Strategin för genomförandet av funktionshinderpolitiken
RAPPORT 2015:12 REGERINGSUPPDRAG Strategin för genomförandet av funktionshinderpolitiken 2011–2016 Redovisning 2014 Strategin för genomförandet av funktionshinderpolitiken 2011–2016 Redovisning 2014 Boverket mars 2015 Titel: Strategin för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011– 2016. Redovisning 2014 Rapport: 2015:12 Utgivare: Boverket mars 2015 Upplaga: 1 Antal ex: 50 Tryck: Boverket internt ISBN tryck: 978-91-7563-231-5 ISBN pdf: 978-91-7563-232-2 Sökord: funktionshinderpolitiken, delmål, nulägesbeskrivning, uppföljning, indikatorer, tillsynsvägledning, kommuner, tillsyn, tillämpning, bestämmelser, rättssäkerhet, enkelt avhjälpta hinder, flerbostadshus, inventering, tillgänglighet, fysisk planering, funktionshinder, funktionsnedsättning, bostadsanpassningsbidrag. Dnr: 761/2015 Publikationen kan beställas från: Boverket, Publikationsservice, Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 00 eller 35 30 56 Fax: 0455-819 27 E-post: [email protected] Webbplats: www.boverket.se Rapporten finns som pdf på Boverkets webbplats. Rapporten kan också tas fram i alternativt format på begäran. Boverket 2015 Förord Regeringen har gett Boverket i uppdrag att årligen redovisa genomförda insatser, dess resultat och effekter som Boverket gör inom ramen för strategin för genomförandet av funktionshinderpolitiken. Detta är den fjärde rapporten. Boverket ska senast den 15 mars 2016 lämna en slutrapport till regeringen. Arbetet är ordnat i fem delmål med stöd i ett permanent samråd med funktionshinderrörelsen. De fem kapitlen om delmålen har tagits fram av den enhet som ansvarar för respektive delmål. Karlskrona mars 2015 Janna Valik generaldirektör Innehåll Sammanfattning ............................................................................ 7 Uppdraget ..................................................................................... 9 Delmålens effektmätning .......................................................................9 Samrådet ............................................................................................ 10 Delmål 1 ...................................................................................... 13 En bättre kommunal tillsyn över hur bestämmelserna om tillgängligheten och enkelt avhjälpta hinder följs ................................ 13 Vad handlar delmålet om? ................................................................. 13 Utgångsläge 2011 .............................................................................. 13 Insatser 2011...................................................................................... 14 Insatser 2012...................................................................................... 14 Insatser 2013...................................................................................... 15 Insatser 2014...................................................................................... 16 Vad händer 2015? .............................................................................. 17 Kortfattad analys ................................................................................ 17 Delmål 2 ...................................................................................... 19 En förbättrad tillämpning av bestämmelserna om enkelt avhjälpta hinder ................................................................................................. 19 Vad handlar delmålet om? ................................................................. 19 Utgångsläge 2011 .............................................................................. 19 Insatser 2012...................................................................................... 20 Insatser 2013...................................................................................... 20 Insatser 2014...................................................................................... 21 Uppföljning ......................................................................................... 22 Delmål 3 ...................................................................................... 23 Fler kommuner ska ha inventerat sitt flerbostadsbestånd ur tillgänglighetssynpunkt ....................................................................... 23 Vad handlar delmålet om? ................................................................. 23 Insatser 2011 och 2012 ...................................................................... 24 Insatser 2013...................................................................................... 24 Insatser 2014...................................................................................... 25 Uppföljning och effekter av insatser ................................................... 27 Kortfattad analys ................................................................................ 29 Vad händer 2015? .............................................................................. 29 Delmål 4 ...................................................................................... 31 Funktionshinderperspektivet ska tydligt avspegla sig i den fysiska planeringen vid utgången av 2016 ..................................................... 31 Vad handlar delmålet om? ................................................................. 31 Utgångsläge 2011 .............................................................................. 32 Insatser 2012...................................................................................... 32 Insatser 2013...................................................................................... 33 Insatser 2014...................................................................................... 33 Uppföljning och effekter av insatser ................................................... 34 Vad händer 2015? .............................................................................. 34 Delmål 5 ...................................................................................... 37 Senast 2016 ska landets kommuner utöva en väl fungerande hantering av bostadsanpassningsbidraget med en hög grad av rättssäkerhet....................................................................................... 37 Vad handlar delmålet om? ................................................................. 37 Utgångsläge 2014 .............................................................................. 37 Insatser 2014...................................................................................... 38 Uppföljning och indikatorer ................................................................. 39 Kortfattad analys ................................................................................ 42 7 Sammanfattning Årsrapporten följer upp Boverkets arbete med de fem delmålen inom ramen för genomförandet av funktionshinderpolitiken 2011–2014 och samråden med funktionshindersrörelsen, där även Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och länsstyrelserna är representerade. Boverket arbetar inom ett brett område med frågor om planering, byggande och boende – en bredd som också återspeglas i de fem delmålen. Delmål 1 handlar om att Boverket tillsammans med länsstyrelserna ska ge tillsynsvägledning till byggnadsnämnderna genom råd och stöd i deras tillsynsarbete. Boverket har under 2014 genomfört ett regeringsuppdrag om tillsynvägledning till byggnadsnämnderna. Resultatet har blivit vägledande texter som publicerats på Boverkets webbplats. I april 2014 lämnade Boverket sin årliga tillsynsrapport till regeringen. Där framgår bland annat att kommunerna lägger fler arbetstimmar på tillsyn jämfört med föregående år. Delmål 2 handlar om en förbättrad tillämpning av bestämmelserna om enkelt avhjälpta hinder. Boverket har inom ramen för delmålet uppdaterat sin webbplats med nya vägledande texter om enkelt avhjälpta hinder och tagit fram en ny broschyr om enkelt avhjälpta hinder i lokaler. Boverket har även inlett ett samarbete med bland en rad andra myndigheter för att under nästa år genomföra tillgänglighetsutbildningar riktade bland annat till kommuner och länsstyrelser. Materialet kan också komma att kunna användas i Boverkets PBL-utbildning för kommunerna. Delmål 3 handlar om att fler kommuner ska ha inventerat sitt flerbostadshusbestånd ur tillgänglighetssynpunkt. Inom ramen för delmålet publicerade Boverket ”Inventera tillgängligheten i flerbostadshus – en handbok”. Baserat på handboken publicerades även broschyren ”Dags att inventera tillgängligheten i flerbostadshus!” liksom en webbversion av handboken samt en nedladdningsbar bildpresentation om inventeringens möjligheter och det ekonomiska stöd som kommuner kunnat söka för att genomföra en inventering. I samband med vårens lansering av det framtagna materialet, och som en del av informationsinsatsen kring det ekonomiska stödet, genomförde Boverket informationsträffar i Hässleholm, Nässjö, Östersund och Västerås. Information om det ekonomiska stödet togs även fram som broschyr och vykort. Delmål 4 handlar om att funktionshinderperspektivet ska tydligt avspeglas i den fysiska miljön. Under året har Boverket genomfört ett regeringsuppdrag om Boendeinflytande och medborgardialog, där funktionshinderfrågor fanns med som en aspekt. Ett andra regeringsuppdrag påbörjades under året och handlar om att ta fram en vägledning för planoch bygglagens hållbarhetsbestämmelser. En första delrapport blev klar i november 2014. Del två av uppdraget ska vara färdigt till slutet av juni 2015 och innebär att ta fram en vägledning inom samma område. Delmål 5 handlar om att landets kommuner ska utöva en väl fungerande hantering av bostadsanpassningsbidraget med en hög grad av rättssäkerhet. Boverket har under året gjort en översyn av lagen om bostadsanpassning som redovisades till Socialdepartementet i december 2014. Boverket har även granskat informationen kring bostadsanpassnings- 8 bidraget på samtliga kommuners webbplatser, uppdaterat och utvecklat handboken kring bidraget samt tagit fram teckentolkade och syntolkade versioner av de båda informationsfilmer kring bostadsanpassningsbidraget som Boverket tog fram 2013. 