Granskning av intern kontroll inom inköp och
Revisionsrapport 2014 Genomförd på uppdrag av revisorerna Januari 2015 Alingsås kommun Fördjupad granskning av intern kontroll inom inköp och upphandling EY Building a better working world EY Building a better working world Innehåll Sammanfattning 1. 2. Inledning 2.1. Bakgrund 2.2. Syfte och avgränsningar 2.3. Revisionsfrågor 2.4. Revisionskriterier 2.5. Ansvarig nämnd/styrelse 2.6. Metoder 2 4 4 4 4 5 5 5 Riktlinjer och organisation 3.1. Kort om kommunorganisationen 3.2. Kommunens rutiner och riktlinjer för inköp och upphandling 3.3. Utbildning och stöd 3.4. Uppföljning 3.5. Förändringar i direktiv och lagstiftning samt kommunens strategiska mål 3.6. Bedömning 6 6 6 9 9 10 10 Barn- och ungdomsnämnden 4. 4.1. Kort om nämndens uppgifter och organisation 4.2. Barn- och ungdomsnämndens lokala riktlinjer för inköp och upphandling 4.3. Intern kontroll 4.4. Förändringar i direktiv och lagstiftning samt kommunens strategiska mål 4.5. Bedömning 12 12 12 13 14 14 3. 5. Dataanalys och stickprovsgranskning av upphandlingar 5.1. Sammanställning utifrån dataanalys 5.2. Urval av upphandlingar för stickprovsgranskning 5.3. Noteringar 5.4. Bedömning 16 16 16 16 17 Samlad bedömning 6.1. Bedömning utifrån revisionsfrågorna 6.2. Slutsats 6.3. Identifierade förbättringsområden/rekommendationer 18 18 19 20 6. Bilagor: Bilaga 1 Intervju- och dokumentförteckning 1 • EY Building a better working world 1. Sammanfattning De förtroendevalda revisorerna har bedömt det som väsentligt att under 2014 genomföra en granskning av Alingsås kommuns inköps- och upphandlingsprocess. Syftet med denna granskning har varit att bedöma om den interna kontrollen inom inköps- och upphandlingsprocessen är tillräcklig samt att bedöma efterlevnad av gällande lagstiftning inom området. Granskningen har omfattat kommunstyrelsen samt barn- och ungdomsnämnden. Granskningen har visat att befintliga styrdokument i kommunen på ett övergripande plan är ändamålsenligt utformande och bidrar till att säkerställa en tydlig styrning av inköp och upphandling. De dokumenterade riktlinjerna inom barn- och ungdomsnämnden är ändamålsenliga och kompletterar de övergripande riktlinjerna. Enligt vår bedömning bör både kommunstyrelsen och barn- och ungdomsnämnden uppdaterar styrdokumenten så att de överensstämmer med nuvarande lagstiftning speciellt med avseende på direktupphandlingar. Av granskningsrapporten framgår även att implementeringen av de kommunövergripande riktlinjerna som antogs den 26 februari 2014 inte skett fullt ut i kommunorganisationen. Enligt vår bedömning finns på ett övergripande plan en tydlig roll- och ansvarsfördelning avseende inköp och upphandling i kommunstyrelsen och barn- och ungdomsnämnden. Granskningen har visat att i princip samtliga anställda kan beställa varor och tjänster till kommunens verksamheter. Inom barn- och ungdomsnämnden finns en målsättning om att minska antalet beställare. Granskningen har visat att det finns nyckelkontroller inom barn- och ungdomsnämnden som bidrar till att säkerställa en god intern kontroll avseende inköp och upphandling. Den stickprovsgranskning som vi har genomfört inom ramen för denna granskning har visat att det finns direktupphandlingar som inte sker i enlighet med gällande lagstiftning och styrdokument. Vår sammantagna bedömning är att kommunstyrelsen och barn- och ungdomsnämnden kan stärka den interna kontrollen inom inköps- och upphandlingsprocessen. I granskningen har vissa förbättringsområden identifierats och mot bakgrund av detta rekommenderas kommunstyrelsen att: ® Uppdatera styrdokument avseende direktupphandlingar så de överensstämmer med gällande lagstiftning Säkerställa genom utbildningsinsatser att nuvarande och kommande lagstiftning och riktlinjer inom inköp och upphandling blir kända för kommunens inköpare o• Fortsätta översynen av antalet inköpare i kommunen Införa kontroller av avtalstrohet på en kommunövergripande nivå 2 EY Building a better working world Vidare rekommenderas barn- och ungdomsnämnden att: 0, Säkerställa genom utbildningsinsatser att nuvarande och kommande lagstiftning och riktlinjer inom inköp och upphandling blir kända för förvaltningens inköpare 0. Fortsätta översynen av antalet inköpare i förvaltningen i 0. Säkerställa att rutiner finns för att ramavtal initieras för inköpsområden över gränsvärden lagstiftningen 3 EY Building a better working world 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunrevisionen finner att det är av vikt att styrning, intern kontroll samt redovisning och uppföljning av inköp och upphandling fungerar väl för att säkerställa att det sker ändamålsenligt och i enlighet med lagen om offentlig upphandling (LOU). Det är även av vikt att hanteringen säkerställer en god ekonomisk hushållning av verksamhetens resurser. Det är därför väsentligt att nämnderna har utvecklade rutiner och riktlinjer för hur inköp och upphandling ska genomföras, dokumenteras och följas upp. Den 26 februari 2014 antog kommunfullmäktige en ny riktlinje för upphandling i Alingsås kommun med tillhörande bolag. Kommunens tidigare upphandlingspolicy är antagen den 26 mars 2008. I revisorernas risk- och väsentlighetsanalys beskrivs att det är väsentligt att följa implementeringen av de nya riktlinjerna för upphandling. Att det finns en tydlig styrning och uppföljning av inköp och upphandling är av stor vikt för att säkerställa att budgeterade resurser används ändamålsenligt. Mot bakgrund av detta har de förtroendevalda revisorerna bedömt att det är väsentligt att under 2014 genomföra en granskning av kommunens inköpsoch upphandlingsprocess. 