1. No category

RAPPORT
M-495|2016
Oppsummering av resultater for aksjon
mudrings- dumpings- og utfyllingstiltak i sjø
og vassdrag 2015
KOLOFON
Utførende institusjon
Miljødirektoratet
Oppdragstakers prosjektansvarlig
Kontaktperson i miljødirektoratet
Einar Knutsen
M-nummer
Rune Aasheim
År
M-495
2016
Sidetall
Miljødirektoratets kontraktnummer
12
[Kontraktsnummer]
Utgiver
Prosjektet er finansiert av
Miljødirektoratet
[Prosjektet er finansiert av]
Forfatter(e)
Rune Aasheim
Tittel – norsk og engelsk
Oppsummering av resultater for aksjon mudring, dumping, utfyllingsaker 2015
Sammendrag – summary
Aksjonen ga en god oversikt over etterlevelsen av lovverket i de kontrollerte virksomhetene.
Resultatene viser at virksomhetene i stor grad respekterer rammene på de aktuelle tillatelsene,
herunder størrelsen på tiltak, område for tiltak, tiltaksmetode og massehåndtering.
Overvåking under tiltaksgjennomføringen, sluttrapportering og miljørisikovurdering er de
kontrolltemaene hvor det er registrert flest brudd. Bruddene gjelder hovedsakelig dokumentasjon,
risikovurdering, turbiditetsmålinger og rapportering til fylkesmannen.
Det er særlig viktig at mangler i turbiditetsovervåking blir fulgt opp av virksomhetene, siden dette er
den viktigste metoden for kontroll av spredning av forurensning. Kommende tilsyn og formidling av
kunnskap til bransjen bør derfor fokusere på dette temaet.
4 emneord
4 subject words
Tilsyn, avfall, mineralindustri, fylkesmannen
[4 subject words]
Forsidefoto
Utfylling ved Kadettangen I Sandvika. Foto: Fylkesmannen i Oslo og Akershus
1
Oppsummering av resultater for aksjon mudrings-, dumpings-, utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015 | M-495
Innhold
Side
Innhold
1. Innledning
2
1.1 Bakgrunn for aksjonen
1.2 Mål for aksjonen
1.3 Temaer for aksjonen
3
3
4
3. Praktisk gjennomføring
3.1 Utvelgelse av tilsynsobjekter
3.2 Samarbeid med andre
5
7
4. Resultater
4.1 Hva som ble avdekket
4.3 Tabeller
7
7
7
5. Vurdering av resultatene
9
6. Oppfølging av aksjonen
10
Vedlegg
Oversikt over kontrollerte virksomheter
10
2
Oppsummering av resultater for aksjon mudrings-, dumpings-, utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015 | M-495
1. Innledning
1.1 Bakgrunn for aksjonen
I flere fylker er det stor aktivitet med forskjellige mudre-, dumpe- og utfyllingssaker
i sjø og vassdrag, heretter kalt MDU-saker. Sakene varierer i omfang fra små
mudringstiltak for å bedre fremkommeligheten til en privat brygge, til utfylling med
flere tusen kubikkmeter masser for å øke arealet til industrivirksomhet. Det er derfor
også et bredt spenn i hvem som gjennomfører slike tiltak, fra privatpersoner til store
industribedrifter.
MDU-saker kan påvirke økosystemet langs kysten negativt gjennom bl.a. å ødelegge
eller fragmentere viktige oppvekst- og beiteområder for viktige økosystemarter,
sårbare/truede arter eller arter som er en viktig ressurs for befolkningen. Dette
vurderes og tas hensyn til i behandlingen av MDU-saker, enten gjennom avslag på
søknader eller ved å sette spesifikke vilkår om avbøtende tiltak for å forhindre
forringelse av særskilt hensynskrevende naturverdier. Imidlertid er det usikkert i hvor
stor grad disse avbøtende tiltakene, og vilkår i tillatelsen ellers, blir fulgt opp
underveis i tiltaksarbeidet.
Det er ikke gjennomført en felles tilsynsaksjon rettet mot MDU-saker tidligere.
Fylkesmannen har imidlertid gjennomført enkelttilsyn rettet mot spesifikke saker.
Etter innspill fra fylkesmannen i flere fylker, har Miljødirektoratet sett behov for å
gjennomføre en tilsynsaksjon. Tilsynsaksjonen i 2015 omfattet utvalgte fylker hvor
fylkesmannen har vist interesse eller meldt om behov for en slik oppfølging. Gjennom
denne aksjonen ønsket forurensningsmyndighetene å kontrollere om tiltakshaverne
og entreprenørene gjennomfører tiltak i samsvar med tillatelsene. Samtidig ønsket vi
å gjøre bransjen kjent med at vi kan komme på kontroll og dermed bidra til at
anleggsarbeidene utføres på en så miljøvennlig måte som mulig, og at den
miljøfaglige kompetansen hos tiltakshavere øker.
