Tjänsteutlåtande Stadsledningskontoret

Handling 2015 nr 123
Förslag till definition och arbetsformer utifrån kommunstyrelsens uppsiktsplikt
Till Göteborgs kommunfullmäktige
Kommunstyrelsens förslag
Kommunstyrelsen tillstyrker stadsledningskontorets förslag i tjänsteutlåtande
den 5 maj 2015 och föreslår att kommunfullmäktige beslutar:
Definition och arbetsformer utifrån kommunstyrelsens uppsiktsplikt
godkänns i enlighet med vad som framgår av stadsledningskontorets
tjänsteutlåtande.
Göteborg den 10 juni 2015
Göteborgs kommunstyrelse
Anneli Hulthén
Jonas Andrén
1(1)
Tjänsteutlåtande
Utfärdat 2015-05-05
Diarienummer 1182/15
Repronummer 178/15
Ledningsstaben
Strategisk samordning
Helen Torstensson
Telefon 031-368 04 64
E-post: [email protected]
Förslag till definition och arbetsformer utifrån kommunstyrelsens uppsiktsplikt
Förslag till beslut
I kommunstyrelsen
Definition och arbetsformer utifrån kommunstyrelsens uppsiktsplikt godkänns i
enlighet med vad som framgår av stadsledningskontorets tjänsteutlåtande.
Sammanfattning
Enligt kommunallagen ska kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen av
kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella
gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal
verksamhet som bedrivs i bolagsform och sådana kommunalförbund som kommunen är
medlem i.
Stadsledningskontoret redovisar i detta tjänsteutlåtande ett förslag på en definition av
vad uppsikten ska omfatta samt förslag till utvecklade arbetsformer. Enligt förslaget
behöver följande områden vara i fokus när det gäller uppsikten.
•
Ekonomisk ställning och utveckling
•
Kommunala ändmålet utifrån reglemente/ bolagsordning/ägardirektiv
•
Styrning, uppföljning och kontroll
När det gäller arbetsformer är det främst stadsledningskontorets arbete med att
uppmärksamma kommunstyrelsen på de mest väsentliga avvikelserna som behöver
utvecklas samt dokumentation. När avvikelser påtalas ska det också framgå vilka
åtgärder som redan vidtagits/pågår/planeras. För att ge kommunstyrelsen möjlighet att
värdera situationen och vid behov agera bör det också göras en bedömning om det
eventuellt finns behov av ytterligare åtgärder.
Ekonomiska konsekvenser
Förslaget innebär inga ökade kostnader
1 (10)
Barnperspektivet/Jämställdhetsperspektivet/Mångfaldsperspektivet/
Miljöperspektivet
Perspektiven kommer att beaktas i arbetet med uppsikten
Omvärldsperspektivet
I arbetet med att ta fram förslaget har andra kommuners och landstings arbete med
uppsikt studerats.
Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande
2 (10)
Ärendet
Enligt kommunallagen ska kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen av
kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella
gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal
verksamhet som bedrivs i bolagsform och sådana kommunalförbund som kommunen är
medlem i.
Stadsledningskontoret redovisar i detta tjänsteutlåtande ett förslag på en definition av
vad uppsikten ska omfatta samt förslag till utvecklade arbetsformer.
Bakgrund
Uppföljningen är ett viktigt verktyg för att kommunstyrelsen ska kunna utöva sin
uppsiktsplikt. Uppföljningen av stadens nämnder, styrelser och kommunalförbund har
sedan flera år tillbaka varit systematisk, strukturerad och omfattat samtliga nämnder och
styrelser. Stadsledningskontoret har dock under senare tid konstaterat ett
förbättringsbehov av arbetssättet med uppsiktsplikten. En arbetsgrupp tillsattes därför
hösten 2014 med ett uppdrag att definiera de olika delar som uppsiktsplikten ska
omfatta och på vilken detaljeringsgrad/nivå som stadsledningskontoret ska utöva
uppsikt.
Kommunstyrelsen har även i dialog med stadsledningskontoret framfört tydliga
önskemål om att uppföljningsrapporterna behöver utvecklas när det gäller analyser,
slutsatser och bedömningar. Kommunstyrelsen har också efterfrågat en större tydlighet i
vilka frågor som kommunstyrelsen särskilt behöver värdera för att eventuellt kunna
agera.
Stadsrevisionen konstaterade i samband med granskningen 2014 brister i
kommunstyrelsens uppsiktsplikt över ärenden rörande socialtjänstlagen och riktade med
anledning av detta kritik till kommunstyrelsen vilket aktualiserar frågan ytterligare.
