Rapport - Granskning av kommunens upphandlings
Revisionsrapport 2014 Genomförd på uppdrag av revisorerna december 2014-mars 2015 Örnsköldsviks kommun Granskning av kommunens upphandlings- och inköpsverksamhet Innehåll 1. Sammanfattning ..........................................................................................................2 2. Inledning ......................................................................................................................3 2.1. Bakgrund ..................................................................................................................3 2.2. Syfte och avgränsning ..............................................................................................3 2.3. Revisionsfrågor ........................................................................................................3 2.4. Revisionskriterier ......................................................................................................3 2.5. Metod .......................................................................................................................4 3. Styrning .......................................................................................................................4 3.1. Lagen om offentlig upphandling (2007:1091)............................................................4 3.2. Örnsköldsviks kommuns upphandlingspolicy............................................................5 3.3. Policy mot mutor och jäv ..........................................................................................6 4. Styrdokument och delegationer .................................................................................6 4.1. Strategi mot mutor och jäv........................................................................................6 4.2. Kommunstyrelsen.....................................................................................................7 4.3. Omsorgsnämnden, humanistiska nämnden och samhällsbyggnadsnämnden ..........8 4.4. Bedömning ...............................................................................................................9 5. Rutiner, stöd och verktyg för upphandling/inköp .....................................................9 5.1. Örnsköldsviks kommuns inköps- och upphandlingsstrategi ......................................9 5.2. Upphandling ...........................................................................................................11 5.3. Bedömning .............................................................................................................15 6. Granskning av statistik rörande inköp samt upphandlingar ..................................15 6.1. Statistik rörande inköp ............................................................................................15 6.2. Granskning av upphandlingar.................................................................................17 7. Uppföljning och kontroll ...........................................................................................19 7.1. Rutiner för uppföljning ............................................................................................19 7.2. Bedömning .............................................................................................................20 Bilagor: Bilaga 1 Källförteckning 1 1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Örnsköldsviks kommun granskat upphandlings- och inköpsverksamheten. Syftet är att granska om upphandling genomförs i enlighet med lagen om offentlig upphandling, samt att bedöma ändamålsenlighet och effektivitet i kommunens upphandlings- och inköpsverksamhet. Granskningen avgränsas till att omfatta upphandlingsenheten vid kommunledningsförvaltningen, välfärdsförvaltningens äldreverksamhet samt samhällsbyggnadsförvaltningens trafik- och parkavdelning. Granskningens övergripande resultat visar att positiv utveckling har skett sedan föregående granskning. Kommunfullmäktige har antagit en ny policy för inköp och upphandling och kommunstyrelsen har antagit en strategi för inköp och upphandling, som på ett tydligt sätt beskriver ansvaret i upphandlingsprocessen. Ett centralt beställarregister har upprättats vid upphandlingsenheten där samtliga beställare i kommunen finns. Vidare genomför upphandlingsenheten utbildningar för samtliga beställare i kommunen för att säkerställa att de har rätt kompetens för sitt uppdrag. En ytterligare utveckling som skett är att upphandlingsenheten har påbörjat ett arbete med att årligen mäta samtliga förvaltningars avtalstrohet. Här pågår fortfarande ett arbete med att ta fram ett bra verktyg för detta. Efter genomförda stickprov konstaterar dock granskningen att det fortsatt finns brister i dokumentation av anskaffningsbeslut i samband med att upphandling initieras samt att några behovsanalyser inte heller dokumenteras i kommunens verksamheter. Efter genomförd registeranalys konstateras också att kommunen fortfarande saknar avtal med ett stort antal leverantörer som årligen fakturerar kommunen stora belopp. Ett antal rekommendationer för fortsatt utveckling lämnas i rapporten. De mest väsentliga utvecklingsområdena som lyfts fram är följande: u Rutiner bör tas fram för hur kommunikation och samarbetet mellan upphandlingsenheten och fackförvaltningarna ska fungera i samband med upphandlingsärenden. u Strategin för inköp och upphandling bör förtydligas med avseende på vilken funktion i kommunen som ansvarar för uppföljning av avtalstrohet. u De beloppsgränser som anges i strategin för inköp och upphandling bör tas bort för att undvika framtida inaktuella beloppsgränser i kommunens styrdokument. u En dokumenterad och fastställd behovsanalys bör begäras in från den verksamhet som initierar upphandlingen. u Rutinerna bör ses över för hur utvärdering av inkomna anbud dokumenteras. 2 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kostnader i samband med upphandlingar och inköp av varor och tjänster utgör en stor andel av kommunens verksamhetskostnader och det totala antalet leverantörer som anlitas i någon form är betydande. Lagen om offentlig upphandling ställer höga krav på korrekt hantering och på god beställaroch upphandlingskompetens samt tydliga interna riktlinjer vad gäller former för ramavtal, följsamhet med mera. I revisionsplanen för 2014 har revisorerna beslutat att en uppföljande granskning ska göras med avseende på de rekommendationer föregående granskning på området resulterade i. Utifrån de rekommendationer revisionen då lämnade verksamheten görs en förnyad granskning avseende rutiner för upphandling och inköp. 