Dom i mål 3086-15 - Kammarrätten i Stockholm

1
KAMMARRÄTTEN
I STOCKHOLM
Avdelning 02
DOM
Mål nr 3086-15
2016-02-17
Meddelad i Stockholm
KLAGANDE
Kommunstyrelsen i Tierps kommun
Ombud: Jur. dr. Jonas Christensen
Ekolagen Miljöjuridik AB
Östra Ågatan 53, 5 tr
753 22 Uppsala
MOTPART
Jävsnämnden i Tierps kommun
815 80 Tierp
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE
Förvaltningsrätten i Uppsalas dom den 25 februari 2015
i mål nr 2909-14, se bilaga A
SAKEN
Föreläggande enligt lagen med särskilda bestämmelser om
gaturenhållning och skyltning
_________________________
KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE
Kammarrätten avslår överklagandet.
_________________________
Dok.Id 358379
Postadress
Box 2302
103 17 Stockholm
Besöksadress
Birger Jarls Torg 5
Telefon
Telefax
08-561 690 00
08-14 98 89
E-post: [email protected]
www.kammarrattenistockholm.domstol.se
Expeditionstid
måndag – fredag
08:00-16:00
KAMMARRÄTTEN
I STOCKHOLM
Avdelning 02
2
DOM
Mål nr 3086-15
YRKANDEN M.M.
Kommunstyrelsen i Tierps kommun yrkar att kammarrätten, med ändring
av förvaltningsrättens dom och Länsstyrelsen i Uppsala kommuns beslut,
ska upphäva Jävsnämnden i Tierps kommuns föreläggande. Till stöd för sin
talan anför kommunstyrelsen huvudsakligen följande.
Det aktuella lägret upprättades under sommaren 2012. Redan i mars 2012
anordnades ett första planeringsmöte mellan kommunen och fastighetsägaren där man kom överens om att två andra platser skulle anvisas till
bärplockare. Under hela den tid som det fanns bärplockare i skogen fanns en
samverkan mellan kommunen, fastighetsägaren och fastighetsförvaltaren
samt polisen. När bärplockarna åkt städade kommunen, tillsammans med
fastighetsägaren och förvaltaren, de två läger som anvisats. Det aktuella
lägret var föremål för diskussion men kommunen ville inte delta eftersom
detta läger inte omfattades av den tidigare överenskommelsen. Kommunens
marksamordnare har den 10 juli 2012 fått e-post från en anställd hos
fastighetsförvaltaren där denne uppger att lägerplatsen upptäckts. Markägare, förvaltare och kommunen hade således kännedom om lägret vid
denna tidpunkt. Markägaren har därför haft lång tid på sig att kontakta de
bosatta som orsakat nedskräpningen. Markägaren kontaktade kommunens
miljöenhet först långt efter att denne fått reda på bosättningen.
Någon skyldighet för kommunen att städa den aktuella platsen föreligger
inte. Kommunen kan inte vara ansvarig, i synnerhet då den uttryckligen
frånsagt sig medverkan i det aktuella lägret. Bestämmelsen i 4 § lagen
(1998:814) med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning,
GRL, gäller i princip endast för sådan mark som är tillgänglig enligt
allemansrätten. Enligt miljöbalken ska ett krav på att städa upp en
nedskräpad plats riktas mot den som skräpat ned eller som annars är
ansvarig för nedskräpningen. En nedskräpad plats kan ses som en pågående
miljöfarlig verksamhet. Ansvaret ligger då hos den som bedriver eller har
KAMMARRÄTTEN
I STOCKHOLM
Avdelning 02
3
DOM
Mål nr 3086-15
bedrivit verksamheten, dvs. nedskräparen eller en markägare som accepterat
verksamheten eller inte vidtagit åtgärder för att minska miljöriskerna med
en förvaring. Först om ingen nedskräpare, verksamhetsutövare eller
markägare står att finna är kommunen ansvarig för att skräpet plockas bort.