Krav enligt kommunallagen
Fullmäktige är det beslutande organet i kommunen. Fullmäktige beslutar bland annat
om visioner, mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skattesats och övriga
övergripande principiella frågor. Fullmäktige organiserar verksamheten i
kommunstyrelse, nämnder, beredningar, kommunalförbund och egna bolag. De ansvarar
också för att bemanna organisationen genom att välja ledamöter till olika uppdrag.
Fullmäktige godkänner även årsredovisningen över det avslutade verksamhetsåret och
beslutar om ansvarsfrihet.
Kommunstyrelsen ska enligt kommunallagen leda och samordna förvaltningen av
kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och
eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över
kommunal verksamhet som bedrivs i bolagsform och sådana kommunalförbund som
kommunen är medlem i.
2013 förändrades kommunallagen vilket innebar en förstärkt uppsiktsplikt över
kommunala bolag. Förändringen innebär att kommunstyrelsen i årliga beslut ska ta
ställning till om den verksamhet som de kommunala bolagen har bedrivit under
Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande
3 (10)
föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och
utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om styrelsen finner att så inte är
fallet, ska den lämna förslag till fullmäktige om nödvändiga åtgärder. Förslaget innebär
dock i övrigt ingen ändring av kommunstyrelsens löpande uppsiktsplikt över de
kommunala bolagen.
Nämndernas ansvar enligt kommunallagen innebär att de var och en inom sitt område
ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige
har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten och att gällande
lagstiftning följs. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att
verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller när vården
av en kommunal angelägenhet har lämnats över till bolag/kommunalförbund
För att kunna fullgöra sin uppgift att ha uppsikt över övriga nämnder och bolag får
kommunstyrelsen begära in de yttranden och upplysningar som behövs, men det är här
viktigt att framhålla att uppsiktsplikten bara innebär en rätt att göra påpekande, lämna
anvisningar, råd och om nödvändigt se till att kommunfullmäktige ingriper.
Kommunstyrelsen kan således aldrig överta ansvaret från en annan nämnd eller
kommunalt bolag.
Sveriges kommuner och landstings (SKL) definition
Kommunallagen innehåller inga bestämmelser hur uppsikten närmare ska gå till och
inte heller finns det några särskilda krav på dokumentation av utförandet av uppsikten
utöver det som åläggs kommunstyrelsen i samband med den förstärkta uppsiktsplikten
enligt ovan, utan det är upp till varje kommun att definiera och beskriva vad uppsikten
omfattar och hur arbetet ska utföras.
SKL beskriver dock uppsikten enligt följande
”Uppsikt innebär att styrelsen aktivt ska informera sig om att nämnderna, företagen och
förbunden bedriver sin verksamhet enligt fullmäktiges mål, beslut och riktlinjer, att
lagar och förordningar följs och att den ekonomiska förvaltningen är effektiv och säker”
Den interna kontrollen bedöms här vara central för måluppfyllelse, säkerhet, effektivitet
och styrning.
SKL lyfter vidare fram att uppsikten bör ha lika struktur och innehåll för alla nämnder
och bolag. Den ska vara övergripande och gälla verksamhetens legalitet, effektivitet och
ekonomi i stort.
När det gäller hur kommunstyrelsen ska genomföra uppsikten lyfter SKL särskilt fram
följande:
•
Kommunstyrelsen har en skyldighet att utöva löpande tillsyn, och styrelsen
måste utöva sin kontrollfunktion i någon omfattning även om man inte fått
någon konkret anledning till granskning
Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande
4 (10)
•
Kommunstyrelsen bestämmer formerna, t ex: ekonomiska rapporter,
riskbedömningar, stickprovsvisa granskningar
Kommunstyrelsens ansvar för uppsiktsplikten
Det pågår ett arbete inom stadsledningskontoret med att ta fram en tydligare struktur för
reglementen. I både nämndernas och kommunstyrelsens reglemente kommer
ansvarfördelning när det gäller uppföljning och uppsikt utifrån detta förslag att
tydliggöras.