2.2. Syfte och avgränsning Granskningens syfte är att granska att upphandling utförs i enlighet med lagen om offentlig upphandling (LOU) med speciellt fokus på upphandling av tjänster (och volymen på direktinköp av tjänst). Vidare är syftet att översiktligt bedöma ändamålsenlighet och effektivitet i Örnsköldsviks kommuns upphandling, samt att bedöma om tillräcklig intern kontroll föreligger kopplat till de inköp/upphandlingar som genomförs. Granskningen avser den kommunövergripande upphandlingsfunktionen samt inköpsverksamhet vid omsorgsnämndens och humanistiska nämndens äldreverksamhet samt samhällsbyggnadsnämndens trafik- och parkverksamhet. 2.3. Revisionsfrågor Utifrån syftet med granskningen besvaras följande revisionsfrågor: ► Finns ändamålsenliga stöd och verktyg för upphandling/inköp som ger stöd och information vid inköp/upphandling? ► Finns kunskap och kontroll av ingångna ramavtal i organisationen? ► Erhåller inköps-/upphandlingsansvariga kontinuerlig utbildning och information om förändringar i de lagar, regler och rutiner som styr verksamheten? ► Har kommunen egna kvalitetssäkringskontroller som säkerställer att upphandlingar sker affärsmässigt och i enlighet med gällande lagar och regler och är dessa ändamålsenligt utformade? ► Hur stor del av inköpen sker utan upphandling? 2.4. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen som utgångspunkt för analys, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas från lagar och förarbeten eller interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: 3 u Lagen om offentlig upphandling (LOU) u Kommunens upphandlingspolicy 2.5. Metod Granskningens bedömningar baseras på de iakttagelser som gjorts vid granskning av relevant material samt efter intervjuer med ansvariga tjänstemän i de olika förvaltningarna. Intervjuer har genomförts med följande funktioner: ► Chef upphandlingsavdelningen ► Upphandlare upphandlingsavdelningen ► Medicinskt ansvarig sjuksköterska hälso- och sjukvård, välfärdsförvaltningen ► Medicinskt ansvarig för rehabilitering, välfärdsförvaltningen ► Avdelningschef trafik och park, samhällsbyggnadsförvaltningen Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. Utöver detta har en kartläggning av samtliga transaktioner som rör inköp av varor och tjänster under 2014 genomförts, genom en databaserad registeranalys (inom granskade nämnder). 3. Styrning I avsnittet presenteras de övergripande dokument som i huvudsak styr Örnsköldsviks kommuns upphandlings- och inköpsverksamhet. 3.1. Lagen om offentlig upphandling (2007:1091) De grundläggande principerna för offentlig upphandling anges i 1 kap. 9 § LOU och gäller för all upphandling av varor, tjänster och byggentreprenader. De fem principerna är: u Principen om ickediskriminering Det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantör på grund av nat- ionalitet eller ett mindre fördelaktigt geografiskt läge. u Principen om likabehandling Alla leverantörer ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. u Principen om transparens Upphandlande myndighet ska lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. u Proportionalitetsprincipen Kraven på leverantören och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. u Principen om ömsesidigt erkännande 4 Intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla också i övriga EU- och EES-länder. Vidare reglerar lagen hur upphandlingarna ska genomföras. Bland annat stipulerar lagstiftningen en avtalsspärr på 10 eller 15 dagar från det att beslut om att tilldela en leverantör ett kontrakt har meddelats. Lagen reglerar också så kallade upphandlingsskadeavgifter. Detta är en avgift som ålägges upphandlande enhet som på ett felaktigt sätt har genomfört upphandlingen, t.ex. om hänsyn ej har tagits till avtalsspärren, om en felaktig direktupphandling har gjorts med leverantör trots att ramavtal finns med en annan leverantör, eller om ingen upphandling har gjorts då det borde ha skett. 3.2. Örnsköldsviks kommuns upphandlingspolicy Kommunen har sedan föregående granskning antagit en ny upphandlingspolicy. Den antogs av kommunfullmäktige 2014-06-16. Här framgår att det yttersta målet för kommunens upphandlingsverksamhet är att vid givna krav nå så låg totalkostnad som möjligt. Det övergripande ansvaret för upphandling och inköp har kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen har att besluta om kommunens inköps- och upphandlingsstrategi vilket är en strategi om hur upphandling och inköp ska göras, som gäller för samtliga förvaltningar. Policyn fastslår att den som gör inköp i kommunens eller bolagens namn ska vara behörig beställare. Alla anställda som handlägger inköp ska erhålla erforderlig kompetens och väl känna till vilka rutiner/regler som ska följas. Det fastslås att när det bedöms möjligt bör en upphandling delas upp i mindre delar så att fler leverantörer kan lämna anbud. Vidare ska i alla upphandlingar ett hållbart (socialt, ekonomiskt och ekologiskt) upphandlingsförfarande beaktas och tas med som krav om det är motiverat. Policyn specificerar vad de olika dimensionerna av hållbarhet innefattar. Policyn tydliggör vilket ansvar som i upphandlingsförfarandet vilar på kommunens olika verksamheter. Förvaltningens roll och ansvar - Ansvarar för att policy och strategi följs - Ansvarar för att samordning, uppföljning och utvärdering sker i samverkan med upphandlingsenheten. Eventuella avsteg ska åtgärdas. - Ansvarar för att utse beställare och behovsplanerare i enlighet med strategin och verksamhetens behov. - Beställaren genomför inköp i enlighet med policyn och strategin. I de fall behovsplanerare inte är utsedd ska beställaren svara för dennes roll. - Behovsplaneraren svarar bland annat för att förmedla verksamhetens behov till beställaren. Bolagens roll och ansvar - Ansvarar för att policy och strategi följs - Rekommenderas att arbeta fram en inköps- och upphandlingsstrategi i samverkan med upphandlingsenheten som sedan beslutas i varje bolagsstyrelse. Upphandlingsenhetens roll och ansvar 5 - Upphandlingsenheten ska styra, samordna, vidareutveckla och följa upp inköps- och upphandlingsverksamheten. En kontaktperson från upphandlingsenheten ska tillsammans med förvaltningen utföra regelbunden uppföljning och utvärdering av inköpen. Upphandlingsenheten ska ha insyn i förvaltningarna för att få en helhetssyn över samtliga upphandlingar som genomförs i kommunen. Enheten hanterar i förekommande fall överprövningar och domstolsärenden. Enheten ska samverka med kommunens bolag. Bolagen kan tillsammans med upphandlingsenheten arbeta fram en anpassad inköps- och upphandlingsstrategi. 3.3. Policy mot mutor och jäv Kommunfullmäktige har i mars 2014 antagit en policy mot mutor och jäv. Här fastslås att anställda och förtroendevalda ska handla på ett sådant sätt att de inte kan misstänkas för att ha påverkats av ovidkommande hänsyn eller intresse i sitt arbete genom att eventuellt ta emot otillbörliga gåvor eller förmåner från företag eller privatpersoner som denne har koppling till i sin tjänst. I alla sammanhang ska ett sådant förhållningssätt iakttas att det inte kan förekomma att risk för att företrädare för kommunkoncernen gör sig skyldig till givande eller tagande av förmån eller muta. Den som är anställd eller representerar kommunkoncernen bör beakta varje förmån som otillbörlig om den kan misstänkas påverka tjänsteutövningen. I policyn hänvisas till jävsregler för offentligt anställda i förvaltningslagen och kommunallagen. Det konstateras att jävsreglerna gäller vid all ärendehantering och riktar sig till den som på något sätt kan påverka dess utgång. 