Avgörande för kommunens ansvar måste vara de förutsättningar som rådde
när lägret och nedskräpningen uppdagades av fastighetsägaren. Det kan inte
vara lagstiftarens intention att fastighetsägare ska kunna övervältra ansvar
och kostnad för städning på kommunen genom att avvakta till dess nedskräparna åkt iväg. Kommunen kan inte begära särskild handräckning av
spontanboende på mark som kommunen inte förfogar över. Kommunen kan
därför inte agera för att undvika ansvar. Fastighetsägarna måste ha ett
ansvar att på egen hand kontakta dem som bor i lägret. Om städning inte
sker frivilligt ska fastighetsägaren ta andra rättsmedel i anspråk, i första
hand en begäran om handräckning hos Kronofogdemyndigheten. Fastighetsägarens underlåtelse i detta fall måste innebära ett tyst medgivande till att de
boende utnyttjat marken. Jävsnämnden borde ha riktat sitt föreläggande mot
markägaren eller förvaltaren och inte mot kommunstyrelsen.
Jävsnämnden i Tierps kommun anser att överklagandet ska avslås och
anför till stöd för sin talan huvudsakligen följande.
Kommunens miljökontor fick under juli–oktober 2012 på olika sätt kännedom om ca tolv lägerplatser för bärplockare inom ett område mellan Tierp
och Mehedeby. Från mitten av oktober 2012 städades de kända lägerplatserna upp enligt en överenskommelse om ansvarsfördelning mellan
kommunen och markägarens förvaltare. Det nu aktuella lägret var inte känt
av tillsynsmyndigheten innan markägarens förvaltare anmälde nedskräpningen den 18 oktober 2012. Vid den tidpunkten fanns inga boende
kvar på platsen. Det fanns då inga möjligheter att koppla någon person till
nedskräpningen. Fastighetsägaren har heller aldrig känt till vilka nedskräparna var. Att anvisa två platser för läger kan inte ses som ett
KAMMARRÄTTEN
I STOCKHOLM
Avdelning 02
4
DOM
Mål nr 3086-15
accepterande, vare sig av att platsen skräpades ned eller av att läger sattes
upp på andra platser än de två anvisade. Enbart det förhållandet att det
förvaras avfall på en fastighet kan inte utan vidare medföra ett ansvar för
fastighetsägaren. Därutöver krävs någon ytterligare omständighet för att
fastighetsägarens ska kunna göras ansvarig, exempelvis att denne accepterat
verksamheten (jfr MÖD 2006:63). Något accepterande har aldrig funnits
från fastighetsägarens sida. Eftersom de som skräpat ned inte går att anträffa
längre och inte heller gick att anträffa när nedskräpningen uppdagades av
fastighetsägaren är kommunen ansvarig för städningen.
SKÄLEN FÖR KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE
Frågan i målet är om kommunen är ansvarig för städning på den privata
fastigheten Lundby 1:7 och om föreläggande om städning därmed kan riktas
mot kommunen.
Ansvar för nedskräpning och miljöfarlig verksamhet regleras i första hand i
miljöbalken, MB. Kommunen är enligt 26 kap. 3 § MB tillsynsmyndighet
och får enligt 9 § samma kapitel utfärda förelägganden och förbud mot den
som bedöms vara ansvarig. Sådana förelägganden och förbud kan enligt
19 kap. 1 § och 21 kap. 1 § MB överklagas till länsstyrelsen och länsstyrelsens beslut överklagas till mark- och miljödomstol.
Genom 4 § GRL åläggs kommunerna ett yttersta ansvar för nedskräpning på
privat mark i vissa fall. Av bestämmelsens första stycke framgår att om
andra platser utomhus än som avses i 2 § där allmänheten får färdas fritt har
skräpats ned eller annars osnyggats, är kommunen skyldig att återställa
platsen i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens
belägenhet och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk. Av
andra stycket framgår att dessa bestämmelser inte ska tillämpas om skyldigheten ska fullgöras av någon annan enligt lag eller annan författning eller
särskilda föreskrifter.
KAMMARRÄTTEN
I STOCKHOLM
Avdelning 02
5
DOM
Mål nr 3086-15
Av 11 och 12 §§ GRL framgår att det är kommunen som utövar den
omedelbara tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna i lagen och får
besluta om de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att
lagen ska efterlevas. Av 16 § GRL framgår att en kommunal nämnds beslut
enligt lagen överklagas till länsstyrelsen och att länsstyrelsen beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Kammarrätten gör följande bedömning.