2.2. Syfte och avgränsningar Syftet med denna granskning är att bedöma om den interna kontrollen inom inköps- och upphandlingsprocessen är tillräcklig samt att bedöma efterlevnad av gällande lagstiftning inom området. Granskningen omfattar kommunstyrelsen samt barn- och ungdomsnämnden. 2.3. Revisionsfrågor Granskningen inriktas på följande revisionsfrågor: ■ Har kommunstyrelsen och barn- och ungdomsnämnden säkerställt en tydlig styrning för inköp och upphandling genom exempelvis dokumenterade och kända policys och riktlinjer för inköp och upphandling? ■ Sker implementering av riktlinjen avseende upphandling som antogs 2014-02-26 på ett ändamålsenligt sätt inom kommunen? ■ Finns en tydlig roll- och ansvarsfördelning för inköp och upphandling? ■ Hur sker samordning inom kommunen och med bolagen avseende upphandlingar? ■ Finns en ändamålsenlig avtalshantering samt rutiner för att säkerställa att avtal, även ramavtal, finns för väsentliga inköpsområden? ■ Sker upphandlingar i enlighet med lagkraven och med hänsyn till affärsmässighet och konkurrens? ■ Hur sker utvärdering och kravställning av leverantörer? ■ Hur ser upphandlingsstatistiken ut avseende inkomna samt förkastade anbud? 4 EY Building a better working world Finns nyckelkontroller som säkerställer en god intern kontroll vad gäller inköp och upphandling? s Genomförs kontrollerna på avsett sätt? s Sker uppföljning av avtalstrohet? s Hur tar kommunen hänsyn till förväntade förändringar i upphandlingslagstiftningen, särskilt med avseende på vad gäller att underlätta för små, medelstora och nystartade företag i kommunen att komma ifråga vid upphandlingar och hur kopplar detta till Alingsås strategiska mål? 2.4. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna i denna granskning utgörs av: Lagen om offentlig upphandling Kommunallagen 6 kapitel 7 § som reglerar nämndernas ansvar Kommunens riktlinjer avseende inköp och upphandling Barn- och ungdomsnämndens rutiner avseende inköp och upphandling 2.5. Ansvarig nämnd/styrelse Kommunstyrelsen och barn- och ungdomsnämnden är ansvarig för den verksamhet som granskas. 2.6. Metoder Granskningen har utförts genom dokumentstudier, intervjuer samt datanalys. Intervju- och dokumentförteckning framgår av bilaga 1. Intervjuer har genomförts med personer som är väl insatta i kommunens riktlinjer kring inköp och upphandling. Intervjuerna har tillsammans med de stickprov som genomförts legat till grund för vår bedömning om den interna kontrollen inom inköps- och upphandlingsprocessen är tillräcklig. Dataanalysen har genomförts i syfte att erhålla ett urval för efterföljande stickprovsgranskning av leverantörsfakturor och ekonomisk redovisning. Utfallet av dataanalyserna har substansgranskats mot ett antal leverantörsfakturor samt tillhörande upphandlingsdokumentation och avtal. 5 EY Building a better working world 3. Riktlinjer och organisation 3.1. Kort om kommunorganisationen Kommunstyrelsen har ansvar för en rad övergripande upphandlingsfrågor i kommunkoncernen, exempelvis kommunövergripande ramavtalsupphandlingar av varor och tjänster. Kommunledningsförvaltningen är kommunstyrelsens förvaltningsorganisation. Inom kommunledningskontoret finns upphandlingsenheten som ansvarar för kommunens övergripande upphandlingsfrågor och leds av en upphandlingschef. Upphandlingsenheten ska bistå förvaltningar och bolag med kompetens inom upphandlingsområdet. Enheten ska enligt kommunens riktlinjer för upphandling tillhandahålla kompetens och verktyg vad gäller upphandlingsprocessen och under avtalets giltighetstid följa upp de ekonomiska aspekterna. Upphandlingsenheten ska vidare ge stöd åt kommunens nämnder vad gäller löpande kvalitetsuppföljning av ramavtal. Enheten ska fungera konsulterande med bistånd och rådgivning gällande verksamheternas inköpsarbete (för utökad beskrivning av roll- och ansvarsfördelning i organisationen, se avsnitt 3.2.2.). Det finns en samordningsgrupp för inköp och upphandling inom kommunen. I samordningsgruppen ingår, förutom personal från upphandlingsenheten, representanter för respektive förvaltning och bolag. Kommunen har vidare en förvaltningsgemensam avtalsdatabas där förvaltningarna ska rapportera in och lagra sina avtal. 3.2. Kommunens rutiner och riktlinjer för inköp och upphandling Kommunfullmäktige antog nuvarande riktlinjer för upphandling i Alingsås kommun den 26 februari 2014. Syftet med riktlinjerna är att säkerställa ett korrekt agerande och god kvalitet vid inköp och upphandling i kommunen. Riktlinjerna behandlar följande avsnitt:' ■ Upphandling och inköp (avsnitt 3.2.1.) ■ Roller och ansvar (avsnitt 3.2.2.) ■ Uppföljning (avsnitt 3.2.3.) Kommunstyrelsen har tidigare antagit administrativa föreskrifter för direktupphandling (avsnitt 3.2.4) och därutöver har upphandlingsenheten arbetat fram två rutinbeskrivningar för inköp och upphandling (avsnitt 3.2.5). 3.2.1. Upphandling och inköp Under avsnittet Upphandling och inköp i kommunens riktlinjer beskrivs fyra upphandlingsformer: Ramavtal, förnyad konkurrensutsättning, objektsupphandling och direktupphandling. Därutöver finns ett avsnitt om strategiska överväganden. Av det framgår att det vid all upphandling i kommunen ska strategiska överväganden ske och hänsyn ska tas till bland annat miljön och till mänskliga rättigheter. 