teammedlemmarna har olika utbildning, ser en av de
intervjuade som en stor fördel, eftersom det underlättar lärandet inom
teamet.
Har man en jurist i teamet är det väldigt lätt att gå och fråga om saker som
rör det försäkringsmässiga, medan en sjuksköterska kan svara på andra
frågor […]. Till exempel är inte alltid läkarintygen formulerade på ett lättbegripligt sätt. Vi googlar ju, man lär sig, men vissa saker har man ingen
koll på, då är det jättebra att man har olika erfarenheter runt omkring sig.
(Handläggare 4)
81
Utmaningar med att realisera idén om lärande
En annan handläggare beskriver hur teamet lagt ner mycket tid på
att samordna och lära av varandra, men att detta arbete samtidigt
har varit till stor nytta för teamet och dess medlemmar.
Vi jobbar ganska lika. Vi hade lite tur i vårt team för två av våra handläggare har tidigare jobbat en del med sjukpenninggrundande inkomst,
så när vi behöver hjälp går vi till dem, och det gör att vi på något sätt
har synkat oss ganska bra. Sedan […] sätter vi oss och gör det ihop, för
det är ingen av oss som kan det ändå, så vi kan lika gärna försöka allihop
tillsammans. De första veckorna satt vi mycket tillsammans och försökte
lösa problemen. ”Ja, vad gör vi nu?” [Vi tog] ett ärende i taget och
[pratade om] vad gör vi i det här fallet […]. Det tar tid. Men det är
samtidigt det bästa sättet att lära sig, i stället för att alla låser dörren och
själva håller på. (Handläggare 1)
En liknande beskrivning görs av en annan intervjuperson som ser
detta arbete som ett sätt att bli mer effektiv, men också som ett sätt
att lära sig hantera stress.
Vi är fortfarande relativt nya […] ”Hur ska jag jobba för att jag ska bli
så effektiv som möjlig?” Det kan man lära sig av varandra. Vi har suttit
en del med varandra två och två för att se ”Hur gör du? Hur lägger du upp
din dag för att du inte ska bli stressad?”. Vi pratar om att jag kommer in
i en korg där det ligger X antal tusen ärenden då kan man lätt bli lite
stressad. Jag jobbar men högen växer ändå och då måste man göra mindre
sökningar för att det verkligen ska synas att det händer någonting annars
blir man skogstokig. […] Jag har i alla fall fått bort allting som kom in
samma dag, då vet jag okej då ligger jag inte sämre till än vad jag gjorde
igår. (Handläggare 11)
Ytterligare en handläggare beskriver att lärande inom teamet och
lärandet mellan teamen har varit ett uttalat syfte med den nya styrningen, där lean är en central komponent. Detta exemplifierar en
intervjuperson med leanverktyget ”akvarium”.
Det är tanken med lean, att man ska meddela varandra om vad som gick
bra så att andra kan ta efter det. Det ska inte komma uppifrån utan det ska
komma från de som jobbar med det och som kan dela med sig av erfarenheterna […] Tidigare har detta inte funnits i så stor utsträckning, det vill
säga att handläggarna har kommit med den typen av feedback eller förslag
utan det har mer kommit uppifrån. Det har varit någon analysgrupp som
har kommit fram till att nu ska vi göra så här. Tanken med det hela är att
man ska lyfta upp bra erfarenheter och arbetssätt. (Handläggare 13)
82
Utmaningar med att realisera idén om lärande
Alla team arbetar dock inte med lärande och erfarenhetsutbyten på
detta sätt. En handläggare beskriver att en tanke med teamarbete har
varit att skapa lärande i teamet, men att detta har varit svårt att hinna
med i praktiken.
Det blir [att vi diskuterar problem och lösningar] när de dyker upp,
men inte tillräckligt strukturerat tycker jag. I alla fall inte i vårt team.
Vi tar upp alldeles för lite ärenden [till diskussion för att lära av
varandra] […] Vi har haft som intention att vi ska prata om olika
saker för att öka lärandet, men det blir liksom inte så. (Handläggare 5)
Några intervjupersoner beskriver också att även om kunskapsutbyten
inom teamen är viktiga, så finns det många frågor som inte kan lösas
inom teamen. Det gäller alla de frågor som ständigt dyker upp antingen gällande (bristfälliga) beslutsunderlag eller frågor kopplade till
socialförsäkringslagstiftningen. För dessa frågor upplever handläggarna ett behov av stöd från till exempel de försäkringsmedicinska
rådgivarna och specialisterna.
Man tummar lite på det här [med försäkringen] ibland. Vi vill ha mer tid
med våra försäkringsläkare för att diskutera ärenden […] [I stället] pratar
man hela tiden om de här kundenkäterna, att man måste ha förståelse för
alla kunder […] Men det vi vill diskutera med stöd av våra specialister det
är försäkringsfrågorna. Men det känns som att det glider lite tyvärr […]
Det kan säkert vara stressen [som orsakar glidningen] […] Vi får in oerhört mycket inte helt kompletta underlag och skulle man ifrågasätta alla
[…] som inte är kompletta då skulle [inte tiden räcka till] – säg att två av
tio är kompletta. Säg att man kanske skickar tillbaka mellan en och fyra i
veckan. […] Men det glider lite för att man inte har tid […] Man är ofta i
någon form av gråzon och man skulle behöva ha mer stöttning [av
specialister och gruppsittningar med försäkringsmedicinska rådgivare].
(Handläggare 17)
Samma handläggare, som arbetat länge i Försäkringskassan och därmed har perspektiv på hur verksamheten organiserats över tid, ser
också en stor förändring som skett på senare år i och med en ökad
professionalisering av handläggarna. Flera intervjupersoner med
många års erfarenhet från arbete i Försäkringskassan bekräftar denna
bild. Förändringen handlar inte bara om att de handläggare som
anställs i dag vanligen har akademisk utbildning och i arbetet blir
specialiserade på en viss typ av socialförsäkringsärenden. Förändringen handlar också om att uppgifter, som tidigare gjordes av olika
personer, i dag ingår som en del av respektive handläggares uppgifter.
83
Utmaningar med att realisera idén om lärande
Det är mer självständighet i dag. Det är absolut mer självständighet. Förr
var det uppbyggt så att man hade handläggare, biträdande handläggare och
biträdande assistenter och assistenter. Det var en helt annan hierarki av
personal. I dag har vi personliga handläggare som gör allt. Så den
yrkesrollen vi har i dag den är oerhört bred. […] Det har blivit väldigt
mycket arbetsuppgifter. (Handläggare 17)
Att specialister spelar en särskilt viktig roll i handläggarnas kontinuerliga lärande är något som flertalet intervjupersoner lyfter fram.
Specialister utgörs av en grupp personer som har fördjupad kunskap
i den lagstiftning som gäller socialförsäkringen i Sverige, och deras
uppgift är att stödja handläggare i det dagliga arbetet med ärendehantering.
Det händer saker hela tiden. I just [ett specifikt ärendeslag] händer det
saker. Det blir många fler undantag […]. Så det ärendeslaget kanske
egentligen blir svårare än vad det har varit tidigare i och med att det blir
många fler situationer som ger undantag. När det kommer sådana saker
ska specialisten gå igenom det med oss i teamet och meddela oss att det
skett förändringar. Sedan kommer det så kallade internmeddelanden, men
det kommer så mycket som inte rör oss så det är svårt att hålla rätt på. […]
Vi får dessa på våra hemsidor. Där kommer allt, precis allt för alla ärendeslag. När det kommer något som berör oss då är det specialisten som
meddelar det. (Handläggare 13)
Mycket information kommer, som också nämnts ovan, till handläggarna genom intranätet och via särskilda informationsmeddelanden,
men det beskrivs som svårt för handläggarna att ta till sig all denna
information. Det beror på att den kan upplevas som alltför generell
och att den inte alltid gäller det arbetsområde som en specifik handläggare eller ett specifikt team är specialiserat på. För att man ska
lyckas navigera i detta informationsflöde, är specialisterna som är
mer lokalt förankrade mycket viktiga, förklarar en handläggare.
Jo, jag tittar då och då [på intranätet] för att se vad som händer men man
har inte tid att lusläsa. Det skulle inte gå med tanke på att man har så
mycket annat som man måste hålla rätt på. Man får välja vilken information man ska ta del av. Man måste framförallt ta det som är viktigt för
handläggningen […] Är det något riktigt viktigt […] hålls det möten om
det. Eller så får vi information via mejl. Det får vi. Är det något viktigt
ärende som är riktigt svårt och som man inte kan avgöra enkelt, då får
man fråga en specialist. (Handläggare 13)
84
Utmaningar med att realisera idén om lärande
I specialisternas roll ingår dels att informera handläggarna om viktiga
förändringar i försäkringen, dels att träffa handläggarna, både enskilt
och i teamet, för att stödja dem i deras handläggningsarbete. På några
ställen har specialisterna ”öppen dörr” några timmar i veckan, så
att handläggarna kan komma och ställa frågor i specifika ärenden.
