kvantifiering av hinder för energieffektivisering

KVANTIFIERING AV HIN DER FÖR ENERGIEFFEKT IVISERING
Sweco har på uppdrag av Näringsdepartementet kvantifierat hinder som gör att energieffektivisering inte kommer till stånd samt
energieffektiviseringspotentialen i olika
sektorer.
Analysen visar att hindren för energieffektivisering är betydande, och att den
samhällsekonomiska potentialen vida
överstiger nuvarande energieffektiviseringsåtgärder. Genom intervjuer och expertpaneler har storleken på hinder för
energieffektivisering skattats. Förutsatt att
hindren går att överbrygga på ett kostnadseffektivt sätt bör därför styrmedelskatalogen
förändras och vidareutvecklas. Kostnaden
för styrmedel 2010-2013 bedöms vara liten
i jämförelse med den samhällsekonomiska
potentialen. Därmed finns både utrymme
och behov av att komplettera nuvarande
styrmedelsportfölj.
Några aspekter som Sweco vill lyfta som
viktiga att ta i beaktning generellt är att:
i.
ii.
iii.
iv.
Icke-internaliserade externa effekter bör
i högre grad internaliseras. Dock behövs
hänsyn tas till internaliseringsgrader i
andra konkurrerande länder. Detta i
syfte att inte snedvrida marknader och
riskera carbon leakage.
Risk för snedvridning av konkurrens bör
beaktas vid all form av styrmedelsutformning. Detta gäller konkurrens inom
branscher, mellan branscher och för
Sveriges konkurrenskraft gentemot övriga världen.
Fokus för styrmedelsutformning inom
respektive målgrupp bör ligga på att
”lägga krut på” de hinder som anses angelägna att åtgärda, vilket även kopplar
till hindrens storlek.
Aktörernas ägandeform varierar, och
ofta behövs olika kommunikationssätt
för att styrmedel ska få avsedd verkan
för de olika aktörerna inom en målgrupp.
memo04.docx 2013-06-14
1 (7)
Sweco AB
v.
vi.
vii.
Bedömningar bör göras huruvida en
prissignal inte påverkar målgruppen eftersom prissignaler inte når fram (exempelvis på grund av Asymmetrisk information) eller ifall detta beror på att målgruppen inte är priskänslig (exempelvis
eftersom energikostnaderna ändå är en
liten del av totala kostnader). Om det
sistnämnda är fallet bör andra former av
insatser än prissignaler användas, om
det bedöms finnas samhällsekonomiskt
värde i att dessa målgrupper energieffektiviserar.
Policyinstabilitet åtgärdas genom att de
styrmedelsutformningar som görs och
hur de kommuniceras har en medvetenhet om att Policyinstabilitet bör undvikas.
Hindren samspelar med varandra, således behövs olika typer av styrmedel således behövs för att nå resultat. En flexibilitet i utformningen av styrmedlen bör
finnas, där styrmedlen kan utvärderas
och förbättras kontinuerligt. Detta måste
dock göras på ett sätt som inte ger upphov till ytterligare upplevd Policyinstabilitet hos aktörerna.
Ett effektivt utnyttjande av resurser,
inklusive energi, utgör grunden för ekonomisk tillväxt och en hållbar utveckling. Om externaliteter inte prissätts, kommer dessa hindra en optimal resursfördelning på en fri marknad och därmed leda till
marknadsmisslyckande. Genom att tilldela
äganderätter eller prissätta externaliteter
genom införandet av skatter, avgifter, regleringar eller subventioner kan effekter bli
internaliserade av marknaden och incitament till en mer effektiv resursfördelning
därmed skapas.
memo04.docx
2 (7)
KVANTIFIERING AV HINDER FÖR
ENERGIEFFEKTIVISERING
Generella ekonomiska styrmedel (såsom
skatter) som syftar till att internalisera
negativa externa effekter behöver kompletteras med andra typer av styrmedel.
Detta om prissignalen inte slår igenom fullt
ut eller är otillräcklig för att skapa en samhällsekonomiskt effektiv energianvändning.
