Stormen - merverdiavgiftsbehandling og prosess
Saksframlegg Dato Løpenr 26.05.2015 38361/2015 Arkivsaksnr Arkiv 2013/6161 221 Regnskap Saksnummer Utvalg Møtedato 15/87 Formannskapet 03.06.2015 15/59 Bystyret 18.06.2015 Stormen - merverdiavgiftsbehandling og prosess Forslag til innstilling 1. Bystyret tar saken til orientering. 2. Bystyret ber om at det jobbes videre mot sentrale myndigheter fra både politisk og administrativt nivå for å påvirke tolkningen av begrensnigene i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr 4. 3. Forslag til uttalelse fra Bodø bystyre som vurderes oversendt Regjeringen v/Finansministeren (jfr punkt 2) fremlegges i egen sak. 4. Inntil endelig sentral avklaring foreligger legges kommunens og foretakets hittil praktiserte forståelse av kompensasjonsloven og mva-regelverket til grunn. Dette innebærer at arrangementer rettet mot et «smalere» publikum eller «lokalt interesserte» anses som kompensasjonsberettiget, og at «24-timers regelen» legges til grunn ved forholdsmessig fordeling av foretakets fellesutgifter og kommunens investeringsutgifter (jfr prinsippene i Skattedirektoratets fellesskriv av 24.05.13). 5. I forbindelse med øvrig tertialrapportering fremlegger Stormen Konserthus KF oversikt over hittil gjennomført og videre planlagt aktivitet ut året fordelt pr sal. Rapporteringen gjennomføres i minumum tilsvarende format som benyttet i vedlegg 1A-1D i brev av 27.11.14 til Skatt Nord. Rapporteringen innføres med virkning fra 2. tertial 2015 og gjelder inntil rapporteringskravet oppheves av Bystyret. 6. Stormen Konserthus KF fremlegger innen 1. oktober 2015 sak til Bystyret med forslag til formål for fremtidig aktivitet. 1 Side147 Formannskapets behandling i møte den 03.06.2015: Forslag Fra Randolv Gryt, SV på vegne av AP og SV: Alternativ til innstillingen: 1. Bystyret tar til orientering det som angår situasjonen knyttet til ulike tolkninger og praksis når det gjelder merverdiavgiftbehandlingen. Bystyret ber om at det fremmes en henvendelse til departementet som tydeliggjør vår oppfatning av saken, og at Bodø kommune arbeider tett med Stormen KF i oppfølgingen av saken. Bystyret holdes løpende orientert om utviklinga i saken. 2. Bystyret ber om at det fremmes en sak til politisk behandling som klargjør rutiner for samhandling og rapportering mellom bystyret og de kommunale foretakene. Saken skal også redegjøre for eksisterende rutiner knyttet til eiermøter og hvordan disse er fulgt opp. 3. Bystyret mener at de prinsipielle spørsmålene omkring a) hvor beslutningen om å endre driftsmodell er fattet, og b) hvorfor ordfører har valgt å ikke fremme saken til politisk behandling etter behandlingen i styringsgruppa i oktober 2014, er av alvorlig karakter. Bystyret ber om at det åpnes sak i kontrollutvalget med sikte på å avklare disse spørsmålene. Fra Ole Henrik Hjartøy, H: Tillegg til pkt 3: Herunder endelig godkjenning av modell for Stormen. Votering Forslag til innstilling ble enstemmig avvist. Det ble deretter votert alternativt mellom forslag til innstilling med tilleggsforslag fra H, og alternativt forslag til innstilling fra AP og SV. Forslag fra AP og SV ble vedtatt (3 AP, 1SV, 1SP) mot fire stemmer (2H, 1FRP, 1V). Innstilling 1. Bystyret tar til orientering det som angår situasjonen knyttet til ulike tolkninger og praksis når det gjelder merverdiavgiftbehandlingen. Bystyret ber om at det fremmes en henvendelse til departementet som tydeliggjør vår oppfatning av saken, og at Bodø kommune arbeider tett med Stormen KF i oppfølgingen av saken. Bystyret holdes løpende orientert om utviklinga i saken. 2. Bystyret ber om at det fremmes en sak til politisk behandling som klargjør rutiner for samhandling og rapportering mellom bystyret og de kommunale foretakene. Saken skal også redegjøre for eksisterende rutiner knyttet til eiermøter og hvordan disse er fulgt opp. 3. Bystyret mener at de prinsipielle spørsmålene omkring a) hvor beslutningen om å endre driftsmodell er fattet, og b) hvorfor ordfører har valgt å ikke fremme saken til politisk behandling etter behandlingen i styringsgruppa i oktober 2014, er av alvorlig karakter. Bystyret ber om at det åpnes sak i kontrollutvalget med sikte på å avklare disse spørsmålene. 2 Side148 3 Side149 1. Innledning og sammendrag På bakgrunn av skriftlig spørsmål til ordføreren i bystyremøtet 7. mai i år, samt oppslag i media den senere tid, gis det i denne saken en orientering om driftsmodellen for Stormen Konserthus KF, biblioteket og NOSO, samt behandlingen av merverdiavgift for både KF’ets driftskostnader og kommunens investeringsutgifter, og prosessene som ligger til grunn for dette. Organiseringen av driften av Stormen har vært gjenstand for mange politiske behandlinger, og forutsetningene har endret seg underveis i prosessen. I løpet av byggeperioden har det også skjedd endringer i tolkninger og presiseringer av regelverket for merverdiavgift (mva/moms), spesielt når det gjelder kommunale kulturbygg, som er et svært komplisert område innen avgiftsretten. Slik saken har vært fremstilt i media kan en få inntrykk av at det er stor usikkerhet knyttet til hvor mye av merverdiavgiften på investeringsutgiftene kommunen får kompensert fordi Stormen konserthus «ulovlig» - dvs i strid med bystyrets vedtak - drives etter «kompensasjonsmodellen» i stedet for «utleiemodellen». Dette er etter rådmannens vurdering ikke tilfelle. Usikkerheten knyttet til hvor mye av merverdiavgiften på investeringsutgiftene kommunen får kompensert skyldes derimot Skatteetatens uventede strenge tolkning av merverdiavgiftskompensasjonsloven og forholdet til konkurransebestemmelsene i EØS-regelverket. Usikkerheten skyldes med andre ord ikke måten kulturhuset drives på, og er også uavhengig av driftsmodell. Bystyret vedtok i PS 13/11 at den såkalte «utleiemodellen», med tilhørende prinsipper, skulle legges til grunn for videre detaljering i fase II. Denne opprinnelige «utleiemodellen» ble imidlertid forlatt da Bystyret i PS 14/31 vedtok at Bodø kulturhus KF skulle overta rollen som tidligere var tiltenkt Stormen Drift AS. Dagens drift av bibliotek- og konserthuset er i henhold til den noe mer «modifiserte» utleiemodellen vedtatt av Bystyret i PS14/31. Kulturhuset drives dermed i samsvar med føringer gitt i politiske vedtak. Merverdiavgiftsbehandlingen er i tråd med politiske vedtak søkt optimalisert ut i fra gjeldende regelverk og driftsmodell. Behandlingen av merverdiavgift vil måtte følge merverdiavgiftsloven og kompensasjonsloven med tilhørende forskrifter, samt presiseringer og tolkninger av disse. Selve merverdiavgiftsbehandlingen kan dermed ikke vedtas av bystyret - noe som heller ikke er gjort. Avgiftsbehandlingen er med utgangspunkt i politiske vedtak og nevnte lover og regelverk fulgt opp av administrativt nivå i KF og kommune. Det presiseres innledningsvis at utfordringene som både Bodø kommune og kommunesektoren generelt nå opplever i forhold til Finansdepartementets og Skatteetatens tolkning av konkurransebestemmelsene i EØS-regelverket også ville vært gjeldende dersom kommunen hadde benyttet den opprinnelige utleiemodellen. Rådmannen finner også grunn til å presisere at situasjonen for Stormen pr dags dato ikke er den samme som i Stavanger og Kristiansand, som begge har fått varsel om tilbakebetaling av utbetalt momskompensasjon. For Bodøs del pågår fortsatt kommunikasjonen med skatteetaten. Kommunen og konserthuset har tatt høyde for at ikke alle arrangementer i konserthuset vi gi rett til momskompensasjon. Det er i samsvar