6 EY Building a better working world Respektive nämnd genomför avrop genom ramavtal med leverantör. Avrop genom förnyad konkurrensutsättning ska meddelas upphandlingsenheten som tillsammans med beställande enhet utför konkurrensutsättningen. Vid ramavtalsupphandlingar ska beställande enhet tillhandahålla personer till en referensgrupp som leds av upphandlingsenheten. Referensgruppen ska arbeta fram kravspecifikationerna för ramavtalet. Objektspecifika upphandlingar ska utföras av upphandlingsenheten på uppdrag av beställande enhet. Av riktlinjerna framgår att jämförelse av olika produkter och leverantörer ska ske vid direktupphandling, till exempel offertförfrågan till två eller tre möjliga leverantörer. Direktupphandling får, enligt kommunens riktlinje, användas när den samlade inköpssumman för en vara eller tjänst i kommunen understiger 15 % av tröskelvärdet.2 Direktupphandlingar över 20 tkr ska enligt riktlinjerna meddelas upphandlingsenheten för protokollföring. 3.2.2. Roller och ansvar Under avsnittet Roller och ansvar framgår roll- och ansvarsfördelningen mellan kommunstyrelsen, nämnderna samt mellan chefer, beställare och inköpssamordnare. Kommunstyrelsen ansvarar för koncern-, förvaltnings-, bolags- och förbundsövergripande ramavtalsupphandlingar. All ramavtalsupphandling, tidsbevakning och beslut om nya ramavtal samt samordnande fattas av upphandlingschefen på delegation från kommunstyrelsen. Alla ingångna ramavtal ska förvaras tillgängliga i en databas. Upphandlingsenheten ansvarar i dessa upphandlingar för att samtliga delar av förfrågningsunderlaget utarbetas och tecknar avtal med vinnande anbudsgivare. Upphandlingsenheten ansvarar sedan för den löpande ekonomiska uppföljningen av ramavtalen. Nämnderna ska följa upphandlingsriktlinjer vid inköp och säkerställa att verksamheterna följer ingångna upphandlingsavtal gjorda för kommunen. Nämnderna tecknar själva avtal som inte är att betrakta som förvaltningsövergripande. Respektive nämnd ansvarar för att medverka vid upphandlingar och tillhandahålla personer för deltagande i referensgrupp vid framär det tagande av kravspecifikationer för ramavtal. För de ramavtal som enbart rör en nämnd tillräckligt att berörda bidrar till referensarbetet. I övrigt ska alla nämnder som avser tillämpa avtalet kunna presentera en person för referensarbetet. Berörda parter ska i samråd med upphandlingsenheten fastställa referensgruppens sammansättning. Respektive nämnd ansvarar för den löpande kvalitetsuppföljningen av ramavtal. Med kvalitetsuppföljning avses uppföljning av varan eller tjänstens egenskaper gällande löpande kvalitetsfrågor. Chefer, beställare och inköpssamordnare har ett särskilt ansvar. Chefer ska tillse att ansvar och befogenheter avseende inköps- och upphandlingsfrågor tydliggörs i den egna organisationen. Vidare ska beställare vara behöriga att beställa. Behörighet ges efter avlagd godkänd utbildning som arrangeras av upphandlingsenheten. lnköpssamordnare ska ingå i en kommunövergripande organisation för inköpssamverkan och verka som en länk mellan den egna organisationen och upphandlingsenheten. Detta innebär bland annat att samordnaren ska tillse att riktlinjer efterlevs och att tecknade avtal rapporteras till upphandlingsenheten. 2014 LOU var gränsen för direktupphandling tidigare 15 % av tröskelvärdet men är sedan den 1 juli kronor). 427 1 806 av 28 % av tröskelvärdet, dvs. högst 505 800 kronor (28 procent 2 I 7 • EY Building a better working world 3.2.3. Uppföljning Uppföljning av riktlinjernas efterlevnad ska ske en gång årligen och redovisas till kommunfullmäktige. Riktlinjerna ska utvärderas och eventuellt revideras minst vart fjärde år. Kommunstyrelsen ansvarar för denna utvärdering sker och att den nästa gång tillställs kommunfullmäktige senast år 2017. Uppföljning av riktlinjernas efterlevnad ska ske fortlöpande med hjälp av stickkontroller. En central sanktionsavgift motsvarande fem procent av köpesumman är tänkt att tillämpas vid upprepade brott mot tecknade ramavtal, olagliga upphandlingar såsom otillåtna direktupphandlingar eller köp utförda av icke godkända beställare och riktas mot kommunens förvaltningar. En samlad uppföljning av kommunkoncernens arbete med upphandling och dess efterlevnad av beslutade riktlinjer ska ske årligen per den 31 december och redovisas till kommunfullmäktige. Ansvarig för uppföljningen är upphandlingsenheten. 3.2.4. Direktupphandling Kommunstyrelsen administrativa föreskrifter avseende direktupphandling antogs 13 december 2010. Eftersom de administrativa föreskrifterna är antagna före riktlinjer för upphandling skiljer sig gränsen för upphandling gentemot riktlinjen (200 tkr enligt föreskrifterna). Av de administrativa föreskrifterna framgår att det åligger den enskilda upphandlaren att kontrollera att det inte finns redan tecknat ramavtal inom aktuellt område. Enligt de administrativa föreskrifterna kan direktupphandlingen, beroende på upphandlingens värde och komplexitet, göras muntlig eller skriftlig. Samtliga anbudsgivare som lämnat anbud ska erhålla en underrättelse gällande beslutet av upphandlingen. En upphandling avslutas alltid med en skriftlig bekräftelse, innehållande överenskomna villkor. Vid enstaka direktupphandlingar till ringa värde kan kvitto utgöra den skriftliga bekräftelsen. Ett överskridande av beloppsgränsen för direktupphandling kan enbart inträffa då upphandlingen sker på grund av synnerliga skäl, exempelvis naturkatastrofer. De administrativa föreskrifterna finns tillgängliga för de anställda på kommunens intranät. 