Byrådssak 345 /15
Byrådssak 345 /15 Håndtering av helikopterstøy ved Bergen lufthavn Flesland BJOL ESARK-8360-201500772-1 Hva saken gjelder: Naboene til Bergen lufthavn Flesland er utsatt for helikopterstøy. Støyen er i stor grad knyttet til helikoptertrafikk rettet mot oljevirksomheten i Nordsjøen. Det er spesielt lavfrekvent støy i form av vibrasjoner som skaper størst problemer for beboerne i de områder som blir overfløyet. Folkehelseloven § 14 gir kommunen hjemmel for å gripe inn gjennom pålegg om at forhold ved en eiendom eller virksomhet i kommunen blir rettet, hvis forholdene direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen eller er i strid med bestemmelsene gitt i medhold av folkehelseloven kapittel 3. Forurensningsforskriften definerer minstekrav til innendørs støynivå hvor støykilden f eks er flyplass. I forskriften fastsettes anleggseiers plikter. Når vedtak om tiltak fattes skal det ses hen til den helsemessige gevinst som oppnås ved vedtaket i forhold til vedtakets øvrige konsekvenser. Kommunens myndighetsutøvelse Myndighetsutøvelse etter folkehelseloven er lagt til kommunen – dvs. i prinsippet til kommunestyret. I praksis er imidlertid myndighetsutøvelse knyttet til de fleste lover hvor myndighet er lagt til kommunen, delegert til kommunen fagmiljøer på de aktuelle fagområdene. Delegasjon skjer ved at bystyret delegerer denne myndigheten til byrådet, som deretter i egen styringslinje delegerer myndighet til å utøve faglig skjønn til det aktuelle fagmiljøet. Når delegasjonen følger styringslinjen, understreker dette et tydelig ansvar for alle ledd i styringslinjen, til aktivt å vurdere om myndighet til å utøve skjønn i den enkelte sak, er riktig plassert. Myndighet til å utøve skjønn og derved å fatte beslutninger etter folkehelseloven, er delegert til Etat for helsetjenester. En viktig begrunnelse for å legge skjønnsutøvelse på saksområder regulert av lov, forskrift og annet regelverk til en fagetat, er at det skal utøves et faglig skjønn innenfor klare rammer gitt i medhold av lov, forskrift og annet regelverk. Et sentralt argument er at fagfolk best er utstyrt med kompetanse til å fatte riktige beslutninger i slike saker. I situasjoner hvor det må utøves et bredere skjønn – f eks når et faglig skjønn må holdes opp mot andre viktige samfunnsinteresser, er det på den annen side mer naturlig å legge kompetanse til å fatte beslutninger til folkevalgte organ. Det er i forurensningsforskriften ikke etablert klare retningslinjer og terskelverdier for håndtering av lavfrekvent støy fra helikopter. Når regelverket som kan legge klare føringer på det skjønn som skal utøves, ikke er tilstrekkelig presist – er det ikke like selvsagt at et fagorgan er best egnet til å fatte beslutningen. I det saksforhold denne sak dreier seg om – helikopterstøy, er Etat for helsetjenesters myndighet til å fatte beslutninger på vegne av kommunen overført til folkevalgt organ. Støy representerer en betydelig ulempe for de som direkte rammes av den virksomhet som skaper støyen. På den annen side kan den virksomhet som gir slik støy, representere viktige samfunnsinteresser. Bysamfunnet er avhengig av robuste arbeidsplasser som skaper verdier og derved gir inntekter i form av lønn til byens innbyggere, og som i neste omgang gir grunnlag for å finansiere fellesskapets oppgaveløsning gjennom skatt. Hvordan avveiningen mellom de som plages av støy, og de som 1 produserer støyen skal være, representerer ikke en entydig faglig problemstilling, men er en viktig politisk utfordring. En utfordring hvor en må bruke et videre skjønn enn grenseverdier hjemlet i lov og forskrift. Det at det er et folkevalgt organ som skal fatte beslutningen, innebærer ingen endring i måten Etat for helsetjenester faglig sett jobber på, for å klargjøre utfordringer og utrede løsninger/anbefale tiltak. Etaten er fortsatt kommunens fagkompetanse på dette fagområdet. I denne sak vil en ta utgangspunkt i fagetatens vurderinger og anbefalinger, og holde disse opp mot andre viktige samfunnsinteresser, før konklusjon trekkes. Hensyn som må ivaretas To hovedhensyn må veies mot hverandre. For det første det behov beboerne i flyplassområdet har for en mest mulig støyfri hverdag, og for det andre bysamfunnets behov for at også støyende aktivitet kan finne sted i visse deler av byen. På forurensningsområdet er det vanligvis et greit regelverk å forholde seg til. Dette er imidlertid ikke tilfelle når det gjelder lavfrekvent helikopterstøy. Det foreligger pt ikke nasjonale bestemmelser som regulerer slik støy. I fravær av slike bestemmelser kan en vurdere denne støyen i lys av bestemmelsene for flystøy. Fastsatte grenseverdier for flystøy er imidlertid ikke helt egnet som grenseverdier for helikopterstøy. De målinger som Miljøakustikk AS har foretatt på oppdrag fra Etat for helsetjenester viser at det døgnekvivalente støynivået er under grensen for å sette i verk tiltak med hjemmel i Forurensningsforskriften. Det er spesielt støy fra helikoptertypen Sikorsky S-92 som oppleves som plagsom for beboerne i innflyvingstraseene for helikoptertrafikken. Det er denne helikoptertypen som brukes ved de fleste transportoppdragene mellom Flesland og installasjonene i Nordsjøen. Ivaretakelse av den enkelte borger som måtte rammes når fellesskapets interesser må gis fortrinn, er ikke alltid like lett. På den annen side er det viktig å redusere de negative virkninger av de aktiviteter som er viktige for storsamfunnet å holde i gang. Det sentrale prinsipp er at den som gjennom sin virksomhet skaper problemer for andre, må sette i verk tiltak som reduserer de negative konsekvensene aktiviteten har. For Statoil er helikopterbasen på Flesland svært viktig. Ca. 50 % av all persontransport til/fra selskapets installasjoner i Nordsjøen skjer med utgangspunkt i denne flyplassen. Tidsbruk Helikopterstøyen på Flesland er ikke et nytt fenomen. Klagene på støy er først og fremst knyttet til helikoptertypen Sikorsky S – 92 som ble tatt i bruk på Bergen lufthavn i 2006. Etat for helsetjenester startet sitt arbeid med denne sak i første halvår 2013 basert på klager fra beboere i flyplassens nærhet. Etaten utarbeidet et forhåndsvarsel om senere vedtak som ble sendt Avinor 20.01.14. Her ble det påpekt at følgende tiltak var aktuelle å sette i verk: 1. Helikopterflyginger i tidsrommet 23.00 – 07.00 forbys. Unntak gjøres for LOS-helikopteret og for flyginger som beviselig er absolutt nødvendige for liv og helse. Vedtaket trer i kraft 1.4.14. 2. Bruk av S-92 helikopter forbys i tidsrommet 19.00 – 23.00, samt hele døgnet lørdager, søndager og helligdager. Andre mer støysvake helikoptre tillates. Forbudet gjelder 50 % av helikopterbevegelsene på kveld og helg/helligdager fra 1.7.14 og alle helikopterbevegelser fra 1.7.15 3. Utarbeide forpliktende strategi for varig støyreduksjon fra helikoptertrafikk i inn- og utflygingstraseene og rundt Bergen Lufthavn Flesland. Strategien skal gi vesentlig forbedring i støyforholdene for berørt befolkning innen 2020. Frist 1.7.15. 