med uttalelse fra Finansdepartementet lagt til grunn at arrangementer rettet mot et «smalere» publikum og «lokalt interesserte» gir rett til momskompensasjon. Kommunen/konserthuset og Skatt nord har imidlertid ulikt syn på hvilken metode som skal legges til grunn ved fordeling av merverdiavgiften mellom kompensasjonsberettiget og ikke-kompensasjonsberettiget aktivitet. Kommunen har ut fra benyttet metode pr 31.12.14 krevd kompensasjon for 121 mill kr av merverdiavgiften på oppføringskostnadene for kulturbygget, mens Skatt Nords metode bare ville gitt 61 mill kr, mao en differanse på ca 60 mill kr. Kommunen har rettet henvendelse angående beregningsmetode videre 4 Side150 til Skattedirektoratet. Ut fra at både Finansdepartementet og skatteetaten har lagt til grunn en langt strengere fortolkning av regelverket enn det som ut fra EØS-regelverkets statsstøttebestemmelser fremstår som nødvendig, anbefales det at det både fra politisk og administrativt nivå jobbes videre mot sentrale myndigheter for å påvirke tolkningen av begrensningene i kompensasjonsloven. I saksfremlegget benyttes kulturhus og konserthus om hverandre, da tidligere Bodø kulturhus KF i tidsperioden har planlagt å skifte navn til Stormen Konserthus KF. 2. Kort om merverdiavgift i kommunesektoren For kommuner og fylkeskommuner eksisterer det en egen ordning med kompensasjon av merverdiavgift. Bakgrunnen for ordningen er å unngå at merverdiavgiften påvirker kommunenes valg mellom å produsere avgiftspliktige tjenester selv eller å kjøpe disse tjenestene fra private aktører (eksempelvis renhold). Da ordningen ble innført i 2004 ble den finansiert ved at rammeoverføringene til kommunesektoren ble redusert tilsvarende. På denne måten kan man si at kommunesektoren selv har finansiert ordningen. Kompensasjonsordningen er generell. Dette innebærer at (fylkes)kommuner, KF, IKS og øvrige subjekter som omfattes av ordningen, i utgangspunktet får kompensasjon for merverdiavgift på alle varer og tjenester som anskaffes til bruk i den kompensasjonsberettigede virksomheten. I kompensasjonsloven § 4 er det imidlertid satt enkelte begrensninger i retten til kompensasjon. Noen av disse begrensningene gjelder også i den ordinære merverdiavgiftsloven. I 2008 ble det innført en ny begrensning i kompensasjonsloven etter at EFTAs overvåkningsorgan ESA vedtok at deler av kompensasjonsordningen er i strid med EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte. I henhold til kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr 4 ytes det ikke kompensasjon når «virksomheter (…) driver økonomisk aktivitet og denne aktiviteten kan være i konkurranse med virksomheter som ikke er kompensasjonsberettiget». I tillegg til kompensasjonsloven må kommunene forholde seg til den ordinære merverdiavgiftsloven når kommunene driver avgiftspliktig virksomhet. For kommunene generelt gjelder dette spesielt innen vann og avløp. For kulturhusets del vil dette gjelde serveringsvirksomheten. Ved oppføring av nye bygg vil det være den fremtidige planlagte aktiviteten i bygget som avgjør hvordan merverdiavgiften på byggekostnadene skal behandles. Bygg som skal benyttes i ordinær kommunal virksomhet vil derfor som hovedregel være kompensasjonsberettiget etter regelverket for merverdiavgiftskompensasjon. Dersom bruken av bygget endrer seg i forhold til opprinnelige forutsetninger i løpet av de ti første årene etter at bygget er tatt i bruk, må det foretas en korreksjon, eller en «justering», av merverdiavgiftsbehandlingen som ble gjennomført i forbindelse med byggingen. Utleie av bygg og anlegg innenfor den ordinære merverdiavgiftslovgivningen er ikke avgiftspliktig. Dette innebærer at det i utgangspunktet ikke er anledning til å gjøre fradrag for merverdiavgift på bygg som føres opp for fremtidig utleie. Imidlertid eksiterer det en egen ordning med frivillig registrering for utleie av bygg og anlegg. Ordningen innebærer at utleiere som skal leie ut bygg til virksomheter som driver med avgiftspliktig (eller kompensasjonsberettiget) aktivitet, kan velge å beregne merverdiavgift på husleien, og det kan da også gjøres fradrag for inngående merverdiavgift på byggekostnadene. Det opprinnelige formålet med denne ordningen var at det ikke skal være utslagsgivende i forhold til avgiftsbehandlingen hvorvidt man selv eier bygget man driver sin virksomhet i, eller om man leier dette. 5 Side151 Kommunene må dermed forholde seg til to sett regelverk for merverdiavgift, både momskompensasjon og den ordinære merverdiavgiftsloven. For momskompensasjon er det svært strenge foreldelsesfrister. Dersom en kommune skal kreve kompensasjon for merverdiavgiften på en faktura datert 31.12, må denne senest tas med på oppgave som leveres skatteetaten innen 10. april neste år. Etter denne tid vil kravet være foreldet. Administrativt er dette en stor utfordring å følge opp, spesielt etter hvert som kompleksiteten i vurderingen av hvilke utgifter som er kompensasjonsberettiget øker. Som det vil fremgå av saksfremlegget er merverdiavgift for kommunale kulturbygg et spesielt komplisert område innen avgiftsretten, blant annet som følge av at disse etter skatteetatens syn rammes av de omtalte konkurransebestemmelsene i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr 4. 3. Politisk behandling av driftsmodell I forbindelse med utbyggingen av Stormen konserthus og bibliotek har ulike former for drift og forholdet mellom kommunen og brukerne av bygget vært utredet og vurdert. I den senere tid har følgende saker vært oppe til politisk behandling: 19.12.12 Formannskapet 14.02.13 Bystyret PS12/217 Driftsmodell Stormen PS 13/10 Driftsmodell Stormen 30.01.13 Formannskapet 14.02.13 Bystyret PS 13/22 Ad-sak PS 12/217 - Driftsmodell Stormen PS 13/11 Ad-sak PS 12/217 - Driftsmodell Stormen 05.03.14 Formannskapet 27.03.14 Bystyret PS 14/27 Driftsorganisering Stormen PS 14/31 Driftsorganisering Stormen 25.06.14 Formannskapet PS 14/145 Driftsorganisering Stormen – Status og oppfølging av bystyrets vedtak i PS 14/27 Vedtakene fra de ovennevnte politiske sakene følger for ordens skyld som vedlegg. Vedtakene omhandler som kjent driftsorganisering og driftsmodell. Det er i de ovennevnte saker ikke gjort politisk vedtak om selve merverdiavgiftsbehandlingen, men det er i saksutredningene orientert om merverdiavgift, og det er fattet vedtak om momsoptimalisering. I bystyresakene PS 13/10 og 13/11 ble det anbefalt at et heleid kommunalt aksjeselskap, Stormen Drift AS, skulle ivareta økonomisk drift av hele Stormen (dvs både konserthus- og bibliotekbygget). Dette var ut fra en forutsetning om at det kom til å bli mange brukere av bygget, jfr nedenstående skisse som ble benyttet i saksutredningene. 