Kommunereform –
ekspertutvalgets sluttrapport
Signy Irene Vabo
Professor HiOA/UiO
NKRFs kontrollutvlagskonferanse
Gardermoen, 4. februar 2015
Utvalget og referansegruppen
Ekspertutvalget
Signy Irene Vabo, professor HiOA/UiO
Lars-Erik Borge, professor NTNU
Bent Aslak Brandtzæg, forsker Telemarksforskning
Terje P. Hagen, professor UiO
Margrethe Hagerupsen, rådmann Lenvik kommune
Halvor Holmli, direktør for Kompetansesenter for distriktsutvikling
Helene M. Ohm, rådmann Finnøy kommune
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 2
Referansegruppen
Alfred Bjørlo (V), Ordfører Eid kommune
Marianne Bremnes (AP), Ordfører Harstad kommune
Frank Ingilæ (AP), Ordfører Tana kommune
Torhild Bransdal (KrF), Ordfører Vennesla kommune
Bjørn Kahrs (H), Ordfører Randaberg kommune
Lene Conradi (H), Ordfører Asker kommune
Arne Vinje (SV), Ordfører Vinje kommune
Jorid Jagtøyen (SP), Ordfører Melhus kommune
Kjell Berge Melbybråten (AP), Ordfører Øystre Slidre
Torbjørn Fylling (FrP), Ordfører Ørskog kommune
Erling Lae, fylkesmann/leder av fylkesmennenes arbeidsutvalg
Anne Grimsrud, spesialrådgiver Fagforbundet
Anders Kvam, leder av Akademikerne kommune
Oddbjørn Hauge, Ekspedisjonssjef Barne-, likestillings- og
inkluderingsdepartementet
Petter Øgar, Ekspedisjonssjef Helse- og omsorgsdepartementet
Ann Helen Elgsæther, Avdelingsdirektør Kunnskapsdepartementet
Ingunn Iversen, Fagdirektør Klima- og miljødepartementet
Mandatet
Sentralt mål med kommunereformen
 Et sterkt lokaldemokrati
Sentrale prinsipp
 Generalistkommuneprinsippet
 Kommunene skal selv kunne ivareta sine lovpålagte oppgaver
Oppdraget del 1
 Foreslå kriterier for en ny kommuneinndeling
… gitt dagens oppgavefordeling
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 4
Oppdraget del 2 – tilleggsmandat
 Vurdere behovet for å justere kriteriene for en ny kommuneinndeling
… gitt større og mer robuste kommuner ← min. 15 000–20 000 innb. jfr. delrapport
… gitt mulige nye oppgaver
Utvalget har valgt ut 10 oppgaver som eksempler på mulige nye oppgaver
 Tjenesteprodusent/myndighetsutøver







Psykisk helsevern
Tverrfaglig spesialisert rusbehandling
Habilitering og rehabilitering
Hjelpemidler
Barnevern
Arbeidsmarkedstiltak
Videregående opplæring
 Samfunnsutvikler
 Kollektivtransport
 Fylkesveger
 Virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 5
Kriteriene fra delutredningen
Kommunene
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Tilstrekkelig kapasitet
Relevant kompetanse
Tilstrekkelig distanse
Effektiv tjenesteproduksjon
Økonomisk soliditet
Valgfrihet
Funksjonelle samfunnsutviklingsområder
Høy politisk deltakelse
Lokal politisk styring
Lokal identitet
bo-, arbeid- og
serviceregioner,
«hverdagsregioner»
Staten
11. Bred oppgaveportefølje
12. Statlig rammestyring
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 6
Vurdering av eksempler på oppgaver
Rollen som tjenesteprodusent/myndighetsutøver
Ansvarlig i dag
Helseforetakene
Habilitering og rehabilitering – alt
ansvar etter utskrivningsklar
Hjelpemidler – varige hjelpebehov NAV
og Hjelpemiddelsentralene
Barnevern – fosterhjem og
Bufetat
institusjon
Arbeidsmarkedstiltak
NAV
Psykisk helsevern
Helseforetakene
Tverrfaglig spesialisert
rusbehandling
Videregående opplæring
Helseforetakene
Fylkeskommunen
Utvalgets vurdering
Kan overføres/15 000–20 000
Kan overføres/15 000–20 000
Kan overføres/15 000–20 000
Bør ikke overføres i sin helhet, vurdere
varig tilrettelagt arbeid/15 000–20 000
Bør ikke overføres, finansieringsansvar
kan utredes/15 000–20 000
Bør ikke overføres, finansieringsansvar
kan utredes/15 000–20 000
Kan overføres/over 100 000, dersom
funksjonelt samfunnsutviklingsområde
Rollen som samfunnsutvikler
Sentrale kriterier
Fylkeskommunen
Utvalgets vurdering
Kan overføres/over 100 000, dersom