2 Skriftlig dokumentasjon på at vedtaket er innfridd må sendes Etat for helsetjenester innen hver frist. Forhåndsvarslet satte fart i Avinors arbeid med å redusere støyulempene som beboerne i de aktuelle områder påføres. I dette arbeidet samarbeider Avinor tett med Statoil som er hovedbruker av heliporten. Byrådsleders avdeling som på dette tidspunkt hadde overtatt ansvaret for saken, fant det riktig at Avinor fikk tid til å iverksette støydempende tiltak før saken ble fremmet til folkevalgt organ. I brev av 04.03.15 har Avinor gjort rede for en rekke tiltak som allerede er satt i verk og en del tiltak som planlegges satt i verk. Etat for helsetjenester har i fagnotat av 25.06.15 vurdert de tiltak som er satt verk og planlagte tiltak. Etatens konklusjon er at til tross for at det har vært en positiv utvikling hva angår helikopterstøy på Flesland, så anbefaler etaten at det fattes vedtak i tråd med etatens forhåndsvarsel av 30.01.14. Kriterier for vurdering Iverksetting av tiltak for å redusere helikopterstøyen har en klar kostnadsside for brukerne av helikoptertjenestene. Oljeindustrien har de senere år hatt stor evne til å bære økte kostnader som følge av høy oljepris. Hvordan oljeprisen vil utvikle seg i fremtiden er vanskelig å forutse. Det en imidlertid kan iaktta i dag, er et sterkt fall i oljeprisen. Dette har allerede resultert i tydelige kostnadsreduserende tiltak i oljebransjen. Så langt har over 20.000 stillinger blitt borte i oljebransjen. Omfanget av kutt kan bli større. Svekket lønnsomhet i bransjen gjør at en bør være varsom med å iverksette tiltak som medfører betydelig økning i kostnader forbundet med oljebransjens bruk av helikoptertransport. I følge oppslag i pressen har reduksjonen i helikoptertrafikken så langt, medført at 10 % av pilotene i helikopterselskapet CHC nå sies opp. Oljebransjen har etablert baser for helikoptertransport til Nordsjøen ved flere flyplasser på Vestlandet. Gode og effektive transportløsninger har bl.a. betydning for hvor oljeselskapene lokaliserer ulike elementer i sine driftsorganisasjoner. I så henseende er det en konkurranse mellom byene på kysten, om å få en størst mulig del av virksomheten, til sitt byområde. Som pekt på er det ikke etablert nasjonale retningslinjer for håndtering av støy forårsaket av helikoptertrafikk. Å iverksette strenge lokale bestemmelser for å regulere denne virksomheten, vil i verste fall kunne bety at deler av virksomheten som i dag drives ut fra Bergen, vil kunne flyttes til et annet sted, med det tap av lokale arbeidsplasser dette vil kunne medføre. På den annen side vil en slik reduksjon i bruken av helikopter til/fra Flesland, kunne redusere de ulemper som påføres de som bor i innflyvingstraseene for helikoptertrafikken. Dersom oljeprisen over tid blir lav, vil det trolig tvinge frem ytterligere kostnadskutt offshore, og utvikling av mer smarte måter å jobbe på. Slike endringer kan få konsekvenser for omfanget av det transportbehov oljeselskapene har. Allerede i dag kan en iaktta en betydelig reduksjon i bruk av helikopter ut fra Bergen Lufthavn Flesland. Å begrense støyen fra helikoptertrafikken på Flesland har stått på dagsorden til Etat for helsetjenester i flere år. Det er lagt ned et betydelig arbeid fra etatens side, men også fra Avinor og Statoils side. Det har vært perioder med begrenset fremgang i de støyreduserende tiltak fra den støyproduserende virksomhets side. Fra 2014 er dette avløst av tiltak som i større grad virker. Byrådets oppfatning er at det må stilles både nasjonale og lokale krav - samt etableres klare grenseverdier for støy fra helikopter. I påvente av at nasjonale rammebetingelser som regulerer helikopterstøy, må Bergen kommune stille krav til Avinor og Statoil om et kontinuerlig arbeid for reduksjon av støyen. Nå når oljesektoren har sterkt fallende inntekter, og selskapene må ta nye runder for å øke sin produktivitet – eventuelt redusere aktiviteten, kan det være et godt tidspunkt for å legge føringer på omstillingsarbeidet. Industrien må velge smartere løsninger når inntektene faller. 3 Byrådet er mer opptatt av en løpende og god dialog med Avinor og Statoil for å redusere støynivået på generell basis, enn å nedlegge forbud mot bruk av helikopter på visse tider av døgnet. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Beslutningen forutsetter stor grad av «fri skjønnsutøvelse» med avveining av brede samfunnsmessige interesser opp mot enkelte borgeres interesser, og representerer således bruk av en kompetanse som folkevalgte organ besitter. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Bergen bystyre noterer seg at det siste år har vært en positiv effekt av de støyreduserende tiltak Avinor og Statoil har iverksatt vedr helikopterstøy i flere av de områder rundt Flesland som er utsatt for slik støy. Det er viktig at dette arbeidet fortsetter, og at planlagte tiltak i regi av Avinor og Statoil fortløpende iverksettes, samtidig som nye støyreduserende tiltak fases inn. 2. Bergen kommune vil ikke innføre nattestenging av helikopterbasen nå. Dette virkemidlet kan imidlertid bli vurdert senere, dersom en ikke oppnår de forventete effekter i det støyreduserende arbeidet i regi av Avinor og Statoil, herunder styring av trafikken til tidsrom som gir minst ulemper for beboerne i innflyvingstraseene. 3. Bergen kommune forutsetter at det ikke settes opp planlagte flyvninger i tidsrommet kl. 23.00 – 07.00. 4. Bergen kommune legger til grunn at GPS Horisontal/vertikal «handoff» innflyging etableres så snart som mulig. Avinor må etablere systemer og rutiner som sikrer at helikoptrene ved visuell flygning flyr så høyt som mulig over bebyggelse. 5. Bergen kommune vil be Avinor vurdere å øke flyhøyden for helikoptertrafikken utover de foreslåtte 2000 fot. Et slikt tiltak vil bidra ril å redusere støybelastning gjennom hele døgnet, uavhengig av trasé. Hensyn til øvrig trafikkavvikling, økonomi og miljøutslipp må vurderes opp mot den støyreduserende effekten. 6. Bergen kommune vil be om en periodisk rapportering om hvordan de tiltak som er satt i verk fungere. Hyppighet og innretning av rapporteringen avklares nærmere mellom Etat for helsetjenester og Avinor. 7. Bergen kommune retter en henvendelse til staten om at det etableres nasjonale bestemmelser vedr helikopterstøy. Dato: 15. september 2015 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Martin Smith-Sivertsen byrådsleder Vedlegg: 1. Uttalelse fra Etat for helsetjenester vedrørende helikopterstøy 25.06.15 2. Etat for helsetjenesters forslag til varsel om vedtak vedrørende helikopterstøy 30.01.14 3. Brev fra Avinor av 20.05.14 4. Brev fra Avinor av 04.03.15 5. Støyrapport fra Miljøakustikk AS av 22.05.13 6. Støyrapport fra Miljøakustikk AS av 21.05.2013, revidert 08.11.2013 4 7. Støyrapport fra Miljøakustikk AS av 22.05.13, revidert 13.11.2012 8. Oversikt over flytrafikken på Flesland i 2012 9. Folkehelseinstituttet og Helsedirektorates vurdering den 16.09.2013 10. Svarbrev fra Avinor på Etat for helsetjenesters forslag til vedtak 11. Oppfølgende brev fra Avinor og Statoil vedrørende økonomiske kostnader og klageomfang den 16.12.2013 12. Noise Measurements on S-92 for Development of NPD-Data (Oslo Lufthavn, 2007) 13. Aircraft noise and cardiovascular disease near Heathrow airport: small area study (BMJ 2013) 14. Etat for helsetjenesters presentasjon på møte den 10.10.2013 15. Statoils presentasjon på møte den 07.11.2013 5 Saksutredning: Hva saken gjelder Bergen kommune v/Etat for helsetjenester og kommuneoverlegen i Fjell og Sund har over lengre tid mottatt klager fra beboere i innflyvingstraseen for helikoptertrafikken fra kontinentalsokkelen. Klagene fordeler seg både på boligeiere bosatt tett opp til flyplassen, og lenger ute i innflyvingstraseene. Det er spesielt en helikoptertype som forårsaker klager – Sikorsky S-92. Denne helikoptertypen ble tatt i bruk i 2006, og støyer vesentlig mer enn sin forgjenger – Superpuma. Andelen S-92 helikoptre ved Flesland har økt de senere år. I 2012 var andelen av S-92 helikoptre i kontinentalsokkelflyvinger nær 79 %. Totalt var det 14.523 flyvinger med denne helikoptertypen til/fra Flesland i 2012, hvorav