6 Side152 Det ble i saksutredningen til PS 13/10 omtalt fem hovedaktører i Stormen; Nordnorsk opera og symfoniorkester (NOSO), Nordnorsk Jazzsenter (NNJS), Bodø kulturhus, Nordland Musikkfestuke (NMFU) og Bodø bibliotek og litteraturhus (BK). Det ble påpekt at driftsmodellen ville ivareta hver enkelt institusjons autonomi fullt ut, samt gi muligheten til å delta i et fellesskap som Stormen. PS 13/10 ble tatt til orientering, mens det i PS 13/11 ble vedtatt at utleiemodellen, med tilhørende prinsipper, skulle legges til grunn for videre detaljering i fase II. Vel et år senere, i mars 2014 ble det fremlagt ny sak angående driftsorganiseringen. Det var på dette tidspunkt kun tre sikre leietakere: Bodø kulturhus KF, Bodø bibliotek og NOSO. Det ble i PS 14/31 foreslått og vedtatt at Bodø Kulturhus KF skulle overta rollen som kontraktspart i forhold til fremtidige leietakere, og at Bodø kulturhus også skulle ivareta forvaltning, drift og vedlikehold for hele bygningsmassen i Stormen. Det ble blant annet vedtatt at «Utleiemodellen som konsept for Stormen vedtatt i PS 13/10 og PS 13/11 videreføres med de prinsipper som ble lagt til grunn om autonomi for leietakere, momsoptimalisering, muligheter for stordriftsfordeler og synergier, men nå med Bodø Kulturhus KF som forvalter av FDVU og leieavtalepartner for øvrige aktører.» (Vår uthevning.) I juni 2014 orienteres Formannskapet i PS 14/145 om status og oppfølging av bystyrets vedtak i PS 14/27. Det ble i denne forbindelse blant annet vedtatt: «Kulturhuset KF avlegger senest 1. september 2014 (…) endelig driftskonsept med oversikt over den sjablonmessige brukerfordeling av byggene. Dette vil være grunnlag for innberetning av endelig fordeling mellom momskompensasjon og ordinært momsfradrag ovenfor myndigheter.» (Våre uthevinger.) 4. Begrepet utleiemodell «Utleiemodell» er ikke et entydig begrep, og sammenligninger mellom ulike kommuner som benytter begrepet på ulik måte kan fort medføre misforståelser. I Bodø kommune er begrepet først benyttet om den opprinnelige planlagte «totalmodellen» der Bodø kommune skulle leie ut både konsert- og biblioteket til Stormen Drift AS, som igjen skulle leie disse videre ut til biblioteket (dvs Bodø kommune), Bodø Kulturhus KF, NOSO, NMFU og NNJS. Denne modellen ble som kjent erstattet av en ny modell i PS 14/31, der det ble vedtatt at Bodø Kulturhus KF skulle tre inn i rollen som forvalter av byggene som tidligere var tiltenkt Stormen Drift AS. Til tross for at «leddet» mellom Bodø kommune som eier av byggene og Bodø Kulturhus KF som en av brukerne av bygget forsvant (gjennom vedtaket om at Stormen Drift AS nå skulle benyttes til merkevarebygging og ikke FDVU) har begrepet «utleiemodell» fortsatt blitt benyttet, og da sannsynligvis for å gjenspeile at Bodø kulturhus KF har ansvar for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av byggene, og dermed også for utleie videre til øvrige sluttbrukere (NOSO og biblioteket). 7 Side153 Det er viktig å være klar over at andre kommuner kan legge et helt annet innhold i begrepet «utleiemodell». Noen kommuner har valgt å organisere sin kulturhusdrift slik at kulturhuset ikke har egenproduksjon av forestillinger, men leier ut salene til eksterne konsertarrangører. Dette kan i ulike sammenhenger bli benevnt som «utleiemodell». En slik type driftsmodell har hittil ikke vært gjenstand for drøfting i de politiske saker som har omhandlet kulturhusets driftskonsept. Eksempelvis har Avisa Nordland i sin artikkel den 23.04.15 vist til at kulturhuset i Tromsø drives etter utleiemodellen. Kulturhuset i Tromsø er imidlertid en enhet i Tromsø kommune, og ikke eget KF, og kan følgelig ikke drives etter det som i Bodø er blitt omtalt som «utleiemodellen». Den utleiemodellen som omtales i forbindelse med kulturhuset i Tromsø gjelder stor grad av utleie av kulturhusets lokaler (i stedet for egenproduksjon), både når det gjelder scene og andre lokaler. Denne type utleiemodell er derfor ikke direkte sammenlignbar med det som har blitt omtalt som utleiemodell i saksutredningene i Bodø kommune (som fordrer utleie mellom KF og kommune). Det er ellers verdt å merke seg at den opprinnelige utredningen om «utleiemodellen» fra Finn Lervik i advokatfirmaet Øverbø & Gjørtz ikke fokuserte spesielt på kulturhusets drift og merverdiaviftsbehandling, men på totaliteten i modellen, der kulturhuset etter opprinnelig plan var en av flere leietakere. Det ble på lik linje som for øvrige leietakere gjort en overordnet vurdering av kulturhusets drift og mva-behandling, men denne gikk ikke ned i detaljene, og kulturhuset ble i rapporten oppfordret til å jobbe videre med nødvendige avklaringer. 5. Oppdatert «totalmodell» og kulturhusets driftsmodell etter vedtak i PS 14/31 Som følge av: 1. Bystyrets vedtak i PS 14/31 der det ble vedtatt at Bodø Kulturhus KF skulle tre inn i rollen som forvalter av FDVU og leieavtalepartner for øvrige aktører og 2. at det nå var kun en sikker ekstern leietaker - NOSO – utover kommunens egne virksomheter; biblioteket og Bodø Kulturhus KF vil modellen som ble skissert i bystyresakene PS 13/10 og 13/11 (jfr side 7) nå være endret til: Denne oppdaterte «totalmodellen» (iht PS 14/31) vil i det videre bli betegnet som «modifisert» utleiemodell. Nordnorsk Opera og Symfoniorkester (NOSO) Det ble i den opprinnelige utleiemodellen lagt til grunn at en omdanning av NOSO fra AS til IKS ville være den mest gunstige løsningen for å optimalisere merverdiavgiftsbehandlingen. Dette fordi et IKS (interkommunalt selskap) i utgangspunktet er kompensasjonsberettiget (forutsatt at de ikke rammes av konkurransereglene), mens et aksjeselskap ikke har rett til kompensasjon. Siden NOSO ikke driver avgiftspliktig virksomhet, vil de som AS heller ikke ha rett til fradrag for merverdiavgift. 8 Side154 Bodø kommune eier 50% av aksjene i NOSO, og har gjennomført forhandlinger med Tromsø kommune som eier resterende 50%. Det lyktes imidlertid ikke å få Tromsø kommune med på en omdanning av NOSO fra AS til IKS. Status pr dags dato angående driftsmodell Kulturhuset har overtatt ansvaret for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling (FDVU) av bygningsmassen, og mottar i denne sammenheng tilskudd fra Bodø kommune. NOSO og biblioteket (dvs Bodø kommune) betaler husleie til kulturhuset. Kulturhuset betaler ikke leievederlag til kommunen. Dette er i henhold til utredninger i tidligere saksfremlegg. Driftsmodellen er dermed i henhold til tidligere politiske vedtak. Vær ellers oppmerksom på følgende angående mva-behandling i forhold til driftsmodell: Selv om kulturhuset er FDVU-ansvarlig for driften av byggene i Stormen, er det samtidig også den desidert største brukeren av konsertbygget. Som sluttbruker av bygget må kulturhuset foreta korrekt merverdiavgiftsbehandling på sin egen drift (arrangement av konserter/forestillinger mm). Kulturhusets merverdiavgiftsbehandling på egen aktivitet vil bli den samme uavhengig av hvordan forholdet til Bodø kommune er organisert (dvs uavhengig av om «modifisert» eller «opprinnelig» utleiemodell, eller annet, legges til grunn). Det er aktiviteten til brukeren av bygget som er avgjørende for brukerens egen mva-behandling. Dette gis det nærmere informasjon om i punkt 6.1. Kulturhuset kan for deler av sin aktivitet (arrangementer rettet mot et «smalere» publikum og «lokalt interesserte») kreve momskompensasjon. Det at kulturhuset krever momskompensasjon på deler av sin aktivitet er ikke ensbetydende med at kulturhuset i strid med bystyrets vedtak drives etter «kompensasjonsmodellen» i stedet for «utleiemodellen». Også om den opprinnelige «utleiemodellen» iht PS 13/11 fortsatt hadde vært gjeldende, skulle kulturhuset ha krevd momskompensasjon for deler av sin aktivitet. Oppsummering driftsmodell Som følge av politiske vedtak, Tromsø kommunes manglende vilje til omdanning av NOSO fra AS til IKS, samt bortfall av opprinnelige planlagte eksterne leietakere (NNJS og NMFU), falt mange av de sentrale forutsetningene som lå til grunn for den opprinnelige utleiemodellen bort. Disse vesentlige endringene medførte at den opprinnelige utleiemodellen ble erstattet av det vi i saksfremlegget har betegnet som den «modifiserte» utleiemodellen, jfr skisse under punkt 5. Merk ellers at det i denne modellen ikke lenger er noen eksterne leietakere igjen med kompensasjonsberettiget eller avgiftspliktig virksomhet. Hvilke utslag dette gir på kommunens merverdiavgiftsbehandling av investeringsutgiftene vil bli nærmere belyst i punkt 6.2. 