Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport
Arbeids- og inkluderingsdepartementet Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport Fremtidig oppgave- og ansvarsfordeling i utlendingsforvaltningen RAPPORT 4. november 2009 2 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport Innhold 1 SAMMENDRAG 2 INNLEDNING 11 2.1 2.2 2.3 2.4 11 12 12 13 3 4 5 6 7 BAKGRUNN FORMÅLET MED KVALITETSSIKRING MODELLER UNDER LUPEN ARBEIDSFORM BESKRIVELSE AV NÅSITUASJONEN, PLANLAGTE EFFEKTIVISERINGSTILTAK OG FØRSTELINJEPROSJEKTETS FORSLAG 14 3.1 ULIKE MÅLEPUNKTER 3.2 NÅSITUASJONEN – NOEN NØKKELTALL 3.2.1 Førstelinjen i Norge 3.2.2 Førstelinjen utenfor Norge 3.2.3 Den innledende asylsaksbehandling 3.3 EFFEKTIVISERINGSTILTAK 3.4 FØRSTELINJEPROSJEKTETS FORSLAG 3.4.1 Ny førstelinje i Norge – regionalisering av UDI 3.4.2 Ny førstelinje utenfor Norge – differensiert modell 3.4.3 Ny andrelinjetjeneste 3.4.4 Den innledende asylsaksbehandlingen – samlokaliseringsmodellen 3.5 VIDERE ARBEID MED KOSTNADS- OG GEVINSTBEREGNINGER ETTER FØRSTELINJEPROSJEKTET 14 15 15 16 17 17 18 18 20 22 22 23 OPPDATERTE KOSTNADS- OG GEVINSTBEREGNINGER 24 4.1.1 Driftskostnader pr. årsverk 4.1.2 Etableringskostnader – ny førstelinje i Norge 4.1.3 Antatte innsparinger og gevinster i politiet som følge av ny førstelinjetjeneste 4.2 GEVINSTBEREGNINGER 4.3 BEREGNET BEMANNINGSBEHOV I FØRSTELINJEN I NORGE 4.4 SAMLET KOSTNADSBILDE – NY FØRSTELINJE I NORGE 4.5 NY FØRSTELINJE I UTLANDET – DIFFERENSIERT MODELL 24 24 NÆRMERE DRØFTING AV EFFEKTER, KOSTNADER OG PREMISSER 31 5.1 CASE-STUDIER – GJENNOMGANG AT TO SAKSTYPER 5.1.1 Bosettingssaker (BOS-saker) 5.1.2 Familieinnvandringssaker – FAM-saker 5.1.3 Oppsummering 5.2 EKSEMPEL – SAKER FRA THAILAND 5.3 ETABLERINGSKOSTNADENE 5.4 FRIGJORTE RESSURSER I DAGENS FØRSTELINJE VIL STYRKE POLITIET 5.5 SPØRSMÅLET OM ANTALL REGIONKONTORER 5.6 SAKER SOM KOMMER FRA UTENRIKSSTASJONER UTEN VEDTAKSMYNDIGHET I 31 31 33 35 36 37 38 38 OPPHOLDSSAKER 39 OPPSUMMERING 40 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 40 42 42 42 43 R6670 25 25 28 28 29 VURDERING AV MÅLOPPNÅELSE PÅVISTE EFFEKTER OG GEVINSTER – REALISTISKE OG TILFREDSSTILLENDE DOKUMENTERT? ALLE RELEVANTE EFFEKTER OG KONSEKVENSER BESKREVET? RISIKO FOR AT FORUTSETNINGENE IKKE INNTREFFER BUDSJETTMESSIG INNDEKNING AV REFORMEN 3 7 NOEN ANBEFALINGER 45 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 45 45 45 45 45 Vedlegg 4 PROSJEKTORGANISASJON TIL FORBEREDELSE AV REFORMEN GRADVIS IMPLEMENTERING TA HØYDE FOR FORTSATT MANUELL BEHANDLING AV SØKNADER GI UTENRIKSSTASJONENE TILSTREKKELIG BEMANNING VURDER Å LA REGIONKONTORENE DELE PÅ DAGENS ANDRELINJE-OPPGAVER Dokumentliste Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport Forord På oppdrag fra AID har AGENDA gjennomført en ekstern kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport om den fremtidige oppgave- og ansvarsfordelingen i utlendingsforvaltningen. AGENDAs arbeid har vært konsentrert om forslagene til ny førstelinjetjeneste i Norge og utenfor Norge. Denne rapporten oppsummerer arbeidet. Arbeidet med kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport har vært utført av Odd Helgesen og Per-Trygve Hoff i perioden september-oktober 2009. Sistnevnte har vært prosjektleder med ansvar for gjennomføring av oppdraget. Høvik, 4. november 2009 AGENDA Utredning & Utvikling AS R6670 5 6 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport 1 Sammendrag På oppdrag fra AID har AGENDA i perioden september–oktober 2009 gått gjennom førstelinjeprosjektets anbefalinger og anslåtte gevinster knyttet til en omorganisering av førstelinjen i utlendingsforvaltningen. En selvstendig, alternativ beregning av virkning og konsekvenser av førstelinjeprosjektets anbefalinger ligger utenfor oppdragets mandat og mulighetsrom. Et tverretatlig beregningsutvalg er høsten 2009 satt ned for å se nærmere på budsjettmessige konsekvenser av forslagene. Førstelinjeprosjektets rapport ble lagt frem i april 2009 og involverte etater har senere supplert rapporten med nyere data og beregninger. UDI, POD og UD har i høst stilt nøkkelressurser og ytterligere informasjon tilgjengelig for AGENDA, og gjennom fire workshops sett nærmere på dagens og mulig fremtidig saksflyt innenfor områdene bosettingssaker og familieinnvandringssaker. Førstelinjeprosjektet har etter AGENDAs oppfatning gjort et solid arbeid innenfor en begrenset tidsramme. Prosjektets anbefalinger er godt underbygget. Beregnede gevinster og anslått fremtidig ressursbehov, slik disse kommer frem i rapporten og i senere brev til AID fra POD, UD og UDI, synes i grove trekk bekreftet. AGENDA mener at det har blitt sannsynliggjort at en samlet ledelse og styring av utlendingsforvaltningen i Norge vil gi raskere saksbehandling og bedre brukerservice, og redusere det samlede ressursbehovet for saksbehandlingen. Samfunnsøkonomisk ligger den største gevinsten ved førstelinjeprosjektets forslag trolig i reduksjonen av samlet saksbehandlingstid. Mange arbeidssøkere vil komme raskere i arbeid i Norge og usikkerhet og ventetid vil reduseres for søkere, pårørende og arbeidsgivere. En tallfesting av denne gevinsten for samfunnet krever data om søkernes historikk, lønnsplassering og – utvikling i Norge, som p.t. ikke er tilgjengelig. UDIs, UDs og politiets oppgaver med arbeids- og oppholdstillatelser og statsborgerskap krevde i 2008 om lag 895 årsverk fordelt med ca. 300 årsverk i UDI, 408 årsverk i politiets førstelinje og 187 årsverk ved utenriksstasjonene. Årsverkene ved utenriksstasjonene bestod av 36 utsendte medarbeidere fra Norge. De øvrige stillingene ved utenriksstasjonene var besatt av lokalt tilsatte. Vi har i denne rapporten vist at det uavhengig av førstelinjeprosjektets forslag vil bli gjennomført tiltak som har stor betydning for de nåværende etatenes ressursbruk med sakene nevnt ovenfor. Innføring av EFFEKT-programmet og regelverksendringer er viktige i denne sammenheng. Det finnes ikke helt sikre tall for hva som vil være ressursbehovet dersom disse tiltakene gjennomføres. Tallmateriale som vi har hatt tilgang til tyder på at ressursbehovet for denne type saker vil ligge i størrelsesorden 680 – 700 årsverk dersom de nevnte tiltakene gjennomføres. Den største effekten vil komme innenfor politiets førstelinje hvor UDI har anslått at bemanningsbehovet vil bli redusert med omlag150 årsverk. Eventuell innføring av EFFEKT-programmet vil også påvirke ressursbehovet ved utenriksstasjonene. Førstelinjeprosjektet vil redusere ressursbehovet ytterligere til om lag 600 årsverk. Disse fordeler seg med om lag 225 årsverk sentralt i UDI (andrelinjen), 195 årsverk i førstelinjen og med 170 – 180 årsverk ved utenriksstasjonene. Ressursanslagene for utenriksstasjonene er noe avhengig av hvilke effekter som oppnås som følge av EFFEKT-programmet. I anslaget ovenfor har vi tatt hensyn til at de 10 største stasjonene skal tilføres 10 nye årsverk. Ressursanslagene over innebærer at dersom UDI overtar hele førstelinjen i Norge før EFFEKT er fullt implementert, vil UDI måtte bygge opp en førstelinje med betydelig flere ressurser enn om UDI overtar førstelinjen etter som EFFEKT rulles ut. Også etter R6670 7 utrullingen av EFFEKT, vil UDI kunne ha behov for å rekruttere flere ressurser til førstelinjen enn direktoratet får tilført fra politiet. Forventet reduksjon i behovet for bemanning i UDIs andrelinje vil kunne kompensere for dette, dersom UDI gradvis overtar førstelinjens oppgaver fra politiet. Mens politiet anslagsvis bruker 408 årsverk på førstelinjeoppgavene i dag, ser de seg kun i stand til å frigjøre 137 årsverk til UDI i forbindelse med overføringen av oppgavene. Begrunnelsen synes dels politisk begrunnet, dels praktisk. Ved en gradvis overføring av førstelinjeoppgavene til UDI, der de minste distriktene får lengre tid på seg til omstilling, bør det etter AGENDAs mening være mulig å overføre flere årsverk (stillingshjemler – ikke nødvendigvis fysiske personer) fra politiet til UDI, dersom det er politisk ønske om dette. Etter samtaler med politiet, Politidirektoratet og Justisdepartementet, har AGENDA blitt overbevist om at årsverkene som eventuelt blir igjen i politiet, vil nyttes til å styrke politiets øvrige oppgaver. Ingen ressurser vil forbli uvirksomme etter at oppgavene er overført fra politiet. Samfunnsøkonomisk er ressursene ikke tapt. I en situasjon hvor det samtidig er politisk vilje til å styrke politiet, bør det kunne finnes rom for en budsjettmessig justering av UDIs budsjetter som kompenserer UDI for de førstelinjeressursene som eventuelt blir igjen i politiet til styrking av politiets øvrige oppgaveløsing. Førstelinjeprosjektet foreslår en overføring av vedtaksmyndighet til 10 større utenriksstasjoner og en styrking av disse med en ny utsendt medarbeider pr. stasjon. AGENDA mener at det er sannsynliggjort at overføring av vedtaksmyndighet til utenriksstasjonene innebærer at sakene kan behandles med lavere tidsbruk pr. sak enn det som er tilfellet i dagens løsning. Det er likevel fortsatt stor usikkerhet på om løsningen alt i alt vil være kostnadsbesparende, fordi årsverkene ved utenriksstasjonene er om lag tre ganger så kostbare som årsverkene i UDI. På en annen side viser både førstelinjeprosjektet og våre undersøkelser at det er flere andre, tungtveiende hensyn som taler for at forslaget med differensiert modell for ny førstelinje i utlandet bør innføres. Bedre service, raskere behandling, bedre omdømme for utlendingsforvaltningen i utlandet og økt samfunnsnytte ved at arbeidssøkere kommer raskere i arbeid, er viktige momenter i denne sammenhengen. Ressursanslag viser at behovet for bemanning i andrelinjen reduseres med ca. 74 årsverk, til ca. 226 årsverk når EFFEKT og førstelinjens anbefalinger er implementert. Vår gjennomgang tyder på at førstelinjen vil kunne håndtere en større andel saker enn førstelinjeprosjektet har antatt og med en noe lavere ressursbruk pr. sak. Dette kan redusere bemanningsbehovet i andrelinjen ytterligere og åpner for at flere UDIressurser kan overføres fra andre- til førstelinje. Det kan også åpne for en ny vurdering av den nye andrelinjens oppgaver og plassering. I motsatt retning virker et større antall førstelinjekontorer. I dag fanges svingninger i søkermengden opp av en sentral ”silo”, der søknadene kan bli liggende i månedsvis før de ferdigbehandles. I den nye modellen vil en rekke førstelinjekontorer håndtere de fleste søknadene frem til vedtak. Så lenge søknadene også lokalt vil komme puljevis, vil lokale siloer ikke være til å unngå. Små siloer gir mindre mulighet til å jevne ut behandlingstiden for søknader, og de lokale kontorene vil derfor kunne oppleve betydelige svingninger i behandlingstid om de ikke bemannes etter toppene. Alternativt må saker i perioder sendes videre til andrelinjen eller andre regionkontorer, men da nærmer man seg igjen dagens modell. Tilsvarende vil regionkontorene oftere kunne oppleve perioder med svak utnyttelse av ressursene. I tillegg vil det være vanskeligere å bygge opp høy og bred kompetanse på mange kontorer. Samlet gir 8 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport dette økte kostnader, effektivitetstap og redusert servicenivå – hvis antall kontorer blir for høyt. AGENDA anbefaler derfor ikke å øke antall regionkontorer utover førstelinjeprosjektets anbefalinger. Rask saksbehandlingstid er viktigere for søkerne – og for samfunnet – enn nærhet til søknadskontoret. En god modell kan være åtte større og profesjonelle regionkontorer, supplert med fire–seks mottakssteder som betjenes av ambulerende personale et mindre antall dager i måneden (annenhver uke, en uke i måneden, ...) En viktig premiss for førstelinjeprosjektets anbefalinger er innføringen av nye teknologiske løsninger gjennom EFFEKT-programmet. Økt delegering av vedtaksmyndighet til førstelinjen i Norge og utlandet forutsetter at nye løsninger er på plass – og innføringen av nye saksbehandlersystemer antas å kunne frigjøre ressurser innen området. Når det samtidig er behov for å bygge opp bemanningen i den nye førstelinjen, er det viktig at tiltakene koordineres for å unngå unødvendig overrekruttering. Det er knyttet usikkerhet til hvor raskt IKT-løsningene blir implementert – og om alle forslag blir implementert. Erfaringen fra liknende prosjekter taler for at man skal bygge inn gode sikkerhetsmarginer når det gjelder tidspunktene for når forventede gevinster kan realiseres. Enkle nettløsninger og klare insentiver for søkere for å legge inn sine søknader pr. nett (som raskere søknadsbehandling av nettbaserte søknader), vil kunne avlaste dagens manuelle registreringsrutiner i forvaltningen. Vår drøfting med saksbehandlere og ledere i utlendingsforvaltningen gir likevel grunn til å se nærmere på EFFEKT-prosjektets forutsetninger om hvor stor andel av søknadsbehandlingen som kan forventes kanalisert via nettet. Mange søkere vil fortsatt mangle datakompetanse og vil kreve støtte og veiledning for å kunne registrere og oversende sine søknader elektronisk. En annen viktig premiss er forventet reduksjon i antall søknader som skal behandles, grunnet regelverksendringer. Dette vil kunne frigjøre eksisterende ressurser til den nye førstelinjen i Norge og på utenriksstasjonene. Førstelinjeprosjektet har drøftet dette grundig. Etter AGENDAs mening har førstelinjeprosjektet sannsynliggjort en klar positiv nytteverdi av foreslåtte omlegginger. Usikkerhetene knyttet til ressursanslagene og effektene fra parallelle tiltak kan likevel best kontrolleres gjennom en gradvis utrulling av førstelinjeprosjektets anbefalinger, der det bygges inn løpende erfaring med hensyn til det faktiske ressursbehovet og innsparingspotensialet knyttet til omleggingen av roller, ansvar, systemer og prosesser. Vi foreslår ikke isolerte ”pilotprosjekter”, men at det tas en samlet beslutning om ”virksomhetsoverdragelse”. Så vidt vi kjenner til vil reglene om virksomhetsoverdragelse være gjeldende uavhengig om overføringen skjer gradvis eller en bloc. Det bør etableres et eget prosjekt (eller program med prosjekter) for dette. AGENDA foreslår at man begynner med de største kontorene, der eksisterende personale i stor grad kan flyttes over fra eksisterende stillinger i politiet eller i UDI. Disse første, store kontorene vil kunne omfatte alle de 137 årsverkene POD mener vil kunne overføres. Utrullingen må koordineres med EFFEKT. I forbindelse med planleggingen og implementeringen av regionmodellen, er det viktig at politiets mulighet til saksinnsyn og kontroll ivaretas. Førstelinjeprosjektet pekte på at lov- og regelendringer kan bli nødvendig. Det er ikke tatt ytterligere initiativ for å utrede eller forberede dette, så langt vi har brakt i erfaring. Det må også planlegges rutiner og sikres ressurser til fortsatt god samhandling mellom politiet og UDI hva R6670 9 gjelder politiets kontrolloppgaver og oppgavene med utlendingssaker som skal følges opp av politiet. 