4. Styrdokument och delegationer Upphandlingsenheten sorterar under kommunledningsförvaltningens stab, och fungerar som en serviceenhet åt kommunens samtliga förvaltningar, bolag och stiftelser. Enheten består av fem upphandlare, en assistent samt en enhetschef. Kommunen utgör en upphandlande myndighet. Bolagen är egna upphandlande myndigheter men har möjlighet att välja om de vill ingå i upphandlingarna som enheten genomför för kommunen. I aktivitetsplanen 2014 för staben vid kommunledningsförvaltningen fastslås att inom ramen för intern kontroll har ökad avtalstrohet lyfts fram som ett prioriterat område för året. Det fastslås att arbetet med ökad avtalstrohet och minskat antal beställare ska ha fortsatt hög prioritet under 2014. Målet för 2014 var att minska antalet beställare från 1045 till cirka 450 stycken. Beställarna ska genomgå en omfattande utbildning för att bli medvetna, kunniga och behöriga beställare. Det konstateras att en effekt av färre behöriga beställare är ökad avtalstrohet och effektivare hantering med bland annat samordnade beställningar som följd. Målsättningen för året är en avtalstrohet på minst 90 % samt minskat antal fakturor med 10 %. Aktivitetsplanen för 2015 är ännu inte klar och har inte beslutats. 4.1. Strategi mot mutor och jäv Kommunstyrelsen antog i april 2014 en strategi mot mutor och jäv. Strategin fungerar som ett förtydligande av policyn. Strategin innehåller checklistor som stöd för chefer och medarbetare. Checklistorna rör dels åtgärder vid interna oegentligheter samt en utredningsmall vid interna oegentligheter. 6 Det fastslås att gränsen för vad som kan anses vara en otillbörlig belöning eller förmån kan variera från tid till annan samt mellan olika verksamhetsområden. En förmån kan vara otillbörlig även om den inte ges för att mottagaren ska handla på ett visst sätt. Den som är offentligt anställd bör betrakta varje form som otillbörlig om den kan misstänkas påverka tjänsteutövningen. I strategin finns ett antal frågor att ställa sig vid ett erbjudande om något från utomstående part. Vidare hänvisar strategin till lagstiftningen kring mutor och bestickning i brottsbalken. Vidare fastslås att om en anställd får reda på att kollega låter sig påverkas på ett otillbörligt sätt bör lämplig överordnad informeras. Möjlighet finns också att vända sig till annan, i kommunledningen, revisionen eller till polis och åklagare. Detsamma gäller om anställd blivit utsatt för försök till påverkan som känns otillbörlig. I strategin ges ett antal exempel på situationer där mutbrott kan bli aktuellt, såsom personlig vänskap, måltider, gåvor etc. 4.2. Kommunstyrelsen I kommunstyrelsens reglemente, som antogs 20/12 2010, framgår att kommunstyrelsen ska ”sköta viss, för kommunen gemensam upphandling.” Av kommunstyrelsens delegationsordning framgår att upphandling av varor motsvarande ett värde av 1-10 prisbasbelopp (2015 uppgår prisbasbeloppet till 44.500:-) får beslutas av verksamhetschef vid kommunledningsförvaltningen eller avdelningschef vid konsult- och serviceförvaltningen. Vid upphandlingar över 10 prisbasbelopp (445.000:-) fattas beslut av kommunstyrelsens arbetsutskott. Det fastslås att upphandlingar som understiger ett prisbasbelopp är att ses som verkställighetsbeslut. Rörande upphandlingar av entreprenader och tjänster (exklusive entreprenadarbeten fastigheter) fastslås att verksamhetschef vid kommunledningsförvaltningen eller avdelningschef vid konsult- och serviceförvaltningen har rätt att fatta beslut om upphandling motsvarande ett värde om 2-10 basbelopp. Över 10 basbelopp fattas beslutet av kommunstyrelsens arbetsutskott. Under två basbelopp är att ses som verkställighetsbeslut. Vid upphandling av entreprenadarbeten av fastigheter motsvarande 2-100 basbelopp fattas enligt delegationsordningen beslut av respektive projektledare vid konsult- och serviceförvaltningen eller fastighetsavdelningen. Vidare fastslås att då det rör upphandling av ramavtal för varor, entreprenader och tjänster som rör en eller flera förvaltningar och/eller bolag fattas beslut av upphandlingschefen. Detsamma gäller vid upphandling av rabattavtal för en eller flera förvaltningars behov. Vid upphandling av personalrelaterade avtal, t.ex. rörande företagshälsovård och pensionsförvaltning fattas beslutet av kommunens personaldirektör. Tillfälliga delegationer ges inom ramen för tre särskilda projekt. Det anges olika delegation för inköp upp till fem prisbasbelopp (verkställighet), 1-5 prisbasbelopp (tillväxtchefen), 5-10 prisbasbelopp (kommundirektören) och 10-20 prisbasbelopp (arbetsutskottet). Rörande upphandling av avtal för varor, entreprenader och tjänster upp till ett värde om 100 prisbasbelopp delegeras beslutet till upphandlingschefen. Rörande upphandling av varor, entrepre- 7 nader och tjänster till ett värde över 100 prisbasbelopp delegeras beslutaderätten till kommunens ombud i projekt Köpmanholmen. 4.3. Omsorgsnämnden, humanistiska nämnden och samhällsbyggnadsnämnden I omsorgsnämndens och humanistiska nämndens respektive reglementen finns inga skrivningar med bäring på upphandling och inköp. Detsamma gäller nämndernas verksamhetsplan, som är gemensam för omsorgsnämnden och humanistiska nämnden. I omsorgsnämnden och humanistiska nämndens gemensamma delegationsordning fastslås att enhetschef ansvarar för inköp av varor och tjänster samt att denna typ av beslut är att betrakta som verkställighet och behöver därför inte anmälas, så länge det är inköp som ryms inom ramen för budgeterade medel för verksamheten. Detsamma gäller på avdelningsövergripande samt förvaltningsövergripande nivå. Då det rör inköp av varor och tjänster som är av storleksordningen att de faller utöver budgeterade medel för förvaltningens verksamhet fattas beslutet av ansvarig nämnd. Det fastslås vidare i delegationsordningen att upphandling ska göras enligt kommunfullmäktiges upphandlingspolicy. I samhällsbyggnadsnämndens reglemente finns inte heller några skrivningar med bäring på upphandling och inköp. I nämndens verksamhetsplan för 2014 konstateras att upphandling av länets kollektivtrafik pågår, där kommunen ställer krav på fossilfria bränslen. Det fastslås inte vem eller vilka som ansvarar för upphandlingen i fråga. Vidare konstateras att de tjänster som upphandlas och utförs av externa leverantörer behöver följas upp och kontrolleras under 2014. I övrigt finns inga skrivningar om hur upphandling eller inköp ska