3.2.5. Rutinbeskrivning av inköps- och upphandlingsprocessen Det finns två rutinbeskrivningar av inköps- och upphandlingsprocessen från upphandlingsenheten; Upphandling Steg för steg samt Hela processen från start till mål. Upphandling Steg för steg beskriver följande steg. ► Förberedelsestadiet/planering ■ Annonsering och anbudsgivning ► Kvalificering Prövning och utvärdering Tilldelning av kontrakt Kontraktsskrivning Uppföljning av kontrakt 8 EY Building a better working world Utöver en sammanfattad beskrivning av de olika stegen innehåller dokumentet hänvisningar LOU och till fördjupat material på Konkurrensverket. Detta dokument finns också tillgängligt för de anställda på kommunens intranät. Hela processen från start till mål är ett processflödesschema över de väsentligaste aktiviteterna inom upphandlingsprocessen, exempelvis behovsanalys, förfrågningsunderlag och tilldelning. Det saknas beskrivning av de olika stegen och enligt upphandlingschefen är flödesschemat under framtagande och ännu inte fastställd. Upphandlingsenheten tillhandahåller en avvikelseblankett där förvaltningarna kan rapportera in om en leverantör inte uppfyller villkoren i avtalen. 3.3. Utbildning och stöd Av intervju framgår att i samband med upprättandet av de nya riktlinjerna planerade upphandlingsenheten en beställarutbildning för kommunens inköpare vid förvaltningarna och bolagen. Syftet var att veta vilka som har kompetens att göra inköp samt att minska antalet beställare. Enligt uppgift kan i dag princip samtliga anställda beställa varor och tjänster till kommunens verksamheter. Utbildning i regler för inköp och upphandling ingår dessutom i kommunens chefsutbildning. Inom ramen för samordningsgruppen har det skett en genomgång av de nya riktlinjerna. Därtill har upphandlingsenheten informerat om riktlinjerna hos förvaltningarnas chefs- och ledningsgrupp samt för vissa nämnder. Upphandlingsenheten har som målsättning ha avstämningar med förvaltningarna varje kvartal. Då en förvaltning är i behov av stöd från upphandlingsenheten finns en blankett på kommunens intranät. Upphandlingsenheten tar kontakt med förvaltningen inom 24 timmar för att boka möte. Inför att avtalet löper ut kontaktar upphandlingsenheten berörda förvaltningar och tillfrågar förvaltningen om ny upphandling är aktuell. 3.4. Uppföljning För närvarande sker ingen kommunövergripande uppföljning av avtalstrohet inom kommunen. Tidigare genomfördes detta inom ramen för interkontrollarbetet. Enligt uppgift från upphandlingsenheten finns en målsättning att en controller löpande ska kontrollera avtalstrohet. Det är för närvarande förvaltningarnas ansvar att säkerställa att avtalen följs kvalitetsmässigt. Som framgår av de kommunövergripande riktlinjerna ska varje inköp över 20 tkr rapporteras in till upphandlingsenheten. Enheten hade vid intervjutillfället i oktober endast erhållit en inrapportering av inköp över 20 tkr. Vidare har den sanktionsavgift som framgår av riktlinjerna (se avsnitt 3.2.3) ännu inte tillämpats. Det framkom av intervju med upphandlingsavdelningen att riktlinjerna inte fått tillräcklig stor genomslagskraft. Anledningar som lyfts upp är att finns ett visst motstånd bland inköpare mot de nya rutinerna och att det är svårt att bryta gamla vanor. 9 EY Building a better working world 3.5. Förändringar i direktiv och lagstiftning samt kommunens strategiska mål Europaparlamentet godkände i januari 2014 det så kallade paketet för offentlig upphandling. Paketet innehåller tre nya direktiv inom upphandlingsområdet. I februari 2014 godkändes de tre direktiven av ministerrådet vilket innebär att EUs medlemsländer, från april 2014, har 24 månader på sig att implementera innehållet i de nationella lagstiftningarna. Den nya lagstiftningen tar bland annat sikte på att underlätta för små, medelstora och nystartade företag att delta i offentliga upphandlingar. Detta innebär till exempel att upphandlande myndigheter, när lagstiftningen träder i kraft, måste förklara varför myndigheten inte valt att dela upp tilldelat kontrakt. Kommunfullmäktige beslutade i maj 2012 om en ny styrmodell för Alingsås kommun. Utifrån visionen lade kommunfullmäktige fast 12 prioriterade mål. Vid intervju lyfte kommunstyrelsens presidium fram en kommande kostupphandling som exempel på där de prioriterade målen i kommunen kan härledas. Vid kostupphandlingen har politiken enligt de intervjuade uppmanat upphandlingsenheten att tillse att upphandlingen ska omfatta leverantörer av närproducerade produkter. Det är ett exempel på att kommunstyrelsen har diskuterat och haft önskemål om att underlätta för att mindre entreprenörer ska komma i fråga vid upphandlingar. Alingsås kommun har vid flera upphandlingar på senare tid tackat nej till samarbete med Göteborgs Stad avseende gemensamma upphandlingar. Det är också en markering till det lokala näringslivet om kommunens önskan att möjliggöra för flera mindre och lokala aktörer. 3.6. Bedömning Vår bedömning är att kommunens befintliga styrdokument i huvudsak är ändamålsenligt utformade och bidrar till att säkerställa en tydlig styrning av inköp och upphandling. De antagna riktlinjerna säkerställer enligt vår bedömning en tydlig ansvarsfördelning mellan upphandlingsenheten och nämnderna samt mellan chefer, beställare och inköpssamordnare. Vi bedömer att kommunstyrelsen bör säkerställa att rutinbeskrivning av inköps- och upphandlingsprocessen upprättas. Det finns för närvarande två rutinbeskrivningar; Upphandling Steg för steg samt Hela processen från start till mål. Vår bedömning är att dessa dokument för närvarande inte är tillräckligt stöd för inköparna eftersom Upphandling Steg för steg är en allmän beskrivning av upphandlingsprocessen och inte i tillräcklig utsträckning beaktar kommunens egna riktlinjer. Hela processen från start till mål är under framtagande och finns ännu inte tillgänglig för inköpare. Enligt vår bedömning kan uppföljning och intern kontroll avseende avtalstrohet förbättras. För närvarande genomförs ingen uppföljning av avtalstrohet på central nivå i kommunen. En sådan uppföljning minimerar risken för att direktupphandlingar sker över gränsvärdet totalt i kommunen. Vidare har det framgått att endast en direktupphandling