Rapport - Stockholms läns landsting

Rapport
Prioritering och dirigering av
prehospitala enheter i egen regi Sjukvårdens larmcentral
■ Hälso- och sjukvårdsförvaltningen
■ 08-123 132 00
■ Datum: 2015-03-05
■ Diarienummer: 1402-0261
Hälso- och sjukvårdsförvaltningen
Kerstin Engman, projektledare
070 896 40 46
[email protected]
Innehållsförteckning
Sammanfattning ..................................................................................................................................5
Förslag organisation ............................................................................................................................5
Förslag teknik ......................................................................................................................................5
Förslag kompetens.............................................................................................................................. 6
Förslag lokaler .................................................................................................................................... 6
Förslag effektmål ................................................................................................................................ 6
Kostnader ............................................................................................................................................. 7
1.
Utredning av den framtida PoD-tjänsten.......................................................................... 8
1.1.
Bakgrund ............................................................................................................................. 8
1.2.
Samhällets alarmeringstjänst - utredningen .................................................................... 8
1.3.
Tjänsten i SLL ..................................................................................................................... 9
1.4.
Syfte .................................................................................................................................... 10
1.5.
Mål ...................................................................................................................................... 10
2.
PoD-tjänsten i egen regi .................................................................................................... 10
3.
Organisation ...................................................................................................................... 12
3.1. Organisationsförslag ................................................................................................................... 12
4.
Effektmål ............................................................................................................................ 13
5.
Bedömning av patientsäkerheten ..................................................................................... 15
6.
Kompetens, bemanning och roller ................................................................................... 15
6.1. Kompetens prioritering .............................................................................................................. 15
6.2. Bedömningskompetens per telefon – prioriteringsfunktionen ............................................... 16
6.3. Kompetens läkare ....................................................................................................................... 17
6.4. Kompetens dirigering ................................................................................................................. 17
6.5. Operativ chef ............................................................................................................................... 18
6.6. Rotationstjänstgöring, argument för och emot ........................................................................ 18
7.
Teknisk plattform, beslutsstödsystem och Rakel ............................................................ 19
7.1. Nationell plattform ..................................................................................................................... 19
7.2. Redundans .................................................................................................................................. 19
7.3. Rakel ............................................................................................................................................ 19
7.4. Beslutsstödsystem ...................................................................................................................... 19
8.
Samverkan ......................................................................................................................... 19
8.1. Strategiskt viktiga frågeställningar kopplat till samverkan .................................................... 20
9.
Lokalbehov ......................................................................................................................... 21
9.1. Bakgrund ..................................................................................................................................... 21
9.2. Lokalernas läge och tillgänglighet ............................................................................................ 22
9.3. Lokalutformning och skyddskrav ............................................................................................. 22
9.4. Lokalalternativ........................................................................................................................... 23
Sida 2
10.
Juridiska överväganden ................................................................................................... 24
10.1. Bakgrund - upphandling .......................................................................................................... 24
10.2. Sjukvårdens larmcentral ......................................................................................................... 25
10.3. De juridiska övervägandena .................................................................................................... 25
10.4. Sammanfattning - upphandling ............................................................................................. 28
10.5. Kan SOS Alarm överföra ett pågående nödsamtal inklusive A-nummer och positionering
till andra parter? ............................................................................................................................... 29
11.
Kostnader .......................................................................................................................... 30
11.1. Lokaler ....................................................................................................................................... 30
11.2. Personal .................................................................................................................................... 30
11.3. Teknik och redundans ............................................................................................................... 31
11.4. Totalkostnad .............................................................................................................................. 31
12.
Riskanalys .......................................................................................................................... 31
12.1. Syfte, mål och tidsplan avseende riskanalysen ........................................................................ 31
12.2. Sammanfattning av riskanalysen ............................................................................................ 32
Bilaga 1: Vision och referenser ......................................................................................................... 33
Bilaga 1 ...............................................................................................................................................35
Bilaga 2: Några av de mest viktiga samverkansparterna ............................................................... 36
Bilaga 3: PoD-projektets kopplingar till andra projekt, avtal mm .................................................37
Bilaga 4: Lokalkostnader .................................................................................................................. 38
Bilaga 5: Personalkostnader............................................................................................................. 39
Bilaga 6: Lagligheten och tolkning av att överföra A – nummer, positionering mm. .................. 40
Bilaga 7: Processen för utredningens framtagande ........................................................................ 42
Bilaga 8: Riskanalys.......................................................................................................................... 43
1
Uppdragsgivare................................................................................................................. 45
2
Uppdrag ............................................................................................................................ 45
3
Deltagare i analysteam ..................................................................................................... 46
4
Metodik ............................................................................................................................. 46
5
Resultat ..............................................................................................................................47
5.1
Avgränsningar, perspektiv och förutsättningar ...............................................................47
5.2
Risker, orsaker och åtgärdsförslag .................................................................................. 48
5.3
Delprocess 1: Personal ...................................................................................................... 48
5.4
Delprocess 2: Utbildning.................................................................................................. 56
5.5
Delprocess 3: Teknik ........................................................................................................ 58
5.6
Delprocess 4: Patientsäkerhet ......................................................................................... 59
6
Slutsatser och kommentarer ............................................................................................ 60
7
Tidsåtgång .......................................................................................................................... 61
8
Uppdragsgivarens kommentarer ..................................................................................... 62
8.1
Åtgärder ............................................................................................................................ 62
Sida 3
8.2
Återkoppling ..................................................................................................................... 62
8.3
Uppföljning ....................................................................................................................... 62
9
Förekommande begrepp .................................................................................................. 62
10
Litteraturlista .................................................................................................................... 64
11
Bilagor ............................................................................................................................... 66
Sida 4
Sammanfattning
Prioriterings- och dirigeringstjänsten (PoD)1 är en strategisk nyckelfunktion för
den samlade hälso- och sjukvården i länet. Vikten av långsiktighet och
kontinuitet är avgörande för invånarnas förtroende för tjänsten. Från
landstingets sida är behovet av insyn och påverkan på denna tjänst stort och
måste säkerställas. Möjligheten att på daglig och momentan basis kunna styra
och påverka utförandet avseende rätt vårdnivå, vårdutbud, tillgänglighet och
geografi kommer att stärka både patientsäkerheten och genomförandet av
Framtidens Hälso- och Sjukvård (FHS).
Utredningen bedömer att det finns goda förutsättningarna för en PoD-tjänst i
egen regi. Vidare kan ses att en PoD-organisation i egen regi bidrar till bättre
patientstyrning och samordning för effektivare resursutnyttjande av de
prehospitala enheterna. Detta i sin tur leder till klara förbättringar för
invånaren.
Förslag organisation
Utredningen uppfattar att det finns inte bara goda utan också önskvärda
effekter av att organisera prioritering och dirigering av prehospitala enheter i
egen regi. Utredningen föreslår inte en fullständig egen-regi-lösning, utan en
lösning där SLL organiserar tjänsten för prioritering och dirigering och där SOS
Alarm via samarbetsavtal ansvarar för teknisk plattform och medicinskt
beslutsstöd mm. Utredningen föreslår således en lösning som även fortsättningsvis innebär ett stort mått av samverkan med SOS Alarm. Förslaget innebär
även att SLL kan ingå i och ta del av den etablerade samverkansorganisation
med andra parter som SOS Alarm byggt upp.
Genom egen-regi-förslaget möjliggörs den direkta styrningen av verksamheten,
vårdgivaransvaret förtydligas och tillgången till patientinformation kan
underlättas via färre huvudmän. Tjänsten kan utföras med samma samverkanskopplingar som idag och kan utföras med samma nationella samordning som
idag.
Förslag teknik
Utredningen har gjort bedömningen att en gemensam nationell teknisk
plattform är nödvändig ur samverkans- och redundans2perspektiv.
Vårdgivaren ska året runt, under dygnets alla timmar, ta emot samtliga inkommande samtal
och anrop som förmedlas från det statliga ”ägda” nödnumret 112 eller andra vägar och prioritera
och dirigera SLL:s samtliga prehospitala enheter på ett optimalt sätt i såväl normalläge som vid
allvarlig händelse samt vid behov ge rådgivning och rätt hänvisning.
2 Redundans byggs ofta in i system som måste ha hög tillförlitlighet. I datorsystem kan två
datorer arbeta parallellt med samma uppgifter och spegla varandra, så att om en av dem
havererar så tar den andra över. På motsvarande sätt har man redundans för viktiga personfunktioner.
1
Sida 5
Mot bakgrund av tillgänglig information förutsätter PoD-utredningen att den
statliga Alarmeringstjänstutredningen3 kommer att få tilläggsdirektiv för ett
fortsatt utredningsarbete inför ett statligt ställningstagande. Detta arbete kan
påverka vilken framtida teknisk lösning som blir aktuell för PoD-funktionen. I
avvaktan på riksdagsbeslut utförs prioriterings- och dirigeringstjänsten således
med hjälp av nuvarande tekniska lösning på arbetsplatser som tillhandahålls via
avtal med SOS Alarm. Även den tekniska supporten tillhandahålls av SOS
Alarm. Det är starka skäl till ett fortsatt samarbete med SOS Alarm.
Förslag kompetens
Utredningen förordar i prioriteringsuppdraget, en grundutbildad sjuksköterska
med utbildning i och lång erfarenhet av telefonbedömning, snarare än en
specialistutbildad sjuksköterska som är kravet idag. Rollen kompletteras
kontinuerligt med skräddarsydda internutbildningar.
Det krävs specialutbildning i samtalsmetodik via telefon för att tillägna sig
förmågan att göra telefonbedömningar. Därutöver krävs kunskap om vårdutbud, riskbedömning i population med stor sannolikhet för allvarlig akut
sjukdom, datorvana och simultankapacitet. Arbetet ska ske med kontinuerlig
handledning och uppföljning av egna patientsamtal.
Den som innehar prioriteringsuppdraget måste ha kompetens att välja rätt
vårdinsats och resurs i rätt tid. Man måste på ett effektivt sätt kunna inhämta
information, kommunicera och ge situationsanpassade, evidensbaserade råd.
Man måste också kunna understödja akuta åtgärder via telefon på ett effektivt
sätt.
Även kraven på dirigeringsuppdraget föreslås förtydligas och stärkas.
Förslag lokaler
Utredningens bedömning är att det är fullt möjligt ur teknisk synvikel att
lokalisera tjänsten i så väl egna lokaler som i SOS Alarms lokaler. Att lokalisera
tjänsten i anslutning till ett av SLL:s akutsjukhus kan vara ett alternativ om
lämpliga lokaler kan erbjudas. En förutsättning för framgång med en PoD-tjänst
i egen regi är att den är organisatoriskt fristående från det aktuella sjukhuset.
Utredningen anser att samverkan på olika nivåer och i en rad sammanhang
kommer att underlättas inom ramen för en samlokalisering med annan ”blåljusverksamhet”, t ex i den nya samverkanscentral som planeras i Lindhagen, Park
1.
Förslag effektmål
Utredningen har definierat det övergripande målet för prioriterings- och
dirigeringstjänsten:
Rätt vårdinsats, i rätt tid med rätt resurs.
3
SOU 2013:33
Sida 6
Utredningen föreslår att PoD-tjänsten styrs och leds utifrån strategiskt viktiga
mål. De mål som finns idag är mål för svarstider och utlarmningstider. För en så
strategiskt viktig funktion som PoD-tjänsten krävs mål ur följande perspektiv:
■
■
■
■
■
■
Invånar- och patientperspektivet
Patientsäkerhetsperspektivet
Vårdkvalitetsperspektivet
Verksamhetsperspektivet
Beställarperspektivet
Resursutnyttjandeperspektivet
Kostnader
Den årliga kostnaden för tjänsten enligt tilläggsavtalet, är 81 miljoner kronor.
Innan tilläggsavtalet tecknades 2013-11-01 uppgick den årliga kostnaden till
45,6 miljoner kronor. I tilläggsavtalet finns kompensationskostnader för
bristande tillgång till och ökad konkurrens om sjuksköterskor, läkaråtagandet
som utökades från en bemanning mellan kl. 07:00 – 21:00 till dygnet runt samt
för att avtalstiden är kort. Den årliga kostnaden enligt tilläggsavtalet ligger
ungefär i linje med de anbud som inkom under upphandlingen 2012.
Kostnaden för det förslag som beskrivs i denna rapport beräknas till 80 – 100
miljoner kronor varav 65 – 70 miljoner kronor utgör personal- och
lokalkostnad.
Följande kostnader förutsätter förhandlingsöverenskommelser:
■ arbetsplatser inkl. teknikstöd
■ beslutsstöd
■ redundanskapacitet
Omställningskostnader tillkommer som engångskostnad.
Dessa kostnader kommer till del att kunna vägas upp genom
■ ett effektivare resursutnyttjande av den prehospitala vårdens resurser
■ ökad koordinering till rätt vårdnivå
■ kunskap om tillgänglighet, dvs. patientstyrning för utjämning av väntetider
och vårdköer
Sida 7
1.
Utredning av den framtida PoD-tjänsten
1.1. Bakgrund
Tjänsten prioritering och dirigering (PoD) av prehospitala enheter i Stockholms
Läns landsting, SLL, har upphandlats vid ett flertal tillfällen de senaste femton
åren. SOS Alarm Sverige AB, som ägs av staten till 50 procent och av Sveriges
kommuner och landsting, SKL, till 50 procent, har ansvarat för tjänsten i
samtliga landsting och regioner fram till 2011 då företaget MedHelp AB vann
upphandlingen i Fyrklövern (landstingen i Uppsala, Sörmland, Västmanland
samt Region Gotland). Efter en tvist med Fyrklövern 2013 avslutades MedHelp
AB:s uppdrag och SOS Alarm blev åter enda leverantör av tjänsten i landet.
Under 2012 genomfördes upphandling av prioritering av dirigering av prehospitala enheter i SLL och i februari 2013 tilldelades MedHelp AB uppdraget.
Beslutet överklagades av SOS Alarm och en utdragen rättslig process tog vid,
med prövning i olika rättsliga instanser. Upphandlingen avbröts 2014-02-13.
Med anledning av bland annat den utdragna rättsliga processen och för att
säkra tillgången till en samhällsviktig funktion för invånarna, beslutade Hälsooch sjukvårdsnämnden i november 2013 att förlänga avtalet med SOS Alarm till
2015-10-31 med option på ett års förlängning. Samtidigt beslutade Hälso- och
sjukvårdsnämnden, HSN att ge Hälso- och sjukvårdsförvaltningen HSF i
uppdrag att utreda förutsättningarna att driva tjänsten i egen regi.
Prioriterings- och dirigeringstjänsten är en viktig strategisk funktion för den
samlade hälso- och sjukvården i länet. Landstinget har därför ett stort behov av
att säkra insyn i och påverkansmöjligheter på tjänsten.
1.2. Samhällets alarmeringstjänst - utredningen
I april 2013 lämnade den statliga utredningen ”Samhällets alarmeringstjänst En myndighet för alarmering4” sitt betänkande. Utredningens förslag kommer
att påverka den framtida alarmeringstjänsten i hög grad. Bland annat föreslås
att de mest akuta och brådskande larmen hanteras av en statlig myndighet.
Landstingen kommer samtidigt sannolikt att ansvara för en betydande del av
larmhanteringen även i fortsättningen. Utredningens överväganden och förslag
kan sammanfattas enligt följande:
■ Ökad nationell samordning och styrning av alarmeringen
■ En statlig alarmeringsmyndighet
■ Reglering av alarmering i lag
■ En gemensam teknisk plattform utvecklas
■ Samlad uppföljning och tillsyn av alarmeringsförhållanden
”Mot bakgrund av den problembild och de iakttagelser som framkommit,
bedömer utredningen att den nationella styrningen över alarmerings4
SOU 2013:33
Sida 8
förhållandena behöver stärkas. Motivet är att säkerställa en säker, effektiv
larmbehandling och likvärdiga förhållanden i hela landet. Styrningen ska
präglas av ett tydligare helhetsperspektiv på den enskildes behov att få snabb
och säker hjälp i en nödsituation.”
PoD-utredningen konstaterar att oavsett Alarmeringstjänstutredningens förslag
kommer landstingen även fortsättningsvis hantera larm.
Under de senaste åren har även Västra Götalandsregionen (VGR), och Fyrklövern inlett ett arbete med att utreda förutsättningarna att driva prioriteringsoch dirigeringstjänsten i egen regi. I VGR har till exempel en upphandling av
teknisk plattform inletts. I Fyrklövern (numera Treklövern, då Region Gotland
lämnat samarbetet) har samtliga landsting tagit beslut om en PoD-tjänst i egen
regi från och med 2015-05-01.5
Under senhösten 2014 har Region Skåne inlett ett analysarbete för att studera
en PoD-tjänst i egen regi.
Landstinget i Dalarna har sedan 1993 delar av prioriteringstjänsten i egen regi –
Dalamodellen.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har tillsatt en utredning; ”Framtidens
alarmerings- och dirigeringstjänst – om landstingens möjlighet att driva
larmcentral i egen regi”, för att tydliggöra syften, fördelar och nackdelar med
egen regi, för att identifiera gränsdragningsproblem och hur dessa kan
överbyggas.
Riksrevisionen utreder tom mars 2015 förutsättningarna för att inleda en
granskning av regeringens styrning av SOS Alarm. Den planerade inriktningen
är att undersöka om regeringen har skapat förutsättningar för att SOS Alarm
Sverige AB kan uppfylla sitt samhällsåtagande, vilket bland annat innefattar en
säker och trygg alarmeringstjänst för medborgarna och tekniska lösningar för
att möta framtida behov.
1.3. Tjänsten i SLL
Tjänsten prioritering och dirigering innebär idag prioritering och dirigering av
följande prehospitala resurser:
■ Ambulans (70 stycken)
■ Intensivvårdsambulans (1 stycken)
■ Ambulans för utomlänsuppdrag (1 stycken)
■ Ambulanshelikopter (1 stycken, sommartid 2 stycken)
■ Akutläkarbil (1 stycken)
Sörmland har under senhösten 2014 valt att senarelägga starten av sin del av verksamheten,
men samarbetet med de andra två landstingen består.