9 Uppdraget Boverket är en av 22 strategiska myndigheter som har ett särskilt ansvar att genomföra regeringens funktionshinderpolitik inom sitt verksamhetsområde. För Boverket innebär detta att den fysiska tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning ska förbättras, bland annat genom att identifiera framgångsfaktorer och att enkelt avhjälpta hinder undanröjs. Boverkets instruktion § 7 visar att Boverket har ett sektorsansvar för fysisk tillgänglighet inom sitt verksamhetsområde. Det innebär att Boverket ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra parter i arbetet med fysisk tillgänglighet. Arbetet med funktionshinderfrågor spänner över hela myndigheten och syns särskilt i Boverkets arbete med lagar och regler samt de områden som ingår i regeringsuppdraget Strategin för funktionshinderpolitiken 2011–2016. Uppdraget innebär att Boverkets arbete fokuseras inom fem delmål. Insatserna inom delmålen ska bidra till att samhället utvecklas så att personer med funktionsnedsättning i ökad utsträckning ges förutsättningar att leva självständigt och göra egna val. I den första årsrapporten, som lämnades i mars 2012, redovisades nollvärden, det vill säga hur situationen var när arbetet började under 2011. I efterföljande årsrapporter redovisas genomförda insatser, valda metoder för uppföljning av målen, uppmätta resultat samt hur Boverkets samråd med funktionshinderförbunden bedrivits. Rapporten är sammanställd av Andreas Johansen och Johan Kihlberg på Enheten för boende och stadsutveckling. De fem kapitlen om delmålen har tagits fram av den enhet på Boverket som ansvarar för respektive delmål. Delmålens effektmätning Boverket har ett brett verksamhetsområde med frågor om planering, byggande och boende, vilket innebär att Boverkets arbete med funktionshinderfrågor är lika brett. Det arbete som utförs inom ramen för de fem delmålen är därför utformade i insatser på både kort och lång sikt. Uppföljningen och effektmätningen beror helt på den sakfråga som respektive delmål fokuserar på. Några delmål är formulerade så att en effekt av 10 arbetet är möjlig att utvärdera först i slutet av de fem år som strategiperioden omfattar medan andra kan utvärderas från år till år. Effekterna av samhällets arbete med funktionshinderfrågor mäts bäst i hur medborgaren upplever sin vardag. Boverkets arbete som kunskapsmyndighet går främst ut på att klargöra förutsättningarna för arbetet med funktionshinderfrågor för andra aktörer, till exempel kommunerna. Det gör att det kan vara svårt att koppla Boverkets arbete till förbättringar i den enskilde medborgarens vardag. Boverkets effektmätning sker därför främst kring långsiktiga insatser. Ska arbetet utvärderas och effektmätningen vara ändamålsenlig bör effektmätningen vara utformad på sådant sätt att det går att påvisa en kvantitativ och/eller kvalitativ förändring men också att resultatet av utvärderingen stärker arbetets prioriteringar eller ger en god grund för nya. Samrådet Sedan 2005 har Boverket ett permanent samråd med funktionshinderrörelsen. I samrådet ingår även representanter från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och länsstyrelserna. Boverket har även en intern nätverksgrupp kring funktionshinderfrågor. Ambitionen är att myndighetens samtliga enheter ska vara representerade i nätverksgruppen, utöver kontaktpersonerna för respektive delmål. Den interna nätverksgruppens aktiva deltagande i samrådet har lett till en bred och direkt återkoppling till de sakfrågor myndigheten arbetar med. Genom samarbetet med funktionshinderrörelsen kan vi gemensamt arbeta för en god tillgänglighet och en bra livssituation för alla. Ett långsiktigt och stabilt arbete är nödvändigt. Den dialog som samrådsmötena innebär motsvarar FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, som stadgar att organisationer som företräder personer med funktionsnedsättningar har rätt att vara aktivt involverade i beslutsprocesser och genomförande av frågor som de berörs av. Dialogen i samrådet rör bland annat relevanta regeringsuppdrag, där Boverkets medarbetare bjuds in att presentera pågående uppdrag för samrådet. Samrådet möts under en heldag vid tre tillfällen varje år. Vid flera möten har det förts fram önskemål om att samrådet ska få en mer aktiv roll i verkliga projekt. Från Boverkets sida har ambitionen varit att så tidigt som möjligt låta samrådet ta del av projekt och uppdrag när behovet av idéer och möjligheten att påverka är som störst. Samråd under 2011 Återkommande frågor i samrådet var arbetet med myndighetens delmål för strategin och utformandet och införandet av den nya plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Projektledare Anna Dahlberg från Myndigheten för delaktighet (då Handisam) bjöds in för att närmare redogöra för regeringens ambition och mål för strategins genomförande. Samrådet fick även information om den nya plan- och bygglagen i samband med att den trädde i kraft den 2 maj 2011. Boverkets webbhandbok ”PBL kunskapsbanken” visades och funktionshinderrörelsen gavs möjlighet att lämna synpunkter. Boverket lyfte särskilt fram och diskuterade de ändringar i lagen som berör tillgänglighet och användbarhet. 11 Samråd under 2012 Arbetet med delmålen fortsatte liksom diskussionen om översynen av kraven på tillgänglighet i PBL, i plan- och byggförordningen (PBF) och i Boverkets föreskrifter och allmänna råd. Samrådet gjorde även två studiebesök och fick en demonstration av CAD-verktyg som kan användas som stöd vid utformning av tillgänglighet i byggnader. Den dåvarande instruktionen för samrådet (dnr 429-3851/2005) innebar att Boverket bestämde antalet representanter medan funktionshinderrörelsen utsåg representanter. Samrådets sammansättning bestod då av fem representanter med ersättare från Handikappförbundens samarbetsorganisation (HSO). Sammansättningen förändrades under 2012 när HSO föreslog att Lika unika skulle få två av de fem platserna i samrådet. Ytterligare en förändring kom vid årets sista samrådsmöte, då det beslutades att också DHR skulle få en egen plats. Boverkets interna organisationsförändring medförde även den ett byte av personer i samrådet. Samråd under 2013 Återkommande frågor under året var studentbostäder, samrådets sammansättning och uppgift. Ett annat återkommande tema var Boverkets delmål och hur arbetet utvecklades där. I den mån nyinkomna regeringsuppdrag berörde funktionshinderområdet har samrådet informerats om dessa. Bland regeringsuppdragen syns Arbetsförmedlingens praktikprogram, nyheter kring brandskydd och frångänglighet samt regeringsuppdraget om medborgardialog och boendeinflytande. Samrådet informerades även om ”Nätverket för tillgänglighetsfrågor” där SKL och Myndigheten för delaktighet samlar kommuner, myndigheter och organisationer för att samverka kring tillgänglighetsfrågor, träffar Boverket har som ambition att delta i. Syftet och målet med nätverket är bland annat att sammanföra tjänstemän och politiker i kommuner, landsting och myndigheter så att de genom diskussioner och utbyten kan stärka sina roller. Samrådet diskuterade även slutsatserna i Myndigheten för delaktighets rapport ”Hur är läget 2013?”, översynen av bostadsanpassningslagen, den nya instruktionsskrivelsen till samrådet, arbetet med HIN 3 (tredje revideringen av Boverkets föreskrift BFS 2013:9 om enkelt avhjälpta hinder) samt regeringsuppdraget om medborgardialog och boendeinflytande. Sammansättningen i samrådet förändrades under 2013 med nya representanter. Ingen förändring skedde vad gäller de deltagande organisationerna i samrådet, de var som tidigare HSO, Lika unika och DHR från funktionshinderrörelsen samt SKL och länsstyrelsen. Samråd under 2014 Samrådets sammansättning förändrades under 2014 i och med att Gert Månsson kom in som representant för HSO, Lars-Göran Wadén för DHR och Maria Heymowska för länsstyrelsen. Under årets första två möten ersattes Mattias Lundgren av Jan-Olof Bergold för HRF. Deltagande organisationer har också ändrats. Under våren meddelade federationen Lika unika att de avsade sin medverkan till förmån för sina redan del- 12 tagande medlemsförbund. Det innebär att samrådet även i fortsättningen har Mattias Lundgren, HRF och Jimmy Pettersson, SRF, som ordinarie representanter. I övrigt har inga förändringar skett. Årets första samrådsmöte hölls den 12 februari på Scandic hotell i Karlskrona. Förmiddagen ägnades åt funktionshinderförbundens representanter som informerade Boverket om förbundens prioriteringar inför 2014. Ambitionen var att bära med sig omvärldsanalysen till dagordningarna för årets kommande två möten. Det andra samrådsmötet hölls den 28 maj på Marinmuseum i Karlskrona. Samrådet bjöds in till ett studiebesök i den världsunika och nybyggda Ubåtshallen som invigdes veckan därpå. Under förmiddagen guidades samrådet av Richard Bauer, chef för Marinmuseum. Syftet var att ta del av det tillgänglighetsarbete som skett och att se hur väl man lyckats. Eftermiddagen ägnades åt Boverkets arbete med tillsynsvägledning och översiktsplaneringens betydelse för tillgänglighet. Samrådet informerades även om den kommande revideringen av instruktionen och den pågående översynen av bostadsanpassningslagen samt den internationella konferensen UD2014 om universell design, där Boverket deltog med ett seminarium. Årets tredje samrådsmöte hölls den 24 september i restaurang Castello (Vattenborgen) vid Stortorget i Karlskrona. Under mötet behandlades det korta regeringsuppdraget om att utreda undantag för tillgänglighet för studentbostäder med tidsbegränsat bygglov. Boverket följde upp diskussionen om kommittédirektivet (2014:69) för en ny politik för arkitektur, form och design. Länsstyrelsens representant informerade om hur länsstyrelserna arbetar med funktionshinderfrågor. Växjö kommun bjöds in som gäst till samrådsmötet för att informera om och diskutera hur kommunen lyft tillgänglighet och funktionshinderfrågor i planeringen, med exempel i översiktsplanen för Växjö stad. Boverket informerade om deltagandet i konferensen UD2014 och de insikter och erfarenheter vi bar med oss från det tillfället. Boverket presenterade även den nu reviderade instruktionen, ett dokument som inte längre är en instruktion utan i stället ett dokument som beskriver det befintliga samrådets sammansättning. I samband med det togs formerna för samråd och förändringarna bland samrådets representanter upp till diskussion. Samrådets mötesdatum för år 2015 beslutades till den 5 mars, 26 maj och den 21 oktober. 13 Delmål 1 En bättre kommunal tillsyn över hur bestämmelserna om tillgängligheten och enkelt avhjälpta hinder följs Vad handlar delmålet om? Delmålet handlar om att Boverket tillsammans med länsstyrelserna ska ge tillsynsvägledning till byggnadsnämnderna genom råd och stöd i deras tillsynsarbete (8 kap 13 och 15 § plan- och byggförordningen 2011:338). Tillsynsvägledningen till byggnadsnämnderna avser hur de ska agera när avsteg görs från bindande regler eller beslut med stöd av sådana regler. Tillsynsvägledningen till byggnadsnämnderna innehåller även en vägledning om hur tillsynen över utformningsreglerna och de tekniska egenskapskraven i plan- och bygglagstiftningen, inklusive bestämmelserna och besluten om tillgänglighet och enkelt avhjälpta hinder, bör gå till. Boverkets tillsynsvägledning ska på så sätt bidra till en bättre kommunal tillsyn av att reglerna om tillgänglighet och enkelt avhjälpta hinder följs. Utgångsläge 2011 Kraven på tillgänglighet i befintliga miljöer infördes 2001 i PBL. Kraven innebär att enkelt avhjälpta hinder måste undanröjas i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser. Boverkets föreskrifter och allmänna råd om avhjälpande av enkelt avhjälpta hinder till och i lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser trädde i kraft under 2003 (BFS 2003:19, HIN 1). Dessa har ersatts av BFS 2011:13, HIN 2. Boverket hade under en längre tid sett att reglerna om enkelt avhjälpta hinder inte hade fått det genomslag som lagstiftningen förutsätter. Trots den relativt låga nivå som finns i kraven och trots den långa tid som har förflutit sedan kraven skärptes återstod ännu mycket att göra. Det fanns även stora variationer mellan kommunerna. 