Specialisterna arrangerar även mer organiserade möten, där de
informerar om förändringar eller diskuterar särskilt svåra eller
intressanta ärenden. Handläggaren som citerades ovan fortsätter att
beskriva hur ofta teamet träffar specialisten, som arbetar på samma
enhet som handläggaren.
Det kanske inte blir varje vecka men det blir några gånger i månaden.
Sedan har vi [i teamet] ärendedragningar en gång i veckan. Där vi tar
upp [svåra/oklara ärenden]. […] Om det är någonting vi inte tycker att
vi klarar att lösa själva eller som vi är osäkra på kan man ta med de andra
i gruppen. (Handläggare 13)
Specialister lyfts även fram av flera intervjupersoner som viktiga för
kvalitetssäkringen och som de personer som faktiskt ger återkoppling
till handläggarna (vilket däremot inte chefer beskrivs göra).
Specialister gör kvalitetskontroller en gång om året, förlåt två gånger om
året. […] De plockar ut 10-20 ärenden och tittar och går igenom dem så
att jag har följt processen. Det finns en process som beskriver precis hur
jag ska göra i varje ärende. (Handläggare 11)
Det brukar vara en granskning varje år när vi får lämna stickprov. Det
är specialister som gör [denna granskning]. Det måste vara någon som är
bra på försäkringen som gör det. [Den kvalitativa kontrollen] utgörs framförallt av stickprovskontrollerna. Sedan är det detta med att om det fattas
felaktiga beslut, det blir ju också som någon slags kvitto i förlängningen.
Men det ser man först i efterhand. Just den kvalitativa sidan är lite svårare
att mäta. Men den är väldigt viktig så det är därför man har gjort de här
stickprovskontrollerna. Det skulle dock kunna göras mycket mer. Jag
vet inte riktigt hur man skulle göra och det verkar inte någon annan veta
heller. Det är mycket lättare att mäta produktionsmål än vad det är att
mäta kvaliteten. (Handläggare 13)
Ytterligare en handläggare berättar om kontakten mellan handläggaren och specialisten efter en sådan kvalitetskontroll, vilken tas genom
ett uppföljningsmöte mellan handläggaren och specialisten. På frågan
om enhetschefen är med på dessa möten, är svaret nej. Däremot är
enhetschefen, liksom ibland även specialisten, med på det årliga
85
Utmaningar med att realisera idén om lärande
medarbetarsamtalet med handläggaren. Då diskuteras bland annat
resultaten från kvalitetskontrollerna.
[Enhetschefen är] inte [med] uppföljningsmötet, men sedan får de ta del
av den informationen [från kvalitetskontrollerna] eftersom specialisten var
med på medarbetarsamtalet (Handläggare 1)
En annan intervjuperson beskriver mer ingående hur det går till när
en kvalitetskontroll ska göras. Ibland händer det att vissa ärenden
väljs ut slumpmässigt, medan urvalet i andra fall är något som diskuteras fram mellan chefen och specialisten (som också kan vara
beslutsfattare).
Vi har haft det så att man har suttit tillsammans med chef och specialist
eller beslutsfattare och tittat igenom vissa ärenden. Slumpvis utvalda eller
har man valt dem själv för att man tycker att det är ett intressant ärende,
för att se vad man har gjort bra och dåligt. (Handläggare 2)
I intervjumaterialet finns en variation gällande uppfattningen om
specialisterna, om de finns kvar i samma utsträckning som tidigare
eller om det är en grupp som minskas. Flera beskriver att de stickprovskontroller som specialisterna traditionellt gjort uppfattas som
positiva.
Det var det [specialisterna] gjorde förut. Jag blev stickprovskontrollerad
efter att ha jobbat här i två månader. De plockade fram några stycken
[ärenden] och gick igenom dem. […] De frågade om det var okej och
jag sade jättegärna. Jag tycker att det är jätteviktigt. [Vi gick igenom det
juridiska men] vi gick även igenom frågor som handlar om ”Vad har du
gjort för ställningstagande här och hur tänkte du här?”. Inget värderande
eller så, men vi förde en dialog så att man åtminstone fick reflektera en
gång till. (Handläggare 8)
Andra intervjupersoner menar att specialisterna finns kvar, men att
deras kvalitetsgranskande funktion håller på att försvinna och att de
stickprov som tidigare gjordes helt tagits bort.
[Fokus på kvalitet] har [minskat]. När jag började arbeta i Försäkringskassan gick specialisterna in i allas ärenden och gjorde slumpmässiga
urval och kollade så att man hade gjort rätt och talade sedan konstruktivt
om vad man skulle ha gjort annorlunda. Men det har försvunnit, det finns
ingenting sådant nu. På gott och ont för att det blev också mycket fåniga
saker som att man skulle sätta rätt rubriker till exempel. Då handlar inte
om att följa lagstiftningen, utan det blir mer att man ska följa processen
exakt i [detalj]. [Nu har specialisterna slutat med den kvalitetsgranskande
86
Utmaningar med att realisera idén om lärande
rollen], men jag skulle vilja få kritik – positiv och negativ återkoppling –
på hur mina ärenden faktiskt sköts. […] Specialisterna är kvar, men
[ställer man frågor till dem] får man oftast svaret att man själv ska läsa
på i vägledningen. Men det finns inte möjlighet att läsa på allting.
(Handläggare 5)
Specialister finns således kvar som roll, men den tycks i vissa delar
av verksamheten ha förändrats från kvalitetsgranskande roll till en
mer ”coachande”, med syftet är att få handläggarna själva att ta reda
på relevant information. En gång i veckan, beskriver flera intervjupersoner, håller även specialister, tillsammans med de försäkringsmedicinska rådgivarna, så kallade försäkringsmöten med teamen.
Några handläggare beskriver att specialisterna håller på att organiseras om från att ha varit utplacerade på lokalkontor till att placeras
regionalt i team.
Vi har en specialist på enheten. Men, nu kommer specialisterna organiseras i en egen enhet. Det kanske är bättre, men det kanske blir sämre med
tillgängligheten. […] Alla specialister ska nu sitta på ett ställe och har sin
egen chef. Tidigare har specialisterna alltid funnits på enheten och det är
ju bra på ett sätt för då kan man enkelt fråga dem. Det kanske blir sämre
tillgänglighet om de sitter någon annanstans. Man kan inte gå och fråga på
samma enkla sätt då. Man kan i och för sig skicka ett mejl. Jag vet faktiskt
inte riktigt [varför man gör denna omorganisation]. Någon tanke med det
måste det finnas. Jag tror många handläggare tycker att det kommer bli en
försämring därför at det blir mindre kontakt med specialisten och att man
personligen inte träffar dem på samma sätt som när man jobbar på samma
enhet. (Handläggare 13)
Handläggaren avslutar med att uttrycka en förhoppning om att antalet
specialister inte ska minska, eftersom det är en mycket uppskattad roll
och det beskrivs som ”väldigt viktigt att ha en back-up när det gäller
regelverket för att man ska kunna fatta rättssäkra beslut”.
Flera handläggare uttrycker slutligen en frustration över att det inte
görs kvalitativa uppföljningar, åtminstone inte i lika stor utsträckning
som tidigare, eller att det inte organiseras lärandetillfällen i tillräcklig
utsträckning. Situationen beskrivs inte heller ha blivit bättre av de
handläggare som upplever och beskriver att man på senare tid
minskat de stöd som tidigare fanns i form av seminarier där
anonymiserade ärenden diskuterades gemensamt.