10 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport 2 Innledning 2.1 Bakgrunn Regjeringen fremmet våren 2007 St.prp. nr. 56 (2006-2007), Tilleggsbevilgning til utlendingsforvaltningen. I stortingsproposisjonen varslet regjeringen at den ville sette i gang ”en bred gjennomgang av saksflyten på utlendingsfeltet” og understreket at ”hensikten med en slik gjennomgang er å analysere og avdekke mulige områder for en mer effektiv oppgaveløsning, produktivitetsgevinster og bedre brukerservice, samtidig med en tilfredsstillende kvalitet”. Høsten 2007 ble SVARprosjektet etablert og gitt i mandat å foreta en bred gjennomgang av saksflyten på hele utlendingsfeltet. SVAR-prosjektet besto av representanter fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), Justis- og politidepartementet (JD) og Utenriksdepartementet (UD) - og med deltakelse fra underliggende etater. I mars 2008 fremla forprosjektet sin sluttrapport. Rapporten dannet et beslutningsgrunnlag for å kunne effektivisere ressursbruken, redusere saksbehandlingstiden og bedre servicen samtidig som en tilfredsstillende kvalitet opprettholdes. I rapporten ble det understreket at hovedprinsipper for den fremtidige organiseringen av førstelinjen i utlendingsforvaltningen og fordelingen av oppgaver mellom første- og andrelinjen måtte avklares før man tok stilling til de øvrige forslagene i SVAR-rapporten. På bakgrunn av SVAR-rapporten ble det nedsatt en arbeidsgruppe bestående av representanter fra AID, JD og UD som har fremlagt rapporten ”Hovedprinsipper for organisering av førstelinjen og arbeidsdelingen med andrelinjen i utlendingsforvaltningen”. Målet med rapporten var å gi en helhetlig fremstilling av valgmulighetene på overordnet nivå for organiseringen av førstelinjen og arbeidsdelingen med andrelinjen. Regjeringen ga i juni 2008 sin tilslutning til hovedprinsippene i rapporten. Det ble videre besluttet at det skulle igangsettes en gjennomgang av de forvaltningsoppgavene som i dag utføres i henholdsvis politiet, Utlendingsdirektoratet (UDI) og på utenriksstasjonene. UDI fikk ansvaret for å organisere og gjennomføre arbeidet. UDI etablerte Førstelinjeprosjektet i september 2008. Rapport fra førstelinjeprosjektet forelå i april 2009. Førstelinjeprosjektet har utredet alternative organiseringer av førstelinjen i og utenfor Norge, og vurdert oppgavedelingen i den innledende fasen av asylsøknadsbehandlingen. Prosjektet hadde som oppgave bl.a. å vurdere og å foreslå hvilke av dagens oppgaver knyttet til søknadsbehandlingen som bør ligge i henholdsvis UDI, politiet og ved utenriksstasjonene. I sin rapport anbefaler prosjektet at UDI overtar de forvaltningsmessige oppgavene knyttet til søknadsbehandling av oppholdssaker (alle utlendingssaker bortsett fra asyl) som i dag utføres av politiet. Førstelinjen i Norge anbefales organisert regionalt og operert av UDI. Deler av saksbehandlingen som i dag skjer sentralt hos UDI, flyttes ut til førstelinjen og nærmere brukerne. Rapporten anbefaler videre at 10 av de store utenriksstasjoner blir styrket med kompetanse og ressurser, og tillagt utvidet vedtaksmyndighet. For den innledende asylsaksbehandlingen anbefales en samlokalisering mellom UDI og PU, der all innledende asylsaksbehandling gjøres mens søkeren befinner seg i transittmottak. Anbefalingen forutsetter at et slikt senter lar seg etablere i Oslo-området, noe det arbeides videre med å undersøke mulighetene for. I Styringsgruppens sammendrag og anbefalinger heter det at ”prosjektet foreslår at dagens ansvars- og arbeidsdeling mellom politiet og UDI i det alt vesentligste videreføres når det gjelder behandling av asylsaker”. Samtidig er det en gjennomgående premiss at samarbeidet skal baseres på at UDI har hovedansvaret for de rene R6670 11 forvaltningsoppgavene, mens politiet konsentrerer seg om oppgaver som krever politifaglig kompetanse. Som et ledd i det videre arbeid med behandling av førstelinjeprosjektets sluttrapport, har AID søkt ekstern bistand for å kvalitetssikre de anbefalte løsningene fra førstelinjeprosjektet. 2.2 Formålet med kvalitetssikring AGENDA Utredning & Utvikling er gitt i oppdrag å gjennomgå førstelinjeprosjektets rapport med vedlegg og vurdere om de foreslåtte endringene vil sikre målene om økt effektivitet, raskere saksbehandling, bedre service og tilfredsstillende kvalitet og kontroll. Vi er bedt om å vurdere: Om påviste effekter/gevinster av de foreslåtte endringene er realistiske og tilfredsstillende dokumentert Om alle relevante konsekvenser og effekter er beskrevet og vurdert. Risikoen for at forutsetningene for anbefalingene ikke inntreffer, herunder betydningen av svingninger i saksmengde og antall førstelinjekontorer For departementet har det i særlig grad vært viktig å kvalitetssikre anslagene om de budsjettmessige konsekvenser som følger av reformen for de sentrale aktørene: UDI, politiet og utenriksstasjonene. 2.3 Modeller under lupen I figuren nedenfor gis det et overordnet bilde av hvilke modeller som skal kvalitetssikres, og hvilke vurderinger som skal foretas i tilknytning til de ulike modellene. Oppdraget – overordnet bilde Dagens løsning Førstelinjen i Norge for oppholdssaker Regionalisering av UDI Førstelinjen utenfor Norge Differensiert modell Innledende asylsaksbehandling Samlokaliseringsmodellen Andrelinjetjenesten i Norge Sentralisering og spesialisering Figur 2-1 12 Foreslått modell Vurdering av forslagene mht: Måloppnåelse Effekter/ gevinster dokumentert Alle konsekvenser beskrevet Risikovurdering Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport Det er forslagene om reorganisering av førstelinjen i Norge og førstelinjen utenfor Norge som fører til de største endringene sammenliknet med dagens løsning. Aktuelle endringer innenfor arbeidet med den innledende asylbehandlingen er av mindre omfang. Det samme gjelder forslagene som berører andrelinjetjenesten i Norge. Ut fra denne erkjennelsen har vi i samråd med oppdragsgiver funnet det hensiktsmessig å bruke mest tid på kvalitetssikring av forslagene om endret førstelinjetjeneste i og utenfor Norge. 2.4 Arbeidsform Kvalitetssikringen er gjennomført ved hjelp av intervjuer og møter med en rekke ledere og nøkkelpersoner for de berørte partene, dokumentstudier og workshops. Vi har hatt møter med: Ekspedisjonssjef Thor Arne Aass, AID Direktør Ida Børresen, assisterende direktør Frode Forfang, assisterende avdelingsdirektør Christine Wilberg Poulsson, avdelingsdirektør Astrid Aksnessæther og Stephan Mo, UDI Førstelinjeprosjektets sekretariat ved Elisabeth Tombre Neergaard (nå AID), Wendel Gro Ekeli (UDI), Liv Toril Berg (UDI) samt Marit Bjørsnøs (AID) Arne Rolland og Stephan Mo, Effektprogrammet i UDI Avdelingsdirektør Astrid Aksnessæther, økonomidirektør Andreas Seierstad, rådgiver Barbara Holme og administrasjonssjef (OPA) Kristin Klaseie, UDI Avdelingsdirektør Trond Egil With, politiinspektør Johannes Aune og seniorrådgiver Robert Lalla, POD Ekspedisjonssjef Karen Alette Melander og avdelingsdirektør Grete Kleivan, JD Ekspedisjonssjef Anniken Ramberg Krutnes, rådgiver Hege Sofie Østerud og rådgiver Thomas H. Leganger Bronder, UD Rådgiver Christian Groseth, UD Som et ledd i arbeidet med å kvalitetssikre gevinstene ved innføring av ny førstelinjetjeneste både i og utenfor Norge, er det gjennomført fire arbeidssamlinger. Her så man nærmere på to utvalgte sakstyper, henholdsvis bosettingssøknader og familieinnvandring, med tanke på å identifisere konsekvenser og etterprøve hvilke besparelser som kan oppnås dersom førstelinjeprosjektets anbefalinger blir gjennomført. Innenfor den tidsrammen som vi har hatt til rådighet, har det ikke vært mulig å foreta faktiske studier av ressursbruk og saksbehandlingstid i dag. Anslagene er derfor basert på kvalitative vurderinger fra ressurspersoner som kjenner sakene fra nært hold. Etter vår vurdering har arbeidet med gjennomgang av de to nevnte sakstypene gitt verdifull tilleggskunnskap for vårt arbeid med kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets forslag. Deltakere på samlingene var: Johannes Aune og Robert Lalla, POD Lene Katrine Kolberg og Britha J. R. Røkenes, Oslo politidistrikt Liv Toril Berg, Majken Thorsager, Brita Arntzen og Eirik Trengereid, UDI R6670 13 Thomas Bronder, UD Vi har i tillegg hatt tilgang til en lang rekke dokumenter fra både UDI, POD og utenriksstasjonene med relevans for oppdraget. (Se vedlegg 1.) 3 Beskrivelse av nåsituasjonen, planlagte effektiviseringstiltak og førstelinjeprosjektets forslag 3.1 Ulike målepunkter Som et bakteppe for vårt kvalitetssikringsarbeid har vi funnet det hensiktsmessig å gi en kort omtale av: Oppgave- og ansvarsfordeling i utlendingsforvaltningen i dag. Nåsituasjonen. Effektiviseringstiltak som planlegges gjennomført uavhengig av om førstelinjeprosjektets forslag iverksettes. Sammen med nåsituasjonen vil dette utgjøre 0-alternativet. Parallelt med en eventuell gjennomføring av førstelinjeprosjektets reformforslag er det planlagt andre tiltak som vil effektivisere oppgaveløsningen i utlendingsforvaltningen. Flere av tiltakene vil ha stor betydning for utlendingsforvaltningen, særlig med tanke på effektivitet i oppgaveløsningen, saksforløp og service for brukerne. Enkelte tiltak og forventede effekter av disse er også lagt til grunn for førstelinjeprosjektets anbefalinger. Etter presentasjon av førstelinjeprosjektets reformforslag, vil vi derfor kort gjøre rede for disse tiltakene. De viktigste tiltakene er: EFFEKT-programmet Innføring av biometri og oppholdskort Endringer som følge av UTSYS Regelverksendringer Førstelinjeprosjektets forslag slik det er beskrevet i prosjektgruppens sluttrapport. Førstelinjeprosjektets forslag er fyldig presentert i sluttrapport av 17.4.2009. Vi gir under en kortfattet beskrivelse av disse. Vi har lagt vekt på å beskrive endringsforslag med relevans for kvalitetssikringsarbeidet. Når oppdraget er å vurdere virkningene av førstelinjeprosjektets forslag, må vi søke å isolere virkningene som kan tilskrives førstelinjeprosjektets forslag og virkningene som blir et resultat av tiltakene nevnt ovenfor. Dette stiller oss overfor noen metodiske utfordringer, bl.a. fordi det fortsatt er usikkerhet med hensyn til når de nevnte effektiviseringstiltakene vil bli gjennomført og fordi noen av resultatene som oppnås både kan tilskrives ny førstelinje og tiltak som uansett vil bli iverksatt. Skissemessig kan dette fremstilles slik som vist i figur 3-1 nedenfor. 14 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport Analysemodell Effekter av ny førstelinje Effekter av planlagt effektivisering Nåsituasjonen Alternativ 1 0- alternativ Ny førstelinje i kombinasjon med 0alternativet Dagens løsning, inkl. gjennomføring av planlagte effektiviseringstiltak Figur 3-1Sammenhengene mellom dagens løsning, 0-alternativ og alternativ 1 (ny førstelinje) 3.2 Nåsituasjonen – noen nøkkeltall Førstelinjeprosjektets rapport har følgende tall om ressursinnsatsen i førstelinjen i Norge, førstelinjen i utlandet og UDIs ressursbruk til oppholdssaker i 2008. Tabell 3-1 Ressursbruk i 2008 - førstelinjetjenesten i Norge og i utlandet samt ressursbruk i UDI. Kilde: Førstelinjeprosjektet Årsverk Mill. kr Førstelinjene i Norge - politiet 408 269 Førstelinjen i utlandet 1871 180 UDI 300 198 3.2.1 Førstelinjen i Norge Mottak og saksforberedelse av alle oppholdssaker som fremmes i Norge, er i dag lagt til politiet. Hvorvidt politiet også treffer vedtak i sakene, er avhengig av sakstype. Politiets vedtakskompetanse er slik som vist i tabellen nedenfor. 1 36 utsendte medarbeidere og 151 lokale R6670 15 Tabell 3-2 Sakstypegruppe Presisering av politiets vedtakskompetanse Arbeidssaker Politiet kan innvilge i noen saker EØS-saker Politiet kan innvilge i kurante saker Utdanningssaker Politiet kan innvilge i noen saker Familieinnvandringssaker Politiet kan innvilge i noen saker Visumsaker Politiet kan innvilge i noen kurante saker om forlengelse av visum/gi en ny innreisetillatelse Bosettingssaker Politiet kan innvilge i noen saker Reisedokumentsaker Politiet kan innvilge i enkelte saker Utvisningssaker Har ikke vedtakskompetanse, men oppretter saker Bortvisningssaker Politiet fatter vedtak i kurante saker Statsborgersaker Har ikke vedtakskompetanse Dette innbærer at enkelte saker sluttføres i førstelinjen, mens andre saker sluttføres i andrelinjen. Videre innebærer dette at politiet i tillegg til å avgjøre søknadene der de selv har vedtakskompetanse, forbereder et stort antall saker der UDI skal fatte vedtak. I 2008 ble i overkant av 51 600 saker sendt fra politiet til UDI for behandling. Oppgaven med å ivareta politiets førstelinjetjeneste er lagt til om lag 250 enheter. Det er ulikheter mellom politidistriktene med hensyn til hvordan oppgavene i førstelinjen er organisert. Noen politidistrikter har sentralisert arbeidet til én enhet, mens man i andre distrikter har en svært desentral behandling av oppholdssakene. Resultatet har blitt at det er store variasjoner i kompetanse, kapasitet og saksmengde mellom enhetene. Kartlegging foretatt i forbindelse med gjennomføring av førstelinjeprosjektet, viste at politiet i dag bruker 408 årsverk på oppgavene beskrevet ovenfor. 