1.2 Mål for aksjonen
Hensikten med aksjonen var å kontrollere om tiltakshavere overholder de rammene
og vilkårene som er gitt i tillatelsene, og bidra til å styrke og utvikle deres kunnskap
og kompetanse om ytre miljø som påvirkes av slike tiltak. Aksjonen skulle også gi
grunnlag for å vurdere behovet for tettere oppfølging av MDU-saker i årene framover,
samt gi forurensningsmyndigheten informasjon om nåværende praksis er
dekkende/tilfredsstillende.
Aksjonen hadde tre hovedmål;
1. Verifisere om bransjen (tiltakshavere/entreprenører) etterlever føringer gitt i
tillatelsene i MDU-saker, og bidra til forbedring der det er nødvendig
2. Bidra til å styrke bransjens kunnskap og kompetanse om ytre miljø som
påvirkes av slike tiltak, samt bedre forvaltningen av MDU-saker
3. Bidra til kunnskap om viktige aspekter ved MDU-saker som bør følges opp ved
framtidig forvaltning, og samtidig gi svar på i hvilken grad MDU-saker bør
følges opp med ytterligere tilsyn i framtiden
3
Oppsummering av resultater for aksjon mudrings-, dumpings-, utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015 | M-495
1.3 Tema for aksjonen
Hovedfokus ble rettet mot tiltakshaver/entreprenørers oppfølging av den gjeldende
tillatelsen, herunder metode, hensyn til naturtyper, håndtering av
avfall/muddermasser, mengde masser som nyttes, areal/område hvor det gjøres
inngrep, avbøtende tiltak og internkontroll.
Tilsynstemaene i aksjonen var internkontroll, mudring, dumping, overvåking, farlig
avfall og deponi. Temaene hadde følgende deltemaer:
 Oppfølging av avbøtende tiltak
I de fleste MDU-saker settes det vilkår om å gjennomføre avbøtende tiltak under
gjennomføringen av tiltaket. Dette kan f.eks. være bruk av siltgardin rundt
tiltaksområdet, tidsbegrensning på arbeidet eller begrensning på tiltaksarbeid
ved forskjellige strøm- og vindforhold. Gjennom aksjonen ønsket vi å få svar på
hvordan avbøtende tiltak satt i tillatelsens vilkår, ble fulgt opp av tiltakshaver.
 Metodikk for gjennomføring av tiltak
Det ble rettet oppmerksomhet mot om tiltaket gjennomføres med de metodene
som er lagt til grunn i tillatelsen, for eksempel at tiltaket ikke gjennomføres med
grabbmudring dersom det er gitt tillatelse til sugemudring.
 Disponering av masser og avfall iht. tillatelse
Det er strenge krav til hvordan masser håndteres og hvilke masser som kan brukes
til et gitt formål. Det ble sjekket om masser som brukes til utfyllingsformål eller
masser som dumpes er i henhold til tillatelsen, og i hvilken grad tiltakshaver har
kontroll på om disse massene er innenfor de rammene og betingelsene som
fremkommer av tillatelsen. Avfallshåndteringen ble også fulgt opp, bl.a. om
massene leveres til godkjent deponi dersom dette er et krav i tillatelsen.
 Rutiner ved akutt forurensning
Tiltakshaver plikter å ha forebyggende og beredskapsmessige tiltak mot akutt
forurensning. Det varierer fra sak til sak hvor omfattende dette kravet er i
tillatelsene.
 Overskridelse av tillatelse
Tillatelser som gis i MDU-saker, angir som regel en maksimal mengde masser som
kan mudres, dumpes eller brukes til utfyllingsformål. Et viktig aspekt ved denne
aksjonen var å kontrollere i hvor stor grad tiltakshaver/entreprenører forholder
seg til dette, og hvordan de loggfører mengden masser som er mudret, dumpet
eller brukt til et gitt utfyllingsformål.
 Område for tiltaksgjennomføring
Et meget viktig tema er i hvilken grad tiltakshaver/entreprenører holder seg
innenfor det tiltaksområdet som er angitt i søknaden og/eller tillatelsen. Dersom
tiltakshaver gjennomfører tiltak i områder som ikke er omfattet av tillatelsen kan
dette i verste fall medføre bortfall av viktige naturtyper eller rødlista arter i
området.