87
Utmaningar med att realisera idén om lärande
För att vi ska göra rätt bedömningar och ta reda på rätt saker är det nog
sådana här ”lika-lika-övningar” [bra]. Jag tror det finns statistik som säger
att det inte har gett något utfall, men jag kan inte se hur vi ska kunna bli
lika om ingen går in och granskar i våra ärenden och säger ”Här har du
missat den här bedömningen och det här brevet kan man faktiskt inte
skicka ut så här”. (Handläggare 5)
En bärande idé med det teambaserade arbetssättet i Försäkringskassan
har varit en önskan om att få medarbetarna att känna sig bemyndigade
(empowered) genom att de får ett ökat utrymme att kunna påverka sitt
arbete. En viktig förutsättning för att detta ska kunna förverkligas är
att teamet får mer utrymme och frihet – och här spelar möjligheterna
till lärande en särskild roll. I detta avsnitt har därför lärandet i teamen
diskuterats. En inledande viktig förutsättning för att det önskade
lärandet kan ske är att medarbetarna har förståelse och kunskap om
vad teamarbete är och vad det innebär. Sammanställningen av det
empiriska materialet visar dock att teamen (det vill säga de handläggare och de chefer som intervjuats inom ramen för studien) endast i
mycket begränsad utsträckning har fått någon information eller någon
utbildning om vad det innebär att arbeta i team. Detta blir särskilt
intressant, eftersom den utbildning som alla medarbetare i Försäkringskassan har fått i lean varit mycket omfattande, medan utbildningen i team knappast verkar existera. Det kan vidare konstateras
att en hel del formaliserade former för kunskapsutbyte och lärande
beskrivs ha försvunnit samtidigt som handläggningsarbetet, vilket
beskrivits i tidigare avsnitt har blivit alltmer pressat. Det gör att tiden
för att lära av varandra har minskat. En del av den tid som tidigare
lades på olika läraktiviteter – antingen helt informella där handläggare frågar varandra eller sitter bredvid varandra för att lära sig hur
den andra arbetar till mer formaliserade lärtillfällen där team träffar
till exempel specialister och medicinska försäkringsmedicinska
rådgivare – har minskat till förmån för lean och team-aktiviteter och
möten.
När avsnittet sammanfattas kan det dock konstateras att det trots
allt existerar ett antal formaliserade former för lärande. Som handläggare verkar uppfattningen vara att man översköljs av mer eller
mindre generell information, och enligt handläggarna kan det vara
svårt att navigera och sortera ut den viktigaste informationen. I detta
sammanhang verkar specialisterna ha en särskilt viktigt roll, eftersom
de deltar i mer eller mindre formaliserade träffar med handläggare.
Specialisterna beskrivs tidigare ha haft en central roll i till exempel
88
Utmaningar med att realisera idén om lärande
kvalitetsgranskningen av handläggningen. Om de fortfarande har
en viktig roll råder det dock delade meningar om bland intervjupersonerna.
Mer informellt lärande sker till exempel genom att handläggare sitter
bredvid varandra för att lära och förstå hur andra arbetar med handläggningen. Att hinna med lärandet i teamet beskrivs dock som svårt.
Den hårda pressen på att handlägga ärenden gör att det egna lärandet
och teamets lärande lätt kommer i skymundan.
89
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultat- och social styrning
7 Autonomi och lärande i team: en
fråga om regel-, resultat- och social
styrning
Införandet av teambaserat arbete i Försäkringskassan gjordes i syfte
att minska detaljstyrningen och öka kundanpassningen. Som beskrivits ovan kan denna omorganisation betraktas som ett försök att
främja autonomi. Tanken med ökad autonomi i teamen är att teammedlemmarna tillsammans kan identifiera förbättringsmöjligheter
som främjar den önskade kundorienteringen och även öka sin kompetens genom att man lär av varandra. I det som följer fördjupas
diskussionen utifrån resultaten av den empiriska studien. Fördjupningen görs utifrån de tre former av styrning som beskrevs i teoriavsnittet, nämligen regel-, resultat och social styrning99. Syftet med
diskussionen är att utifrån två frågor analysera den styrning som
teamreformen faktiskt innebär i den praktiska vardagen för handläggare i deras arbete, och mer specifikt, hur reformen påverkar
förutsättningarna för autonomi och lärande. De två frågorna är: Hur
styrs handläggare i och med införandet av team i Försäkringskassan?
och ”Vad får införandet av team för konsekvenser handläggare?
7.1 Autonomi
Från den genomförda studien kan det konstateras att teamen har fått
ett ökat ansvar för sina resultat och sin produktion samt för planeringen och fördelningen av sitt eget arbete. Detta innebär således ett
minskat fokus på den formellt och hierarkiskt utövade resultatstyrningen utifrån detaljerade mål och mått. Även regelstyrningen som
beskrevs i kapitel 2 har, åtminstone i viss utsträckning, minskat.
99
Ouchi 1979; Merchant 1985.
91
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultat- och social styrning
Minskningen har bland annat skett genom att vissa regler blivit mer
flexibla och därmed inte lika detaljstyrande som tidigare. Det handlar
till exempel om regler och rutiner som anges i styrdokument och som
riktar sig mot enskilda handläggare i deras arbete med ärendehantering. Den ökade autonomi som handläggare upplever efter att de
standardiserade processerna har gjorts mer flexibla är emellertid inte
en konsekvens av omorganiseringen i team och hur teamen arbetar.
Personalrelaterade frågor som semesterplanering är vidare ett ansvar
som verkar ha tillfallit teamen i samband med styrreformen. Förutom
ansvar för teamets prestationer, som till viss del delas av teamet och
dess medlemmar, men som enligt intervjusvaren till stor del beskrivs
bäras av teamkoordinatorn, har teamen även fått ansvar för att ständigt förbättras. Därmed har handläggarna fått autonomi att själva vara
med och bestämma hur arbetet ska utföras och förbättras.
Av den empiriska beskrivningen framkommer emellertid också en
del andra aspekter, vilka inte lika entydigt pekar mot ökad autonomi
och flexibilitet. Parallellt med den mindre detaljerade styrningen av
handläggningsarbetet, den minskade chefsstyrningen av fördelning
av ärenden i teamen kombinerat med ett tydligt ansvar för resultat i
teamen, har en växande mängd regler, verktyg, rutiner och arbetssätt
parallellt utvecklats bland annat för arbetet med kontinuerliga förbättringar som är tänkt att drivas inom teamen. Förutom detta har inom
ramen för den övergripande lean-reformen även den nya rollen som
leancoach tillkommit, vilken syftar till att se till att leanarbetet fortskrider och utvecklas. Även om rollerna som både teamkoordinator
och leancoach inte haft som syfte att bli nya hierarkiska nivåer, har
det i praktiken i flera fall utvecklats så. Framför allt teamkoordinatorns arbete beskrivs i dessa termer, som en roll med mer ansvar än
övriga teammedlemmars och som ibland till och med liknas vid rollen
som ”minichef”. Vidare har den praktiska användningen av nya verktygen och arbetssätten för förbättringsarbetet i teamen kommit att
uppfattas som starkt detaljstyrande, det vill säga en ökad regelstyrning, även om ledningen inte formellt, i något dokument beslutat hur
det i detalj ska gå till. Slutligen uppfattas också ett tydligt krav på att
teammedlemmarna ska vara aktiva i att prestera förbättringsförslag,
vilket kan ses som en ökad resultatstyrning gällande förbättringsarbetet. Även om tanken inte har varit att leancoacher ska ta ett extra
ansvar för resultaten, beskriver intervjuade leancoacher att det i
praktiken har utvecklats så.
92
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultat- och social styrning
En konsekvens, som analysen av det empiriska materialet visar, är
att denna regelstyrning, åtminstone delvis, strider mot idén om ökad
autonomi och social styrning som önskades med styrreformen. Att det
blivit så beror på att handläggningsarbetet i praktiken styrs genom att
tydliga produktionsmål har satts upp utanför teamet, på grund av den
konstant höga pressen på handläggarna att producera ett visst antal
beslut i sina ärenden. Till de redan höga produktionsmålen läggs
dessutom krav på att teamen ska arbeta på ett förutbestämt sätt, till
exempel genom att ha teammöten minst en gång i veckan, prestera
förbättringsförslag med hjälp av blanketten A3 samt göra uppföljningsplaner och utvecklingsplaner. När det gäller de förbättringsförslag som teamen själva kan fatta beslut om, är det ett snävt
begränsat ansvar för hur arbetet läggs upp och fördelas. Det upplevs
även som frustrerande att arbetet med A3:or är mycket tidskrävande
och stjäl värdefull tid från själva handläggningsarbetet.
Det substantiella handläggningsarbetet kan däremot inte handläggarna i teamen ändra själva, eftersom det är något som styrs genom
centralt standardiserade processbeskrivningar. I de fall teamen
utvecklar ett förbättringsförslag gällande dessa, måste förslaget
skickas upp i hierarkin. Enligt flera intervjupersoner leder det till
frustration, eftersom denna arbetsgång tar lång tid. Flera intervjupersoner beskriver till och med att förslagen helt enkelt försvinner
och inte leder till någon förändring. Autonomin att påverka sitt eget
arbete genom förbättringsförslag upplevs därmed som starkt
begränsad.