ca. 13.000 gikk til/fra Statoils installasjoner (opplysninger gitt av Statoil i møte med Etat for helsetjenester). Nedgangen i oljeindustrien har medført at det siste halvår 2014 og så langt i 2015 har det vært en klar nedgang i antall flybevegelser med helikopter på Flesland. Med en fortsatt lav oljepris er det liten grunn til å anta at en i nær fremtid vil stå overfor en økning i flybevegelser. Dersom lav oljepris vedvarer, er det grunn til å anta at det vil skje betydelige omstillinger i oljeindustrien som også vil ha konsekvenser for omfanget av helikoptertrafikken til offshoreinstallasjonene. I 2013 ble det innført et web-basert klageskjema fra Avinors side. Dette har gjort det enklere å klage på flystøy. I 2013 kom det inn 161 klager. Datamaterialet viser at antall klager har økt de senere år. Noen opplever flystøyen mer plagsom enn andre. Nye tall fra Avinor (2015) indikerer imidlertid at antall klager har gått ned parallelt med at nye prosedyrer for innflyging har vært iverksatt. Etat for helsetjenester har i samarbeid med Etat for plan- og geodata beregnet hvor mange mennesker som kan være berørt av helikopterstøyen basert på helikoptertraseene og foreliggende støysonekart for Bergen lufthavn. For området Flesland nord dreier det seg om på det tidspunkt karleggingen ble foretatt om 14.893 mennesker. Mens det for Flesland sør dreier seg om 906 mennesker. I disse områdene er det lokalisert 17 barnehager og 750 barn samt 5 skoler med 1900 barn. Det at virksomheten er lokalisert innenfor de aktuelle områder, innebærer nødvendigvis ikke at samtlige opplever vesentlige støyplager i det daglige. Kommuneoverlegen i Fjell og Sund har basert på klager som har kommet, beregnet at det bor ca. 10.000 mennesker i grunnkretsene hvor det er levert inn klager på flystøy i de to kommunene. Lovverk og forskrifter Aktuelle tiltak for å regulere støy kan forankres i Forurensingsforskriften og/eller Forskrift om miljørettet helsevern og Folkehelseloven. Forurensningsforskriftens ulike bestemmelser regulerer støy i tilknytning til bl.a. flyplasser. Forskriftens bestemmelser omfatter imidlertid ikke impulsstøy fra helikoptre, lavfrekvent støy og vibrasjoner. Grenseverdiene i Forurensningsforskriften er ikke helserelatert. Grenseverdiene er satt ut ifra økonomiske hensyn og hva som er teknisk mulig å få til, og ikke med utgangspunkt i et helsehensyn. Hvilke grenseverdier for støy som er etablert og hvilken innretning de har, vil legge føringer på det arbeid som anleggseier plikter å sette i gang. Anleggseier er i dette tilfellet Avinor. Når kommunen med utgangspunkt i lov om folkehelse og det ansvar kommunens har, skal vurdere helikopterstøy på Flesland, vil et første skritt være å vurdere om anleggseier holder seg innenfor de støygrenser som er definert i Forurensingsforskriften. Målinger som er foretatt viser at helikoptertrafikken på Flesland målt mot de grenseverdier for støy på døgnbasis som gjelder for flystøy, holder seg innenfor de verdier som er fastsatt i Forurensningsforskriften. I mangel av egne grenseverdier for helikopterstøy må kommunen vurdere 6 støyplagene i en bredere sammenheng, herunder i et helseperspektiv. Dette åpner for en videre skjønnsutøvelse enn den rent faglige. Etat for helsetjenester har vurdert støyutfordringene knyttet til helikoptertrafikken og muligheten for å iverksette tiltak, etter Lov om folkehelsearbeid § 14 og Forskrift om miljørettet helsevern. De aktuelle paragrafer i forskriften som etatens vurderinger er knyttet opp mot, er: § 7 Overordnete krav Virksomheter og eiendommer skal planlegges, bygges, tilrettelegges, drives og avvikles på en helsemessig tilfredsstillende måte, slik at de ikke medfører fare for helseskade eller helsemessig ulempe. Med helsemessig ulempe menes forhold som etter en helsefaglig vurdering kan påvirke helsen negativt og som ikke er helt uvesentlig. § 9 Helsemessige ulemper som virksomhet eller eiendom påfører omgivelsene Virksomhet og eiendommer skal planlegges, drives og avvikles, slik at krav til miljøfaktorer overholdes når det gjelder den belastningen omgivelsene påføres: Ved etablering og bruk av støykilder skal det tilstrebes lavest mulig støynivå. Støy og vibrasjoner skal ikke medføre helsemessig ulempe eller overskride helsemessig forsvarlig nivå. I forskriftens § 6 vedr tilsyn og virkemidler er det tatt inn slik formulering: Ved vurderingen av om kommunen skal kreve retting etter folkehelseloven § 14, skal det ses hen til den helsemessige gevinst som oppnås ved vedtaket i forhold til vedtakets øvrige konsekvenser. Videre skal det tas hensyn til om forholdet allerede er vurdert i planlegging eller annen godkjenning etter annet lovverk. I en skjønnsvurdering vil mange faktorer inngå, også de samfunnsmessige konsekvenser av å igangsette retting må tillegges vekt. For helikopterstøy – lavfrekvent støy og vibrasjoner - er det ikke fastsatt standarder i dagens støyforskrifter. Dersom en legger standarden for flystøy til grunn, holder helikoptertrafikken på Flesland seg innenfor denne. Avinor har i en tilbakemelding gitt 29.11.13 pekt på at kommunen har begrenset adgang til å anvende rettingsbestemmelsene i folkehelseloven § 14 med henvisning til at virksomheten har godkjenning etter annet regelverk. Med utgangspunkt i at det ikke er fastsatt nasjonale bestemmelser vedr helikopterstøy herunder vibrasjoner og lavfrekvent lyd, kan det innebære utfordringer dersom kommuner som har flyplasser med helikoptertrafikk rettet mot Nordsjøen, lager sine egne lokale bestemmelser. Lokalt innførte begrensninger hva angår helikoptertrafikk, kan være av betydning når oljeselskapene velger hvilke flyplasser de ønsker å bruke i sine tilbringertjenester. Når det gjelder oljerelatert virksomhet, kan Stortinget i forbindelse med nye utbyggingsprosjekter fastsette nærmere krav. I forbindelse med en sak Stortinget skal behandle i løpet av våren 2015 – vedr plassering av driftsorganisasjonen for Johan Sverdrupfeltet i Stavanger, har kommunalutvalget i Stavanger kommune 06.01.15 i sin høringsuttalelse til etablering av en ny driftsorganisasjon bl.a. pekt på: «Statoil bør i sin langsiktige strategi medvirke til å velge støysvake helikoptre for Johan Sverdrup, slik at ulempene i forbindelse med denne aktiviteten kan reduseres.» Å støtte Stavanger kommune i en slik henstilling om mer støysvake helikoptre, kan være et første skritt for å sette støyulempene fra helikoptertrafikken tydeligere på dagsorden i en nasjonal sammenheng. 