14 Krav på tillgänglighet finns i både PBL och PBF och dessa preciseras i Boverkets byggregler, BBR. Dessa krav gäller vid uppförande av ny byggnad och vid ändring. Enligt plan- och bygglagen ska en byggnads tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i huvudsak prövas redan i bygglovet. Det ökar sannolikheten för att eventuella felaktigheter observeras i ett tidigt skede och därmed lättare kan åtgärdas. Insatser 2011 Aktiviteter Den nuvarande plan- och bygglagen trädde i kraft den 2 maj 2011. Boverket tog under hösten 2011 kontakt med länsstyrelserna för att samordna och samverka kring det nya tillsynsvägledningsansvaret. Boverket konstaterade tidigt att kommunerna för sitt tillsynsarbete skulle vara mest hjälpta av en konkret vägledning om hur tillsynen över bestämmelserna och besluten om tillgänglighet och enkelt avhjälpta hinder borde gå till, på när ingripande borde ske och hur förelägganden kan utformas med mera. Insatser 2012 Aktiviteter Under 2012 koncentrerade Boverket sig på att bygga upp en intern organisation för tillsynsvägledningsarbetet och att skapa samverkansformer med länsstyrelser och kommuner. Samverkan skedde framförallt via löpande videomöten med länsstyrelsernas Forum för hållbart samhällsbyggande och dess undergrupp ”Tillsynsvägledning bygg”. Boverket medverkade även i Forums arbete med att ta fram en enkät där kommunernas behov av tillsynsvägledning och önskvärda former för denna efterfrågades. Kommunernas svar och andra tillsynsvägledningsfrågor diskuterades vid ett seminarium mellan Boverket och länsstyrelserna i november 2012. Erfarenheterna från seminariet låg till grund för de planerade aktiviteterna kopplade till tillsynsvägledningen under 2013– 2015. Under senare delen av året beslutade Boverket och flera länsstyrelser om sina första treåriga tillsynsvägledningsplaner. Boverket kommenterade tillsynsfrågorna i tillsynsrapporten 2012 som redovisades till regeringen i slutet av mars samma år. I rapporten konstaterade Boverket att övergången till en ny plan- och bygglag hade tagit mycket resurser i anspråk och begränsat möjligheterna för kommunerna att arbeta med egeninitierad tillsyn. Kommunernas tillsyn styrdes fortfarande i hög grad av anmälningar utifrån och var alltför sällan egeninitierad. På kort sikt såg Boverket en risk för att den ökade arbetsbelastningen i kommunerna med anledning av nya plan- och bygglagen och svårigheten att rekrytera personal kunde leda till fortsatt begränsad kommunal tillsyn. Samtidigt verkade kommunernas tillsyn ha hämmats av problemen med oklara sanktionsbestämmelser. Boverket ansåg dock att det var positivt att flera kommuner hade börjat arbeta mer metodiskt med tillsyn genom att exempelvis börja ta fram planer för sin tillsyn. 15 Insatser 2013 Aktiviteter Under 2013 koncentrerades arbetet på att tillsammans med representanter för länsstyrelser och kommuner planera och genomföra ett webbseminarium om kommunal tillsyn enligt PBL, som hölls den 16 maj. Under webbseminariet behandlades bland annat tillsynsansvaret, varför tillsyn är viktigt, tillsynsverktygen och olika exempel på hur tillsynsbeslut bör utformas, med mera. I övrigt medverkade Boverket i länsstyrelsernas arbete med att ta fram en broschyr om kommunernas tillsynsansvar och Boverkets och länsstyrelsernas tillsynsvägledningsansvar enligt plan- och bygglagen. Broschyren riktar sig i första hand till politiker i landets byggnadsnämnder. Boverket har också deltagit vid två tillsynsvägledningsmöten mellan Boverket och länsstyrelsernas kontaktpersoner för tillsynsvägledning. Där diskuterades bland annat hur tillsyn kan bedrivas när det gäller enkelt avhjälpta hinder. Boverket har även tagit upp tillsynen över enkelt avhjälpta hinder och tillgänglighet vid två kommunkonferenser i Västerbottens län respektive Jönköpings län. Vid planeringen av webbseminariet konstaterade Boverket att kommunernas bristande tillsyn och deras behov av tillsynsvägledning inte är unikt för de delar som gäller bestämmelserna om tillgänglighet och enkelt avhjälpta hinder. Boverkets och länsstyrelsernas tillsynsvägledning inriktades därför på att stödja en generellt sett effektivare tillsyn och säkrare och mer kompetent tillämpning av ingripande- och sanktionsbestämmelserna i plan- och bygglagstiftningen. Boverket kommenterade tillsynsfrågorna i den årliga tillsynsrapport som Boverkets enligt 8 kap 17 § plan- och byggförordningen (2011:338) och regleringsbrev ska redovisa till regeringen. Rapporten grundade sig i huvudsak på de enkätsvar som länsstyrelserna och kommunerna lämnat inom ramen för Boverkets plan- och byggenkät. Boverket kunde bland annat konstatera att byggnadsnämndernas tillsynsarbete fortfarande var otillräckligt och att det främst berodde på svårigheter att rekrytera kompetent personal och en väntan på de ändrade regler om byggsanktionsavgift som regeringen utlovat. Under våren utarbetade länsstyrelserna tillsammans med Boverket en kommunenkät om byggnadsnämndernas tillsynsarbete som besvarades under tidig höst. Länsstyrelserna skickade under december ut ytterligare en enkät till kommunerna med mer statistiska frågor avseende hela 2013. Arbetet bedrevs i enlighet med uppdrag 40 i länsstyrelsernas regleringsbrev för 2013. En ny plan- och byggenkät för 2013 med bland annat frågor om tillsyn och tillsynsvägledning skickades ut till länsstyrelserna under hösten. Svaren kommer att ligga till grund för Boverkets tillsynsrapport i april 2014. 16 Insatser 2014 Aktiviteter Boverket har under 2014 genomfört ett regeringsuppdrag om tillsynsvägledning till byggnadsnämnderna om den kommunala tillsynen på byggområdet. Vägledningen omfattar allt från hur tillsynsbeslut utformas, metoder och rutiner vid tillsynsarbete och ingripande, byggsanktionsavgifter samt hantering av viten och handräckningsärenden. Resultatet har blivit vägledande texter som har publicerats på Boverkets webbbaserade handbok om plan- och bygglagen, PBL kunskapsbanken. Ett huvudsyfte med att bedriva tillsyn är att vår bebyggda miljö ska vara säker, hälsosam och tillgänglig. Ett separat avsnitt hanterar enkelt avhjälpta hinder där bland annat frågor om byggnadsnämndernas problem med att avgöra om ett identifierat hinder är enkelt avhjälpt eller inte behandlas utifrån en kostnadsaspekt. Ett rättsfall från mark- och miljödomstolen som kan vara till stöd för byggnadsnämndernas bedömning är fallet med en fastighet där det fanns en livsmedelsbutik och en restaurang som fått ett föreläggande om att bland annat höja marknivån och montera dörrautomatik vid entréer. Länsstyrelsen ansåg att föreläggandet hade stöd i lag och i HIN och var rimlig i förhållande till nyttan för de besökande. Detta motiverades särskilt av de aktuella butikernas centrala läge. Fastighetsägaren hade hävdat att det var tillräckligt att installera ringklockor istället för dörröppnare vid byggnadens entréer. Länsstyrelsen ansåg dock att detta inte uppfyllde lagens krav på tillgänglighet. Mark- och miljödomstolen fastställde länsstyrelsens beslut. Domen har vunnit laga kraft. (MMD 2012-03-30, Mål nr P 4681-11). Arbetet med tillsynsvägledningen har skett i samverkan med länsstyrelsen, SKL och referensgrupper innehållande kommunala handläggare. En referensgrupp fick under ett möte hos SKL i augusti i uppgift att läsa utkast till nya texter och komma med synpunkter på innehållet och förslag till ändringar. Referensgruppen, som SKL hjälpte till att ta fram, bestod av sex kommunala handläggare från sex olika kommuner, med stor geografisk spridning från Umeå i norr till Hässleholm i söder. Referensgruppen representerade även både stora och små kommuner. Liksom tidigare år redovisade Boverket sin årliga tillsynsrapport till regeringen i april 2014. Där framgår bland annat att kommunerna själva upplever att de lägger fler arbetstimmar på tillsyn jämfört med föregående år, vilket är en positiv utveckling. Många kommuner anger att mer tid läggs på tillsyn, bland annat genom arbetsplatsbesök – som i sin tur och i vissa fall lett till tillsynsingripanden – samt genom ökade resurser i form av nyanställningar. Det framgår också att egeninitierad tillsyn förekommer men att de anmälningar som inkommer till byggnadsnämnderna står för merparten av de tillsynsärenden som handläggs. Boverket har i sin uppföljning infört frågor som handlar om resurser och årsarbetstid för att kunna se om tillsynsarbetet ökar. De nämnder som har gemensam miljöoch byggnämnd är vana med att arbeta med egeninitierad tillsyn utifrån miljöbalken och verkar ha lättare för att göra detsamma utifrån plan- och bygglagen. 17 Vad händer 2015? 2014 års återrapportering av tillsynsvägledningen ska levereras till departementet senast april 2015. I återrapporteringen kommer Boverket redogöra och analysera resultatet av kommunernas tillsyn av bestämmelserna om tillgänglighet och enkelt avhjälpta hinder som länsstyrelsen ställer samman och levererar till Boverket i enlighet med uppdrag 43 och 44 i länsstyrelsens regleringsbrev 2014. Exempel på frågor som ställts till kommunerna är: Hur säkerställer ni att byggnadsnämnden har kompetens för att bedöma frågor om enkelt avhjälpta hinder? Har byggnadsnämnden – sedan reglerna trädde i kraft den 1 juli 2001 – gjort en inventering av tillgänglighet till och i lokaler dit allmänheten har tillträde? Hur ser det ut med resurser hos byggnadsnämnden, för att kunna arbeta med enkelt avhjälpta hinder? Hur kan allmänheten anmäla bristande tillgänglighet och enkelt avhjälpta hinder till byggnadsnämnden? Vidare kommer Boverket under året att delta i ett antal nätverksträffar med kommuner och länsstyrelser där det gemensamma ansvaret om det fortsatta tillsynsvägledningsarbetet till kommunerna kommer att lyftas. Boverket planerar att komplettera den redan framtagna vägledningen om enkelt avhjälpta hinder med till exempel en film, guide eller liknande som beskriver hur handläggaren kan handlägga ett eventuellt tillsynsärende, ur ett arbetsmetodiskt perspektiv. Kortfattad analys Byggnadsnämndernas tillsyn över bestämmelserna om tillgänglighet och enkelt avhjälpta hinder är en del av deras tillsynsansvar över plan- och bygglagstiftningen. Boverkets och länsstyrelsernas uppföljning av byggnadsnämndernas tillsynsarbete visar att tillsynen är otillräcklig och att den behöver förbättras. Dock sker det en positiv utveckling i landet då 2014 års