Kollektivtransport
funksjonelt samfunnsutviklingsområde
Fylkesveger
Fylkeskommunen Bør ikke overføres, men kan
omklassifisere fylkesveier av lokal
karakter/over 100 000, dersom
funksjonelt samfunnsutviklingsområde
Virkemidler for lokal nærings- og Fylkesmannen,
Kan gi råd, treffe beslutninger om
Fylkeskommunen, tilrettelegging for lokalt næringsliv og
samfunnsutvikling
Innovasjon Norge avgjøre søknader om økonomiske
tilskudd til bedrifter og etablerere/
15 000–20 000
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 8
Utvalgets vurderinger
bo-, arbeid- og
serviceregioner,
hverdagsregioner
 Kriteriet «funksjonelle samfunnsutviklingsområder» bør spesifiseres
 Et tettsted bør i sin helhet ligge i én kommune
 Et tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kommune
 Arbeidsmarkedet er tett integrert når rundt 25 prosent eller flere av de sysselsatte bosatt
i en kommune jobber i regionens senterkommune(r)
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 9
Utvalgets vurderinger
 Dersom oppgavedifferensiering
 Modell med flere «trappetrinn» gir stor kompleksitet i styringssystemet og
uoversiktlighet for innbyggerne
Kilde: Amdam, Halvorsen og Bakke, 2014
 Konsekvenser: fordeler og ulemper med oppgavedifferensiering og
generalistkommuneprinsippet må avveies
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 10
Konsekvenser
Modell 1: Videreføring av generalistkommuneprinsippet, og kommuner med minst
15 000–20 000 innbyggere
 Likeverdig lokalt selvstyre – likebehandling i den statlige styringen
 Oversiktlig forvaltning og styring, lave prosesskostnader
 Men, felles oppgaveportefølje bestemmes av hva de minste kommunene kan bære
Modell 2: Storkommuner med oppgavedifferensiering og som inngår i
fylkeskommunene/regionene




Helhetlige løsninger – arealbruk, transport, tjenesteproduksjon
Vitalisert lokalpolitikk i storkommunene
Men, utfordringer for oppgaveløsning i omlandet – både tjenesteproduksjon og samfunnsutvikling
Og, innbyggernes stemme ved lokalvalg får ulik vekt
Modell 3: Storkommuner med oppgavedifferensiering og Oslo-status (fylkes-/regionstatus)
 Omtrent like fordeler og ulemper som i modell 2
 Men, ingen demokratiproblematikk og antakelig forsterket omlandsproblematikken
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 11
Behovet for en kommunereform er åpenbart
 Tjenesteproduksjon
 Kvalitet, effektivitet, likeverdighet
 Rettssikkerhet
Påpekt av Christiansenutvalget 1992
Utgangspunkt for reformer i både
Danmark og Finland
 Samfunnsutvikling – næringsutvikling
 Både fraflyttingsområder
 Næringsutvikling krever tiltak for økt tilflytting og omdømmebygging
 Og vekstområder
 Næringsutvikling krever transportsystemer, næringsareal, boligareal og sosial infrastruktur
(utdanning, helsetilbud, kulturtilbud etc.)
 Med større kommuner imøtekommes disse utfordringene
 Gir kommunene økt «systemkapasitet»
 Reduserer tiltakende avhengighet av andre kommuner
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 12
Norske kommuner er relativt sett små
Stor offentlig sektor,
sentralisert forvaltning
Liten offentlig sektor,
sentralisert forvaltning
Stor offentlig sektor,
desentralisert forvaltning
Liten offentlig sektor,
desentralisert forvaltning
Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. November 2014
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 13
Stor kommunesektor,
små kommuner
Liten kommunesektor,
små kommuner
Stor kommunesektor,
store kommuner
Liten kommunesektor,
store kommuner
Kilde: Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi. November 2014
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 14
Hva med lokaldemokratiet?
 Delrapportens anbefalinger kan styrke lokaldemokratiet
 Bedre oppgaveivaretakelse overfor innbyggerne ← min. 15 000–20 000 innb.