7 Støy en helseplage For å avklare hvordan kommunen skal håndtere lavfrekvent støy og vibrasjoner fra helikoptertrafikken, har Etat for helsetjenester rettet en henvendelse til Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet for vurdering av de helsemessige belastninger av aktuelle støynivåer. I sin tilbakemelding peker Folkehelseinstituttet bl.a. på at svært mange mennesker i Norge er utsatt for støy fra transport, industri og annen næringsvirksomhet. Fra disse kildene er det estimert at om lag 1,5 millioner nordmenn er utsatt for gjennomsnittlig støynivå over døgnet, som overskrider de anbefalte verdier(55dB). Bortimot en halv million mennesker antas å være svært plaget av støy(SSB 2007). Folkehelseinstituttets peker på at helse- og trivselseffekter av flystøy er veldokumenterte, men at det dessverre er svært få studier som har sett spesifikt på helsemessige virkninger av helikopterstøy. Det er gjort studier som har sammenliknet plage fra helikopterstøy med plage fra flystøy, men resultatene er ikke entydige. Det finnes følgelig ikke et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å gi andre anbefalinger for helikopterstøy enn for flytrafikk generelt. De målinger av helikopterstøy som Miljøakustikk AS har foretatt på oppdrag fra Etat for helsetjenester, viser at døgnekvivalent lydnivå innendørs er under forurensningsforskriftens tiltaksgrense på 42 dB. I Folkehelseinstituttets vurdering av disse målingene pekes det på at den aktuelle grenseverdi ikke er helsebasert; dvs. at det ikke er hensynet til helsen som er avgjørende. Grenseverdiene er satt ut fra økonomiske hensyn og hva som er teknisk mulig å få til, samt at intensjonen med forskriften er å gjøre noe for dem som er utsatt for de aller høyeste støynivåene. I henhold til forskriften skal disse målingene/ beregningene forutsette lukkete vinduer og ventiler. Med åpne vinduer vil støynivåene være over 35 dB innendørs, noe Folkehelseinstituttet anfører vil ligge betydelig over hva som er anbefalt ut fra helsehensyn. I henhold til Miljøakustikk AS gjennomgang av feltet, finnes det ingen grenseverdier i offentlige bestemmelser for vibrasjoner i bygninger fra helikopter. Det nærmeste man kommer er Norsk standard NS 8176. Norsk standard NS 8176 Vibrasjoner og støt - måling i bygninger av vibrasjoner fra landbasert samferdsel og veiledning for bedømmelse av virkning på mennesker. Dette er et regelverk som gjelder vibrasjoner fra landbasert samferdsel. Denne type vibrasjoner oppstår i bakken mens støyen er begrenset eller fraværende. I forbindelse med helikopterstøy er det et høyt lydtrykk som setter bygningsdeler i bevegelse og skaper vibrasjoner. Samtidig er det et høyt støynivå. I henhold til NS8176 vil den samlede summen av støy og vibrasjoner utgjøre den totale plagen for beboerne. Dersom man bedømmer reaksjoner kun ut fra målte vibrasjoner, vil den totale plagen kunne bli underestimert. Det finnes i dag ingen metode for å vurdere den totale plagen av støy og vibrasjoner fra helikoptre. Statoils vurdering av helikopterbasens betydning I den dialog kommunen har hatt med Avinor og Statoil peker Statoil bl.a. på at Bergen har en særdeles viktig posisjon for Statoils totale virksomhet. «Mer enn 50 % av selskapets norske innretninger driftes fra Bergen og helikopterterminalen på Flesland er pr. i dag den klart største helikopterterminalen for selskapet. Mer enn 240.000 personer passerer gjennom terminalen hvert år på veg til/fra sin arbeidsplass i Nordsjøen.» Helikoptertransporten er eneste link mot land for flere tusen offshoreansatte på jobb i Nordsjøen. Statoil peker på at det er svært viktig for enkeltpersoner, Statoil, leverandørindustrien og samfunnet for øvrig at denne virksomheten drives på en kontrollert, sikker, effektiv og kostnadseffektiv måte. Statoil argumenterer for at myndighetspålegg som kan bidra til å redusere verdien på de nevnte attributter, ikke er ønskelig verken for privatpersoner selskaper som måtte bli berørt av slike. 8 Tiltak for å redusere helikopterstøyen Etat for helsetjenester er kommunens fagmyndighet knyttet til oppfølging av lov om folkehelse. Myndigheten utøves på fullmakt som bystyret i utgangspunktet har delegert til byrådet. Helikopterstøy ble første gang på en mer systematisk måte satt på dagsorden høsten 2012 gjennom møter mellom Avinor og Etat for helsetjenester. Også representanter fra kommunene Fjell og Sund var med på disse oppstartmøtene. Etaten har foretatt et systematisk arbeid for å kartlegge støyplagene og utrede konkrete tiltak for å redusere de støyplagene de bosatte i innflyvingstraseene til Flesland utsettes for. I møter med aktuelle parter som har mulighet for å påvirke støynivået(Avinor og Statoil), la etaten høsten 2013 frem følgende forslag til mulige løsninger: 1. Forbud mot all helikopterflyging om natten (23.00-07.00). Unntatt forhold knyttet til liv og helse. 2. Erstatte kveldsflygninger (19.00-23.00) og helgeflygninger som i dag foretas med helikoptertypen S-92, med andre mer støysvake helikoptertyper. 3. Utarbeide plan for total utfasing av S-92 så snart som mulig, evt. finne mer egnet helikopterbase/ terminal. Det at kommunen potensielt kunne ende opp med løsninger som dette for å redusere helikopterstøyen, har medført at både Avinor og Statoil har måtte tenke nytt rundt støyutfordringene på Flesland. Den utfordring forslaget til tiltak representerte, innebar at både Avinor og Statoil har satt trykk på for å finne frem til løsninger som reduserer opplevde støyplager fra helikoptertrafikken. Lenger nede i saksutredningen vil en gå nærmere inn på de konkrete grep Avinor og Statoil har tatt i denne forbindelse, og hvilke resultater dette har medført. Planlagte og iverksatte tiltak fra Avinors og Statoils side Det kan konstateres en endring i tilbakemeldingene fra Avinor og Statoil vedrørende de utfordringer helikopterstøy representerer – fra mer generelle til mer spesifikke tiltak. I en tidlig tilbakemelding av 29.11.13 ble det pekt på iverksetting av mer generelle tiltak for å dempe støybelastningen i området. Eksempel på tiltak var å redusere direkte flygning over hus, bygge støyvoller og støyisoleringstiltak på enkelte boliger. Etablering av et nasjonalt helikopterstøyutvalg ble også holdt frem som et viktig tiltak. Avinor rapporterer at forumet er etablert og har gjennomført flere møter der operatørselskap, infrastruktureier, helikopterselskap og berørte kommuner møtes for å utvikle strategiske innspill til hvordan en kan redusere støy fra tunge helikoptre. Avinor har etter hvert også iverksatt flere operasjonelle tiltak for å sikre at pilotene flyr optimalt i forhold til trase, hastighet og høyder mm. I felles brev av 20.05.14 fra Avinor og Statoil og i brev fra Avinor 04.03.15 utdypes dette nærmere. I denne korrespondansen pekes det bl.a. på at Det er utarbeidet en handlingsplan som er en gjennomgang av mulig støyreduserende som planlegges gjennomført fremover ved Bergen Lufthavn Det er utarbeidet nye støykart basert på oppdatert utflatet prognose fra TØI, beregnet av SINTEF. Disse ble offentligjort sommeren 2014 og danner grunnlag for Avinors tiltaksplikt på boliger md for høyt inne-støynivå. Det er foretatt vesentlige endringer på innflyvingstraseene for helikoptre både i nord og i sør. Tiltakene har resultert i at vesentlig mer av traseen går over sjø istedenfor bebyggelse. Avinor estimerer en reduksjon på antall direkte overflyginger i nord på minst 2500 per år. Det tilsvarende tallet i sør er anslagsvis 1000 bevegelser. Dette har i følge Avinor gitt en vesentlig forbedring av lavfrekvent støybelastning i nord. Avinor peker også på at en har oppnådd vesentlige forbedringer også i sør. Innflygingssektoren i sør er vesentlig smalere, men tett samarbeid med helikopterselskapene, rapporteres å ha gitt gode resultater. I løpet av 2014 ble luftromsorganiseringsprosjektet SNAP er gjennomført. Siktemålet var å finne de mest støysvake traseene for fly og helikoptre. Nye innflyvingstraseer for fly og helikoptre gir redusert støybelastning i hele bergensregionen, men merkes i mindre grad tett innpå flyplassen. 