sammanställning visar att kommunerna lägger fler arbetstimmar på tillsyn jämfört med föregående år. Likaså hoppas Boverket på att den vägledning som nu finns tillgänglig på Boverkets webbaserade handbok för PBL, PBL kunskapsbanken, ska bidra till att det sker en förbättring av i kommunernas tillsynarbete. Resultatet av 2015 års uppföljning, om hur kommunernas arbete med tillsyn över enkelt avhjälpta hinder och tillgänglighet bedrivits under 2014, ger en allt bättre bild av vilka problem som finns och vilka kommande tillsynsvägledningsinsatser som behövs. Detta eftersom länsstyrelserna numera har ett tydligt uppföljningsuppdrag i frågan och Boverket har förstärkt sitt arbete med att följa upp resultaten. Kontaktperson Stefan Hallin, Enheten för plan och bygg 18 19 Delmål 2 En förbättrad tillämpning av bestämmelserna om enkelt avhjälpta hinder Vad handlar delmålet om? Enligt plan- och bygglagen 8 kap. 2§ punkt 3 ska enkelt avhjälpta hinder mot tillgänglighet och användbarhet avhjälpas i publika lokaler och på allmänna platser. Boverket har föreskrifter och allmänna råd till lagen, nuvarande författning, BFS 2013:9 HIN 3. Enligt föreskrifterna ska enkelt avhjälpta hinder åtgärdas så snart som möjligt, om det inte är orimligt med hänsyn till praktiska och ekonomiska förutsättningar. Boverket har gjort uppföljningar av föreskrifterna åren 2005, 2007 och 2010. Uppföljningarnas syfte har varit att bedöma om riksdagens och regeringens ambition uppnåtts, att alla enkelt avhjälpta hinder ska ha undanröjts senast år 2010. Uppföljningarna har därför redovisat både kännedom och kunskaper om föreskrifterna samt omfattningen av genomförda åtgärder för olika grupper av fastighetsägare. Under 2009– 2010 hade Boverket dessutom i uppdrag att genomföra uppsökande informationsverksamhet om enkelt avhjälpta hinder tillsammans med SKL, länsstyrelserna och Myndigheten för delaktighet. Utgångsläge 2011 Enligt Boverkets uppföljning 2010, som finns redovisad i rapporten "Uppsökande informationsverksamhet om enkelt avhjälpta hinder", är det framför allt små fastighetsägare med som mest tio fastigheter, som fortfarande i hög grad angav att de inte hade fått någon information om reglerna eller som inte alls kände till dem. I första hand var det kommunernas information som brustit. För större fastighetsägare, som i regel är bättre informerade, kan det istället behövas en aktivare kommunal tillsyn. Enligt Boverkets uppföljning 2010 kände tre av tio fastighetsägare till det mesta om föreskrifterna. En fjärdedel kände inte till dem alls och tre 20 av tio fastighetsägare uppgav att de saknar publika lokaler och ansåg sig därför inte berörda av föreskrifterna. 60 procent av fastighetsägarna hade åtgärdat minst hälften av sina lokaler, eller ansåg sig sakna hinder som behövde åtgärdas enligt föreskriften. Uppföljning och indikatorer Boverkets uppföljning 2010 utgjorde utgångspunkten (nollvärdet) för kommande uppföljningar av föreskrifterna om enkelt avhjälpta hinder. I denna ingick inte kommuner och landsting och inte heller frågor om allmän platsmark. Framtida uppföljningar måste därför kompletteras med dessa uppgifter. En utvärdering vart tredje år bedömdes ge en god indikation på omfattningen av vidtagna åtgärder enligt föreskrifterna och eventuella förändringar, vilket innebar att utvärderingar skulle göras åren 2013 och 2016. Boverket valde därför att använda andelen åtgärdade lokaler och allmänna platser som indikator på tillämpningen av enkelt avhjälpta hinder. Insatser 2012 Aktiviteter Under 2012 tog Boverket fram förslag till ändring av föreskrifterna och allmänna råden (BFS 2011:13) om enkelt avhjälpta hinder. Förslaget remissbehandlades under våren och trädde i kraft den 1 juli 2013. Ändringen bygger på resultatet av det uppdrag som Boverket genomförde 2007, ”Tydligare bestämmelser om enkelt avhjälpta hinder”. Förslaget innebär framför allt ett förtydligande av reglerna, bland annat av de allmänna råden om belysning och avhjälpande av brister i ljudmiljön. Dessutom gjordes en språklig översyn. Boverket framförde också till SCB att nyckeltal, indikatorer och utvärderingsmetoder behövde utvecklas även för den befintliga bebyggelsen. Insatser 2013 Aktiviteter Under 2013 har Boverket ändrat föreskrifterna och de allmänna råden om enkelt avhjälpta hinder genom BFS 2013:9 HIN 3. Ändringen trädde i kraft den 1 juli 2013. Den ursprungliga lydelsen i grundförfattningen (BFS 2011:13, HIN2) från 2011 innehöll endast de justeringar som var nödvändiga med anledning av den nya plan- och bygglagen (PBL) SFS 2010:900. Föreskriften (BFS 2003:19, HIN 1) som togs fram till den äldre planoch bygglagen (1987:10) trädde i kraft 2003. Alltsedan dess har synpunkter framförts på att reglerna behöver bli mer tydliga och att begrepp som har förändrats behöver uppdateras. Boverket har även genomfört flera uppföljningar av hur reglerna tillämpas i praktiken. En översyn av hur tillgänglighet behandlas i Boverkets byggregler har också genomförts. Tillsammans ligger dessa till grund för de ändrade reglerna som trädde i kraft den 1 juli 2003. 21 I BFS 2013:9, HIN 3 har vi samordnat formuleringar med Boverkets byggregler och övriga regler samt genomfört språkliga justeringar och förtydliganden i de allmänna råden. Det tillkom även kompletterande råd om teleslinga i receptioner. Flera remissinstanser framförde förslag till kompletteringar som låg utanför Boverkets bemyndigande inom plan- och bygglagen och de föreskrifter som gäller vid nybyggnad och ändring (BBR) samt de föreskrifter som gäller för nyanläggning av allmänna platser, BFS 2011:5 ALM 2. Några av synpunkterna har därför införts i ändringarna av Boverkets byggregler med krav på tydlig skyltning även vintertid av parkeringsplatser för personer med funktionsnedsättning, så att detta även kan kompletteras i HIN. Boverket besvarade också ett mycket stort antal frågor om tillgänglighet från allmänheten, branschen, kommuner, landsting och andra myndigheter. Under året utbildades därför Boverkets svarstjänst också i regelverket för tillgänglighet och enkelt avhjälpta hinder. Uppföljning Boverkets planering för 2013 innehöll en ny uppföljning av föreskrifterna om enkelt avhjälpta hinder, motsvarande de uppföljningar som gjordes 2005, 2007 och 2010. På grund av nya direktiv från Socialdepartementet för uppföljning av kommunernas tillämpning och tillsyn av bestämmelserna om tillgänglighet och enkelt avhjälpta hinder, avvaktade Boverket beslutet om dessa. Insatser 2014 Aktiviteter Boverket har under året uppdaterat sin webbplats med nya vägledande texter om enkelt avhjälpta hinder. Webbtexterna innehåller bland annat exempel på hinder som anses vara enkelt avhjälpta samt information om hur regelverket fungerar och om vem som är ansvarig för att hindren avhjälps. Boverket har dessutom tagit fram en ny broschyr om enkelt avhjälpta hinder i lokaler, ”Ökad tillgänglighet med enkla medel – Enkelt avhjälpt i lokaler”, som är under tryckning. Boverket har även inlett ett samarbete med bland andra Riksantikvarieämbetet, Statens Fastighetsverk och Fortifikationsverket för att ta fram och genomföra tillgänglighetsutbildningar riktade bland annat till kommuner och länsstyrelser. Utbildningarna ska genomföras under 2015. Materialet kommer också att kunna användas i Boverkets PBL-utbildning för kommunerna. Boverket har ansökt och fått ekonomiskt stöd från regeringskansliet till projekt för nordiskt samarbete för harmonisering av byggregler när det gäller tillgänglighet, bland annat enkelt avhjälpta hinder. Ett första möte är inplanerat till 25–26 mars 2015. Boverket har anlitat en konsult och fått fram en lista på kostnader för tekniska egenskapskrav, både för produkten och för arbetet. Det är till exempel kontrastmarkeringar, tillgängliga trösklar och dörröppnare. Många av dessa åtgärder ingår även i kraven i enkelt avhjälpta hinder. 22 Uppföljning Socialdepartementets uppdrag (43 och 44) i regleringsbrevet för 2014 till länsstyrelserna innebar att Boverket ska samordna sin tillsynsvägledning och uppföljning med länsstyrelsernas uppdrag om tillsyn- och tillsynsvägledning över kommunernas plan- och byggverksamhet och uppföljning av tillämpningen av plan och bygglagstiftningen, särskilt bestämmelserna om tillgänglighet och enkelt avhjälpta hinder. Boverkets delmål 1 (om bättre kommunal tillsyn över hur bestämmelserna om tillgängligheten och enkelt avhjälpta hinder följs) och delmål 2 (om en förbättrad tillämpning av bestämmelserna om enkelt avhjälpta hinder) sammanfaller till stor del. För Boverket innebär det att den treåriga planen för tillsynsvägledning till länsstyrelserna för 2014–2016 revideras med inriktning på länsstyrelsernas nya uppdrag och på Boverkets digitala kunskapsbank om plan- och bygglagen (PBL kunskapsbanken). Utöver det har Boverkets webbplats omarbetats under 2014 för bättre anpassning till olika målgrupper. Tillhörande information om tillgänglighet och enkelt avhjälpta hinder har uppdateras och samordnats med andra berörda myndigheter. För uppföljning av delmål 2 under 2014 har resultatet av länsstyrelsernas tillsynsuppdrag avvaktats, vilket redovisas till Boverket i januari 2015, samt Boverkets rapport över länsstyrelsernas tillsyn som ska lämnas i april 2015. Dessa utgör också de underlag för de vägledningar om tillgänglighet som Boverket ska göra enligt delmål 1. Eventuellt innebär det också att Boverket kan komma att överväga lämpliga nyckeltal i tillsynsvägledningen för länsstyresler och kommuner, vilka i så fall eventuellt kan kopplas till de tidigare uppföljningar av enkelt avhjälpta hinder som Boverket gjort enligt den ursprungliga planen för delmål 2. Analys av uppföljningssituationen Boverkets bedömning är att Länsstyrelsernas uppdrag om uppföljning av kommunernas tillämpning och tillsyn av bestämmelserna om tillgänglighet och enkelt avhjälpta hinder knyts betydligt bättre till den ansvariga tillsynsmyndigheten, än vad fallet var för de uppföljningar som Boverket gjorde tidigare. Därmed har uppföljningarna betydligt bättre förutsättningar för att få genomslag hos berörda aktörer samtidigt som Boverkets vägledningar enligt delmål 1 kan underlätta för både länsstyresler och kommuner. Det är bland annat därför som Boverket avstod från att genomföra den planerade uppföljningen 2013 av enkelt avhjälpta hinder, i avvaktan på Socialdepartementets nya direktiv till länsstyrelserna. Kontaktperson Ewa Krynicka Storskog, Enheten för tekniska egenskaper 23 Delmål 3 Fler kommuner ska ha inventerat sitt flerbostadsbestånd ur tillgänglighetssynpunkt Vad handlar delmålet om? Att inventera flerbostadshusbeståndet i kommunen är en stor och viktig uppgift. För att få en bild av hur fysiskt tillgängliga flerbostadshusen egentligen är och vilka samhällsgrupper som möter flest funktionshinder i den byggda miljön bör man undersöka tillgängligheten ur flera olika användarperspektiv. Exempelvis hindrar inte ett trappsteg