Ytterligare av negativ konsekvens av teamreformen är att den skapar
otydlighet och frustration kring vad som egentligen belönas i handläggarnas arbete. Å ena sidan framhävs i det empiriska materialet att
handläggare enligt teamreformen bör se sig som en teammedlem och
belönas utifrån sin prestation i teamet och de mål som teamet sätter
upp. Å andra sidan finns några faktorer som försvårar här. För det
första beskriver de intervjuade att handläggningen är ett arbete som
organiserats individuellt, eftersom ett ärende i princip hanteras av
endast en handläggare. De beskriver också att mycket arbetstid ägnas
åt att genom telefonsamtal, brev och möten med de försäkrade och
andra söka efter kompletterande underlag för att de ska kunna fatta
beslut i ärendena. För det andra har Försäkringskassan ett belöningssystem som visserligen omfattar mer än bara produktionsmål men
som haft en stark slagsida till att belöna kvantitet i form av
93
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultat- och social styrning
producerade ärenden, snarare än andra faktorer som är av mer
kvalitativ och kollektiv art.
När den högsta ledningen nu organiserar om handläggningsarbete
till teamformat och samtidigt artikulerar en ökad betoning på lönekriterier som engagemang och ansvarstagande i och för det egna
teamet, uppstår emellertid vissa problem. Det är till exempel oklart
hur viktigt det är med den individuella prestationen i handläggningsarbetet. Oklarheten förstärks av att det visat sig vara svårt att mäta
flera av de andra lönekriterierna, vilket gör att kriterierna upplevs
som svåra att väga in i det underlag som används vid lönerevisioner.
Flera intervjupersoner uttrycker också en frustration över att de inte
uppfattar en tydlighet i hur chefer ska bedöma aspekter som solidaritet i teamet, kvalitet i deras handläggningsarbete eller hur teammedlemmar bidrar till att öka kundvärde. Svårigheterna uppfattas
bero på mätproblem och operationaliseringsproblem men också på
det faktum att chefer flyttats runt i verksamheten och därmed inte har
någon djupare kunskap om det handläggningsarbete de för tillfället är
chef över.
En annan negativ konsekvens är att det tycks finnas en ojämvikt
inom teamen gällande de nya ansvarsuppgifterna som åläggs teamen.
Flera beskrivningar vittnar om att det ofta är teamkoordinatorn som
i praktiken tar på sig ett extra ansvar för teamets resultat. I de fall
där teamet också har en leancoach är det ofta denna person som i
praktiken tar på sig ett extra ansvar för att teamet ska producera
förbättringar enligt den leaninspirerade verktygslåda som har
utvecklats centralt för detta. Det tunga och delvis oönskade ansvar
som medarbetare med båda dessa roller ger exempel på handlar
dessutom om personal- och arbetsmiljöansvar, som egentligen är ett
chefsansvar men som i vissa situationer verkar överföras på teamen.
Det tycks således uppstå oklarheter om var gränsen ska gå mellan
teamens och chefernas ansvar.
Försäkringskassan som arbetsplats karaktäriseras av att vara i ständig
förändring; många handläggare beskriver att omorganisationer har
avlöst varandra under många år, vilket skapat en “stressad” organisation. Förutom de många omorganisationerna beskrivs arbetet också
föränderligt genom den politiska styrningen som innebär att det ofta
kommer regelförändringar inom socialförsäkringen. Dessa förändringar sprids till exempel via särskilda informationsmeddelanden,
som handläggaren måste ta hänsyn till i sitt handläggningsarbete. Det
94
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultat- och social styrning
finns, som nämnts, många exempel i det empiriska materialet på att
medarbetare betraktar Försäkringskassan som en organisation som
ständigt och jämt reformeras, vilket verkar skapa en trötthet och en
skepsis till nya förändringar. Detta i kombination med de mycket
höga krav på att snabbt handlägga ärenden som handläggarna
upplever och beskriver gör att många förhåller sig avvaktande
och skeptiska till nya förändringar. Sammantaget gör den höga
arbetsbelastningen i kombination med ständiga förändringar att
handläggarna söker olika strategier för att hantera sin vardag. Vissa
beskriver att de sänker sin ambitionsnivå och ibland tar “den enklaste
vägen”, det vill säga att fatta positiva beslut, eftersom dessa vanligen
inte behöver motiveras eller kontrolleras lika utförligt som negativa
beslut. Andra beskriver att de blir “resistenta” mot organisationsförändringar och endast anpassar sig ytligt till dem för att i stället
jobba på “som vanligt”. Införandet av teambaserat arbete och motivationen kring det i Försäkringskassan behöver således förstås i ljuset
av alla de reformer och förändringar som ägt rum tidigare i verksamheten. Dessa försvårar, som McHugh m.fl.100 påpekar, implementeringen av teambaserat arbete på så sätt att det finns risk för att en del
av medarbetarna redan från början är negativt inställda till, eller
likgiltiga inför, en förändring. Det gäller oavsett förändringens
potential.
Som tagits upp i den empiriska beskrivningen händer det dessutom
under perioder att det teambaserade arbetet på olika sätt nedprioriteras eller helt sätts ur spel för att man ska kunna hantera produktionsproblem som uppstår exempelvis under semestertider eller när
det uppstår kapacitetsbrist på andra enheter och i andra delar av verksamheten, vilket teamet måste hjälpa till att lösa. Dessa situationer
minskar förutsättningarna för teamens autonomi och möjligheterna att
styra sig själva och uppfattas av en hel del handläggare som frustrerande, vilket inte beror på bristande solidaritet i teamet, utan på att
dessa avbrott ofta på ett abrupt sätt hindrar teamets planering och
arbete.
100
McHugh m.fl. 2001.
95
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultat- och social styrning
7.2 Lärande
En viktig tanke med det teambaserade arbetssättet i Försäkringskassan är att det ska gynna lärande mellan handläggare. Genom
att använda sig av varandras kompetenser förväntas handläggarna
i teamen utveckla sig själva och sin kompetens och i förlängningen
också verksamheten genom att utföra kontinuerliga förbättringar i
teamet. De tre ledorden för handläggarnas arbete, ”Jag vill, jag kan
och jag får”, rymmer denna förväntan, som också kan tolkas som
nyckeln till flexibilitet och kundanpassning.
En viktig förutsättning för att skapa möjligheter till lärande är
att medarbetarna har förståelse och kunskap om vad teamarbete är
och vad det innebär. Det empiriska materialet visar dock att teamen
endast i begränsad utsträckning upplever sig ha fått underlag eller
utbildning om teamarbete. Denna uppfattning finns, trots att ambitioner om detta uttrycks i interna dokument och trots att den utbildning som alla medarbetare i Försäkringskassan har fått i lean varit
mycket omfattande. Även om teamen anser sig ha fått otillräckliga
grunder har det gjorts försök att arbeta på ett annorlunda bland vissa
team, där man lär av varandra genom att arbeta i par med svåra fall
eller med för teamet obekanta typer av fall. Av analysen av det empiriska materialet framgår således att upplevelsen av införandet och
implementeringen av teambaserat arbete i Försäkringskassan tangerar
de ”fel” som Hackman101 identifierar vid implementering av team.
Ett av dessa ”fel” är att teamet får utarbeta riktlinjerna för teamarbetet, trots att de saknar nödvändigt organisatoriskt stöd och tillräckliga resurser för att arbeta i team. Ett annat är att man tar för givet
att teammedlemmarna har den kompetens som krävs för att arbeta i
team.
Som framgår ovan upplever handläggarna att de, trots den gedigna
leanutbildning de flesta har fått, inte får tillräckligt organisatoriskt
stöd i form utbildning kring hur de kan och ska arbeta i team. Vidare
upplever handläggarna att ledningen, både de närmaste cheferna och
ledningen på högre hierarkiska nivåer till exempel på huvudkontoret,
tar för givet att handläggare redan har de färdigheterna som behövs
för att arbeta i team eller att dessa färdigheter inte behövs.
101
Hackman 1994.
96
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultat- och social styrning
Speciellt vid implementeringen av lean är arbetet i team också nära
förknippat med praktiken om ständiga förbättringar, en praktik som
är både regelstyrd och formell. Detta gäller även i Försäkringskassan.
Ett fåtal handläggare gav under intervjuerna exempel på förändringsförslag som lett till implementering av förändringar i det dagliga
arbetet. Detta uppfattas positivt men det skyms av en hel del frustration kring hur processen dit har sett ut. Exempelvis upplever många
att den regelstyrning och de krav på formalisering som är sammankopplade med förbättringsarbetet inte bara är resurskrävande. De
framkallar också ett motstånd mot att utveckla förbättringsförslag –
det upplevs helt enkelt som alltför omständligt och tidskrävande.
Detta motstånd kan även kopplas till upplevelsen att förslagen sällan
får genomslag utan bara ”försvinner upp i hierarkin” utan någon
återkoppling.