hanteras. Av trafik- och parkavdelningens egen delegationsordning framgår följande delegationsrätt för avdelningens medarbetare rörande upphandling. Varor inom ramen för beslutat anslag Fordon och maskiner -upp till 2 basbelopp -2-10 basbelopp -över 10 basbelopp Övriga varor -upp till 2 basbelopp -2-20 basbelopp -över 20 basbelopp Delegat Förvaltningschef Förvaltningschef Beslutas av nämnd Vidaredelegat Resp. budgetansvarig Resp. budgetansvarig Förvaltningschef Förvaltningschef Beslutas av nämnd Resp. budgetansvarig Resp. budgetansvarig Delegation Verkställighet X X X X Arbeten och tjänster inom ramen för beslutat anslag Entreprenadarbeten -upp till 2 basbelopp -2-20 basbelopp -över 20 basbelopp Konsulttjänster -upp till 2 basbelopp -2-5 basbelopp -över 5 basbelopp Delegat Förvaltningschef Förvaltningschef Beslutas av nämnd Vidaredelegat Resp. budgetansvarig Resp. budgetansvarig Förvaltningschef Förvaltningschef Beslutas av nämnd Resp. budgetansvarig Resp. budgetansvarig Delegat Förvaltningschef Vidaredelegat Resp. budgetansvarig Delegation Verkställighet X X X X Ramavtal Entreprenadarbeten -upp till 20 basbelopp per år -över 20 basbelopp per år Delegation X Verkställighet Beslutas av nämnd Under hösten 2014 beslutade samhällsbyggnadsförvaltningens ledningsgrupp att det skulle tas fram uppdaterade och gemensamma delegationsordningar för förvaltningen. 8 4.4. Bedömning Vår bedömning är att det i kommunstyrelsens delegationsordning tydliggörs hur ansvaret ser ut för beslut om att upphandling ska genomföras. I kommunstyrelsens reglemente fastslås dock att kommunstyrelsen ska sköta viss, för kommunen gemensam upphandling. Av upphandlingspolicyn framgår att upphandlingsenheten ska sköta all upphandling. Här finns således en diskrepans mellan delegationsordning och upphandlingspolicy. Vår rekommendation är att en översyn görs av kommunstyrelsens delegationsordning respektive upphandlingspolicy för att säkerställa att olika information inte ges i de två dokumenten. I relation till föregående granskning gör vi bedömningen att skrivningar rörande ansvarsfördelningen mellan upphandlingsenheten och respektive fackförvaltning har förtydligats. Det saknas dock, likt vid föregående granskning, dokumenterade rutiner för hur kommunikationen ska se ut och fungera i upphandlingsärenden. Vår rekommendation är att rutiner tas fram för hur kommunikation och samarbete mellan upphandlingsenheten och fackförvaltningarna ska fungera i samband med upphandlingsärenden. Vi ser det dock som positivt att det av upphandlingspolicyn framgår att behovsplanerare ska utses av varje förvaltning. Vi ser det också som något positivt att upphandlingsenheten ska beredas insyn i förvaltningarna för att möjliggöra en helhetssyn över vilka behov respektive förvaltningar har och för att möjliggöra insyn i de eventuella upphandlingar som genomförs utan upphandlingsenhetens deltagande. Delegationsordningarna tydliggör i huvudsak ansvaret för inköpsbeslut av olika storlek. I kommunstyrelsens delegationsordning är det dock otydligt hur delegationen ser ut inom ramen för de tre särskilda projekten, där det i ett fall anges att beslut om inköp upp till fem basbelopp är att betrakta som verkställighet medan det även anges att beslut om inköp till ett värde av 1-5 basbelopp fattas av tillväxtchefen. Vår rekommendation är att kommunstyrelsens delegationsordning ser över och att förtydligande görs rörande detta. 5. Rutiner, stöd och verktyg för upphandling/inköp 5.1. Örnsköldsviks kommuns inköps- och upphandlingsstrategi Inköps- och upphandlingsstrategin antogs av kommunstyrelsen 2014-06-04. Syftet med strategin är att komplettera inköps- och upphandlingspolicyn och fastställa roller och ansvar utöver det som anges i policyn. Strategin ersätter den tidigare inköpshandledningen. Strategin ska fungera som ett verktyg för de medarbetare som hanterar inköp i den kommunala organisationen. Kommunens bolag och stiftelser rekommenderas att anta en likadan strategi för inköp och upphandling. I strategin beskrivs beställningsprocessen med följande flödesschema. 9 Avdelningscheferna är ansvariga för att rapportera vilka beställare som finns inom den egna organisationen. Dessa förs därefter in i det kommunövergripande registret över samtliga beställare. Chefen är också ansvarig för att avanmäla och meddela om några förändringar sker. Beställaren ska genomgå en internutbildning och erhåller därefter rätt att göra beställningar. Översyn av beställarregistret görs en gång per år. Den övergripande principen för upphandling och inköp är att kommunens inköpsbehov ska täckas med ramavtal. Kommunen nyttjar ett beställningssystem som kallas Bella. Härifrån ska de varor beställas som finns i systemet. Beställning via leverantörers webbshop ska endast göras om varan inte finns i kommunens beställningssystem. I undantagsfall kan hämtköp göras, det vill säga inköp över disk hos någon leverantör. I dessa fall ska en rekvisition fyllas i före köp och användas. Rekvisitioner kan skrivas ut från beställningssystemet. I kommunen har tidigare inköpskort funnits. Det konstateras i strategin att dessa kort ska fasas ut och att annat alternativ är under utredning. Strategin anger när direktupphandling får göras, och vilka gränsvärden för direktupphandling som gäller. Det konstateras att samordning inom förvaltningen eller mellan förvaltningarna måste ske innan en direktupphandling genomförs. Olika ansvar anges beroende på hur stora belopp som ska upphandlas. Ansvariga är antingen beställaren eller upphandlingsenheten. Vidare beskrivs hur direktupphandlingen ska gå till. Likt upphandlingspolicyn anges även i strategin att ett hållbart upphandlingsförfarande ska eftersträvas utifrån dimensionerna social, ekonomisk och ekologisk hållbarhet. Vidare för upphandlingsenheten samtal med leverantören om en anställning av ungdomar eller långtidsarbetslösa kan beredas inom ramen för upphandlingen. Strategin fastslår att ansvarig person vid upphandlingsenheten ska ges möjlighet till insyn inom förvaltningen genom att ingå i förvaltningens ledningsgrupp. Förvaltningarnas ansvar De ska finnas tre typer av beställare i organisationen. De tre typerna presenteras nedan. Beställare gemensam - Ska hantera återkommande behov, som förbrukningsartiklar och verksamheternas behov av enstaka inköp Beställare specifikt - Ska hantera akuta och/eller specifika behov av varor och tjänster 10 Beställare på chefsnivå - Ska hantera behov som är personalrelaterade Vidare ska varje förvaltning utse behovsplanerare. De ska vara kontakten mellan verksamheten och beställaren. Behovsplaneraren ska inventera och initiera verksamhetens behov. Vidare ska behovsplaneraren vara godsmottagare och kontrollant av inköpt vara/tjänst, rapportera avvikelser till beställaren. Behovsplaneraren kan också bli utsedd att delta i referensgrupper som kravställare vid upphandlingar. Ansvaret för