4
Oppsummering av resultater for aksjon mudrings-, dumpings-, utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015 | M-495
 Overvåkning under tiltak
De fleste tiltak har vilkår om et overvåkningsprogram underveis i
tiltaksgjennomføringen, herunder plassering av turbiditetsmåleinstrumenter,
loggføring, alarmsystem og rutiner ved overskridelse av turbiditetsverdier.
 Kommunikasjon mellom tiltakshaver og utførende entreprenør
Vi ønsket å kontrollere i hvilken grad det er noen form for samordning mellom
tiltakshaver og utførende entreprenør.
 Internkontrollsystemet
Tilsynet skulle avklare om tiltakshaver/entreprenør har etablert internkontroll i
henhold til internkontrollforskriften. Det ble fulgt opp om internkontrollen i
tilstrekkelig grad dokumenterer og sikrer om tiltakshaver/entreprenør overholder
kravene i tillatelsen, forurensningsloven, forurensningsforskriften og andre
relevante forskrifter.
 Sluttrapportering
I de fleste mellomstore og store MDU-saker er det krav om rapportering underveis
i tiltaket i tillegg til sluttrapportering til forurensningsmyndigheten. I hvilken grad
dette følges opp ble kontrollert i tilsynsaksjonen.
2. Praktisk gjennomføring
2.1 Utvelgelse av tilsynsobjekter
Aksjonen omfattet tilsyn av virksomheter som har tatt i bruk en tillatelse til mudringdumping- og/eller utfylling i sjø.
Følgende tiltak skulle prioriteres for tilsyn i denne aksjonen;
1. Mellomstore (500 – 50 000 m3) eller store MDU-tiltak (over 50 000m3) som
omfatter mudring, dumping og/eller utfylling av minimum 500 m3 masser eller
dekker et tiltaksområde med areal større enn 1000 m2.
2. Tiltak i områder med forurenset sjøbunn
3. Tiltak nær viktige/sårbare naturverdier
Tiltak som ikke inkluderer noen av de ovenstående punktene, ble ikke prioritert, men
kunne allikevel inngå i aksjonen dersom den aktuelle fylkesmannen mente dette var
hensiktsmessig.
Det var seks fylker som deltok i aksjonen, og det ble gjennomført totalt 15 tilsyn. De
fleste tilsynene ble gjennomført i oktober og november i 2015. En oversikt over
virksomhetene som ble kontrollert, er vist i vedlegget på side 10.
Figur 1 og 2 viser at det ble gjennomført flest tilsyn i Midt-Norge og i fylkene
Rogaland og Møre og Romsdal. Hoveddelen av virksomhetene som ble kontrollert,
gjaldt utfylling (figur 3). Det var ingen virksomheter for dumping av masser.
5
Oppsummering av resultater for aksjon mudrings-, dumpings-, utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015 | M-495
Antall tilsyn fordelt på landsdeler
8
6
4
2
0
Nord-Norge
Midt-Norge
Østlandet
Vestlandet
Figur 1
Oversikt over antall tilsyn som ble gjennomført på virksomheter i de ulike landsdelene.
Antall tilsyn fordelt på fylker
6
5
4
3
2
1
0
Figur 2
Oversikt over antall tilsyn som ble gjennomført i de seks fylkene.
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Antall virksomheter fordelt på
aktiviteter
Mudring
Utfylling
Figur 3
Oversikt over antall virksomheter fordelt på aktivitetene mudring og utfylling.
6
Oppsummering av resultater for aksjon mudrings-, dumpings-, utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015 | M-495
2.2 Samarbeid med andre
Følgende bransjeorganisasjoner ble kontaktet i forkant av aksjonen: - Entreprenørforeningen - Bygg og Anlegg (EBA) (www.eba.no )
- Norske anleggsgartnere - miljø og landskapsentreprenører (www.naml.no)
3. Resultater
3.1 Hva ble avdekket
Tilsynene i aksjonen hadde de seks hovedkontrolltemaene internkontroll, mudring,
dumping, overvåking, farlig avfall og deponi. Til hvert kontrolltema var det
tilhørende deltemaer. I noen av tilsynene ble ikke alle temaene kontrollert.
Resultatene viste at det var flest brudd på hovedkontrolltemaene overvåking og
internkontroll (figur 4 og 5). I overvåkingstemaet var det flest mangler i
rapporteringen til fylkesmannen, fire virksomheter fikk brudd på dette temaet. Det
ble også gitt flere brudd på gjennomføringen av turbiditetsmålinger, blant annet
mangelfulle rutiner for stans av arbeidet når målingene har vist høye verdier av
turbiditet.