3.2.2 Førstelinjen utenfor Norge Alle utenriksstasjonene har vedtakskompetanse til å innvilge og å avslå søknader om visum. Videre har 16 stasjoner myndighet til å innvilge spesialistarbeidstillatelse, men denne muligheten er ifølge førstelinjeprosjektet lite brukt. Pr. i dag er det om lag 70 utenriksstasjoner som behandler søknader på utlendingsfeltet. Når man holder visumsakene utenfor, mottar utenriksstasjonene flest søknader innenfor sakstypene familieinnvandring, arbeid og studier. Utenriksstasjonene mottar og forbereder sakene på vegne av UDI, som har vedtaksmyndighet. For de sakstypene som er nevnt ovenfor, ble det i 2008 oversendt om lag 18 000 saker til UDI fra utenriksstasjonene. I tillegg ble det oversendt om lag 4 000 visumsaker fra utenriksstasjoner som primært gjelder saker der det er tvil om utfallet. Hovedtyngden av de oppholdssakene som er nevnt ovenfor, kommer fra 10 utenriksstasjoner. I 2008 utgjorde disse sakene om lag 46 % av samlet saksmengde (8 324 saker av samlet saksmengde på om lag 18 000 saker). 16 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport UD oppgir at utenriksstasjonene brukte 187 årsverk på utlendingsfeltet i 2007, hvorav 36 årsverk var utsendte (”autoriserte”) medarbeidere og 151var lokalt ansatte. Kostnadene var anslått til 180 mill. kroner. Det er store variasjoner i ressursbruken mellom stasjonene. Vi har ikke tall for hvordan kostnadene fordeler seg mellom visumsøknader og de andre sakstypene på utlendingsfeltet. 3.2.3 Den innledende asylsaksbehandling I asylsaker er førstelinjen delt mellom UDI og politiet ved Politiets utlendingsenhet (PU). PU foretar ankomstregistreringen og UDI asylintervjuet. Førstelinjeprosjektet skriver i sin sluttrapport at det er til dels overlappende arbeidsprosesser og dobbeltarbeid mellom PU og UDI i identitetsarbeidet, for eksempel ved at mange identitetsspørsmål som blir stilt under registreringen, gjentas av UDI under asylintervjuet. En av utfordringene i dagens organisering oppgis å være at PU og UDI er underlagt ulike styringsregimer og parametere for resultatoppfølging. Det er derfor ikke én aktør som kan styre og prioritere saksgangen fra ankomst til retur eller bosetting. 3.3 Effektiviseringstiltak Parallelt med innføring av førstelinjeprosjektets forslag vil utlendingsforvaltningen i de nærmeste årene iverksette en rekke tiltak av betydning for effektivitet i oppgaveløsning, kvalitet og brukerservice. En kort omtale av de viktigste tiltakene følger nedenfor. EFFEKT-programmet EFFEKT-programmet er et fagsystem til støtte både for søkere, saksbehandlere og samarbeidspartnere innenfor utlendingsfeltet. EFFEKT-programmet vil gjøre det mulig å: Digitalisere dokumenter og eliminere papirdokumenter og arkiver Samhandle elektronisk på tvers av instansene i utlendingsforvaltningen Samhandle med søkere og samarbeidspartnere elektronisk Verifisere informasjon fra andre offentlige samarbeidspartnere elektronisk Delvis eller helt å automatisere saksbehandlingen for deler av saksporteføljen. Det er antatt at EFFEKT-programmet vil bety en vesentlig forbedring av servicenivået overfor søkere, næringsliv og andre som benytter utlendingsforvaltningens tjenester. Samtidig vil forvaltningen2 nyte godt av en kostnadseffektivisering, bedre ressursutnyttelse og bedre arbeidsmiljø ved bortfall av mange trivielle oppgaver samt mer velfungerende IKT-støtte. Det er satt som mål at saksbehandlingstiden skal kunne reduseres med 50 % innen 1.1.2016, og saksbehandlingskostnaden skal reduseres med 50 innen samme tidspunkt. Den gjennomførte samfunnsøkonomiske analysen av programmet viser at EFFEKT er et program med stor lønnsomhet 3. Målt mot dagens situasjon vil det valgte konseptalternativet kunne gi en årlig innsparing på 191 mill. kroner – ved full effekt. I tillegg kommer samfunnsnytten, som er estimert til 410 mill. kroner pr. år og kvalitative gevinster som ikke lar seg estimere i kroner og øre, jf. avsnitt 4.2. UD opplyser at departementet ennå ikke er en del av eDok-løsningen, og det er ennå ikke formelt besluttet at utenriksstasjonene vil benytte den nye løsningen. Dette vil 2 Kilde: Styringsdokument for EFFEKT-programmet, datert 1.7.2009 3 Kilde: Samfunnsøkonomisk analyse av EFFEKT. Rapport av 1.7.2009 R6670 17 være en forutsetning for å gå over til en ny løsning som egner seg bedre enn den forrige løsningen i Norvis. Innføring av biometri og oppholdskort. Det er installert biometrikiosker ved alle utenriksstasjonene. Mange stasjoner er allerede i gang med å bruke kioskene til opptak av foto. Det som gjenstår er utrulling av VIS og oppstart av fingeravtrykk. Videre skal det innføres en ny ordning med oppholdskort for EØS-borgere. For familiemedlemmer til EØS-borgere som er tredjelandsborgere, skal det innføres en obligatorisk ordning med søknad og utskriving av oppholdskort. I tillegg skal dagens oppholdsetiketter erstattes av Schengen-oppholdskort. Effektene av disse tiltakene er ikke klarlagt, men er etter det vi forstår vil ikke innsparingseffektene være særlig store. Endringer som følge av UTSYS Dette er et elektronisk fagsystem under utvikling hvor alle systemene skal samordnes i ett, som kommuniserer med Utlendingsdatabasen (UDB). UTSYS er under utvikling, og det foreligger ikke noen beregninger av hvilke effekter som kan nås. Regelverksendringer Viktige endringer er: Bortfall av overgangsordningen for EØS-tillatelser for de åtte landene som ble medlem i 2004, påvirker antall søknader. Opprettelse av registreringsordning for EØS-borgere, som er lagt til politiet. Førstegangsoppholdstillatelse foreslås utvidet for flere saker fra ett til tre år. Dette reduserer antall fornyelsessaker. 3.4 Førstelinjeprosjektets forslag I dette underkapitlet gis det en kort omtale av hvordan førstelinjeprosjektet beskriver og vurderer forslaget til ny førstelinje, både i og utenfor Norge. Det gis også en kort omtale av hva førstelinjeprosjektet sier om den innledende asylsaksbehandlingen. 3.4.1 Ny førstelinje i Norge – regionalisering av UDI Modellen innebærer at UDI får ansvar for behandling av alle utlendingssaker. Rent konkret dreier dette seg om: EØS-saker Arbeidssaker Familieinnvandringssaker Visumsaker Utdanningssaker Statsborgersaker Bosettingssaker Reisedokumenter Andre oppholdssaker I tillegg kommer brukerservice knyttet til oppholdssaker. Det blir etter forslaget ingen endring for utvisningssakene som følge av brudd på straffeloven. Disse vil også i fremtiden opprettes hos politiet og fremmes for UDI for vedtak. Det forutsettes at saksbehandlingen legges til nye regionkontorer underlagt UDI. Førstelinjeprosjektet anbefalte at lokaliseringsspørsmålet måtte ta utgangspunkt i saksmengde innenfor de aktuelle regionene. Det ble antydet at samlokalisering med UDIs eksisterende regionkontorer kunne vurderes, men dette ble ikke lagt inn som 18 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport noen sterk føring for lokalisering av regionkontorene. Førstelinjeprosjektet har også vært åpne for at antall førstelinjekontorer bør utvides og/eller at det i tillegg opprettes noen minimumskontorer. Dette blir omtalt senere i rapporten. Førstelinjeprosjektets vurdering av modellen Økt effektivitet – kostnadsinnsparing Førstelinjeprosjektet har vurdert de økonomiske konsekvensene for utlendingsforvaltningens driftsbudsjett og beregnet engangskostnadene knyttet til innføring av modellen. Når det gjelder driftskostnadene, har man kommet fram til de tallene som er presentert i tabell 3-3 nedenfor. I forutsetningene som er lagt til grunn for disse beregningene, er det ikke tatt hensyn til effektiviseringsgevinster som oppstår som følge av at saksbehandlingen vil foregå på færre steder, ved bruk av flere heltidsstillinger i saksbehandlingen og ved at sakene skal gjennom færre ledd i behandling av sakene. Effektiviseringsgevinsten oppstår hovedsaklig fordi oppgaver flyttes fra andrelinjen til førstelinjen. Tabell 3-3 Netto innsparing i driftskostnader – ny førstelinje i Norge Mill. kroner Årsverk Økt ressursbruk - førstelinjen 16,5 25 Redusert ressursbruk - andrelinjen 42,5 64 Netto innsparing 26,0 39 Beregningene i tabell 3-3 er basert på følgende forutsetninger: Økt ressursbruk i førstelinjen: Førstelinjen vil kunne avslutte 70 % av sakene som i dag videresendes UDI Førstelinjen blir tilført 408 årsverk, tilsvarende det politiet i dag har for å behandle nåværende oppgavemengde I tillegg kommer 36 000 nye saker som overføres fra andrelinjen Førstelinjen vil da ha behov for 25 nye årsverk for å behandle de ”nye” sakene som kommer fra andrelinjen. I denne utregningen har man tatt hensyn til at disse sakene kan være mer arbeidskrevende enn sakene som vanligvis behandles i førstelinjen. Det er forutsatt at tidsbruken er 40 % høyere pr. sak, og denne mertiden utgjør til sammen sju årsverk Ett årsverk koster kr 660 000 Ett årsverk er beregnet til 1 360 timer Enhetsprisen for et gjennomsnittsvedtak i UDI er kr 1 961 Gevinstpotensialet ved EFFEKT er ikke tatt med her. Kommer i tillegg Redusert ressursbruk i andrelinjen 36 000 saker overføres til førstelinjen Gevinsten er beregnet som et produkt av antall saker som overføres og enhetskostnad for en gjennomsnittssak i førstelinjen (71 mill. kroner/107 årsverk) Anslaget er nedjustert med 40 %, fordi disse sakene er mer arbeidskrevende pga. sin kompleksitet Innsparingen beregnet til om lag 42,5 mill. kroner/64 årsverk R6670 19 Innsparingen er antatt å skje gradvis Man forutsetter at ny førstelinje kan etableres i 2011, men at innsparingseffektene vil skje gradvis over tre år. Etableringskostnader Modellen innebærer at UDI må opprette nye regionkontorer. Det er anslått at etableringskostnadene er 60–80 000 kroner pr. årsverk/stilling. Til sammen vil dette etter førstelinjeprosjektets beregninger utgjøre 25,9–34,64 mill. kroner, avhengig av om det opprettes åtte eller 10 regionkontorer under UDI. Raskere saksbehandling Etter førstelinjeprosjektets vurdering vil innføring av regionmodellen føre til at saksbehandlingstiden reduseres. Dette har sammenheng med at langt flere saker avsluttes i førstelinjen. Dette vil begrense antall transaksjoner, antall åpninger av en og samme sak og dobbeltarbeid betydelig. Det er ikke foretatt beregninger av hvor mye saksbehandlingstiden vil bli redusert. Vi har imidlertid sett nærmere på dette ved en nærmere gjennomgang av to sakstyper. Vurderingene er foretatt ved hjelp av casestudier med prosesskartlegging i workshops om familieinnvandringssaker og bosettingssaker. Bedre brukerservice Utvalgets vurdering er at brukerservicen samlet sett vil bli bedre, selv om lengre reisevei i deler av landet isolert sett vil kunne oppfattes som dårligere service. Ulempen med lengre reisevei vil oppveies gjennom bedre veiledning, reduksjon i antall personlige oppmøter, redusert saksbehandlingstid og innføring av saksbehandlingsgarantier. Tilfredsstillende kvalitet og kontroll Utvalget argumenterer for at kvaliteten vil bli forbedret ved at førstelinjekontorene dimensjoneres til robuste fagmiljøer som kan behandle søknadene raskt og effektivt med tilfredsstillende kvalitet. Samling av vedtaksmyndighet til færre antall kontorer gir grunnlag for mer ensartet behandling og bedre kontroll. 3.4.2 Ny førstelinje utenfor Norge – differensiert modell Anbefalingen er at enkelte utenriksstasjoner gis utvidet vedtakskompetanse, slik at flere vedtak kan treffes i førstelinjen. De store forskjellene mellom utenriksstasjonene, både når det gjelder størrelse og sakstilfang, gjør at det ikke er hensiktsmessig eller kostnadseffektivt å styrke alle stasjonene som i dag har oppgaver på utlendingsfeltet. Det er derfor foreslått en differensiert modell for førstelinjen utenfor Norge. De fleste stasjonene vil, som i dag, motta og videresende AT/OT-saker (arbeids- og oppholdstillatelser) til UDI for behandling og vedtak. 10 navngitte stasjoner foreslås styrket. Styrkingen anbefales gjennomført i to trinn. I første trinn foreslås det en styrking av stasjonene i: Bangkok Islamabad Kiev Manila New Dehli Moskva 20 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport I andre trinn vil følgende stasjoner ble styrket: Addis Abeba Beijing Hanoi Murmansk Førstelinjeprosjektets vurdering av modellen Økt effektivitet – innsparing Førstelinjeprosjektet har gjennomført en beregning av hvor stor innsparingen i UDI vil kunne være, som en følge av at de 10 nevnte stasjonene får vedtaksmyndighet i arbeidssaker, studiesaker og familieinnvandringssaker. Beregnede innsparinger er slik som vist i tabell 3-4 nedenfor. Tabell 3-4 Innsparing i UDI ved overføring av vedtaksmyndighet til utenriksstasjonene i arbeidssaker, studiesaker og familieinnvandringssaker Type sak Beregning Innsparing - kroner Arbeidssaker 1299 saker x 1593 kr x 0,60 1 241 584 Studiesaker 1287 saker x 1475 kr x 0,60 1 138 995 Familieinnvandringssaker 1677 saker x 3168 kr x 0,60 3 187 642 Innsparing i UDI 5 568 221 Utgangspunktet for de beregningene som er gjort ovenfor, er: De 10 stasjonene som anbefales styrket, mottok totalt 8 340 familie-, arbeids- og studiesaker i 2008 Det antas at 4 263 av disse sakene kunne vært sluttført ved de aktuelle stasjonene, det vil si i om lag 50 % av sakene som disse stasjonene mottok 4 Dette frigjør ressurser i UDI Man har lagt beregnede kostnader pr. sak i UDI til grunn for innsparingene Innsparingene er redusert med 40 % pga. at sakene som overføres til utenrikstjenesten, antas å være mindre arbeidskrevende enn de saker som fortsatt vil bli behandlet i andrelinjen. Førstelinjeprosjektet har lagt til grunn at de stasjonene som får utvidet vedtaksmyndighet, må styrkes med én utsendt medarbeider pr. stasjon. Etter dagens kostnadsnivå vil dette utgjøre økte driftskostnader på 22 mill. kroner pr. år. Det antas at de økte kostnadene i førstelinjen i stor grad vil kunne dekkes inn ved omdisponering av midler internt i utlendingsforvaltningen, fordi oppgaver vil overføres fra andrelinje- til førstelinjetjenesten. Vi har sett nærmere på denne forutsetningen i neste kapittel. Raskere saksbehandling Etter førstelinjeprosjektets vurdering vil unødig liggetid unngås i påvente av at saken skal oversendes og få en ny saksbehandler. Raskere saksbehandling vil også kunne oppnås fordi stasjonene har lokalkunnskap både om søkergruppene og referansene samt bedre dokumentkunnskap. Saksbehandlingstiden forventes redusert med 4 Førstelinjeprosjektet antok at 30 % av familieinnvandringssakene og at 72 % av arbeidssakene og studiesakene kunne avgjøres på utenriksstasjonene. R6670 21 omtrent 50 %. Vi har ved hjelp av de omtalte workshopene sett nærmere på om dette er en rimelig antakelse. Bedre brukerservice Raskere fattede vedtak er det viktigste bidraget til bedre brukerservice. Det antas at et sterkere fagmiljø på utlendingsfeltet også vil komme brukerne til gode ved at de vil kunne få bedre veiledning om regelverket. Tilfredsstillende kvalitet og kontroll Lite omtalt i førstelinjeprosjektets rapport. 