uppföljning av avtalstrohet vilar på förvaltningarna. Vid eventuella avsteg från avtal ansvarar förvaltning för att reda ut och återkoppla till upphandlingsenheten om orsaken och vilken åtgärd som vidtagits. Rörande utbildning fastslås att samtliga medarbetare med beställaransvar ska få utbildning på olika nivåer beroende på vilken roll de har i organisationen. Upphandlingsenhetens ansvar Rörande upphandlingsenhetens ansvar fastslås att upphandlingschefen har det yttersta ansvaret för att styra och utveckla det strategiska arbetet med upphandling och inköp. I och med detta ska upphandlingschefen också beredas plats att delta i förvaltningschefsgruppens möten. Upphandlingsenheten ska utse kontaktpersoner mot respektive förvaltning. Kontaktpersonen ska ingå i förvaltningarnas respektive ledningsgrupper samt ansvara för förvaltningens direktupphandlingar. Vidare ansvarar upphandlingsenheten för att rutiner för uppföljning och utvärdering upprättas. Enheten samordnar inköpsprocessen i hela kommunen, samordningen mellan förvaltningar, ansvarar för utbildning och kompetensutveckling samt leder vid behov referensgrupper för de olika upphandlingarna som ska genomföras. Upphandlingsenheten ansvarar för samtliga upphandlingar förutom de direktupphandlingar som betingar ett värde under en kvarts basbelopp. Avsteg från detta kan göras men då ska förankring ha skett hos upphandlingsenheten innan upphandling påbörjas. Upphandlingsenheten genomför en gång per år uppföljning av avtalstrohet. Enheten ansvarar också för kommunens beställarregister, upphandlingsverktyget samt beställningssystemet. Utöver inköps- och upphandlingsstrategin finns inga dokument som reglerar eller tydliggör relationen mellan fackförvaltning och upphandlingsenheten i upphandlings- och inköpsärenden. I nämndernas respektive delegationsordningar framgår vem eller vilka som fattar beslut om inköp av olika storleksordning. 5.2. Upphandling Det finns ingen uppdelning av områden för upphandling mellan enhetens upphandlare, utan målsättningen är att samtliga upphandlare ska kunna genomföra alla typer av upphandlingar. Dock finns en inofficiell uppdelning, som upplevs vara det mest effektiva arbetssättet. 11 Den tidigare inköpshandledningen som nyttjades i kommunen har ersatts av den inköps- och upphandlingsstrategi som presenterats ovan. Utöver den finns inga särskilda processbeskrivningar av hur upphandling ska genomföras, utan det är upp till varje förvaltning att ta fram processbeskrivningar för hur inköpsbehov ska identifieras och beslutas. Upphandlingsenheten använder verktyget E-avrop där hanteringen av samtliga upphandlingar sker. Sex av sju kommuner i länet nyttjar E-avrop vilket underlättar upphandlingssamarbetet i länet. I verktyget skapas per automatik en databas över vilka leverantörer kommunen tecknar ramavtal samt övriga avtal med. Databasen är tillgänglig från kommunens intranät, och är öppen för samtliga anställda. I E-avrop kan upphandlare skapa, annonsera och följa upp upphandlingar. Leverantörer kan i verktyget söka efter upphandlingar och lämna elektroniska anbud. Kommunikation mellan upphandlande verksamhet och leverantörer kan också föras i verktyget. Via E-avrop finns kommunens pågående och avslutade upphandlingar tillgängliga. E-avrop uppges fungera på ett tillfredsställande sätt. I systemet finns också en funktion som larmar då ett avtal är på väg att löpa ut och det är dags att ta ställning till huruvida förlängning ska göras av ett ramavtal/avtal eller om en ny upphandling ska göras. Vid upphandling tillsätts en referensgrupp bestående av företrädare för verksamheten samt upphandlare. Referensgruppen har det övergripande ansvaret för att framtagande av förfrågningsunderlaget sker på bästa sätt. Referenspersonerna från verksamheten ansvarar för att rätt krav ställs medan upphandlarens uppgift är att tillse att allt görs i enlighet med lagen om offentlig upphandling. Det finns inga riktlinjer om vilka som ska ingå i referensgruppen samt hur ofta den ska sammanträda. Ofta avgör upphandlingens storlek och komplexitet hur ofta referensgruppen träffas. Rutinen vid upphandlingsenheten är att en kollega läser igenom upphandlingsunderlaget innan det publiceras i E-avrop. Det finns ingen funktion med uttalad uppgift att godkänna upphandlingsunderlaget. Detta sker inom ramen för referensgruppen som beslutar att underlaget är fullständigt och att kravspecifikationen är tillräcklig och korrekt. Ett ytterligare kvalitetssäkrande inslag i verksamheten är de enhetsmöten som genomförs varje vecka. Vid dessa möten har medarbetarna möjlighet att ta upp och diskutera svåra upphandlingar eller problem som uppstår i arbetet. Utöver detta finns också ett särskilt upphandlingsstöd inom Sveriges kommuner och landsting, som kommunen kan vända sig till för att diskutera med och ta hjälp av. Enligt uppgift förekommer det att kontakt tas med SKL ca en gång varannan månad för att få stöd i upphandlingsärenden. Den blankett som tidigare gällde som underlag för beställning av upphandling har enligt uppgift spelat ut sin roll. I realiteten finns den fortfarande kvar men den nyttjas inte i någon stor utsträckning. Det normala är att förvaltningarna ringer eller besöker upphandlingsenheten då de önskar initiera en upphandling. Upphandlingsenheten begär inte in något inköpsbeslut från den förvaltning eller verksamhet som initierar upphandlingen. En ny rutin som införts är att i samtliga avtal införa en särskild text rörande bland annat gåvor och förmåner samt anställdas villkor. Texten återges nedan i sin helhet. 12 Demokrati och rättssäkerhet är grundläggande värden för all offentlig verksamhet. Vi som arbetar inom den offentliga verksamheten har därför ett särskilt ansvar när det gäller att bekämpa mutor och andra former av korruption. Det innebär att gåvor och förmåner av olika slag inte får lämnas till beställarens anställda. Om leverantören inte tecknat svenskt kollektivavtal för branschen ska ändå minst motsvarande villkor gälla för leverantörens anställda för uppdraget. Detsamma ska gälla för eventuella underleverantörer som leverantör anlitat för att fullgöra avtalet. På begäran av beställaren ska leverantören lämna erforderliga uppgifter och handlingar för att skyldigheterna enligt ovan ska kunna kontrolleras. Skulle leverantören brista i fullgörandet av detta åtagande äger beställaren rätt att säga upp avtalet om bristen är väsentlig. Den grundlagsfästa yttrandefriheten, meddelarfriheten och meddelarskyddet enligt tryckfrihetsförordningen och regeringsformen ska även gälla anställda hos privata utförare som utför verksamhet på kommunen. Enligt intervjupersonerna har det under senare år skett en attitydförändring hos kommunens leverantörer. Numera är uppfattning att några försök till mutor inte längre förekommer i någon stor omfattning. Under det senaste året har upphandlingsenheten genomfört ett projekt