I kommunstyrelsens nuvarande reglemente är det främst följande skrivningar som rör
uppsikten
I kommunstyrelsens styrfunktion ingår att:
•
•
•
övervaka att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten
och ekonomin efterlevs och att stadens löpande förvaltning handhas rationellt
och ekonomiskt
ha fortlöpande uppsikt över verksamheten i de bolag, som staden helt eller delvis
äger eller annars har intresse i, främst vad gäller ändamål, ekonomi och
efterlevnad av uppställda direktiv men också i avseende på övriga förhållanden
av betydelse för staden samt att inhämta de uppgifter som styrelsen behöver för
sin styrning,
vaka över att staden fullgör de uppgifter inom olika verksamhetsområden som
enligt lag och andra författningar åvilar staden samt därvid verka för att
verksamheterna bedrivs enligt de föreskrifter och intentioner som anges i
respektive lag och andra tillämpliga författningar
Stadsdirektörens ansvar och därmed stadsledningskontorets
Kommunstyrelsen har i sin instruktion till stadsdirektören slagit fast att stadsdirektören
ansvarar genom sin förvaltning för att stödja kommunstyrelsen i att övergripande leda
och samordna staden samt ha uppsikt över dess samlade verksamheter oavsett
organisationsform.
Uppdraget indelas i olika deluppdrag varav nedanstående främst berör uppsikten.
•
Leda och samordna stadens årliga planerings- och budgetprocess
•
Leda och samordna stadens ekonomiska förutsättningar och utveckling
•
Leda och samordna stadens uppföljning av verksamheterna och dess resultat
•
Leda och samordna arbetet med att fullgöra uppsiktsplikten över all verksamhet
i nämnder och Göteborgs Stadshus AB
•
Övervaka att nämnderna och Göteborgs Stadshus AB fullgör sina åtaganden för
den interna kontrollen, inklusive riskanalyser, i enlighet med lagstiftningen och
stadens regler
Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande
5 (10)
Uppföljning ett viktigt verktyg i uppsikten
Uppföljningen är ett viktigt verktyg för att kunna ha uppsikt. Uppföljningen av stadens
nämnder och styrelser har sedan flera år tillbaka varit systematisk, strukturerad och
också omfattat samtliga nämnder och styrelser. Årligen har kommunstyrelsen i
”Struktur och tidplan för budget och uppföljning” fastställt vad uppföljningen ska
omfatta och med vilken frekvens den ska ske. I ärendet har det också förtydligats att
uppföljningsrapporterna syftar till att ge den information som behövs för att kunna ha
uppsikt över nämnder och styrelser. I det styrande dokumentet ”Regler för budget och
uppföljning” förtydligas nämnders och styrelsers ansvar för uppföljning, rapportering
och deras ansvar att vidta åtgärder vid avvikelser. Det framgår också att man har ett
ansvar för att på eget initiativ rapportera.
Utöver rapporteringen från nämnder och styrelser har stadsledningskontoret genom sitt
uppdrag att leda och samordna en bred kännedom om stadens verksamheter men all
information rapporteras inte till kommunstyrelsen. Strategiska tjänstemannadialoger
med förvaltningar och bolag har regelbundet genomförts sedan ca tio år och varit viktigt
underlag för bedömningar i planeringsunderlag och vid riskbedömningar.
Uppföljningsrapporterna till kommunstyrelsen och kommunfullmäktige har utformats
utifrån stadsledningskontorets bedömning om vad som är väsentlig styrinformation.
Rapporterna har innehållit både bredare uppföljning och väsentliga avvikelser. I
uppföljningsrapporterna och i planeringsunderlag finns också beskrivningar och
analyser av samhällsutveckling. Kommunstyrelsen ska också, enligt kommunallagen,
uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets
utveckling och ekonomiska ställning.
Självdeklarationer har under senare år också blivit en naturlig del i uppföljningen och
utgör därmed en viktig del i kommunstyrelsens uppsiktsplikt.
Vad lyfts fram i samband med andra revisioner?
Vid en genomgång av olika granskningar av kommuners och landstings/regioners arbete
med uppsikt är det några rekommendationer som återkommer.
•
•
•
•
•
Behov av definition – vad den omfattar och hur den genomförs
Hela kommunstyrelsen har ansvaret, kan inte delegeras till presidium eller
utskott
Ansvaret att utifrån väsentliga avvikelser vidta adekvata och tillräckligt effektiva
åtgärder
Tydlig dokumentation i protokoll och beslutsunderlag både när det gäller
information om avvikelser och om åtgärder
Intern kontroll bör också ingå som en del i uppsikten
Förslag till vad uppsikten bör omfatta – en definition
För att kunna utveckla samsyn och ändamålsenliga arbetsformer bedömer
stadsledningskontoret att det behövs en tydlig definition/beskrivning om vad uppsikten
omfattar i Göteborgs Stad.