Hinder som finns i de olika sektorerna kan
göra att prissignalen inte når fram. Om
målgruppen har låg total energianvändning
eller är mycket prisokänslig kan detta också
påverka.
Ett antal energieffektiviseringsåtgärder
som kan förefalla privatekonomiskt eller
företagsekonomiskt lönsamma genomförs inte idag. Gapet mellan dagens energieffektivitet och det som förefaller lönsamt
brukar kallas energieffektiviseringsgapet
och relaterar till ”ingenjörspotentialen” - de
åtgärder som med en relativt enkel investering-besparingsberäkning visar lönsamhet.
Att alla dessa åtgärder inte realiseras kan
dels bero på marknadsmisslyckanden och
dels på andra hinder.
Hindren kan vara av olika karaktär och
många gånger medför de faktiska kostnader att överbrygga. Dessa kostnader
kan ibland innebära att energieffektiviseringsåtgärden inte längre är lönsam. En del
aspekter av hinder kan åtgärdas av staten
på ett effektivt sätt, exempelvis genom statens skalfördelar, andra inte. De hinder som
beaktats i denna studie är Asymmetrisk
information, Kunskap och osäkerhet om ny
teknik, Transaktionskostnader, Begränsad
rationalitet, Organisatoriska hinder, Finansiella hinder samt Policyinstabilitet. En litteraturgenomgång har genomförts där Sweco
kunnat konstatera att få tidigare ansatser
har gjorts att kvantifiera hinder för energieffektivisering.
I syfte att kunna kvantifiera hindren har
intervjuer och expertpaneler genomförts
med aktörer inom de olika sektorerna
bebyggelse, industri och transport.
Dessa är indelade i undergrupper, totalt sju
stycken sektorer. Tillsammans motsvarar
dessa sju sektorer cirka 88 procent av Sveriges totala energianvändning. Deltagare i
intervjuer och expertpaneler har individuellt
kvantifierat respektive hinder och beskrivit
på vilka sätt hindren tar sig uttryck i dennes
sektor. Hindren är olika betydelsefulla för
de olika sektorerna; ett hinder kan ha allt
ifrån marginell till stor betydelse i jämförelse
mellan sektorerna.
Ingenjörspotentialen definieras i denna
studie som summan av alla tekniskt
möjliga
energieffektiviseringsåtgärder
med ett positivt ekonomiskt nuvärde
med en given kalkylränta. Både rena
investeringar och förbättrad förvaltning, till
exempel effektiv drift av fastigheter, logistikplanering för godstransporter etcetera
ingår. I figuren visas den uppskattade ingenjörspotentialen för energieffektivisering
per sektor. Den sektor som använder störst
mängd energi i Sverige är den energiintensiva industrin. I den sektorn finns också den
största energieffektiviseringspotentialen sett
i absoluta tal.
Kontorslokaler
Godstransporter (väg, spår)
Övrig tillverkande industri
Flerbostadshus
Småhus (inkl fritidshus)
Persontransporter (väg, spår)
Energiintensiv industri
0
80
120
160
Varav potential år 2030
TWh/år
Källa: Sweco, 2014
Bedömd
energieffektiviseringspotential
(ingenjörspotential) år 2030, samt förväntad
spontant realiserad energieffektivisering till
år 2030 visas nedan.
Kontorslokaler
Godstransporter (väg,
spår)
Övrig tillverkande
industri
Flerbostadshus
Småhus (inkl fritidshus)
Persontransporter (väg,
spår)
Energiintensiv industri
0
10
20
30
40
TWh/år
Total potential år 2030
Även inom transportsektorn finns stora
potentialer, särskilt inom persontransporter.