en person med nedsatt hörsel på samma sätt som det hindrar en rullstolsburen person. En inventering av tillgängligheten i flerbostadshus är därför en viktig del av kommunens kunskapsuppbyggande. Genom kommunernas inventeringar får Boverket även möjlighet att på nationell nivå följa upp den fysiska tillgängligheten i flerbostadshusen. En sådan uppföljning kan också ligga till grund för framtida beslut om hur staten kan stödja arbetet med tillgänglighet i flerbostadshus. Det finns inga lagar som på ett direkt sätt tvingar kommuner eller fastighetsägare att genomföra tillgänglighetsinventeringar av eller förbättringar i befintliga flerbostadshus vad gäller tillgänglighet. Däremot ansvarar kommunen enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar för att skapa förutsättningar för kommuninvånarna att leva i goda bostäder. En bra boendemiljö innebär bland annat att det finns bostäder som är fysiskt tillgängliga för de som bor där. En inventering kan därför vara ett sätt att för kommunen att underlätta sitt arbete med planering av bostadsförsörjningen. Det finns också bestämmelser om hur tillgänglighet ska beaktas vid ändring och ombyggnad. I nybyggnationer är det enligt lagen påbjudet att göra rätt från början. Oavsett frånvaron av lagkrav i det befintliga bostadsbeståndet är det aldrig för sent att göra byggnaden mer fysiskt tillgänglig för boende och besökare – men uppgiften kräver ett bra kunskapsunderlag. Kommunernas inventeringsarbete stärker samhällets möjligheter att möta den demo- 24 grafiska utvecklingen bland äldre och även utmaningarna i samband med renoveringar av miljonprogrammets flerbostadshusområden. Insatser 2011 och 2012 Aktiviteter Boverket följer och analyserar utvecklingen för delmålet med hjälp av den årliga Bostadsmarknadsenkäten (BME) som skickas ut till landets samtliga kommuner. Svaren i BME grundar sig på kommunernas egna bedömningar. En av frågorna i 2010/2011 års BME gällde om det skett någon inventering av flerbostadshusbeståndet och om den i så fall belyst den fysiska tillgängligheten. Av svaren från 2010/2011 framgår att endast 31 kommuner genomfört inventeringar ur tillgänglighetssynpunkt. Insatser 2013 Aktiviteter Under året påbörjades det arbete som väntas ha störst effekt på det slutliga resultatet för delmålet: en handbok. Handboken har sedan resulterat i en kortskrift, webbsidor och ett bildspel. Handboken ska fungera som stöd före, under och efter en inventering och hade en tydlig roll under de fyra inspirationsträffar som arrangerades i samband med att det statliga ekonomiska stödet lanserades i början av 2014. Under hösten 2013 utvecklade Boverket bostadsmarknadsenkäten för att få en tydligare bild av hur de kommuner gått till väga som uppger att de genomfört en inventering. Utöver frågan om det pågick en inventering eller vilket år den avslutats fick kommunen bland annat svara på vilka delar av flerbostadshusbeståndet som inventerats och vad man vill uppnå med inventeringen. Dessa förändringar ger Boverket en tydligare bild av kommunernas arbete och därmed delmålets utveckling. Under 2013 publicerade Boverket rapporten ”Tillgänglighetsinventering av flerbostadshusbeståndet – uppföljning av delmål 3 och exempel från fem kommuner.” Syftet med rapporten var att inspirera fler kommuner och fastighetsägare att inventera flerbostadshusbeståndet genom att visa hur inventeringen anpassats till lokala förutsättningar och behov, men även att visa på bredden av inventeringsverktyg och användningsområden. Under hösten 2013 utvecklade Boverket ”Inventera tillgängligheten i flerbostadshus – en handbok” som kompletterades med informationsmaterial bland annat på webben och i broschyrer. Materialet publicerades i början av 2014. Boverket var även med i utformningen av det ekonomiska stöd som kommuner under 2014–2015 kunnat söka för att inventera tillgängligheten. I framtagandet av handboken arrangerade Boverket en workshop för att pröva innehållets upplägg och kvalitet med hjälp av funktionshinderrörelsen. Deltagande förbund i workshopen var SRF, DHR, FUB, Mag- och tarmförbundet, SDR, Attention samt Seniorhusföreningen i Karlskrona. Under hösten 2013 deltog Boverket i olika sammanhang och informerade om arbetet med delmål 3 och om läget i kommunerna. Boverket 25 deltog bland annat i konferensen ”Tillgänglighetsarbetet – strategier och metoder för framgång” i Trelleborg som anordnades av SKL, Myndigheten för delaktighet och Trelleborgs kommun, inom ramen för Nätverket för tillgänglighetsfrågor. På konferensen presenterades arbetet med handboken och synpunkter inhämtades från deltagarna. Boverket deltog även i den av SABO anordnade utbildningen ”Att anpassa och utveckla det befintliga bostadsbeståndet” där Boverket gavs tillfälle att presentera arbetet med handboken. I övrigt presenterades och diskuterades handboken även i samband med Boverkets samråd med funktionshinderförbunden samt på Boverkets samråd om äldres boende under hösten 2013. En röd tråd genom de olika tillfällena var att det finns ett behov av både praktiskt och ekonomiskt stöd för att utföra en inventering. Insatser 2014 Sammanfattning av aktiviteterna Baserat på handboken publicerades även broschyren ”Dags att inventera tillgängligheten i flerbostadshus!” liksom en webbversion av handboken samt en nedladdningsbar bildpresentation om inventeringens möjligheter och det ekonomiska stöd som kommuner kunde söka för att genomföra en inventering. I samband med att materialet lanserades – och som en del av informationsinsatsen kring det ekonomiska stödet – genomförde Boverket informationsträffar i Hässleholm, Nässjö, Östersund och Västerås. Handbok, broschyr, vykort och webbsidor Den pedagogik som utvecklades i handboken präglade även det övriga materialet och de informationsinsatser som producerades inom delmål 3 under året. Handboken sätter in inventeringsarbetet i sitt sammanhang genom att åskådliggöra processen i tre steg: före, under och efter inventeringen. Den praktiska inriktningen valdes för att göra handboken mer konkret och därmed användbar men också för att underlätta framtida kompletterande inventeringar. Många kommuner har ännu inte genomfört en inventering och det är därför viktigt att den första inventeringen går bra och att resultatet uppfyller förväntningarna. I utvecklingen av handboken ville Boverket även lyfta möjligheten att inventeringsresultatet skulle kunna användas till mer än att ta fram åtgärder. Handboken lyfter därför planera-förmedla-förbättra som tre möjliga användningsområden. En inventering av tillgängligheten bör fylla det behov som är mest angeläget för kommunens invånare. Målet är inte bara att genomföra en inventering, den ska dessutom utgöra en grund för kommunens fortsatta arbete: • Planering innebär att kommunen arbetar utifrån ett strategiskt och långsiktigt perspektiv för att på olika sätt tillgodose behoven av fysisk tillgänglighet i flerbostadshusen. 26 • Förmedling innebär att kommunen efter en inventering kan utföra en mer träffsäker förmedling av lämpliga bostäder. • Förbättringar ska vara kostnadseffektiva. Utifrån inventeringens resultat kan kommunen lättare prioritera bland de insatser som kan utföras, så att såväl boende som besökare gynnas av att rätt förbättring utförs på rätt plats. Handboken uppmuntrar kommunen att ta vara på de lokala förutsättningarna och att se tillgänglighetsinventeringen som ett tillfälle att stärka samarbeten mellan olika förvaltningar, fastighetsägare och andra aktörer. Handboken ger också exempel på olika ambitionsnivåer i inventeringarna, där en hög ambitionsnivå kan innebära att inventeringen tar hänsyn till flera användarperspektiv samtidigt. Ett konkret exempel är att kommunen inte bara undersöker om byggnaden har hiss, utan även om hissdörren är lätt att öppna och om personen i hissen kan se eller höra vilket våningsplan hissen stannar på. Broschyren ”Dags att inventera tillgängligheten i flerbostadshus!” är en kort och konkret version av handboken. Handboken publicerades även som en serie webbsidor på Boverkets webbplats där det tryckta materialet gjorts tillgängligt tillsammans med en nedladdningsbar bildpresentation. Bildpresentationen kan användas för att ge en övergripande bild av inventeringsarbetets möjligheter, exempelvis då en nämnd sammanträder eller vid introduktionsmöte av projektet för förvaltningspersonal, information till samarbetspartners som fastighetsägare med flera. Ekonomiskt stöd till inventeringar Den 1 februari 2014 trädde förordningen (2013:992) i kraft om stöd till kommuner för inventering av den fysiska tillgängligheten i flerbostadshusbeståndet, ett stöd Boverket hanterat. Boverket tog under hösten 2013 fram föreskrifter och allmänna råd (BFS 2014:12) till förordningen samt dokument och blanketter. Budgeten för stödet är på totalt 15 miljoner kronor, varav fem miljoner var sökbara under 2014 och tio miljoner under 2015. Stödet avser kostnaden för det praktiska genomförandet av inventeringen och kan avse hela eller delar av flerbostadshusbeståndet, oavsett upplåtelseform eller om de förvaltas av allmännyttan, privata fastighetsägare eller bostadsrättsföreningar. Maximalt stödbelopp är 500 000 kronor per mottagare för hela perioden. Stödet är en så kallad förskottering vilket innebär att stödmottagaren får 75 procent av beloppet vid beslutstillfället och resterande 25 procent då kommunen lämnat in sin slutrapportering tillsammans med en begäran om slutlig utbetalning. Slutrapportering för stödet ska lämnas in till Boverket senast den 1 november 2015 oavsett vilket år stödet utbetalades. Fyra informationsträffar Under mars och april genomförde Boverket informationsträffar i Hässleholm, Nässjö, Östersund och Västerås. Syftet var att inspirera till att inventera och att informera om möjligheterna med att söka det statliga ekonomiska stödet. Deltagarna fick även med sig det publicerade materialet och en ansökansblankett till stödet. Målgruppen var bland annat 27 tjänstemän och handläggare, fastighetsägare och förvaltare samt intresseorganisationer. Varje träff avslutades med en kort, anonym och individuell utvärdering. Resultatet samlades ihop efter varje träff och användes för att förbättra genomförandet av nästkommande träff. Totalt deltog 131 personer, de flesta från kommuner (72) och fastighetsbolag (38). Övriga deltagare var konsulter (8), intresseorganisationer (6), länsstyrelser (4) och politiker (3). Uppföljning och effekter av insatser Den kvantitativa effektmätningen inom delmål 3 sker dels genom Boverkets ordinarie arbete med bostadsmarknadsenkäten, dels genom det stöd till inventeringar som den tidigare regeringen utlyste, ett stöd Boverket hanterat. Den kvalitativa effektmätningen består i återkopplingen på genomförda informationsträffar. Handboken och övrigt material Effekten av handboken och det övriga materialet som publicerades under våren 2014 går att avläsa tidigast i bostadsmarknadsenkäten