5
Sida 9
Prioriterings- och dirigeringstjänsten har också en viktig funktion i kris- och
katastrofberedskapsorganisationen i SLL och tillhandahåller bland annat
lokaler för Regional katastrofmedicinsk ledning (RKML).
Kostnaden för prioriterings- och dirigeringstjänsten uppgick 2013 till 45,6
miljoner kronor. I förlängningsavtalet ökade kostnaden till 79,5 miljoner
kronor. Kostnaderna för regional kris- och katastrofberedskap uppgick till 1,5
miljoner kronor.
1.4. Syfte
Utredningen ska ge underlag för att bedöma förutsättningarna för att driva
prioriterings- och dirigeringstjänsten i landstingets egen regi.
1.5. Mål
Målet med utredningen är att hitta en organisatorisk styrbar, teknisk och
bemanningsmässigt hållbar lösning som säkerställer en långsiktig, trygg och
säker alarmeringsfunktion för länets invånare, sjukvårdsenheter och andra
berörda intressenter.
En viktig utgångspunkt för utredningen är att det finns ett behov av att i större
utsträckning än idag kunna få ökad styrbarhet i tjänsten och att kunna påverka
de effekter på resursutnyttjande, patientnytta och ökad koordinering till rätt
vårdnivå som tjänsten innebär.
2.
PoD-tjänsten i egen regi
Projektet har i uppdrag att titta på förutsättningar för prioritering och dirigering av prehospitala enheter i egen regi. Utredningen har valt att tolka tjänsten
som den har beskrivits i det senaste upphandlingsunderlaget från 2012.
En PoD-tjänst i egen regi kan organiseras med olika grad av egen regi. En till
100 procent egen-regi-lösning inkluderar allt från personal till teknik, beslutsstöd och lokaler. Fördelarna med en sådan lösning är ett totalt och komplett
ansvar för tjänsten och en total styrbarhet. Följande uppfattas som nackdelar
med en sådan lösning:
■ Teknisk plattform saknas och måste upphandlas, med risk för lång handläggningstid och upphandling av en unik lösning som kan försvåra en
nationell samordning och samverkan
■ Beslutsstödssystem saknas och måste upphandlas eller utvecklas, med risk
både för lång handläggningstid och att arbetet försvåras för nationellt
gemensamma bedömningsgrunder oavsett ingång till vården
■ Synergier/samarbeten vid en uppgradering vid t ex. massanrop förloras
■ Redundans för både teknik och personal försvåras
■ Alarmeringstjänstutredningen kan komma att ställa krav som blir förändrande och eller fördyrande
■ Erfarenheter av att utföra tjänsten i helt egen regi saknas
Sida 10
■ Uppbyggnadsskedet kommer att ta tid, övergången blir komplicerad och
patientsäkerheten kan i och med det riskeras
■ Anpassning av Rakel6 till ny teknik kommer bli ett mycket komplext arbete
Utredningens förslag (liksom övriga landstings) till benämning av verksamheten är Sjukvårdens larmcentral, Stockholm. Förslaget går i korthet ut på att
ersätta Stockholms läns landstings andel av organisationen för PoD-tjänsten på
SOS Alarm, genom att bemanna en egen sådan tjänst. I den ingår verksamhetschef, chefläkare, operativ chef, prioriterare, dirigenter och den bakre läkarstödsfunktionen. Det kan ses som att SLL ”hyr” arbetsplatser och teknik av SOS
Alarm.
Tjänsten organiseras i SLL:s regi där interaktionen med SOS Alarm regleras i
”hyres”- och samarbetsavtal. Den sammantagna organisationen hanterar det
medicinska ansvaret inklusive vårdgivaransvaret för PoD-tjänsten och
inkluderar också expertroller som vård- och verksamhetsutvecklare, utbildnings- och handledningssansvar m fl.
Fördelarna med förslaget är bland andra:
■ Vårdgivaransvaret förtydligas och patientinformation kan hållas samman
■ Tjänsten kan utföras med inarbetad och beprövad teknik
■ Tjänsten kan utföras med samma möjligheter till synergier som idag
■ Tjänsten kan utföras med samma redundanskapacitet, för prioritering och
teknik som idag
■ Tjänsten kan utföras med samma samverkanskopplingar som idag
■ Tjänsten kan utföras med samma nationella samordning som idag
■ Tjänsten kan utföras med samma tekniksupport som idag
■ SLL får en direkt operativ styrförmåga
■ SLL ansvarar för utbildning av egna medarbetare efter eget koncept, inte
minst viktigt avseende dirigenternas kunskap om vårdgivarorganisation och
vårdutbud i SLL.
■ SLL kan ur ett FHS-perspektiv koordinera till rätt vårdnivå
■ SLL bygger på ett förhållandevis enkelt sätt upp erfarenhet av att bedriva en
PoD-tjänst i helt egen regi
■ Tjänsten kan bedrivas i så väl egen lokal som i SOS Alarms lokaler.
Ett samarbete bör etableras med SOS Alarm för en garanterad insyn i och
påverkan på pågående utvecklingsarbeten avseende ny teknik och nytt
beslutsstöd.
RAKEL (akronym för RAdioKommunikation för Effektiv Ledning) är ett mobilsystem för
säkerhetsorganisationerna och Räddningstjänsten i Sverige, främst polis, militärpolis,
räddningstjänst, ambulansverksamhet, SOS-alarmering (RAPS) och kommunal/statlig
krisberedskap. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) ansvarar för driften av
RAKEL som togs i drift mellan 2006 och 2010.
6
Sida 11
Det är viktigt att ansvarsförhållandena med SLL och SOS Alarm Sverige AB
klargörs i avtal.
3.
Organisation
I uppdraget att studera förutsättningarna för prioritering och dirigering av prehospitala enheter i egen regi, måste även möjliga organisatoriska lösningar
övervägas. Beroende på var i SLL-organisationen verksamheten placeras förbättras eller försämras förutsättningarna för ett bra utfall av förändringen.
Utredningen konstaterar att förutsättningarna för en PoD-tjänst i egen regi
finns, men den organisatoriska förändringen är av lågt värde om det samtidigt
inte ges förutsättningar i den organisatoriska placeringen att ”ta hem” de mervärden som beskrivs i visionen, bilaga 1 och i detta kapitel.
De organisatoriska möjligheter som står till buds är
■ Ny, eller inordnad i, egen förvaltning; i likhet med Trafikförvaltningen
■ Nytt, eller inordnat i, eget landstingsägt bolag; i likhet med AISAB, DS, SöS
■ I utförarorganisation vid t ex Karolinska sjukhuset, SLSO
Det finns flera skäl till att delar av länets prehospitala verksamhet bör organiseras på en länsövergripande nivå och i landstingets regi. Utredningen, liksom
flera andra utredningar som genomförts om landstingets prehospitala vård, har
visat att det saknas ett organisatoriskt och styrande ramverk kring den prehospitala vårdverksamheten som kan svara för den helhet som behöver finnas.
Detta för att på ett länsgemensamt sätt organisera, samordna och styra de
strategiska och operativt viktiga utvecklingsfrågorna, inte minst i ett FHSperspektiv.
Den prehospitala sjukvården har utvecklats från en transporterande till en vårdgivande verksamhet. Parallellt med detta är landstingets prehospitala sjukvård
ett av de vårdområden som sedan lång tid upphandlats. Detta innebär att den
prehospitala vården idag drivs av sex olika leverantörer/vårdgivare; liggande
persontransporter, tre ambulansleverantörer, helikopter samt prioriterings- och
dirigeringstjänsten. Detta leder till att det blir allt viktigare att den prehospitala
verksamheten är tydligt styrd och väl samordnad.
I Framtidens Hälso- och sjukvård förväntas styrningen av patientströmmarna
spela en allt större och viktigare roll. Gedigen och aktuell kunskap om och insikt
i vårdutbud, tillgänglighet, geografi och trafiksituation kommer att vara om inte
avgörande så underlättande för att kunna erbjuda rätt vårdinsats, i rätt tid med
rätt resurs.
3.1. Organisationsförslag
Utredningen föreslår att
■ Prioriterings- och dirigeringsfunktionen organiseras i egen regi och
Sida 12
■ ytterligare verksamhetsområden kan ur effektivitets-, kontinuitets- och
invånarperspektiv med fördel successivt komma att samorganiseras. Detta
bör studeras vidare och ytterligare konkretiseras.
Fördelen med en egen-regi-lösning är att en tydlighet i styrning och uppföljning
av verksamheten skapas.
Genom den föreslagna lösningen förtydligas vårdgivaransvaret och tillgången
till patientinformation underlättas via färre huvudmän.
Utredningen noterar att beslut i den statliga Alarmeringstjänstutredning kan
komma att påverka främst den tekniska plattformen för tjänsten. Utredningen
bedömer dock att de positiva effekterna med en egen-regi-lösning, i samarbete
med SOS Alarm, snabbt bör tas till vara.
4.
Effektmål
Idag finns mål för främst svars- och framkörningstider, däremot saknas mål för
exempelvis vårdkvalitet och kvalitet i rådgivningen. Följande övergripande
effektmål/vision föreslås:
Rätt vårdinsats, i rätt tid med rätt resurs.
En diskussion om mål och mätbarhet bör ta sin utgångspunkt i
■ Invånar- och patientperspektivet
■ Patientsäkerhetsperspektivet
■ Verksamhetsperspektivet
■ Vårdkvalitetsperspektivet
■ Beställarperspektivet
■ Resursutnyttjande (såväl prehospitala resurser som primärvården,
närakuter och 1177 Vårdguiden på telefon kan ingå)
Det är också viktigt att kunna definiera de effektmål som mäter och följer upp
just PoD-tjänsten. Det är därför också viktigt att skapa effektmål som är
sömlösa i övergången till t ex. FRAPP och ambulansverksamheten.
En annan utgångspunkt i arbetet med att sätta effektmål är principdiskussion
om nivå på under- och övertriagering7.
Nedan följer exempel på effektmål som är väsentliga för att kunna bedriva en
kontinuerlig verksamhetsutveckling som syftar till verksamhetsförbättringar:
7
Triage är en process för att sortera och prioritera patienter med utgångspunkt från anamnes, symtom och ibland
vitalparametrar såsom andningsfrekvens, puls och kroppstemperatur. Syftet är att de mest allvarliga eller brådskande fallen ska
behandlas först. Triage används både på akutmottagningar och på katastrofplatser. Triage förekommer även inom sjukvårdens
telefonrådgivande verksamheter, till exempel SOS Alarm, giftinformationscentralen, sjukvårdsrådgivningen 1177 och
vårdcentralernas telefonjourer. I en situation som karaktäriseras av begränsad information, det vill säga brist på synintryck, gör
personalen bedömningar av uppringarnas tillstånd och fattar beslut om hur de ska hanteras.
Sida 13
■ Samstämmigheten mellan ”prio ut” och ”prio vid ambulansens ankomst till
den vårdsökande”. Delaktighet och insyn i SOS Alarms ÅSA-studier8 skulle
vara av stort värde för att kunna hantera detta frågeområde.
■ Antal patienter i ”det virtuella väntrummet” i mer än 20 min, i mer än 30
min och över 60 min.
■ Antal vårdärenden där inte läkare och eller sjuksköterska kopplas in
■ Kvalitet på samverkan i olika led. Kvalitetsmått bör utformas.
■ Kundnöjdhet
■ Aktivt följa upp resurskoordineringen (rätt resurs till rätt uppdrag, dvs.
dynamisk dirigering). Att kontinuerligt omvärdera beslut om vilken resurs
som är bäst. Detta följs upp med att kartan granskas i efterhand, så kallad
resursuppspelning.
Detta är förslag till inriktning av effektmål. Effektmålen ska vara mätbara och
det kräver ytterligare arbete för att få väl formulerade mål.
Syftet med att definiera effektmål är att kunna skapa följande process:
mäta – styra – förändra – mäta – styra – förändra.
8
Återkoppling Ambulans till SOS Alarm, vidareutvecklar och utvärderar ett tekniskt system för att skicka återkoppling från
ambulans till larmcentral.
Systemet gör att ambulanspersonal regelbundet kan meddela hur väl en patients vårdbehov stämmer överens med larmet från
SOS Alarm. Larmcentralen kan i sin tur använda återkopplingen för uppföljning och kvalitetsutveckling.
Under 2012 och början av 2013 testades applikationen i full användning i delar av Västra Götalandsregionen. Under 2014 utökas
projektet under namnet ÅSA III där bl.a. Örebro län och Region Skåne deltar.
Samverkansparter: AmbuAlarm, Ambulanssjukvården Västra Götalandsregionen, Värmlands län, Örebro län, Region Skåne, SOS
Alarm och Karolinska Institutet
Tidplan (ÅSA III): beräknad start hösten 2014 och avslut sommaren 2015
Två studier har utförts:


Prognostiska faktorer under larmsamtalet
Överensstämmelse av bedömt tillstånd och prioritet mellan larmcentral och ambulans.
Sida 14
Det är genom en totalt centraliserad styrningsfunktion som man evidensbaserat
kan följa upp resultatet (strömmarna till vård) och se kapacitetsbrister eller
överskott och därmed får beslutsunderlag till förändringar.
5.
Bedömning av patientsäkerheten
6.
Kompetens, bemanning och roller
Utredningens förslag får inte någon påverkan på patientsäkerheten på kort sikt.
Förslaget har stora likheter med dagens organisation. Den stora skillnaden är
att när SLL ansvarar för prioritering och dirigering kommer den att bygga på
regional kompetens om dels aktuella trafikförhållanden och geografi, dels om
aktuellt vårdutbud, tillgänglighet mm. Patientsäkerheten kommer därför på sikt
att stärkas.
Följande roller och kompetenser krävs för en PoD-tjänst i egen regi:
■ Prioriteringskompetens
■ Läkarkompetens
■ Dirigeringskompetens
■ Operativ chef
Därutöver tillkommer tjänster/ansvar för följande roller och funktioner i
Sjukvårdens larmcentral (varav somliga kan hämtas från och samordnas med
landstingets centrala stödresurser):
■ Verksamhetschef
■ HR
■ Utbildning
■ Uppföljning/controller
■ Patientsäkerhet
■ Patientstyrning
■ Samverkan
■ Interninformation och Kommunikation
■ Handledning i samtalsuppföljning
■ Säkerhet
■ M fl.
6.1. Kompetens prioritering
Utredningen förordar i prioriteringsuppdraget, lägst en grundutbildad sjuksköterska med utbildning i och lång erfarenhet av telefonbedömning, snarare än
en specialistutbildad sjuksköterska som är kravet idag. Rollen kompletteras
kontinuerligt med skräddarsydda internutbildningar.
Den som innehar prioriteringsuppdraget måste ha kompetens att bedöma rätt
vårdbehov och rätt vårdresurs i rätt tid. Man måste på ett effektivt sätt kunna
inhämta information, kommunicera och ge situationsanpassade, evidensbaserade råd. Man måste också kunna understödja akuta åtgärder via telefon på
ett effektivt sätt. Sjuksköterskan måste vara väl förtrogen med faktorer som
påverkar riskbedömingen och kunna anpassa åtgärderna till olika situationer.
Sida 15
6.2. Bedömningskompetens per telefon – prioriteringsfunktionen
Telefonbedömning av vårdbehov utifrån telefonsjuksköterskans
perspektiv
Flera studier visar att telefonsjuksköterskor kompenserar för att de inte ser
patienten genom att skapa en mental bild av den vårdsökande och dennes
situation9. Vikten av att använda icke-verbal kommunikation som
bakgrundsljud och symtomljud betonas också, samt problemet med att inte tala
direkt med personen som har hälsoproblemet10. En studie av telefonsjuksköterskans grunder för bedömningar visar att 22 olika bedömningsgrunder
identifierades i icke-akuta samtal till en sjukvårdsrådgivning, snittet per samtal
var 13-18 grunder11. Studien visar att bedömningen görs i ett komplext
sammanhang, där såväl den vårdsökande som telefonsjuksköterskan och
organisationen spelar en roll. Bedömningen av vårdbehov är så till vida
kontextbunden, den sker här och nu med de förutsättningar som för tillfället
gäller. Det går därmed inte att likrikta alla bedömningar och råd som det ibland
förväntas att ett beslutsstöd ska göra. Ett beslutstöd kan dock vara till hjälp vid
bedömningen12.
Lång erfarenhet är ett krav som måste ställas på sjuksköterskan, gärna 10-års
erfarenhet av att vårda patienter inom olika specialiteter, ju fler desto bättre.
Erfarenhet från arbete på en akutmottagning eller i ambulans kan inte fullt ut
uppfylla dessa behov. Evidensbaserad forskning13 visar att det inte är samma
bedömningsgrunder för när man ser, alternativt inte ser patienten. Sjuksköterskor som inte är vana att bedöma vårdbehov per telefon tenderar att
hänvisa patienten till sjukhus i större omfattning, detta bygger på beprövad
erfarenhet från flera sjukvårdsrådgivningar i Sverige.
När det gäller specialistutbildning finns idag ingen inriktning mot bedömning
på telefon. Den enda som har något lärandemål med inriktning mot detta är
specialistutbildning till ambulanssjuksköterska. Att som sjuksköterska ha en
specialistutbildning ger inte en specifik kompetens för telefonbedömningar. En
telefonssjuksköterska har behov av hospitering/utbildning inom samtliga specialiteter, inte bara akutmottagning och ambulans. Exempel på andra lämpliga
områden är närakut, barnakut, vårdcentral, psykiatri och ögonakut. Viktigt är
att hospiteringen/utbildningen sker med en telefonsjuksköterskas utgångspunkt
i bedömning via telefon.
För att tillägna sig telefonbedömningsförmågan krävs specialutbildning i
samtalsmetodik via telefon och lång erfarenhet. Därutöver krävs kännedom om
vårdutbudet, datorvana, simultankapacitet och riskbedömning i population med
Edwards 1998, Pettinari & Jessop 2001, Wahlberg et al 2005
Pettinari & Jessop 2001, Wahlberg et al 2003a+b, Wahlberg et al 2005, Holmström &
Höglund 2007, Ernesäter et al 2012
11 Wahlberg et al 2005
12 Wahlberg 2007
13 Wahlberg, AC., Cedersund, E., Wredling, R. (2005) Bases for assessments made by telephone
advice nurses. Journal of Telemedicine and Telecare 11:403-07. Basis for essment 2005
9
10
Sida 16
stor sannolikhet för allvarlig akut sjukdom. Arbetet ska ske med kontinuerlig
handledning och uppföljning av egna patientsamtal. Detta kommer att kräva att
verksamheten har tillgång till handledare med möjlighet till kontinuerlig fortbildning i samtalsuppföljning.
