Post- och telestyrelsen
Datum
Sidnr
2015-02-27
1 (6)
Handläggare
Per Hemrin
[email protected]
Tel: 08-504 522 47
Referens
Tillhör objekt
Hk JR 57-4/2013
Ert datum
Er referens
2015-01-26
14-13006
Remiss av förslag till föreskrifter om driftsäkerhet
Sammanfattning av TeliaSoneras synpunkter
Det uppkopplade samhället ställer stora krav på driftsäkra telenät. TeliaSonera satsar betydande
resurser för att bygga och driva nät med hög driftsäkerhet. PTS förslag till
driftsäkerhetsföreskrifter är i många delar i linje med TeliaSoneras egna riktlinjer och normer.
TeliaSonera anser dock att föreslagna krav vad gäller batteribackup för mobilbasstationer är
oproportionerliga och leder till en utveckling mot en kortsiktig detaljerad reglering som hämmar
en långsiktig dynamisk utveckling mot förbättrad driftsäkerhet och minskad miljöpåverkan.
•
De ökade kraven på batteribackup leder till miljardkostnader för branschen utan att ge
påtagligt bättre driftsäkerhet i mobilnäten men drar undan resurser från andra åtgärder för
ökad driftsäkerhet, tex. utveckling av nya miljövänliga alternativ, samt bredbandsutbyggnad.
•
De ökade kraven på batteribackup låser in marknaden i en teknisk lösning som bygger på
ökad användning av miljöfarliga blybatterier. Därmed hindras en utveckling mot en
långsiktigt hållbar telekomindustri.
•
De ökade kraven på batteribackup bygger inte på en tillräckligt omfattande och grundlig
utredning.
TeliaSonera föreslår att PTS nu begränsar föreskrifterna till riktlinjer för driftsäkerhetsarbete med
fokus på processer och rutiner för t.ex. riskanalys och kontinuitetsplanering. PTS och branschen
bör sedan ha en fortlöpande dialog om driftsäkerhetsfrågor utifrån de erfarenheter som erhålls
från PTS incidentrapportering och utvecklingen av nya alternativ för reservkraft. Därvid
analyseras behov av eventuella ytterligare, mer detaljerade, föreskrifter utifrån en gemensam
utvärdering av hur nya krav i praktiken kommer att påverka driftsäkerheten med utgångspunkt
från rapporterade incidenter. Detta för att säkerställa att ekonomiska resurser satsas på åtgärder
som är långsiktigt hållbara och som verkligen resulterar i en påtagligt ökad driftsäkerhet.
TeliaSonera vill också uppmana PTS att ta ytterligare initiativ för att elbolagen ska tillhandahålla
säker eldistribution t.ex. genom att prioritera installation av markförlagda elledningar till
mobilsajter samt att elbolagen vid elavbrott prioriterar återställandet av elförsörjning till
mobilbasstationer och andra teleanläggningar.
Organisationsuppgifter
TeliaSonera AB
Stab Juridik, Regulatoriska frågor
123 86 FARSTA
Säte: Stockholm
Org.nr: 556 103-4249
Besöks- och postadress
Vitsandsgatan 9
FARSTA
Kontaktinformation
Tel vx: 90 100
Fax: 08-568 394 06
www.teliasonera.com
Sidnr
2 (6)
Datum
2015-02-27
Referens
Hk JR 57-4/2013
Inledning
Post- och telestyrelsen (PTS) har givit TeliaSonera tillfälle att yttra sig över förslag till föreskrifter
om driftsäkerhet och därtill hörande konsekvensutredning samt upphävande av PTS allmänna råd
(PTSFS 2007:2) om god funktion och teknisk säkerhet samt uthållighet och tillgänglighet vid
extraordinära händelser i fredstid.
Driftsäkra telekommunikationsnät är viktiga för samhället. TeliaSonera anser att hög
driftsäkerhet också är ett viktigt konkurrensmedel för teleoperatörer. TeliaSonera har en mycket
stor erfarenhet av att bygga och driva telenät. Vi har satsat och satsar framgent betydande
resurser för att tillhandahålla TeliaSoneras kunder telekommunikationer med hög driftsäkerhet.
PTS förslag till driftsäkerhetsföreskrifter är i många delar i linje med TeliaSoneras egna riktlinjer
och normer. På en punkt leder dock PTS förslag till en orimlig balans mellan kostnader och nytta.