som levereras under våren 2015. Vi kan dock konstatera att utvecklingen inom kommunernas tillgänglighetsarbete tagit fart redan innan materialet publicerades. För kommunerna är den drivande faktorn för utvecklingen i flera fall demografin, men också kvarboendeprincipen och att Sverige till år 2030 kommer ha dubbelt så många medborgare över 80 år jämfört med i dag. Det är ett rimligt antagande att utvecklingen och arbetet kring tillgänglighet i kommunerna har förstärkts av Boverkets insatser i materialet och det ekonomiska stödet, men det är för tidigt att utläsa. I början av 2015 levereras nästa bostadsmarknadsenkät. Kommunernas slutrapportering av hur de använt det ekonomiska stödet ska komma in senast i början av november samma år. Kommunen ska i ansökan för stödet bland annat redovisa för mål, omfattning och potentiella insatser efter inventeringen och redovisar utfallet i slutrapporteringen. Den kvalitativa uppföljningen av insatserna under 2014 består främst av den skriftliga återkoppling som deltagarna gav på de fyra informationsträffarna som hölls under våren. Effektmätningen visade alltså bara på det intryck mötet gjort på deltagarna. Det ska inte förväxlas med den eventuella effekt som mötesserien sedan fick i samhället. Bostadsmarknadsenkäten Med hjälp av den årliga bostadsmarknadsenkät som skickas ut till landets samtliga kommuner kan Boverket följa och analysera utvecklingen för delmålet. Svaren i BME är kommunernas egna bedömningar. Med anledning av arbetet inför och inom delmål 3 i strategiperioden har frågorna i BME vidareutvecklats vid två tillfällen, dels inför nollmätningen 2011, dels parallellt med framtagandet av handboken inför 2014. I enkäten för år 2010 infördes en fråga om tillgänglighetsinventering av flerbostadshusbeståndet, med en följdfråga om inventeringen gjorts ur tillgänglighetssynpunkt. I 2013 års BME utvecklades frågeställningens fokus på tillgänglighet med följdfrågor om de undersökta flerbostads- 28 husen var kommunalt eller privat förvaltade, vilket årtal inventeringen genom-fördes, om inventeringen genomförts för att stärka arbetet med strategisk planering, förmedling av bostäder eller för att skapa ett åtgärdspaket samt vilket inventeringsverktyg som använts. Enkäten ställer även frågor om vad som har inventerats i flerbostadshusen, om det är lägenheternas invändiga utformning, förekomst av hiss, soprum, tvättrum, närhet till service och kommunikationer, upprustningsbehov eller annat. Av svaren från 2010 års BME framgår att 31 kommuner hade genomfört inventeringar ur tillgänglighetssynpunkt, ett antal som gått upp till 115 kommuner i 2014 års enkät. Diagrammet nedan visar på den positiva utvecklingen under de senaste åren. Har det gjorts en inventering av flerbostadshusbeståndet? Inventeringar av flerbostadshusbeståndet Därav ur tillgänglighetssynpunkt 2010 2011 2012 2013 2014 60 69 81 85 115 31 32 35 35 115 Fem kommuner – Jönköping, Halmstad, Köping, Umeå och Luleå – uppger att de har tillgänglighetsinventerat hela flerbostadsbeståndet i kommunen, både det kommunalt och det privat förvaltade. Det vanliga är dock att kommunerna fokuserat på det kommunalt ägda beståndet: 39 kommuner – här ingår de fem som nämns ovan – har tillgänglighetsinventerat hela sitt kommunala flerbostadsbestånd och ytterligare 76 har inventerat delar av det beståndet. Svaren visar dock på att ett stort antal av inventeringarna är genomförda för mer än fem år sedan, en del av dem under 1990-talet eller i början av 2000-talet, vilket kan innebära att resultaten i dag är inaktuella. Olika verktyg används vid inventeringarna Det finns många olika verktyg att välja på vid en inventering av tillgängligheten i flerbostadshus. Verktygen har olika syften, målgrupper och omfattar olika utrymmen i bostadshusen. För ett tillgängligt boende krävs att mer än att den egna bostaden är tillgänglig, hit hör till exempel entréer, trapphus, soprum och andra utrymmen. De flesta kommuner uppger att de har inventerat tillgängligheten utifrån en egen metod, till exempel en checklista, enkät, med hjälp av konsult eller i samarbete med fastighetsägare, arbetsterapeuter och DHR. Bortsett från de egna metoderna är det verktyget TIBB, Tillgänglighet i befintligt bostadsbestånd, som flest kommuner uppger att de använt vid tillgänglighetsinventeringarna. Av de inventeringar som har genomförts har det enligt bostadsmarknadsenkäten uteslutande varit störst fokus på förekomst av hiss samt tillgängligheten i entrén och trapphus. 29 Åtgärder efter inventeringen Resultatet av en inventering kan användas som underlag för den strategiska boendeplaneringen, till en systematisk förmedling av bostäder eller för ett åtgärdsprogram med förslag på tillgänglighetsanpassningar. Många kommuner uppger att de använt sin inventering för att upprätta ett åtgärdsprogram, tre kommuner att de använt inventeringen både inom boendeplaneringen, i förmedlingen av bostäder samt för att upprätta ett åtgärdsprogram, men vanligast är att kommunen uppger en kombination av flera användningsområden. I övrigt anger kommunerna att inventeringen genomförts för att få kunskap om tillgången på hissar, om hur beståndet ser ut, för att synliggöra tillgängligheten samt att utifrån en inventering prioritera åtgärder och var de ska påbörjas. Ekonomiskt stöd för att inventera tillgängligheten i flerbostadshus Under 2014 har Boverket lämnat ekonomiskt stöd till 16 kommuner för inventering: Trelleborg, Älvsbyn, Lekeberg, Södertälje, Hällefors, Mora, Sollefteå, Olofström, Arvika, Vimmerby, Tranås, Västervik, Sandviken, Linköping, Hässleholm samt Söderhamn. Totalt inkom 49 ansökningar om totalt 18 940 484 kr, varav godkänt belopp var 17 114 445 kr. Den del som inte godkändes var för insatser som bedömdes ligga utanför stödets syfte. För 2014 betalades totalt 3 685 236 kronor ut, resterande belopp utbetalas efter att slutrapportering och begäran om slutlig utbetalning kommit in till Boverket. Kortfattad analys Kommunernas inventeringsarbete stärker samhällets möjligheter att möta den demografiska utvecklingen bland äldre och utmaningarna i samband med renoveringar av flerbostadshus, inte minst i miljonprogramsområden. Under 2014 har Boverket tagit fram en handbok, en broschyr, webbsidor, en bildpresentation och tagit fram information kring det statliga stödet samt genomfört fyra informationsträffar runt om i landet. I den senaste bostadsmarknadsenkäten uppgav 115 kommuner att de genomfört en inventering av flerbostadshusbeståndet ur tillgänglighetssynpunkt. Detta jämfört mot året innan då 35 kommuner gav motsvarande besked. Boverket bedömer att insatserna under åren 2013 och 2014 har skapat bättre förutsättningar till att fler kommuner ska ha inventerat sitt bostadsbestånd ur tillgänglighetssynpunkt fram till 2016. Det är sannolikt att utvecklingen i delmålet fortsätter även framöver. Vad händer 2015? Arbetet under strategiperiodens sista verksamhetsår inriktas huvudsakligen på det statliga stödet och dess uppföljning. Senast den 1 november 2015 ska de kommuner som fått stöd för att inventera tillgängligheten komma in med en slutrapport till Boverket. Rapporterna kommer bland annat att beskriva metodval, hur information om inventeringen getts till 30 kommunens invånare och vad resultatet av inventeringarna ska leda till. Rapporterna kommer att öka kunskapen om hur tillgängligt flerbostadshusbeståndet är. Parallellt med detta fortsätter effektmätningen av delmålet genom bostadsmarknadsenkäten. Boverket kommer även att anordna en inspirationsträff om inventering av tillgänglighet, som kommer att hållas på Arlanda den 23 april 2015, samt delta i andra konferenser och evenemang kring tillgänglighet. Kontaktperson Hanna Faming, Enheten för boende och stadsutveckling 31 Delmål 4 Funktionshinderperspektivet ska tydligt avspegla sig i den fysiska planeringen vid utgången av 2016 Vad handlar delmålet om? Översiktsplanen är ett av de viktigaste verktygen för kommunen i arbetet med strategiska frågor kring fysisk planering. Översiktsplanen ska tydligt redovisa kommunens syn och avvägning mellan olika allmänna intressen, som till exempel en från social synpunkt god livsmiljö som är tillgänglig och användbar för alla samhällsgrupper. 1 Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan. Minst en gång under mandatperioden ska kommunfullmäktige pröva om översiktsplanen är aktuell. 2 Översiktsplanen är inte bindande utan vägledande för efterföljande beslut som till exempel bygglov, där tillgänglighetsfrågan ska bedömas. Med detaljplaner reglerar kommunen hur mark- och vattenområden får användas och utformas. 3 Till detaljplanen ska det finnas en planbeskrivning där bland annat de tillgänglighetsfrågor som varit relevanta för planarbetet och planens syfte kan redovisas. 4 Det finns dock ingen återkoppling från PBL 4 kap till 2 kap 3§ och de allmänna intressena. Därför är det än mer viktigt att kommunen tar ställning till den fysiska tillgängligheten i översiktsplanen, så att de intressen som är relevanta för kommunen beaktas. 1 PBL 2 kap 3§ 2p. PBL 3 kap 27§ 3 PBL 4 kap 4 PBL 4 kap 33§ 2 32 Utgångsläge 2011 Kravet på tillgänglighet skärptes ytterligare i plan- och bygglagen 2011. Förutom att kommunen ska beakta tillgänglighetsfrågorna som ett allmänt intresse, enligt plan- och bygglagens 2 kapitel, så skärptes dessutom kraven i 9 kapitlet när det gäller bygglovgivning, där det också ska prövas om byggnaden är tillgänglig. Dessutom tillkom 3 kap 5 § 4p. som säger att kommunen ska samordna översiktsplanen med de nationella och regionala mål som är relevanta för kommunens hållbara utveckling. Översiktsplanen är ett viktigt verktyg för kommunerna när de vill forma ställningstaganden för funktionshindersperspektivet inför fortsatt planering och beslut. Översiktsplaner tar dock lång tid att ta fram och det är därför svårt att se om det har skett en förbättring om utvärderinger sker så ofta som på årlig basis. Boverket gör uppföljningsbesök i kommuner för att diskutera översiktsplanering och tillämpningen av PBL. En frågeställning är hur kommunerna hanterar funktionshinderperspektivet i översiktsplaneringen. Boverket kan dock ana en positiv trend i att kommuner engagerar funktionshinderförbund i medborgardialogen inför framtagandet av såväl översiktsplaner som detaljplaner och att några kommuner är föregångare när det gäller dessa frågeställningar. Insatser 2012 Aktiviteter Under 2012 studerade och analyserade Boverket ett stort antal översiktsplaner med utgångspunkt i hur kommunerna tagit hänsyn till och arbetat med tillgänglighetsfrågorna i den fysiska planeringen. I den studie och analys som genomfördes undersöktes sammanlagt 201 översiktsplaner och fördjupningar av översiktsplaner mellan åren 2001 och 2012. Inför denna studie tog Boverket fram kriterier för vad en översiktsplan bör innehålla. En bra översiktsplan bör ur tillgänglighetsperspektiv innehålla en definition på