rapporterats in till upphandlingsenheten, vilket enligt de kommunövergripande riktlinjerna ska ske för samtliga direktupphandlingar på över 20 tkr. Vi noterar att intervjuade vid upphandlingsenheten bedömer att riktlinjerna som antogs den 26 februari 2014 inte fått tillräcklig genomslagskraft. Enligt vår bedömning är det väsentligt 10 EY Building a better working world att kommunstyrelsen säkerställer att samtliga inköpare känner till och tillämpar riktlinjerna. Vi bedömer att ett minskat antal inköpare kan underlätta den fortsatta implementeringen av riktlinjerna. Senast i april 2016 ska den nationella upphandlingslagstiftningen ha ändrats med avseende på att bland annat underlätta för små, medelstora och nystartade företag att delta i offentlig upphandling. Granskningen visar att kommunstyrelsen har uppmärksammat kommande förändringar i upphandlingslagstiftningen. Vi har dock inte kunnat se att kommunstyrelsen planerat några övergripande förändringar med anledning av den nya lagstiftningen. Vi ser gärna att kommunstyrelsen tar tillvara den möjlighet som den nya upphandlingslagstiftningen ger. Enligt vår bedömning ska kommunstyrelsen, inför att lagstiftningen ändras, värdera om åtgärder behöver vidtas för att säkerställa följsamhet av de kommande förändringarna i lagstiftningen. 11 • EY Pu.1719:j _, hr'at,,; vrq'M;1~iq 4. Barn- och ungdomsnämnden 4.1. Kort om nämndens uppgifter och organisation Barn- och ungdomsnämndens uppgifter omfattar, enligt nämndreglementet, grundskolan och den obligatoriska särskolan samt förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg och förskoleklass Inom barn- och ungdomsförvaltningen finns det en ekonom som har det övergripande ansvaret avseende intern kontroll kring inköp och upphandling samt en tjänsteman som ansvarar för att bevaka nämndens avtal. 4.2. Barn- och ungdomsnämndens lokala riktlinjer för inköp och upphandling Utöver den kommunövergripande riktlinjen för upphandling för Alingsås kommun har barnoch ungdomsnämnden fastställt egna förvaltningsspecifika rutiner för följande: 0, Inköp (avsnitt 4.2.1.) ► Upphandling (avsnitt 4.2.2.) Förvaltningsspecifika avtal (avsnitt 4.2.3.) 4.2.1. Rutiner för inköp Enligt barn- och ungdomsnämndens inköpsrutiner ska det finnas en inköpsansvarig på varje avdelning, i varje arbetslag samt ämnesområden. Rektor, förskolechef eller annan chef ansvarar för att utse inköpsansvarig. Alla inköpsansvariga och beslutsattestanter ska vara informerade om nämndens attestreglemente och "Generella tillämpningsanvisningar till attestreglementet för Alingsås kommun". Innan en anställd får attesträtt ska personen skriva under ett intyg att hon eller han har tagit del av reglemente och rutiner. Av intyget ska även framgå vilket ansvar som får attesteras och till vilket belopp. Samtliga inköpsansvariga får göra inköp till ett värde av högst 30 tkr per inköpstillfälle. Om det finns behov för högre inköp kan tidsbegränsad behörighet delegeras. Innan inköp eller beställningar ska inköpsansvarig undersöka om produkten eller tjänsten finns på ramavtal och i så fall beställa från leverantörens nettoprislista. Om det saknas ramavtal måste prisjämförelse ske i enlighet med direktupphandlingsföreskrifterna (se avsnitt 3.2.4.). Om köpet inte omfattas av ramavtal ska grunderna för köpbeslut dokumenteras och bevaras på förvaltningen/enheten samt bifogas i faktureringssystemet till kommande faktura. Därutöver ska en permanent anteckning till fakturan skrivas där det framgår varför inköpet har skett utanför ramavtal och hur det skett. Enligt intervju med förvaltningen framgår att rutinerna inte i tillräcklig utsträckning är tillgänglig för inköparna inom verksamheten. Detta beror enligt uppgift på att det skett ett byte av dokumenthanteringssystem. 12 EY Building a better working world Enligt de intervjuade är det vanligt förekommande inom barn- och ungdomsförvaltningen med många inköpare i de olika verksamheterna. Förvaltningsledningen arbetar med en målsättning om att det ska vara en beställare/inköpare per tio anställda. 4.2.2. Rutiner för upphandling Enligt barn- och ungdomsnämndens lokala riktlinjer ska upphandlingsfunktionen genomföra alla kommungemensamma upphandlingar samt bistå nämnden vid förvaltningsspecifika upphandlingar. Om värdet på en upphandling beräknas uppgå till ett samlat värde, inom hela kommunen understigande 200 tkr under en fyraårsperiod kan upphandling ske i enlighet med ett direktupphandlingsförfarande. Även vid direktupphandling ska konkurrensutsättning ske. Enligt de intervjuade vid förvaltningen finns en arbetsgrupp som arbetar fram kravspecifikation vid upphandlingar som barn- och ungdomsnämnden utför. Syftet är att samla in behov brett och underifrån för att få en ändamålsenlig kravställning. Enligt de intervjuade ska det finnas dokumentation på upphandlingsprocessen och det ska gå att följa processen och se varför den valda leverantören utsågs. Enligt uppgift från de intervjuade upprättar inte barn- och ungdomsnämnden någon övergripande upphandlingsstatistik. 4.2.3. Rutiner för förvaltningsspecifika avtal Alla avtal av betydande vikt ska diarieföras. Delegationsförteckningen avgör vilka tjänstemän som har rätt att teckna avtal av betydande vikt inom förvaltningen. Originalet ska sitta i avtalspärmen som förvaras i säkerhetsskåp på barn- och ungdomsförvaltningen. Den som tecknar avtalet ansvarar för diarieföringen. En ekonom ansvarar för att föra in nya avtal i avtalsförteckningen. Avtal ska sägas upp i god tid och en skriftlig uppsägning ska bevaras tillsammans med det uppsagda avtalet. Bevakningen av avtalen ansvarar ekonomen för och rutinen är att två gånger om året gå igenom förteckningen och påminna avtalstecknare. 