Det gäller kraven på reservkraft avseende mobila kommunikationstjänster (22 §), där PTS förslag
bedöms leda till kostnader för branschen på miljardnivå. TeliaSonera kan inte se att kraven kan
motiveras utifrån PTS utredning. TeliaSonera föreslår därför att 22 § stryks och att PTS under de
närmaste åren utvärderar de driftsincidenter som rapporteras till PTS för att senare eventuellt
göra en ny bedömning baserat på ett mer omfattande och bättre underlag. Samtidigt kan den
pågående utvecklingen inom batteriteknikområdet tas tillvara, en utveckling som ställer i utsikt
att dagens svårt miljöbelastande teknik med blybatterier kan fasas ut.
En nyckelfråga i sammanhanget är hur man på bästa sätt ska allokera de finansiella medel som en
teleoperatör beslutar ska användas för investeringar (Capex). Ökade investeringar för vissa
driftsäkerhetsåtgärder kommer att leda till minskade investeringar på andra områden, t.ex.
bredbandsutbyggnad eller andra, mer verksamma, driftsäkerhetsåtgärder. Det är därför olyckligt
om PTS utfärdar föreskrifter som innebär kostsamma krav som inte bidrar till påtagligt bättre
driftsäkerhet men leder till mindre bredbandsutbyggnad.
I det följande utvecklar vi grunderna för vår uppfattning gällande reservkraft för
mobilkommunikation. Därefter lämnar vi vissa ytterligare synpunkter på PTS förslag.
PTS krav för reservkraft för mobila kommunikationstjänster är oproportionerliga
Vid en genomgång av PTS förslag till driftsäkerhetsföreskrifter framkommer att kravet på en
timmes reservkraft i tätorter med över 8000 invånare samt fyra timmars reservkraft på övriga
platser ”sticker ut” i förhållande till övriga föreslagna krav. Vi talar här om investeringskostnader
som ligger på en mycket hög nivå, för TeliaSonera flera hundra miljoner kronor och för branschen
i sin helhet uppskattningsvis på miljardnivå. Att påföra branschen kostnader i den
storleksordningen kräver ett utomordentligt gediget underlag.
Sidnr
3 (6)
Datum
2015-02-27
Referens
Hk JR 57-4/2013
I PTS konsekvensutredning konstateras att ”nyttan med kravet överskrider kostnaderna”. Hur
denna slutsats dragits framgår dock inte på ett tydligt sätt. PTS hänvisar till allmän statistik för
strömavbrott men har ingen analys av hur strömavbrotten påverkar mobiltelenäten. Enligt
TeliaSonera måste nyttan med att genomföra så stora investeringar analyseras betydligt mer
ingående. I vilken grad skulle driftsäkerheten ha förbättrats om PTS krav gällt nu? Vilka mer
betydande incidenter skulle inte inträffat om vi idag hade haft fyra timmars reservkraft istället för
de två timmar som TeliaSonera idag tillämpar på platser utanför tätort? Från TeliaSoneras sida
kan vi inte se att rapporterade incidenter i någon nämnvärd utsträckning beror på brister i
reservkraft på mobila basstationer. Vi har även tittat på PTS egen rapport ”Risk- och
sårbarhetsanalys för sektorn elektronisk kommunikation” (PTS-ER-204:28) och inte heller där
finns stöd för att ökad batteritid i mobilbasstationer skulle leda till avgörande förbättringar av
driftsäkerheten. De händelser som där redovisats som avser elavbrott som berör mobila
kommunikationstjänster (händelse 3.1-3.4) förefaller inte kopplade till batteritid. Och det
konstateras också i rapporten att 112-trafik kunde gå via andra operatörers nät och därför
bedömdes störningarna ha medfört ”obetydliga konsekvenser för samhället”. Att påföra
branschen miljardkostnader för att eventuellt gardera sig mot störningar med ”obetydliga
konsekvenser för samhället” är enligt vår uppfattning inte en rimlig hushållning med begränsade
resurser.
TeliaSonera vill vidare framhålla att utökad batterikapacitet kommer att få miljömässiga
konsekvenser i och med ökade mängder blybatterier. PTS har i konsekvensanalysen angivit att
man valt att göra övergångsregler på fem år för att minska dessa konsekvenser.