6. Nærmere om mva-behandlingen i Stormen konserthus KF og Bodø kommune Merverdiavgift for kommunale kulturbygg er som tidligere nevnt komplisert. Det kan i denne sammenheng nevnes at Finansdepartementet brukte fem år på å gi sin uttalelse til Stavanger konserthus IKS, og både Regjeringsadvokaten, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, samt Kulturdepartementet ble konsultert i sakens anledning. Etter dette brukte Skatt Vest nær nye to år på å utforme sitt varsel til Stavanger konserthus IKS, og har lagt til grunn en enda strengere fortolkning av regelverket enn det som kan leses ut av Finansdepartementets brev. (Skatt Nords svarbrev angående kulturhuset og Bodø kommune fremstår ikke som like «strengt» som Skatt Vests brev, nærmere informasjon gis senere.) I tillegg kan det nevnes at flere eksterne «avgiftseksperter», også fra fagmiljø utover de rådgiverne som er benyttet av Bodø kommune og kulturhuset, har gjort en helt annen vurdering enn Finansdepartementet og Skatt Vest. 9 Side155 I løpet av byggeperioden for Stormen har det blitt gitt følgende sentrale fortolkninger og presiseringer som også vil være relevant for kulturhuset og kommunen: Finansdepartementets skriv til Stavanger konserthus KF av 10. juni 2013 Finansdepartementets uttalelse vil kunne ha betydning også for andre kulturhus. I omtalen av brevet på Finansdepartementets egne nettsider heter det blant annet: «Departementet mener at Stavanger konserthus IKS i alle fall delvis driver økonomisk aktivitet som kan være i konkurranse med virksomheter som ikke har rett til merverdiavgiftskompensasjon. Departementet mener derfor at konserthuset kan ha rett til merverdiavgiftskompensasjon på noen områder, men ikke på alle.» (Våre uthevinger.) Departementet skriver videre i brevet at aktivitetene i konserthuset må vurderes hver for seg. «Departementet antar eksempelvis at aktivitet rettet mot et «smalere» publikum eller «lokalt interesserte» vil kunne gå klar av begrensningene i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr. 4.» (Dvs at disse aktivitetene vil kunne være kompensasjonsberettigede.) Skattedirektoratets prinsipputtalelse av 24. mai 2013 angående kommunale idrettsanlegg og fordeling mellom kompensasjonsberettiget og ikke-kompensasjonsberettiget aktivitet der det tas utgangspunkt i døgnets 24 timer, 365 dager i året, og at det kun skal foretas avkorting av kompensasjonen tilsvarende det antall timer som benyttes i ikke-kompensasjonsberettiget aktivitet. (For eksempel: leies en idrettshall ut i gjennomsnitt 4 timer av et døgn vil 4/24deler ikke være kompensasjonsberettiget, mens 20/24-deler vil være kompensasjonsberettiget.) Dette prinsippet benevnes i det videre som «24-timersregelen». Etter ferdigstillelsen av Stormen har i tillegg Skatt Vest den 08.04.15 sendt brev til Stavanger konserthus IKS med varsel om mulig tilbakebetaling av tidligere utbetalt momskompensasjon. I motsetning til de to ovennevnte skrivene er dette brevet ikke offentlig, og er dermed heller ikke allment gyldig på samme måte som de to andre skrivene. Av denne grunn, og siden dette brevet ble sendt fra skatteetaten først ca fem måneder etter at bibliotekbygget og konserthuset i Bodø ble tatt i bruk, tas innholdet i dette brevet ikke med under dette punktet, men omtales kort i punkt 7. Det skilles i det videre mellom: 1) kulturhusets behandling av merverdiavgift på sine driftsutgifter 2) kommunens behandling av merverdiavgift på investeringene De beløpsmessig største postene gjelder merverdiavgiften på kommunens investeringsutgifter, og det er av denne grunn viktig at alt legges til rette for å optimalisere avgiftsbehandling av kommunens investeringer. 6.1 Kulturhusets merverdiavgiftsbehandling (på egen aktivitet) – hittil benyttet metode Som hovedregel er kommuners og kommunale foretaks virksomhet kompensasjonsberettiget. Dette gjelder som tidligere nevnt likevel ikke dersom kommunen/foretaket driver virksomhet som kan være i konkurranse med andre. I samsvar med Finansdepartementets skriv av 10.06.13 har det vært lagt til grunn at det for kulturhusets del vil innebære at konserter og andre arrangement rettet mot et smalere publikum eller lokalt interesserte vil være kompensasjonsberettiget, mens forestillinger rettet mot et bredere publikum ikke er kompensasjonsberettiget. For fellesutgifter anskaffet til bruk for begge typer arrangementer må det gjøres en forholdsmessig fordeling av merverdiavgiften mellom kompensasjonsberettiget og ikke-kompensasjonsberettiget bruk. (Eksempel på fellesutgifter kan være strøm, vedlikehold, renhold osv.) 10 Side156 Det har vært forutsatt at den forholdsmessige fordelingen kan gjennomføres ved bruk av «24timersregelen», jfr ovenfor. Det er ellers innen avgiftsretten vanlig at allerede gitte uttalelser og eventuelle dommer i tilsvarende saker benyttes parallelt på lignende problemstillinger. Flere eksterne avgiftseksperter kommunen har vært i kontakt med underveis i prosessen (inkludert Finn Lervik) har gitt tilbakemelding om at det vil være naturlig at Skattedirektoratets fellesskriv av 24.05.13 også legges til grunn når det gjelder kommunale kulturbygg. Kulturhuset har gjennomgått sin aktivitet for 2014, med spesiell vekt på perioden etter innflytting i nybygget, da det er dette som har direkte konsekvens for kommunens investeringsutgifter. Alle planlagte arrangementer pr sal er gjennomgått og klassifisert som kompensasjonsberettiget eller ikke-kompensasjonsberettiget. Basert på denne klassifiseringen og den enkelte sals andel av konserthusets totalareal, er det beregnet en gjennomsnittlig kompensasjonsberettiget andel for fellesutgifter på ca 92%. Ved beregningen er det tatt utgangspunkt i 24 timer pr døgn i den aktuelle tidsperioden, og kompensasjonsandelen er deretter avkortet ut i fra forventet tidsforbruk for ikkekompensasjonsberettiget aktivitet. (Nærmere detaljer fremgår av brev til Skatt Nord av 27.11.14.) I tillegg driver kulturhuset ordinær avgiftspliktig serveringsvirksomhet, der det gis fradrag for merverdiavgiften på utgifter tilknyttet serveringen. Om merverdiavgiftsstatusen til Bodø kulturhus ble det i opprinnelig rapport fra Finn Lervik av 12.09.13 (vedlegg til PS 14/ 145) blant annet skrevet følgende (punkt 5.4.2): «Merverdiavgiftsstatusen til Bodø kulturhus KF er komplisert. Foretaket har virksomhet som faller inn under merverdiavgiftsplikten, virksomhet som faller inn under kompensasjonsordningen og virksomhet som faller utenfor både merverdiavgiftsplikten og kompensasjonsordningen.» Dette utdypes deretter med at serveringsvirksomheten faller inn under den ordinære merverdiavgiftsplikten, mens virksomheten som konsertarrangør vil falle dels innenfor kompensasjonsordningen og dels utenfor. Egenproduksjoner for et smalere publikum og av mer lokal interesse vil falle inn under kompensasjonsordningen, mens konserter som kommer i konflikt med andre profesjonelle konsertarrangører vil falle utenfor kompensasjonsordningen. Det skrives deretter om blandet bruk av lokalene. «I et slikt tilfelle kan tidsbruk gi uttrykk for et mer riktig bilde av bruken. Vi anbefaler at Bodø kulturhus KF vurderer ulike fordelingsnøkler og deretter retter en henvendelse til skattekontoret for aksept for prinsippene for valgte fordelingsnøkkel.» (Våre uthevinger.) I tråd med anbefalingene i rapporten igangsatte kulturhuset arbeidet med å utarbeide