Som flera handläggare uttryckte det under intervjuerna, upplever
de att kraven på det regelstyrda arbetet med ständiga förbättringar av
arbetets organisering är så höga att de minskar utrymmet för diskussioner om mer substantiella aspekter av handläggningsarbetet, vilka
upplevs viktiga för teammedlemmarna. Den ökade fokuseringen på
procedurer och hur dessa kan förbättras genom kontinuerliga förbättringspraktiker riskerar med andra ord motverka mer informella
aspekter av lärandet via bland annat diskussioner och lärande kring
specifika ärenden och deras kvalitetssäkring. Detta uttrycks av handläggarna exempelvis genom en önskan om att återinföra organiserade
samtal och övningar med specialister. Sådana möten och samtal samt
andra organiserade former för kunskapsutbyte och lärande har enligt
de intervjuade försvunnit eller åtminstone minskat kraftigt under
senare år.
Informellt lärande praktiseras dock fortfarande, till exempel
genom att handläggare sitter bredvid varandra för att lära och förstå
hur andra arbetar med handläggningen. Samtidigt utförs sådana
lärandeaktiviteter i en kontext, som upplevs ha blivit alltmer pressad.
Att hinna med lärandet i teamet beskrivs följaktligen som svårt,
eftersom pressen på att handlägga ärenden är så hård. Det egna och
teamets lärande beskrivs som att det lätt kommer i skymundan. Som
handläggare verkar uppfattningen vara att man översköljs av mer eller
mindre generell information och handläggarna beskriver därför att
det kan vara svårt att navigera och sortera ut den viktigaste informationen. I detta sammanhang verkar specialisterna återigen ha en
97
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultat- och social styrning
särskilt viktigt roll, eftersom de deltar i mer eller mindre formaliserade träffar med handläggare där de kan förklara och diskutera
förändringar i försäkringen. Specialisterna beskrivs tidigare ha haft en
central roll i till exempel kvalitetsgranskningen av handläggningen,
enligt de intervjuade handläggarna. Om de fortfarande har en viktig
roll i detta sammanhang råder det dock delade meningar om. Några
menar att de fortfarande genomför kvalitetsgranskning av enskilda
ärenden, medan andra beskriver att denna verksamhet sedan några år
helt har upphört.
7.3 Balansen mellan olika former av styrning
I termer av de olika former av styrning som beskrevs i kapitel 2
visar intervjuerna att teambaserat arbete, som här förstås som en form
social styrning, både kan begränsas och möjliggöras av Försäkringskassans regel- och resultatstyrning. I likhet med den organisation som
Procter och Radnor102 studerade, visar fallet i Försäkringskassan att
teambaserat arbete riskerar att hindras eller åtminstone begränsas av
trycket från resultatstyrningen, som dock samtidigt kan fungera som
en förenande faktor för teamen. Regelstyrningen har dock minskat
i vissa avseenden men samtidigt har nya regler tillkommit via praktiken om kontinuerliga förbättringar, vilket upplevs som begränsande
när det gäller lärandet i andra mer informella former.
Införandet av teambaserat arbete innebär såväl i teorin som i praktiken att man som ledning (både som närmaste chef och ledning på
högre hierarkiska nivåer), åtminstone till viss del, måste göra avkall
på regel- och resultatstyrning för att skapa utrymme för social
styrning. Emellertid, som noterats i teoriavsnittet, så innebär själva
idén om att införa teambaserat arbete en utmaning, eftersom det oftast
handlar om att införa styrning uppifrån och ned längs organisationens
hierarki. Detta gäller även i Försäkringskassan. Det är ingen enkel
uppgift att förändra en befintlig kultur, inte minst när förändringen
handlar om en hierarkiskt beslutad styrningsreform som innebär att
personer med lednings- och stödfunktioner måste förändra sitt sätt att
arbeta och då kan uppleva att deras formella inflytande minskar. En
annan utmaning för ledningen ligger i att inte detaljstyra förändringsarbetet i alltför hög grad och därmed minska den faktiska autonomin,
102
Procter och Radnor 2014.
98
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultat- och social styrning
eftersom syftet med reformen är att öka handläggarnas autonomi och
därmed deras möjligheter till lärande och ökad flexibilitet till gagn för
kunderna.
Att införa ökad social styrning på detta sätt kan således snarare karaktäriseras som regelstyrning men även till viss del resultatstyrning. Det
framgår exempelvis av ledorden i handläggarnas arbete som presenterats ovan, nämligen ”Jag vill, jag kan och jag får”. Medan ”jag vill”
syftar på handläggarens personliga engagemang i sitt arbete, pekar
”jag kan” på vikten av lärande i arbetet för att utveckla de egna och
teamens kunskaper om arbetet. ”Jag får” hänvisar slutligen på att
arbetet i Försäkringskassan görs inom ramen av Försäkringskassan
och den styrning som där utövas. Att medarbetarna styr sitt team och
sig själva är med andra ord acceptabelt men bara om det är sanktionerat. Utan sanktion från närmaste chef och från ledningen på högre
hierarkiska nivåer skulle det i stället innebära motstånd. Å ena sidan
införs alltså lean och teambaserat arbete i Försäkringskassan genom
en tydlig formell och hierarkisk styrning (regel- och resultatstyrning)
– den högsta ledningen inför detta och medarbetarna i organisationen
har inget annat val än att följa och anpassa sig till förändringarna.
Å andra sidan vill man från den högsta ledningens sida åstadkomma
en förändring som dock inte på ett enkelt sätt kan införas med hjälp
av den formella och hierarkiska styrningen utan som handlar om en
förändrad kultur, det vill säga en ökad grad av social styrning.
Försäkringskassan hamnar, precis som alla andra organisationer,
i detta sammanhang i ett dilemma – hur kan en förändrad kultur mot
en minskad grad av vertikal detaljstyrning och ökad autonomi för
handläggarna i syfte att åstadkomma en ökad grad av kundanpassning, införas genom formell, hierarkisk styrning, utan att den uppfattas motverka syftet att minska den auktoritativa styrningen som
man önskar lämna? Dilemmat ligger således i att öka den sociala
styrningen, som ska skapa förutsättningar för medarbetarna att i viss
mån kunna styra sig själva medan chefer på samtliga hierarkiska
nivåer fortfarande styr verksamheten. Den nya styrningen som då
krävs innebär ett mer stödjande ledarskap, vilket i den gjorda studien
visat sig innebära flera utmaningar.
De olika styrningsformer som utövas samtidigt i Försäkringskassan
(och i alla organisationer) öppnar således upp för ytterligare en viktig
aspekt av styrning, nämligen styrningen av styrningen eller metastyrning, som går ut på att styra den kombination av olika styrnings-
99
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultat- och social styrning
former som används i organisationen. Det är möjligt att kombinera de
tre formerna av styrning som diskuteras i denna rapport men det finns
samtidigt en risk för att de kan komma i konflikt med varandra och
ibland begränsa varandra. Styrningen av dem implicerar således en
strävan efter en balans mellan dem, en balans som inte nödvändigtvis
innebär lika mycket av varje form av styrning utan en kombination
som fungerar i den specifika situationen. 103
Balansen mellan de olika styrningsformerna kan illustreras i form av
en triangel (se figur 1, nedan), där hörnen utgörs av de tre olika styrningsformerna regelstyrning, resultatstyrning och social styrning, som
sammantaget karaktäriserar organisationens styrning. Formen och
mittpunkten (balanspunkten) bestäms av styrkan eller graden av varje
enskild form av styrning.
Figur 1
Styrning av styrning – en fråga om balans mellan olika
former av styrning
Resultatstyrning
Social styrning
Regelstyrning
De olika formerna av styrning utgör inte nödvändigtvis motsatser
men de kan, precis som analysen av empirin visar, fungera som
möjliggörande eller begränsande gentemot varandra. Att bestämma
mål för ett teams produktion betyder exempelvis också att teamets
autonomi samtidigt minskas och tvärtom. Att fastställa arbetssättet
för förbättringar, det vill säga att i praktiken styra med regler och
procedurer, innebär en begränsning av teamets autonomi och möjligheter till lärande. Å andra sidan kan regelstyrning och resultatstyrning
också ge möjligheter till ökad autonomi och ökat lärande på så sätt
103
Jfr Holmgren Caicedo m.fl. 2014.
100
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultat- och social styrning
att till exempel målstyrning, givet ett anpassat belöningssystem, kan
fungera som en förenande faktor för teamet, som därmed får förutsättningar att sträva mot en gemensam teamprestation i stället för en
individuell.