Personlig lämplighet är mycket viktigt. Särskilt viktiga förmågor är gott
omdöme, stresstålighet, simultankapacitet, omvårdnadskunskap (inklusive
patientcentrerad vård), medicinsk kunskap, kommunikationsförmåga och att
optimalt kunna använda digitala hjälpmedel. Telefonbedömning och prioritering i prehospital vård kräver specialutbildning och träning. Utbildningen
måste kontinuerligt utvecklas. Möjlighet till kompetensutveckling inom rollen
måste finnas genom kontinuerlig handledning och samtalsanalys.
En mycket hög kompetens i prioriteringsfunktionen är grundläggande för
patientsäkerheten och ger möjlighet till styrning till rätt vårdnivå. Organisationen måste byggas och ledas så att förutsättningar skapas för att stanna länge
och utvecklas i yrket. Det måste finnas möjlighet att göra karriär samt möjlighet
till flexibla arbetstider.
6.3. Kompetens läkare
För läkarrollen krävs både prehospital medicinsk kompetens med lång erfarenhet från arbete i akutsjukvård och kunskap om det prehospitala vårdutbudet.
Därutöver krävs specialkompetens i samtalsmetodik via telefon och en förmåga
att kunna göra sannolikhetsbedömningar och risk-/nyttobedömningar i en
population med hög sannolikhet för svår, akut sjukdom.
Rollen förutsätter mycket god kunskap om SLLs vårdorganisation, det prehospitala utbudet och de olika vårdenheternas roll i den samlade vårdverksamheten, inklusive ”allvarlig händelse” / katastrofläge14. Ledningsutbildning,
se fotnot, är därför också viktigt.
6.4. Kompetens dirigering
De kompetenskrav som ställs på dirigentrollen är erfarenhet från prehospital
sjukvård där arbete som lägst ambulanssjukvårdare är nödvändigt samt mycket
god kunskap gällande:
■
■
■
■
SLLs vårdutbud och vårdsystem
Länets geografi och trafiknät.
Katastrofmedicinsk plan.
Arbete på skadeområde.
Därutöver krävs personlig lämplighet inklusive datorvana, simultanförmåga,
gott omdöme, stresstolerans och strategisk förmåga. Därutöver krävs personlig
lämplighet inklusive datorvana, simultanförmåga, gott omdöme, stresstolerans
och strategisk förmåga.
beredskapsläge som innebär att en särskild sjukvårdsledning vidtar åtgärder för förstärkning
av alla viktiga funktioner
14
Sida 17
Gedigen erfarenhet och, kontinuerlig träning, handledning och uppföljning är
förutsättningar för att klara uppdraget.
6.5. Operativ chef
Rollen som operativ chef ska ha mycket god insyn i och kunskap om vårdens
totala utbud samt katastroforganisation. Rollen förutsätter god överblick för att
kunna gå in och styra och stötta och vid behov kunna fatta nya beslut.
Därutöver har den operativa chefen kontakt med tjänsteman i beredskap, TiB
och är arbetsledare för dirigeringen och för eventuella specialenheter.
Rollen som operativ chef kräver både ledarskapsutbildning och ledningskompetens.
6.6. Rotationstjänstgöring, argument för och emot
Fördelarna med rotationstjänstgöring är inte uppenbara ur ett kompetensförstärkningsperspektiv, dvs. för att stärka yrkesrollen. Däremot kan det vara
av intresse för att stärka kvaliteten i och intresset för rollerna, dvs. ur ett
rekryteringsperspektiv.
Nackdelar med rotationstjänstgöring kan vara att den organisatoriska hemvisten blir otydlig. Möjligheten att som arbetsgivare kunna erbjuda en rotationstjänst till dem som känner stimulans av den sortens arbetsupplägg, bör övervägas. Dock finns fördelar med att ha sin huvudanställning inom PoD-tjänsten.
Utredningens bedömning är att för att upprätthålla kompetens, kontakt med
akutklinik och prehospital verksamhet bör ske genom regelbunden, planerad
hospitering (ej rotation) i verksamheterna. Målet om en mer attraktiv
arbetsgivare kan härigenom möjliggöras. Ett förnyat utredningsuppdrag som
särskilt studerar intresset av och möjligheterna till att kunna organisera
rotationstjänstgöring, bör ges. Även kostnaderna för rotationstjänstgöring bör
beräknas.
Erfarenheter visar att det kan vara svårt att etablera rotationstjänst med flera
arbetsgivare och flera arbetsplatser. Risken är att man inte känner sig hemma
någonstans och administrationen riskerar bli krånglig.
Några viktiga frågor att besvara när det gäller rotationstjänst:
■ Vad är huvuduppgiften?
■ Vem ansvar för kontinuiteten?
■ Vem ansvarar för uppföljning/handledning?
■ Hur hanterar man kravet på kontinuerlig fortbildning?
■ Hur hantera svårigheter med schemaläggning?
■ Försäkringsfrågor?
■ Hur jobbar man med teambyggnad inom PoD?
Sida 18
7.
Teknisk plattform, beslutsstödsystem
och Rakel
7.1. Nationell plattform
Projektet har gjort bedömningen att en gemensam nationell teknisk plattform är
en förutsättning för ett nationellt samverkans- och redundansperspektiv.
7.2. Redundans
I förslaget till Sjukvårdens larmcentral är det av stor vikt att redundans, både
avseende teknik och personal, är omhändertagna vid ett genomförande.
Avseende prioriteringsfunktionen är förslaget att det löses i samarbetsavtal med
övriga landsting. Avseende dirigeringsfunktionen är förslaget att det löses med
samarbetsavtal med Räddningsregionen Stockholms län eller Storstockholms
Räddningscentral, eftersom det är utredningens uppfattning att dirigering är en
regional angelägenhet och styrka. Funktionen avses bemannas med egna
dirigenter.
7.3. Rakel
För en PoD-tjänst i helt egen regi, med egen teknik, krävs ett omfattande
förändringsarbete avseende Rakel. Rakel inom SLL är idag anpassat till SOS
Alarms tekniska plattform. Med en egen teknisk plattform krävs ett omfattande
omställningsarbete med aktiviter med allt från ansökan om tillstånd till uppdatering av Rakel-mobilerna och anslutning till larmcentralen. Övergången kan
inte göras sömlös och måste genomföras stegvis med pilot- och testförfarande.
Patientsäkerheten kan inte garanteras.
Motsvarande planeringsarbete har i Treklövern förberetts under fyra års tid.
Treklövern har dessutom en väsentligt mindre omfattning i sin verksamhet.
7.4. Beslutsstödsystem
Projektet har gjort bedömningen att ett gemensamt nationellt beslutsstödsystem för samtliga rådgivnings- och bedömningsverksamheter för hälso- och
sjukvård vore att föredra, men det är en fråga att hantera på längre sikt och
ligger inte inom ramen för detta utredningsuppdrag. Därför är förslaget tills
vidare, att via samverkansavtal med SOS Alarm om utrustade arbetsplatser få
tillgång till det medicinska index, beslutsstödsystem, som används idag.
8.
Samverkan
En PoD-funktion kan inte fungera utan att strukturer för samverkan upprättas.
PoD-tjänsten bygger på att samtliga nivåer i verksamheten har en gedigen
kunskap om samhällets olika funktioner och en förståelse för när olika samverkansparter ska involveras.
Sida 19
Samverkan behöver organiseras på såväl principiell (strategisk) som operativ
nivå. Strukturer för samverkan behöver specificeras för såväl ett ”normalläge”
(vardagssamverkan) som för ett aktiverat/kris- och katastrofläge.
SOS Alarm har byggt upp och beprövat modeller, kanaler och arbetsformer för
samverkan, t.ex. vid samverkanslarm. Aktuella strukturer bör kartläggas och via
samarbetsavtal med SOS Alarm får SLL tillgång till och kan utgöra en del av
denna samverkansstruktur.
SOS Alarm kommer sannolikt under överskådlig tid, finnas kvar som aktör som
första mottagare av samtal i larmkedjan och gränssnittet mellan landstingets
larmtjänst (PoD i egen regi) och 112-uppdraget behöver klargöras.
Utredningen om inrättande av Sjukvårdens larmcentral enligt kap. 2 och bilaga
1 föreslår att befintliga strukturer för samverkan behålls, vilket är en klar fördel
ur ett patientsäkerhetsperspektiv.
8.1. Strategiskt viktiga frågeställningar kopplat till
samverkan
Sjukvårdens larmcentral förutsätter att ett antal överenskommelser om
samverkan behöver träffas. Nedan följer exempel på punkter där sådana
överenskommelser behöver upprättas.
Strukturer och processer för samverkan behöver organiseras på:
■ Internationell nivå för samarbete med larmcentraler i andra länder avseende
operativa- och utvecklingsfrågor
■ Nationell nivå
■ Regional nivå (SLL med angränsande län). Samverkan över länsgränser
behöver etableras för samdirigering av resurser vid en allvarlig händelse
■ Lokal nivå (SLL med samverkanskanaler till kommunerna i länet)
En kunskapsplattform kring vilken samverkan som ska organiseras på olika
nivåer bör skapas. Samverkansparter ska definieras och partsrelationer
etableras. Ett samverkansnät på olika nivåer behövs för att kunna verka både
vid ett normalläge och vid allvarlig händelse. Samverkan ska kunna ske dygnet
runt genom:
■ Text Rakel, Zenit
■ Mobilt (telefonilösningar)
■ Redundanslösningar säkerställas
■ KBX (krisberedskapsexpeditörer inom SOS Alarm som verkar på nationell
nivå)
SLL bör beakta och ta till vara de erfarenheter som vunnits ur projekten ”Program för samverkan Stockholmsregionen”, ”Vardagssammanverkan Blåljus 1 &
2” samt ”Vardagssamverkan Trafik”.
Sida 20
En nyupprättad PoD-funktion, Sjukvårdens larmcentral, bör värdera och
organisera formerna för en rad redan etablerade samverkanslarm såsom Saving
lives in Stockholm Area, SALSA, suicidprevention i Stockholm, SPIS m fl.
Anslutning till SOS Alarms samverkanswebbslösning (informationsdelningsverktyg för lokal, regional och nationell nivå) bör ske. Exempel på innehåll i
Samverkanswebben:
■ Räddningstjänsthändelser
■ Polishändelser
■ Trafikläget
■ Bilder från trafikkameror
■ Vägväder
■ Vädervarningar från SMHI
■ 24-timmarsrapport med avslutade händelser
■ Störningsinformation gällande eldistribution
■ Information gällande telestörningar
En kartläggning av övriga informationsdelningsverktyg för ev. anslutning bör
göras. På sikt kan kartläggning även göras av vilka samverkanskanaler som
behöver upprättas om PoD-tjänsten också (förutom ambulans-/prehospitala
resurser) också ska kunna använda t ex ASIH-team (avancerad sjukvård i
hemmet), mobila psykiatriteam, mobila geriatrikteam etc.
Utredningen konstaterar också att det är viktigt att etablera en ur den
vårdsökandes perspektiv gränslös samverkan med 1177 Vårdguiden på telefon.
Några av de mest viktiga samverkansparterna
Se förteckning i bilaga 2.
9.
Lokalbehov
9.1. Bakgrund
Inom ramen för projektet har lokalfrågan varit en del av projektgruppens
uppdrag och som utgångspunkt för lokalbehovet har kraven i senaste
upphandlingsunderlaget utgjort underlag för lokalernas utformning.
I förfrågningsunderlaget har dock endast skyddskrav ställts på lokalernas
utformning i fråga om redundans kring elförsörjning, skydd mot intrång etc.
Storleken på lokalerna för de olika funktionerna har i förfrågningsunderlaget
lämnats till respektive anbudsgivare.
För att få en bild av lokalytorna har studiebesök gjorts på Stockholmspolisens
länskommunikationscentral samt trafikförvaltningens trygghetscentral. Ytorna
för stödfunktioner är uppskattade med avseende på osäkerheten med antalet
personal i stödjande och ledande funktioner.
Sida 21
9.2. Lokalernas läge och tillgänglighet
Lokalerna bör vara centralt placerade inom Stockholm, erbjuda god tillgänglighet med både kollektiva färdmedel och bil. Det är viktigt att lokalerna
har dagsljus och är inbjudande för att underlätta rekrytering och skapa en god
arbetsmiljö.
9.3. Lokalutformning och skyddskrav
Tillträdesskydd och funktionssäkerhet
Lokaler där själva prioriterings- och dirigeringstjänsten utförs ska uppfylla
Normen Svenska stöldskyddsföreningen (SSF) 136 ”Larmcentraler” med
ändring av SSF 136 utgår följande krav från standarden 5.4, 5.5, 6.3, 7.3 och
9.4.2.
De krav som ställs enligt SSF 136 ”Larmcentraler” med undantag för
skyddsklasser för lås och omslutningsyta samt sluss ska även gälla för de lokaler
som upplåts till RKML:s15 arbete. Det gäller exempelvis skydd mot
brandspridning, ventilation och rutiner enligt SSF 136.
Övriga lokaler ska ha ett fullgott skydd mot inträngning motsvarande
försäkringsbranschens skyddsklass 2, låsningar ska uppfylla skyddsklass 2 från
angreppssidan. Samtliga lokaler ska vara försedda med behörighetskontrollsystem med kortläsare.
Med ändring av SSF 136 kapitel 9.4 ska fasta anläggning(ar) i sin helhet vara
ansluten till fast installerad reservkraft med kapacitet att försörja samtliga
funktioner kontinuerligt under minst sju dygn. De system och den tekniska
utrustning som kräver avbrottsfri elförsörjning för uppdragets fullgörande utan
avbrott, ska förses med UPS (Uninterupted Power System) som klarar en
timmes drifttid.
Brandskydd
Med ändring av SSF 136 kapitel 8.3 ska byggnaden som lägst uppfylla krav för
Br1-byggnad, Verksamhet ska vara avskild från annan hyresgäst/verksamhet i
lägst brandteknisk klass EI60 om inte högre krav föreligger i andra styrande
dokument.
Lokalerna ska ha skydd för att kunna fortsätta bedriva ordinarie verksamhet
även om brand uppstår i annan del av byggnaden eller utanför byggnaden. Om
luftbehandlingsinstallationer finns ska brandspjäll i anslutning till lokalerna
vara styrda via ordinarie brandlarmssystem.
Lokalerna ska ha ett automatiskt brandlarmsystem kopplat till räddningstjänsten och vara utformat enligt SBF:s regelverk 110:7 eller senaste utgåva.
Åskskydd
Lokalerna ska ha ett gott åskskydd för all kritisk IT-utrustning.
15
Regional KatastrofMedicinsk Ledning
Sida 22
Lokal för katastrofmedicinsk ledning
I direkt anslutning till ordinarie lokaler för prioritering och dirigeringsfunktionen finns behov av två rum för Regional katastrofmedicinsk ledning
(RKML).
Lokalytor
Lokalytor för verksamheten uppskattas till 1775 m² fördelat på följande
kategorier.
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
Operatörsrum för dirigenter 200 m²
Kontorsplatser för 30 personer i landskap ca 900 m²
Kopieringsrum 2 stycken à 10 m²
Konferensrum 6 stycken för 6 personer á 20 m²
Konferensrum/stabsrum 75 m²
Vilrum 10 m²
Personalrum för ca 30 personer ca 100 m²
Reception ca 100 m²
Omklädnad/dusch 2 stycken á 50 m²
Biutrymmen (förråd, städ etc.) 150 m²
Lokalytor på sikt
De estimeringar som gjorts ovan gäller för dagens dimensionering av
verksamheten. Att verksamheten kan komma att både förändras och utökas är
sannolikt. Det kommer förstås påverka dimensioneringen av lokalerna.
9.4. Lokalalternativ
I landstingsägd lokal i någon av de centrala sjukvårdsfastigheterna.
Inom centrala delarna av Stockholm har landstinget ett antal sjukvårdsfastigheter som förvaltas av Locum, de flesta av dessa uppfyller robusthet
genom prioriterad elförsörjning via egen reservkraft. Dock är dessa fastigheter i
stor påverkan för ombyggnationer genom projektet framtidens hälso- och
sjukvård. Lokalerna för prioritering och dirigering kräver skyddslösningar i
byggnadens konstruktion vilket ej finns idag i dessa fastigheter utan behöver
iordningställas.
Med anledning av FHS samt de stora ombyggnationer som pågår och är
planerade på dessa fastigheter har utredningen ej tittat närmare på dessa i nu
läget.
Park 1
Park 1 är en planerad byggnad vid Lindhagensplan för samhällsviktiga
funktioner. I dessa lokaler kommer bland annat SOS Alarm flytta in och lämna
centralen under Johannes brandstation. Fastigheten ägs av Stockholms stad och
förvaltas och uppförs genom Fastighetskontoret i Stockholm.
Sida 23
Det finns i nuläget lediga lokaler i den omfattning som behövs till prioritering
och dirigeringstjänsten, lokalerna kommer uppfylla samtliga krav på robusthet
som landstinget har ställt inom ramen för verksamheten.
Samlokalisering med övriga funktioner inom beredskap och kris ses som en
fördel, platsen är lätt tillgänglig med kollektiva färdmedel och centralt placerad
intill Essingeleden.
SOS lokal under Johannes brandstation
Lokalen uppfyller ställda krav på robusthet och skydd för landstingets behov.
SOS Alarm kommer lämna lokalerna då de ej har dagsljus vilket har påtalats
som ett arbetsmiljöproblem. Att permanent flytta in med landstingets
verksamhet i dessa lokaler har av utredningen bedömts som olämpligt.
Lokal i anslutning till akutsjukhus
Att lokalisera tjänsten i anslutning till ett av SLL:s akutsjukhus är möjligt om
lämpliga lokaler kan erbjudas. En förutsättning för framgången med en PoDtjänst i egen regi är att den är organisatoriskt fristående från det aktuella
sjukhuset.