3.4.3 Ny andrelinjetjeneste Førstelinjeprosjektet gjennomførte noen beregninger av hvor mye innføringen av ny førstelinje i Norge og i utlandet (differensiert modell) alt i alt ville avlaste UDI som andrelinjetjeneste. Med utgangspunkt i disse tallene kan vi stille opp følgende oversikt. Tabell 3-5 Førstelinjeprosjektets beregning av bemanningsbehov etter innføring av ny førstelinje i Norge og i utlandet Årsverk Nåværende bemanning i UDI - oppholdsavdeling 300 Innsparing - overføring av oppgaver til ny førstelinjetjeneste i Norge -64 Innsparing – overføring av oppgaver til ny førstelinje i utlandet -10 Ny bemanning i UDI 226 I disse anslagene er det ikke tatt hensyn til innsparinger som oppstår ved innføring av EFEKT og innsparinger knyttet til regelverksendringer. Det betyr at man ikke har helt klare tall for hva som vil være bemanningsbehovet i UDI etter at ny førstelinje i Norge og i utlandet er innført. 3.4.4 Den innledende asylsaksbehandlingen – samlokaliseringsmodellen Styringsgruppen for førstelinjeprosjektet har anbefalt at den innledende saksbehandlingen skal lokaliseres tettere på asylsøkerne, det vil si i tilknytning til et ankomstsenter. Forutsetningen for en slik modell er at PU og UDI befinner seg i umiddelbar nærhet til hverandre, og at dette er sentralt i Oslo. Det jobbes videre med å utrede økonomiske og administrative konsekvenser, og med å finne egnede lokaler for et ankomstsenter. Styringsgruppen har anbefalt at det settes ned et prosjekt som ser videre på effektivisering av hele asylprosessen, herunder klage, retur og bosetting. Etter vår vurdering er forslagene knyttet til gjennomføring av samlokaliseringsmodellen kommet for kort til å skulle underkastes den samme eksterne vurdering som er tilfelle for førstelinjetjenestene i og utenfor Norge. Erfaringene fra Torshov-prosjektet5 (hurtigbehandling av Irakiske asylsøkere) viste at samlokalisering kan gi gevinster, men ikke nødvendigvis gevinster som kommer begge parter til gode6. Ulike mål og måleparametre hos to selvstendige etater kan stoppe 5 AGENDA: Evaluering av Torshov-prosjektet, 2009 6 En viktig årsak var at Norge på den tiden prosjektet pågikk ikke hadde returavtale med Irak, og at retur måtte skje på frivillig basis. 22 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport utviklingstiltak som samlet sett er gunstige. Det bør derfor også sees nærmere på mulighetene for en ytterligere samordnet styring av asylbehandlingen. 3.5 Videre arbeid med kostnads- og gevinstberegninger etter førstelinjeprosjektet I tiden etter at førstelinjeprosjektet avga sin rapport 17.4.2009, har det vært arbeidet videre med å fremskaffe et sikrere og mer detaljert datagrunnlag om kostnader og gevinster ved implementering av førstelinjeprosjektets anbefalinger. Det er også foretatt beregninger av gevinster som kan henføres til regelverksendringer, innføring av EFFEKT-programmet m.m. Dette tallmaterialet er tatt inn i neste kapittel. R6670 23 4 Oppdaterte kostnads- og gevinstberegninger I dette kapitlet omtales oppdaterte anslag fra etatene selv. AGENDAs drøfting av ressursanslag og forutsetninger kommer i kapittel 5. 4.1.1 Driftskostnader pr. årsverk For ordens skyld nevner vi at verken UDI eller POD har revurdert anslagene for gjennomsnittlig årsverkskostnader. Begge virksomhetene legger en årsverkskostnad på kr 660 000 til grunn for beregninger av budsjettmessige konsekvenser. Vi har ikke funnet grunn til å overprøve disse anslagene. Fra UD blir det oppgitt at gjennomsnittlig årsverkskostnad pr. utsendt medarbeider er 2,2 mill. kroner. En styrking av bemanningen ved de foreslåtte utenriksstasjonene vil derfor beløpe seg til 22 mill. kroner pr. år i driftsutgifter. Det er imidlertid et visst spenn i kostnadene fra land til land og knyttet til bruken av lokale og rimeligere ressurser til deler av bruker- og saksbehandlingen. 4.1.2 Etableringskostnader – ny førstelinje i Norge Førstelinjeprosjektet foreslo at det etableres sju-10 regionkontorer, og antok at etableringskostnadene pr. årsverk ville ligge fra 60–80 000 kroner pr. årsverk, basert på tidligere erfaringer. Dette ville gi en engangskostnad på 26–35 mill. kroner under forutsetning av at førstelinjen ville ha behov for 433 årsverk. I tiden etter at førstelinjeprosjektet avleverte sin sluttrapport har UDI gått mer detaljert til verks i arbeidet med å stipulere etableringskostnadene for ny førstelinje i Norge. Siden det har vært reist spørsmål om det er tilstrekkelig med sju-10 regionkontorer, er det utarbeidet kalkyler for etablering av henholdsvis 10 og 18 regionkontorer. I beregning av etableringskostnadene har man dessuten gjort et skille mellom etableringskostnader knyttet til hvert enkelt kontorsted og etableringskostnader pr. arbeidsplass. Etableringskostnadene er delt i tre grupper: Investeringskostnader Tilpasning av lokaler, og Andre etableringskostnader I tabell 4-1nedenfor gjengir vi UDIs oppdaterte forutsetninger for beregning av etableringskostnadene for ny førstelinje i Norge. Kalkylene bygger på erfaringstall som UDI har opparbeidet i forbindelse med bemanningsøkninger og fra arbeidet med etablering av IMDi. Tabell 4-1 Beregningsgrunnlag – etableringskostnader. Kroner. Type etableringskostnad Kostnader pr. arbeidsplass Kostnader pr. regionenhet Investeringskostnad Kontormøbler, utstyr Møteromsutstyr IKT-utstyr, inkl. møteromsutrustning Kantineetablering/ev. kjøkken Videokonferanseutstyr 24 40 000 2 000 20 000 2 500 150 000 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport Type etableringskostnad Kostnader pr. arbeidsplass Kostnader pr. regionenhet Tilpasning av lokaler Besøksarealer (anslag) Tilpasning av kontorer (anslag) 1 200 000 5 000 Andre etableringskostnader Etablering av datakommunikasjon/infrastruktur 500 000 Etablering av telefoniløsninger, plattform grunnsystem lisens for analoge telefoniløsninger 44 000 Telefoniløsninger, digitale systemapparat 10 000 Innkjøp av nødvendige datalisenser m.m. 10 000 SUM 89 500 4.1.3 1 894 000 Antatte innsparinger og gevinster i politiet som følge av ny førstelinjetjeneste POD har på oppdrag fra JD foretatt en vurdering av hvor mange årsverk i politiet som kan overføres til UDI ved opprettelse av ny førstelinje. Av dagens anslåtte bruk av 408 årsverk, fordelt på et langt større antall sivile og politifaglige ressurser, har man kommet til at 137 årsverk kan overføres. POD oppgir at det i forbindelse med politireformen i 2002 ble satt en grunnbemanning på 201 årsverk til førstelinjen i politi- og lensmannsetaten. Ved økning i saksmengde er det satt inn både ressurser som det er kompensert for, og ressurser som det ikke er kompensert for. Den kompenserte innsatsen til politidistriktene er stipulert til 52,5 årsverk. Utgangspunktet for overføring av ressurser til den nye førstelinjen er derfor, ifølge POD, 253,5 årsverk. Omtrent 72 % er sivile årsverk, tilsvarende 182,5 årsverk. Man mener at 75 % av årsverkene kan overføres når det er tatt hensyn til andre arbeidsoppgaver på feltet som ikke kan overflyttes. Dette gir 137 årsverk som kan overføres til UDI. De overførbare ressursene er sivilt ansatte i hele stillinger i det alt vesentligste hjemmehørende i de største politidistriktene: Oslo, Hordaland, Rogaland, SørTrøndelag og Agder. Det kan bl.a. nevnes at det er 77 sivile heltidsstillinger knyttet til utlendingsforvaltningen i Oslo politidistrikt pr. februar 2009. 4.2 Gevinstberegninger AID har bedt UDI konkretisere ressursbehov ved en eventuell oppgaveoverføring fra politiet til UDI. I denne sammenheng er det også gjort en vurdering av gevinster ved planlagte regelverksendringer, av EFFEKT-programmet og ved ny førstelinjetjeneste i UDI. Regelverksendringer Innsparingene som følger av planlagte regelverksendringer, er slik som vist nedenfor, og bygger på beregninger foretatt av UDI. R6670 25 Tabell 4-2 Innsparing på grunn av regelverksendringer Område Endring EØS-søknader Utlendingslover Innsparing årsverk Redusert innsats – behandling av førstegangs EØS-søknader 65 Bortfall av innsats – fornyelse av EØS-søknader 37 Fornyelse av enkelte tillatelser endres fra hvert år til hvert tredje år 13 SUM 115 Når det gjelder bortfall av innsats til behandling av EØS-søknader, henviser UDI til at: ”politiet behandlet 165.000 søknader i 2008. 87.700 av disse var EØS-søknader. Forskjellen som utgjorde 20.531 vil ved den nye registreringsordningen falle bort. Det sies at det ikke er foretatt noen tidsstudier i forbindelse med registreringsordningen, men UDI legger til grunn at man vil bruke halvparten av tiden på førstegangssøknadene. Det er imidlertid usikkerhet med hensyn til tidsbruken på registreringsordningen. I Ot.prp. nr. 72 (2007-2008) om lov om endringer i utlendingslova (reglar for EØS- og EFTA-borgarar o.a.) s. 56 anbefales det å gjøre en kartlegging av ressursbruken knyttet til registreringsordningen innen ett år etter innføring av ordningen. I den forbindelse bør det kartlegges hvor lang tid registreringen tar, og hvor stor andel av søkerne som registreres seg elektronisk.” UDI viser videre til at det i EFFEKT-programmet er foretatt en tidsundersøkelse som viser at politiet i 2008 brukte 105 minutter på en førstegangs EØS-sak. Ut fra dette har UDI beregnet at politiet brukte ca. 120 årsverk på førstegangstillatelsene. Ut fra en tidsbruk på 100 minutter på fornyelsene, brukte politiet i 2008 ca. 37,7 årsverk på fornyelsene. Som vist ovenfor har UDI lagt til grunn at man vil bruke halvparten av tiden på førstegangssøknadene ved innføring av registreringsordningen, det vil si 64,5 årsverk. Videre vil fornyelse av EØS-tillatelsene falle bort. Det antas derfor at man vil bruke ca. 65 årsverk på registreringsordningen. UDI har også korrigert for at enkelte tillatelser etter den nye utlendingsloven skal fornyes hvert tredje år, og ikke hvert år. Førstelinjeprosjektet antok at dette gjelder 25 % av fornyelsene. Fornyelsene utgjorde i 2008 totalt 58 482 saker. Det vil si at om lag 14 600 saker skal fornyes hvert tredje år. Besparelsene blir en tredel, og er regnet ut å utgjøre om lag 13 årsverk. Innføring av EFFEKT-programmet UDI har foreløpig beregnet følgende besparelser som følge av EFFEKT-programmet. Tabell 4-3 Innsparinger – innføring av EFFEKT-programmet 26 År Innsparing – årsverk. Akkumulert 2011 og 2012 11 2013 22 2014 33 2015 33 2016 44 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport EFFEKT synes å ha blitt en viktig premiss for førstelinjeprosjektet. Ressurser som antas frigitt gjennom programmet, vil kunne redusere behovet for å bygge opp ressurser i den fremtidige førstelinjen - dels ved at oppgavene i førstelinjen kan utføres med færre ressurser enn i dag, og dels ved at mer effektive prosesser i andrelinjen frigjør ressurser som kan tilføres førstelinjen. I kapittel 5 og 6 stilles noen spørsmål knyttet til EFFEKTS forutsetninger om hvor stor andel søknader som kan forutsettes å komme på nett. Gevinster ved ny førstelinje Det er forutsatt at det oppstår rasjonaliseringsgevinster ved at sakene samles og behandles av et fåtall UDI regionkontorer, fremfor på rundt 250 store og små politiog lensmannskontorer. UDI har lagt til grunn at rasjonaliseringsgevinstene tas ut over en periode på tre år, og vil være slik som vist i tabell 4-4. Tabell 4-4 Rasjonaliseringsgevinst – ny førstelinje År Innsparing – prosent. Akkumulert 2012 5 2013 15 2014 25 Disse innsparingene kommer i tillegg til redusert bemanningsbehov som følge av regelverksendringer og EFFEKT. UDIs årsverksbehov ved en eventuell oppgaveoverføring Ved å sammenstille opplysningene ovenfor kan man dermed stille opp følgende tabell for hvor mange årsverk UDI trenger for å overta politiets førstelinje. Tabellen bygger på opplysningene fra UDI presentert ovenfor. Tabell 4-5 Beregning av UDIs årsverksbehov ved overtakelse av førstelinjetjenesten i Norge. Kilde: UDI Årsverk 2008 2012 2013 2014 408 408 408 408 Førstegangs EØS-søknader -65 -65 -65 Fornyelser, EØS-søknader -37 -37 -37 Fornyelser, utlendingsloven -13 -13 -13 EFFEKT -11 -22 -33 Sum årsverksbehov for beregning av rasjonaliseringsgevinst 282 271 260 Rasjonaliseringsgevinst -14 -41 -65 Årsverksbehov UDI 268 230 195 Dagens førstelinje i politiet R6670 27 4.3 Beregnet bemanningsbehov i førstelinjen i Norge Med bakgrunn i de forutsetningene som er omtalt ovenfor når det gjelder gevinster av regelverksendringer, innføring av EFFEKT-programmet og ny førstelinjetjeneste, har UDI kommet frem til at bemanningsbehovet i førstelinjen vil være slik som vist i figur 4-1 nedenfor. Beregnet årsverksbehov i førstelinjetjenesten Årsverk 450 408 400 350 300 268 230 250 195 200 150 100 50 0 2008 2012 2013 2014 Politiet UDI UDI