Miljöbelastningen kommer dock totalt att öka eftersom den totala volymen blybatterier ökar
med PTS förslag, detta då något mer miljöanpassat alternativ i dagsläget saknas. Dessutom är
utbytestiden för batterier normalt åtta år vilket innebär att en femårig övergångstid leder till att
vi kommer att tvingas till förtida batteribyten vilket i sig leder till ökad miljöbelastning. Detta för
att kunna säkerställa en god batterikvalitet i hela beståndet. TeliaSonera vill i detta sammanhang
framhålla att redan idag utgör blybatterier en stor miljöbelastning. Från statsmakternas sida finns
också mål om att bly och kadmiumanvändningen ska fasas ut. För att på sikt ge möjlighet till mer
energieffektiva och miljömässiga reservkraftslösningar planerar TeliaSonera att tillsammans med
externa leverantörer/aktörer under 2015-2018 genomföra försök med nyutvecklad
bränslecellsbaserad teknik som på sikt kan komma att helt förändra dagens reservkraftslösningar
och kraftigt minska behovet av blybatterier. Vi bedömer att om försöken blir lyckade så kan
kommersiella lösningar finnas på marknaden inom 5-7 år.
PTS bör därför avvakta med krav på utökad reservkraft för mobilkommunikationsnät och under
de närmaste åren samla in mer statistik över orsakerna till störningar i mobilnäten för att få ett
gediget underlag för att bedöma om de krav som PTS nu föreslår verkligen kommer att få en
effekt som kan motivera de höga kostnaderna för investering och drift, och då vid en tidpunkt när
mer miljövänlig teknik kan finnas kommersiellt tillgänglig och som i så fall kan införas när
befintliga blybatterier tjänat ut.
Sidnr
4 (6)
Datum
2015-02-27
Referens
Hk JR 57-4/2013
TeliaSonera vill även påminna om att sannolikheten för elavbrott på en mobilsajt beror på om
kraftförsörjningen tillhandahålls via nedgrävd elkabel eller luftledning. Eldistributörer bedriver
ett långsiktigt arbete med att gräva ned elkablar och i takt med att detta arbete fortskrider så
ökar tillförlitligheten i elförsörjningen. Detta kan även kombineras med att mobiloperatörer
anlägger fiber till sajterna och då genomför en samförläggning med elledningar. Denna utveckling
ger ytterligare ett skäl till att avvakta med utökade krav på reservkraft för mobilbasstationer.
Det kan slutligen anmärkas att elförsörjningen i grunden är ett ansvar för elbolagen, inte för
telebolagen. PTS bör ta ytterligare initiativ för att elbolagen ska tillhandahålla säker eldistribution
t.ex. genom att prioritera installation av markförlagda elledningar till mobilsajter samt att
elbolagen vid elavbrott prioriterar återställandet av elförsörjning till mobilbasstationer och andra
teleanläggningar.
PTS krav ligger på en alltför detaljerad nivå
TeliaSonera noterar att PTS i konsekvensutredningen (s.13) anför att det i föreskrifterna inte är
lämpligt att ställa detaljerade krav på hur en viss skyddsnivå ska uppnås och har därför så långt
det är möjligt utformat kraven efter vad som ska uppnås. Denna ambition avspeglas dock
knappast i föreskrifterna som i stor detalj reglerar hur driftsäkerheten ska realiseras såväl vad
gäller de kostnadsdrivande kraven på redundans och reservkraft som på hur riskanalys ska
utföras.
PTS förslag till föreskrifter utgår från en förenklad och generaliserad bild av hur telenät byggs och
drivs. I verkligheten utformas nätlösningar på ett sätt som inte alltid låter sig fångas i
generaliserade modeller. Beslut om specifika driftsäkerhetsrelaterade åtgärder fattas ofta genom
att, utifrån riskbedömningar, väga av olika faktorer som påverkar driftsäkerheten i enskilda fall.
Det är inte heller självklart att alla tjänster som produceras i ett telenät kräver samma nivå vad
gäller driftsäkerhet, något som uppmärksammats i den finska motsvarigheten till PTS
driftsäkerhetsföreskrifter. Av detta följer också att den föreslagna klassificeringen av tillgångar
(15 §) är alltför generaliserad. Visserligen har PTS angivit att en tillhandahållare kan ansöka om
undantag från de mera specifika kraven, men TeliaSonera är tveksam till om en myndighet är rätt
instans att göra dessa bedömningar som normalt görs utifrån en samlad analys av ett flertal
faktorer av såväl teknisk som affärsmässig natur. TeliaSonera menar att den typ av detaljerade
krav avseende redundans och reservkraft som finns i 16-22 §§, inte ger utrymme för den
flexibilitet i nätutformning och tjänsteproduktion som erfordras idag och i framtiden. De
föreslagna föreskrifterna riskerar att negativt påverka telemarknadens utveckling genom att
begränsa tillhandahållares möjligheter att på olika sätt tillgodose marknadens behov av
telekommunikationstjänster med den kvalitet som kunderna efterfrågar och är villiga att betala
för. Sådana föreskrifter hör inte hemma på en konkurrensutsatt telemarknad.