10. Juridiska överväganden
10.1. Bakgrund - upphandling
Nuvarande avtal med SOS Alarm
SLL och SOS Alarm AB (”SOS Alarm”) träffade 2007-06-11 avtal angående
leverans av prioriterings- och dirigeringstjänst inom Stockholms län, SLL 1139
(”Avtalet”). Avtalet gällde ursprungligen under perioden 2007-11-02 t.o.m.
2011-10-31. Avtalet har därefter förlängts till och med 2013-10-31 i enlighet med
förlängningsavtal tecknat 2011-01-10.
Under vintern 2012/2013 genomförde SLL en upphandling av prioriterings- och
dirigeringstjänst, SLL 1140 (”Upphandlingen”). Upphandlingen blev föremål för
en långdragen överprövningsprocess och den avbröts till slut på grund av
bristande konkurrens.
Hälso- och sjukvårdsförvaltningen tecknade ett tvåårsavtal med SOS Alarm som
gäller under perioden fr.o.m. 2013-11-01 t.o.m. 2015-10-31 med möjlighet att
förlänga avtalet ett år (dvs. till 2016-10-31). I samband med avtalstecknandet
beslöt Hälso- och sjukvårdsförvaltningen att utreda möjligheten att bedriva
prioriterings- och dirigeringstjänsten i egen regi.
SOS Alarm
SOS Alarm ägs till lika delar av staten och SKL Företag AB, ett helägt
dotterbolag till Sveriges Kommuner och Landsting. SOS Alarm ansvarar på
uppdrag av staten för mottagandet av nödsamtal på det nationella nödnumret
112 och för vidareförmedling av samtalen till rätt hjälpresurs, t.ex. kommunal
räddningstjänst, landstingens ambulanssjukvård och statlig räddningstjänst.
Sida 24
Enligt avtalet mellan staten och SOS Alarm (112-avtalet) ska SOS Alarm även
erbjuda samtliga kommuner och landsting möjlighet att träffa avtal om en
fullständig larmbehandling med utökad intervju och utalarmering av
hjälpresurser. I förhållande till landstingen innebär detta att SOS Alarm, när ett
inkommande ärende bedöms som ett sjukvårdsärende, fastställer det
medicinska vårdbehovet (prioritering) och i förekommande fall larmar och
dirigerar (dirigering/koordinering) ambulansresurser till den hjälpbehövande.
10.2. Sjukvårdens larmcentral
Sjukvårdens larmcentral består av följande komponenter:
■ Personal: SLL ska bemanna PoD tjänsten för SLL:s egen räkning med SLL
medarbetare (prioriterare, dirigenter, expertroller såsom
verksamhetsutvecklare m fl) samt inrätta en ledningsorganisation.
■ Utbildning: SLL ska ansvara för utbildning av egna medarbetare efter eget
koncept.
■ Teknik: SLL ska använda SOS Alarms beprövade teknikplattform,
beslutsstöd och infrastruktur som säkrar bl.a. samverkanskopplingar och
redundanskapacitet.
■ Lokaler: Lokaler kan handahållas av antingen SLL eller SOS Alarm. Denna
aspekt behandlas separat i en annan ström av PoD projektet.
Förslaget innebär att SLL måste köpa in dels den tekniska plattformen,
beslutsstöd och infrastruktur, dels samverkanstjänster från SOS Alarm.
10.3. De juridiska övervägandena
Syftet med denna analys är att utreda dels huruvida det finns stöd i lag för att
köpa in dessa tjänster, dels huruvida SLL är tvungen att genomföra en
annonserad upphandling enligt LOU.
Hälso-och sjukvårdslagen (1982:763)(HSL)
SLL ska enligt HSL erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som är bosatta
och vistas inom landstinget. Ett landsting får dock sluta avtal med någon annan
om att utföra de uppgifter som landstinget ansvarar för enligt nämnda lag.
Landstinget har för tillfället avtal med SOS Alarm genom vilket SOS Alarm
tillhandahåller prioriterings- och dirigeringstjänster. Avtalet, såtillvida det inte
förlängs, löper ut 2015-10-31.
Lagen om offentlig upphandling (2007:1091) (LOU)
Huvudregeln är att LOU gäller när SLL gör en anskaffning. Det finns dock
undantag när de annonserade upphandlingsförfarandena i LOU inte behöver
tillämpas samt även möjlighet att, i vissa begränsade situationer, genomföra en
direktupphandling enligt LOU utan krav på anbud.
Det ska noteras att eftersom dessa utgör undantag från allmänna
unionsrättsliga principer ska dessa alternativ tolkas strikt och tillämpas
restriktivt.
Sida 25
Undantag från tillämpning av LOU
(a) ”Teckal” eller in-house undantaget enligt 2 kap. 10 a § LOU
Enligt 2 kap. 10 a § LOU är kontrakt som sluts mellan en upphandlande
myndighet avseende inköp av varor och tjänster från ett närstående bolag, om
de uppfyller rekvisiten i bestämmelsen, inte är att betrakta som ett ”kontrakt” i
LOUs mening. LOU är därför inte tillämpligt i en sådan situation.
Med tillämpning detta undantag behöver SLL inte upphandla tjänsterna i fråga.
Även om rättsläget är fortfarande oklart, torde såväl kontroll och verksamhetskriterierna (rekvisiten)vara uppfyllda i detta fall.
Av rättspraxis (C-182/11, C183/11 och C-340/04) följer nämligen att det inte är
ett krav att SLL ska äga aktierna direkt i SOS Alarm och att delta i styrelsearbetet för att kontrollkriteriet ska vara uppfyllt. Ägandet kan vara indirekt –
såsom genom SKL Företag AB – och SLL kan utöver sin kontroll på annat sätt
än genom direkt deltagande i styrelsearbetet. Av SOS Alarms bolagsordning
framgår att SKL Företag AB ska tillsätta hälften av styrelseledamöterna. I
arbetsordningen för styrelsen anges att styrelsen måste samråda och samordna
sin syn med företrädare för Sveriges kommuner och landsting samt staten.
Rådets uppgift är att fortlöpande fungera som förslagsställare, rådgivare och
referensorgan till SOS Alarm i strategiska frågor. SOS Alarms ägarrelaterade
omsättning uppgår till mer än åttio procent, vilket är tillräckligt enligt
nuvarande praxis och EUs nya direktiv om offentlig upphandling
(KOM/2011/0896), för att verksamhetskriteriet ska vara uppfyllt.
(b) Undantaget för samarbetskontrakt mellan myndigheter
avseende allmännyttig tjänst
SLL anser vidare att avtalet om prioritering- och dirigeringstjänster syftar till att
fullgöra ett gemensamt allmännyttigt uppdrag. SLL har ett ansvar enligt lag och
SOS Alarm har ett ansvar, enligt avtal med staten, att fullgöra prioriterings- och
dirigeringstjänster. Ingen privat part eller leverantör är involverad och avtalet
har uteslutande tillkommit för att uppnå mål om allmänintresse. Under sådana
förhållanden följer av EU praxis (jfr C-480/06, C-159/11 och C-386/11) att LOU
inte bör tillämpas.
Direktupphandling enligt LOU
Direktupphandling innebär ett enklare förfarande jämfört med övriga
upphandlingsförfaranden i LOU. Den eller de utvalda leverantörerna får lämna
anbud om den upphandlande myndigheten ber om det. Direktupphandling ska
alltid ske med hänsyn till de grundläggande EU rättsliga principerna för
offentlig upphandling, dvs. principerna om icke diskriminering, likabehandling,
proportionalitet, öppenhet (förutsebarhet och transparens) och ömsesidigt
erkännande.
Sida 26
Direktupphandling får ske vid tre (3) tillfällen: direktupphandling p.g.a. lågt
värde, direktupphandling p.g.a. synnerliga skäl eller direktupphandling p.g.a.
att det inte är lämpligt att begära in anbud genom annonsering.
(c) Direktupphandling p.g.a. synnerliga skäl
En av grunderna för att tillämpa direktupphandling är om det är absolut
nödvändigt att tilldela kontraktet och det föreligger synnerlig brådska.
Den statliga alarmeringsutredningen har föreslagit att ansvaret för samhällets
alarmering av polis, räddningstjänst samt hälso- och sjukvård överförs till en
statlig myndighet. I utredningens förslag anges bl.a. att den nya myndigheten
tillsammans med landstingen ska svara för prioriterings- och dirigeringstjänster
samt att myndigheten ska inleda sin verksamhet den 1 januari 2015. Vid
beaktande av de remissvar som inkommit och att det ännu inte föreligger någon
proposition, finns det en betydande osäkerhet hur utredningens förslag kommer
att realiseras.
Det befintliga avtalet med SOS Alarm löper ut 2015-10-31. Förutsatt att
ovannämnda osäkerhet finns kvar och givet vikten av att upprätthålla dessa
samhällsviktiga tjänster, bör det finnas synnerliga skäl för att göra en
direktupphandling med nuvarande leverantör.
(d) Direktupphandling p.g.a. att det inte är lämpligt att begära in anbud
genom annonsering enligt 4 kap. 5 §, första stycket punkt 2 LOU.
SLL bör anses berättigat att göra en direktupphandling då SOS Alarm på grund
av tekniska skäl och av ensamrätt är den enda leverantören som kan tillhandahålla efterfrågade tjänster.
Tekniska skäl och ensamrätt bör föreligga på grund av att SLL sannolikt
behöver ställa följande krav:
■ SLL måste ställa som krav att leverantören av tjänsten ska kunna identifiera
inkommande vårdärende med telefonnummer, adress och position på karta i
samband med utförande av uppdraget. Med hänsyn till att huvuddelen av de
inkommande samtalen kommer från en mobiltelefon är det en förutsättning,
för att kunna utföra tjänsten, att en positionering kan göras (t.ex. om
samtalet tappas bort eller om hjälpsökande flytta på sig). Enligt 6 kap. 9 §, 6
kap. 13 §, första stycket punkt 2, 6 kap. 20 § och 6 kap. 22 §, första stycket
punkt 2 i lagen om elektronisk kommunikation (2003:389)(LEK) är det
endast SOS Alarm som har rätt att få tillgång till lokaliseringsuppgifter av
mobiloperatörerna.
■ För att kunna ringa tillbaka till den hjälpsökande eller om samtalet har
tappats bort krävs tillgång till abonnentens nummer (s.k. A-nummer). Detta
gäller både hemliga och öppna nummer. Enligt 6 kap. 20 och 22 §§ LEK är
telefonoperatörerna skyldiga att, utan abonnentens samtycke, lämna ut A-
Sida 27
nummer till SOS Alarm. Denna rätt gäller endast för SOS Alarm och inte för
någon annan leverantör. Att ha tillgång till A-numret är en förutsättning för
att kunna utföra uppdraget.
■ SLL måste uppställa krav att leverantören av tjänsten ska kunna hantera s.k.
gemensamhetsalarm, dvs. ärende som inte enbart rör vård utan som också
innebär samverkan med kommunal- och statlig räddningstjänst, polis,
försvarsmakten, landsting och andra myndigheter. SOS Alarm är – genom
sin unika ställning som mottagare av 112 samtal – den enda part som kan
hantera gemensamhetsalarm. Denna funktion krävs för att tjänsten ska
fungera, eftersom inkommande larm i vissa fall berör flera myndigheter.
■ Som leverantör ska man också kunna hantera s.k. IVPA larm (i väntan på
ambulans), dvs. akuta larm där det inte finns någon ambulans i närheten
och där Räddningstjänsten istället rycker in och hanterar larmet till dess att
ambulans anländer. SOS Alarm har avtal med samtliga kommuner och kan
tillkalla och dirigera fordon från Räddningstjänsten för att initialt hantera
vissa typer av vårdärenden. Det finns inte någon annan leverantör än SOS
Alarm som har avtal med samtliga kommuner och som kan hantera IVPAlarm. SOS Alarm är således på grund av tekniska skäl och ensamrätt den
enda leverantören som kan hantera IVPA-larm.
■ I syfte att inte äventyra patientsäkerheten och för att minska onödiga
väntetider behöver SLL en tjänst som kan utföras utan att det sker någon
vidarekoppling av telefonsamtal från SOS Alarms tekniska plattform till
tredje part (en s.k. obruten larmkedja). Karolinska Institutet har i en
oberoende utredning av Marcus Pettersson m.fl. kommit till slutsatsen att
varje överkopplat ärende fördröjs i genomsnitt med 30 sekunder (inklusive
överkopplingstiden). SOS Alarm har till följd av alarmeringsavtalet med
staten en ensamrätt att ta emot nödsamtal från 112. Eftersom det saknas
tekniska lösningar för att överföra samtal från SOS Alarm till tredje part,
utan att samtalet vidarekopplas från SOS Alarms tekniska plattform, är det
endast SOS Alarm som kan tillhandahålla tjänsten i en obruten larmkedja.
10.4. Sammanfattning - upphandling
Mot bakgrund av vad som anförts ovan torde det finnas goda grunder för att
SLL inte behöver upphandla tjänsterna till Sjukvårdens larmcentral från SOS
Alarm. Givetvis är det omöjligt att förutse huruvida dessa grunder skulle
godkännas av en förvaltningsdomstol vid en eventuell överprövning. Dock kan
konstateras att det räcker att endast en av grunderna (a) – (d) godkänns för att
nå framgång i rättsprocessen. Det kan också nämnas att risken för överprövning
torde vara liten med anledning av att det inte finns några andra leverantörer på
marknaden som förmår leverera alla tjänsterna som ingår i Sjukvårdens
larmcentral.
Sida 28
10.5. Kan SOS Alarm överföra ett pågående nödsamtal
inklusive A-nummer och positionering till andra parter?
Med anledning av rättsutredningen, se bilaga 6, kan det konstateras att bara
SOS Alarm (och Polisen i vissa situationer enligt 6 kap. 22 § första stycket punkt
3) kan få tillgång till A-numret för ett nödsamtal. Frågan som nu är aktuell är
huruvida det finns något hinder för SOS Alarm att överföra ett nödsamtal
tillsammans med A- numret till andra parter såsom landstingets egen prioriterings- och dirigeringstjänst.
Enligt uppgifterna på Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB)
webbsida16 framgår följande:
”Alarmeringsavtalet mellan staten och SOS Alarm omfattar bland annat inte
hur ambulanser ska dirigeras efter att SOS- operatören har konstaterat att
den hjälpsökande är i behov av ambulans. Avtalet omfattar inte heller det
fortsatta arbetet med att larma ut räddningstjänsten enligt olika larmplaner
efter att SOS-operatören har konstaterat att räddningstjänsten måste larmas
ut. Detsamma gäller för polisen.
Detta innebär att kommuner, landsting och polis tecknar egna avtal som styr
hur det fortsatta samarbete ska gå till efter att SOS-operatören har konstaterat vilka hjälpresurser som behövs. De flesta kommuner och alla landsting
har tecknat avtal med SOS Alarm. Samtliga statliga myndigheter, förutom
polisen, som har räddningstjänstansvar har avtal om hur vidarekoppling och
alarmeringstjänster ska utföras.”
Utifrån information ovan kan man dra slutsatsen att vidarekoppling av
nödsamtalet (och potentiell överföring av A-numret) är en fråga som
nödvändigtvis måste hanteras i avtalet mellan SOS Alarm och dirigerings/räddningstjänsten. Så länge SOS Alarm är beredd att möjliggöra överföring av
A-nummer kan man hantera den i avtalet.
Det kan dock finnas tekniska hinder till att överföra ett nödsamtal, det är
möjligt att överföra ett pågående nödsamtal om den mottagande parten
använder samma tekniska plattform som SOS Alarm (plattformen ägs numera
av Carmenta AB). Har mottagande parten ett annat system är det som SOS
Alarm använder, kan detta förhindra överföring av samtalet dvs. samtalet kan
behöva avbrytas under överföringen.
Förslaget i föreliggande utredning är att i PoD-tjänsten i egen regi, använda
samma plattform som SOS Alarm har.
16
https://www.msb.se/sv/Forebyggande/Tillsyn--tillsynsvagledning/SOS-Alarm-avtal/
Sida 29
11. Kostnader
11.1. Lokaler
Beräkningen redovisar kostnader för alternativa lokalkostnader utanför
nuvarande lokalisering som av arbetsmiljöskäl inte bedöms lämpliga. I
kostnadsberäkningen ingår inte en eventuell framtida expansion av
verksamheten.
Tre olika alternativa lokallösningar har kostandsberäknats.
Lokalisering
Cityläge
Utanför tullarna
Samverkanshuset Park 1
Årskostnad
8 875 000 kr.
5 325 000 kr
5 287 000 kr.
Kommentar
Ej anpassad för larmcentral
Ej anpassad för larmcentral
För ytterligare underlag se bilaga 4.
11.2. Personal
Ett komplett beräkningsunderlag finns inte att tillgå. SOS Alarm saknar
uppgifter om antal samtal och kan enbart tillhandahålla uppgifter om antal
ärenden. Till ett ärende kan flera/många samtal associeras. Dessa associerade
samtal kopplas inte till den kategori ärende – vård, polis, räddningstjänst – som
de tillhör. Det betyder att statistik om antal samtal inte kan erhållas.
Bl. a mot denna bakgrund föreslår utredningen att en fördjupad organisationsoch bemanningsutredning genomförs.
Beräkningen av personalkostander utgår från en samtalslängd om 3 minuter
samt efterbearbetning om 1 minut. Bemanningsberäkningen utgår från treskift.
Beräkningen utgår också från att 95 % av alla samtal besvaras inom 8 sekunder.
Omställningskostander såsom extra pensioner, avgångsvederlag, utbildningsbidrag mm ingår inte i kostandesberäkningen och måste utredas närmare vid ett
genomförandebeslut. Inte heller den exakta bemanningen av övrig personal
ingår, utan förslaget fokuserar främst på funktionerna prioritering, dirigering
och bakre läkarstödsfunktion. Inte heller en eventuell expansion av verksamheten, övriga rekryteringskostnader eller kostnader för rotationstjänstgöring
ingår.
Summa personalkostnader: ca 60 Mkr
För kalkyl se bilaga 5.