UDI Figur 4-1 UDIs beregnede årsverksbehov i førstelinjetjenesten 4.4 Samlet kostnadsbilde – ny førstelinje i Norge UDI har med bakgrunn i beregnet bemanningsbehov, driftskostnader pr. årsverk og de nevnte forutsetningene om etableringskostnader, kommet frem til følgende kalkyler for drifts- og etableringskostnader - som oppstår avhengig av om det etableres 10 eller 18 regionkontorer. Tabell 4-6 Samlede kostnader – 10 regionkontorer 2012 Etableringskostnader Biometri 2013 2014 50 000 4 000 75 75 Lønns- og driftsutgifter 200 640 151 800 128 700 SUM 254 640 151 875 128 775 28 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport Tabell 4-7 Samlede kostnader – etablering av 18 kontorer 2012 Etableringskostnader Biometri 2013 2014 65 000 4 000 75 75 Lønns- og driftsutgifter 200 640 151 800 128 700 SUM 269 640 151 875 128 775 Når det gjelder anslag for påregnelige etableringskostnader, har AGENDA i neste kapittel vurdert at disse kan bli noe høyere enn det som fremgår av tabellene ovenfor. Vi mener at det vil påløpe utgifter enten til rekruttering av nye medarbeidere til førstelinjetjenesten, og/eller personellkostnader forbundet med at personell i UDI flytter til ny førstelinjetjeneste utenfor Oslo. I tillegg kan det komme engangsutgifter knyttet til planlegging og praktisk forberedelse av ny førstelinje. Vi legger merke til at de beregnede lønns- og driftskostnadene for ny førstelinjetjeneste ligger langt under dagens ressursbruk når man har regnet inn besparelsene knyttet til innføring av EFFEKT-programmet og av regelverksendringer. Førstelinjeprosjektet anslo - som tidligere nevnt – at dagens førstelinjetjeneste koster om lag 269 mill. kroner. Vi må imidlertid huske på at politiet fortsatt vil måtte bruke noen ressurser til oppholdssaker, selv etter at førstelinjen er lagt til et regionalisert UDI. Det finnes ikke sikre anslag for hvor mange sivile årsverk dette vil dreie seg om. 4.5 Ny førstelinje i utlandet – differensiert modell Dersom vi ser på kostnadsbildet for de utenriksstasjonene som er foreslått styrket med en utsendt medarbeider, får vi følgende kostnadstall når alle stasjonene (10) er oppbemannet. Se tabell 3-7, der vi har lagt inn UDs oppdaterte kostnadstall for årsverk knyttet til henholdsvis utsendte og lokale medarbeidere. Pr. i dag er det en del variasjoner mellom utenriksstasjonene med hensyn til hvor mange lokalt tilsatte som brukes på saker innenfor utlendingsfeltet. I gjennomsnitt er det i dag fire lokalt ansatte pr. utsendt medarbeider fra Norge, men det grunn til å tro at de lokalt tilsatte også gjør noen oppgaver som ikke har med utlendingsfeltet å gjøre. I oppstillingen nedenfor har vi antatt at det er om lag tre lokalt ansatte pr. utsendt og at dette tallet ikke vil forandre seg selv om stasjonene får utvidet vedtaksmyndighet. De lokalt tilsatte gjør ofte praktiske oppgaver knyttet til mottak av dokumenter, pakking av saker som sendes til UDI, utskriving av etiketter m.m. AGENDA har brukt UDs gjeldende normtall for henholdsvis utsendte medarbeidere og lokalt tilsatte ved beregning av kostnadene. I dag regner man at en utsendt medarbeider koster 2,2 mill. kroner pr. år og at en lokal tilsatt koster kr 400 000. R6670 29 Tabell 4-8 Driftskostnader oppholdssaker – 10 utenriksstasjoner med vedtaksmyndighet Årsverk Mill. kr Utsendte medarbeidere 20 44,0 Lokalt tilsatte 30 12,0 SUM 50 56,0 Noen stasjoner har allerede i dag mer enn én utsendt medarbeider på utlendingsfeltet, og som nevnt ovenfor varierer det en god del hvor mange lokale som er tilsatt på utlendingsfeltet. I vår sammenheng er det imidlertid kostnadsforskjellen mellom dagens modell og foreslått modell som er interessant å vurdere opp mot de gevinstene som denne modellen vil kunne gi. Kostnadsforskjellen mellom dagens modell og foreslått modell vil bestå i en styrking av de 10 utvalgte stasjonene med en utsendt medarbeider og utgjøre 22 mill. kroner. Dersom løsningen skal være rent ”bedriftsøkonomisk” lønnsom, bør altså reformen medføre tilsvarende kostnadsreduksjon i UDI, med andre ord en reduksjon på om lag 33 årsverk. UDIs egne beregninger avdekker ikke potensial for dette, jf. avsnitt 5. UDI og UD peker begge på positive, samfunnsøkonomiske virkninger, som de mener veier tyngre enn den bedriftsøkonomiske kostnaden knyttet til de dyrere årsverkene på utenriksstasjonene: Raskere saksbehandling gir bedre service for brukerne, styrker Norges og utenriksstasjonenes omdømme og kan få søkere raskere i arbeid i Norge. 30 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport 5 Nærmere drøfting av effekter, kostnader og premisser 5.1 Case-studier – gjennomgang at to sakstyper Som et ledd i arbeidet med å få bedre innsikt i effektene av førstelinjeprosjektets forslag har vi sett nærmere på saksflyt, ressursbruk og saksbehandlingstid for to sakstyper, nemlig bosettingssaker (BOS-saker) og familieinnvandringssaker (FAMsaker). Workshops med deltakelse fra UD/utenriksstasjonene, politiet og UDI er brukt som arbeidsform. Det er gjennomført to workshops for hvert område. I møte nr. én konsentrerte vi oss om å tegne opp saksflyt, ressursbruk og saksbehandlingstid innenfor dagens løsning, mens vi på dag nr. to laget ”bilder” av hvordan saksflyt m.m. vil kunne være når førstelinjeprosjektets forslag er gjennomført. Løsningene ble tegnet opp på brunpapir. Innenfor den tidsrammen som vi har hatt til rådighet, har det ikke vært mulig å foreta faktiske studier av ressursbruk og saksbehandlingstid i dag. Anslagene er derfor basert på kvalitative vurderinger fra ressurspersoner som kjenner sakene fra nært hold. Etter vår vurdering har arbeidet med gjennomgang av de to nevnte sakstypene gitt verdifull tilleggskunnskap for vårt arbeid med kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets forslag. Saksflytanalysene har ikke rokket ved førstelinjeprosjektets hovedkonklusjoner, men gjennomgangen har vist at det kan være grunn til å drøfte noen av de forutsetningene som førstelinjeprosjektet har lagt til grunn. 5.1.1 Bosettingssaker (BOS-saker) Kort om dagens løsning Førstelinjetjenesten i BOS-saker ivaretas av politiet. Vi vet at arbeidet med organisering av saker innenfor utlendingsområdet er ulikt organisert, men vi går ikke ytterligere inn i denne problematikken her. Pr. i dag ligger samlet saksbehandlingstid i bosettingssaker på rundt 7 ½ måned i saker som avgjøres i politiet. Det kan imidlertid være forskjeller mellom politidistriktene når det gjelder saksbehandlingstid og liggetid, men anslaget ovenfor anses å gi et noenlunde riktig bilde av saksbehandlingstiden. Dersom saken blir sendt til avgjørelse i UDI, tar det vanligvis ytterligere 2 ½ måned - til sammen 10 måneder. Tabellen nedenfor viser et typisk tidsforløp for BOS-saker. Anslag for ressursinnsats følger litt senere. R6670 31 Tabell 5-1 Mottak, kontroll, registrering og fordeling Ventetid/silo Saksbehandling og vedtak i politiet Eventuell saksbehandling og vedtak i UDI 1 md. 5 md. 1 ½ md. 2 ½ md. Sakene kan ofte være seks måneder gamle når de kommer til saksbehandler i UDI. På veien frem til saksbehandler skal det kontrolleres for at søknad er riktig utfylt, gjennomført kontroll av ID og for betaling av gebyr, og sakene fordelt av gruppeleder. Gjennomføring av disse aktivitetene kan ta opp til en måned. Sakene blir deretter ofte liggende i ”silo” før de kommer til saksbehandlerens bord. Mange saker kan ofte være seks måneder gamle når kommer til saksbehandler. Saksbehandlingen inkluderer vurdering av vilkår, bostedskontroll, kontroll av reisedokumenter og kontroll av vandel. Det viser det dessuten at det ofte kan være mangler ved søknad eller grunnlagsdokumenter som kan forsinke vedtaksprosessen. I de tilfeller der politiet ikke har vedtaksmyndighet, blir saken oversendt UDI for videre behandling. I noen tilfeller vil derfor sakene være seks måneder gamle eller mer før de mottas hos direktoratet. Sakene som oversendes til vedtak i UDI (tvilssaker og avslag), må i dagens modell ofte tilbake til politiet for ytterligere kontroll og undersøkelser. UDI oppgir at om lag 30 % av sakene som kommer til dem, må tilbake til ekstra undersøkelser i politiet. Det er vanskelig å gi et nøyaktig estimat for hvor mye tid (minutter) de ulike trinnene i behandling av BOS-saker tar, fordi dette kan variere mye fra sak til sak. Vi har fått vite at tidsbruken i politiet kan variere fra 1 ½ til seks timer. Det er i de tilfellene at det må gjennomføres intervju med søker at ressursbruken i den enkelte sak blir høy. Vi har fått oppgitt at dette skjer i om lag 25 % av sakene. Det er også store variasjoner i hvor mye tid som UDI må bruke på behandling av de sakene som blir oversendt dem. Her oppgis det at man kan bruke alt fra 10 minutter til tre dager på behandling av sakene. Gjennomsnittlig tidsbruk til behandling av avslagssaker er antatt å ligge på rundt tre timer pr. sak. I tillegg til ressursanslagene gitt ovenfor kommer tidsbruken politiet har ved effektuering av vedtak. Dette kan innbære vedtak om innvilgelse eller avslag, vedtak om at søkeren må forlate riket, eller vedtak om tilbakekall eller utvisning. Virkningene av ny førstelinjetjeneste Førstelinjeprosjektet har forutsatt at en stor andel av søknadene skal kunne leveres som nettsøknader. Erfaringene med visum på nett er gode, særlig på stasjonene, der søkere gis klar beskjed om at manuelt mottatte søknader må forventes å ta betydelig lengre tid i saksbehandlingen. Deltakerne i vår workshop mener at det likevel kan være behov for å se nærmere på forutsetningene lagt til grunn i EFFEKT-prosjektet, hvor det ble antatt at manuell behandling av søknader nærmest vil forsvinne. Man må trolig fortsatt ta høyde for at mange søkere er lite kjent med elektroniske verktøy og vil møte opp hos førstelinjetjenesten. Dette innebærer at man fortsatt vil måtte bruke en god del tid på veileding og hjelp, eventuelt til utfylling av søknad på terminaler i lokalet. Det er derfor grunn til å se nærmere på om arbeidet med registrering og mottak av søknader vil bli så automatisert når ny førstelinje er etablert, som EFFEKT-prosjektet gir håp om. Alt i alt er det imidlertid grunn til å anta at behandling av BOS-saker i ny førstelinje vil være ressursbesparende. Innsparingene oppstår fordi: 32 Man slipper å åpne saken flere ganger Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport Det vil kun være behov for registrering av saken én gang Førstelinjen gis fullmakt til å fatte negative vedtak/avslag Behandling av saker som skal behandles i andrelinjen vil være bedre forberedt Færre saker vil bli oversendt andrelinjen. Pr. i dag blir om lag 30 % av alle BOS oversendt til andrelinjen. Det bør være et realistisk mål at denne andelen kan reduseres til 10 % Pga. lengre reiseavstander til kontorene i den nye førstelinjen, er det et mål at antall oppmøter begrenses til ett oppmøte. Pr. i dag er det flere søkere som møter opp to ganger, både i forbindelse med levering av søknad og ved intervju. Søkere som fortsatt velger eller synes det er mest hensiktsmessig å levere inn søknaden sin til UDIs regionkontor, må fortsatt regne med to oppmøter: innlevering og intervju. For søkere som sender søknad pr. post eller som nettsøknad, vil det kun være nødvendig med ett oppmøte. Gjeldende synspunkter er at saksbehandlingstiden kan bli vesentlig redusert i det flere saker kan avgjøres i førstelinjen av saksbehandlere som har utlendingssaker som hovedarbeidsoppgave. Etter all sannsynlighet vil sakene også være bedre forberedt, ved at det er færre ledd involvert i saksforberedelsen. Selv om politiet mister førstelinjen, vil politiet fortsatt måtte gjennomføre oppgaven med kontroll av vandel. Politiet vil også måtte være med når det skal gjennomføres bostedskontroll. Det blir imidlertid tatt til orde for at det er mulig å komme frem til enklere løsninger enn i dag når det gjelder gjennomføring av disse kontrollene. Dette bør avklares i forbindelse med innføring av ny førstelinjetjeneste. 