Syftet med kommunal verksamhet är att bedriva den verksamhet man politiskt har
beslutat att genomföra. Nämnder och bolagsstyrelser är i detta sammanhang
Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande
6 (10)
verkställande och beredande organ. De förvaltar och genomför verksamhet enligt
fullmäktiges mål och beslut och enligt lagar och föreskrifter. De fattar beslut inom
ramen för sina uppdrag och bereder ärenden till fullmäktige. Uppdragen ska utföras på
ett tillfredsställande sätt och med en tillräcklig intern kontroll. Hur de genomför
verksamheten redovisar de tillbaka till fullmäktige – dels löpande, dels i
årsredovisningen. Kommunstyrelsen intar en särställning bland nämnderna genom att
den förutsetts ha en ledande och samordnande roll vilket innebär ett helhetsansvar för
kommunens verksamhet, utveckling och ekonomiska ställning. Kommunstyrelsen har
således att skaffa sig överblick över hela den kommunala verksamheten och ha uppsikt
över övriga nämnders och bolags verksamhet vilket innebär att kommunstyrelsen aktivt
ska informera sig om att nämnderna, bolagen och kommunalförbunden fullgör sina
åtaganden.
Stadsledningskontorets bedömning är att följande områden är centrala för att nämnder
och bolag ska kunna fullgöra sina åtagande är därmed bör vara i fokus för den löpande
uppsikten/uppföljningen
•
Ekonomisk ställning och utveckling
•
Kommunala ändmålet utifrån reglemente/ bolagsordning/ägardirektiv
•
Styrning, uppföljning och kontroll
Nedanstående områden ingår också i uppsikten och följs upp regelbundet. Frekvens,
omfattning och former fastställs årligen i ”Struktur och tidplan för budget och
uppföljningen” utifrån en flerårig plan. Utöver utvecklingen för hela staden ska även
väsentliga avvikelser i förhållande till gällande styrning när det gäller enskilda nämnder
och styrelser uppmärksammas. Nämnder/styrelser har alltid ett ansvar att på eget
initiativ rapportera väsentliga händelser.
•
Prioriterade mål och uppdrag i KF:s budget
•
Kvalitet i genomförandet av grunduppdraget
•
Personalpolitiken
•
Följsamhet mot lagstiftning och stadens styrande dokument
Nedanstående bild illustrerar helheten och de blå fälten (inre delen) är de områden som
följs kontinuerligt och de gula fälten (yttre delen) är de som följs enligt ovanstående
nämnda plan för året/mandatperioden.
Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande
7 (10)
Nedan följer en beskrivning av vad inom de blå områdena (centrala delarna) som ska
följas och värderas löpande inom ramen för uppsikten.
Ekonomisk ställning och utveckling
Styrning: Kommunallagen, Aktiebolagslagen, Lagen om kommunal redovisning,
Årsredovisningslagen och annan relevant lagstiftning, Riktlinjer för god ekonomisk
hushållning, Regler för budget och uppföljning.
Vad ska följas upp: Kommunens resultat (drift och investering), finansiell ställning och
utveckling. Nämndernas och bolagens resultat och ekonomiska utveckling. Nämndernas
och bolagens budgetföljsamhet och efterlevnad av regler för budget och uppföljning.
Reglemente/ägardirektiv/bolagsordning
Styrning: Reglementen/ bolagsordningar/ägardirektiv.
Vad ska följas upp: Att nämnder och bolagsstyrelser bedriver verksamheten och
genomför uppdrag som framgår av reglemente/bolagsordning/ägardirektiv, det vill säga
att verksamheten har uppnått det fastställda kommunala ändmålet och att verksamheten
utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna.
Styrning, uppföljning och kontroll
Styrning: Kommunallagen, Aktiebolagslagen, Regler för budget och uppföljning,
Riktlinjer för intern kontroll
Vad ska följas upp: Att det finns en process/systematik för att stödja
nämndens/styrelsens arbete med att nyttja resurserna effektivt och tillhandahålla service
och tjänster med god kvalitet, det vill säga att verksamheten är kostnadseffektiv och
ändamålsenlig samt att verksamheterna bedrivs med en god intern kontroll.
Förslag till utvecklat arbetssätt med uppsikten
Stadsledningskontoret bedömer att det finns utvecklingsområden i arbetet med att stödja
kommunstyrelsen och förslår följande:
•
Som kommunstyrelsens förvaltning ska stadsledningskontoret bidra till att
kommunstyrelsen kan leva upp till kraven i kommunallagen och reglementet.