tillgänglighet, hänvisning till lagstiftning och uttrycka vikten av tillgänglighet i samhällsplaneringen. Kommunen bör också ha en strategi, uppsatta mål eller ange riktlinjer för hur tillgänglighetsperspektivet ska hanteras inom kommunen och gärna visa på utförda exempel eller inspirationsbilder. Studien visade att de flesta kommunerna behandlat tillgänglighet i sina planer men att kvalitén varierade. En av de största bristerna var att tillgänglighet inte definieras och att det saknades hänvisning till lagstiftning. Detta gör att tillgänglighet ofta bara blir en fråga om tillgång och närhet till kommunikationer, centrum eller naturen. En annan brist var att kommunerna inledningsvis hänvisat till lagstiftningen eller definierat tillgänglighet men sedan utelämnat egna preciseringar och mål för hur kommunen ska hantera frågan om tillgänglighet i den fysiska planeringen. Tillgänglighetsperspektivet vävdes ibland in under andra ämnen, till exempel vård och omsorg, vilket innebär att det kan vara svårt att hitta tillgänglighetsfrågorna i översiktsplanerna. Relativt få kommuner redo- 33 visade att tillgänglighet är bra för alla. Få kommuner nämnde de samhälleliga vinster som kan göras om tillgänglighetsperspektivet integreras tidigt i planprocessen. De brister som finns i äldre planer har upprepats i de nyare planerna. Det fanns däremot en svag tendens som visar att de kommuner som har nya översiktsplaner arbetar mer målmedvetet och strategiskt med tillgänglighetsfrågorna. Utifrån undersökningen valdes tre kommuner ut som goda exempel i en fördjupningsstudie där kommunbesök genomfördes under hösten 2012. Information om hur dessa kommuner arbetar i detalj med tillgänglighet i den fysiska planeringen både genom översiktsplaner och genom andra åtgärder finns redovisat på Boverkets webbplats under planeringsfrågor. De goda exempel som anges är Aneby, Härnösand och Trelleborg kommun. 5 Insatser 2013 Aktiviteter Boverket genomförde under året uppföljningsbesök i ett tiotal kommuner samt hos länsstyrelserna i de län som kommunerna tillhörde. Diskussionerna gällde översiktsplanering generellt men med speciell tonvikt på hållbar utveckling, nationella mål och miljökvalitetsmålet god bebyggd miljö. Resultatet av besöken visar att kommunerna behöver mer vägledning när det gäller att behandla de nationella målen i översiktsplaneringen och att länsstyrelserna behöver stöd för att i sin tur kunna vägleda kommunerna. Under året har ett tjugotal översiktsplaner antagits. En snabb granskning av ett urval av de nya översiktsplanerna tydde på att resultatet från den utredning som Boverket gjorde 2012 i frågan fortfarande var giltigt. Tillgänglighetsfrågorna behandlades generellt sett likadant 2013 som året innan. Insatser 2014 Aktiviteter Boverket fick under 2014 två regeringsuppdrag som delvis har bäring på funktionshinderpolitiken. Inom det ena regeringsuppdraget, Boendeinflytande och medborgardialog, studerades bland annat hur funktionshinderpolitiska frågor har beaktats och hanterats i medborgardialogen i översiktsplaneprocessen. Uppdraget resulterade i en webbaserad vägledning för medborgardialog i översiktsplaneprocessen. I den finns exempel på hur kommuner kan fånga olika samhällsgrupper, däribland personer med funktionsnedsättningar. Det andra regeringsuppdraget påbörjades under 2014 och handlar om att ta fram en vägledning för plan- och bygglagens hållbarhetsbestämmelser. En första delrapportering gjordes i november 2014 och är en kunskapssammanställning och exempel5 http://www.boverket.se/Planera/planeringsfragor/Tillganglighet-i-den-fysiskaplaneringen/ 34 samling när det gäller hur kommuner har hanterat hållbarhetsfrågorna, de allmänna intressena och de nationella målen i översiktsplaneringen. Inom ramen för detta arbete studerades 40 översiktsplaner, antagna planer såväl som samråds- och utställningsversioner. Del två av uppdraget innebär att en vägledning som behandlar samma frågor ska tas fram till slutet av juni 2015. Också detta arbete påbörjades under 2014. I Boverkets ordinarie kvalitativa uppföljning av kommunernas översiktsplaner (som innefattar studier av hur en rad olika frågor behandlas i ett tiotal relativt nya översiktsplaner) har även tillgänglighetsaspekterna beaktats och vid uppföljningsbesöken har problematiken runt dessa frågor diskuterats. Under året har sex kommuner besökts och det som framkommit är att det överlag upplevs som svårt att hantera tillgänglighetsfrågorna i ett så övergripande resonemang som hör till en översiktsplan. En kommun som arbetat aktivt med tillgänglighetsfrågorna i planeringen och som Boverket besökte under året är Askersund. I deras nya, utställda översiktsplan, arbetar man enligt devisen ” ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättningar, betyder också bättre tillgänglighet och ökad bekvämlighet för övriga.” 6 Uppföljning och effekter av insatser Översiktsplaner har ett tidsperspektiv på flera år och effekten av kommunens ställningstaganden måste studeras på längre sikt än med årsintervaller, det vill säga vad blir den fysiska realiteten av ställningstagandena i planen. Det tar också lång tid att se effekterna av vägledning till kommunerna. Översiktsplanerna tas fram med lång periodicitet och tar dessutom minst ett par år att ta fram. Kommunerna ska aktualitetspröva planerna en gång per mandatperiod mot bakgrund av det som översiktsplanen ska innehålla enligt 2 kap 3§ 2 punkten samt 3 kap 5§, i detta sammanhang översiktsplanens samordning med de nationella mål som har bäring på hållbar utveckling. Boverket kan dock konstatera att i samband med ett ökat intresse för en väl utvecklad medborgardialog, så kan också de funktionshinderpolitiska frågorna lyftas. Vad händer 2015? Generellt så behandlar kommunerna inte tillgängligheten för funktionsnedsatta i översiktsplanen mer än att de nämner att planeringen ska utgå från det perspektivet. Oftast saknas konkreta ställningstaganden om hur den fysiska miljön ska planeras för att tillgodose dessa behov. När det gäller de allmänna intressena i PBL:s 2 kap så ska hanteringen av dessa ställas i relation till att det inte finns någon återkoppling till detta kapitel i PBL:s 4 kap, som behandlar detaljplanen. Betydelsen av detta blir att översiktsplanens vägledande roll blir än mer viktig för att föra in tillgänglighetsfrågorna i den fortsatta fysiska planeringen och bygglov utanför detaljplan. 6 Översiktsplan Askersunds kommun 2014–2025, Utställningshandling, s. 44f. 35 Under 2015 ska Boverket ta fram en vägledning till plan- och bygglagens hållbarhetsbestämmelser, hanterade genom de allmänna intressena och de nationella målen. Genom exempel på hur andra kommuner arbetar med dessa och med tillgänglighetsfrågorna ingår, kan kommunerna få en bättre utgångspunkt i sitt eget arbete. Målet är att den fysiska tillgängligheten ska bli ett naturligt och mer genomarbetat perspektiv i kommunens översiktsplan än den är i dag. Boverket kommer dessutom att fortsätta att diskutera funktionshinderfrågorna med de kommuner som kommer att besökas under året, vilket återigen blir cirka sex stycken, i syfte att förbättra vägledningen på PBL kunskapsbanken. Kontaktpersoner Anette Johansson, Enheten för strategisk planering Per Stenholm, Enheten för strategisk planering 36 37 Delmål 5 Senast 2016 ska landets kommuner utöva en väl fungerande hantering av bostadsanpassningsbidraget med en hög grad av rättssäkerhet Vad handlar delmålet om? Bostadsanpassningsbidraget är ett kommunalt bidrag som styrs av bestämmelserna i lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m. Boverket har enligt 3 § i nämnda lag tillsyn över kommunernas bidragsverksamhet. Tillsynen syftar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Tillsynen ska leda till att den enskildes bostadsanpassningsbidragsärende handläggs korrekt hos kommunen. Målet med Boverkets tillsyn är en väl fungerande bidragsverksamhet hos kommunerna med en hög grad av rättsäkerhet för den enskilde medborgaren. Utgångsläge 2014 Delmålet är ett kunskapsmål, vilket i sig innebär att förändringar och resultat tar tid. Några säkerställda förändringar i positiv riktning på nationell nivå när det gäller bristerna i den formella hanteringen har ännu inte kunnat noteras. Boverket konstaterar även detta år att delmålet i sig har bidragit till att arbetet med tillsyn har uppmärksammats både internt och externt. Noteras bör att under 2014 har en nedprioritering skett av insatser med betydelse för delmålet. Tyngdpunkten har i stället legat på att arbeta med översynen av lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag m.m., vilket varit resurskrävande men har resulterat i ett förslag till en helt ny lag om bostadsanpassningsbidrag. Boverkets förhoppning är att förslaget kan bidra till ett tydligare regelverk och en bättre följsamhet hos kommunerna, vilket i sin tur kan 38 medföra större rättsäkerhet för personer med funktionsnedsättning. Detta förutsätter naturligtvis att de förslag till ändringar av regelverket som föreslagits också genomförs. Boverket har därför valt att ta med översynen som en insats kopplad till delmålet. Insatser 2014 Översyn av lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag Boverket fick i mars 2013 regeringens uppdrag att analysera och bedöma om lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag behövde ändras och vid behov lämna förslag på förbättringar. Uppdraget har utförts i samråd med Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), och redovisades till Socialdepartementet i december 2014 i rapporten ”Översyn av lagen om bostadsanpassningsbidrag m.m.” Boverket lämnar i rapporten förslag till en helt ny lag. Skälen härtill är att det finns ett behov av att förtydliga men även att språkligt modernisera lagen, vilket lett till ett stort antal ändringar men även förslag på helt nya bestämmelser. Lagen om bostadsanpassningsbidrag är en rättighetslagstiftning varför en av Boverkets utgångspunkter i översynen har varit att förtydliga bestämmelserna så att dessa blir förutsebara, både för enskilda sökande som omfattas av bestämmelserna och för dem som har att handlägga och besluta i ärenden med stöd av bestämmelserna. Andra utgångspunkter har varit att bostadsanpassningsbidrag alltjämt ska sökas av och lämnas till enskilda personer för anpassning av fasta funktioner i eller i anslutning till bostaden. Som utgångspunkt för översynen har Boverket också haft att i lagen om bostadsanpassningsbidrag göra avgränsningar mot annan, närliggande lagstiftning, för att tydliggöra vilka åtgärder bostadsanpassningsbidraget är avsett att stödja. Kommunernas webbplatser med information om bostadsanpassningsbidraget Allmänt sett gäller att alla offentliga webbplatser har fått en allt större roll för information och kommunikation. Utöver att hitta information finns i många sammanhang också möjlighet att fylla i blanketter och frågeformulär. Boverket har kunnat konstatera att informationen på kommunernas webbplatser beträffande bostadsanpassningsbidraget varierar. Samtliga kommuners webbplatser har under 2014 granskats av Boverket. Boverkets handbok om bostadsanpassningsbidraget Boverket har under året fortsatt att förvalta den handbok för bostadsanpassningsbidraget som sjösattes hösten 2012 (handboken är sedan 2012 helt digitaliserad). Handboken har fortlöpande tillförts kompletterande information om bidraget och utvecklats med en mer responsiv design. Informations- och utbildningsinsatser Boverkets båda filmer om ”Rollfördelning eller vem gör vad” och ”Beslut om bostadsanpassningsbidrag” finns numera i teckentolkade och syntolkade versioner. 