5.1.2 Familieinnvandringssaker – FAM-saker Kort om dagens løsning Behandling av familieinnvandringssakene ivaretas både av utenriksstasjonene og av politiet. Politiet treffer vedtak i saker der det ikke hersker tvil om at det kan gis positivt vedtak i saken. Utenriksstasjonene forbereder sakene for vedtak i UDI og effektuerer vedtak truffet i UDI. I 2008 ble det opprettet 8 700 saker ved utenriksstasjonene, mens det hos politiet ble registrert 10 600 førstegangssaker. Saksmengden innenfor FAMsakene kan variere noe fra år til år. Et vanlig mønster er at antall FAM-saker øker i år to etter en sterk vekst i innvilgede asylsaker. Søknad om tillatelse til familieinnvandring skal som hovedregel sendes fra det landet der man bor, men her har det etter hvert kommet mange unntak. Saker som starter i utlandet For å illustrere et tidsforløp for FAM-saker som starter i utlandet, har vi brukt erfaringer fra Bangkok som utgangspunkt for beskrivelsen. Se tabell 5-2 nedenfor. Tabell 5-2 Mottak og forberedelse av sakene ved utenriksstasjonen Saksbehandling UDI, inkl. nødvendige kontroller med politiet og intervju med referansepersoner Effektuering av vedtak – ved utenriksstasjonene Maks 7 dager Fra 2 uker til 10 md. 3 dager Det understrekes at det vil være store ulikheter mellom utenriksstasjonene med hensyn til hva som må settes inn av ressurser for verifikasjon av ID-dokumentasjon m.m. Når det eksempelvis gjelder søkere fra Hviterussland og Ukraina, blir det oppgitt at ID-dokumenter stort sett er på plass og i orden når søknaden fremmes, mens det R6670 33 må brukes langt mer tid på kontroll av grunnlagsdokumenter fra søkere fra Tyrkia og Filippinene og land i Nord-Afrika. Typiske aktiviteter knyttet til mottak og forberedelse av sakene ved utenriksstasjonene er kontakt med søker før innlevering av søknad, kontroll at gebyr er betalt, kontroll av dokumenter, intervju med søker og oversendelse av sakene til UDI, både med kurér og pr. e-post. Som det fremgår av tabellen ovenfor, kan det være stort spenn i saksbehandlingstiden i UDI. Dette gjelder imidlertid både saker som kommer fra utenriksstasjonene og saker som blir oversendt fra førstelinjene i Norge (politiet). Arbeidsprosessene i UDI omfatter bl.a. registrering av saken i arkivet, vurdering av om saken må forelegges PST, vurdering av vilkår, innhenting av uttalelser fra referanser og fatte vedtak. Lang liggetid har som regel sammenheng med at saken blir liggende i ”silo” i påvente av behandling. Tidsbruk ved utenriksstasjonen i Bangkok for gjennomføring av de aktivitetene som følger med mottak, kontroll, oversendelse av saken til UDI og effektuering av saken, tar fra i underkant av en time til i overkant av to timer. Saker som starter i Norge Til forskjell fra utenriksstasjonene har politiet vedtaksmyndighet i FAM-saker. Tvilssaker skal imidlertid oversendes UDI til behandling og avgjørelse. Tidsforløpet i saker som kan avgjøres av politiet, er naturligvis kortere enn for de sakene som blir sendt UDI for vedtak. I tabellen nedenfor gis det en kort beskrivelse av hvor lang tid det tar å få disse sakene gjennom til endelig vedtak. Tabell 5-3 Mottak, kontroll og registrering av saken Saksbehandling i politiet. Eventuell saksbehandling i UDI 2–3 uker 3 ½ til 4 ½ md. Fra 2 uker til 10 md. Effektuering av vedtak 1–2 uker Oversikten viser dermed at det kan ta lang tid fra søknad om familieinnvandring sendes og til endelig vedtak er fattet. I enkle saker som avgjøres av politiet, kan saken være avgjort i løpet av fire måneder, mens saker som oversendes UDI til behandling, tar atskillig lengre tid. Politiet bruker i dag om lag 20 minutter til mottak og kontroll av saken, og om lag 15 minutter til registrering av saken, inkl. kontroll av gebyr i kurante saker. Altså ofte til sammen 35 minutter. Saksbehandling som omfatter saksforberedelser, søk i registre, kontroll av opplysninger og vurdering av vedtaksmyndighet, krever anslagsvis 45 minutter i kurante saker. I saker som ikke er kurante, legges det ned betydelig mer ressurser i 34 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport politiets førstelinjetjeneste. Dersom det må gjennomføres intervjuer, foretas bostedskontroll, kontroll av referansepersoner i saker der fare for mishandling må vurderes, kan det påløpe åtte–ni timer ekstra innsats. Det er særlig intervjuene som er ressurskrevende, og her er det alltid to personer til stede fra politiets side. Virkninger av ny førstelinje Det er ulike oppfatninger om hvor stor andel av FAM-sakene som kan avgjøres av førstelinjen i utlandet. Optimistiske anslag er at førstelinjen i utlandet vil kunne treffe vedtak i inntil 95 % av FAM-sakene under forutsetning av at stasjonene styrkes med en ekstra utsendt medarbeider med relevant kompetanse. UDI mener at dette anslaget er for høyt. Oppfatningen i UDI er at stasjoner som Kiev og Bangkok vil kunne ha en relativt høy vedtaksandel i og med at de håndterer en relativt kurant saksportefølje. Man antar at vedtaksprosenten her vil kunne ligge opp mot 85 %, kanskje til og med 90 %. Stasjoner som Hanoi, New Dehli. Islamabad og Addis Abeba håndterer imidlertid mer komplekse saksporteføljer med større andel tvilssaker og vurderingsspørsmål som angår tvang, mishandling og proforma. Vurderingen er at vedtaksprosenten ved disse stasjonene vil måtte bli en del lavere, i hvert fall ned mot 70 %. Delegering av vedtaksmyndighet i FAM vil naturlig nok kreve ekstra ressursinnsats ved utenriksstasjonene. Det blir antatt at vedtak som ender med innvilgelse av søknad, vil kreve om lag 20 minutter, at vedtak om avslag vil kreve fra 20 til 60 minutter og at behandling av tvilssaker som sendes UDI, vil ta fra én til fem timer. Pr. i dag treffer politiet vedtak i om lag 60 % av sakene som opprettes av politiet. Oppfatningen er at ny førstelinjetjeneste bør kunne fatte vedtak i hele 85 % av disse sakene, inkl. avslagssakene. Oppfatningen blant deltakerne i de gjennomførte workshopene er at ny førstelinjetjeneste i Norge vil medføre noe mer tidsbruk til dokumentkontroll og intervju/spørrerunde i skranke, fordi det er en av kollegaene som vil måtte bære belastningen med for dårlig saksforberedelser når saken kommer til behandling. Det vil altså kunne skje en forskyvning av ressursbruk til den tidlige fasen med kontroll og forberedelse av sakene. Dette gjelder i de sakene som dagens førstelinje har ansvar for. Man tenker seg at saksbehandlerne skal sitte vekselvis i skranke og tilbaketrukket fra skranke. Det betyr at saksbehandler vil ha større ansvar for innhenting av tilstrekkelig og riktige opplysninger i saker som man selv blir ansvarlig for. I den nye førstelinjen vil man unngå å gjøre en del oppgaver flere ganger. Det henvises til at det i dagens modell foretas vilkårsvurdering både av politiet og av UDI. Det antas likevel at tidsbruk til behandling av saker som pr. i dag er lagt til andrelinjen, vil kreve noe mer tid enn en gjennomsnittsak i dagens førstelinje. Mertid er stipulert til 20 minutter pr. sak. Sakene som blir værende igjen i andrelinjen vil naturlig nok være mer arbeidskrevende. Det er stipulert at tidsbruken for disse sakene vil øke med om lag 260 %, fra 50 til 180 minutter. 5.1.3 Oppsummering I workshopene som vi har gjennomført sammen med UD, UDI og politiet, har vi kun sett nærmere på to sakstyper: bosettingssaker og familieinnvandringssaker. Gjennomgangene har imidlertid gitt oss anledning til å gå inn i flere detaljer knyttet til dagens og fremtidig saksflyt enn det som både førstelinjeprosjektet og EFFEKT-programmet ga mulighet for. Saksflytanalysene har vist at prosessene i dagens system knyttet til BOS-saker og FAM-saker er forholdsvis omfattende og i utgangspunktet rigget for lik behandling av alle avslagssaker, som om alle avslagssaker skulle være komplekse. En viktig del av arbeidet i workshopene har vært å lage bilder av hvordan saksflyt, R6670 35 saksbehandlingstid og ressursbruk vil være når førstelinjeprosjektet er implementert. Våre case-studier kan tyde på at førstelinjeprosjektets anslag med hensyn til mulige tids- og kostnadsbesparelser (ekskl. EFFEKT) ved å overføre vedtakskompetanse til førstelinjen, er konservative. De fleste avslagssakene synes faktisk ikke å være komplekse og bør kunne avsluttes raskt og med lite bruk av ressurser i første linje. Saksbehandlingstiden vil i noen saker kunne reduseres betraktelig. Redusert saksbehandlingstid – altså tiden som går fra søknad fremmes til vedtak er fattet – vil antakelig være den viktigste gevinsten som oppnås. Det er sannsynlig at prosessene er representative for behandling av de andre sakene innenfor utlendingsfeltet. Målet med ny førstelinje både i Norge og utlandet er at løsningene skal føre til økt effektivitet, raskere saksbehandling samt bedre service og tilfredsstillende kvalitet og kontroll. I forbindelse med implementering av ny førstelinje og innføring av EFFEKT må det kalkuleres inn tid og ressurser til planlegging og beskrivelse av nye, standardiserte rutiner. Som nevnt tidligere er vi usikre på om forutsetingen om at søknader som hovedregel skal være nettsøknader, er holdbar. En betydelig EFFEKT-gevinst er knyttet til denne forutsetningen. Mange av ”brukerne” har dårlig språk og kunnskap om bruk av elektroniske løsninger, og vil fortsatt benytte seg av personlig oppmøte og innsending pr. post. Vi har vanskelig for å tenke oss at det vil være politisk og praktisk gjennomførbart å avvise slike søknader. Fra utenriksstasjonene har vi imidlertid sett eksempler på at det er mulig å ta i bruk virkemidler/insentiver som øker bruk av nettbaserte søknader. 5.2 Eksempel – saker fra Thailand Innspill fra ambassaden i Bangkok Ambassaden i Bangkok har sett nærmere på førstelinjeprosjektets forslag om å bemanne egnede stasjoner med én ekstra utsending for å muliggjøre at stasjonene kan fatte vedtak i flere sakstyper. Ambassaden mener at det ville vært svært ressursbesparende om utenriksstasjonene hadde anledning til å behandle søknader om førstegangs arbeids- og oppholdstillatelser i førsteinstans, fordi man da ville unngå å sende søknader i unødig mange ledd før vedtaket endelig fattes. Det henvises til saksflytanalysen som viser at jo flere ledd en søknad går gjennom systemet før vedtak fattes, desto lengre blir saksbehandlingen. I dag må thailandske søkere vente opptil seks måneder på svar på søknad om førstegangs arbeids- og oppholdstillatelse som behandles i UDI. Ved én ekstra utsendt medarbeider har man håp om å kunne oppnå en saksbehandlingstid på mellom fire og seks uker for samtlige søknader om førstegangs arbeids- og oppholdstillatelse som fremmes ved ambassaden. Det totale antall søknader om førstegangs arbeids- og oppholdstillatelser fra Thailand er i overkant av 1 400 søknader i året. Oppfatningen ved ambassaden i Thailand er at man ved å styrke bemanningen med én ekstra utsendt fra UDI/UNE vil kunne være i stand til å behandle samtlige søknader fra Thailand, yte bedre service overfor brukerne og styrke utenrikstjenestens og utlendingsforvaltningens omdømme. UDIs estimat for ressursbruk for Thailandsaker UDI har estimert egen ressursbruk for behandling av oppholdssaker for borgere av Thailand. Antall innvilgede oppholdssaker behandlet av UDI i 2008 er brukt som grunnlag for estimatene. Det er foretatt estimater for følgende sakstyper: Familieinnvandring Familieinnvandring (TU) 36 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport Au-pair Sesong Sesong (TU) Studie Spesialist Etter UDIs beregninger brukte UDI i underkant av ett årsverk på å behandle oppholdssaker for borgere av Thailand. Ressursbruk som legges ned ved ambassaden, er ikke med i dette tallet. Vurdering Utenrikstjenesten mener å ha belegg for at det er ressursbesparende å la de største utenriksstasjonene behandle førstegangssøknader om oppholds- og arbeidstillatelser. Mottatte anslag over dagens ressursbruk i UDI gir ikke grunnlag for å tro at potensielle effektiviseringsgevinster ved utenriksstasjonene kan være i en størrelsesorden som bedriftsøkonomisk kan oppveie de dyrere årsverkskostnadene, med mindre oppgaver i et langt større omfang overføres utenriksstasjonene. Man er imidlertid enige om at tiltaket har store positive effekter når det gjelder redusert saksbehandlingstid, brukerservice og omdømmebygging. Samfunnsøkonomisk har det stor betydning at søkere vil kunne komme raskere i arbeid i Norge. 5.3 Etableringskostnadene I kapittel 3 presenterte vi UDIs oppdaterte tall knyttet til etablering av henholdsvis 10 og 18 regionkontorer. UDI har lagt gode erfaringstall til grunn for estimatene. Det påpekes likevel at tallene er konservative og at kostnadene vil kunne bli lavere ved eventuell samlokalisering av lokaler – særlig gjelder dette mindre kontorer med ambulerende personale – der de nye førstelinjekontorene kan dele fellestjenester med beslektede etater, for eksempel NAV eller politistasjoner (hvor de er i dag). I beregnede etableringskostnader var det ikke regnet inn utgifter til rekruttering, blant annet fordi man antar at tilsatte i den nye førstelinjen vil komme fra politiet og fra nåværende UDI. Dette virker rimelig i de større byene. For andre regionkontorer må man regne med å måtte rekruttere nye medarbeidere. Rekrutteringskostnader vil vanligvis beløpe seg til om lag kr 50 000 pr. stilling. Kostnadsanslaget bygger blant annet på erfaringstall fra arbeidet med utflytting av statlige tilsyn. Regionkontorene vil delvis bli bemannet med saksbehandlere som i dag er tilsatt i UDI sentralt. Om lag fem av de planlagte regionkontorene vil befinne seg utenfor rimelig kontorreiseavstand fra Oslo. Dette betyr at det vil påløpe ekstra kostnader til rekruttering og utflytting av medarbeidere som er villige til å la seg flytte ut fra Oslo. Det er etter gjeldende regler i staten flytteplikt for statens tjenestemenn når en virksomhet eller deler av denne flyttes geografisk. Dette gjelder også ved flytting over større avstander, også dersom arbeidstakeren må ukependle eller endre bosted for å kunne utføre sitt arbeid. Det vil påbeløpe kostnader knyttet til pendling, tidsbegrenset dekning av barnehageutgifter og lønnstilskudd for å beholde nøkkelpersonell i en overgangsperiode. Erfaringer fra tidligere flytteprosesser i Norge og Sverige tilsier at en må regne med at mellom 75 og 90 % av arbeidsstokken vil velge ikke å flytte med. Hvor stor andel vil avhenge av flytteavstand og hvor attraktivt arbeidsmarkedet er på det stedet det flyttes til. Erfaringene fra Sverige viste også at flere personer som flyttet, på sikt valgte å slutte etter å ha vært ansatt i en kort periode. UDI viser til at de har en ung stab med forholdsvis høy turnover blant saksbehandlerne. I tillegg er andelen midlertidig ansatte høy. Dette taler for at R6670 37 kostnadene til ”ledige” saksbehandlere som etter en omlegging ikke ønsker å følge sine oppgaver fra UDI sentralt til nye regionkontor, kan bli mindre enn man har erfart i utflyttede etater. Noen kostnader til ”dobbel” bemanning må likevel påregnes. Erfaringene tilsier altså at det i en overgangsperiode både må regnes med produktivitetstap, noe dobbel bemanning og ekstra personalkostnader som følge av rekruttering og flytting av personalet. Pr. i dag er det vanskelig å anslå eksakt hvor store personalmessige omstillingskostnader det må tas høyde for. Etter vår vurdering bør det i tillegg settes av tid og ressurser til planlegging av den nye førstelinjen (nye rutiner og prosesser, organisering og tilpasning av bemanning etc.). Det er naturlig at arbeidet med planlegging av ny førstelinje vil bli lagt til et eget prosjekt, men det er vanskelig å vite hvor stor denne innsatsen vil være. Innsats som svarer til et par interne årsverk pluss konsulentutgifter på én–to mill. kroner over to år, vil gi samlede prosjektsekretariatskostnader på om lag seks mill. kroner. Dette er et forsiktig anslag. 