40
Bedömd energianvändning år 2030
Varav spontant realiserad potential år 2030
Källa: Sweco, 2014
Energiintensiv industri, har även den
högsta förväntade spontant realiserade
energieffektiviseringen. I och med att
sektorn är just energiintensiv finns en tydlig
koppling till konkurrenskraft vid effektivisering av sektorns energianvändning. Gällande fastighetssektorn ses stora skillnader
mellan dess delsektorer. Detta beror främst
på variation i ägarstruktur.
memo04.docx
3 (7)
KVANTIFIERING AV HINDER FÖR
ENERGIEFFEKTIVISERING
En större andel av potentialen inom persontransporter än inom godstransporter förväntas realiseras spontant. De potentialer som
finns genom överflytt från väg till cykel eller
kollektivt åkande, är särskilt slagkraftiga
eftersom skillnaden i energianvändning per
nytta är mycket stor mellan väg och spår.
Till de sju hinderkategorier som har
kvantifierats i studien tillkommer den
energieffektivisering som hindras av
externa kostnaders otillräckliga internaliseringsgrad. Dessa ingår inte i det pris
som kunden idag möter, och såldes inte i
den potential som förefaller företagsekonomiskt lönsamt. Om externa kostnader för
produktion och användning av energi inte är
internaliserade är detta något som sänder
fel prissignal vad gäller önskvärd nivå av
energieffektivisering i samhället, och såldes
något som hindrar energieffektivisering.
Externa kostnader för elanvändning,
värmeproduktion och transporter har
beaktats. Studien finner att externa kostnader för elanvändning idag är internaliserade i sin helhet. För de flesta elanvändare kan de negativa externa effekterna
sägas vara överinternaliserade. För elanvändare med stora skattelättnader, såsom
energiintensiv industri, indikerar resultaten
att dessa inte bär sina externa kostnader
för elanvändning. Studiens resultat indikerar vidare att värmeproduktions negativa
externa effekter har en sammanvägd internaliseringsgrad på cirka 65 procent.
Vad gäller persontransporter är de negativa
externa effekterna ifrån flyg internaliserade,
men inte för övriga fordon (37-92 procent).
För godstransporter är internaliseringsgraden 30-74 procent beroende på fordonstyp.
memo04.docx
4 (7)
KVANTIFIERING AV HINDER FÖR
ENERGIEFFEKTIVISERING
Några hinder sticker ut i respektive sektor som mer betydelsefulla än andra,
dock kan sägas att hindren samspelar i
princip i alla sektorer. Asymmetrisk information, Kunskap och osäkerheter om ny
teknik, Transaktionskostnader samt Organisatoriska hinder faller alla ut som det
mest betydande hindret i åtminstone en
sektorkategori. Figuren nedan visar den
bedömda storleken per hinder för sektorerna.
Policyinstabilitet
Finansiella hinder
Organisatoriska hinder
Begränsad rationalitet
Transaktionskostnader
Kunskap, osäkerhet om ny teknik
Asymmetrisk information
0
2
4
6
8
10
12
TWh
Energiintensiv industri
Flerbostadshus
Lokaler - kontor
Persontransport
Övrig industri
Småhus
Godstransport
Källa: Sweco, 2014
Det är inte enbart hindrens storlek som
avgör huruvida det är angeläget för staten att dem åtgärda eller inte. Även statens rådighet över hindret, risken att snedvrida konkurrens (mellan branscher eller
inom branscher), Sveriges konkurrenskraft,
möjlighet att åtgärda hindret kostnadseffektivt och möjlig energibesparing bör beaktas.
Bedömning av angelägenheten att åtgärda
respektive hinder har gjorts för varje sektor.
De hinder som bedöms mest angelägna
att åtgärda är Kunskap och osäkerhet
om ny teknik samt Policyinstabilitet.
Även negativa externa effekter bedöms
angeläget att åtgärda, givet att detta inte får
andra betydande negativa effekter. Dennas
angelägenhetsgrad har dock inte kvantifierats. I figurerna nedan är hindren Kunskap
och osäkerhet om ny teknik samt Policyinstabilitet plottade mot storleken på hindren i TWh för respektive sektor.
Den nuvarande styrmedelsportföljen
bedöms inte adressera hindren i tillräckligt stor utsträckning. Det finns idag få
styrmedel som riktar sig mot energiintensiv
industri och godstransporter, medan flera
adresserar bebyggelsen. Speciellt sektorn
energiintensiv industri har en stor energieffektiviseringspotential som borde kunna
realiseras i högre utsträckning än idag, om
styrmedel gentemot denna sektor utformas
på rätt sätt. De flesta av styrmedlen har
inte heller gett tillräckliga påvisbara effekter.