i kommunen med mål att minska antalet beställare i organisationen. Målsättningen är att komma ner till ca 200 certifierade beställare. Vid en kartläggning och framtagning av ett register över vilka beställare som finns i kommunen konstaterades att det fanns över 1000 beställare. Upphandlingsenheten erbjuder nu en utbildning för hur inköp ska genomföras. Under en period erbjuder upphandlingsenheten utbildning för dem som ansvarar för inköp i de olika verksamheterna. De medarbetare som inte genomför utbildningen kommer att strykas ur registret över beställare och inte ha rätt att genomföra inköp. Vid utbildningen gås bland annat lagstiftningen igenom och en presentation görs av avtalsdatabasen där kommunen samlar samtliga avtal och ramavtal. Upphandlingsenheten har försökt få till stånd att varje förvaltning pekar ut en kontaktperson som ska vara upphandlingsenhetens väg in i förvaltningen samt den på respektive förvaltning som ansvarar för kontakten med enheten. Detta har enligt upphandlingsenheten inte skett. Däremot finns det på enheten utsedda kontaktpersoner gentemot respektive förvaltning. Enhetens medarbetare deltar med jämna mellanrum vid förvaltningarnas ledningsgruppsmöten för att informera om upphandling och aktuella frågor inom upphandlingsområdet. Enligt intervjupersonerna har upphandlingsenheten kommunicerat de nya direktupphandlingsgränserna till samtliga kommunens verksamheter. Direktupphandlingsgränsen har höjts avsevärt men samtidigt innebär detta hårdare krav på dokumentation av upphandlingen. Avtalsdatabasen uppges ha förbättrats. Det ska enligt uppgift numera vara lättare för beställare att hitta de avtal som ska avropas från än tidigare. Detta beror på att avtalen har kategoriserats på ett tydligare sätt, vilket möjliggör enklare sökning efter avtal. Utbildning och fortbildning för upphandlarna ansvarar de själva för. Tillsammans med övriga kommuner i länet brukar enheten anordna utbildning med externa föreläsare som bjuds in. Vid dessa tillfällen ges möjlighet till skräddarsydda utbildningar med de egna behoven i fokus. Enheten upplever att det blir för kostsamt att åka på utbildning i Stockholm, där många 13 utbildningar äger rum. Det normala är att de som deltagit vid utbildningsinsatser genomför en presentation för övriga kollegor, för att på så vis sprida nyvunnen kunskap i organisationen. Utöver detta håller Konkurrensverket webbsända seminarier som upphandlarna kan delta vid. Välfärdsförvaltningens verksamhet för äldre Inom välfärdsförvaltningens äldreverksamhet är det i huvudsak medicinskt ansvarig sjuksköterska (MAS) som ingår i referensgruppen vid upphandlingar. Vid flera större upphandlingar av sjukvårdsmaterial genomför länets kommuner upphandlingarna tillsammans. Det normala är att upphandlingsenheten kontaktar MAS då en upphandling ska genomföras. MAS kontaktar då verksamheterna vid förvaltningen och inhämtar information kring vilka behov som finns och vad som varit bra respektive mindre bra med de produkter som tidigare använts. Detta framförs till upphandlingsenheten. Det finns inte någon rutin om dokumentation av problem som uppstår med en särskild leverantörs produkter. MAS deltar också vid utvärdering av anbuden som kommer in. Beroende på vilken typ av produkter som upphandlas inhämtas ibland varuprover som testas i verksamheterna innan beslut fattas om vilken leverantör som ska antas. Det händer att leverantörer hör av sig och vill komma och presentera sina produkter. Detta brukar vara ett normalt tillvägagångssätt och inget som förvaltningen säger nej till. Då beställningar görs tillämpas beställningsverktyget Bella. Rutinen är att först titta i Bella om kommunen har avtal med någon leverantör som tillhandahåller önskad produkt. Om så inte är fallet tas kontakt med upphandlingsenheten för att fråga hur verksamheten ska gå till väga. Oftast finns dock avtal med någon leverantör att göra inköpet från. Uppfattningen är att samarbetet med upphandlingsenheten fungerar på ett tillfredsställande sätt. Samhällsbyggnadsförvaltningens trafik- och parkavdelning Trafik- och parkavdelningen har tidigare haft problem med leverantörer av tjänster som uppvaktat tjänstemän vid avdelningen med gåvor, ofta i samband med julfirande. Till följd av detta har avdelningen börjat tillämpa Institutet mot mutors Kod om gåvor, belöningar och andra förmåner i näringslivet. Koden har till syfte att vägleda i frågor om hur gåvor, belöningar och andra förmåner får användas. Med stöd av koden kan verksamheten bedöma vad som är en tillåten förmån och vad som kan utgöra en otillåten förmån. Avdelningen har för avsikt att gå igenom koden med samtliga anställda. Enligt intervjupersonen har även leverantörer redan låtit meddela att de uppskattar det nya förhållningssättet med nolltolerans rörande gåvor. Intervjuad företrädare för trafik- och parkavdelningen uttrycker att kommunen hellre borde tillämpa Institutet mot mutors kod, då upplevelsen är att den är striktare och tydligare än kommunens egna policys och riktlinjer på området. Intervjupersonen lyfter också fram att det är bra att kommunen byter leverantör med jämna mellanrum, för att i möjligaste mån undvika att nära relationer uppstår mellan leverantörer och kommunens medarbetare. Upplevelsen är att inköpsverksamheten fungerar på ett bra sätt. Intervjupersonen upplever dock att det är ett problem att målsättningen är att inköpskorten ska fasas ut till fördel för nyttjande av rekvisitioner. Det är ett problem att inhämta en påskrift av en chef som sitter i Örnsköldsvik när ett arbete utförs i andra delar av kommunen och ett inköp behöver göras. Någon lösning på hur detta ska lösas finns enligt uppgift inte i dagsläget. 14 Uppfattningen är att ansvaret för att bedöma verksamhetens behov av externa tjänster eller fordon ska ligga hos förvaltningen och inte hos upphandlingsenheten, som i viss utsträckning definierar vilka behov trafik- och parkavdelningen har, i samband med upphandlingar. Detta skulle i värsta fall i förlängningen kunna leda till att felaktiga inköps görs. Vidare konstateras att det är svårt att förändra ett avtal under avtalsperioden till följd av att behoven har förändrats. Detta upplevs som ett stort problem. 