og vurdere ulike fordelingsnøkler for å kunne fordele merverdiavgiften på sine driftsutgifter iht andel fradragsberettiget, kompensasjonsberettiget og ikke-kompensasjonsberettiget virksomhet. Siden deler av vurderingene må foretas ut i fra et komplisert regelverk, og med tanke på optimalisere merverdiavgiftsbehandlingen, ble det søkt ekstern bistand fra rådgivere i Ernst & Young (EY). EY ble også benyttet av Bodø kommune på et tidligere stadium i prosessen (jfr rapport av 01.11.11 fremlagt i tidligere sak). Det ble benyttet andre rådgivere internt i EY enn de kommunen benyttet i tidligere fase i prosjektet. Dette ut fra krav til oppdatert og ledende kompetanse på nasjonalt nivå innen fagområdet. EYs gjennomgang resulterte i en skriftlig oppsummering der diverse forhold i tilknytning til merverdiavgiftsbehandlingen ble belyst. Denne ble også videreformidlet til administrasjonen i Bodø kommune, og det ble den 25.09.14 avholdt møte mellom EY, kommunens administrative ledelse (v/rådmann m.fl.) og KF-et (v/styreleder og øk/adm.sjef), der ulike sider av mva-behandlingen for både foretak og kommune ble gjennomgått. Kommunerevisor fra Salten kommunerevisjon IKS deltok også i dette møtet. 11 Side157 6.2 Kommunens merverdiavgiftsbehandling – hittil benyttet metode Ved oppføring av nye bygg vil det være den fremtidige planlagte aktiviteten i bygget som er avgjørende for hvordan merverdiavgiften på investeringsutgiftene skal behandles. Da investeringen i Kulturkvartalet ble påbegynt, ble investeringsutgiftene regnskapsført ut i fra regelverket for kompensasjon av merverdiavgift for kommuner og fylkeskommuner, dvs at det ble krevd momskompensasjon på investeringsutgiftene. Bystyrets vedtok i PS 13/10 en driftsmodell som innebar at forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av Kulturkvartalet skulle foretas av et eget selskap, Stormen Drift AS, som skulle leie lokalene av Bodø kommune og deretter fremleie disse til de endelige leietakerne. For Bodø kommune som utbygger ville denne opprinnelige driftsmodellen medført at det skulle gjøres fradrag for inngående merverdiavgift på investeringskostnadene for de delene av bygget som skulle leies ut og benyttes i kompensasjonsberettiget eller avgiftspliktig virksomhet (da dette ville blitt omfattet av de spesielle reglene for frivillig registrering av utleie av bygg innenfor det ordinære momsregelverket). Etter at den «modifiserte» utleiemodellen (der Bodø kulturhus KF overtok Stormen Drift AS’ tiltenkte rolle) ble vedtatt i PS 14/31, hersket det noe usikkerhet knyttet til om det ville være korrekt å gjøre fradrag for merverdiavgift i stedet for kompensasjon (som hittil krevd). Ulike avgiftseksperter har ulikt syn på hvorvidt skatteetaten ville ansett forholdet mellom kommunen og KF’et som et reelt utleieforhold (siden KF’et og kommunen inngår i samme rettssubjekt). Det er kun dersom dette blir betraktet som reelt utleieforhold at det er korrekt å gjøre fradrag for merverdiavgift iht det ordinære momsregelverket. Pga særdeles strenge foreldelsesfrister for å kreve momskompensasjon, hadde investeringsprosjektet tom regnskapsåret 2013 blitt ført etter regelverket for momskompensasjon. Dette er det opplyst om i note til årsregnskapet og PS 14/31. Ut fra risikoen for at det gjenværende utleieforholdet (etter vedtatte endringer i PS 14/31) mellom kommunen og kulturhuset av skatteetaten ikke ville blitt vurdert som reelt i avgiftsmessig forstand, og dermed ikke ville gi rett til fradrag for merverdiavgift, ble det av administrasjonen i kommunen vurdert som både tryggest og mest korrekt å fortsette å kreve kompensasjon av merverdiavgiften på investeringsutgiftene. Denne løsningen ble også vurdert som økonomisk sett minst like gunstig som å kreve fradrag, og er den ordningen som innenfor et komplisert regelverk og gjeldende driftsmodell videre fremover vil være enklest å administrere for både kulturhuset og kommunen. Det bemerkes at det heller ikke ville vært risikofritt for kommunen å «bytte» merverdiavgiftsbehandling fra kompensasjon til fradrag (iht de ordinære momsreglene). En ting er at dette kunne medført betydelige rentekrav fra skatteetaten på for mye utbetalt momskompensasjon. Langt verre er det at en overgang fra kompensasjon til fradrag ikke ville være reverserbar dersom det senere i prosessen skulle fremkomme nye forhold som ga andre vurderinger. Dette pga de strenge foreldelsesfristene i kompensasjonsordningen. Ut i fra de faktiske forhold som fulgte av den «modifiserte» utleiemodellen, ble det vurdert å være mest korrekt å fortsette å kreve kompensasjon (og ikke fradrag) av merverdiavgiften på investeringsutgiftene. Det er i saksfremlegget i PS 14/31 ikke eksplisitt skrevet at overgangen fra den opprinnelige til den «modifiserte» utleiemodellen mest sannsynlig ville medføre at kommunen skulle fortsette med å kreve kompensasjon i stedet for fradrag, men det er uttrykt at «Rådmannen forutsetter at det kommunale foretaket legger opp driften ut fra bystyrevedtak knyttet til merverdiavgiftskompensasjon (og eller ordinært fradrag) som en sentral finansiering av investeringsprosjektet Stormen.», og det er brukt formuleringer som «grunnlag for innberetning av endelig fordeling mellom momskompensasjon og ordinært momsfradrag ovenfor myndigheter» og «å sikre momskompensasjon eller fradrag». 12 Side158 Det siste vedtaket fra Bystyret (i sak 14/31) var også momsoptimalisering. Det å fortsette med å kreve kompensasjon på merverdiavgiften på investeringsutgiftene slik det hittil var blitt gjort, ble derfor vurdert å være innenfor administrasjonens fullmakter og en del av oppdraget med å optimalisere mva-behandlingen. Rådmannen orienterte også politisk styringsgruppe i møte 1.10.14 og Formannskapet 15.10.14 om at det rent teknisk sett ville bli krevd momskompensasjon på kommunens investeringsutgifter. Heller ikke fra noen av disse ble det uttrykt behov for å ta saken tilbake til Bystyret. Også kommunen har lagt til grunn beregninger basert på «24-timersregelen» og klassifisering av arrangementer som omtalt i punkt 6.1 ved beregning av forholdsmessig momskompensasjon på sine investeringsutgifter. Dette medfører at det pr 31.12.14 er krevd kompensasjon for om lag 93% av merverdiavgiften på investeringene i konsertbygget. For bibliotekbygget er det, med unntak av kafélokalene, krevd kompensasjon for 100% av merverdiavgiften på investeringene. I tillegg er det gjennomført fradrag for inngående merverdiavgift i henhold til det ordinære merverdiavgiftsregelverket for en forholdsmessig andel av investeringsutgiftene som tilsvarer serveringsarealenes andel av totalarealene (dvs kafélokalene i bibliotekbygget og barlokalene i konserthuset). Dette utgjør kun mindre beløp. Kommunen og KF-et deltok sammen med rådgivere fra EY den 24. oktober 2014 i felles møte med Skatt Nord for å gjennomgå og få aksept for benyttet metode for beregning av forholdsmessig merverdiavgiftkompensasjon på kommunens investeringsutgifter og foretakets driftsutgifter. Det ble i denne sammenheng redegjort for den forutsatte bruken av «24-timersregelen». Det ble fra Skatt Nords side ikke fremsatt noen motargumenter mot dette. I etterkant av møtet ble den foreslåtte metoden og oppdaterte beregninger av den prosentvise kompensasjonsberettigede andelen av investeringsutgiftene, basert på KF-ets aktivitet i det nye bygget i åpningsåret, oppsummert i brev som ble oversendt Skatt Nord 27.11.14. 