Det är i målet ostridigt att den aktuella platsen har skräpats ned.
Kammarrätten bedömer att det även är fråga om en plats där allmänheten
får färdas fritt. Kommunstyrelsen gör gällande att något ansvar inte åligger
kommunen enligt 4 § GRL eftersom skyldigheten ska fullgöras av
fastighetsägaren eller dennes förvaltare enligt bestämmelser i miljöbalken.
Jävsnämnden har dock bedömt att skyldigheten inte ska fullgöras av dessa
aktörer.
Kammarrätten konstaterar inledningsvis att en allmän förvaltningsdomstols
prövning i ett mål som det nu aktuella begränsas till om det varit riktigt av
tillsynsmyndigheten att rikta föreläggande mot kommunen. En allmän
förvaltningsdomstol kan inte förplikta en tillsynsmyndighet att rikta
föreläggande mot någon annan.
När det gäller fastighetsägarens eller dennes förvaltares eventuella ansvar
anser kammarrätten att det inte kan vara förenligt med den ordning som
gäller för domstolsprövning enligt miljöbalken att en allmän förvaltningsdomstol tar ställning till dessa aktörers eventuella ansvar för nedskräpning
och eventuell miljöfarlig verksamhet. Med beaktande av de konsekvenser
som ett sådant ansvar kan medföra och då dessa aktörer inte på ett naturligt
sätt intar en partsställning i den nu aktuella processen anser kammarrätten
att det inte heller är lämpligt att en sådan prövning görs av en allmän
KAMMARRÄTTEN
I STOCKHOLM
Avdelning 02
6
DOM
Mål nr 3086-15
förvaltningsdomstol inom ramen för en kommuns överklagande av ett
föreläggande med stöd av 4 § GRL. Detta särskilt med beaktande av att det
är kommunen själv som i sin egenskap av tillsynsmyndighet i första hand
ska ta ställning till andra aktörers ansvar enligt miljöbalken och i sådant fall
vidta de åtgärder som där föreskrivs.
Kammarrätten anser därför att den omständigheten att Jävsnämnden, i sin
egenskap av tillsynsmyndighet i nu aktuellt fall, har bedömt att
fastighetsägaren eller dennes förvaltare inte är skyldiga att återställa den
aktuella platsen och därmed valt att inte vidta åtgärder enligt miljöbalken
medför att det inte går att konstatera att skyldigheten ska fullgöras av någon
annan enligt lag. Kommunens yttersta ansvar enligt 4 § GRL blir därmed
aktuellt. Då övriga förutsättningar för ansvar enligt bestämmelsen även är
uppfyllda var det korrekt av Jävsnämnden att rikta föreläggande mot
kommunen. Överklagandet ska således avslås.
_______________________
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B (formulär 1).
Caroline Beck-Friis Anette Briheim Fällman Erla Björg Thorisdottir
kammarrättsråd
kammarrättsråd
tf assessor
ordförande
referent
Bilaga A
1
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
Enhet 2
DOM
2015-02-25
Meddelad i
Uppsala
Mål nr
2909-14
KLAGANDE
Kommunstyrelsen i Tierps kommun
815 80 Tierp
Ombud: Jonas Christensen
Ekolagen Miljöjuridik AB
Östra Ågatan 53, 5 tr
753 22 Uppsala
MOTPART
Jävsnämnden i Tierps kommun
815 80 Tierp
ÖVERKLAGAT BESLUT
Länsstyrelsen Uppsala läns beslut den 7 maj 2014, dnr 505-6426-13
SAKEN
Föreläggande enligt lagen (1998:814) med särskilda bestämmelser om
gaturenhållning och skyltning
___________________
DOMSLUT
Förvaltningsrätten avslår överklagandet.
Dok.Id 142825
Postadress
Box 1853
751 48 Uppsala
Besöksadress
Kungsgatan 49
Telefon
Telefax
018-431 63 00
018-431 63 43
E-post: [email protected]
Expeditionstid
måndag – fredag
08:00-16:00
2
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
BAKGRUND
Stora Enso skog AB inkom den 18 oktober 2012 med en anmälan om nedskräpning i skogen på fastigheten Lundby 1:7 till kommunstyrelsen i
Tierps kommun. Bolaget förvaltar den aktuella skogsmarken på uppdrag av
fastighetsägaren Bergvik skog väst AB.