För ett antal av dessa styrmedel handlar
det om att det inte har gått tillräckligt lång
tid sedan styrmedlet implementerades för
att kunna mäta effekter. Det finns vidare ett
antal aspekter som bör tas i beaktning vid
utformning av styrmedel inom bebyggelse,
industri respektive transporter.
Storlek på hinder TWh
Kunskap & osäkerhet om ny teknik
Bebyggelse
Det finns idag ett flertal etablerade styrmedel inom bebyggelse. Det framtida
arbetet
med
styrmedelsutformning
gentemot bebyggelsen bör ta sin utgångspunkt i dessa.
ii. För småhusägare och bostadsrättsföreningar behövs informationsinsatser för
att minska Transaktionskostnader och
Kunskap och osäkerhet om ny teknik.
Dock finns en svårighet att nå ut till
dessa, främst givet målgruppens stora
spridning och antal. En prioritering kan
behöva göras av vilka som kan nås på
ett kostnadseffektivt sätt.
iii. Informationsinsatser och en mer välutvecklad energitjänstemarknad kan reducera Asymmetrisk information i kontorslokaler.
i.
Angeläget att åtgärda
Energiintensiv industri
Persontransport
Småhus
Flerbostadshus
Övrig industri
Godstransport
Lokaler - kontor
Storlek på hinder
Policyinstabilitet
Angeläget att åtgärda
Energiintensiv industri
Persontransport
Småhus
Flerbostadshus
Övrig industri
Godstransport
Lokaler - kontor
Källa: Sweco, 2014
memo04.docx
5 (7)
KVANTIFIERING AV HINDER FÖR
ENERGIEFFEKTIVISERING
iv.
v.
Eftersom de installationer som görs i
fastigheter har lång livslängd är det naturligt att aktörer är riskaverta. Hindret
Kunskap och osäkerhet om ny teknik
kan delvis minskas genom demonstrationer av teknik.
Förbättrad uppföljning och tillsyn av
befintliga lagkrav som BBR och Miljöbalken är ett sätt att säkerställa likabehandling genom en effektiv och rättssäker myndighetsutövning som skapar mer
lika
förutsättningar
för
aktörer.
Industri
För övrig tillverkande industri bedöms att
en vidareutveckling av dagens styrmedel kan nå resultat i målgruppen, medan energiintensiv industri bedöms behöva ytterligare styrmedel.
ii. Kunskap och osäkerhet om ny teknik är
ett hinder för energieffektiviseringar,
speciellt i den energiintensiva industrin
som upplever en stor risk med att göra
ändringar processen eftersom detta
kan äventyra produktionen. Ett sätt att
sänka företagens upplevda risk kan
vara genom demonstrationsprojekt av
ny teknik, som leder till ökad kunskap
om tekniken. Ett annat sätt skulle
kunna vara att skapa incitament för företagen, vilket leder till att fler tycker att
det är värt att ta risken.
iii. Övrig tillverkande industri har högre
Transaktionskostnader än energiintensiv industri för att komma till stånd med
energieffektiviseringar. En välfungerande energitjänstemarknad kan då
vara det verktyg som sänker Transaktionskostnader och behovet av att avsätta mer resurser internt.
iv.
v.
i.
memo04.docx
6 (7)
KVANTIFIERING AV HINDER FÖR
ENERGIEFFEKTIVISERING
vi.
Swecos utvärdering visar att Organisatoriska hinder och Begränsad rationalitet är betydande. Dessa är dock
svåra för staten att ha rådighet över.
Detta är både av praktiska skäl (hur
kan staten delta i ett företags beslutsfattandeprocess) och av principiella
skäl (risk för snedvridning av marknaden om staten hjälper några mer än
andra).