5.3. Bedömning Vår bedömning är att inköps- och upphandlingsstrategin på ett tydligt sätt preciserar och beskriver hur upphandling och inköp ska göras. Vi ser det som positivt att det fastslås att samordning inom förvaltningen eller mellan förvaltningarna ska göras innan en direktupphandling genomförs. Det bör dock säkerställas att detta görs. Vår rekommendation är att uppföljning görs av om rutinen efterlevs. Vi ser det som positivt att avtalstroheten ska följas upp årligen. Av strategin framgår dock att såväl respektive förvaltning som upphandlingsenheten ansvarar för att avtalstroheten ska följas upp. Vår rekommendation är att det i strategin tydliggörs på vem detta ansvar vilar. Vi bedömer det som mycket positivt att upphandlingsenheten aktivt arbetar med att ta fram ett beställarregister i kommunen samt att utbildning tillhandahålles samtliga beställare i organisationen. I strategin anges vilka beloppsgränser som gäller, bland annat för direktupphandling. Vi ser det som en risk att detta görs. Eftersom beloppsgränserna justeras med jämna mellanrum kan detta leda till att strategin anger felaktiga nivåer vilket kan leda till att felaktiga upphandlingar genomförs. Vår rekommendation är att upphandlingsenheten tar bort beloppsgränserna i inköps- och upphandlingsstrategin för att undvika inaktuella beloppsgränser i styrdokumenten. Det är en brist att någon dokumentation av behovsanalys och anskaffningsbeslut inte sker. Avsaknaden av detta omöjliggör spårbarhet av beslutet att genomföra ett inköp. Vår rekommendation är alltjämt att upphandlingsenheten begär in en dokumenterad och fastställd behovsanalys från den verksamhet som önskar genomföra ett större inköp eller en upphandling. Vidare kan vi konstatera att det inte finns några rutiner som säkerställer att erfarenheter från verksamheterna tas omhand då nya leverantörer ska upphandlas. Vår rekommendation är att en rutin införs i verksamheterna om att dokumentera såväl bra som dåliga erfarenheter av upphandlade produkter och tjänster. Dessa erfarenheter bör därefter vid kommande upphandling kommuniceras till den referensgrupp som ansvarar för att ta fram kravspecifikation för upphandlingen. 6. Granskning av statistik rörande inköp samt upphandlingar 6.1. Statistik rörande inköp En sammanställning har gjorts av antalet leverantörer samt det totala beloppet som under 2014 fakturerats granskade nämnder/förvaltningar. 15 Förvaltning Antal fakturor / lev. Välfärdsförvaltningen Samhällsbyggnadsförvaltningen 35 216 / 1 377 32 899 / 1 754 Totalt belopp 156 475 858 395 246 020 Det bör konstateras att i sammanställningen ovan ingår även fakturor från till exempel kommunens egna bolag, landstinget eller andra kommuner. Dessa utgifter utgör i vissa fall flera av de största utgiftsposterna för både välfärdsförvaltningen och samhällsbyggnadsförvaltningen. Posterna rör således inte enbart inköp av varor och tjänster från leverantörer kommunen bör ha avtal med. Vi har i samband med granskningen efterfrågat en avstämning mot avtalsdatabasen för att undersöka om kommunen har avtal/ramavtal med de leverantörer som fakturerat de största beloppen per förvaltning. I viss utsträckning har leverantörer sorterats bort där det varit uppenbart att avtal inte förekommer. Detta kan till exempel röra sig om kommunens egna bolag eller andra kommuner och myndigheter. I tabellerna nedan förekommer dock ett antal leverantörer med vilka kommunen inte har möjlighet att teckna avtal. Humanistiska nämnden Leverantör Byggservice AB V-Norrlands utveckling och omvårdnad Höga Kusten Vård & Omsorg AB Ödlings värme & sanitet Länets lyft & hisservice AB Careondemand AB First Card AB Medborgarskolan Nordek Fastighetsbolag KB Kovlands hiss & portautomatik Jonas Söderlund Bygg AB OKQ8 AB Martin och servera AB Nordhallen AB / Kvantum Avtal i databas Nej Nej Ja Nej Nej Nej Ja Nej Hyror Nej Nej Ja, för tankning Ja Nej Antal Summa fakturor 5 035 975 422 1 736 275 14 1 438 576 20 1 186 843 46 823 481 68 813 663 8 802 355 367 740 000 2 724 531 114 716 317 9 647 276 5 488 841 411 456 458 165 455 038 62 Utifrån ovanstående tabell konstateras att av de 14 leverantörer som under 2014 fakturerat humanistiska nämnden de största beloppen saknas avtal i den centrala databasen med nio leverantörer. Avtal finns med fyra leverantörer och ett bolag som fakturerat rör sig om en fastighetsägare som fakturerat för lokalhyror. Omsorgsnämnden Leverantör Onemed Sverige AB Försunda LSS AB TietoEnator Healthcare & welfare Rehabassistans i Sverige AB OKQ8 AB Assistansbolaget i Sverige AB Previa TDC Sverige AB Avtal i databas Ja Nej Ja Nej Ja, för tankning Nej Ja Ja Antal Summa fakturor 8 250 394 3 769 4 005 385 138 3 501 730 48 3 189 159 108 2 563 332 988 2 485 404 86 2 298 006 517 2 000 270 146 16 Bageri Viktoria Procurator AB/HK Tunstall Norrmejerier Nordhallen AB / Kvantum Eva Rydell Mediq Sverige AB Nej Ja, flera avtal Nej Ja Nej Ja Nej 1 899 290 1 566 675 583 172 475 976 463 483 392 402 380 895 52 983 152 443 162 17 253 Utifrån ovanstående tabell konstateras att av de 15 leverantörer som under 2014 fakturerat omsorgsnämnden de största beloppen saknas avtal i den centrala databasen med sju leverantörer. Avtal finns med åtta leverantörer. Samhällsbyggnadsförvaltningen Leverantör Svevia AB NCC Construction Sverige AB JS Trafik HB Evenemangsarenan i Ö-vik AB Svenska kommun försäkrings AB Mittbuss AB Örnfrakt Örntaxi AB Nybergs Bygg & Måleri NBM AB Sala Brand AB IVK AB (SVB) Holmen Skog Region Örnsköldsvik TDC Sverige AB Crawford & Company (Sweden) AB OKQ8 AB Antal Avtal i databas Summa fakturor Ja, transport och 45 884 082 270 beläggning Ja, upphandlad 17 844 247 33 entreprenad 17 733 468 23 Ja 16 055 357 15 Nej Nej, kommunen 13 430 069 4 delägare Ja, via kollektivtra13 137 281 11 fikmynd. 9 202 244 368 Ja, snöröjning Ja, via kollektivtra7 409 226 33 fikmynd. Ja, div. upph. ent6 078 496 9 rep. 5 715 959 12 Ja, upph. brandbil 576881 12 Nej 528 932 2 Nej 501 993 134 Ja 485 697 13 Ja 481 258 403 Ja, för tankning Utifrån ovanstående tabell konstateras att av de 15 leverantörer som under 2014 fakturerat samhällsbyggnadsförvaltningen de största beloppen saknas avtal i den centrala databasen med fyra leverantörer. För en av dessa leverantörer är kommunen delägare. För övriga elva leverantörer har kommunen avtal. 6.1.1. Bedömning Utifrån ovanstående övergripande granskning gör vi bedömningen att kommunen saknar avtal med ett antal leverantörer som fakturerar kommunen stora belopp. 6.2. Granskning av upphandlingar Inom ramen för granskningen har fem upphandlingar granskats med avseende på de formaliakrav lagen om offentlig upphandling ställer. Samtliga fem upphandlingar har genomförts under 2014. Ansvaret för upphandlingarna har i samtliga fall vilat på upphandlingsenheten. 