6.3 Status i forhold til avgiftsbehandling Bodø kommune og Stormen konserthus KF Skatt Nord har den 4. februar 2015 besvart forespørselen som ble sendt på vegne av Bodø kommune og Stormen konserthus KF. Skattekontoret gir i dette brevet uttrykk for at kommunen/foretaket ikke kan legge til grunn prinsippene i Skattedirektoratets fellesskriv av 24.05.13 («24-timersregelen»), men at det også må foretas en fordeling av den tid bygget ikke er i bruk. Kommunen har lagt til grunn at kompensasjonsretten er generell, og at det kun er antall timer med ikke-kompensasjonsberettiget bruk i forhold til døgnets 24 timer 365 dager i året som skal avkortes. Skatt Nord mener imidlertid at kommunen kun skal ta utgangspunkt i antall timer salene faktisk er i bruk, og foreta fordeling mellom kompensasjonsberettiget og ikke-kompensasjonsberettiget aktivitet ut fra dette. Basert på regnskapsførte beløp pr 31.12.14 og kulturhusets aktivitet i perioden 14.11.14-31.12.14, tyder foreløpige anslag på at uenigheten mellom Bodø kommune og Skatt Nord kan oppsummeres som følger: Mva.komp pr 31.12.14 Total mva innen komp.ordn. (*) Bibliotek, utearealer mm Kulturbygget 63 130 63 121 63 61 0 -60 Sum 193 184 124 -60 (tall i mill kr) Krevd momskomp 13 Side159 Skatt Nords føringer ville gitt Differanse Prosentvis andel kulturbygget Ca 93% Ca 47% Skattekontoret har i sitt brev bedt om at det gjøres en ny beregning av fordelingsnøkler i samsvar med de kriteriene de har skissert. Det gjøres i brevet oppmerksom på at det ikke er nødvendig å fremlegge de nye beregningene for skattekontoret med mindre det anmodes om det. Videre har Skatt Nord i sitt brev skrevet at kommunen etter det de kan se har lagt feil kriterier til grunn for hva som kan anses som kompensasjonsberettiget eller ikke - uten at dette er nærmere begrunnet eller forklart. Kommunen/foretaket har som tidligere nevnt basert denne vurderingen på Finansdepartementets brev av 10.06.13. Dette innebærer at aktivitet rettet mot et «smalere» publikum eller «lokalt interesserte» er vurdert som kompensasjonsberettiget. Kommunen stiller seg uforstående til at kriterier som baserer seg på Finansdepartementets uttalelse vurderes som «feil kriterier» av Skatt Nord. Kommunen har i en tidligere sak som gjaldt kommunale idrettsanlegg erfart at Skatt Nord og Skattedirektoratet har lagt ulik tolkning av regelverket til grunn. Rådmannen har av denne grunn i brev av 21.04.15 orientert Skatt Nord om at kommunen ønsker å avklare forståelsen av regelverket med Skattedirektoratet, og at kommunens hittil benyttede metode fortsatt vil bli lagt til grunn inntil avklaring foreligger. EY har bistått med brev til Skattedirektoratet som ble sendt 05.05.15. Det er i noter til årsregnskapene for 2013 og 2014 redegjort for merverdiavgiftsbehandlingen for Kulturkvartalet. I note 29 i 2014-regnskapet er det også opplyst om at Skatt Nord ikke er enig i metoden kommunen har lagt til grunn ved fordeling mellom kompensasjonsberettiget og ikkekompensasjonsberettiget aktivitet, samt at kommunen også vil be om Skattedirektoratets vurdering av saken. Beløpsmessig størrelse var ikke kjent på tidspunkt for avleggelse av årsregnskapet for 2014. Kontrollutvalget ble i møte 16. april under sak 20/15 orientert om kommunens og Skatt Nords ulike syn på forståelsen av mva-regelverket, samt at foreløpige anslag tydet på at den ulike forståelsen beløpsmessig kunne utgjøre om lag 60 mill kr. (Tall pr 31.12.14.) I kommunikasjonen med Skatt Nord er det pr i dag enighet om merverdiavgiftsbehandlingen for bibliotekbygget. Uenigheten gjelder hvilken metode som skal legges til grunn ved beregning av forholdsmessig momskompensasjon for kulturbygget. Bodø kommune har i denne sammenheng ikke fått signaler fra Skatt Nord om at ingenting av foretakets aktivitet kan anses kompensasjonsberettiget, slik tilfellet er for Stavanger konserthus IKS. 7. Status for Stavanger konserthus IKS Det har gjennom medieoppslag i siste halvdel av april fremkommet at både Stavanger konserthus IKS og Kilden i Kristiansand risikerer tilbakebetaling av momskompensasjon på henholdsvis 256 mill kr og 294 mill kr. Rådmannen har mest informasjon om saken i Stavanger, og vil i det følgende kort informere om denne. Det understrekes igjen at situasjonen i Bodø ikke er den samme som i Stavanger og Kristiansand. Da man ikke kan utelukke en fremtidig samordning mellom de ulike skatteregionene, antar rådmannen at det likevel vil være av en viss interesse å kjenne til situasjonen for Stavanger konserthus. Planleggingen av Stavanger konserthus ble påbegynt i 2006. Etter at det ble tatt inn en ny unntaksbestemmelse i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr 4 (virksomheter som driver økonomisk aktivitet som kan være i konkurranse med andre), rettet Stavanger konserthus IKS i januar 2008 en henvendelse til Skatt Vest for å få avklart hvorvidt den nye bestemmelsen kunne ramme konserthuset. Skatt Vest rettet i februar 2008 en henvendelse videre til Finansdepartementet. Som informert om tidligere brukte Finansdepartementet fem år på å besvare denne henvendelsen, og det ble i brev av 10. juni 2013 gitt uttrykk for at konserthuset etter departementets vurdering ihvertfall delvis drev økonomisk aktivitet som kunne være i konkurranse med andre, men at 14 Side160 departementet antok at deler av konserthusets virksomhet kunne være kompensasjonsberettiget. Departementet la til grunn at aktivitetene i konserthuset måtte vurderes hver for seg. Departementet antok i denne sammenheng at aktivitet rettet mot et «smalere» publikum eller «lokalt interesserte» ville kunne gå klar av begrensningene i kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr 4 (mao være kompensasjonsberettiget). Departementet overlot imidlertid til Skatt Vest å behandle saken videre. Etter forespørsel oversendte konserthuset nødvendig dokumentasjon og sin egen vurdering av retten til momskompensasjon og fradrag til Skatt Vest den 30.juni 2014. Den 8. april 2015 sendte Skatt Vest varsel til Stavanger konserthus IKS om tilbakebetaling av tidligere utbetalt momskompensasjon. Konserthuset har frist til 1. juni 2015 med å besvare dette. Skatt Vests vurdering er betydelig strengere enn Finansdepartementets brev av 10.06.14 ga grunn til å forvente. Der departementet antok at arrangementer rettet mot et «smalere» publikum og «lokalt interesserte» kunne ha rett til kompensasjon, har Skatt Vest konkludert med at absolutt alle kulturarrangementer i konserthuset vil rammes av konkurransebestemmelsene. Etter Skatt Vest vurdering er mao ingen av konserthusets arrangementer kompensasjonsberettiget, heller ikke gratiskonserter for skoleelever eller omvisninger. Det ser ikke ut til at Skatt Vest i sin vurdering har tatt hensyn til departementets uttalelse om «smalere» publikum og «lokalt interesserte». I forhold til fradrag for inngående merverdiavgift (etter den ordinære momsloven) er det også verdt å merke seg at Skatt Vest i varselet har uttalt at reklame på stolene i en av salene er så underordnet at det blir kunstig å legge til grunn at hele salen er til felles bruk i avgiftspliktig og unntatt virksomhet, samt at enkelte tilfeller av servering i en av de andre salene ikke medfører at fradragsprosenten for lokalet øker. Dette har ingen betydning for Bodø kommune/Stormen konserthus KF i nåværende situasjon, men kunne fått store konsekvenser for avgiftsbehandlingen dersom den opprinnelige utleiemodellen hadde vært gjennomført. (Eksempelvis er det svært usikkert om mobile barløsninger ville bidratt til å gi lokalene status som fellesarealer /«myldrearealer» slik det opprinnelig ble forutsatt.) Kommunen har fått tilgang til notat av 20.04.15 fra Rådmannen til Bystyret i Stavanger kommune som kort beskriver avgiftssituasjonen for Stavanger konserthus. Dette følger som utrykt vedlegg til saken, slik at Bystyrets representanter om ønskelig kan gjøre seg kjent med innholdet. 