9 Avinor har kjøpt inn og implementert et nytt trasèovervåkingsverktøy. Avinor peker på at verktøyet gjør det mulig å kontrollere traseer for enkeltflygninger og gjør lufthavnen bedre i stand til å svare ut klager, samt å følge opp helikopterselskapene. Systemet har vært i bruk en periode nå og gir gode resultater. Systemet vil kunne gjøre Avinor i stand til å følge med på utviklingen på overholdelse av avtalte ruter med helikopterselskapene fremover. Avinor har endret motorkjøringspunkter for fly og helikopter for i størst mulig grad å redusere bakkestøy mot naboer. Det er satt i gang og gjennomført en rekke infrastrukturtiltak. Disse er på den ene side knyttet til bygging av støyvoller(6), og på den andre side knyttet til støyreduserende tiltak på 40 nabohus. I tillegg har Avinor i 2013 – 14 kjøpt ut fem eiendommer med et samlet areal på 34 dekar. Avinor har startet opp prosessen med tilbudsinnhenting av ytterligere 17 hus som planlegges gjennomført i 2015. Det planlegges bygd ytterligere støyvoller etter hvert som Avinor overtar nye tomter på vestsiden av rullebanen. Avinor jobber konkret med å øke flygehøyde til 2000 fot for all helikoptertrafikk over bebyggelse. Dette gjelder både utgående og innkommende helikoptre. Videre vurderes å redusere hastigheten på utgående helikopter til 120 knop, tilsvarende for innkommende helikopter. Gjennomføre nye støymålinger når vesentlige endringer er gjennomført. Statoil jobber mot at helikopterprodusentene setter utvikling av støysvake helikopter på agendaen. Erfaring så langt, har vist at støy ikke har vært prioritert av produsentene. Helikoptrene utstyres med stadig mer avansert sikkerhetsutstyr, noe som gir øket vekt, behov for mer løftekraft og dermed mer støy. Nye medium tunge helikopter er på vei inn i markedet. Statoil har forhåpninger til at enkelte av disse vil støye mindre enn dagens tunge helikopter. Statoil vil vurdere nye helikoptertyper i fremtidige anskaffelsesprosesser. Statoil opplyser at det arbeides med å forbedre dagens S-92 teknologi i forhold til støy. Siktemålet er å få på plass nye rotorblader som vil gi en positiv støyeffekt. GPS Horisontal/vertikal «handoff» innflyging etableres. Tiltaket forventes å gi en støyreduksjon ved innflyging til flyplassen gjennom en mer presis (GPS) innflyging og raskere nedstiging enn i dag. Å tidfeste når systemet er på plass og i bruk, er vanskelig. Det må settes i verk infrastrukturtiltak ved flyplasser, installere utstyr i helikoptrene, etablering av prosedyrer og opplæring av helikoptermannskap. I tillegg til ovenstående operative tiltak arbeider Statoil også med følgende mer strategiske tiltak knyttet til selskapets bruk av Flesland: Statoil opplyser at selskapet tar sikte på å gjennomføre helikoptertrafikken innenfor åpningsvinduet til installasjonene i Nordsjøen – dvs. mellom kl. 07.00 og kl. 19.00. Ved særskilte behov og ved etterslep i trafikk(vær og andre forhold) vil tidsrammene bli tøyd. (Informasjon innhentet fra Etaten for helsetjenester viser at Statoil 12 siste måneder har hatt 5 nattflyginger med helikopter.) Planlagte helikopterbevegelser før kl. 09.00 og etter kl. 16.00 er redusert i 2015 programmet med henholdsvis 6,7 % og 13,7 % fra foregående år. Statoil planlegger ikke flygning på natt, og vil søke å unngå dette når det er mulig. Ved nattflyging vil Statoil prioritere bruk av mer støysvake EC225 maskiner fremfor S-92. Statoil peker videre på at det fra deres ståsted ikke er ønskelig med ytterligere begrensninger i helikoptertrafikken utover de selvpålagte begrensninger som er skissert i punktene ovenfor. Innføres slike begrensninger i Bergen, kan det bety at andre flyplasser(Sola, Florø etc.) får øket belastning med sen kveld og natt. 10 Ikke alle tiltakene som her er listet opp vil ha direkte effekt på lavfrekvent støy, men gir likevel tydelige signal om at Avinor og Statoil kontinuerlig jobber for å redusere de støyulemper som beboere nær flyplassen opplever. Etat for helsetjener bemerker i sine vurderinger til tiltakene at det å anlegge støyvoller har liten effekt på opplevd helikopterstøy, da dette handler om overflyvning i forbindelse med ankomst og landing. Etaten peker på at nye retningslinjer for innflygning, er viktig å få på plass. Men enda viktigere er det at helikopterpilotene faktisk respekterer og følger disse retningslinjene. En annen viktig problemstilling i forbindelse med etablering av nye innflygingsmønstre for helikoptertrafikken, er hvorvidt støyproblemet faktisk reduseres, eller om det bare flytter på seg. Statoil som er den store brukeren av helikoptertjenester på Flesland har i tidligere tilbakemelding foreslått opprettelse av brukergrupper. Kommunens fagetat støtter i prinsippet et slikt opplegg. Det er viktig med dialog, spesielt når ulike tiltak skal utprøves. Også Avinor har gitt uttrykk et ønske om en nærmere dialog med Etat for helsetjenester, kommuneoverlegen i Fjell og Sund og støyutsatte beboere. Dialog er viktig, men det er resultatene som teller. Kommunens fagetat peker i den forbindelse på at etaten og kommuneoverlegen i Fjell og Sund har hatt dialog med Avinor i flere år uten at dette har medført reduksjon i støyplagene. Etat for helsetjenester - vurdering av de aktuelle tiltak I to dokumenter av henholdsvis 30.01.14 og 25.0615(følger vedlagt denne sak) har Etat for helsetjenester foretatt en vurdering av tiltak som er satt i gang eller som planlegges satt i gang. Nedenfor skal en kort gjøre rede for hovedelementene i etatens vurdering. Støykart Støykartene er basert på A-veid støynivå, og fokuserer på støyforhold knyttet til den ordinære flytrafikken. Det er lavfrekvent støy og vibrasjoner som er hovedproblemet med helikopterstøy. Støykartene er derfor verdiløse i forhold til helikopterstøy. Støykartene benyttes til å vurdere boliger der Avinor har tiltaksplikt til å foreta støyisolering. Vanlig støyisolering hjelper i liten grad mot lavfrekvent støy og vibrasjoner. Traséovervåkningssystem Mange av klagene går på manglende overholdelse av trasé og for lav flyhøyde. Traséovervåkningssystemet mener vi derfor kan bli et nyttig verktøy for Avinor for å sikre at pilotene holder avtalt høyde, fart og trasé. Dette fordrer at det opprettes et godt avvikssystem som rutinemessig fanger opp avvik og håndterer dette riktig videre. Det er dessverre en svakhet ved systemet at man ikke kan få ut oversikter/rapporter eller melding om avvik. Man må gå inn manuelt og sjekke enkeltflygninger, f.eks. etter klage. Brudd på avtalt flymønster må få konsekvenser for helikopterselskapene, f.eks. gjennom bøter, da det mangler resultater av å ta dette opp i samtaler med helikopterselskapene. Avinor har i dag ingen instruksjonsmyndighet overfor helikopterselskap eller piloter. Innflyvingstraseer Optimalisering av traséer er et viktig støyreduserende tiltak. Det er gjort endringer på innflyvingstraseene for visuell innflygning. Mer av traséen går nå over sjø, noe som har ført til at det er færre mennesker som nå blir berørt av helikopterstøy ved visuell flygning. Dette gjelder altså ikke instrumentell innflygning som benyttes i mørket og ved dårlige værforhold. Flyhøyde Et viktig tiltak for å redusere helikopterstøy vil være å øke flyhøyden. Svært mange av klagerne rapporterer at helikoptrene flyr for lavt over husene. 