5.4 Frigjorte ressurser i dagens førstelinje vil styrke politiet Det er lagt til grunn at politiet bruker 408 årsverk for å gjennomføre de oppgavene som ligger til dagens førstelinje. POD står fast på at kun 137 av disse årsverkene kan frigis til ny førstelinje. AGENDA har ikke hatt tilgang til nye grunndata fra politiet som gir oss grunnlag for å etterprøve anslagene fra POD. Vi merker oss at begrunnelsen for antall årsverk som kan frigjøres er dels politisk begrunnet og dels praktisk begrunnet. Differensen på 271 årsverk mellom dagens anslåtte årsverk (408) og antall årsverk POD mener kan overføres til UDI (137), er arbeid som utføres av ansatte i rundt 250 tjenestesteder i 27 politidistrikter. Førstelinjeprosjektet antok at over 1 000 ansatte i politiet har oppgaver relatert til søknadsbehandlingen. En eventuell frigjøring av ledige årsverk knyttet til overføringen av oppgaver fra POD til UDI, vil måtte innebære omfordeling av en rekke andre oppgaver mellom politiets ressurser. På små kontorer med få ansatte (to-sju) er det likevel begrenset mulighet til å få frigjort hele årsverk, uten en samtidig omfordeling av oppgaver mellom kontorer innen distriktet. Dette tar i beste fall tid og berører spørsmål av følsom natur i forhold til politiets organisasjoner. Politiets organisasjonsstruktur med betydelig delegert organisatorisk myndighet til hver enkelt politisjef, kompliserer bildet ytterligere. Ved en eventuell gradvis overføring av oppgaver fra politiet til UDI, som vil gi de mindre distriktene med mange små kontorer lengre omstillingstid, mener AGENDA at god arbeidsledelse i politiet bør kunne frigjøre et høyere antall årsverk enn 137 (stillingshjemler, ikke nødvendigvis fysiske personer), dersom det er politisk ønske om dette. Etter samtaler med politi, POD og JD, legger vi til grunn at årsverkene som ikke blir overført (eventuelt 408 – 137 årsverk) faktisk vil gå til styrking av politiets øvrige oppgaver. 5.5 Spørsmålet om antall regionkontorer Et svært viktig spørsmål knyttet til gjennomføring av førstelinjeprosjektets reformforslag til ny førstelinje i Norge, er hvor mange regionkontorer som bør opprettes. Hensynet til effektivitet i saksbehandlingen og mulighet for etablering av enheter med et tilstrekkelig stort faglig miljø på den ene siden, og hensynet til brukernærhet og service på den annen side, fører til ulike konklusjoner i dette spørsmålet. UDI har foretatt tentative analyser av hvordan 10, eller alternativt 18 regionkontorer vil ha å si for bemanningen av mulige regionkontorer. I disse analysene har man beregnet bemanningen av mulige regionkontorer med bakgrunn i dagens saksmengde innenfor 38 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport de aktuelle regionene. I en modell med 10 regionkontorer vil hele åtte kontorer kunne ha flere enn 20 faglig tilsatte. I tillegg kommer noen administrative årsverk. Utgangspunktet for disse beregningene var at førstelinjen hadde behov for 316 årsverk. Senere beregninger, jf. avsnitt 3, har imidlertid lagt til grunn at bemanningsbehovet vil være atskillig lavere når alle endringer er gjennomført. Dette betyr at det sannsynligvis bare vil kunne være tre–fire kontorer med en faglig bemanning på 20 ansatte eller flere, dersom ressursanslaget ikke skal sprekke. Dersom det etableres 18 regionkontorer, må seks–sju kontorer få en bemanning på under fem faglig tilsatte. To av kontorene vil bare ha én–to ansatte. Et annet forhold må også påpekes: En rekke mindre kontorer vil måtte streve mer med å håndtere svingninger i søknadspågangen enn større kontorer, uten tilsvarende svingninger i samlet saksbehandlertid. Resultatet blir enten ulik servicegrad fra kontor til kontor – og fra sesong til sesong – eller en ineffektiv overbemanning av de enkelte kontorene for å kunne håndtere toppene. Jo flere og mindre kontorer, desto større blir denne utfordringen. Hensynet til effektivitet i oppgaveløsningen og muligheten for å bygge opp kompetente miljøer, taler altså for at det maksimalt bør opprettes 10 regionkontorer, kanskje færre. Flere av våre informanter støtter dette synspunktet, men det tas til orde for at man må finne løsninger som kan bøte på en slik modells svakhet når det gjelder brukernærhet. Opprettelse av filialer eller bruk av ambulerende saksbehandlere har vært nevnt. Dersom man innfører en ordning med ambulerende saksbehandlere, kan det legges faste møtedager på en del steder, noe som vil bidra til kortere reiser for dem det gjelder. 5.6 Saker som kommer fra utenriksstasjoner uten vedtaksmyndighet i oppholdssaker Pr. i dag blir saker som registreres ved utenriksstasjonene videresendt til UDI for saksbehandling og avgjørelse. Det har blitt reist spørsmål om saker fra utenriksstasjoner uten utvidede fullmakter også i fremtiden skal sendes til UDI eller om de kan sendes til et av regionkontorene i den nye førstelinjetjenesten, blant annet for å kunne utnytte eventuell ledig kapasitet i det nye regionleddet. Når EFFEKT er implementert, vil det ikke by på praktiske problemer med å sende saken over til et av disse kontorene. R6670 39 6 Oppsummering Vårt oppdrag har vært å vurdere om de foreslåtte endringene vil sikre målene om økt effektivitet, raskere saksbehandling, bedre service og tilfredsstillende kvalitet og kontroll. Vi har blitt bedt å vurdere om: Påviste effekter/gevinster av de foreslåtte endringene er realistiske og tilfredsstillende dokumentert Om alle relevante konsekvenser og effekter er beskrevet og vurdert Risikoen for at forutsetningene for anbefalingene ikke inntreffer Reformene i førstelinjetjenesten som skal gjennomføres, vil skje parallelt med andre tiltak som vil ha stor betydning for effektivitet og saksbehandlingstid samt service for brukerne. Det er derfor metodisk utfordrende å henføre effekter til de ulike tiltakene som settes inn, fordi det er en gjensidig avhengighet mellom dem. Det er eksempelvis vanskelig å innføre ny førstelinjetjeneste uten samtidig å ha EFFEKT til støtte for søknadsprosess, dokumenthåndtering og saksbehandling. På den annen side vil det antakelig ikke være regningssvarende å legge ut EFFEKT til samtlige enheter i politiet, som pr. i dag behandler arbeids- og oppholdssaker. 6.1 Vurdering av måloppnåelse Økt effektivitet Både våre undersøkelser og vurderinger foretatt av UDI indikerer at førstelinjetjenesten i Norge kan gjennomføres med mindre ressursinnsats enn i dag. Det er flere endringer som medvirker til redusert ressursinnsats pr. sak. Samling av saksbehandlerkapasiteten til åtte–10 regionskontorer vil alene skape muligheter for at saksbehandlingen kan gjennomføres med mindre innsats pr. sak fordi man får et faglig mer profesjonelt miljø. Gevinsten vil først og fremst komme innenfor de regionene der man pr. i dag har en svært desentralisert saksbehandling. Ved noen regioner, slik som i Oslo, vil ikke strukturelle endringer i seg selv gi denne effekten, fordi kontorene allerede er store og drar nytte av de stordriftsfordelene som ligger i størrelsen. Vår gjennomgang av to sakstyper viser at de største ressursmessige gevinstene av førstelinjeprosjektet oppstår fordi ansvaret for hele saksbehandlingen legges til ett organ, UDI. Dagens system hemmes av at sakene ofte må registreres to ganger både i politiet og i UDI, åpnes to ganger, at sakene blir liggende lenge og av at førstelinjen i en del tilfeller sender dårlige forberedte saker videre til UDI. Lang liggetid for sakene er uheldig for dem som venter på svar, men medfører også et effektivitetstap, fordi man må bruke tid på å sette seg inn i saken på nytt. Vår gjennomgang i casene av førstelinjetjenestene som i dag utføres av politiet og på utenriksstasjonene, taler også for at nærheten til søker er nyttig for rask og effektiv saksbehandling. I tillegg til dette kommer andre effektiviseringsgevinster som i hovedsak må tilskrives implementering av EFFEKT-programmet og regelverksendringer. Vi har tidligere i denne rapporten skrevet at UDI har antatt at innføring av ny førstelinje vil gi en innsparing på 25 % sammenliknet med dagens modell. Tallet er basert på kvalitative vurderinger og er vanskelig å etterprøve, men vi mener at det er grunn til å regne inn forholdsvis store gevinster ved innføring av ny førstelinje i Norge. Vi bygger våre antakelser på den kunnskap vi har fått gjennom våre undersøkelser – særlig casestudiene – og erfaringstall fra andre utredningsoppdrag. Reformer i førstelinjetjenesten utenfor Norge gjennom innføring av en differensiert modell vil legge forholdene til rette for at ressursinnsats pr. behandlet sak blir en god del lavere enn i dag. Reformen innebærer imidlertid at prisen pr. saksbehandlertime blir langt høyere for de sakene som nå skal kunne ferdigbehandles ved 40 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport utenriksstasjonene. Timeprisen stiger med om lag 230 % dersom vi legger kostnadsforskjellene mellom saksbehandlere i Norge og de utstasjonerte til grunn for beregning av gjennomsnittlig timepris. Dette betyr at oppgraderingen av utenriksstasjonene må vise til en betraktelig mer effektiv saksbehandling enn UDI dersom reformen skal kunne forsvares rent økonomisk. Vår gjennomgang av UDs håndtering av familiesaker viser at UD på noen større stasjoner har rendyrket rutiner som bidrar til meget rask og effektiv søknadsbehandling, og som motiverer søkere til å benytte elektroniske verktøy. UDI bør se nærmere på om det her kan være overføringsverdier til deres nye førstelinje. Det kan likevel være mange andre tungtveiende hensyn for at man skal ta i bruk den differensierte modellen som er foreslått. Hensynet til raskere saksbehandling, bedre brukerservice og styrking av Norges omdømme er tungtveiende argumenter. Raskere saksbehandling Dagens organisering av førstelinjen både i og utenfor Norge er preget av lang saksbehandlingstid. Vår gjennomgang av bosettingssaker og familieinnvandringssaker har vist at samlet saksbehandlingstid ofte kan være opp til 10 måneder. Målet om raskere saksbehandling er derfor et svært viktig element i reformen. Det er all grunn til å tro at ny førstelinje både i og utenfor Norge vil føre til raskere saksbehandling. I noen tilfeller vil ny førstelinje legge til rette for betydelig kortere saksbehandlingstid. Endringene vil ha sammenheng med mange av de samme momentene som taler for redusert ressursbruk: ansvarliggjøring av dem som skal behandle saken på et tidlig stadium av saksforløpet, bedre kontroller, saken registreres kun én gang, sakene kan bli liggende kortere i ”silo”. Innføring av EFFEKT vil forsterke muligheten for effektuering av raskere saksbehandling. I tillegg tror vi at neon organisatoriske grep gjennom større oppmerksomhet om saksbehandlingstid i seg selv vil ha en positiv innvirkning på saksebehandlingstiden. Det kan imidlertid være en fare for at oppsplitting av en sentral silo til 10 regionale siloer ikke vil gi samme fleksibilitet ved sterke lokale svingninger, og i noen tilfeller forlenge saksbehandlingstiden. Slike uheldige utslag kan motvirkes ved at naboregionen overtar saker for å utnytte førstelinjens samlede kapasitet. Bedre service Førstelinjeprosjektet har ment at ny førstelinje i Norge vil føre til bedre brukerservice, selv om en del brukere nå vil få lengre reisetid til sitt nærmeste kontor. I den nye modellen vil det til forskjell fra dagens modell bli mulighet til å oppsøke et hvilket som helst regionkontor. Førstelinjeprosjektet baserte sin vurdering av brukerservice på at tilgjengeligheten vil bli bedre ved at man kan søke via nettet. Nettsøknader skulle redusere behovet for personlig oppmøte. Vi har gjennom vår gjennomgang blitt usikre på hvor stor andel av søknadene som faktisk vil bli sendt elektronisk til UDI. Mange av brukerne har svake språkkunnskaper og vil således være avhengig av bistand fra UDI til utfylling av søknaden. Etter vår vurdering vil den nye løsningen dermed skåre lavt på brukernærhet. Et annet viktig element som opplagt vil veie opp for lang reiseavstand til nærmeste regionkontor, er utsiktene til at søknadene vil bli behandlet på en langt raskere måte enn i dag. Vi vet ikke, men vi vil anta at utsiktene til rask saksbehandling oppveier ulempen med lengre reiseavstander enn i dag. Vi har tidligere i rapporten tatt til orde for at ulempen med lange reiseavstander kan avbøtes på ulike vis, enten ved å etablere noen filialer som kan ta i motta søknadene, og/eller ved bruk av ambulerende saksbehandlere. Statistikken over hvordan saksmengden er satt sammen geografisk viser at om lag 94 % av sakene vil høre hjemme i Sør-Norge (inkl. Trøndelag). De fleste søkere innenfor dette området vil kunne nå nærmeste regionkontor innen en reiseavstand på R6670 41 to timer eller mindre. For søkere hjemmehørende i Nord-Norge synes det særlig nødvendig å legge til rette for at reiseavstanden blir liggende på et akseptabelt nivå. Når det gjelder den differensierte førstelinjetjenesten i utlandet, tyder erfaringene fra vår casegjennomgang på at søkerne vil kunne regne med langt raskere saksbehandling, hvilket må sies å være et viktig element i vurdering av servicenivået. Tifredsstillende kvalitet og kontroll Vi har gjennom våre samtaler og møter fått bekreftet at oppbygging av robuste regionkontorer vil være en sikkerhet for tilfredsstillende kvalitet i saksbehandlingen. Det faktum at saksbehandlingen ivaretas av personell som har utlendingssaker som eneste oppgave, borger for høyere kvalitet enn i dag, hvor mange saksbehandlere på landsbasis håndterer utlendingssaker som en mindre del av sin oppgaveportefølje. Hva gjelder kontroll av informasjon om lokale forhold i søkerlandet og lokalt utstedte dokumenter, er utenriksstasjonene, og eventuelt politiet, primærkilden for dagens kontroller. Kontroll og intervjuer med referansepersoner i Norge skjer i dag lokalt - ute i distriktene. Delegasjon av vedtaksmyndighet til utenriksstasjoner og ny førstelinje i Norge synes derfor ikke å svekke muligheten for kontroll, men det er viktig at rutinene for å konsultere politiet blir klare og godt innarbeidet i den nye førstelinjen. 