Jävsnämnden i Tierps kommun beslutade den 25 oktober 2013 att, såvitt
nu är av intresse, förelägga Tierps kommun att senast den 15 november
2013 städa bort allt skräp inom området som markerats på bilagt kartblad.
Nämnden beslutade också att beslutet skulle gälla omedelbart även om det
skulle komma att överklagas.
Kommunstyrelsen i Tierps kommun överklagade jävsnämndens beslut
till Länsstyrelsen och yrkade att det skulle upphävas.
Länsstyrelsen avslog överklagandet vad gäller sakfrågan men ändrade
beslutet på så sätt att tidpunkten för när åtgärden ska vara vidtagen flyttades fram till senast den 30 juni 2014. Som skäl för beslutet angav Länsstyrelsen bland annat följande. Av handlingarna i målet framgår att det vid
inspektion den 12 juni 2013 på fastigheten Lundby 1:7 konstaterades att en
betydande mängd skräp fanns utspritt på ett 20 x 40 meter stort område i
skogen. Bland annat noterades rester av presenningar, pinnstolar av trä,
leksaker, femliters tomma plastdunkar, glasburkar, plastkort, en mindre
elmotor, en bilgenerator, bildäck med fälg och rester av bildäck.
Av 4 § lagen med särskilda bestämmelser om gaturenhållning och skyltning, gaturenhållningslagen, framgår att om andra platser utomhus än sådana som avses i 2 § där allmänheten får färdas fritt har skräpats ned eller
annars osnyggats är kommunen skyldig att återställa platsen i sådant skick
som med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet om omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk. Dessa bestämmelser ska inte
2909-14
3
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
tillämpas om skyldigheten ska fullgöras av någon annan enligt lag eller
särskilda föreskrifter.
Nedskräpning kan utgöra miljöfarlig verksamhet i miljöbalkens (1998:808)
mening under förutsättning att nedskräpningen utgör risk för människors
hälsa eller miljön. Med tanke på det avfall som lämnats på platsen bedöms
det finnas i vart fall en risk för skada. Enligt miljöbalken får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden som behövs i ett enskilt fall för att
säkerställa efterlevnaden av balken. Ett sådant föreläggande ska i första
hand riktas mot den som är att anse som verksamhetsutövare i förhållande
till den miljöfarliga verksamheten. I vissa fall kan den som förvarar avfall
på en fastighet betraktas som utövare av miljöfarlig verksamhet och därmed bli ansvarig för att vidta åtgärder. När det gäller de fall där avfall lämnas på en fastighet av annan än fastighetsägaren har Miljööverdomstolen
uttalat att den eller de som dumpat avfall på en fastighet är att betrakta som
verksamhetsutövare både avseende uppläggningen av avfallet och den fortsatta förvaringen. Enbart det förhållandet att det förvaras avfall på en fastighet kan inte utan vidare medföra ett ansvar för fastighetsägaren, utan det
måste tillkomma någon omständighet för att fastighetsägaren ska kunna
göras ansvarig, till exempel att fastighetsägaren har accepterat verksamheten.
Någon ansvarig för nedskräpningen har inte gått att fastställa i ärendet.
Frågan är då om ägaren till marken är skyldig enligt miljöbalken att städa
bort skräpet.
Klaganden har bland annat hänvisat till ett antal tidningsartiklar. Enligt
artiklarna har markägaren i samråd med kommunen anvisat den aktuella
platsen till bärplockarna. Den omständigheten att markägaren inte har försökt att avhysa bärplockarna kan inte anses innebära att markägaren direkt
eller indirekt har medverkat till eller medgivit att avfall dumpats på plat-
2909-14
4
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
sen. Med beaktande av den nedskräpning som har skett under tidigare år
finner Länsstyrelsen att markägaren genom att istället anvisa en plats där
kommunen placerat ut containrar snarare synes försökt förhindra att fastigheten skräpas ned. Omständigheterna bedöms vara sådana att markägaren
inte kan anses ansvarig för den nedskräpning och den förvaring av skräp
som skett på fastigheten. Det finns inte heller skäl att ifrågasätta nämndens
uppgifter att nedskräparna inte kan återfinnas. Skäl att upphäva nämndens
beslut föreligger därför inte.