Sida 30
11.3. Teknik och redundans
Kostnaderna för de arbetsplatser inkl. teknik och medicinskt index/beslutsstödsystem som kommer att behövas är inte beräknade. De kommer att avgöras
i en förhandling med SOS Alarm Sverige AB.
Inom VGR börjar man få ont om Zenit-arbetsplatser i sitt nuvarande uppdrag
(i den egna lilla larmcentralen) och har därför frågat SOS om ett pris för att hyra
ytterligare en komplett Zenit-arbetsplats och fått följande offert:
Kostnad/år/terminal (2015 års pris): 205 162 SEK och inkluderar Hård och
mjukvara enligt specifikation samt servicenivå enligt nuvarande avtal för
terminalerna kopplat till sjuktransportuppdraget.
Utöver det tillkommer:
Engångskostnad för installation: 32 880 SEK
Eventuella resekostnader/traktamenten för installatör
Eventuella fraktkostnader
Kostnaden för redundanskapacitet ingår inte heller i det beräknade kostnadsförslaget. Dessa kostnader kan preciseras först efter förhandlingar med berörda
parter.
11.4. Totalkostnad
En grov beräkning av kostnaderna summerar sig till 80 – 100 Mkr.
Följande kostnader förutsätter förhandlingsöverenskommelser:
■ arbetsplatser inkl. teknikstöd
■ beslutsstöd
■ redundanskapacitet
Omställningskostnader tillkommer som engångskostnad.
Dessa kostnader kommer till del att kunna vägas upp genom
■ ett effektivare resursutnyttjande av den prehospitala vårdens resurser
■ ökad koordinering till rätt vårdnivå
■ kunskap om tillgänglighet (var är köerna kortast)
12. Riskanalys
12.1. Syfte, mål och tidsplan avseende riskanalysen
I slutfasen av utredningsarbetet genomfördes en riskanalys avseende de förslag
som presenteras i rapporten. Trots att analysen genomfördes sent i utredningsarbetet (oktober - november 2014) ändrades utredningens innehåll något under
analystiden. Hänsyn till detta har inte kunnat tas i riskanalysen, men har heller
ingen avgörande betydelse.
Sida 31
Analysen görs i enlighet med den metodik som Socialstyrelsen rekommenderar
och bedömer/analyserar förslagen i rapporten i föreliggande rapport ”Prioritering och dirigering av prehospitala enheter i egen regi”, version 5.
Analysen görs således inför en eventuell förändring av PoD-tjänsten.
En processkarta som beskriver PoD-tjänsten ur ett flödesperspektiv, ligger till
grund för de förslag som analyseras. En förändring av tjänsten kommer medföra
en ny organisatorisk lösning och hemvist av densamma. Detta förslag finns
beskrivet i rapporten och ingår analysen.
Resultatet av riskanalysen ska beaktas i det förväntande förändrings- och
genomförandeprojektet.
12.2. Sammanfattning av riskanalysen
Analysen har genomförts på en övergripande organisatorisk nivå. Den har i
huvudsak koncentrerats till förslaget om Sjukvårdens larmcentral. Från detta
förslag har analysteamet hämtat tre av fyra delprocesser, som använts som
utgångspunkt för analysen; delprocesserna är personal, utbildning och teknik
samt den av analysteamet tillagda delprocessen patientsäkerhet. Analysteamet
har även valt att avgränsa den del i utredningsrapporten som berör lokaler och
endast sporadiskt beröra ämnet under riskrubricering arbetsmiljö. Trots den
påtagliga avgränsningen har analysen ändå kommit att beröra strukturer och
processer som kan ses i ett mer långtgående perspektiv, men som är väsentligt
att inkludera också i det kortare perspektivet.
Analysens resultat kan summeras med att riskerna ligger inom ramen för olika
aspekter av organisations- och ledningsstruktur, kompetens och utbildning
samt teknisk lösning. Analys av förslaget med Sjukvårdens larmcentrals möjliga
risker och bakomliggande orsaker ger en tydlig bild av ett uttalat behov av
noggrann och framsynt verksamhetsplanering, och ett modernare förhållningssätt till rekrytering och framtida resurstillväxt inom PoD och övrig prehospital
vård.
SOS Alarms engagemang och vilja till samverkan med SLL är i hög grad
avgörande för hur väl övergången till en ny verksamhet och ett delvis nytt
arbetssätt skulle komma att avlöpa. Med en PoD-tjänst i egen regi skulle SLL ha
ett tydligare ansvar för helheten i larmkedjan och därtill ha möjlighet att
utveckla en effektivare styrning och en ökad nationell samverkan och samsyn av
prehospital vård i det framtida perspektivet. Slutsatser och kommentarer
redovisas i sin helhet i bilagda rapport, se bilaga 8.
Sida 32
Bilaga 1: Vision och referenser
Som en del i utredningen har ett antal andra utredningsrapporter som berör
området studerats. De är utförda i olika landsting i intern eller extern regi.
Några av dessa är bl. a:
■ Revisionsrapport nr 8 2013 ”Prehospital vård – vårdkedjans första instans”
■ Revisionsrapport nr 5 2014 ”Tillgänglighet och kontinuitet i närsjukvården”
■ Beställarrevision av prioriterings- och dirigeringstjänst och ambulanssjukvård inom Stockholms läns landsting, BDO, 2010
■ Analysgruppens arbete inom Enheten för Prehospital vård, SLL 2012.
■ Risk- och konsekvensanalys. Alarmeringssjukvård i VGR:s regi, 2014-09-22
■ Treklöverns rapport: Förstudierapport ”Ambulansdirigering – upphandling
eller egen regi” Västmanlands läns landsting LTV131127
■ Olika organisationsformer för larmcentraler – För- och nackdelar, Sweco på
uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting, 2014.
Utifrån dessa rapporter kan bland annat följande läsas ut:
■ att prioriterings- och dirigeringstjänsten utgör ett avgörande steg som första
vårdnivå där vård och behandling inleds och där beslut om patientstyrning
fattas. Gemensamt konstateras att denna vårdnivå behöver stärkas och att
prioriterings- och dirigeringstjänsten tillsammans med ambulanssjukvården
behöver utveckla en tydlig modell för akut omhändertagande i landstinget.
■ att landstingets prehospitala vårdorganisation, där prioriterings- och
dirigeringstjänsten utgör en del, behöver styras mer samordnat och att det
idag saknas en organisatorisk sammanhållning av verksamheten för att
kunna driva strategiska utvecklingsfrågor.
■ att dagens prioriterings- och dirigeringstjänst inte motsvarar de krav som
ställs
■ att dagens prioriterings- och dirigeringstjänst inte bedöms kunna möta de
utvecklingsbehov som ställs
■ att den medicinska ledningen, den medicinska kompetensen och den
operativa läkarnärvaron behöver stärkas inom den prehospitala vården och
prioriterings- och dirigeringstjänsten
Andra organisatoriska överväganden i linje med föreliggande utredning är att all
prehospital verksamhet successivt samordnas. Stockholmsdelen av 1177
Vårdguiden på telefon och Rakelförvaltningen kan med fördel ingå i denna
organisation.
Andra delar av den prehospitala verksamheten som lämpligt bör kunna styras i
en gemensam förvaltning är till exempel en länsgemensam prehospital läkarorganisation, forsknings- och utbildningsfrågor och länets katastrofmedicinska
organisation.
Förslaget bygger på att organisera en länsgemensam överbyggnad till den prehospitala verksamheten. I denna organisation skulle förutom PoD-tjänsten även
chefläkartjänsten, den bakre läkarstödsfunktionen och jourläkarbilarna ingå.
Verksamheten styrs via avtal med HSF, beställar- och produktionsstyrning.
Sida 33
Syftet med förslaget är att organisera en tydlig verksamhetsmässig och
medicinsk ledning med sammanhållna kommunikations- och utvecklingsprocesser. Den skapar också förutsättningar för att följa upp specifika frågor
inom vårdområdet prehospital vård.
Landstingets katastrofmedicinska ledning, skulle kunna ingå i den nya
förvaltningen och den möjligheten bör övervägas i den vidare utformningen av
förslaget. Verksamhetens uppdrag är större än enbart hantering av prioritering
och dirigering, men utredningen bedömer ändå att fördelarna med en
samorganisering överväger.
Den föreslagna samordningen med landstingets katastrofmedicinska ledning
skapar förutsättningar för att organisera de utbildningar och övningar som
krävs av vårdgivarna inom ramen för åtagandet inom katastrofmedicinsk
beredskap.
En effektiv prehospital vårdorganisation och ett effektivt användande av länets
samlade resurser bygger på:
■ att den prehospitala verksamheten utgår från en tydlig vision och fastställda
lång- och kortsiktiga mål
■ en länsövergripande styrning och samordning
■ en effektiv produktionsstyrning och medicinsk ledning
■ väl kända uppdrags- och larm kriterier för de olika enheterna
■ en kompetent och effektiv prioriterings- och dirigeringsfunktion.
Idag saknas flera av dessa delar. För att den samlade prehospitala vårdorganisationen, de olika prehospitala enheterna och de olika personella resurserna ska
kunna användas på ett optimalt sätt behöver den gemensamma visionen och
målbilden tydliggöras liksom den länsövergripande styrningen och samordningen.
Den prehospitala vården spelar en viktig roll i utvecklingen av vårdprocesser
och i hur hela vårdorganisationen nyttjas. Detta sker i takt med att ambulanssjukvårdens vårdgivande roll utvecklas, bl.a. med stöd av den medicinsktekniska utvecklingen och i kombination med den kompetenshöjning som skett.
Sida 34
Bilaga 1
Sida 35
Bilaga 2: Några av de mest viktiga samverkansparterna
På strategisk och taktisk nivå:
■ Socialstyrelsen
■ IVO
■ SKL
■ Trafikverket
■ MSB
■ Försvarsdepartementet
■ Räddningstjänsten
■ Polisen
■ Kustbevakningen
■ Sjöräddningen
■ JRCC
■ Enheten för katastrofmedicinsk beredskap (EKMB), inkl. TiB-funktionen
■ RKML-funktionen
■ RAKEL-förvaltningen
■ FRAPP-förvaltningen
■ Den stationära vården inom SLL
■ Övriga landsting
■ Länsstyrelser
■ Kommuner
■ Luftfartsverket/Swedavia
■ SOS International
■ Smittskyddsinstitutet
■ Strålskyddsinstitutet
■ 1177 Vårdguiden på telefon
■
På operativ nivå:
■ 113 13-funktionen
■ 114 14-funktionen
■ 112-funktionen
■ 1177 Vårdguiden på telefon
■ Enheten för katastrofmedicinsk beredskap (EKMB)
■ Räddningstjänsten
■ Polisen
■ JRCC
■ Kustbevakningen
■ Sjöräddningen
■ De prehospitala vårdgivarna
■ Rakel-förvaltningen
■ Den stationära vården
■ Ambulanssjukvården
Sida 36
Bilaga 3: PoD-projektets kopplingar till andra projekt, avtal
mm
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
■
Ambulanssjukvårdtjänsten, AISAB, Falck, Samariten
Liggande persontransport – avtal Sirius
Jourläkarbilarna - avtal Curera
Sjukresor
Styrning - närakut, vårdcentral, geriatrik, stroke, infektion, PCI,
Höftfrakturer
Akutläkarbilen- avtal SMC och Falck
Helikoptern avtal SMC och Falck
Bakre läkarstöd-avtal Curera, SOS Alarm
Planering, placering av nya enheter
Ledningsfunktionen Katastrof, Allvarlig händelse, CBRN - EKMB
Resursplanering, Lunchrastplanering,
Tidsbevakning/övervakning – PoD-tjänsten kan se var ambulanserna är och
vad de gör
SMS-livräddare
Salsa
Hjärtstartarregistret.
Övriga projekt/forskning/tester prehospitalt
1177 Vårdguiden på telefon
Sida 37
Bilaga 4: Lokalkostnader
Inhämtade prisuppgifter lokalhyra, pris/m 2 och år:
Park 117
Samverkanscentralplan
3 200 kr
Kontorsplan
2 600 kr
Genomsnittspris andra lokaler18
Kallhyra Sthlm city
5 000 kr
Kallhyra utkanten Sthlm
3 000 kr
Beräkning lokalkostnader
Park 119
Antal m2
Kostnad
Samverkanscentralplan
1 120
3 584 000 kr
Kontorsplan
655
1 703 000 kr
Summa
1 775
5 287 000 kr
Kallhyra Sthlm city
1775
8 875 000 kr
Kallhyra utkanten Sthlm
1775
5 325 000 kr
Andra lokaler20
17
Uppgifter från Stockholms stad
Uppgifter från Locum
19 Park 1 uppfyller gällande krav på lokaler avseende tillträdesskydd, brandskydd, åskskydd etc. och är
därmed inkluderade i priset
20 Krav på tillträdesskydd, brandskydd, åskskydd etc. täcks inte av pris ovan. Lokalkostnaderna blir
därmed högre än ovan angivna genomsnittspriser.
18
Sida 38
Övriga personalkostnader
Utbildn kostn/kategori
(introduktionsutbildning,
kompetensutveckling)
Semesterlön
POpålägg
OB per månad
grundmånadslön
Tjänstgöringsgrad
Bemanning
Antal
Bilaga 5: Personalkostnader
Total månadslön Total årslön inkl PO
inkl PO
o semester
Medicinsk stab
Läkare
Sjuksköterskor kvalitetsansvarig
Enhet för funktionsansvar/taktisk ledning
Operativ driftledning
Prioriteringspersonal , Funktionsansvar
Dirigeringspersona,l Funktionsansvar
Läkar, funktionsansvar
Teamledare
Personal i operativ verksamhet
Dirigeringspersonal
Prioriteringspersonal
Läkare bakre stöd
Hospiteringstjänst
Summa operativ verksamhet
Stab
Verksamhetschef
Ekonomi controller
HR /utbildning
Säkerhet
Information /kommunikationsansvarig
Ansvarig uppföljning och handledning
Summa stab
Summa
5,5
1
1
100%
100%
100%
35000
35000
35000
8
100%
6000
18
50
9
100%
100%
100%
30 000
32 000
75 000
3382
3 382
3 382
43,92
43,92
43,92
1,3
1,3
1,3
43,92
1,3 Tilläggsuppdrag
43,92%
43,92%
43,92%
1,3
1,3
1,3
77
1
1
1
?
1
1
5
82
303 817
50 372
50 372
3 691 299
649 964
649 964
69 082
836 779
864 790
2 302 720
971 460
10 416 479
27 674 240
11 755 020
4 612 612
55 673 744
100%
100%
100%
60 000
38 000
35 000
43,92%
43,92%
43,92%
1,3
1,3
1,3
86 352
54 690
50 372
1 114 224
705 675
649 964
100%
100%
38000
35 000
43,92
43,92%
1,3
1,3
54 690
50 372
296 475
4 909 087
705 675
649 964
3 825 502
59 499 247
Schemaläggning möjlig i dagsläget till 21.00, därefter jouravtal m. kvot 1,5 till kl 24.00 därefter kvot 2,0. 70% i tid o 30% i pengar. Möjligt att förhandla till
50% tid och 50% pengar. (Akutläkarna på SÖS)
Sida 39
Bilaga 6: Lagligheten och tolkning av att överföra A –
nummer, positionering mm.
”För att kunna ringa tillbaka till den hjälpsökande eller om samtalet har
tappats bort krävs tillgång till abonnentens nummer (s.k. A-nummer). Detta
gäller både hemliga och öppna nummer. Enligt 6 kap. 20 och 22 §§ LEK är
telefonoperatörerna skyldiga att, utan abonnentens samtycke, lämna ut Anummer till SOS Alarm. Denna rätt gäller endast för SOS Alarm och inte för
någon annan leverantör. Att ha tillgång till A-numret är en förutsättning för
att kunna utföra uppdraget.”
Gällande lagstiftning:
Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
Enligt 5 kap. 7 § första stycket första punkten lagen (2003:389) om elektronisk
kommunikation (LEK) ska den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig
telefonitjänst medverka till att nödsamtal utan avbrott kan förmedlas avgiftsfritt
för användaren. Enligt 5 kap. 7 § första stycket andra punkten LEK ska dessa
tillhandahållare även tillhandahålla den som mottar nödsamtal lokaliseringsuppgifter.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, enligt 5 kap. 7 §
sista stycket LEK, meddela föreskrifter om på vilket sätt skyldigheterna skall
fullgöras. Enligt 30 § i förordningen om elektronisk kommunikation (2003:396)
får Post och telestyrelsen (PTS) meddela föreskrifter om på vilket sätt
skyldigheter enligt 5 kap. 7 § LEK ska fullgöras.
PTSFS 2008:2 med ändring enligt PTSFS 2011:4
PTS har valt att reglerar skyldigheterna i LEK vad gäller förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst i en föreskrift (PTSFS 2008:2 med ändring enligt PTSFS 2011:4).
Enligt 6 kap. 10 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ska kommunerna och
de statliga myndigheter som ansvarar för räddningstjänst se till att det finns
anordningar för alarmering av räddningsorganen. Staten har genom avtal givit
SOS Alarm AB i uppdrag att svara för nödnumret 112 inom Sverige samt för
alarmeringstjänsten för statlig räddningstjänst.
De som berörs av föreskrifterna är de som omfattas av skyldigheterna i 5 kap. 7
§ första stycket första och andra punkten LEK, dvs. alla tillhandahållare av en
allmänt tillgänglig telefonitjänst enligt LEK:s definition.
”Samhällets alarmeringstjänst” definieras i 1 § PTSFS 2008:2 som den som
ansvarar för att samordna, dvs. ta emot, behandla och styra, nödsamtal till de
alarmeringstjänster som finns uppräknade i bilaga 1 till föreskrifterna. I fotnoterna hänvisas till förteckningen över de alarmeringstjänsterna som
Sida 40
samhällets alarmeringstjänst omfattas enligt avtalet mellan staten och SOS
Alarm.
”Telefonitjänst” definieras i 1 kap. 7 § LEK som en elektronisk kommunikationstjänst som innebär möjlighet att ringa upp eller ta emot samtal via ett eller
flera nummer inom en nationell eller internationell nummerplan, inklusive
nödsamtal.
”Nödsamtal” definieras vidare i 1 kap. 7 § LEK som samtal till samhällets
alarmeringstjänst via ett nummer inom fastställd nummerplan för telefoni.