11 Flere klagere i traséene registrerer nå flyhøyde og fart på helikoptrene ved hjelp av en mobilapplikasjon. Vi vet ingenting om nøyaktigheten av denne applikasjonen, men den kan trolig gi en indikasjon, og har vært brukt av en klager for å melde inn fartøy til Avinor. Fartøy som så har blitt sjekket opp av Avinor har vist seg å ha holdt for lav høyde. Avinor har også etter forespørsel fra klager om enkeltflygninger bekreftet at helikopter flere ganger har kommet over boligen på ca. 300 meters høyde(ca. 1000 fot). Avinor skriver i mail tilbake til klager at de tar dette opp med helikopterselskapene, men klager opplyser at forholdet gjentar seg. Avinor skriver i brev 04.03.15 at Avinor jobber med å øke flyhøyde til 2000 fot for all helikoptertrafikk over bebyggelse. På spørsmål fra Etat for helsetjenester den 11.05.15 vedrørende status her får vi opplyst at det i avtalen med helikopterselskapene heter at ved ankomst skal flyhøyden være på minimum 2000 fot inntil nedgang for landing er nødvendig, som er omtrent ved Bildøy eller Haganes. Det foreligger altså ingen retningslinjer vedrørende flyhøyde ved avgang. Kart «VFR- Routes helicopters mtom more than 3000 kg» som viser helikoptertraseene mot Flesland, angir maksimumshøyde for helikoptre. Helikoptrene skal holde maks 2000 fot til Bildøy og Haganes, og maks 1000 fot deretter. Minimumshøyde burde også vært angitt på dette kartet. Reell flyhøyde over bebyggelsen nord og sør for flyplassen blir i praksis redusert til ca. 350-400 fot. Et vedtak fra Bergen kommune bør sikre at helikoptrene ved visuell flygning flyr så høyt som mulig over bebyggelse. Høyde ved instrumentell flygning er 2000 fot inntil man kommer inn på «landingsstrålen». Vi anbefaler at det vurderes om det er mulig å øke flyhøyden ytterligere da dette vil være et tiltak som vil redusere støybelastning gjennom hele døgnet, uavhengig av trasé. Hensyn til øvrig trafikkavvikling, økonomi og miljøutslipp må selvsagt vurderes opp mot den støyreduserende effekten. Fart Redusert fart kan gi noe redusert støynivå. Ved å senke farten fra 150 kts til 120 kts senkes støyen med ca. 5 dB. Dette ble vist ved målinger gjort ved Bergen Lufthavn med S-92 helikoptre i rapport OSLA-AN-RA-0193 den 05.07.07. Avinor har den 07.06.14 utført nye kontrollerte støymålinger av ulike helikoptertyper i ulike høyder og fart. Etat for helsetjenester har fått opplyst at rapporten etter disse målingene enda ikke foreligger. Vi gjør oppmerksom på at noen klagere opplyser at redusert fart er verre fordi det medfører lengre varighet av støyen. Dersom redusert fart skal være et tiltak bør dette diskuteres med berørte beboere. Luftromorganisering, SNAP Avinor melder at det er gjennomført et stort arbeid med luftromsorganisering for å finne de mest støysvake traséene for fly og helikopter, noe som ble effektuert nov 2014. Vi har ikke mottatt noen dokumentasjon som viser hvorvidt dette har hatt effekt på støyforholdene i forbindelse med Nordsjøhelikopter. Bakkestøy Avinor melder om at de har endret motorkjøringspunkter for fly og helikopter for å redusere bakkestøy mot naboer. Etat for helsetjenester har ikke mottatt klager på støy fra helikopter på bakken, slik at dette tiltaket ikke vurderes som vesentlig i denne saken. 12 Støyvoller Det er etablert støyvoller på bakken. Etat for helsetjenester har ikke mottatt klager på støy fra helikopter på bakken, slik at dette tiltaket er av mindre betydning i denne saken. Støyreduserende tiltak på nabohus Dette er tiltak som er lovpålagt anleggseier etter forurensningsloven. Hus som mottar tilbud om tiltak er hus der A-veid støy er over grenseverdiene. Lavfrekvent støy og vibrasjoner vil i liten grad vises igjen på denne type støyberegninger. Vanlig støyisolering har dessuten liten eller ingen effekt på lavfrekvent støy og vibrasjoner. I tillegg til tiltakene i regi av Avinor har Etat for helsetjenester slik vurdering av Statoils planer og tiltak: Trafikknedgang Statoil opplyser om at trafikknedgang allerede har ført til en forbedring for nabolaget, og at det forventes ytterligere nedgang i årene fremover. Dette er ikke et tiltak i seg selv, og Bergen kommune må fatte vedtak som tar høyde for at trafikken igjen kan øke. Svingninger i oljebransjen er ikke noe nytt. Påvirkning av helikopterprodusenter til å produsere støysvake helikopter Statoil melder at de jobber mot at helikopterprodusentene setter støy på agendaen, men at erfaring viser at støy ikke har vært prioritert av produsentene. Nye rotorblader på S-92 ligger langt frem i tid. GPS- innflygning GPS-innflygning kan gi en mer presis innflygning av helikopter ved visuell flygning og er en løsning som Avinor og Statoil anslår vil kunne implementeres i løpet av to år, gitt at en rekke forutsetninger oppfylles. Dette vil i første omgang avhjelpe beboere nært flyplassens sørside (Espeland) som i dag opplever at helikopterpilotene ikke følger avtalt trasé. Representant for velforeningen på Espeland anslår at 7 av 10 flygninger ikke følger avtalt kurs. Vi anbefaler at det fattes vedtak om at dette systemet må innføres. Trafikkgjennomføring Statoil opplyser i brev 04.03.15 om at de har intensjoner om å gjennomføre trafikken innenfor tidsrommet 07-19, med unntak av ved særskilte behov og etterslep i trafikken, og vil søke å unngå nattflyging. Ved nattflyging vil Statoil prioritere bruk av mer støysvake EC225 fremfor S-92 (om mulig). Dette er svært gledelig, men vi mener at dette må fastsettes i vedtak fra Bergen kommune for å sikre at dette implementeres som standard prosedyre for fremtiden. Etatens konklusjon etter gjennomgang av innspill til tiltak fra Avinors og Statoils side er: «Etat for helsetjenester vurderer at iverksatte tiltak har hatt en viss positiv effekt på støyforholdene, ved at noen færre mennesker nå er berørt av helikopterstøy ved visuell flygning på dagtid. Fremdeles er det mennesker som har store støyplager og mulige helsekonsekvenser av dette. Det anbefales derfor at vedtaket fra Bergen kommune sikrer at tilstrekkelige flyhøyder overholdes og at GPS-innflygning innføres. Det har også vært en positiv utvikling i forhold til at helikopterflyging på natt er redusert. Statoils helikoptertrafikk som helhet ut fra Bergen Lufthavn er redusert med nær 30 prosent siden januar 2015, men aktiviteten på sokkelen kan ta seg opp igjen. Vi mener derfor at det er nødvendig å fatte et vedtak som beskytter befolkningen mot nattstøy i fremtiden. Statoil har i dag få flygninger på natt, og vedtaket vil derfor få minimal praktisk og økonomisk betydning for Statoil. 13 For å beskytte befolkningens helse opprettholder vi derfor vår anbefaling om at Bergen kommune vedtaksfester restriksjoner i forhold til støy på kveld, natt og helg som beskrevet i vårt forslag til varsel om vedtak av 30.01.14 (vedlagt).» Etatens anbefaling til vedtak er gjengitt i saksfremlegget til denne sak s. 2 – 3.) Vanskelige avveininger Kommunene er tillagt ansvar og medfølgende myndighet etter Lov om folkehelsearbeid. I § 8 første punktum heter det: Kommunen skal føre tilsyn med de faktorer og forhold i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Kommunen er etter loven gitt myndighet til å iverksette nødvendige tiltak. I Forskrift om miljørettet helsevern § 6 er dette formulert slik: Ved vurderingen av om kommunen skal kreve retting etter folkehelseloven § 14, skal det ses hen til den helsemessige gevinst som oppnås ved vedtaket i forhold til vedtakets øvrige konsekvenser. Videre skal det tas hensyn til om forholdet allerede er vurdert i planlegging eller annen godkjenning etter annet lovverk. Kommunen har et klart ansvar for å føre tilsyn med og om nødvendig iverksette tiltak for å ivareta befolkningens helse. Når tiltak skal iverksettes, må dette holdes opp mot andre samfunnshensyn. Dette innebærer at aktuelle tiltak må vurderes ut fra flere dimensjoner enn de rent helsefaglige. Effektive transportløsninger er nødvendig for en høy samfunnsmessig verdiskaping. Slike løsninger har imidlertid ofte en bakside – forurensning og miljøbelastninger. I et mer helhetlig samfunnsperspektiv er det derfor vanskelig å se for seg lokale regulereringer av helikoptertrafikken, som ikke reduserer bergensregionen potensiale for lokal verdiskaping. Det fotavtrykk menneskelig aktivitet medfører, vil alltid ha noen konsekvenser som av noen oppleves som negativt. Med utgangspunkt i at det er viktig å opprettholde helikoptertrafikken, finnes det i prinsippet to løsninger. For det første å stimulere til mer miljøriktige