Den specifika karaktären på handläggarnas arbete, som i mångt
och mycket har beskrivits av de intervjuade som ett individualiserat
arbetssätt, riskerar åtminstone delvis motverka förutsättningarna för
teamarbete och utveckling av social styrning inom teamen. Med
hänsyn till att mötet mellan handläggare och den försäkrade till stora
delar beskrivs ske i form av möten mellan en enskild handläggare
och en försäkrad blir den enskildas autonomi och möjligheter till
lärande också viktiga i detta sammanhang. Som framgår av figur 2
(nedan) både begränsas och möjliggörs individens möjligheter att
agera i all den styrning som de i olika former är föremål för. Som
beskrivits ovan karaktäriseras Försäkringskassan som arbetsplats som
är i ständig förändring, vilket innebär att nya former av regelstyrning
resultatstyrning och social styrningen ständigt utvecklas och påverkar
individen i sitt arbete. Som framgår av de empiriska kapitlen beskriver många handläggare att de många omorganisationer som under
åren avlöst varandra har skapat en “stressad” organisation. Till detta
kommer de många regelförändringar som beror på den politiska styrningen och som Försäkringskassan och därmed handläggaren måste
ta hänsyn till i sitt arbete. Dessutom, som många handläggare
beskriver, är arbetsbelastningen på Försäkringskassan konstant hög,
och tidvis mycket, hög, vilket begränsar den enskilda handläggarens
möjligheter att vara flexibel och att lära och utveckla sig själv.
Figur 2
Individens autonomi och möjligheter till lärande i en
organisatorisk kontext
Individens autonomi
Individens möjligheter till
lärande
Resultatstyrning
Social styrning
Regelstyrning
101
Autonomi och lärande i team: en fråga om regel-, resultat- och social styrning
Den höga arbetsbelastning och de ständiga förändringar som
handläggarna i Försäkringskassan har att förhålla sig till innebär
i förlängningen att olika strategier används för att hantera vardagen.
Sådana strategier kan vara sänkta ambitionsnivåer i form av att ta
“den enklaste vägen”, motstånd och likgiltighet. Detta kan hänföras
till handläggarnas upplevda grad av kontroll över sin arbetssituation,
det vill säga till graden av autonomi i arbetet och möjligheterna till
lärande, vilka alltså både begränsas och möjliggörs av de tre nämnda
styrningsformerna. Den enskildas upplevelse av autonomi och
möjligheter till lärande återfinns i kombinationen mellan olika
styrningsformer och är också ett resultat av detta, vilket illustreras
i figur 2.
102
Att styra genom team – utmaningar och slutsatser
8 Att styra genom team – utmaningar
och slutsatser
Bilden, som framträtt genom analysen av det empiriska materialet,
visar en komplexitet av styrningens praktik. Även om det i rapporten
indikeras att både autonomin och möjligheterna till lärande har ökat
i viss utsträckning, så visar resultaten också att flera av försöken att
öka handläggarnas autonomi och lärande – eller ökad social styrning,
enligt terminologin inom styrningsmekanismer – var svåra att
realisera och till och med förhindrades.
Slutsatserna från studien av införandet av ett teambaserat arbetssätt
i Försäkringskassan görs genom en diskussion i termer av ett antal
utmaningar utifrån ett styrningsperspektiv. Det är dock viktigt att
betona att forskargruppen har identifierat flera positiva aspekter med
införandet av team i Försäkringskassan. Eftersom teamreformen i
Försäkringskassan fortfarande är att betrakta som en ny reform i en
mycket stor verksamhet, vars implementering med nödvändighet tar
tid, är det vidare rimligt att vissa av de utmaningar som presenteras
nedan kan komma att korrigeras med tiden. Förhoppningen är att
Försäkringskassan utifrån presentationen av ett antal utmaningar
relaterat till teamreformen, kan få ett underlag för att kunna vidareutveckla och förhoppningsvis korrigera en del av det som analysen
av det empiriska materialet har visat.
8.1 Att våga släppa taget?
Att införandet av team innebär ett antal utmaningar är inte något som
är unikt för Försäkringskassan. All styrning får konsekvenser och
innebär utmaningar av olika slag. Det visar både tidigare forskning
och föreliggande studie. Bland annat innebär själva idén i grunden
103
Att styra genom team – utmaningar och slutsatser
en utmaning ur ett styrningsperspektiv. Det beror på att det handlar
om att införa styrning uppifrån och ned längs organisationens hierarki
trots att styrförändringen baseras på en idé om att enskilda medarbetare och teamen själva på eget initiativ ska ta ett ökat ansvar för
styrningen. Å ena sidan vill Försäkringskassan få till en kulturförändring, där medarbetare tar ansvar och till exempel fyller nya styrningsbegrepp med eget innehåll, samtidigt som medlemmarna i det
enskilda teamet inte kan välja om lean, och därmed också team, är
något som passar just dem. Detta är intressant ur ett styrningsperspektiv och det ter sig aningen paradoxalt i och med att ledningen i
Försäkringskassan vill åstadkomma en kulturförändring genom att
”beställa” och styra den uppifrån. Det betyder att Försäkringskassan,
precis som andra organisationer, hamnar i det dilemma som beskrevs
tidigare i rapporten. Dilemmat handlar om hur en förändrad kultur,
som ska gå mot en minskad grad av vertikal detaljstyrning och ökad
autonomi för handläggarna i syfte att åstadkomma en ökad grad av
kundanpassning, kan införas genom formell, hierarkisk styrning, utan
att den uppfattas motverka syftet att minska den auktoritativa styrning
man önskar lämna?
Studien bekräftar denna utmaning och visar att införandet av en teambaserad organisation innebär att detaljstyrningen tilltar, trots uttalade
ambitioner om motsatsen. Ledningen i Försäkringskassan ger uttryck
för en tydlig inriktningsförändring, där bland annat detaljstyrningen
av handläggarnas arbete ska minska. Detta realiseras genom bland
annat större utrymme vad gäller om, hur och när möten med de försäkrade ska hållas, och möjligheter att fördela ärenden inom teamen
och möjligheter för teamen att anpassa arbetstider och bevilja kortare
ledigheter. Teamreformen har alltså både genererat ökad flexibilitet
och större autonomi för det enskilda teamet. Denna nyvunna frihet
behöver dock ställas i relation till det omständliga och detaljerade
system som utvecklats för arbetet med ständiga förbättringar, vilket
beskrivs ta värdefull tid från själva handläggningsarbetet. Över huvud
taget beskrivs att tiden för arbete med kvalitetsfrågor och innehållsliga aspekter av handläggningsarbetet har minskat till förmån för
möten kring administrativa göromål och arbete med ständiga förbättringar. Denna utvecklingstrend, i kombination med en generellt stor
förändringströtthet bland dem som forskargruppen intervjuat, gör att
intresset och viljan att bidra till förändringsarbetet har påverkats i en
negativ riktning.
104
Att styra genom team – utmaningar och slutsatser
8.2 Precisering av nya roller och relation till
etablerade roller
Ett annat exempel på en utmaning, som är relaterad till införandet av
team och som har identifierats i det empiriska materialet, handlar om
chefernas sätt att styra. En del chefer fortsätter att styra på samma sätt
som före teamreformen. Men i den nya styrningen förväntas de anta
en mer coachande roll. Det är en roll som inte alla chefer känner sig
bekväma i och därför finns det risk för att de att fortsätter styra på
samma sätt som tidigare. Över huvud taget kan en slutsats dras kring
att chefens roll i den nya teambaserade styrningen är oklar. Det tycks
emellanåt uppstå oklarheter om var gränserna ska dras mellan vad ett
team har ansvar för och vad chefen har ansvar för.
Relaterat till detta är införandet av nya organisatoriska kategorier,
till exempel teamkoordinatorn. Det visar sig tydligt att denna nya roll
i praktiken medför ett stort ansvar både för själva teamets välbefinnande och för dess resultat. Därför kan införandet av dessa roller i
praktiken ses som en ökad hierarkisering, även om det inte var
ledningens syfte. Införandet av denna nya roll har även den bidragit
till att chefens roll blivit mer oklar. En annan utmaning är förverkligandet av rollen som ordinarie teammedlem, eftersom det finns nya
förväntningar på teammedlemmarna. Förväntningarna handlar om
medlemmarnas ansvarstagande för att uppnå produktionsmålen, men
det finns också andra aspekter som konflikthantering och gränsdragningar gällande teamets och andras ansvar. För att detta ska
fungera krävs utbildning och resurser. Den gjorda studien visar
emellertid att alla intervjuade handläggare upplever att de visserligen
har fått en omfattande utbildning om lean som ideologi och verktygslåda men de upplever inte att de har fått tillräcklig kompetensutveckling gällande teamarbetet och de utmaningar som uppstår med detta.
8.3 Det individuella eller det kollektiva
arbetet?