6.2 Påviste effekter og gevinster – realistiske og tilfredsstillende dokumentert? Etter vår vurdering er de påviste effektene og gevinstene i hovedsak å regne som realistiske. Som nevnt ovenfor har beregninger - foretatt etter at førstelinjeprosjektet avsluttet sitt arbeid - vist at innsparingene ved innføring av ny førstelinjetjeneste i Norge kan være noe større enn det førstelinjeprosjektet kom frem til. Det er også sannsynliggjort at differensiert modell for ny førstelinje i utlandet vil være mer effektiv enn dagens løsning, i den forstand at man vil kunne behandle flere saker pr. årsverk. Prisen på saksbehandlerårsverkene er som nevnt mye høyere, hvilket betyr at effektiviteten må være svært høy for at modellen skal kunne forsvares økonomisk. Våre cases alene kan tyde på at flere saker vil kunne avgjøres i førstelinjen enn antatt, uten at gjennomsnittlig saksbehandlingstid behøver å øke så mye som antatt. Dette tyder på at ressursbehovet i den nye førstelinjen kan være vel konservativt anslått, samtidig som fremtidig ressursbehov i andrelinjen kan bli mindre enn antatt. 6.3 Alle relevante effekter og konsekvenser beskrevet? Etter vår vurdering har førstelinjeprosjektet vært systematisk i kartlegging og beskrivelse av påregnelige konsekvenser. 6.4 Risiko for at forutsetningene ikke inntreffer Så vel førstelinjeprosjektets ressursestimater som AGENDAs kvalitetsberegning, er i stor grad basert på kvalitative vurderinger. Det betyr at det er usikkerhet knyttet til tallene som kun vil bli redusert etter hvert som man innhenter erfaringstall fra en implementering. Etter vår mening taler dette sterkt for en gradvis utrulling, se avsnittet under. Økt delegering av vedtaksmyndighet til utenriksstasjonene forutsetter at nye moduler blir implementert i NORVIS, som en del av EFFEKT-programmet. Pr. i dag synes det noe usikkert når dette blir implementert. Etableringen av regionkontorer i Norge med delegert vedtaksmyndighet forutsetter også en effektiv elektronisk saksflyt. Implementeringsplanen for viktige elementer i 42 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport EFFEKT-programmet er pr. i dag usikker, også når det gjelder utlendingsområdet i Norge. I tillegg til dette vil vi sterkt påpeke usikkerheten som erfaringsmessig hefter ved vedtatte implementeringsplaner for nye saksbehandlersystemer i statsforvaltningen. Et nærliggende eksempel er utrullingen av det sivile saksbehandlersystemet SIAN i politiet. Opplæring, funksjonalitet og gode brukergrensesnitt tok og tar ofte lengre tid å få på plass enn selv ”nøkterne” planer legger til grunn. Risikoen kan reduseres ved gradvis, regionvis implementering. AGENDA har ikke hatt som oppgave å etterprøve gevinstberegningene knyttet til EFFEKT. EFFEKT synes imidlertid å ha blitt en viktig premiss for gjennomføringen av førstelinjeprosjektets anbefalinger. I forbindelse med våre case-studier av bosettingsog familieinnvandringssaker, ref. avsnitt 5, ble det reist noen kritiske spørsmål knyttet til andelen søknader som EFFEKT forutsetter vil komme elektronisk, fremfor pr. post eller i skranke. Dersom det av servicegrunner og/eller politiske årsaker fortsatt blir nødvendig å motta søknader manuelt, eller sette inn ressurser i førstelinjen for å hjelpe søkere å betjene utsatte terminaler mv., vil ressursbehovet i den nye førstelinjen kunne bli større enn antatt. Erfaringer som høstes ved implementering av ny førstelinje ved de første kontorene, vil avdekke om uttrykt bekymring er ubegrunnet. Vi ser også risiko knyttet til oppbemanningen av de nye regionkontorene utenfor de store byene. Her vil det tilføres svært få, om noen, ressurser fra politiet, og flyttevilligheten til sentrale UDI-saksbehandlere er høyst usikker. Det betyr at ressurser må rekrutteres og læres opp, samtidig som bemanningen sentralt eventuelt bygges ned. Ekstra-kostnadene knyttet til dette (jf. avsnitt 4.2) vil være høyere, jo raskere implementeringen skjer. Gradvis utrulling vil redusere kostnader og risiko. Vi savner en drøfting i førstelinjeprosjektets rapport av konsekvensen for en jevn utnyttelse av saksbehandlernes kapasitet ved at dagens store, sentrale ”silo” av søknader på vent (med seks-åtte måneders ventetid) i realiteten vil bli fordelt på et antall mindre regionkontorer. Dette gir hvert enkeltkontor mindre buffere med hensyn til å jevne ut arbeidsmengden. I stille perioder kan det bety at et kontor går ”tørt” og ikke får utnyttet sin kapasitet – uten tilførsel fra andre kontorer. Og omvendt: De kan i perioder oppleve så stor pågang at deres planlagte tidsfrister blir sprengt. Resultatet kan bli svært ulik behandlingstid fra kontor til kontor – eller en overflytting av saker som reduserer de forespeilte gevinstene av saksbehandling nær søker. For å unngå denne situasjonen kan det bli fristende å overbemanne regionkontorene – i forhold til en effektiv, sentralisert saksbehandling. En parallell problemstilling knytter seg til etableringen av 10 utenriksstasjoner med utvidede vedtaksmyndigheter. Hvert kontor må settes opp med tilstrekkelig kompetanse og kapasitet som kan håndtere både svingninger i saksmengde og sårbarhet ved sykdom. For de minste av de 10 foreslåtte stasjonene kan dette bety en overbemanning, med mindre disse stasjonene gis ansvar for søknader levert inn ved mindre stasjoner i regionen. 6.5 Budsjettmessig inndekning av reformen Analysene viser at implementering av førstelinjeprosjektets forslag vil føre til en betydelig frigjøring av ressurser når den nye oppgave- og ansvarsdelingen i utlendingsforvaltningen er gjennomført. Det er imidlertid visse utfordringer knyttet til realisering av disse gevinstene fordi reformen både berører ulike kapitler i statsbudsjettet og ulike departementer. R6670 43 Vi har i denne rapporten vist at UDI har regnet med at ny førstelinje i Norge på sikt vil kunne gjennomføres innenfor en ramme på om lag 195 saksbehandlerårsverk. Politidirektoratet har kommet fram til at politiet kan overføre 137 årsverk for å dekke deler av dette bemanningsbehovet. På sikt kan politiets frigjøring av ressurser i være noe større. Førstelinjeprosjektet har på sin side sannsynliggjort at innføring av ny førstelinje i Norge vil redusere bemanningsbehovet i UDI (nåværende andrelinje) i en størrelsesorden som vil være tilstrekkelig til å fylle opp bemanningsbehovet i ny førstelinje som ikke kan dekkes inn gjennom overføring fra politiet. I en overgangsfase vil det imidlertid være behov for flere årsverk i den nye førstelinjen enn det som kan finansieres gjennom overføring av ressurser fra politiet eller gjennom bemanningsreduksjoner i UDI (nåværende andre linje). En mulig tilpasning kan derfor være en gradvis innføring av ny førstelinje i Norge der en i begynnelsen overfører en oppgavemengde som kan tas hånd om innenfor den ressursrammen en har til rådighet. Etter hvert som en tar ut effekter av ny førstelinje kan større deler av oppgavene overføres. Dersom reformen alt i alt skal gjennomføres uten tilføring av nye, friske midler må man også komme fram til enighet om hvordan styrking av 10 utenriksstasjoner med vedtaksmyndighet i arbeids- og oppholdssaker skal finansieres. Det synes å være enighet om at UDI kan avgi 10 årsverk, men dette er altså ikke tilstrekkelig for å finansiere de10 nye utsendte medarbeiderne. Det kan være grunn til å anta at innsparingene i UDI er noe større enn 10 årsverk, men dette er det vanskelig å anslå før en har høstet erfaringer med delegert vedtaksmyndighet til de aktuelle utenriksstasjonene. Spørsmålet om hvordan styrking av utenriksstasjonene skal finansieres må antakelig løses på statsrådsnivå. 44 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport 7 Noen anbefalinger Gjennom vårt arbeid med kvalitetssikringen av førstelinjeprosjektets rapport og detaljerte dypdykk i nåværende og mulige fremtidige prosesser i saksbehandlingen, sitter vi igjen med en del inntrykk og synspunkter som vi har valgt å oppsummere i form av noen anbefalinger. 7.1 Prosjektorganisasjon til forberedelse av reformen Vi vil anbefale at innføring av ny førstelinje både i og utenfor Norge legges til en prosjektorganisasjon som planlegger og forbereder etableringen. Dette avlaster linjeledere som er ansvarlige for håndtering av løpende oppgaver. Prosjektet må være toppforankret og bemannet med ressurser fra alle relevante fagområder. Hovedoppgavene vil kunne være: Etablering av lokaler for de nye regionkontorene Utvikling av nye rutiner og arbeidsprosesser for hele sakskjeden Rekruttering av ledere og sentrale medarbeidere til regionkontorene Utvikling av mål for region- og sentralleddet Utvikling av styringssystemer 7.2 Gradvis implementering Det kan være gode grunner til å velge en gradvis implementering av den nye førstelinjetjenesten i Norge. Først og fremst er dette et grep for å redusere risiko, både med hensyn til budsjettsprekk og med hensyn til uventede flaskehalser og fall i brukerservice. Gradvis implementering gir samtidig mulighet for å bygge opp regionene i et tempo som ikke krever oppbemanning først og deretter nedbemanning ettersom EFFEKT implementeres og virker, og ettersom nye rutiner og kompetanse er på plass. 7.3 Ta høyde for fortsatt manuell behandling av søknader Se nærmere på forutsetningene for anslåtte gevinster av EFFEKT. Manuelle rutiner vil måtte fortsette i mange år, eventuelt kompenseres med lokale brukerstøtter og terminalrom for brukere som skal legge inn data elektronisk. Man kan forutsette at egne ansatte lærer seg nye systemer – men ikke søkere fra alle verdenshjørner. 7.4 Gi utenriksstasjonene tilstrekkelig bemanning Gi utenriksstasjonene med utvidet vedtaksmyndighet tilstrekkelig kapasitet til å kunne håndtere sykdom og svingninger i søkemengden. Utnytt ledig kapasitet i perioder ved å la noen av stasjonene (trolig de minste av de 10) også håndtere søknader levert inn på små stasjoner i sine regioner. 7.5 Vurder å la regionkontorene dele på dagens andrelinjeoppgaver En tilbakevendende utfordring for forvaltningen generelt er veksten i sentrale saksbehandlingsfunksjoner. Innføringen av en ny førstelinje i utlendingsforvaltningen ser ut til å redusere ressursbehovet i andrelinjen. Reorganisering av førstelinjen gir samtidig anledning til å vurdere den mest hensiktsmessige organiseringen av andrelinjeoppgavene innen utlendingsområdet. R6670 45 Våre ressurspersoner har pekt på at de nye regionkontorene i Norge kan ta hånd om de fleste søknadene som kommer inn gjennom de små utenriksstasjonene ute. Sakene bør håndteres nær referansepersoner som skal kontaktes og intervjues, blir det hevdet. AGENDA anbefaler også at UDI vurderer eventuell spesialisering og fordeling av fagområder på regionkontorene. Vi tror at det er mulig å fordele det meste av dagens andrelinje-saksbehandling på regionkontorene, hvorav Oslokontoret vil være ett. Sentrale oppgaver kan begrenses til klagebehandling (vedtak fra utenriksstasjonene7), analyser, kontroll og policies. 7 Kan også fordeles til regionene? 46 Kvalitetssikring av førstelinjeprosjektets sluttrapport Vedlegg 1 Dokumentliste Vi har hatt tilgang til følgende dokumenter: Førstelinjeprosjektets sluttrapport med vedlegg Prosjektmandat – for førstelinjeprosjektet Brev av 19.12.2008 fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet til Utlendingsdirektoratet om presisering av mandatet og en tilleggsoppgave Brev av 1.4.2009 fra Oslo politidistrikt til Politidirektoratet med anmodning om å endre rutiner mellom Utlendingsnemnda og politiet. Brev av 9.4.2009 fra Politidirektoratet til Justisdepartementet med anmodning om bistand til å endre rutiner mellom Utlendingsnemnda og politiet Brev av 21.4.2009 fra Justisdepartementet til Arbeids- og inkluderingsdepartementet med anmodning om bistand til å endre rutiner mellom Utlendingsnemnda og politiet. Brev av 12.8.2009 fra UDI til Arbeids- og inkluderingsdepartementet om konkretisering av ressursbehov ved en eventuell oppgaveoverføring til Utlendingsdirektoratet. Brev av 18.6.2009 fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet til Justisdepartementet om uttak av gevinster i politiet ved en eventuell overføring av arbeidsoppgaver til UDI Brev av 30.6.2009 fra Politidirektoratet til Justisdepartementet om uttak av gevinster i politiet ved en eventuell overføring av arbeidsoppgaver fra UDI. Brev av 6.7.2009 fra Justisdepartementet om uttak av gevinster ved en eventuell overføring av arbeidsoppgaver til UDI Innkallinger og referater fra førstelinjeprosjektets fem workshop. Styringsdokument for EFFEKT-programmet Rapport av 1.7.2009 om samfunnsøkonomisk analyser av EFFEKT-programmet Oppsummeringsark fra POD om kartlegging av ressursbruk i utlendingsforvaltningen. Februar 2008 og februar 2009. UDIs estimater om etableringskostnader og driftskostnader for ny førstelinje i Norge for henholdsvis 10 og 18 regionkontorer. Diverse mails med tilleggsinformasjon, herunder fra o o Stephan Mo (UDI) 14.09.09: EFFEKT beregninger og -modell av 23062009 21.09.09: EFFEKT beregninger og utfyllende informasjon Christian Groseth (UD) o Hege Sofie Østerud (UD) o R6670 23.09.09: UD statistikk – eksempler på effektivitetsforskjeller 24.09.09: EFFEKT bakgrunnstall for analysen Majken Thorsager (UDI) 47 o o Liv Toril Berg (UDI) 02.10.09: Tidsstudie Ankara, informasjon om UDIs tidsregistreringssystem (TID), henvendelser til Opplysningstjenesten for søkere (januar 2009) mv. 02.10.09: Tilleggsinformasjon om saksflytundersøkelsen i førstelinjeprosjektet 09.10.09: Kommentarer knyttet til innspill fra UD/Thailand 14.10.09: utfyllende informasjon til workshop; d-visum statistikk, mv. 16.10.09: Ressursbruk ved behandling av Thailandsaker i UDI Ambassadør Merete Fjeld Brattested (UD) 48 02.10.09: Data fra EFFEKT mht. 0-punkt for analysen 07.10.09: Innspill og statistikk fra ambassaden i Thailand/Bangkok
© Copyright 2024