4.3. Intern kontroll Av nämndens internkontrollplan för 2014 framgår två kontrollmoment avseende inköp- och upphandling: Process/rutin Inköp Beställarorganisation Kontrollmoment Kontrollera att rutinen för inköp följs Att beställarorganisation genomförs till hösten Ansvarig Ekonom Ekonom Metod Stickprov Stickprov Uppföljning (frekvens) Löpande under året En gång hösten Rapport till och tidpunkt Nämnden vid delårsbokslut och årsbokslut Nämnden vid årsbokslut Risk 9 6 Av barn- och ungdomsnämndens rutin för uppföljning av inköp, upphandling och förvaltningsspecifika avtal finns det första kontrollmomentet beskrivet. Där framgår att stickprov ska 13 EY Building a better working world utföras löpande av en ekonom i ekonomisystemet. Vid upptäckta brister skickas en kontrollrapport till inköpsansvarig som kompletterar med anteckning eller liknande och förklarar gjort inköp. Enligt intervju med ansvarig ekonom genomförs stickprov av inköpen varje eller varannan månad. Kontroller görs främst på fakturor över 2 tkr. Om ekonomen finner avvikelser skickas en avvikelsenotering till berörd inköpare och rapportering sker till nämnden vid delårs- och årsbokslut. Enligt ekonomen är det sällan det uppkommer omfattande avvikelser i den interna kontrollen. 4.4. Förändringar i direktiv och lagstiftning samt kommunens strategiska mäl Som nämndes i avsnitt 3.5. kommer ny lagstiftning att ta sikte på att underlätta för små, medelstora och nystartade företag att delta i offentliga upphandlingar. Barn- och ungdomsnämndens presidium anser att det är viktigt att inköp och upphandling inom nämnden bidrar till kommunens strategiska mål. Enligt intervjun anser presidiet att frågor om miljö, närodlat och att möjliggöra för mindre aktörer är viktiga frågor, men att nämnden inte har till uppgift att styra inköp och upphandlingar på en för stor detaljnivå för att dessa mål ska uppnås. Enligt intervju med barn- och ungdomsförvaltningen är elevhälsa och skolskjuts exempel på verksamhetsområden som upphandlas lokalt. 4.5. Bedömning Vår bedömning är att barn- och ungdomsnämndens befintliga och dokumenterade rutiner är ändamålsenligt utformande och kompletterar de kommunövergripande riktlinjerna. De bidrar till att säkerställa en tydlig styrning av inköp och upphandling inom förvaltningen. Vi bedömer dock att det finns förbättringsområden och åtgärder som bör vidtas. Enligt vår bedömning bör barn- och ungdomsnämnden säkerställa att de dokumenterade rutinerna är tillgängliga för förvaltningens inköpare. Vår bedömning är också att det stora antalet inköpare utgör en risk för att lagstiftningens krav på affärsmässighet och konkurrens inte ska bli beaktade. Implementering av rutiner och riktlinjer kan bli svårare att genomföra om det finns många inköpare och då det inte är tydligt vilka som har en inköpsroll inom förvaltningen. Enligt vår bedömning är nämndens inköpsrutiner tydliga avseende hur inköpsansvariga ska utses, vilket borde ge nämnden goda förutsättningar att nå målet om att begränsa antalet inköpare. Vi bedömer att barn- och ungdomsnämnden har ett ändamålsenligt system för internkontroll avseende och inköp och upphandling. Av internkontrollsystemet framgår vad kontrollmomentet innebär, i vilken omfattning kontrollerna sker och hur det ska rapporteras till nämnden. Om avvikelser uppkommer vid kontrollerna kontaktas ansvarig för inköpet. Vi bedömer att denna rutin kan ge förutsättningar för att lagstiftning, riktlinjer och rutiner efterlevs i organisationen. Granskningen visar att barn- och ungdomsnämnden har uppmärksammat kommande förändringar i upphandlingslagstiftningen. Vi har dock inte kunnat se att nämnden planerat övergri- 14 EY Elul Wing a better working world pande förändringar med anledning av den nya lagstiftningen. Vi ser gärna att barn- och ungdomsnämnden tar tillvara den möjlighet som den nya upphandlingslagstiftningen ger. Enligt vår bedömning ska nämnden, inför att lagstiftningen ändras, värdera om åtgärder behöver vidtas för att säkerställa följsamhet av de kommande förändringarna i lagstiftningen. 15 EY Building a better working world 5. Dataanalys och stickprovsgranskning av upphandlingar 5.1. Sammanställning utifrån dataanalys Dataanalys har genomförts av leverantörsfakturor och huvudbok för perioden 2014-01-01 — 2014-10-31. Syftet var att erhålla en sammanställning över periodens inköp fördelade per leverantör och med det som bas systematiskt kunna göra ett urval för stickprovsgranskning av leverantörsfakturor. Analysen visar barn- och ungdomsnämndens leverantörer och till vilka belopp som varor och tjänster har inhandlats från respektive leverantör. Samtliga inköp under perioden omfattar cirka 16 472 enskilda fakturor. Nettosaldot för fakturorna är cirka 179,7 mnkr. Totalt har barn- och ungdomsnämnden anlitat 609 leverantörer under perioden januari till och med oktober 2014. 5.2. Urval av upphandlingar för stickprovsgranskning Urvalet som baseras på dataanalysen har granskats mot leverantörsfakturor samt tillhörande upphandlingsdokumentation och avtal. Vidare har kontroll skett mot gällande lagstiftning samt de riktlinjer för upphandling som gäller för Alingsås kommun under den granskade perioden. I samband med granskningen genomfördes intervjuer i syfte att skapa en djupare förståelse för de stickprov vi valt ut vid dataanalysen. Stickprovet omfattar 30 inköp från olika leverantörer och uppgår beloppsmässigt till totalt drygt 3,9 mnkr. Urvalet har utformats för att skapa en mix av olika typer av upphandlingsområden samt för att inkludera både beloppsmässigt större och mindre inköp. 