En annan typ av utmaning handlar om svårigheterna att förändra
ett individuellt baserat arbete till mer kollektivt. Införandet av teamreformen innebar en övergång från att styra och leda medarbetare
utifrån ett individperspektiv till att styra och leda medarbetare som
en del av ett team med gemensamt satta mål. Föremålet för styr-
105
Att styra genom team – utmaningar och slutsatser
ningen har alltså genom denna styrreform förändrats – från enskilda
individer till grupper av individer. Detta visar sig dock vara något
som inte är helt okomplicerat att genomföra. Några exempel på denna
problematik, som lyftes fram i presentationen av studiens resultat,
handlar om svårigheter att införa ett belöningssystem som ska fokusera på teamet och inte på individen. Försök att förändra det praktiska
arbetet med belöningar har gjorts även före den studerade perioden,
men intervjuerna som gjorts med handläggare för denna studie bekräftar att det fortfarande finns en misstro mot att belöningssystemet
och dess praktik verkligen ska förändras framöver. Man frågade sig
om det kanske ändå kommer att vara det tidigare belöningssystemet,
som kommit att utvecklas till att främst premiera individuella prestationer, som trots allt kommer att gälla. En aspekt som bidrar till denna
misstro, är att många chefer som arbetar närmast teamen har flyttats
runt i verksamheten under en studerade perioden. Det har gjort att
många upplever att den närmaste chefen inte känner dem och ibland
inte heller har en djupare förståelse för det arbete som bedrivs i
teamen som chefen styr över. Det verkar alltså finnas utmaningar
både vad gäller själva utvecklandet av ett nytt belöningssystem och
tilltron till det. Vad som ska mätas och belönas och hur ska detta gå
till, är frågor som både medarbetare och chefer på olika nivåer ställer
sig.
8.4 Ojämn arbetsbelastning skapar sårbarhet
En annan aspekt som kan relateras till förändringen från en individuellt fokuserad styrning till en teambaserad styrning handlar om
handläggarnas höga arbetsbelastning liksom om avbrott i teamarbetet
på grund av säsongsvariationer som finns i verksamheten. Alla team
och teammedlemmar som intervjuats vittnar om en konstant, hög
arbetsbelastning. Några team försökte inledningsvis organisera sig så
att alla teammedlemmar arbetade i alla ärenden vilket är ett uttalat
mål som lyfts fram både i den leanbaserade forskningen och i Försäkringskassans tillämpning. Men eftersom detta inte upplevdes som
gynnsamt, valde teamen att omorganisera sig igen och åter arbeta
utifrån ett mer specialiserat arbetssätt, som innebär att olika medarbetare specialiserar sig på olika typer av ärenden. Det innebär att
den teambaserade organiseringen, som var tänkt att leda till ökat
106
Att styra genom team – utmaningar och slutsatser
lärande inom teamen, inte alltid har kunnat realiseras på grund av
handläggarnas konstant hårda arbetsbelastning.
Det finns vidare flera exempel på att teamstrukturen utgör en sårbar
konstruktion i Försäkringskassan. Till exempel beskrivs det i tidigare
kapitel hur team plötsligt måste rycka in för att hjälpa andra team.
Dessa brandkårsliknande utryckningar gör att teamets egen planering
åsidosätts på grund av ”order” från överordnade chefer. Det innebär
i sin tur att den autonomi som teamet har fått, åtminstone tillfälligt,
dras in. Vidare beskrivs att teamstrukturen delvis eller helt åsidosätts
under till exempel semestertider. Studien visar att avsaknaden av
utbildning i vad teamarbete, i kombination med pressen på handläggarna att snabbt handlägga ärenden, innebär att de beskriver att
tillräckliga resurser inte tillhandahålls för att uppnå de mål som lyfts
fram. Detta gäller i synnerhet lärande generellt, både informellt
genom samarbete mellan teammedlemmar och formellt genom
team- och förbättringsmöten.
8.5 Avslutning
Ett övergripande sätt att formulera resultaten av teamreformen i
Försäkringskassan är att reformen i viss mån uppfyllde sitt syfte, det
vill säga att skapa en mer effektiv och kundpassad men också mindre
byråkratisk (regelstyrd), verksamhet. Samtidigt visar analysen att
reformen skapade ett antal oförutsedda konsekvenser som till
exempel ökad formalisering och byråkratisering samt begränsad
autonomi för teamen att själva bestämma över planeringen, genomförandet och lärandet genom den egna kvalitetssäkringen av sitt
arbete.
Tillsammans med de utmaningar som diskuterats i detta kapitel visas
i rapporten att handläggningsarbetets individuella, komplexa och till
stor del lagstyrda karaktär, som kännetecknar såväl Försäkringskassan som andra offentliga organisationer, kan begränsa möjligheterna till att Försäkringskassan uppnår de önskade fördelarna med
teambaserat arbete. De redovisade resultaten bidrar därmed mer
specifikt med fördjupade kunskaper om både styrningens karaktär
och kontextens betydelse för möjligheterna att styra genom ett
teambaserat arbetssätt.
107
Referenser
Referenser
Ahrens, T. & Chapman, C. (2002): The structuration of legitimate
performance measures and management: day-to-day contests of
accountability in a U.K. restaurant chain. Management Accounting
Research, Vol. 13, pp. 151–171.
Andersson, F., Bergström, T., Bringselius, L., Dackehag, M.,
Karlsson, T. S., Melander S. och G. Paulsson (2011): ”Crossroads for
organizations: A study of recent changes at the Swedish Social
Insurance Agency”, Nordic Organisation Studies, 13(4), s. 53–76.
Anthony, R.N. & Govindarajan, V. (2000): Management Control
Systems. (10th international edition). New York, NY: McGraw-Hill
Irwin.
Barker, J.R. (1993): Tightening the iron cage: Concertive control in
self-managing teams. Administrative Science Quarterly, 38, pp. 408–
437.
Batt, R. (1999): Work organization, technology and performance in
customer service and sales, Industrial and Labor Relations Review,
52(4), pp. 539–564.
Berry, A.J., Broadbent, J. & Otley, D. (1995): The domain of
organizational control. In A. J. Berry, J. Broadbent & D. Otley (eds.),
Management Control: Theories, Issues and Practices, London:
Macmillan.
Blomquist, T. & Packendorff, J. (1998): Ekonomisk styrning för
förändring – En studie av ekonomiska styrinitiativ i hälso- och
sjukvården, Handelshögskolan vid Umeå Universitet, Institutionen
för Företagsekonomi.
109
Referenser
Boland, R.J. & Pondy, L.R. (1983): Accounting in organizations: a
union of natural and rational perspectives, Accounting, Organizations
and Society, 8, pp. 223–234.
Clive, E., Otley, D. & Merchant, K. (2004): Accounting for
Management Control. London: Thomson.
Cohen, S.G., Ledford, G.E. & Spretitzer, G.M. (1996): A Predictive
Model of Self-Managing Work Team Effectiveness, Human
Relations, 49(5), pp. 643–676.
Cohen. S. & Ledford. G. (1994): The Effectiveness of Self-Managing
Teams: A Quasi-Experiment. Human Relations, 47(1), pp. 13–43.
Cooper, D. (1981): A Social and organizational view of management
accounting, i Bromwich, M. & Hopwood, A. (red.), Essays in British
Accounting Research, London: Pitman.
Davila, T. (2000): An empirical study on the drivers of management
control system s design in new product development, Accounting,
Organizations and Society, 25, pp. 383–409.
Dekker, H.C. (2004): Control of inter-organizational relationships:
evidence on appropriation concerns and coordination requirements.
Accounting, Organizations and Society, 29, pp. 27–49.
Delbridge, R., Lowe, J. & Oliver, N. (2000): Worker autonomy in
lean teams: Evidence from the world automotive components
industry. In S. Procter & F. Mueller (Eds.) Teamworking. London:
Macmillan, pp. 125–42.
Delbridge, R., Tumbuil, P. & Wilkinson, B. (1992): Pushing back the
Frontiers: Management Control and Work Intensification under
JIT/TQM Factory Regimes, New Technology, Work and Employment,
7(2), pp. 97-106.
Etzioni, A. (1961): A Comparative Analysis of Complex
Organizations. New York: Free Press.
Försäkringskassan (2012a): Sammanfattning av intervjuer med
medarbetare inom pilotverksamheten om teambaserat ledarskap,
2012-12-13.
Försäkringskassan (2012b): Slutrapport rörande ledning, resultat- och
målstyrning inom NFC, deluppdrag 1, 2012-12-27.
110
Referenser
Försäkringskassan (2012c): Teambaserat ledarskap, 2012-12-17.
Försäkringskassan (2012d): Uppdragsbeskrivning rörande ledning,
resultat- och målstyrning inom NFC, Deluppdrag 1, 2012-06-14.
Försäkringskassan (2012e): Uppdragsdirektiv rörande ledning,
resultat- och målstyrning inom NFC, 2012-05-23.
Försäkringskassan (2012f): Workshop Teambaserat ledarskap, 201212-03.
Försäkringskassan (2013a): Försäkringskassans
planeringsanvisningar 2013.
Försäkringskassan (2013b): Power-Point underlag, juni 2013.
Försäkringskassan (2014a): Aktuell organisation:
Myndighetsgemensam, Yrkesroll: Chef, 2014-10-17.