YRKANDEN
Kommunstyrelsen i Tierps kommun överklagar beslutet och yrkar i
första hand att beslutet ska upphävas. I andra hand yrkas att tiden för när
åtgärden ska vara vidtagen ska flyttas fram till senast fyra månader efter
det att beslutet har vunnit laga kraft. Till stöd för överklagandet anför
kommunstyrelsen bland annat följande. I första hand bedöms 4 § gaturenhållningslagen inte vara tillämplig eftersom ansvar för att städa skulle och
kunde ha riktats mot nedskräparen. Vid de tidpunkter som markägaren respektive jävsnämnden fick kännedom om nedskräpningen var det fullt
möjligt att identifiera vem som skräpat ned. Namnen på vissa av bärplockarna var tidigt kända, liksom deras ursprung och utseende, vilket framgår
av de i målet bifogade tidningsartiklarna. Av dessa framgår även att markägaren/förvaltaren besökt lägren under den tid som de beboddes av bärplockare och att man fört samtal med de boende. Att markägaren eller
jävsnämnden inte då de fick kännedom om nedskräpningen valde att kräva
dem på städning eller att det när dessa personer lämnade landet kan ha blivit svårt att finna dem ändrar inte bedömningen att det är de som skräpat
ned som borde städa. Det vore orimligt om en markägare skulle kunna
övervältra ansvaret för uppstädning mot kommunen genom att underlåta att
kräva dem som skräpade ned när möjligheten fanns. Det kan inte heller
vara rimligt att övervältra ansvaret på kommunen genom att markäga-
2909-14
5
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
ren/förvaltaren gör en formell anmälan först efter det att de som skräpat
ned har flyttat från platsen.
Jävsnämnden som tillsynsmyndighet har dessutom ett visst efterforskningsansvar vad gäller att ta reda på vem som skräpat ned. Det finns dock
inget som tyder på att jävsnämnden har gjort några sådana efterforskningar.
Kan jävsnämnden inte påträffa dem som verkligen skräpat ned måste markägaren/förvaltaren istället anses som ansvarig för nedskräpningen. Genom
att ha anvisat plats åt dem och genom att ha avstått från att avhysa dem har
markägaren/förvaltaren bidragit till den verksamhet som skräpat ned. Den
omständigheten att markägaren har placerat ut sopcontainrar måste ses som
en bekräftelse från markägaren på att denne upplät platsen för tillfälligt
boende. Eftersom allemansrätten endast tillåter kortvariga övernattningar
utan att markägaren tillfrågas måste det med hänsyn till omfattningen och
antalet boende funnits någon form av medgivande från markägaren. Dessutom har de boende även brutit mot allemansrätten på andra sätt, det vill
säga skadegörelse enligt brottsbalken, och eftersom markägaren inte reagerade på detta genom att försöka avhysa de boende måste det ha funnits någon form av i vart fall tyst medgivande från markägarens sida.
I andra hand ska anhopningen av avfall på platsen betraktas som ett så kallat förvaringsfall, en pågående miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken. Utövare för en sådan verksamhet är i första den som bidragit med
avfallet och i andra hand markägaren. För att dessa bestämmelser ska vara
tillämpliga krävs att det föreligger en risk för att marken förorenas eller för
människors hälsa. Den mindre elmotor, bilgenerator samt sex bildäck som
påträffats bland skräpet innebär en risk på sikt för att föremålen kommer
att läcka föroreningar till den underliggande marken som då förorenas.
2909-14
6
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
Såväl generatorn som motorn kan innehålla oljor och tungmetaller och
gummiblandningen i bildäck kan vara giftig.
Även i detta fall går det att knyta någon eller några till verksamheten eftersom verksamhetsutövarna inte är okända. I andra hand inträder markägaren som verksamhetsutövare och därmed som ansvarig för att området
städas upp. Markägaren har i vart fall indirekt bidragit till den verksamhet
som genererade det aktuella skräpet, av de skäl som anges ovan, det vill
säga genom att markägaren har anvisat bärplockarna lämpliga platser för
läger, ha underlåtit att avhysa de boende i lägret, att ställa dit sopcontainrars samt eftersom markägaren anmälde nedskräpningen långt efter att bärplockarna övergivit lägret. Miljööverdomstolens avgörande i dom M 414106 (SCVA-målet åberopas härför.