5.3. Noteringar Stickprovsgranskningen visade att 17 av 30 de granskade upphandlingarna följer gällande regler för respektive upphandlingsform. Av dessa 17 stickprov är 9 stycken upphandlade mot ramavtal hos andra aktörer än Alingsås kommun, till exempel Göteborg Stads upphandlingsbolag, Skolverket och GR Göteborgsregionens kommunalförbund. Vidare var 2 av stickproven i den storleksordningen att reglerna i LOU om upphandling över 15 % av tröskelvärdet ska tillämpas. Vid granskning framkom att de 2 inköpen följer upphandlingsreglerna, varför vi inte har gjort några noteringar vid granskningen av dessa stickprov. Ett av stickproven avser nyttjanderätt, uppgradering och underhåll av IT-system. Vad gäller kostnader för IT-system är det svårt att avgöra om inköpet borde upphandlats eller inte. Det är inte möjligt att för evigt behålla en leverantör med hänvisning till en tidigare upphandling. Om ett system blir så uppgraderat att det kan ses som ett nytt system bör konkurrensutsättning ske. Noteringar gjordes på övriga 13 stickprov, vilka sammanställs nedan: Samtliga av dessa inköp avser direktupphandlingar av barn- och ungdomsförvaltningen. 16 • EY Building a better working world ► 1 av stickproven avser hyra av lokal, vilket är undantaget reglerna om upphandling i LOU. Dock saknas hyresavtal för lokalen. ► För 5 av stickproven noterades att: Kommunen saknar ramavtal med leverantören Dokumentation saknas som visar att inköpen har konkurrensutsatts genom att fler än en leverantör tillfrågats ► Samtliga inköp saknar anbud från fler än en leverantör För 6 av stickproven finns gällande avtal med leverantören. Vi har dock inte erhållit dokumentation som visar att en prisjämförelse har gjorts innan val av leverantör. ► För 1 inköp har avrop skett från ramavtal där aktuell leverantör var nummer två i rangordningen. I detta fall har vi inte erhållit underlag om varför inte leverantören som var först i rangordningen valdes. 5.4. Bedömning Vår bedömning är att nämnden bör vidta åtgärder för att säkerställa att direktupphandlingar genomförs i enlighet med gällande lagstiftning. Direktupphandlingar ska ske med hänsyn till affärsmässighet och konkurrens. Detta innebär bland annat att prisjämförelser bör ske även vid inköp under aktuellt gränsvärde i enlighet med riktlinjer för upphandling i Alingsås kommun. Vår bedömning är att både de kommunövergripande riktlinjerna och barn- och ungdomsnämndens dokumenterade rutiner är tydliga och ändamålsenliga. Förvaltningen bör dock uppdatera de delar i riktlinjerna som avser direktupphandlingar. Detta för att säkerställa att affärsmässighet och konkurrens tillvaratas vid samtliga inköp. Vår stickprovsgranskning visade att det för fem av stickproven saknades ramavtal med leverantören och att ingen konkurrensutsättning var gjord vid inköpet. Vår bedömning är därför att nämnden kan stärka rutinerna för prisjämförelser och säkerställa att dokumenterade motiveringar sker vid direktupphandling. Vidare bedömer vi att det finns inköpsområden där ramavtal bör initieras. Vår bedömning är att nämnden kan stärka att rutinerna för prisjämförelser och dokumenterade motiveringar sker vid direktupphandlingar. 17 EY Building a better working world 6. Samlad bedömning 6.1. Bedömning utifrån revisionsfrågorna Revisionsfråga Bedömning Har kommunstyrelsen och barnoch ungdomsnämnden säkerställt en tydlig styrning för inköp och upphandling genom exemoch pelvis dokumenterade kända policys och riktlinjer för inköp och upphandling? Vår bedömning är att befintliga styrdokument i kommunen på ett övergripande plan är ändamålsenligt utformande och bidrar till att säkerställa en tydlig styrning av inköp och upphandling. Vi bedömer även att de dokumenterade riktlinjerna inom barn- och ungdomsnämnden är ändamålsenliga och kompletterar de övergripande riktlinjerna. Det är dock viktigt att både kommunstyrelsen och barn- och ungdomsnämnden uppdaterar styrdokumenten så att de överensstämmer med nuvarande lagstiftning speciellt med avseende på direktupphandlingar. Sker implementering av riktlinjen Vår bedömning är att arbetet med implementeringen kan stärkas upphandling som för att riktlinjerna ska efterlevas av samtliga inköpare i verksamavseende antogs 2014-02-26 på ett ända- heterna. Exempelvis bör beställarutbildningen som planerades målsenligt sätt inom kommu- av upphandlingsenheten påbörjas så snart som möjligt. Resultanen? tet från vår stickprovsgranskning visar att riktlinjen inte efterföljs i tillräcklig utsträckning inom barn- och ungdomsnämnden. Finns en tydlig roll- och ansvarsfördelning för inköp och upphandling? Vår bedömning är att det på ett övergripande plan finns en tydlig roll- och ansvarsfördelning avseende inköp och upphandling i kommunstyrelsen och barn- och ungdomsnämnden. Roll- och ansvarsfördelning finns beskriven i den kommunövergripande riktlinjen samt i barn- och ungdomsnämndens dokumenterade rutiner. Vi bedömer dock att barn- och ungdomsnämnden fortsatt bör minska antalet inköpare inom förvaltningen. Hur sker samordning inom kommunen och med bolagen avseende upphandlingar? Vår bedömning är att det sker samordning inom kommunen. Inköpssamordnaren inbjuds att medverka i den kommunövergripande gruppen för inköpssamverkan och barn- och ungdomsnämnden tar hjälp av upphandlingsenheten vid större upphandlingar. Finns en ändamålsenlig avtals- Vår bedömning är att kommunstyrelsen och barn- och unghantering samt rutiner för att domsnämnden har en ändamålsenlig avtalshantering och att det säkerställa att avtal, även ram- finns rutiner som bidrar till att ramavtal finns för väsentliga inavtal, finns för väsentliga in- köpsområden. Vi bedömer dock att det fortfarande finns områden där ramavtal bör