8. Kort vurdering av Skatteetatens tolkning Vi har ut fra tilgjengelig tid (og da saken primært handler om mva-behandling og prosess i Bodø kommune) ikke anledning til å gå i dybden på dette, men vil kort gjøre oppmerksom på at en rekke ressurspersoner innen merverdiavgiftsområdet har vurdert Finansdepartementets og skatteetatens tolkning av kompensasjonslovens § 4 annet ledd nr 4 som langt strengere enn nødvendig, både ut i fra EØS statsstøtteregelverk og lovgivers intensjon med presiseringen i kompensasjonsloven. Det er blant annet påpekt at forbudet bare var ment å gjelde dersom støtten kunne påvirke samhandelen innen EØS-området (dvs mellom landene), og at EU-landene selv har vesentlige unntak fra statsstøtteforbudet når det gjelder kulturformål. Videre fremgår det i forarbeidene til konkurransebestemmelsen at lovgiver antok at denne ville ha liten økonomisk betydning; et årlig beløp på kr 10 millioner ble antydet. Detter tyder på at lovgiver ikke har ment at konkurransebegrensningen skulle ramme investeringer i kulturbygg og lignende. Ut fra dette er det grunn til å tro at det er fullt mulig for Finansdepartementet og Skatteetaten å foreta en langt «mildere» tolkning av kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr 4 uten at dette bryter med EØS-regelverket. 15 Side161 9. Hva om den opprinnelige utleiemodellen hadde vært brukt? Det har blitt fremstilt som om måten kulturhuset drives på er årsaken til risikoen som nå eksisterer i forhold til hvor mye av merverdiavgiften på investeringsutgiftene kommunen får kompensert. Som tidligere nevnt drives kulturhuset i henhold til vedtak fattet av Bystyret. Hovedårsaken til usikkerheten knyttet til merverdiavgiftskompensasjonen for kulturbygget er Skatteetatens strenge tolkning av unntaksbestemmelsene i kompensasjonsloven. Det hadde dermed også vært høy grad av risiko dersom den opprinnelige utleiemodellen hadde vært lagt til grunn. Den opprinnelige utleiemodellen ble ikke fremlagt Skatt Nord for endelig vurdering. Også den opprinnelige utleiemodellen bygde på en forutsetning om at store deler av kulturhusets aktivitet var kompensasjonsberettiget, og det ble også i forbindelse med denne diskutert bruk av «24timersregelen» som Skatt Nord ikke har akseptert. Det er derfor grunn til å tro at Skatteetaten ville gjort samme strenge vurdering også av den opprinnelige utleiemodellen, og at risikoen med denne dermed ville vært like stor. Den opprinnelige utleiemodellen forutsatte for øvrig reklame- og serveringsvirksomhet inne i salene. Hensyntatt tilbakemeldingen Stavanger konserthus IKS har fått fra Skatt Vest er det en viss risiko for at skatteetaten ikke hadde kommet til å vurdere en eventuell reklame- og serveringsvirksomhet som avgjørende for at salene oppnådde den forutsatte statusen som fellesarealer/«myldrearealer» og at modellen dermed ikke hadde gitt så gunstig effekt som forutsatt. Utfordringene som kommunesektoren nå opplever i forhold til Finansdepartementets og Skatteetatens tolkning av konkurransebestemmelsene i EØS-regelverket ville også vært gjeldende dersom kommunen hadde benyttet den opprinnelige utleiemodellen og krevd fradrag for merverdiavgift på investeringsutgiftene. 10. Er det handlet i strid med Bystyrets vedtak? Den senere tids medieoppslag i lokalpressen har etterlatt et inntrykk av et det er handlet i strid med Bystyrets vedtak, og at konserthuset pr dags dato driftes i strid med prinsipper vedtatt av Bystyret. Administrasjonen i Bodø kommune har gjennomgått vedtak i fremlagte saker i Formannskap og Bystyre som gjelder organiseringen av Stormen de siste to og et halvt år (se eventuelt vedlegg). Med unntak av at det ikke er funnet noen skriftlig tilbakemelding til Bystyret om status i arbeidet med å avklare FDVU-oppgaver (oppdatering kan eventuelt være gitt muntlig), kan administrasjonen ikke se annet enn at Bystyrets vedtak er fulgt opp. (Det ses her bort fra enkelttilfeller av tidsforskyvning av opprinnelig angitte tidspunkt som skyldes forsinkelser i byggeprosjektet.) Det antas ut fra dette at de fremsatte påstander må bero på en misforståelse i tilknytning til et av følgende punkter: - uoppmerksomhet i forhold til at Bystyret selv har vedtatt endringer i den opprinnelige forutsatte utleiemodellen - sammenblanding av driftsmodell og merverdiavgiftsbehandling der det feilaktig har blitt trukket en slutning om at det at foretak og/eller kommune krever kompensasjon er ensbetydende med at utleiemodellen ikke følges På et område er imidlertid ikke samtlige vedtak fullstendig fulgt opp. Dette gjelder deler av Formannskapets vedtak i PS 14/145 av 25.06.14: 2. Kulturhuset KF avlegger senest 1. september 2014 16 Side162 a. Endelig driftskonsept med oversikt over den sjablongmessige brukerfordeling av byggene. Dette vil være grunnlag for innberetning av endelig fordeling mellom momskompensasjon og ordinært momsfradrag ovenfor myndigheter. b. Formål for aktiviteten i Bodø Kulturhus KF. c. Konsept for servering i Stormen legges frem, med beskrivelse av hvilke resultater som forventes, økonomisk og til støtte for kulturproduksjonen i hele Stormen. 3. Oppdragsavtaler mellom Bodø kommune OK-avdelingen og Bodø kulturhus KF for NNJS og SINUS vedtas og inngår videre som grunnlag i husleiekontrakt som Bodø Kulturhus KF tar ansvar for å utferdige, sammen med Kulturkontoret. Sjablonmessig brukerfordeling iht punkt 2a ble oversendt administrasjonen i Bodø kommune 29. oktober 2014, og ble benyttet som grunnlaget for beregninger vedlagt brev til Skatt Nord av 27.11.14. Punkt 2b og c, samt punkt 3, er foreløpig ikke fremlagt. KF-et opplyser at oppdragsavtale etter planen skal være på plass i månedsskiftet mai/juni. Det kan selvfølgelig drøftes hvorvidt Formannskapet er i posisjon til å pålegge KF-et oppgaver. Når det gjelder punkt 2b anses imidlertid dette både å være av allmenn interesse og av såpass avgjørende betydning for kulturhusets drift at det bør fremmes egen sak om dette til Bystyret. Det foreslås derfor at Stormen Konserthus KF tildeles ansvaret for å fremlegge slik sak innen 1. oktober 2015. Innholdet bør avstemmes med Kulturkontoret i OK-avdelingen. For øvrig ønsker rådmannen på generelt grunnlag å understreke at det ikke er en del av rådmannens rolle å påse at vedtak som gjelder de kommunale foretakene blir fulgt opp. 11. Avsluttende kommentarer Etter lengre tids byggeaktivitet er kulturkvartalet Stormen nå en realitet og har vært i bruk i vel et halvt år. Det er i denne sammenheng gledelig å registrere at både bibliotekbygget og konserthuset er blitt svært godt tatt i mot av byens befolkning, og at byggene både nasjonalt og internasjonalt har fått mye positiv omtale. Beklageligvis er merverdiavgiftsstatusen for kulturbygget ikke avklart. Dette er imidlertid innenfor et komplisert område av avgiftsretten, der Skatteetaten i løpet av byggeperioden har kommet med nye tolkninger og presiseringer av regelverket. Rådmannen vil presisere at hverken kommunens administrasjon eller foretaket har kunnet forutse at bruk av «24timersregelen» og øvrig benyttet metode for forholdsmessig fordeling ikke ville bli akseptert av Skatt Nord. Foretaket og kommunen har heller ikke hatt forutsetninger for å kunne forutse den usedvanlige strenge