17 Granskning har gjorts av förfrågningsunderlag, protokoll från anbudsöppningen, utvärderingsrapport, tilldelningsbeslut och avtal. Upphandlingsenheten annonserar och genomför samtliga upphandlingar i verktyget E-avrop. Samtliga handlingar i respektive upphandlingsärende sparas digitalt i särskild mappstruktur på kommunens intranät. Vi konstaterar att några dokumenterade behovsanalyser inte finns i anslutning till respektive upphandlingsärende. I en behovsanalys bör en övergripande beskrivning göras av vilket behov som föreligger. I anslutning till behovsanalysen bör ett anskaffningsbeslut finnas som är underskrivet av ansvarig tjänsteman enligt delegationsordningen. Några dokumenterade anskaffningsbeslut finns inte i de granskade fallen. Av granskade förfrågningsunderlag framgår med tydlighet de krav som ställs på leverantören. I samtliga fall anges även tydliga kriterier för utvärdering samt sista dag för anbudslämning. Av anbudsförteckningen bör framgå anbudsgivare, dag för anbudstidens utgång, dag för anbudsförrättningen samt datum då anbuden inkommit. Vidare bör sena anbud antecknas, dock ej utvärderas. Anbudsförteckningen ska vara signerad av minst två personer som båda närvarat vid anbudsöppningen. Anbudsförteckning som lever upp till uppställda krav finns i samtliga fall. Utvärderingsrapport bör finnas i anslutning till anbudsförteckningen. Utvärderingsrapporten ska tydliggöra vilka av anbuden som uppfyller respektive inte uppfyller kraven. Det ska enkelt gå att följa hur utvärderingen har gjorts och det ska gå att förstå varför ett visst anbud antas. I ett av de granskade fallen saknas en tydlig utvärderingsrapport, vilket sannolikt beror på att endast ett anbud inkommit. I ytterligare ett fall framgår av utvärderingsrapporten endast vilka krav som inte uppnås. I ett tredje fall framgår inte tydligt hur utvärderingen har gjorts, utan bara vilken leverantör som antas. Tilldelningsbeslut är fattade i samtliga fall. Tilldelningsbesluten är inte signerade och vi noterar att det saknas tydliga former för elektronisk signering. Signerade avtal finns i anslutning till övriga dokument i mappstrukturen för respektive upphandling. 6.2.1. Bedömning Vår bedömning är att granskade handlingar i allt väsentligt uppfyller kraven i enlighet med lagen om offentlig upphandling. Vi bedömer att förfrågningsunderlagen innehåller de krav som kan ställas. Likaså gäller att avtal inte har tecknats inom tiden för avtalsspärr. Som konstaterats ovan saknas behovsanalyser samt signerade anskaffningsbeslut. Till följd av detta omöjliggörs en bedömning av huruvida respektive nämnds delegationsordning följs. Vidare konstaterar vi att det finns brister i flera av utvärderingsrapporterna. Båda dessa brister försvårar möjligheten att följa upphandlingens steg och försvårar processens spårbarhet. Vår rekommendation är att rutiner införs om att inköpsbeslut/upphandlingsbeslut krävs in från beställande förvaltning då inköpen uppgår till väsentliga belopp. Vidare rekommenderar vi att upphandlingsenheten ser över rutinerna för hur utvärderingen av inkomna anbud dokumenteras. 18 7. Uppföljning och kontroll 7.1. Rutiner för uppföljning Enheten har årligen börjat följa upp avtalstroheten i samtliga förvaltningar. Enligt uppgift pågår ett arbete med att hitta bra tillvägagångssätt och verktyg för uppföljningsarbetet. Nyligen har uppföljningen av avtalstrohet för kalenderåret 2013 inom konsult- och serviceförvaltningen avslutats. Redovisning av avtalstroheten görs uppdelad på förvaltningens verksamheter. Konsult- och serviceförvaltningen Verksamhet Avtalstrohet i % Stab 90,5 Fastighetsavdelningen 91 Administrativa stödtjänster 68 Kostavdelningen 97,5 Serviceavdelningen 88 Summa total KSF 88 Vid denna gransknings genomförande hade även uppföljning genomförts av bildningsförvaltningens avtalstrohet under 2013. Bildningsförvaltningen Verksamhet Förskola Grundskola Gymnasium Vuxenutbildning Stab Summa total Bildningsförv Avtalstrohet i % 78 74 54 71 71 69,5 Någon uppföljning av vilka som gör inköp i förvaltningarna, eller om inköp görs av sådana som inte får göra det, förekommer inte. Fackförvaltningarna genomför inga särskilda uppföljningar för att mäta förvaltningens avtalstrohet. Då en komplett lista över beställare har tagits fram kommer enligt uppgift upphandlingsenheten även påbörja ett arbete med att följa upp vilka som genomför inköp i kommunen. Detta kommer att kunna stämmas av mot beställarregistret. Upphandlingsenheten har enligt uppgift god kontroll över kommunens avtal och vidtar åtgärder då ett avtal är på väg att löpa ut. Då fattas beslut om avtalet ska förlängas eller om det ska upphandlas på nytt. I de fall där det är möjligt förlängs avtalet. Det finns funktioner i avtalsdatabasen som uppmärksammar handläggarna då avtal är på väg att löpa ut. Uppföljning av kvalitet av leverantörerna rörande bland annat leveranssäkerhet genomförs inte på ett strukturerat sätt. Upphandlingsenheten uppmanar förvaltningarna att höra av sig med kommentarer om upphandlade leverantörer. Enligt uppgift återkopplar förvaltningarna ibland. Några särskilda rutiner för att ta tillvara erfarenheter från upphandlingsskedet finns inte heller. I avtalsdatabasen finns också en funktion för upphandlingsenheten som erhåller ett meddelande om någon leverantör som finns inlagd har en betalningsanmärkning eller om någon 19 annan stridighet pågår med en särskild leverantör. På så vis kan upphandlingsenheten i viss utsträckning hålla sig uppdaterad om leverantörerna. 7.2. Bedömning Vår bedömning är att kommunens uppföljning och kontroll av genomförda upphandlingar och ingångna avtal har förbättrats i relation till föregående granskning där bedömningen var att uppföljningen och kontrollen hade brister. Det är positivt att upphandlingsenheten har börjat genomföra uppföljningar om avtalstrohet även fast det saknas fastställda rutiner för hur det ska göras samt att det nu görs för 2013. Av uppföljningarna ovan kan konstateras att det fortfararande är en bit kvar till målet om 90 % avtalstrohet nås i samtliga förvaltningar. Vi gör bedömningen att det fortsatt finns brister i hur erfarenheter från tidigare genomförda upphandlingar och tidigare levererade produkter och tjänster dokumenteras. Det är väsentligt att en dylik rutin för dokumentation finns, för att undvika att eventuella fel i upphandlingsskedet återkommande inträffar. Även en sådan rutin bör tas fram. Örnsköldsvik den 10 mars 2015 Anders More Verksamhetsrevisor Källförteckning Inköps- och upphandlingsstrategi, antagen av kommunstyrelsen 2014 Inköps- och upphandlingspolicy, antagen av kommunfullmäktige 2014 Reglemente för kommunstyrelsen, antagen av kommunfullmäktige 2010-12-20 Reglemente för samhällsbyggnadsnämnden, antagen av kommunfullmäktige, 2010-12-20 Reglemente för omsorgsnämnden, antagen av kommunfullmäktige 2010-12-20 Reglemente för humanistiska nämnden, antagen av kommunfullmäktige 2010-12-20 Delegationsordning kommunstyrelsen Delegationsordning Humanistiska nämnden/omsorgsnämnden Delegationsordning Samhällsbyggnadsförvaltningen Trafik- och parkavdelningen Aktivitetsplan staben 2014, kommunstyrelsen Verksamhetsplan 2014 Välfärdsförvaltningen Verksamhetsplan 2015 Välfärdsförvaltningen Verksamhetsplan 2014 Samhällsbyggnadsförvaltningen Verksamhetsplan 2015 Samhällsbyggnadsförvaltningen Beställarregister 2014-06-23 Policy mot mutor och jäv, antagen av kommunfullmäktige 2014 Strategi mot mutor och jäv, antagen av kommunstyrelsen Uppföljning köp 2013, powerpointpresentationer Köp på rätt sätt! – underlag för utbildning för beställare i kommunen Underlag i samband med översiktlig granskning av upphandlingar 20
© Copyright 2024