Dessutom är 4 § gaturenhållningslagen inte tillämplig eftersom lägret användes som bostad för ett flertal personer under ett antal månader. Därför
måste det ha existerat hemfrid, varför allmänheten inte har kunnat färdas
dit fritt. Föreläggande enligt 4 § gaturenhållningslagen är därför inte rättsligt möjligt.
Sammanfattningsvis skulle jävsnämnden ha riktat sitt föreläggande mot de
som skräpade ned, det vill säga bärplockarna, och i andra hand mot markägaren.
Jävsnämnden bestrider bifall till överklagandet och yrkar att Länsstyrelsens beslut fastställs. Till stöd för sin talan anför nämnden bland annat följande. Inför säsongen 2012 bestämde markägaren, Bergvik skog väst AB, i
samråd med polismyndigheten Tierps kommun, att anvisa två platser för de
utländska bärplockarna att slå läger på. Samrådet skedde vid ett möte den
30 maj 2012 där kommunen representerades av bygg- och miljöchef, soci-
2909-14
7
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
alchef och en socialsekreterare. Senare bidrog kommunen med översättning till bulgariska av de informationsblad som anslogs och delades ut.
Från den 12 juli till den 14 augusti 2012 hade representanter för markägaren, polismyndigheten och Tierps kommun återkommande samrådsmöten
för att förebygga och hantera problem. Från kommunen deltog oftast
kommunchefen, samhällsbyggnadschefen, en miljö- och hälsoskyddsinspektör och en socialsekreterare.
Kommunens miljökontor fick under tiden juli – oktober 2012 på olika sätt
kännedom om cirka tolv lägerplatser för bärplockare inom ett tio kvadratkilometer stort område mellan Mehedeby och Tierp. Uppskattningar av det
totala antalet utländska bärplockare i området varierade mellan 500 –
1 200. På en av de anvisade platserna bodde som mest några hundra personer. Det var denna lägerplats som fick den huvudsakliga uppmärksamheten
i massmedia, och det är på denna plats som UNT har tagit fotot på den
namngivna serbiska bärplockare som presenteras i en nyhetsartikel den 18
juli 2012. De övriga lägerplatserna var mycket mindre.
Från mitten av oktober 2012 städades de kända lägerplatserna efter en
överenskommelse om ansvarsfördelningen mellan Tierps kommun och
markägarens förvaltare Stora Enso. Det nu aktuella lägret låg fem km söder
om det stora lägret och har inte varit känt av tillsynsmyndigheten innan
markägarens förvaltare, Stora Enso, anmälde nedskräpningen den 18 oktober 2012.
Kommunen har hävdat att nedskräparna var kända. Som framgår ovan
finns det dock inget som kopplar den person som intervjuats i UNT till det
nu aktuella lägret. Eftersom lägret blev känt först i oktober, när alla bärplockare lämnat området, fanns inga möjligheter att försöka koppla någon
person till nedskräpningen.
2909-14
8
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
Att markägaren har anvisat två platser är ostridigt. Att markägaren därigenom skulle ha bidragit till nedskräpningen ter sig dock långsökt då den
aktuella platsen ligger fem km från de anvisade lägerplatserna. Det var
tvärtom ett uttalat syfte med åtgärden att försöka minska bland annat nedskräpningsproblem. Att markägaren inte fullföljde planerna om avhysning
i juli påverkar inte heller bedömningen, eftersom det aktuella lägret inte
var känt, och kanske inte ens fanns, vid den tiden.
I andra hand hävdar kommunen att markägaren är ansvarig för förvaring av
avfall genom att indirekt ha godkänt nedskräpningen. Det ska ha skett dels
genom att anvisa lägerplatser, dels genom att avstå från att avhysa de boende. Att anvisa två lägerplatser hade som ett uttalat syfte att motverka att
andra platser skulle komma att användas. Detta kan inte ses som ett accepterande, vare sig att platsen skräpades ned eller av att läger sattes upp på
andra platser än de två anvisade.