Detta nummer är 112.

”A-nummer”
Enligt 4 § PTSFS 2008:2 samt PTSFS 20011:4 ”vid förmedling av nödsamtal
ska tjänstetillhandahållaren överföra den uppringandes telefonnummer (Anummer) till samhällets alarmeringstjänst.”
Denna information möjliggör för en larmoperatör att vid behov återringa den
som ringt nödsamtalet. Vidare används A-numret för att lokalisera den
nödställde, genom att få fram den geografiska adressen för nätanslutningspunkten eller abonnemanget och för mobila nödsamtal även i syfte att kunna
positionera denne.
Detta gäller såväl hemliga som öppna nummer. Enligt 6 kap. 20 och 22 §§ LEK
är telefonoperatörerna skyldiga att, utan abonnentens samtycke, lämna ut Anummer till SOS Alarm. I 6 kap. 22 § första stycket punkt 8 ska den som tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät på begäran lämna uppgift om
abonnemang och annan uppgift som angår ett särskilt elektroniskt meddelande
till regional alarmeringscentral som avses i lagen (1981:1104) om verksamheten
hos vissa regionala alarmeringscentraler. Denna lag gäller verksamheten hos
regionala alarmeringscentraler som har upprättats efter avtal med staten.
Denna rätt gäller alltså endast för SOS Alarm och inte för någon annan
leverantör.
Sida 41
Bilaga 7: Processen för utredningens framtagande
Utredningen startade i mitten av februari 2014. Utredningen har bemannats av en
arbetsgrupp inom enheten för prehospital vård och medicinsk service (Särskilda
vårdfrågor) samt enheten för katastrofmedicinsk beredskap (Medicinsk stab).
Arbetsgruppen har bestått av följande personer:
■ Mikael Dahl, verksamhetsutvecklare
■ Anki Eriksson, avtalshandläggare
■ Björn Gustafson, förvaltningsledare
■ Ulla Hedström, handläggare EKMB, TiB, Tjänsteman i Beredskap
■ Patrik Söderberg, beställarläkare
■ Kerstin Engman, projektledare
Anneli Jonasson ledde arbetet med riskanalysen.
Därutöver har följande expertkompetens anlitats:
■ Paul Collins, Josef Driving, juridik
■ Rikard Fröling, lokaler, Locum
■ Anna-Karin Trollborg, kommunikation
■ Marie-Louis Goude och Raquel Baez Rodas, ekonomi
Utredningens styrgrupp har bestått av följande personer:
■
■
■
■
■
■
Ann Eva Askensten, avd. chef SV, Särskilda Vårdfrågor, ordförande
Olle Olofsson, avd. chef NSV, Närsjukvården
Gustav Ohlén, enhetschef prehospital vård och medicinsk service
Jessica Lindberg, enhetschef EKMB, enheten för katastrofmedicinsk beredskap
Claes-Roland Martling, programchef FHS, Framtidens Hälso- och Sjukvård
Holger Stalberg, SSV, Somatisk specialistvård
Styrgruppen har träffats vid fem tillfällen för behandling av och beslut om
arbetsgruppens kontinuerligt framlagda underlag. Samtliga möten har dokumenterats i
minnesanteckningar.
En referensgrupp har knutits till arbetet och bestått av följande personer:
■ Peter Bergström, SOS Alarm
■ Åke Östman, AISAB
■ Peter Nilsson, Rakelförvaltningen
■ Eva Fellenius, FRAPP
■ Per Andersson, Landstinget i Uppsala Län, Treklövern
■ Jan Wisén, Enheten för räddningstjänst, MSB
■ Olle Johansson och Claes Stjernström, Patientförening
■ Per Lindmarker/Jens Scholander, Spesak/Akut
■ Ola Slettenmark, Stockholms stad
■ Elisabeth Kvilén Eriksson, 1177 Vårdguiden
Referensgruppen har fått ta del av allt material och har haft fem möten som
dokumenterats i minnesanteckningar.
Sida 42
Bilaga 8: Riskanalys
Prioritering och dirigering i egen regi i
SLL - Sjukvårdens larmcentral
Analysledare: Anneli Jonasson
Hälso- och sjukvårdsförvaltningen
Datum: 2014-12-11
Diarienummer: 1402-0261
Sida 43
Fördelen med en riskanalys?
Riskanalysens viktigaste resultat är en förteckning över de risker som finns,
deras potentiella skadeverkning och tänkbara sätt att hantera riskerna på. Själva
arbetsprocessen ger dock ytterligare ett antal positiva bieffekter som
tillexempel:
· Verksamheten lär sig att hantera risker.
· Verksamheten blir medveten om riskerna.
· Analysgruppen tar fram en realistisk bild av verkligheten.
· Analysgruppen gör en realistisk och trovärdig värdering av riskerna.
· Analysgruppen tar fram beslutsunderlag för att kunna fatta rätt beslut.
Att definiera många risker i ett projekt behöver inte betyda att sannolikheten för
att projektet ska misslyckas ökar, snarare tvärtom – när samtliga risker är
identifierade ökar sannolikheten för ett lyckat genomförande.
Sammanfattning
Riskanalys avseende förslag från utredningsgruppen om prioritering och
dirigering (PoD) i egen regi i Stockholms läns landsting (SLL) har initierats av
Kerstin Engman, projektledare vid Prehospital vård och Medicinsk service,
avdelningen för Särskilda vårdfrågor, Hälso- och sjukvårdsförvaltningen (HSF),
Stockholms läns landsting. Uppdraget att utföra riskanalys har lämnats till
Annelie Jonasson, handläggare Prehospital Vård och Medicinsk service, HSF, i
syfte att analysera förutsättningarna för genomförande av utredningsgruppens
förslag om PoD i egen regi och att låta slutrapporten för riskanalysen utgöra en
bilaga till projektrapporten ”Prioritering och dirigering av prehospitala enheter i
egen regi – Sjukvårdens larmcentral”, som sammanställs av Kerstin Engman.
Till teamledare i analysgruppen utsågs Mikael Dahl, handläggare Prehospital
vård och Medicinsk service, HSF, som utsåg en analysgrupp med bred och
mångfacetterad erfarenhet.
Analysen har genomförts på en övergripande organisatorisk nivå och i huvudsak
koncentrerats till förslaget om Sjukvårdens larmcentral, som behandlas i kapitel
2, 3 och bilaga 1i utredningsrapporten. Från detta förslag har analysteamet
hämtat tre av fyra delprocesser, som använts som utgångspunkt för analysen;
delprocesserna är personal, utbildning och teknik samt den av analysteamet
tillagda delprocessen patientsäkerhet. Analysteamet har även valt att avgränsa
den del i utredningsrapporten som berör lokaler och endast sporadiskt beröra
ämnet under riskrubricering arbetsmiljö. Trots den påtagliga avgränsningen har
analysen ändå kommit att beröra strukturer och processer som kan ses i ett mer
långtgående perspektiv, men som är väsentligt att inkludera också i det kortare
perspektivet.
Sida 44
Analysens resultat (som redovisas i sin helhet under rubrik 6.2) kan summeras
med att riskerna ligger inom ramen för olika aspekter av organisations- och
ledningsstruktur, kompetens och utbildning samt teknisk lösning. Analys av
förslaget med Sjukvårdens larmcentrals möjliga risker och bakomliggande
orsaker ger en tydlig bild av ett uttalat behov av noggrann och framsynt
verksamhetsplanering, och ett modernare förhållningssätt till rekrytering och
framtida resurstillväxt inom PoD och övrig prehospital vård.
SOS Alarms engagemang och vilja till samverkan med SLL är i hög grad
avgörande för hur väl övergången till en ny verksamhet och ett delvis nytt
arbetssätt skulle komma att avlöpa. Med PoD i egen regi skulle SLL ha ett
tydligare ansvar för helheten i larmkedjan och därtill ha möjlighet att utveckla
en effektivare styrning och en ökad nationell samverkan och samsyn av
prehospital vård i det framtida perspektivet Slutsatser och kommentarer
redovisas i sin helhet under rubrik 7.
Inledning och bakgrund
Alarmeringstjänsteutredningen ligger till grund för utredningen om dirigering
och prioritering av prehospitala enheter i egen regi, som ska utarbeta underlag
för bedömning av SLL:s förutsättningar för övertag av tjänsten. Projektledare
Kerstin Engman har därför initierat utförande av en riskanalys avseende
utredningens förslag om Sjukvårdens larmcentral och dess organisation.
Analysresultatet ska ingå i det förväntade förändrings- och
genomförandeprojektet.
1
Uppdragsgivare
Kerstin Engman, projektledare PoD-projektet, Avdelningen för särskilda
vårdfrågor, Hälso- och sjukvårdsförvaltningen, Stockholms läns landsting.
2
Uppdrag
Bedöma/analysera förslagen i rapporten från utredningsuppdraget ”Prioritering
och dirigering av prehospitala enheter i egen regi”. Analysen görs således inför
en eventuell förändring av PoD-tjänsten. En förändring av tjänsten kommer
medföra en ny organisatorisk lösning och hemvist av densamma. Möjliga
organisatoriska lösningar finns nämnda i rapporten och ska ingå analysen.
Riskanalysen kan komma att beröra angränsande projekt och verksamheter
såsom FRAPP och ambulansverksamheten och resultatet kommer förmedlas till
dessa projekt och verksamheter. Resultatet av riskanalysen ska arbetas in i det
förväntande förändrings- och genomförandeprojektet.
Analysarbetet har genomförts utifrån aktuell situation och känd fakta i oktober
2014 och inte tagit hänsyn till eventuella ändrade förutsättningar under
pågående analysprocess, bortsett från ett förlängt återföringsdatum.
Initieringsdatum: 2014-10-16
Sida 45
Intervall analysarbete: 2014-10-16 – 2014-11-21
Återföringsdatum till uppdragsgivare: 2014-11-24
3
Deltagare i analysteam
Följande personer deltog i arbetsgruppen;
Namn
Roll / funktion
Enhet
Mikael Dahl
Teamledare/handläggare
Annelie Jonasson
Analysledare/handläggare
Prehospital vård, HSF
Prehospital vård, HSF
Björn Gustafson
Analysdeltagare/handläggare
Patrik Söderberg
Analysdeltagare/beställarläkare
Prehospital vård, HSF
Prehospital vård, HSF
Juridiska sakfrågor har verifierats av jurist Paul Collins, SLL Juridik och Upphandling,
Landstingsstyrelsens förvaltning. Ett diskussionsmöte har även hållits med
representanter för SOS Alarm; Åke Kjellin, affärsområdeschef SOS Vård, Peter
Bergström, regionansvarig SOS Vård, Sverker Petterson SOS Pressjour, Kent Sangmyr,
jurist, Mikael Sjögren, tekniskt sakkunnig SOS Alarm.
4
Metodik
Analysarbetet har utförts enligt den metod som finns beskriven i
metodhandboken för Riskanalys & Händelseanalys – Handbok för
patientsäkerhetsarbete, andra reviderade upplagan, Socialstyrelsen.
De förutsättningar, omständigheter och styrande dokument som analysen
baserats på är…
Följande metodik har använts;
 Analysens syfte har legat till grund för valet av vilka processer och
aktiviteter som analyserats liksom för de avgränsningar och val av
analysperspektiv som gjorts.
 Information om det område som analyserats har inhämtats från:
o Projektrapport ”Prioritering och dirigering av prehospitala enheter i
egen regi – Sjukvårdens larmcentral.
o Alarmeringstjänsteutredningen
o Samverkanskontakter med SOS Alarm, ambulanssjukvården,
polisen, räddningstjänsten och myndigheter.
o Fyrfältsanalys från projektgruppen, juni 2014.
o Lagrum och litteratur som redovisas under rubrik 11. Litteratur.
Sida 46
 Riskidentifiering har gjorts för att identifiera risker samt tillhörande
orsaker.
 Riskbedömning har genomförts med metoden ”Allvarlighetsgrad och
Sannolikhet” De kriterier/skalnivåer som använts i riskanalysen
redovisas i bilaga.
 Åtgärdsförslag för att minimera eller eliminera identifierade risker har
utförts på de risker som bedömts vara av mycket allvarlig eller allvarlig
art eller där det varit relevant av andra skäl.
5
Resultat
Riskidentifieringen utfördes för varje riskområde enligt processbeskrivningen i
bilaga 1. Analysen omfattar även en orsaksanalys. De bakomliggande orsakerna
ligger till grund för åtgärdsförslagen. Det är vanligt att samma bakomliggande
orsak har identifierats för flera olika risker. Samtliga risker, bakomliggande
orsaker och åtgärdsförslag redovisas i tabellform i bilaga 2, formulär 1-3.
Analysteamet har identifierat en rad sannolika risker (se bilaga 2, formulär 1)
och efter genomförd riskbedömning analyserat bakomliggande orsaker (se
bilaga 2, formulär 2) och därefter valt att koncentrera fortsatt analys kring 24
sammanfattande bakomliggande orsaker (konklusioner), för att ytterligare
avgränsa i syfte att göra analysresultatet hanterligt och inte allt för detaljerat.
Slutligen presenteras för konklusionerna en rad åtgärdsförslag för att eliminera,
begränsa eller minimera riskerna. Se vidare under rubrik ”6.2. Risker, orsaker
och åtgärdsförslag”. Avseende metod för uppföljning har analysteamet valt att
återföra många identifierade risker till uppdragsgivaren, för vidare
ställningstagande till enskild fördjupad analys, men för vissa risker har
uppföljningsmetod föreslagits i syfte att även återföra kreativa förslag till
lösningar.
Förklaring av de begrepp som används i rapporten finns under rubriken ”10.
Förklaringar av termer och begrepp”.
5.1 Avgränsningar, perspektiv och
förutsättningar
Analysen har genomförts på en övergripande organisatorisk nivå och avgränsats
till att behandla förslaget om Sjukvårdens larmcentral. Analysteamet har valt att
arbeta med delprocesserna personal, utbildning och teknik samt lagt till
delprocessen patientsäkerhet. Analysteamet har valt att inte analysera, eller ta
ställning till, de olika förslag kring lokaler som omnämns i projektrapporten, då
det inte är meningsfullt att analysera något som ännu inte fastställts. Analysen
utgår således från att en eventuellt ny verksamhet skulle fortsätta att vara
placerad i SOS Alarms nuvarande lokaler. Avgränsning har även skett från
strukturer och processer som kan ses i ett mer långtgående perspektiv, men där
Sida 47
det i vissa processer och sakfrågor är väsentligt och oundvikligt att inkludera
också det kortare perspektivet. Ytterligare ett perspektiv som applicerats i
analysarbetet har varit att utgå från de mest allvarliga konsekvenserna i
planeringsfaserna och den dagliga verksamheten för PoD-tjänsten.
Analysarbetet har genomförts utifrån aktuell situation och kända fakta i oktober
2014, och inte tagit hänsyn till eventuella ändrade förutsättningar och ny
information under pågående analysprocess.
Analysteamet har under analysarbetes gång haft intentionen att ha ett objektivt
och neutralt förhållningssätt till nuvarande PoD-tjänst, men även utgått från en
ödmjuk och självkritisk hållning inför det faktum att landstinget inte har någon
tidigare erfarenhet att bedriva denna typ av verksamhet.
5.2 Risker, orsaker och åtgärdsförslag
Riskidentifieringen utfördes för varje riskområde enligt processbeskrivningen
(bilaga 1). Analysen omfattar även en orsaksanalys. De bakomliggande
orsakerna ligger till grund för åtgärdsförslagen. Det är vanligt att samma
bakomliggande orsak har identifierats för flera olika risker. Samtliga risker,
bakomliggande orsaker och åtgärdsförslag redovisas i tabellform i bilaga 2,
formulär 2.
Analysmaterialet i sin helhet är relativt omfattande, varför analysteamet valt att
redovisa totalt 24 sammanslagna och sammanfattande risker, bakomliggande
orsaker, åtgärdsförslag och metod för uppföljning. Dessa sammanfattande
punkter är här benämnda som konklusioner och redovisas nedan under
rubriken för respektive delprocess, allt i syfte att skapa en mer överskådlig och
hanterbar bild av analysresultatet. Till varje konklusion har analysteamet valt
att infoga en kommentar som ett förtydligande och fördjupad analys, eller en
rekommendation till uppdragsgivaren för ytterligare ställningstagande.
5.3 Delprocess 1: Personal
Konklusion 1
Aktivitet:
Organisations- och verksamhetsplanering inklusive
produktionsplanering.
Sammanslagen risk:
Otillräckliga ekonomiska förutsättningar.
Bakomliggande orsak: Uppdraget till projektgruppen har ej involverat
ekonomiska beräkningar.
Åtgärdsförslag:
Politiskt förankringsarbete samt dialog med
projektgrupp och ledning. Basera den nya
verksamheten på programstyrning enligt
Ekonomistyrningsverkets definitioner.
Metod för uppföljning: Till uppdragsgivare och projektgrupp för
ställningstagande.
Sida 48
Analysteamets kommentar: Det är inte helt
meningsfullt att spekulera kring ekonomiska
förutsättningar, då det först behöver fattas beslut
beträffande vilken typ av organisation som ska bildas
och därefter ställningstagande till hur finansiering
och budget ska se ut. Dock anser analysteamet att
ökad kostnad motiveras av förbättrad effektivitet och
kvalitet.
Konklusion 2
Aktivitet:
Organisations- och verksamhetsplanering inklusive
produktionsplanering.
Sammanslagen risk:
Otydlighet kring vision, mål och effekt.
Bakomliggande orsak: Uppdraget till projektgruppen har ej involverat
skapande av målbild och effektmål samt har ingen
påvisad koppling till stora förändringsprocesser inom
SLL såsom FHS och NKS.
Åtgärdsförslag:
Nytt uppdrag skapas för att bygga upp tjänsten PoD
och att inkludera fokus på prehospitala styrningar i
enlighet med SLL:s FHS-arbete. Övervägande att
tjänsten bör drivas med systemsyn och systembaserad
styrning för ökat patientfokus och förbättrat
resursanvändande.
Metod för uppföljning: Målbild och önskad effekt måste specificeras och
definieras i en eventuell ny verksamhets
kvalitetsledningssystem, och möjliggör utarbetande av
relevanta, förankrade och mätbara mål och nyckeltal.