I internkontrolltemaet var det flest mangler i miljørisikovurderingen, brudd ble gitt
til seks virksomheter. Manglene var blant annet at risikovurderingen ikke omfattet
viktige aktuelle hendelser og at handlingsplaner ikke var utarbeidet for å redusere
risikoen for hendelser med høyt risikonivå.
3.2 Tabeller
Kontrollresultater fordelt på kontrolltemaer
15
Antall
12
9
6
3
0
Internkontroll
Mudring
Utfylling
Avvik
Overvåking
Farlig avfall
Deponi
Anmerkninger
Figur 4
Oversikt over antall brudd og anmerkninger fordelt på hovedkontrolltemaene.
7
Oppsummering av resultater for aksjon mudrings-, dumpings-, utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015 | M-495
Fordeling av brudd på kontrolltemaer
0
2
4
6
INTERNKONTROLL
Plikt til internkontrollsystem
Ansvars- myndighets- og organisasjonsforhold
Risikovurdering, planer og tiltak
Tilsyn og vedlikehold av styringssystem
Miljømål
MUDRING
Rutiner, ansvar og opplæring
Transport - rutiner, ansvar og opplæring
UTFYLLING
Utførelse av utfylling
Risikoreduserende tiltak
Rutiner, ansvar og opplæring
Utførelse av utfylling
OVERVÅKING
Turbiditetsmålinger - rutiner for stans ved høye måleverdier
Turbiditetsmålinger: Loggføring
Program for prøvetaking, omfang og endringer i programmet
Rutiner for rapportering
Rapportering til fylkesmannen
Turbiditetsmålinger - rutiner og ansvar
DEPONI
Strandkantdeponi - rutiner og ansvar
FARLIG AVFALL
Farlig avfall: levering og deklarering
Figur 5
Oversikt over antall brudd og anmerkninger fordelt på kontrolltemaene.
Antall brudd på virksomheter med ulike
mengder masser utfylt/mudret
Antall brudd på kontrolltemaer
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
0
500000
1000000
1500000
2000000
2500000
Mengder masser. Enhet: m3
Figur 6
Antall brudd på kontrolltemaer fordelt på mengdene med masser som virksomhetene har tillatelse til å
benytte til mudring eller utfylling
8
8
Oppsummering av resultater for aksjon mudrings-, dumpings-, utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015 | M-495
4. Vurdering av resultatene
Et av målene i aksjonen var å kontrollene om virksomhetene følger kravene i
tillatelsene og øke bransjens kunnskap og kompetanse om ytre miljø som påvirkes av
MDU-tiltak. Et annet mål var å bedre forvaltningen av MDU-saker.
I de 15 kontrollerte virksomhetene ble det registrert 41 brudd og seks anmerkninger.
Det var ingen tydelig sammenheng mellom antall brudd og størrelsen på tiltakene,
dvs. mengde masser som ble utfylt eller mudret. Vi kan derfor ikke identifisere
tydelige risiko for brudd ut ifra størrelsen på tiltakene.
Tilsynene i aksjonen ga imidlertid en god oversikt over etterlevelsen av lovverket i de
kontrollerte virksomhetene. Resultatene viser at virksomhetene/tiltakshaverne i stor
grad respekterer rammene på de aktuelle tillatelsene, herunder størrelsen på tiltak,
område for tiltak, tiltaksmetode og massehåndtering. Dette fremkommer gjennom de
relativt få bruddene som er registrert på utførelse av tiltak.
Internkontroll, overvåking under tiltaksgjennomføringen og sluttrapportering er de
kontrolltemaene hvor det er registrert flest brudd. Bruddene gjelder hovedsakelig
dokumentasjon, risikovurdering, turbiditetsmålinger og rapportering til
fylkesmannen. Det er viktig at disse bruddene blir utbedret for å redusere risikoen
for utslipp av skadelige stoffer til ytre miljø i forbindelse med utfyllings-, mudre- og
dumpetiltak.
Det er særlig viktig at mangler i turbiditetsovervåking blir fulgt opp av
virksomhetene. Overvåkingen av turbiditet er den viktigste metoden for kontroll av
spredning av forurensning. Kommende tilsyn og formidling av kunnskap til bransjen
bør derfor fokusere på dette temaet.