løsninger – fly og helikoptre som produsere mindre forurensning og støy. Og for det andre å begrense bruken av de arealer som er mest utsatt for støy og forurensning. For noen finnes det imidlertid et tredje alternativ – avvikling av oljeindustrien og sterk nedbygging av transport med fly og helikoptre. Dette representerer et alternativ som byrådet i denne sammenheng ikke vil legge vekt på. Gjennom reguleringsplaner kan kommunen fastlegge bruken av arealene i innflygningstrassene for fly og helikopter. Det er allerede etablert støykart som viser røde og gule soner. Kostnadene forbundet med å redusere fly- og helikopterstøy i disse sonene, må holdes opp mot den gevinst det gir totalt sett å sette i verk slike tiltak. Generell erfaring viser at oppfinnsomhet og evne til å organisere oppgaver ut fra nye prinsipper og løsninger, stimuleres når en står overfor store utfordringer. Slik sett representerer nedgangen i oljeindustrien som en nå står midt oppe i, et potensiale for nye og mer effektive løsninger i bransjen. Nytenkning kan også stimuleres av myndighetskrav – f. eks ved at Stortinget stiller krav om støysvake helikoptre knyttet til nye driftsløsninger for oljefelt som nå skal bygges ut. Etablering av nasjonale støygrenser fra helikoptertrafikk knyttet til tilbringertjenestene ved oljevirksomheten i Nordsjøen, er et annet grep som kan tas for å sikre overgang til bruk av mer støysvake helikoptre. Også lokale myndigheter kan gjennom de krav som stilles til en virksomhet, stimulere til nødvendig omstilling og nytenking i en bransje. 14 Nattestenging av Flesland for helikoptertrafikk? Nattestenging av Flesland for helikoptertrafikk er foreslått som et aktuelt tiltak fra Etat for helsetjenesters side. Løsningen som har vært diskutert med de berørte parter har hatt slik innretning: 1. Helikopterflyginger i tidsrommet 23.00 – 07.00 forbys. Unntak gjøres for LOS-helikopteret og for flyginger som beviselig er absolutt nødvendige for liv og helse. Vedtaket trer i kraft 1.4.14. 2. Bruk av S-92 helikopter forbys i tidsrommet 19.00 – 23.00, samt hele døgnet lørdager, søndager og helligdager. Andre mer støysvake helikoptre tillates. Forbudet gjelder 50 % av helikopterbevegelsene på kveld og helg/helligdager fra 1.7.14 og alle helikopterbevegelser fra 1.7.15 3. Utarbeide plan for total utfasing av S-92 så snart som mulig, evt. finne mer egnet helikopterbase/ terminal. Avinor og Statoil ble allerede høsten 2013 fra Etat for helsetjenesters side orientert om at nattestenging kunne være et aktuelt tiltak for å få redusert støyulempene for folk som bor i innflyvingstraseene for helikoptertrafikken. «Trusselen» om en mulig nattestenging og gjennomføring av andre restriksjoner på helikoptertrafikken, har virket. Både Avinor og Statoil jobber nå med nye løsninger for å løse de utfordringer helekopterstøyen representerer, slik at nattestenging og andre mer inngripende restriksjoner kan unngås. I den første tilbakemeldingen fra Avinor og Statoil på den løsning etaten skisserte for dem - pekes det på at en bred vurdering av de konsekvenser en nattestenging vil gi, vil kreve en full samfunnsøkonomisk analyse som bør gjøres av en nøytral ekstern aktør. Basert på de samtaler etaten har hatt med de berørte parter og den informasjon som er fremlagt, har Etat for helsetjenester foretatt en vurdering av de tre aktuelle tiltakene. Til punkt 1 vises det til at Statoil i sin tilbakemelding har bekreftet at det ikke planlegges flygning på natt. I sin redegjørelse 20.05.14 oppgir Statoil at natteflygningene utgjør ca. 1 % av de totale flygningene med S-92, basert på sin definisjon av natt – dvs. tidsrommet kl. 00 – 06. Prosentandelen flygninger som vil bli berørt av et nattforbud vil bli noe høyere dersom en definerer natt som tidsrommet fra kl. 23 – 07 slik det aktuelle tiltakspunktet gjør. På henvendelse fra Etat for helsetjenester opplyser Statoil våren 2015 at det de siste 12 månedene har vært fem nattflyginger – dvs. i tidsrommet 00 – 06. Basert på den begrensete trafikk som finner sted på nattetider, argumenterer Etat for helsetjenester for at det bør være få problemer med en nattestenging av Flesland. I sin argumentasjon åpner etaten imidlertid for en løsning der man kan fly i situasjoner hvor det beviselig ellers kan føre til fare for liv og helse. Flygningene forutsettes da gjennomført med andre mer støysvake helikoptertyper og med utgangspunkt i best mulig støysvake avgangs- og landingsprosedyrer. Etter innspill fra Avinor - og for å unngå konsekvenser for skipstrafikken langs vestlandskysten, åpner etaten i sine vurderinger for at LOShelikoptre kan benyttes nattestid. Det forutsettes da etablert klare avgangs- og landingsprosedyrer. Lostjenesten benytter ikke helikoptertypen S-92. Statoil hevder i sitt tilsvar at man ved revisjonsstanser og ved shuttlehelikopter fra land vil få tapt arbeidstid på grunn av sen oppstart på tilbringertjenesten fra land, noe som vil gi direkte konsekvenser for produksjonen. Etat for helsetjenester peker for sin del på at angjeldende problemstilling først og fremst representerer en organisasjonsutfordring knyttet til forskyving av arbeidstid, og at dette burde kunne løses med bedre organisering i form av forskjøvet arbeidstid mv. Når det gjelder det andre punktet – å erstatte kveldsflygninger (19.00-23.00) og helgeflygninger med helikoptertypen S-92 med andre mer støysvake helikoptertyper, fremholder Statoil i sitt tilsvar at kveldsflygning og helgeflygning er viktig for å ta igjen etterslep etter dager med forsinkelser i flytrafikken på grunn av for eksempel værforhold. Statoil anslo i forbindelse med sin uttalelse på dette 15 tidspunktet, at tiltakene som Etat for helsetjenester foreslo, kunne gi en uspesifisert merkostnad på opp mot 200 MNOK pr. år. I sin vurdering av kommentarene fra Statoil peker Etat for helsetjenester på det bør være mulig å omdisponere andre helikoptertyper fra andre baser. Etaten peker på at dersom en gjør dette, trenger ikke kostnadene nødvendigvis å bli så høye som anslått i Statoils tilsvar. I brev av 20.05 14 imøtekommer Statoil i noen grad dette ønsket, ved å overføre et mer støysvakt EC225 fra en av de mindre helikopterbasene. En utfordring ved å bytte om helikoptertyper mellom basene, er at en kan bidra til å øke støyproblemene et annet sted. Helikopterstøyen kan oppleves like plagsom for nabolaget til de andre basene, ikke minst den andre store basen på Sola. Som pekt på tidligere i denne saksutredningen har Stavanger kommune allerede tatt initiativ for at Statoil skal stille krav om mer støysvake helikopter til å betjene det nye Johan Sverdrup-feltet. Å få leverandørene av helikoptertjenester i Nordsjøen på generell basis til å levere sine tjenester med mer støysvake helikopter, vil ta tid. Når det gjelder punkt 3 – en plan for total utfasing av S-92, eventuelt finne en mer egnet tomt for helikopterbasen/-terminalen på Flesland, stiller Statoil spørsmål ved hvor balanserte de vurderinger Etat for helsetjenester gjør seg, når det foreslås utfasing av nevnte helikoptertype. Generelle sikkerhetsvurderinger og komforten for de som reiser til/fra plattformene, vil måtte representere andre vurderinger som må hensynstas. Når Statoil og helikopterselskapene i den grad har valgt å satse på S-92, er det neppe fordi den støyer mest, men sannsynligvis fordi denne maskinen best møter de krav som er satt. På den annen side må en kunne argumentere med at dersom andre helikoptertyper er godkjent for bruk i Nordsjøtrafikken, da må en også kunne legge til grunn at den grunnleggende sikkerheten ved bruk av den