Analysteamets kommentar: Analysteamet vill
belysa att nytt uppdrag för PoD-tjänsten samt
utarbetande av effektiva styrningar skulle stärka
möjligheterna för ett lyckat genomförande av
pågående FHS-arbete kring akut omhändertagande.
Konklusion 3
Aktivitet:
Organisations- och verksamhetsplanering inklusive
produktionsplanering.
Sammanslagen risk:
Ny verksamhet genererar högre kostnad än nuvarande
lösning.
Bakomliggande orsak: SOS Alarm äger nödvändig teknisk lösning varför en
total högre kostnad inledningsvis är oundviklig.
Åtgärdsförslag:
Avtalsförhandling med SOS Alarm med målet att hålla
kostnader nere.
Metod för uppföljning: Avtalsuppföljning.
Analysteamets kommentar: Som ägare av SOS
Alarm behöver även SKL involveras i
avtalsförhandling. Analysteamet ser även en risk i att
affärsförhållanden och vinstkrav hos SOS Alarm kan
Sida 49
medföra höjda kostnader i brist på konkurrens.
Kostnadsnytta genom CBA (cost-benefit analysis) bör
emellertid utfalla till förslagets fördel oaktat ökad
kostnad.
Konklusion 4
Aktivitet:
Organisations- och verksamhetsplanering inklusive
produktionsplanering.
Sammanslagen risk:
Bristande planering och beredskap för redundans.
Bakomliggande orsak: Kompetens hos SLL avseende personell beredskap, vid
driftstörning och andra oförutsedda händelser, saknas i
avtalsskrivning.
Åtgärdsförslag:
Väl genomarbetat avtal som reglerar stabilitet i
samverkan och transparens i båda organisationerna.
Organisationsplanering för beredskap att hantera
oförutsedda problem. SLL behöver förstärka
sakkunskap i avtalsskrivning för att säkerställa god
support.
Metod för uppföljning: Kvalitetssäkrad avtalsprocess hos SLL, se
"Avtalsuppföljning av vård och omsorg" från
Kammarkollegiet.
Analysteamets kommentar: SLL har ingen
kunskap och erfarenhet av att sköta tjänsten och
behöver systematiskt kvalitetssäkra sina avtal med
SOS Alarm.
Konklusion 5
Aktivitet:
Sammanslagen risk:
Beräkning av flöde och belastning inklusive redundans.
Bristande tillgång på statistiska underlag försvårar
verksamhetsplanering.
Bakomliggande orsak: Inget statistiskt underlag eller verktyg för beräkning av
flöden finns att tillgå för SLL, vilket medför att en
adekvat verksamhetsplanering ej kan ske i nuläget.
Åtgärdsförslag:
Prognostiseringsverktyg behöver anskaffas till HSF
samt tillgång till adekvat statistik från SOS Alarm
säkerställas. Planering för att överbrygga
bemanningsvariationer, bl a med hjälp av andra
landsting.
Metod för uppföljning; Till uppdragsgivare och projektgrupp för
ställningstagande.
Analysteamets kommentar: SLL beroende av
data för statistik från leverantör som kan ha
affärsmässigt intresse att inte samverka. SLL behöver
göra sig oberoende av leverantör genom att själva äga
och hantera data. SLL behöver även fortsätta bygga
och underhålla den egna kunskapsorganisationen.
Sida 50
Konklusion 6
Aktivitet:
Sammanslagen risk:
Beräkning av flöde och belastning inklusive redundans.
Ingen överblick beträffande demografiska,
infrastrukturella eller övriga samhälleliga förändringar
som påverkar PoD och övrig prehospital vård i SLL.
Bakomliggande orsak: Inget underlag finns för jämförelse och analys av
samhälleliga förändringar med påverkan för
prehospital vård.
Åtgärdsförslag:
Verksamhetsplanering bör ske i nära samarbete med
EKMB för att optimera preshospital vård.
Behovsanalys för prehospital vård i SLL planerad hos
HSF.
Metod för uppföljning: Kontinuerliga samverkansmöten med EKMB.
Behovsanalys för dimensionering av prehospital vård i
SLL med kontinuerlig uppföljning.
Analysteamets kommentar: Formaliserat
samarbete mellan EKMB och den prehospitala enheten
hos SLL, för att säkerställa verksamhetsplanering,
avseende både vardagsperspektivet och krisberedskap
för allvarlig händelse, som underlag för att kunna
dimensionera den prehospitala vården. Behov finns
även av samverkan med Trafikförvaltningen för ökad
kompetens kring demografi och befolkningsflöden.
Konklusion 7
Aktivitet:
Sammanslagen risk:
Beräkning av flöde och belastning inklusive redundans.
Bristande proportioner mellan bemanning och
belastning.
Bakomliggande orsak: Avsaknad av nationell samverkan mellan landstingen
för att hantera belastningsvariationer.
Åtgärdsförslag:
Avtal med samtliga landsting om nationell samordning.
Metod för uppföljning: Till uppdragsgivare och projektgrupp för
ställningstagande.
Analysteamets kommentar: Analysteamet
förordar inrättande av nationell samverkansgrupp
med kontinuerliga möten för att samverka och skapa
samsyn kring belastningsproblem. Även fördjupad
samverkan med SKL förordas med samma syfte.
Konklusion 8
Aktivitet:
Sammanslagen risk:
Samverkan.
Samverkanssvårigheter avseende utveckling av
befintligt beslutsstöd.
Bakomliggande orsak: Struktur för samverkan kring Medicinskt Index och
övrig verksamhetsutveckling saknas.
Åtgärdsförslag:
SLL bör skapa central prehospital organisation för
samordning av strukturer och utvecklande av
Sida 51
prehospitala styrningar samt ha uppdrag att verka för
nationell samverkan och samsyn. Medicinskt Index
måste utvecklas och integreras vid utvecklande av
prehospitala styrningar. Se även konklusion 2 om
systembaserad styrning.
Metod för uppföljning: Central prehospital organisation för samverkan
behöver utredas och ny riskanalys genomföras. Frågan
återförs till uppdragsgivaren
.
Analysteamets kommentar: Kontakt behöver
etableras med SKL då det är av stor vikt att få
nationell samordning kring frågan om beslutsstöd. Då
beslutsstöd är ett exceptionellt viktigt styrmedel för
utförande av tjänsten måste SLL engagera sig i
utvecklingen.
Konklusion 9
Aktivitet:
Sammanslagen risk:
Samverkan.
Samverkanssvårigheter och försämrad relation SLL och
SOS Alarm.
Bakomliggande orsak: SOS Alarm utgår från sitt konkurrens- och
affärsintresse, vilket kan medföra att enskilda
företrädare för företaget driver frågor annorlunda än
vad ledningen skulle göra och samverkan försvåras.
Åtgärdsförslag:
Kontakt, utredning och förhandling ska ske i nära
samverkan och med företrädare på ägarnivå i
organisationerna.
Metod för uppföljning: Till uppdragsgivare och projektgrupp för
ställningstagande.
Analysteamets kommentar: Beslut ska fattas på
rätt nivå i organisationerna och SLL behöver ha
enighet i agerande i relation med SOS Alarm.
Tydliggörande behöver ske avseende beslutsmandat i
förhandlingsprocessen. Försvårande faktorer i
förhandlingsprocessen måste kunna identifieras och
hanteras för att nå objektivitet i processen.
Konklusion 10
Aktivitet:
Ledningsstruktur.
Sammanslagen risk:
Ledningsgrupp med bristande ledarskapskompetens.
Bakomliggande orsak: Chefsfunktioner tillsätts inte alltid baserat på personlig
lämplighet och/eller ledarskapskompetens.
Åtgärdsförslag:
Professionell rekrytering med fokus på personlig
lämplighet och genuint intresse för ledarskap.
Ledarskapsutveckling ingår som en kontinuerlig del i
chefsbefattningens utformning. Upprätta samarbete
med Rekryteringsmyndigheten.
Sida 52
Metod för uppföljning: Till uppdragsgivare och projektgrupp för
ställningstagande.
Analysteamets kommentar: En kompetent och
innovativ ledning är en av de mest grundläggande
förutsättningarna för uppdragets utförande och
skapande av en professionell och effektiv verksamhet.
Ledningen måste också ha kunskap och insikt kring
säkerhetsklassning för förståelse för uppdrag och
tjänst.
Konklusion 11
Aktivitet:
Arbetsmiljö.
Sammanslagen risk:
Nuvarande lokaler erbjuder tveksam arbetsmiljö.
Bakomliggande orsak: Svårighet att upprätthålla god arbetsmiljö i lokal som
har oavbruten verksamhet.
Åtgärdsförslag:
Inventera behov av akuta åtgärder och artificiellt
dagsljus på kort sikt. Planera för moderna och
funktionella lokaler som uppfyller god arbetsmiljö och
främjar medarbetarnas hälsa på längre sikt.
Metod för uppföljning: Till uppdragsgivare och projektgrupp för
ställningstagande.
Analysteamets kommentar: Analysen har
genomförts med avgränsning från lokalfrågan. Dock
förutsätter en fortsatt planering att hänsynstagande
tas till en god arbetsmiljö, då detta är viktigt ur ett
medarbetarperspektiv samt för att skapa och
vidmakthålla hög kvalitet i tjänsten. Analysteamet
förordar vidare utredning och konsekvensanalys för
samverkan med fackliga företrädare i syfte att skapa
lokaler som är funktionella, ergonomiskt korrekta
och trivsamma. I ett framtida rekryteringsperspektiv
kan lokalfrågan ha en stor inverkan på huruvida
PoD-tjänsten kan erbjuda en attraktiv arbetsplats.
Konklusion 12
Aktivitet:
Rekryteringsprocess.
Sammanslagen risk:
Svårighet att säkerställa kompetens för PoD.
Bakomliggande orsak: SOS Alarm levererar inte avtalsuppfyllnad avseende
kompetens i bemanning, varför tjänsten utförs med
bristande kvalitet.
Åtgärdsförslag:
Högre kostnad motiveras av högre kvalitet i tjänsten
genom egen regi och förändrad kravprofil.
Metod för uppföljning: Beräkningsmodell avseende kostnad och
samhällsnytta.
Analysteamets kommentar: Kostnader för
underhåll och utveckling av kompetens bör räknas in i
Sida 53
driftkostnad. Väsentligt är att kompetenskrav inte
låter sig påverkas av politisk inverkan. Utredning
behöver göras i syfte att omvärdera SLL:s syn på
kompetensprofil i larmcentral, baserat på att gällande
kompetenskrav inte står i relation till tilldelad
arbetsuppgift.
Konklusion 13
Aktivitet:
Rekryteringsprocess.
Sammanslagen risk:
Svårighet att rekrytera rätt kompetens till PoD.
Bakomliggande orsak: Kompetenskrav som motsvaras av begränsade och
svårrekryterade yrkesgrupper och där lön traditionellt
inte står i relation till ansvarsnivå.
Åtgärdsförslag:
Utarbeta rekryteringsstrategi, kravprofil och underlag
för lämplighetstest samt upprätta samarbete med
Rekryteringsmyndigheten.
Metod för uppföljning: Till uppdragsgivare och projektgrupp för
ställningstagande.
Analysteamets kommentar: Prehospital klinik
skulle kunna ha effekt på anställningstrygghet och
utvecklingskvalitet ur ett medarbetarperspektiv. Det
skulle även sannolikt förenkla samverkan och
utvecklingsutbyte med andra vårdgivare. Det kan
även finnas ett värde i att etablera samarbete med
Arbetsmiljöverket och fackliga organisationer för att
säkerställa och förbättra rekryteringsprocessen
genom att exempelvis göra en inventering om vad
arbetssökande värderar högt vid val av tjänst.
Konklusion 14
Aktivitet:
Rekryteringsprocess.
Sammanslagen risk:
Svårigheter att fastställa kompetensprofil för PoD.
Bakomliggande orsak: Otydlighet och inkonsekvens kring nuvarande
kompetenskrav samt begränsade
utvecklingsmöjligheter.
Åtgärdsförslag:
Avsätta tid och resurser för att skapa roller och
funktioner med inbyggda utvecklingsmöjligheter samt
öka status för PoD genom variation i lön och förmåner
och flexibel schemamodell.
Metod för uppföljning: Till uppdragsgivare och projektgrupp för
ställningstagande.
Analysteamets kommentar: Översyn, utredning
och analys behöver göras av tjänster och roller för att
omvärdera funktioner och verksamhet. En tydlig och
kompetent ledning bör kunna minimera denna risk.
Utvecklingsmöjligheter behöver ingå i anställning,
Sida 54
exempelvis i form av fasta inslag av hospitering,
prehospital rotation, forskningsmöjligheter etc.
Analysteamet ser inte i dagsläget möjlighet att
använda sig av en traditionell karriärstege.
Konklusion 15
Aktivitet:
Sammanslagen risk:
Rekryteringsprocess.
Svårighet att uppnå krav på mångfald i
rekryteringsprocessen.
Bakomliggande orsak: Säkerhetsklassning begränsar delvis mångfald i
nuvarande kravprofil.
Åtgärdsförslag:
Skapa produktionsplaneringsenhet för förbättrad
produktionsplanering med hänsyn till kompetens och
mångfald. Genomför HUKI-analys för kartläggande av
roller och ansvar samt effektiva processer.
Metod för uppföljning: Till uppdragsgivare och projektgrupp för
ställningstagande.
Analysteamets kommentar: Etablera samarbete
med HR-kompetens hos SLL för att se över
rekryteringsförfaranden. Se även ovan; konklusion
14. Mångfald, jämställdhet, framtida tillväxt och
proportionerlig föryngring av medarbetargruppen
behöver säkerställas genom omvärdering och
utveckling av både kompetenskrav och
rekryteringsförfaranden.
Konklusion 16
Aktivitet:
Etablering och implementering.
Sammanslagen risk:
Bristande tid- och kommunikationsplaner.
Bakomliggande orsak: Implementeringsplan ingår ej i projektgruppens
uppdrag och kanaler för prehospital extern
kommunikation och samverkan är ej fastställda.
Åtgärdsförslag:
Kunskaps- och erfarenhetbaserad organisations- och
verksamhetsplanering sker i samverkan med övriga
prehospitala aktörer och bör präglas av lyhördhet och
bred förankring. Riktlinje för prehospital extern
samverkan bör formuleras.
Metod för uppföljning: Till uppdragsgivare och projektgrupp för
ställningstagande.
Analysteamets kommentar: Ursprungliga risker
påtalade farhågor om tidsaspekter mellan eventuellt
beslut och genomförande av PoD i egen regi.
Analysteamet har identifierat ett behov att närmare
kunna informera politiska företrädare om hur
implementering och tidplan bör värderas.
Sida 55
Konklusion 17
Aktivitet:
Etablering och implementering.
Sammanslagen risk:
Kvalitetssänkning av tjänst.
Bakomliggande orsak: Kvalitetssänkning och flödesproblem vid övergång till
ny och oprövad organisation.
Åtgärdsförslag:
Drift kvalitetssäkras genom avtal om successivt
driftövertagande och fokus på gedigen
utbildningsinsats.
Metod för uppföljning: Avtalsuppföljning.
Analysteamets kommentar: Analysteamet önskar
påtala att den mest avgörande faktorn för ett
eventuellt övertagande av PoD-tjänsten är avhängigt
en ytterst noggrann planering och ett nära samarbete
med nuvarande leverantör för att skapa
förutsättningar för ett successivt övertagande av
tjänsten både på kort och lång sikt.(Se även
konklusion 9.) Ett gott samverkansklimat är således
helt avgörande för kvalitetssäkring av verksamhet och
upprätthållande av patientsäkerheten.
5.4 Delprocess 2: Utbildning
Konklusion 18
Aktivitet:
Sammanslagen risk:
Utbildningsansvar och utbildningsorganisation.
Brister i utbildningsbeställning till SOS Alarm samt
bristande kompetens hos SLL att skapa egen
utbildning.
Bakomliggande orsak: Bristande erfarenhet och kompetens hos SLL avseende
organisation och utbildning ger farhåga om bristande
avtalsformuleringar och oförmåga att skapa
utbildningsorganisation.
Åtgärdsförslag:
Kravställande i grunduppdrag på tjänsten att drift och
utbildning måste ha samma utrymme i
budgetplanering för att säkerställa resursbortfall och
oförutsedda händelser samt säkerställa tillväxt av
personalresurser. Lokal och nationell samverkan
säkerställer redundans. I ett längre perspektiv kan
möjligheten att använda portföljstyrning för
samordning och samordning av utvecklingsinsatser.
Metod för uppföljning: Till uppdragsgivare och projektgrupp för
ställningstagande.
Analysteamets kommentar: På sikt krävs ett
större utvecklings- och etableringsarbete för att skapa
intern utbildning med hög kvalitet, varför utvecklande
av utbildning måste inkluderas i verksamhets- och
produktionsplanering.
Sida 56
Konklusion 19
Aktivitet:
Värdegrund.
Sammanslagen risk:
Värdegrundsarbete prioriteras lågt i ny verksamhet.
Bakomliggande orsak: Ledningen måste arbeta aktivt med vision, värdegrund
och attityder i verksamheten för att stärka
gemensamma förhållningssätt och samsyn på
uppdraget.
Åtgärdsförslag:
Värdegrundsarbete integreras som en naturlig del i
verksamhetens interna arbete för att underbygga en
sund verksamhetskultur och skapa en stabil atmosfär
genom medarbetarnas och ledningens gemensamma
engagemang.
Metod för uppföljning: Medarbetarenkät och medarbetarsamtal.
Analysteamets kommentar: Värdegrund och
förankring i verksamheten kan vara svårt att förhålla
sig till som medarbetare, såvida värdegrundsarbetet
inte bedrivs med hög delaktighet hos både ledning och
medarbetare och värdegrundsarbetets resultat kan
omsättas i dagliga rutiner och övergripande
verksamhetsmål.
Konklusion 20
Aktivitet:
Sammanslagen risk:
Kvalitetsledningssystem.