Bruddene angående mangler i risikovurderingen er hovedsakelig knyttet til at viktige
scenarier ved tiltaksgjennomføringen ikke er inkludert og mangelfull vurdering av
tiltak ved uønskede hendelser. Dette er også viktige tema som bør følges opp i
kommende tilsyn og formidling av kunnskap.
Det ble gjennomført relativt få tilsyn i aksjonen og resultatene gir grunnlag for å si
noe om tilstanden for de virksomhetene som ble kontrollert, men ikke bransjen. Nye
tilsyn og eventuell ny tilsynsaksjon vil gi bedre kunnskap om regelverksetterlevelsen.
Aksjonens resultater er nyttige for Miljødirektoratet og fylkesmannen, blant annet
ser vi at rammebetingelsene i tillatelsene i stor grad følges av tiltakshaverne.
Resultatene fra aksjonen vil også være nyttige å bruke inn i kurs og informasjon til
Miljøringen og i møter med aktuelle bransjer og myndigheter.
Det har ikke blitt gjennomført tilsvarende aksjoner i denne bransjen tidligere.
Aksjonen har gitt nyttig informasjon om etterlevelsen av regelverket og opplæring i
gjennomføring av en tilsynsaksjon i Erfaringene viser også at antall tilsyn i kommende
aksjoner kan bli høyere ved at aksjonen foregår over en lengre periode og omfatter
flere fylker. Vi anbefaler også fylkesmannen gjennomfører flere tilsyn i mudre-,
dumping- og utfyllingssaker, med dokumentasjon og resultater fra denne aksjonen
som nyttig grunnlag.
Miljødirektoratet vil vurdere å følge opp resultatene fra aksjonen ved et møte med
aktuelle bransjeforeninger. På grunn av mange planlagte store vei- og
9
Oppsummering av resultater for aksjon mudrings-, dumpings-, utfyllingstiltak i sjø og vassdrag 2015 | M-495
jernbaneprosjekter, vil det være aktuelt med mange mudre-, dumpe- og
utfyllingsprosjekter i tiden fremover. Bransjen må derfor ha best mulig kunnskap om
miljøhensyn og myndighetenes krav.
5. Oppfølging av aksjonen
Resultatene fra tilsynsaksjonen er et godt utgangspunkt for videre oppfølging fra
miljømyndighetene.
Fylkesmannen skal følge opp virksomhetene hvor det ble funnet brudd på
regelverket, blant annet kan nye tilsyn bli gjennomført.
Vi forventer at bransjen retter bruddene som ble avdekket under aksjonen og bruker
informasjonen og de forventningene miljømyndighetene har presentert til å bedre
kompetansen og sikre en god etterlevelse av regelverket.
Vedlegg
Oversikt over virksomhetene som ble kontrollert i tilsynsaksjonen
OSLO OG AKERSHUS
Kadetttangen i Sandvika, utfylling
Maudbukta i Asker, mudring
VESTFOLD
Sjøparken Agnes i Larvik, utfylling
ROGALAND
Jåttåvågen i Stavanger, utfylling
Solbakk i Strand, utfylling
Husøy på Karmøy, utfylling
Åmøy Havn på Rennesøy, utfylling
Buøy i Stavanger, utfylling
MØRE OG ROMSDAL
Flatholmen i Ålesund, mudring
Bringsinghaug i Sande, mudring og deponering
Lønset fergekai i Molde, utfylling
Geworbnerholmen i Kristiansund, utfylling
NORD-TRØNDELAG
Jernbanebru over Stjørdalselva, mudring
Sjøbadet småbåthavn i Levanger, mudring
NORDLAND
Langstranda i Bodø, mudring og utfylling
10
Miljødirektoratet
Telefon: 03400/73 58 05 00 | Faks: 73 58 05 01
E-post: [email protected]
Nett: www.miljødirektoratet.no
Post: Postboks 5672 Sluppen, 7485 Trondheim
Besøksadresse Trondheim: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim
Besøksadresse Oslo: Grensesvingen 7, 0661 Oslo
Miljødirektoratets hovedoppgaver er å redusere
klimagassutslipp, forvalte norsk natur og hindre
forurensning.
Vi er underlagt Klima- og miljødepartementet og
har mer enn 700 ansatte ved våre to kontorer i
Trondheim og Oslo, og ved Statens naturoppsyn
(SNO) sine mer enn 60 lokalkontor.
Våre viktigste funksjoner er å overvåke
miljøtilstanden og formidle informasjon, være
myndighetsutøver, styre og veilede regionalt og
kommunalt nivå, samarbeide med berørte
sektormyndigheter, være faglig rådgiver og bidra
i internasjonalt miljøarbeid.