Det innebär att stadsledningskontoret ska ta initiativ till att uppmärksamma
kommunstyrelsen på väsentliga avvikelser i förhållande till gällande styrning när
det gäller såväl enskild nämnd eller bolag som ur ett stadenövergripande
perspektiv.
•
När avvikelser lyfts ska det också framgå vilka åtgärder som redan
vidtagits/pågår/planeras. För att ge kommunstyrelsen möjlighet att värdera
situationen och vid behov agera bör det också göras en bedömning om det
eventuellt finns behov av ytterligare åtgärder.
•
Det är främst i uppföljningsrapporterna till kommunstyrelsen och
kommunfullmäktige som väsentliga avvikelser kommer att uppmärksammas. I
samtliga rapporter under året kommer det att framgå vilka frågor som lyfts
utifrån uppsikten. Vid behov ges också information muntligen till
kommunstyrelsen och vid dessa tillfällen ska informationen dokumenteras
Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande
8 (10)
Uppföljningsrapporterna ett viktigt verktyg
i uppsikten
Vad
Basuppföljning inklusive
väsentliga avvikelser
Rapportering till KS
Uppföljningsrapporter del
1 löpande under året
•ÅR
Uppföljning av efterlevnad
av riktlinjer och
lagstiftning
I uppföljningsrapporter
enligt plan
Uppföljning av
resultat/effekter per
verksamhetsområde
I uppföljningsrapporter
enligt plan
Uppföljning av KF.s
priomål och uppdrag
I uppföljningsrapporter
enligt plan
HÅLLBAR STAD – ÖPPEN FÖR VÄRLDEN
•
•
•
•
•
Som framgår av ovanstående bild finns en ”basuppföljning” som inkluderar
väsentliga avvikelser oavsett område vid samtliga rapporteringstillfällen.
Stadsledningskontoret kommer att i rapporter, tjänsteutlåtande och
protokollering öka tydligheten när det gäller uppsikten. Det kommer att märkas
genom tydligare sammanfattningar och bedömningar i både rapport och
tjänsteutlåtande. I förslag till beslut kommer att framgå att rapporterna är ett led i
uppsikten och det kan också förekomma förslag till beslut om åtgärder.
Stadshus AB har en viktig roll i kommunstyrelsens uppsikt över bolagen och ska
enligt gällande ägardirektiv ”inom ramen för kommunstyrelsens uppsiktsplikt
återföra väsentlig och strategisk information till kommunstyrelsen i syfte att
stärka stadens styrning av bolagen.” För bolagsstyrelserna genomför
moderbolaget Stadshus AB, som en del i ägarstyrningen, den rent praktiska
uppsikten utifrån de föreslagna områdena. När kommunstyrelsen behöver
uppmärksammas på väsentliga avvikelser sker det inom ramen för
stadsledningskontorets rapportering till kommunstyrelsen. Stadsledningskontoret
ansvarar för genomförandet av uppsikten gentemot Stadshus AB.
Med tanke på stadens storlek med ett flertal nämnder och styrelser som utför det
kommunala uppdraget krävs även fortsättningsvis gemensamt, strukturerat och
systematiskt arbetsätt inom uppföljningen för att skapa överblick och kontroll. I
september återkommer stadsledningskontoret med en struktur- och tidplan för
budget och uppföljning för perioden 2016-2018. Den behöver sedan
kompletteras genom att en mer detaljerad plan fastställs årligen.
Uppföljningen genomförs även fortsättningsvis genom att nämnder/styrelser
rapporterar enligt anvisningar och utifrån eget ansvar. Uppföljningen genomförs
också genom olika typer av dialoger med förvaltningar och bolag,
självdeklarationer, andra kvalitativa uppföljningar och genom att följa mått och
nyckeltal. Revisionsrapport, andra granskningar och omvärldsbevakning är
Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande
9 (10)
•
också viktiga källor för stadsledningskontorets arbete med analyser och
bedömningar.
Kommunstyrelsen kommer slutligen också att få viktig information via sina
dialoger (ägar-, risk- och verksamhetsområdesdialoger) med nämnder och
styrelser. För att hela kommunstyrelsen ska ha samma information blir
återkoppling till kommunstyrelsen i sin helhet viktig.
Stadsledningskontoret
Helen Torstensson
Jonas Kinnander
Processledare
Direktör ledningsstaben
Göteborgs Stad Stadsledningskontoret, tjänsteutlåtande
10 (10)