Bristande kompetens och insikt om att ett
kvalitetsledningssystem säkerställer kvaliteten i
tjänsten
Bakomliggande orsak: Ledningen saknar insikter i kvalitetsledning och
processtänkande, vilket genomsyrar hela verksamheten
och försvårar utfärdande av rutiner och riktlinjer samt
medarbetarnas förutsättningar att utföra ett
kvalitetssäkrat arbete.
Åtgärdsförslag:
Kvalitetsledningsutbildning ska ingå i utbildningsplan
för chefs- och arbetsledningsfunktioner. ISOcertifiering säkerställer kompetens och ska ingå i
verksamhetsplan. Förankring hos medarbetarna måste
säkerställas.
Metod för uppföljning: SIS tillämpar omcertifiering vart fjärde år. Intern
revision kan tillämpas kontinuerligt.
Analysteamets kommentar: Det är ledningens
ansvar att förstå effekter av att tillämpa ett
kvalitetsledningssystem och säkerställa
implementering i verksamheten. Utan förankring i
ledningen kan ett kvalitetsledningssystem inte skapas
och upprätthållas.
Konklusion 21
Sida 57
Aktivitet:
Sammanslagen risk:
Beslutsstöd.
Bristande medverkan vid utveckling av befintligt
beslutsstöd, som heller ej är förankrat i övrig vård.
Bakomliggande orsak: Medicinskt index är initialt inte utformat till
beslutsstöd, varför behov av översyn och utveckling
finns där SLL för närvarande ej medverkar.
Åtgärdsförslag:
SLL måste delta i utveckling av nationellt beslutsstöd
och översyn av anpassning till styrningar.
Metod för uppföljning: Till uppdragsgivare och projektgrupp för
ställningstagande.
Analysteamets kommentar: Beslutsstödet är det
enskilt mest betydande styrmedlet för PoD och SLL:s
delaktighet i utvecklingsprocessen måste säkerställas,
särskilt med hänsyn till det pågående FHS-arbetet
som inkluderar utvecklandet av prehospitala
styrningar.
5.5 Delprocess 3: Teknik
Konklusion 22
Aktivitet:
Sammanslagen risk:
Avtal om tjänster och utrustning
Svårigheter och oklara behörighetsförhållanden till
teknisk lösning och viktig information samt osäkerhet
kring avtalsprocessens fortskridande.
Bakomliggande orsak: Ingen säkerställd journaltillgång och ingen tillgång till
information i av SOS Alarm använd programvara.
Juridiska hinder att SLL tar del av A-nummer och
mobilpositionering.
Åtgärdsförslag:
Avtal med SOS Alarm om tillgång till av SLL "ägd"
information. Utredning avseende SLL:s möjlighet att ta
del av A-nummer och mobilpositionering och jämföra
hur räddningstjänst och Sjöfartsverket löst frågan. Se
vidare konklusion 23.
Metod för uppföljning; Frågan återförs till uppdragsgivaren för initiering av ny
utredning kring juridiska förhållanden, med eventuellt
förslag om lagändring med hänvisning till
Konkurrenslagen (2008:579) och Hälso- och
sjukvårdslagen (1982:763). Behovsanalys och
riskanalys ska genomföras innan ställningstagande till
journaltillgång och behörighetsstyrning enligt
Personuppgiftslagen (1998:204) och Patientdatalagen
(2008:355).
Analysteamets kommentar: Ett observandum är
att det är Post- och telestyrelsens föreskrifter (PTSFS
2008:2 och PTFSF 2011:4) anger
"tjänstetillhandahållare” med hänvisning till SOS
Sida 58
Alarm, vilket sannolikt ligger till grund för SOS
Alarms tolkning om ensamrätt. Dock måste lagen om
elektronisk kommunikation (SFS 2003:389) anses som
överordnad, och där hänvisas endast till den som har
det statliga uppdraget. Sjöfartsverket erhåller samma
information genom ett alarmeringsavtal med SOS
Alarm, och analysteamets slutsats är att ett likvärdigt
alarmeringsavtal borde kunna upprättas med SLL.
5.6 Delprocess 4: Patientsäkerhet
Konklusion 23
Aktivitet:
Sammanslagen risk:
Patientsäkerhet.
Patientsäkerhetsrisker avseende tillgänglighet,
sekretess och möjligheter att beräkna flöden och
belastning.
Bakomliggande orsak: Minskad tillgänglighet för svarstid och prioritering
samt svårighet att upprätthålla sekretess. Frånvaron av
prognostiseringsverktyg påverkar tillgänglighet av
ambulansresurser för dirigering, vilket medför en
patientsäkerhetsrisk.
Åtgärdsförslag:
Avtal med SOS Alarm om successivt
verksamhetsövertagande. Sekretess regleras genom ITstrategi och juridisk processgranskning med avseende
på Sekretesslagen (1980:100), Offentlighets- och
sekretesslagen (2009:400), Patientdatalagen
(2008:355) och Personuppgiftslagen (1998:204).
Införande av kvalitetsledningssystem enligt ISO
27000-serien för styrning av informationssäkerhet och
IT-infrastruktur. Se konklusion 4 och 17 avseende
prognostiserings-verktyg, där beslutsunderlag behöver
skapas. Se även konklusion 22.
Metod för uppföljning: Kvalitetsledningssystem säkerställer adekvat
uppföljning och vedertagna spårningskontroller genom
systematisk logguppföljning får ske kontinuerligt.
Analysteamets kommentar:
Patientsäkerhetsrisker måste elimineras genom
klargörande kring vårdgivaransvaret och sekretess.
Ett prognostiseringsverktyg är väsentligt för att
säkerställa kvalitet och tillgänglighet i tjänsten och
skulle avsevärt minska patientsäkerhetsrisken kring
dirigering. Driften behöver säkras genom simulering
och testkörning innan verksamheten går i produktion.
Konklusion 24
Aktivitet:
Sammanslagen risk:
Patientsäkerhet.
Administrativa funktioner och informationskanaler får
låg prioritering verksamhetsplaneringen.
Sida 59
Bakomliggande orsak: Verksamhetsplanering med fokus på drift och
kompetens, varför övriga funktioner har lägre prioritet
och informationsansvar åsidosätts.
Åtgärdsförslag:
Inrättande av kommunikationsfunktioner och
kommunikationsstrategi för hantering av information
till allmänhet och vårdgivare, mediakontakter etc.
Metod för uppföljning: Frågan återförs till uppdragsgivaren att eventuellt
inkludera i nytt uppdrag.
Analysteamets kommentar: Analysteamet
förordar inrättande av en kommunikationsenhet i
verksamheten, som ansvarar både för extern
kommunikation till allmänheten och även skulle
kunna ha del av ansvar för kommunikation med
andra vårdgivare, vilket får regleras i en
kommunikationsstrategi.
6
Slutsatser och kommentarer
Analysteamet drar slutsatsen att de mest påtagliga riskerna med att ta över PoD
i egen regi finns inom följande områden:





Organisationsplanering
Ekonomiska förutsättningar
Säkerställande av kompetens och utbildning
Avtalsformulering
Samverkan
För att begränsa de mest framträdande risker som omfattas av analysen behöver
noga underbyggda beslut fattas avseende ekonomi och organisationsform, där
samhällsnytta och kvalitet måste ha överordnad betydelse. SLL måste skapa
förutsättningar för en bredare intern och extern prehospital samverkan, så väl
som regionalt och nationellt för att säkerställa och kvalitetssäkra kompetens,
utbildningsorganisation och beslutsstöd. En rad områden behöver utredas och
analyseras närmare; effektmål, anskaffande av prognostiseringsverktyg, behov
av dimensionering i ambulanssjukvården, nationellt beslutsstöd och
säkerställande kring teknisk lösning. Vidare ser analysteamet att arbetet med
FHS och styrningar inom den prehospitala vården behöver involveras i
planeringen för Sjukvårdens larmcentral.
Analysen har vidare påvisat att tid och resurser behöver avsättas av SLL för att
förbättra status av och den allmänna bilden för prehospital vård, och kanske
särskilt för PoD, där ansvarsbörda och en viss utsatthet förenade med
låglöneyrken kan ligga till grund för rekryteringssvårigheter. SLL behöver visa
att Sjukvårdens larmcentral är en attraktiv arbetsplats och förmedla en mer
positiv bild av en verksamhet i förändring som erbjuder både utbildning och
utvecklingsmöjligheter samt variationer och förmåner i produktionsplaneringen
som är förmånliga för medarbetarna.
Sida 60
Analysteamet drar även slutsatsen att det inte föreligger risker kring
tillgänglighet och patientsäkerhet. Analysteamet förutsätter att patientfokus och
samhällsnytta är de grundförutsättningar byggandet av en ny tjänst vilar på,
varför det per definition ska vara omöjligt att kringgå eller negligera.
Tillgängligheten kommer dessutom sannolikt att förbättras genom en högre
kompetens i tjänsten. Vidare drar analysteamet även slutsatsen att införandet
av FRAPP inte kommer att påverkas av en förändring för PoD-tjänsten, utan
ligger helt separat från organisatoriska förändringar.
Slutsats: Mot bakgrund av riskanalysens uppdrag att utreda förutsättningarna
för PoD i egen regi, och då mer specifikt förslaget för Sjukvårdens larmcentral,
bedömer analysteamet att det finns goda förutsättningar för SLL att bedriva
egen regi. Den mest betydelsefulla förutsättningen är dock att upprätta en god,
transparent och förtroendeskapande relation med SOS Alarm, som är den
enskilt viktigaste samverkansparten genom sin långa och gedigna erfarenhet,
välgrundade kompetens och ”tysta kunskap” kring alarmeringstjänsten.
Sjukvårdens larmcentral är en lösning som är fördelaktig för både SOS Alarm
och SLL; SOS Alarm skulle ur ett affärsmässigt perspektiv vinna ”överlevnad” av
verksamhet samt en fortsatt nära och reglerad samverkan, och SLL skulle
säkerställa möjlighet till utvecklingspåverkan av teknisk lösning och
tillvaratagande av viktig kompetens i alarmeringstjänsten. Nyckeln till en sådan
lösning är att skapa en gemensam målbild och överenskomma om ett långsiktigt
samarbete genom ett successivt övertagande av tjänsten. Om dessa
förutsättningar kan skapas har SLL och SOS Alarm tillsammans kommit så när
Alarmeringstjänsteutredningens målbild om en sammanhållen larmkedja som i
nuläget är möjligt.
7
Tidsåtgång
Arbete i
analysgruppen
Antal man-timmar
102
Totalt antal mantimmar
Planering och
dokumentation
88
190
Tidsåtgången för riskanalysen är sammanlagt 190 mantimmar. Analysen
påbörjades den 16 oktober och avslutades den 21 november 2014.
Analysgruppen träffades vid 12 tillfällen, under samma period. Rapporten
avlämnades till uppdragsgivaren den 24 november 2014.
Sida 61
8
Uppdragsgivarens kommentarer
8.1 Åtgärder
I det tjänsteutlåtande som planeras att ställas till Hälso- och sjukvårdsnämnden i mars
2015 föreslås en fördjupad organisationsutredning som ett led i genomförandearbetet. I
denna utredning kommer förslagen i riskanalysen vara en av utgångspunkterna.
8.2 Återkoppling
Riskanalysen kommer att komplettera utredningen om Prioritering och dirigering av
prehospitala enheter i egen regi. Rapporten läggs som bilaga och sammanfattningen
ingår i rapporten.
8.3 Uppföljning
Slutsatsen i riskanalysen (se kap. 7) ”… bedömer analysteamet att det finns goda
förutsättningar för SLL att bedriva <PoD-tjänsten i> egen regi.” Förslag till återgärder
förutsätter en prioriterings- och dirigeringstjänst i egen regi. Vid ett sådant
genomförandearbete kommer stor vikt läggas vid förslagen i riskanalysen.
9
Förekommande begrepp
I rapporten förekommer följande begrepp och en förklaring kan vara av värde
vad som avses med de olika begreppen.
Negativ händelse
händelse som medfört vårdskada (SOSFS 2005:12)
Vårdskada
lidande, obehag, kroppslig eller psykisk skada, sjukdom,
eller död som orsakas av hälso- och sjukvården och som inte är
en oundviklig konsekvens av patientens tillstånd (SOSFS
2005:12)
Risk
möjlighet att en negativ händelse ska inträffa (Socialstyrelsens
termbank)
Orsak
tillstånd, händelse eller handling, eller utebliven handling, som
har gett eller kan ge upphov till en negativ händelse eller tillbud
Bakomliggande
orsak
Riskanalys
Orsak, oftast på systemnivå, som om den åtgärdas minskar risk
Åtgärd
den åtgärd som bedöms eliminera eller minska risken
systematisk identifiering och bedömning av risk
Sida 62
Förkortning/begrep
p
Prioritering och dirigering
PoD
Prioritering
Bedömning av vårdanrop
Koordinering av prehospitala enheter
Dirigering
Anrop
Uppringning
Metod att bedöma behov inom ett specifikt område
Behovsanalys
Prehospital vård
Vård som utförs mellan vårdbehovets uppkomst och ankomst till
sjukvårdsinrättning
Här; teknik och personal i daglig verksamhet
Drift
Redundans
Vårdgivare
Eg. överskott, här: två eller flera alternativa system som
oberoende av varandra utför samma säkerhetsuppgift
Statlig myndighet, landsting och kommun i fråga om sådan
hälso- och sjukvårdsverksamhet som myndigheten, landstinget
eller kommunen har ansvar för (offentlig vårdgivare) samt
annan juridisk person eller enskild näringsidkare som bedriver
hälso- och sjukvårdsverksamhet (privat vårdgivare)
SOS Alarms medicinska beslutsstöd
Medicinskt index
Sjuksköterska med specialistutbildning (här: narkos)
Specialistsjuksköters
ka
Resurskoordinator
Dirigent
Vidareutbildning
VUB
Här: vårdgivare som har avtal med SLL att leverera en tjänst
Leverantör
Gemensamma etiska grundvalar i en verksamhet
Värdegrund
Arbetssätt som reglerar hur aktiviteter ska bedrivas i en
verksamhet
Kvalitetsledningssystem
ISO-certifiering
SIS
Beslutsstöd
Certifiering som visar att en organisation uppfyller SIS krav i
den standard som ska tillämpas
Swedish Standards Institute
Enhetliga begrepp och skalor för att bedöma en patients behov
av insats
Sida 63
Ambulansjournalsystem
CAKnet
TakeCare
CoordCom G5
A-nummer
Patientjournalsystem
Ärendehanteringssystem med resurshantering och beslutsstöd,
som kan integreras till kommunikationstjänster och
infrastruktur inom radio, telefoni, data etc.
Abonnentnummer; siffersekvens som identifierar en
telefonabonnent och varifrån samtalet kommer
Teknik som anger en mobiltelefons koordinater
Mobilpositionering
Prognostiseringsverktyg
EKMB
IT-baserad teknik för prognoser av sannolika scenarion
Enheten för katastrofmedicinsk beredskap, Hälso- och
sjukvårdsförvaltningen
Sveriges Kommuner och Landsting
SKL
Skydd mot vårdskada
Patientsäkerhet
10
Litteraturlista
Alarmeringstjänsteutredningen från Regeringskansliet; SOU 2013:33 En myndighet för
alarmering
Kommittédirektiv från Regeringskansliet; Översyn av samhällets alarmeringstjänst,
Dir.2011:106
Post- och telestyrelsens föreskrifter om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av
lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst (PTSFS 2008:2)
Föreskrifter om ändring (PTSFS 2008:2) om förmedling av nödsamtal och tillhandahållande av
lokaliseringsuppgifter till samhällets alarmeringstjänst (PTSFS 2011:4)
Länsstyrelsen Stockholms yttrande; En myndighet för alarmering (SOU 2013:33)
Risk- och konsekvensanalys alarmeringssjukvård i VGR 2014-09-22
SKL:s projektrapport ”Olika organisationsformer för alarmering, prioritering och dirigering av ambulans”
av Sweco Strategy AB; www.skl.se/download/... /SKL-Larmcentral-egen-regi.pdf
Hälso- och sjukvårdslagen (HSL 1982:763)
Konkurrenslagen (2008:579)
Personuppgiftslagen (1998:204)
Sida 64
Patientdatalagen (2008:355)
Sekretesslagen (1980:100)
Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Patientdatalagen (2008:355)
Patientsäkerhetslagen (SFS 2010:659)
Lagen om elektronisk kommunikation (SFS 2003:389)
Post- och telestyrelsens föreskrifter (PTSFS 2008:2 och PTFSF 2011:4)
Swedish Standards Institute (SIS); www.sis.se
“Introduktion till portföljstyrning” E-delegationen, Näringsdepartementet www.edelegationen.se
”Ramverk för programstyrning av IT-baserad verksamhetsutveckling” Ekonomistyrningsverket (ESV)
www.esv.se
”Effektivare verksamhet genom ett ökat kundfokus” ESV 2014-54, Ekonomistyrningsverket
”Effektiv säkerhetsorganisation” Jan-Olof Andersson, ISBN 9789171627278, SIS Förlag AB
”HUKI – en metod för roll- och ansvarsfördelning” Dansk & Partners; www.danskpartners.se
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS
2011:9)
Socialstyrelsens föreskrifter om informationshantering och journalföring i hälso- och sjukvården (SOSFS
2008:14)
SOS Alarm AB; www.sosalarm.se
”Avtalsuppföljning av vård och omsorg, 2012:6” Kammarkollegiet
SOS Alarm; 112 i Sverige, verksamhetsrapport för 2013”; http://2013.sosalarm.se/wpcontent/uploads/2014/03/SOS-112-rapport.pdf
Rekryteringsmyndigheten; www.rekryteringsmyndigheten.se
Post- och telestyrelsen; www.pts.se/sv
Sjöfartsverket; www.sjofartsverket.se/sv
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB); www.msb.se/sv
SKL; www.skl.se
Socialstyrelsens termbank; www.socialstyrelsen.iterm.se
”Samhällsekonomiska beslutsunderlag i offentlig sektor” Bengt Kriström
Centre for Environmental and Resource Economics; www.cere.se
Sida 65
11
Bilagor
Bilaga 1: Processbeskrivning PoD i egen regi SLL
Bilaga 2: Analysschema församtliga identifierade risker, orsaker och åtgärder; formulär 1, 2
och 1+2
Bilaga 3: Skalor för riskbedömning
Sida 66