initieras. köpsområden? Sker upphandlingar i enlighet med lagkraven och med hänsyn till affärsmässighet och konkur- Vår bedömning är att upphandlingar relaterade till barn- och ungdomsnämnden i huvudsak sker i enlighet med lagkraven, men att barn- och ungdomsnämnden bör säkerställa att rutiner 18 EY Building a better working world rens? för direktupphandlingar uppdateras och efterlevs. Hur sker utvärdering och kravställning av leverantörer? Vår bedömning är att barn- och ungdomsnämnden följer gällande lagstiftning avseende utvärdering och kravställande av leverantörer. Hur ser upphandlingsstatistiken ut avseende inkomna samt förkastade anbud? Vår bedömning är att barn- och ungdomsnämnden inte upprättar någon övergripande upphandlingsstatistik. Finns nyckelkontroller som sä- Vår bedömning är att det inom barn- och ungdomsnämnden kerställer en god intern kontroll finns nyckelkontroller som bidrar till att säkerställa en god intern vad gäller inköp och upphand- kontroll avseende inköp och upphandling. Dessvärre visar resulling? tatet från vår stickprovsgranskning att direktupphandlingar inte sker i enlighet med gällande lagstiftning och styrdokument. Genomförs kontrollerna på avsett sätt? Vår bedömning är att befintliga kontroller genomförs på avsett sätt. Sker uppföljning av avtalstrohet? Vår bedömning är att uppföljning av avtalstrohet sker inom ramen för barn- och ungdomsnämndens internkontroll, men däremot inte på en kommuncentral nivå. Att införa en kontroll av avtalstrohet på en kommunövergripande nivå skulle enligt vår bedömning stärka kommunens interna kontroll. Hur tar kommunen hänsyn till Vår bedömning är att kommunstyrelsen och barn- och ungförväntade förändringar i upp- domsnämnden har uppmärksammat kommande förändringar i handlingslagstiftningen, särskilt upphandlingslagstiftningen avseende att underlätta för små, med avseende på vad gäller att medelstora och nystartade företag i kommunen att komma ifråga underlätta för små, medelstora vid upphandlingar. Vi har dock inte kunnat se att kommunstyreloch nystartade företag i kom- sen eller barn- och ungdomsnämnden planerat övergripande munen att komma ifråga vid förändringar med anledning av den nya lagstiftningen. Enligt vår upphandlingar och hur kopplar bedömning ska kommunstyrelsen, inför att lagstiftningen ändras, detta till Alingsås strategiska värdera om åtgärder behöver vidtas för att säkerställa följsamhet mål? av de kommande förändringarna i lagstiftningen. 6.2. Slutsats Syftet med granskningen var att bedöma om den interna kontrollen inom inköps- och upphandlingsprocessen är tillräcklig samt att bedöma efterlevnad av gällande lagstiftning inom området. Utifrån granskningens revisionsfrågor, uppställda revisionskriterier och grunderna för ansvarsprövning bedömer vi att kommunstyrelsen och barn- och ungdomsnämnden kan stärka den interna kontrollen inom inköps- och upphandlingsprocessen. 19 EY Building a better working world 6.3. Identifierade förbättringsområden/rekommendationer Våra identifierade förbättringsområden/rekommendationer är enligt följande: I granskningen har vissa förbättringsområden identifierats och mot bakgrund av detta rekommenderas kommunstyrelsen att: a Uppdatera styrdokument avseende direktupphandlingar så de överensstämmer med gällande lagstiftning ► Säkerställa genom utbildningsinsatser att nuvarande och kommande lagstiftning och riktlinjer inom inköp och upphandling blir kända för kommunens inköpare ► Fortsätta översynen av antalet inköpare i kommunen ► Införa kontroller av avtalstrohet på en kommunövergripande nivå Vidare rekommenderas barn- och ungdomsnämnden att: ► Säkerställa genom utbildningsinsatser att nuvarande och kommande lagstiftning och riktlinjer inom inköp och upphandling blir kända för förvaltningens inköpare ► Fortsätta översynen av antalet inköpare i förvaltningen ► Säkerställa att rutiner finns för att ramavtal initieras för inköpsområden över gränsvärden i lagstiftningen Göteborg den 14 januari 2015 Eva From Auktoriserad revisor Certifierad kommunal revisor Ernst & Young AB Kristoffer Filipsson Verksamhetsrevisor Ernst & Young AB Ulrika Berling Auktoriserad revisor Certifierad kommunal revisor och kvalitetssäkrare Ernst & Young AB 20 EY Building a better working world Bilaga 1: Intervju- och dokumentförteckning Intervjuförteckning s Kommunstyrelsens presidium ► Ekonomichef och konsult inom upphandlingsenheten (tidigare upphandlingschef) ► Barn- och ungdomsnämndens presidium ► Förvaltningschef för barn och ungdom samt inköpsansvarig ekonom Dokumentförteckning ► Administrativa föreskrifter — Direktupphandling, KS § 299, Dnr 2010.420 KS 081, 2010-12-13 ► Flerårsstrategi 201-2016, barn- och ungdomsnämnden ► Hela processen från start till mål (arbetsmaterial) ► Kommunfullmäktigeprotokoll 2014-02-26 Riktlinjer för upphandling i Alingsås kommun med tillhörande kommunala bolag samt kommunalförbund, KF § 27 Dnr 2014.025 KS 081 ► Kommunstyrelsens protokoll 2014-02-26 Riktlinjer för upphandling i Alingsås kommun med tillhörande kommunala bolag samt kommunal förbund, KS § 7 Dnr 2014.025 KS 081 s Reglemente för barn- och ungdomsnämnden ► Riktlinjer för upphandling i Alingsås kommun med tillhörande kommunala bolag samt kommunalförbund. Kommunfullmäktige 2014-02-26 ► Rutin för inköp och upphandling inom barn och ungdomsförvaltningen, 2012-04-26 ► Rutin för uppföljning av inköp, upphandling och förvaltningsspecifika avtal, 2012-04-26 ► Upphandling Steg för Steg (hämtad från kommunens intranät) ► Upphandlingspolicy för Alingsås kommun och dess bolag (antagen av kommunfullmäktige den 2008-03-26),(gammal policy) ► Årsredovisning 2013, barn- och ungdomsnämnden 21
© Copyright 2024