39 Kontinuerlig dialog Boverkets samrådsorgan har tagit del av information om uppdraget att göra en översyn av lagen om bostadsanpassningsbidrag och samtidigt getts möjlighet att lämna förslag till utredningen. Uppföljning och indikatorer Översyn av lagen om bostadsanpassningsbidrag Många handläggare av bidraget påtalar att det finns problem med att handlägga ärenden om bostadsanpassningsbidrag och att det behövs regelförändringar. Enligt Boverkets uppfattning finns det anledning att tillföra mer utförliga regler om handläggningen av bidraget. Exempel på sådana ändringar är bland annat beslut om bidrag och beslut om utbetalning av bidraget. Förslaget innebär bland annat att besluten bör innehålla uppgifter om vilka åtgärder som kommunen beslutar om, senaste färdigställandedag och uppgifter om i vilken form bidrag lämnas för att bidra till en tydligare hantering av bidraget. Översynen har lett fram till ett relativt stort antal förslag till materiella ändringar rörande bidragsgivningen men också ändringar som skulle förtydliga och modernisera språket i lagen samt ge lagen en mer logisk disposition. Förslaget till ändringar berör bland annat bestämmelser om bidrag vid byte av bostad, återanvändning av tidigare beviljade bostadsanpassningsåtgärder, återställningsbidrag, utökad bidragstagarkrets, fastighetsägarens medgivande, bostadsanpassningsbidrag vid särskilda boenden och möjlighet att överta bostadsanpassningsbidrag för fastighetsägare. Inom ramen för översynen genomförde Boverket under maj månad 2014 en undersökning över hur bostadsanpassningsbidraget fördelas mellan könen. Undersökningen bygger på 14 667 beviljade ärenden beslutade av kommunerna under 2013. Under 2013 beviljades 73 400 bostadsanpassningsärenden av samtliga kommuner. Det kan konstateras utifrån materialet i undersökningen att nästan två tredjedelar av bidragen beviljas till en kvinna. Vidare konstaterades att medelkostnaden för männens ärenden var 16 262 kronor i jämförelse med medelkostnaden för kvinnornas ärenden som var 12 053 kronor. Tydligast är skillnaden mellan könen i den äldsta gruppen 85 år och äldre. Minst är skillnad mellan könen är det i åldersgruppen under 18 år. Boverket kommer från 2014 i den årliga rapporten om bostadsanpassningsbidragen att följa fördelningen av bidrag mellan könen. Kommunernas webbplatser med information om bostadsanpassningsbidraget För att underlätta för enskilda att hitta respektive kommuns webbplats om bostadsanpassningsbidraget tog Boverket redan 2012 fram direktlänkar till alla kommuner via Boverkets webbhandbok. Boverket har 2014 genomfört en granskning av kommunernas webbplatser och har vid granskningen utgått från dessa länkar. Syftet med granskningen har i första hand varit att få besked om kommunerna har en godtagbar information om bostadsanpassningsbidrag och vart och till vem man kan 40 vända sig för att ansöka om bidrag. Något svar på hur lätt eller svårt det är att hitta sidan om bostadsanpassningsbidrag på kommunernas webbplats ger inte denna granskning svar på. Totalt utgick studien från 16 olika kriterier. Allt från om det fanns översiktlig information om bidraget, fördjupad information, kontaktuppgifter, ansökningsblanketter, informationsfilmer med mera. Maximalt kunde en kommun få 16 poäng, det vill säga en poäng för varje iakttaget kriterium. En webbplats som har tio poäng eller mer får anses som mycket informativ. En sida som får mindre än fem poäng får anses innehålla för lite information för att hålla måttet. En kommun fick poäng på samtliga kriterier och uppnådde maximala 16 poäng. Tre kommuner hade ingen information alls om bostadsanpassningsbidraget och erhåll därför noll poäng. En övervägande majoritet av kommunerna (69 procent) har uppnått en poängsumma som innebär att deras webbsidor har en godtagbar information. Kommunens storlek har, utifrån det granskade materialet, mindre betydelse för kommunens resultat i undersökningen. Såväl stora kommuner som mindre kommuner kan presentera mycket god information men också för lite information. Boverket vill här särskilt peka på att granskningen inte är heltäckande vad gäller om kommunens information i alla delar är helt korrekt om bidraget. Bostadsanpassningsbidraget är en kommunal angelägenhet och kommunerna har en relativt stor frihet i hur de vill utforma sin information både vad gäller innehåll och disposition. Att skriva korrekt och lättillgänglig information är svårt. Noteras kan att Boverket har varit generös i sin granskning och verket menar att det här finns en förbättringspotential. En fråga som Boverket som tillsynsmyndighet har att fundera över är om en allmän utformad information om bidraget skulle erbjudas kommunerna och därmed bidra till en mer enhetlig information om bidraget. Besöksstatistik webbhandboken Webbhandbokens besöksstatistik visar även detta år på ett stort intresse såväl hos kommunala handläggare som hos privatpersoner som söker information om bidraget. Handboken kommer framöver att vara en huvudsaklig del inom Boverkets arbete med bostadsanpassningsbidraget. År Antal sidvisningar Antal besök 2014 133 944 29 192 2013 119 986 26 962 2012 11 469 (avser endast ett kvartal) 6 512 (avser endast ett kvartal) Årlig statistik från bostadsmarknadsenkäten Boverket sammanställer varje år en rapport om kommunernas kostnader för bostadsanpassningsbidraget. Den senaste rapporten är ”Bostadsanpassningsbidragen 2013” (Rapport 2014:21). Kommunerna har i en enkät som ligger till grund för rapporten bland annat besvarat frågan i vilket skede i ärendehandläggningen ett skriftligt beslut fattas om 41 bostadsanpassningsbidrag. Enligt Boverket är frågan om i vilket skede en kommun fattar ett skriftligt beslut fortfarande en av de viktigaste problemställningarna relaterat till rättssäkerheten för den enskilde. Detta på grund av att beslutshanteringen kan ha en avgörande betydelse för hur rollfördelningen i ett ärende om bostadsanpassningsbidrag kommer att hanteras. I förra årets uppföljning uppmärksammade Boverket att ett fåtal kommuner ändrat sin beslutsordning och det var verkets förhoppning att det var en start i positiv riktning. För att följa upp denna förändring och för att få en mer exakt bild av när kommunerna fattar beslut i ett ärende har i enkäten för 2013 tillförts en följdfråga. Årets siffror visar emellertid på en förskjutning av resultat, se diagram nedan. På grund av olika orsaker, bland annat komplexiteten i frågeställningen och att svaren har varit svårtolkade, har den nya frågan inte lett till den förfining av statistiken som förväntades. Boverket har därför beslutat att återgå till tidigare frågeställning, vilket innebär att följdfrågan slopas. Diagram 1. I vilket skede i ärendehandläggningen fattas ett skriftligt beslut om bostadsanpassningsbidrag Vid en första anblick kan resultaten för år 2013 framstå som om att det skett en avsevärd försämring. Det är aldrig tillfredställande när utvecklingen går åt fel håll men eftersom enkäten tillförts en följdfråga vilket sannolikt har påverkat resultatet kan några säkra slutsatser inte dras av diagrammet detta år. Överklaganden av kommunala beslut om bostadsanpassningsbidrag Som en del i rapporten redovisar Boverket statistik om överklagade ärenden om bostadsanpassningsbidraget. Under åren 2005–2012 överklagades mellan 380 och 441 beslut per år till förvaltningsrätten. 42 Under 2013 överklagades 425 beslut. Av dessa ledde cirka 15 procent till en ändring i förvaltningsrätten. Diagram 2. Ändringsprocent i förvaltningsrätten av beslut om bostadsanpassningsbidrag 25 20 15 % 10 5 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Trenden är alltså fortsatt stabil när det gäller ändring av kommunernas överklagade beslut. Kortfattad analys Boverket konstaterade redan 2013 i en underökning av kommunernas handläggning att det skiljer sig åt mellan hur kommunerna formellt hanterar bostadsanpassningsbidraget. Årets undersökning av kommunernas webbplatser ger också signaler om olikheter i den formella hanteringen. Allmänt sett gäller att handläggningen av ett ärende om bostadsanpassningsbidrag innehåller flera delmoment och är en relativt komplex kedja av händelser. Ett ärende om bostadsanpassningsbidrag utgör myndighetsutövning i förvaltningslagens mening och handläggningen förutsätter därför kunskaper om myndighetsutövning och ärendehandläggning, kunskaper om förvaltningslagens bestämmelser, samt kunskaper för att kunna göra tekniska bedömningar och bedömningar av medicinska intyg. Delmålet är ett kunskapsmål, vilket därför innebär att förändringar och resultat tar tid. Boverket förväntar sig inte att redan nu kunna se några större förändringar av kommunernas hantering av bidraget. Det är dock fortfarande Boverkets uppfattning att mycket går att åtgärda genom att kommunerna arbetar om och skärper sina rutiner. Boverket inser att gjorda insatser inte varit tillräckliga och att det behövs ytterligare informations- och utbildningsinsatser samt fortsatt arbete med webbhandboken och dess olika möjligheter att snabbt sprida information. Samtidigt bör nämnas att de olikheter och brister i den formella hanteringen som Boverket har noterat inte bara handlar om kunskapsbrister om bostadsanpassningsbidraget utan även brister i allmänna kunskaper om ärende- 43 handläggning och myndighetsutövning där kommunerna själva har ett ansvar för att informera och utbilda sin personal. För att följa upp den tidigare undersökningen om kommunernas hantering av bostadsanpassningsbidraget som genomfördes 2012 planerar Boverket, under hösten 2015, att genomföra en ny granskning av kommunernas formella hantering av bostadsanpassningsbidraget. Om Boverkets förslag till en helt ny lag om bostadsanpassningsbidrag blir verklighet kan det i detta sammanhang finnas skäl att framhålla att omfattande informationsinsatser riktade till såväl kommuner som till brukarorganisationer och fastighetsägare behövs för att få till stånd en väl fungerande bidragsgivning i kommunerna. Sådana insatser bör involvera såväl Boverket som tillsynsmyndighet, som kommunerna och SKL. Kontaktperson Lena Viberg Larsson, Enheten för styrmedel och fastighetsekonomi Box 534, 371 23 Karlskrona Telefon: 0455-35 30 00 Webbplats: www.boverket.se
© Copyright 2024