Dessa hinder kan delvis nås indirekt –
det kan det vara aktuellt med styrmedel
av mer incitamentskaraktär för att ”sätta
bollen i rullning” i företagen. Det tidigare styrmedelet PFE medförde i sin
utformning en överbryggning av vissa
organisatoriska hinder som ledningens
engagemang, och även att resurser
anställdes för att arbeta med energieffektiviseringar.
Mer kunskap behövs om beteenderelaterade organisatoriska hinder då dess
potential bedöms vara stor.
Transporter
Transportsektorn
energieffektivisering
sker genom minskat transportbehov,
överflytt mellan transportslag eller
energieffektivare fordon.
ii. Det finns idag en begränsad transparens mellan transportköpare och den
aktör som i slutändan utför transporten.
Offentliga aktörer skulle kunna vara föregångare i att efterfråga mer energieffektiva transporter, givet att detta bedöms ha ett samhällsekonomiskt värde
på sikt.
iii. Övergång från väg till andra färdslag
kan främjas genom medveten stadsplanering.
i.
iv.
Studien påvisar att det som hindrar privatpersoner att köpa energieffektivare
1
personbilar ofta är en kombination av
osäkerhet om teknik respektive den politiska utvecklingen. Den tekniska osäkerheten bedöms till stor grad hanteras
av marknaden själv (tillverkare och
återförsäljare av bilar). Därför bedöms
att staten istället bör utforma styrmedel
som skapar incitament för privatpersoner (och företag som köper företagsbilar) att köpa energieffektivare personbilar trots de associerade riskerna.
v.
Att reglerna kring fjärrtransporter (delvis
kopplat till den utbredda cabotageverksamheten) brister i kontroll av efterlevnad försämrar ytterligare incitamenten
för aktörer (i detta fall främst åkerier) att
vara energieffektiva.
Ett antal specifika styrmedelsförslag har
även tagits fram av Sweco. Dessa visas i
tabellen nedan och utgör en översikt av de
styrmedel rapporten rekommenderar.
Typ av styrmedel
Sektor
Administrativa
■ Uppföljning BBR
Informativa
Ekonomiska
FoU
■ Förbättrad infospridning resultat EM:s
nätverk
Flerbostadshus
Lokaler
■ Uppföljning BBR
■ Utnyttja LOU och befintliga nätverk
för att främja avtal som minskar
asymmetrisk information
■ Uppföljning BBR
Småhus
Energiintensiv
tillverkande
■ Utveckla tillsynsarbetet
■ EKR stärks
■ Öka kännedom om EM:s hemsida,
■ Vidareutveckla energimärkning hus
■ Kompetenshöjning – via branschorganisationer, ledningskurser
■ Nätverksarbete flera ledningsnivåer,
internationellt arbete, riskhantering
■ Kombinera tillsyn och
främjandearbete
■ Främja energitjänstemarknaden
■ Nätverksarbete stödprocesser,
beteende och riskhantering
industri
■ Trafikverket ansvarig myndighet för
Person-
nätverk
■ Främja energitjänstemarknaden
testresultat etcetera.
industri
Övrig
■ Främja energitjänstemarknaden
■ EKR stärks samt uppsöker BRF:er
■ Etablera kompetenscentrum
■ Förbättrad infospridning resultat EM:s
cykelinfrastruktur
■ Mer medveten fysisk planering
■ Ta bort EKR transporter
transporter
Gods-transporter
■ Förbättrad kontroll av fjärrtrafik
■ Använd LOU till att främja
■ Bonus-malus-system
■ Incitament för early-adopters
■ Momsreduktion bilpooler
■ Skatteväxling dieselbilar
■ Mer medveten fysisk planering
energieffektiva transporter
1
Incitament försöker vanligtvis skapas för att främja
försäljningen av miljövänliga bilar. Detta kan vara
förknippat med energieffektivare bilar (exempelvis
elbilar), men inte alltid. Då denna studie fokuserar på
energieffektivitet används detta begrepp genomgående i studien.
memo04.docx
7 (7)
KVANTIFIERING AV HINDER FÖR
ENERGIEFFEKTIVISERING