fortolkningen av kompensasjonsloven § 4 annet ledd nr 4 som Skatt Vest nå har lagt til grunn. Det har vært lagt ned et betydelig arbeid fra både KF-et og kommuneadministrasjonens side for å optimalisere momsbehandlingen på kommunens investeringsutgifter. Formannskap og politisk styringsgruppe har vært holdt løpende orientert om driftsmodell og mva-behandling. Rådmannen ser i etterkant at muntlig informasjonen med fordel kunne vært formalisert i form av en orienteringssak til Bystyret på et tidligere tidspunkt. Det understrekes likevel at arbeidet som har vært utført etter rådmannens vurderinger har vært innenfor gjeldende fullmakter og i henhold til tidligere bystyrevedtak. Situasjonen må også ses i lys av at både KF-et og kommunen høsten 2014 arbeidet under sterkt tidspress i forhold til innflytning, åpningsshow og nødvendige avklaringer med skattemyndighetene. Kulturhuset har i åpningsåret vært bevisst på de avgiftsmessige konsekvensene ved planlegging av sin aktivitet. Siden KF-ets aktivitet de første ti årene har stor betydning for den 17 Side163 merverdiavgiftsmessige behandlingen av kommunens investeringsutgifter, er det særdeles viktig at foretaket også videre fremover tar slike hensyn ved planlegging og gjennomføring av arrangementer, herunder at det tilrettelegges for aktivitet som gir rett til kompensasjon. Det anbefales i denne sammenheng at det innføres nye rutiner med tertialvis rapportering fra foretaket til Bystyret, gjerne i tilknytning til den ordinære tertialrapporteringen, der det fremgår hvordan både gjennomført og planlagt aktivitet resten av året skal klassifiseres. Dette for å sikre at både foretak og kommune har et bevisst forhold til fordelingen mellom antatt kompensasjonsberettiget og ikkekompensasjonsberettiget aktivitet. Det er i utgangspunktet ikke naturlig at merverdiavgiftsbehandling vedtas av politiske organ som Bystyre eller Formannskap. Siden hittil gjennomført mva-behandling etter rådmannens oppfatning har vært i henhold til det man inntil ganske nylig har antatt har vært en naturlig tolkning av gjeldende regelverk, har det heller ikke vært naturlig å be Bystyret ta stilling til denne. Rådmannen mener det vil være naturlig at man fra kommunens side fortsetter å forholde seg til den tolkning av regelverket som hittil er gjort (dvs at aktivitet rettet mot et «smalere» publikum eller «lokalt interesserte» anses kompensasjonsberettiget, og at «24-timersregelen» legges til grunn for forholdsmessig fordeling). Siden det har vist seg at skatteetaten ikke deler kommunens tolkning av regelverket inviteres Bystyret gjennom foreliggende forslag til vedtak til å uttale seg om hvordan midlertidig mva-behandling skal gjennomføres inntil endelig sentral avklaring av hvordan regelverket skal forstås foreligger. Det anbefales videre å gjennomføre en felles og omforent innsats for å påvirke sentrale myndigheters tolkning og vurdering av konkurransebestemmelsene i kompensasjonsloven § 4 sett opp mot EØS-regelverket, både fra administrativt og politisk nivå i kommunen, og da gjerne også i samarbeid med andre kommuner og/eller via KS. Bystyret vurderer i denne sammenheng virkningen av å vedta en uttalelse som oversendes Regjeringen v/Finansministeren. Uttalelsen bør primært fokusere på merverdiavgiftsbehandlingen for kulturbygg, men bør også søke å få gjort noe med de usedvanlig strenge foreldelsesfristene som eksisterer for kompensasjonsordningen. Rolf Kåre Jensen Rådmann Kornelija Rasic kst kommunaldirektør for økonomi og finans Saksbehandler: Linda Johnsen Trykte vedlegg: Oversikt over aktuelle vedtak Utrykte vedlegg: Finansdepartementets brev av 10.06.13 Skattedirektorates fellesskriv av 24.05.13 ompensasjonsloven § 4 Notat fra Rådmannen til Bystyret i Stavanger av 20.04.15 18 Side164 19 Side165 Vedlegg 1 – Oversikt over tidligere politiske vedtak Formannskapets innstilling PS 12/217 1. Saken tas til orientering. 2. a. Prinsippene for driftsmodell drøftes videre. Endelig valg av modell vedtas i bystyret februar 2013. b. Den endelig modellen må sikre optimalt resultat for mva-konsekvenser og grunnlag for å oppnå statlig driftsmodell. 3. Formannskapet slutter seg til den ultimate tidsplanen ved at driftsmodellen er operativ primært mai 2013, sekundært august 2013. Bystyrets vedtak PS 13/10 Saken tatt til orientering. Formannskapets innstilling PS 13/22 1. Utleiemodellen, med tilhørende prinsipper, legges til grunn for videre detaljering i fase II. 2. Detaljeringsfasen startes umiddelbart, og skal være fullført gjennom politisk vedtak, seinest juni 2013, jfr. estimert tidsplan. 3. Implementeringsfasen tar til rett i etterkant, og skal være avsluttet seinest ved overtakelse av bygget medio september 2014. Bystyrets vedtak PS 13/11 1. Utleiemodellen, med tilhørende prinsipper, legges til grunn for videre detaljering i fase II. 2. Detaljeringsfasen startes umiddelbart, og skal være fullført gjennom politisk vedtak, seinest juni 2013, jfr. estimert tidsplan. 3. Implementeringsfasen tar til rett i etterkant, og skal være avsluttet seinest ved overtakelse av bygget medio september 2014. Formannskapets innstilling PS 14/27 1. Utleiemodellen som konsept for Stormen vedtatt i PS 13/10 og PS 13/11 videreføres med de prinsipper som ble lagt til grunn om autonomi for leietakere, momsoptimalisering, muligheter for stordriftsfordeler og synergier, men nå med Bodø Kulturhus KF som forvalter av FDVU og leieavtalepartner for øvrige aktører. 2. Kulturkontoret inkludert bibliotek, Bodø Kulturhus KF og Stormen Drift AS arbeider videre sammen mot å avklare FDVU-oppgaver (roller, ansvar og myndighet) mellom partene. 3. Bystyret oppdateres om status i arbeidet samtidig med fremleggelsen av endelig profilprogram i løpet av våren 2014. 1 Side166 Bystyrets vedtak PS 14/31 1. Utleiemodellen som konsept for Stormen vedtatt i PS 13/10 og PS 13/11 videreføres med de prinsipper som ble lagt til grunn om autonomi for leietakere, momsoptimalisering, muligheter for stordriftsfordeler og synergier, men nå med Bodø Kulturhus KF som forvalter av FDVU og leieavtalepartner for øvrige aktører. 2. Kulturkontoret inkludert bibliotek, Bodø Kulturhus KF og Stormen Drift AS arbeider videre sammen mot å avklare FDVU-oppgaver (roller, ansvar og myndighet) mellom partene. 3. Bystyret oppdateres om status i arbeidet samtidig med fremleggelsen av endelig profilprogram i løpet av våren 2014. Formannskapets vedtak PS 14/145 1. Formannskapet tar til etterretning status i implementering av driftskonsept som beskrevet i denne sak og forventer at prinsipper og føringer som fremgår i saksopplysninger, med vekt på del 1, punktene a-d, ivaretas i den videre planleggingen. 2. Kulturhuset KF avlegger senest 1. september 2014 a. Endelig driftskonsept med oversikt over den sjablongmessige brukerfordeling av byggene. Dette vil være grunnlag for innberetning av endelig fordeling mellom momskompensasjon og ordinært momsfradrag ovenfor myndigheter. b. Formål for aktiviteten i Bodø Kulturhus KF. c. Konsept for servering i Stormen legges frem, med beskrivelse av hvilke resultater som forventes, økonomisk og til støtte for kulturproduksjonen i hele Stormen. 3. Oppdragsavtaler mellom Bodø kommune OK-avdelingen og Bodø kulturhus KF for NNJS og SINUS vedtas og inngår videre som grunnlag i husleiekontrakt som Bodø Kulturhus KF tar ansvar for å utferdige, sammen med Kulturkontoret. 4. Stormen drift AS videreføres med endring av formålsparagraf og styresammensetning i henhold til ekstraordinær generalforsamling. 2 Side167
© Copyright 2024