 Bedre styring med tjenesteproduksjonen
 Bedre rammebetingelser for næringsog samfunnsutvikling ← funksjonelle samfunnsutviklingsområder
 Alternativer er økt myndighet til regionalt eller statlig nivå
 Rammestyring som prinsipp ← mindre statlig detaljstyring
 Nye oppgaver …
… ingen forutsetning for et sterkt lokaldemokrati, men kan styrke
lokaldemokratiet gjennom økt innflytelse over forhold av viktighet for
innbyggerne
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 15
Demokrati og kommunestørrelse
 Lokal politisk styring
 Utfordres av omfattende interkommunalt arbeid
i små kommuner
Lokal politisk styring
Lokal identitet
Høy politisk deltakelse
 Lokal identitet
 Sterkere identitet til bydel, by, bygd enn til kommune → antakelig spesielt sterk
identitet til kommune når grensene sammenfaller med bygd
 Ingen forskjell avhengig av kommunestørrelse når det gjelder «samfunnsgagnlige
aktiviteter» som tillitsverv, signering/økonomiske bidrag og engasjement i frivillige
organisasjoner eller når det gjelder tillit til andre mennesker
 «Size and local democracy (2014)» – effekt på nabolagsintegrasjon; ikke spesielt stor
effekt på organisasjonsmedlemskap og lokal tilknytning; ingen effekt på tillit
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 16
 Høy politisk deltakelse
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 17
Size and Local Democracy
 Omfatter Danmark, Nederland, Norge, Sveits
 Survey (spørreskjema/telefonintervju) til et tilfeldig utvalg innbyggere (stratifiser med minimum seks størrelseskategorier)
 Ingen signifikant effekt
 Interessert i lokal politikk
 Lokalpolitisk kunnskap (om ordfører, kommunestyret og oppgavefordeling)
 Sannsynlighet for å stemme ved lokalvalg
 Signifikant effekt





Egenvurdert lokalpolitisk kompetanse – svak
Lokalsamfunnsaktivitet (lokal organisasjons- eller aksjonsgruppeaktivitet) – ikke spesielt sterk
Tiltro til lokalpolitikerne (integritet, responsivitet, kompetanse) – ikke spesielt sterk
Lokalpolitisk orientering – ikke spesielt sterk
Fornøydhet med kommunal oppgaveivaretakelse: effekt for personrelaterte tjenester, ikke
spesielt sterk effekt for tekniske tjenester og problemløsning generelt
 Partiaktivitet – effekt
 Kontakt med kommunen – effekt
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 18
Konsekvenser av faktiske sammenslåinger
 Erfaringer fra Danmark og frivillige sammenslåinger i Norge
 Representasjon: Færre kommuner gir færre folkevalgte per innbygger ←
større avstand mellom folkevalgte og velgere ← i noen tilfeller utfordres
responsivitet
 Forståelse: Redusert «politisk effektivitet» ← lavere forståelse av lokal politikk
 Engasjement: Mindre tilbøyelighet til å ta på seg politiske verv
 Krever alternativer for deltakelse og andre/flere arenaer – nærdemokratiog medvirkningstiltak, og oppsøkende politikere
 Politisk styring: Sterkere administrasjon utfordrer politikerne
 Krever tiltak for en mer proaktiv politikerrolle
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 19
Nærdemokrati og medvirkning
 Nærdemokratiordninger
 Gir arenaer for deltakelse
 Kan bidra til lokal identitet
 Utfordring bl.a.
polarisering
 Andre former for medvirkning
 Gir arenaer for deltakelse
 Kan bidra til å redusere
avstand folkevalgt –
innbygger
 Utfordring bl.a.
skeiv representasjon
Kilder: Hanssen, Gro Sandkjær mfl. 2013. Erfaringer med nærdemokratiske ordninger i Norden, NIBR og Klausen, Jan Erling mfl.
2014. Medvirkning med virkning? Innbyggermedvirkning i den kommunale beslutningsprosessen, NIBR/Uni Rokkansenteret.
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 20
En proaktiv politikerrolle …
 Politisk lederskap (Robert C. Tucker, 1995)
 Definere situasjoner – diagnose
 Presentere løsninger – politikkutforming
 Mobilisere oppslutning om valgte løsninger – implementering
 Administrativ styring vs. politisk lederskap
 «Sakstørke» og A- og B-politikere i kommunestyret
 (For) reaktiv politikerrolle?
 Bedre organisering for politisk lederskap
… i kombinasjon med nærdemokrati og medvirkning
… vis a vis en sterk administrasjon
NKRFs Kontrollutvalgskonferanse, side 21