Sidnr
5 (6)
Datum
2015-02-27
Referens
Hk JR 57-4/2013
PTS har även föreslagit mycket detaljerade, och i vissa avseenden orealistiska, regler vad gäller
risk- och konsekvensanalyser och hur de ska utföras (5 och 6 §§). I tidigare utkast har kraven om
riskanalyser formulerats på en mer allmän nivå som ger visst utrymme för olika aktörer att
utforma riskanalyser utifrån egna kunskaper, erfarenheter och bedömningar. TeliaSonera anser
att det är anmärkningsvärt att PTS i detta skede lägger fram så detaljerade krav utan att dessa
först diskuterats med branschen. Detta innebär också att PTS uppskattningar av
tillhandahållarnas administrativa kostnader är dåligt underbyggda och sannolikt underskattade.
TeliaSonera föreslår att PTS går tillbaka till tidigare förslag vad gäller krav på riskanalyser,
kompletterat med hänvisning till etablerad standard på området som ger ett tillräckligt detaljerat
ramverk för risk- och konsekvensanalyser.
Längre övergångstid
PTS har föreslagit att föreskrifterna ska träda ikraft 1 september 2015 men i vissa delar fem år
efter den dag författningen beslutades.
PTS har i konsekvensutredningen anfört att för de krav som medför större investeringar har PTS
bedömt att det är lämpligt med ett senare ikraftträdandedatum (än 1 september 2015).
TeliaSonera instämmer i att krav som innebär större investeringar kräver en flerårig införandetid.
TeliaSonera vill dock påpeka att inte heller kraven i övrigt kan vara uppfyllda i sin helhet till
1 september 2015. Det gäller investeringar i tillgångar, förbindelser och reservkraft i de fall
kraven inte redan idag uppfylls, eller vid förändringar som sker efter 1 september. Inte heller krav
gällande processer och rutiner för bl.a. risk- och konsekvensanalys samt kontinuitetsplanering
kan vara helt uppfyllda till 1 september 2015. TeliaSonera anser att föreskrifterna i sig kan träda
ikraft vid beslutstidpunkten men att tillämpningen av föreskrifterna får anpassas till vad som är
praktiskt möjligt och rimligt i de enskilda fallen. Krav som innebär investeringar eller
systemutveckling kräver av naturliga skäl längre tid än krav av mer administrativ art. Vi bedömer
att en övergångstid om minst ett år är nödvändig.
Mer flexibla regler för undantag
PTS har i 24 § föreslagit vissa möjligheter till undantag från kraven på redundans och
reservkraftsystem i 16-22 §§. I 24 § punkt 3 anges att undantag kan medges om tillgångar eller
förbindelser ska avvecklas inom två år från det att författningen beslutades. Det anges i
konsekvensutredningen att PTS inte vill tvinga fram investeringar i teknik som är i slutet av sin
tekniska livslängd. TeliaSonera delar PTS uppfattning att det är olämpligt att investera i teknisk
utrustning som står inför en avveckling. Vi menar dock att det inte finns någon anledning att
precisera tiden till två år. Det som avgör om det är rimligt att investera i ett visst fall, är snarare
om nätet eller tjänsten är under tillväxt eller på tillbakagång (t.ex. ”legacy”-tjänster), inte exakt
Sidnr
6 (6)
Datum
2015-02-27
Referens
Hk JR 57-4/2013
tid för avveckling. Med tanke på att PTS enligt sitt förslag ska godkänna undantag från
föreskrifternas krav finns ingen anledning att låsa sig till en viss avvecklingstid, det måste
bedömas från fall till fall.
TeliaSonera är tveksam till PTS förslag att undantag ska ansökas hos PTS. Det framstår som att ett
sådant förfarande kan orsaka en omfattande byråkrati som kommer att kräva betydande resurser
hos myndigheten (inte minst teknisk kompetens inom nätbyggnadsområdet) för att göra en
rättssäker analys. En mer smidig lösning är att operatören anmäler undantag till PTS och att PTS
sedan vid behov kan utreda ett enskilt fall och om befogat, vidta tillsynsåtgärd. Ett
anmälningsförfarande var också vad PTS själva föreslog i punkt 14 i PTS utkast till föreskrifter
daterat 2013-11-28.
Med vänlig hälsning
Per Hemrin