Försäkringskassan (2014b): Internrevisionsrapport – Omsättning av
den strategiska inriktningen, utkast 2014:X.
Försäkringskassan (2014c): Årsredovisning 2014.
Försäkringskassan (2015a): Arbetsordning för Försäkringskassan
fr.o.m. den 27 mars 2015. Intern föreskrift. 2005: 01, Version 7.9.
Försäkringskassan (2015b): Modellbeskrivning Teambaserat
arbetssätt ledarskap och daglig styrning. Internt dokument daterat
2015-01-29.
Försäkringskassan (2015c): Uppföljning av omsättning av den
strategiska inriktningen 2015. Power-point underlag. Utkast. Ett
uppdrag utfört av TNS Sifo på uppdrag av Försäkringskassan. 201505-11 Version 2.
Försäkringskassan (Odaterat, a): Teambaserat arbetssätt – Förslag på
information/utbildning inför införande, Odaterat.
Försäkringskassan (Odaterat, b): Teambaserat ledarskap som en del
av ”systemet” ledning och styrning, Odaterat.
Försäkringskassan (Odaterat, c): Utvecklingsinsatser kopplat till ett
kontinuerligt Teambaserat arbetssätt, Power-point underlag, Odaterat.
Gaffikin, M.J.R. (1994): Scientific Theory Construction in
Accounting, i Gaffikin, M.J.R. (red.) Contemporary Accounting
Thought, Prentice Hall, pp. 7–27.
111
Referenser
Giddens, A. (1979): Central Problems in Social Theory. London:
Macmillan.
Giddens, A. (1984): The Constitution of Society. Outline of the
Theory of Structuration. Cambridge: Polity Press.
Graham, L. (1995): On the Line at Subaru-Isuzu. Ithaca, NY: ILR
Press.
Hackman, R. (1994): Trip wires in designing and leading
workgroups, The Occupational Psychologist, 23, pp. 3–8.
Holmgren Caicedo, M., Mårtensson, M. & K. Tamm Hallström
(2014): Identifiering av parallella styrmodeller och deras olikheter –
en studie av styrningens komplexitet. Rapport 2014:2. Stockholm,
Akademin för Ekonomistyrning i Staten (AES) vid Stockholms
Universitet.
Holmgren Caicedo, M., Mårtensson, M. & Tamm Hallström, K.
(2013): New public management: På jakt efter den perfekta
styrningen. I Hasselbladh, H. & Holmqvist, M. (Red.)
Företagsekonomin och samhället, Studentlitteratur.
Hopwood, A.G. (1996): Looking across rather than up and down: on
the need to explore the lateral processing of information. Accounting,
Organizations and Society, 21, pp. 589–590.
Hörnqvist, L. (2013): Som viskleken. En studie av styrning och
införandet av lean på Försäkringskassan. Masteruppsats. Stockholms
universitet, Statsvetenskapliga institutionen.
Johanson, U. & Skoog, M. (2007): Verksamhetsstyrning – för
utveckling, förbättring och förändring. Lund, Liber.
Johansson, R. (2007/1992): Vid byråkratins gränser: om
handlingsfrihetens organisatoriska begränsningar, Arkiv Förlag/A-Z
förlag.
Kreiner, K. (1995): In search of relevance: Project Management in
Drifting Environments. Scandinavian Journal of Management, 11,
pp. 335–346.
Langfield-Smith, K. & Smith, D. (2003): Management control
systems and trust in outsourcing relationships. Management
accounting research, 14(3), pp. 281-307.
112
Referenser
Laughlin, R.C. (1987): Accounting systems in organizational
contexts: a case for critical theory, Accounting, Organizations and
Society, 12, pp. 479–502.
Lindholm, C. (2010): Styrning mot samverkan och styrning av
samverkan – en studie av närvårdprojektet i Uppsala Län. FoU
rapport 2010/8. Företagsekonomiska institutionen, Uppsala
Universitet.
Macintosh, N. & Scapens, R. (1990): Structuration theory in
management accounting. Accounting, Organizations and Society,
Vol. 15, Nr. 5, pp. 455–477.
McHugh, M., O’Brien, G. & Ramondt, J. (2001): Finding an
alternative to bureaucratic models of organization in the public sector,
Public Money & Management, 21, pp. 35–42.
Melander, S. (2013): Kassakultur i förändring – Samspelet mellan
organisationskultur och administrativa reformer på
Försäkringskassan. Lund: Lunds universitet.
Merchant, K. (1985): Control in Business Organizations. London:
Pitman.
Mueller, R, Procter, S. & Buchanan, D. (2000): Teamworking in its
Context(s): Antecedents, Nature and Dimensions, Human Relations,
53(11).
Ouchi, W.G. (1979): A conceptual framework for the design of
organizational control mechanisms, Management Science, 25(9), pp.
833–848.
Pontusson, J. (1990): The Politics of New Technology and Job
Redesign: A Comparison of Volvo and British Leyland, Economic
and Industrial Democracy, 11, pp. 311–336.
Procter, S. & Mueller, F. (2000): Team-working: strategy, structure,
systems and culture. In Procter, S. & Mueller, F. (Eds), TeamWorking (Macmillan Business, London).
Procter, S. & Radnor, Z. (2014): Teamworking under Lean in
UK
public services: lean teams and team targets in Her Majesty's
Revenue & Customs (HMRC), The International Journal of Human
Resource Management, 25(21), pp. 2978-2995.
113
Referenser
Proposition (2003/04:69): Regeringens proposition 2003/04:69. En ny
statlig myndighet för socialförsäkringens administration.
Puxty, A.G. (1993): The social and organizational context of
management accounting, San Diego, CA: Academic Press.
Rice, A.K. (1958): Productivity and Social Organization. London:
Tavistock.
Rinehart, J., Huxley, C. & Robertson, D. (1997): Just Another Car
Factory? Ithaca, NY: ILR Press.
Roberts, J. & Scapens, R. (1985): Accounting systems and systems of
accountability – understanding accounting practices in their
organisational contexts. Accounting, Organizations and Society, Vol.
10, Nr. 4, pp. 443–456.
Roethlisberger, F.J. & Dickson, W.J. (1939): Management and the
worker. Cambridge: Harvard University Press.
Salem, M., Lazarus, H. & Cullen, J. (1992): Developing selfmanaging teams: structure and performance, Journal of Management
Development, 11(3), pp. 24–32.
Sandberg, A. (1995): Enriching Production: Perspectives on Volvo's
Uddevalla Plant as an Alternative to Lean Production. Aldershot:
Avebury.
Scott, W.R. (1995): Institutions and Organizations. London: Sage.
Sewell, G. (1998): The discipline of teams: the control of team-based
industrial work through electronic and peer surveillance,
Administrative Science Quarterly, 43, pp. 397–428.
Spreitzer, G., Susan, M., Cohen, G. & Ledford, Jr. G.E. (1999):
Developing Self- Managing Work Teams in Service Organizations.
Group and Organization Management, 24, pp. 340–366.
Sundstrom, E. McIntyre, M., Halfhill, T. & Richards, H. (2000):
Workgroups: from the Hawthorne studies to work teams of the 90s
and beyond, Group Dynamics, 4, pp. 44–67.
Thompson, P. & Wallace, T. (1996): Redesigning Production through
Teamworking: Case Studies from the Volvo Truck Corporation',
International Journal of Operations and Production Management,
16(2), pp. 103–118.
114
Referenser
Tinker, A.M., Merino, B.D. & Neimark, M.D. (1982): The normative
origins of positive theories: ideology, and accounting thought,
Accounting, Organizations and Society, 7, pp. 167–200.
Trist, E.L. & Bamforth, K.W. (1951): Some Social and Psychological
Consequences of the Longwall Method of Coal-Getting, Human
Relations, 4(1), pp. 3–38.
Valsecchi, R., Wise, S., Mueller, F. & Smith, C. (2012): The practice
of teamwork in health industry call centres, Employee Relations,
34(3), pp. 288–305.
Whittington, R. (1992): Putting Giddens into action: Social Systems
and Managerial Action. Journal of Management Studies, Vol. 29, Nr.
6, pp. 693–712.
Willmott, H. (1987): Studying managerial work: a critique and a
proposal. Journal of Management Studies, Vol. 24, Nr. 3, pp. 249-–
270.
Womack, J., Jones, D, & Roos, D. (1990): The machine that changed
the world. New York: Rawson Associates.
115
isf
INSPEKTIONEN FÖR
SOCIALFÖRSÄKRINGEN
adress Box 202, 101 24 Stockholm besöksadress Fleminggatan 7
telefon 08 58 00 15 00 fax 08 58 00 15 90 e-post [email protected] webb www.inspsf.se
ISBN 978-91-88098-13-9