aktuelle helikoptertypen, er ivaretatt. Å flytte helikopterbasen vil ta tid selv ved en omlokalisering innenfor flyplassområdet. Med utgangspunkt i at en betydelig andel av de som fraktes til/fra Nordsjøen ankommer Flesland med fly, vil det transportøkonomisk og miljømessig neppe være tilrådelig med en annen lokalisering av helikopterbasen enn Flesland-området. Med utgangspunkt i diskusjonen med de berørte parter har Etat for helsetjenester reformulert sitt forslag til anbefalt vedtak på dette punkt til; «Utarbeide forpliktende strategi for langsiktig støyreduksjon fra helikoptertrafikk i inn- og utflygingstraseene og rundt Bergen Lufthavn Flesland.» I et felles brev fra Avinor og Statoil av 20.05.14 er anbefalingen fra Avinor og Statoil at man ikke gjennomfører de tiltak som er skissert av Etat for helsetjenester, «men at støyproblemene kompenseres ved at Avinor, helikopteroperatørene og Statoil selv iverksetter målrettete støytiltak som har en positiv støyeffekt på og ved flyplassen.» Annen helikoptertrafikk i Bergensområdet Helikoptertrafikken i Nordsjøen utgjør hovedtyngden av bruken av helikopter i bergensområdet. I tillegg vil det også være trafikk med helikopter til Haukeland sykehus. Dette dreier seg i hovedsak om mindre og mer støysvake ambulansehelikopter. På Flesland er det også helikoptertrafikk knyttet til det å bringe og hente los fra båter som får assistanse fra Losvesenet. Dette dreier seg også om mindre helikoptre. Det er i gang et arbeid for å etablere en helikopterbase på Håkonsvern for å betjene sjøforsvarets fregatter. Hvilke krav som settes til støy fra helikopter og hvordan en eventuelt regulerer bruken, vil ha stor betydning for boligområdene som omkranser Håkonsvern. Når saken om helikopterstøy på Flesland nå kommer til behandling, vil det være viktig også å tenke et skritt fremover. Slik byrådet vurderer det, bør en benytte den aktuelle sak til også å klargjøre hvordan Bergen kommune kan bidra til at det etableres 16 nasjonale retningslinjer for helikopterstøy, som gir kommunen et bedre verktøy for å kunne følge opp anleggseiere som er ansvarlig for denne type støy. Andre støybelastede områder I en by blir fotavtrykket av menneskelig aktivitet mer synlig. Som pekt på tidligere i denne utredning, anslår Folkehelseinstituttet at ca. 1,5 millioner nordmenn er plaget av støy. En støy som i tillegg til flytransport ofte er knyttet til veitransport, jernbane og havn. Godsterminalen midt i Bergen sentrum hvor konteinere lastes av og på jernbanevogner og trailere, eventuelt flytting av konteinere innenfor terminalområdet på kveldstid og nattetid, representerer et opplevd støyproblem for mange på Fjellsiden. Tilsvarende gjelder også for naboer av havnen. Støy knyttet til infrastruktur og transport er ubehagelig for de som rammes, men det er vanskelig å stoppe samfunnsnyttig virksomhet selv når virksomheten iblant vil måtte foregå på nattestid. Det gir liten trøst for de som plages av støy å vite at de ikke er de eneste som er utsatt for dette. På den annen side har folk en velutviklet rettferdighetssans. Settes det i verk tiltak på ett område, forventes det at tilsvarende løsninger gjøres gjeldende på andre områder. Det spesielle med den foreliggende sak vedr helikopterstøy i tilknytning til Bergen lufthavn Flesland, er at den døgnekvivalente støy som er målt her, ligger under de grenseverdier som er satt i forurensningsforskriften for å sette i gang tiltak knyttet til støy fra flytrafikk, som det i fravær av egne grenseverdier for helikopterstøy er mest naturlig å holde den opplevde støy opp mot. Oppsummerende konklusjoner Når bystyret skal ta stilling til og fatte vedtak i denne sak, må bystyret veie hensynet til de som faktisk opplever helikopterstøyen som plagsom, opp mot de brede samfunnsinteresser som er knyttet til den aktivitet som skaper støyen. I tillegg til direkte inngrep som kan tas for å regulere helikoptertrafikken på Flesland, har avtakende aktivitet i oljebransjen det siste år, totalt sett redusert støyproblemene. Det er vanskelig å spå om fremtiden og hvilken oljepris en vil få, men også om hvilke konsekvenser dagens og fremtidige omstillingsprosesser i bransjen vil ha for behovet for helikoptertransport. Pt er det lite som tilsier en økning i helikoptertrafikken. Den prognose Statoil legger til grunn, indikerer en fortsatt reduksjon i trafikken rettet mot Nordsjøen de nærmeste år. Støy er et samfunnsproblem hvor det er nødvendig å sette inn regulerende tiltak. Myndighetspålegg må være en del av denne type tiltak. Byrådet kan følgelig ikke slutte seg til Statoils argumentasjon om at «myndighetspålegg som kan bidra til å redusere verdien på de nevnte attributter, ikke er ønskelig verken for privatpersoner selskaper som måtte bli berørt av slike.»(brev av 20.05.14) Denne vurdering fra Statoils side må på den annen side holdes opp mot de avsluttende oppsummeringene fra Avinor og Statoils side i det samme brev: «Reduksjon av støy fra fly og helikopter er en viktig rammebetingelse som Avinor forholder seg til, og vi har etablert overordnete, kokrete mål for å redusere antall belastede beboere i nærheten av våre lufthavner. Ved Bergen lufthavn Flesland har støyarbeidet de siste årene vært fokusert på reduksjon i støy fra tunge helikopter.» Bergen kommune kan ikke fjerne den støy helikoptertrafikken representerer, men kan gjennom pålegg bidra til å redusere ulempene ved slik trafikk. Et av de spørsmål en må ta stilling til, er om det skal legges begrensninger på helikoptertrafikken i form av åpningstider. Etat for helsetjenester argumenterer for at det neppe vil representere store ulemper for helikoptertrafikken om Flesland blir nattestengt – all den tid Statoil i henvendelse fra Etat for helsetjenester oppgir at selskapet ikke planlegger flygninger før kl. 07.00 og etter kl. 19.00. På den annen side kan en hevde at det er unødvendig å fatte et vedtak om nattestenging, all den tid helikoptertrafikken på nattestid allerede i hovedsak er faset ut. Så langt har kommunens skissering av en mulig nattestenging av Flesland som tiltak for å dempe konsekvensene av 17 helikopterstøy, fungert bra. Både Avinor og Statoil har jobbet systematisk med tiltak for å redusere aktualiteten av en slik løsning. Byrådet vil legge opp til en samarbeidsløsning for å redusere helikopterstøyen på Flesland. Dette innebærer at en tar på alvor Avinors og Statoils bestrebelser på å redusere denne støyen. Istedenfor å legge ned forbud, ser byrådet det som viktig fortsatt å stimulere Avinor, helikopteroperatørene og Statoil til selv å sette i verk målrettete effektiviseringstiltak i driften for å redusere antall flybevegelse, men også andre konkrete tiltak som har en positiv støyeffekt på og ved flyplassen. Dette innebærer å stille krav både til Avinor, Statoil og andre operatører. Videreføring av en slik samarbeidsløsning forutsetter at kommunens fagmyndighet på området, Etat for helsetjenester aktivt følger opp dette arbeidet for å sikre nødvendig fremdrift og at resultater nås. Det må følgelig etableres et opplegg med en periodisk rapportering, for å ta nærmere rede på hvordan de ulike tiltak som er satt i verk eller er planlagt satt i verk, faktisk fungerer. Det er videre viktig at de kostnadsreduksjoner som kommer i oljebransjen, ikke har en innretning som gir økte belastninger for andre eksterne parter i form av støy eller andre miljørelaterte problemer. Konkret bør det etableres tydelige grenser for hva som oppleves som akseptabel støy fra f eks helikoptertrafikken. Slike støygrenser må være hjemlet i nasjonale forskrifter. 18
© Copyright 2024