De planerade avhysningarna skulle inte ha haft någon direkt effekt på den
aktuella lägerplatsen om de genomförts, eftersom den inte blev känd förrän
i oktober och således inte skulle ha omfattats av åtgärderna. Inte heller innebär det någon acceptans av nedskräpning i allmänhet att avstå från avhysningsåtgärderna; ett av problemen med avhysning, som togs upp på
samrådsmötena, var att avhysning från en plats troligen bara skulle medföra att det lägret flyttades till en annan plats.
Vidare gäller 4 § gaturenhållningslagen ansvarsfördelningen efter att nedskräpning har skett. När tältlägret användes var bestämmelserna heller inte
tillämpliga eftersom det då skulle ha gått att rikta krav mot nedskräparen.
Kommunens hänvisning till hemfridsreglerna i tältlagret påverkar inte tilllämpligheten av 4 § gaturenhållningslagen i nu aktuellt hänseende.
2909-14
9
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
Kommunstyrelsen bemöter i yttrande jävsnämndens anförande med bland
annat följande. Jävsnämnden har inte bestridit kommunstyrelsens invändning att markägaren kände till det aktuella lägret innan oktober 2012. Genom intyg från Maj-Britt Lundberg, chef för fysisk planering i Tierps
kommun tillika ledamot av den så kallade bärplockargruppen den aktuella
sommaren, kan visas att förvaltaren Stora Enso i vart fall den 10 juli 2012
kände till det aktuella lägret. Detta eftersom Maj-Britt Lundberg den 10
juli 2012 efter förfrågan fick en kartbild av anställd vid Stora Enso. På
denna kartbild är det aktuella lägret markerat. Dessutom har Yvette Axelsson, kommunchef i Tierps kommun tillika deltagare på samrådsmötena,
tillstått att det inte är korrekt att markägaren inte kände till det aktuella
lägret förrän i oktober, utan uppgett att även det nu aktuella lägret diskuterades. Även om det i dagsläget inte går att anträffa de som skräpade ned på
den aktuella platsen måste det avgörande vara om markägaren eller dennes
förvaltare vid något tillfälle hade kunnat få fatt i dem, till exempel när de
befann sig i Sverige. Markägaren samt tillsynsmyndigheten hade under
perioden juli – oktober 2012 möjlighet att rikta krav mot de personer som
fanns på plats i lägren. Eftersom markägaren av någon anledning valde att
inte kontakta denna person/dessa personer kan inte ansvaret övergå till
kommunen.
DOMSKÄL
Frågan i förevarande mål gäller vem som har ansvaret för att städa upp den
nedskräpning som har skett i ett före detta tältläger på ett område i Tierps
kommun. Det aktuella området förvaltas av Stora Enso skog AB på uppdrag av fastighetsägaren Bergvik skog väst AB.
Inledningsvis konstaterar förvaltningsrätten att det aktuella lägret städades
den 23 juni 2014. Förvaltningsrätten gör dock bedömningen att kommunsstyrelsen trots det har ett berättigat intresse att få frågan prövad i sak, eftersom det av utredningen framkommit att frågan om nedskräpning varit
2909-14
10
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
återkommande i Tierps kommun. Det kan även vara av vikt för kommunen
att få frågan prövad med hänsyn till eventuella ersättningsanspråk.
Jävsnämnden i Tierps kommun har riktat ett föreläggande mot kommunstyrelsen i samma kommun att städa upp det nedskräpade området. Föreläggandet har fattats med stöd av 4 § och 12 § gaturenhållningslagen.
I 4 § gaturenhållningslagen anges att om andra platser utomhus än som
avses i 2 § där allmänheten får färdas fritt har skräpats ned eller annars
osnyggats, är kommunen skyldig att återställa platsen i sådant skick som
med hänsyn till ortsförhållandena, platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk. Dessa bestämmelser ska inte tilllämpas, om skyldigheten ska fullgöras av någon annan enligt lag eller annan författning eller särskilda föreskrifter.
Av 2 § samma lag framgår att ovanstående bestämmelse gäller andra platser än gator, torg, parker och andra allmänna platser som är redovisade i
detaljplan enligt plan- och bygglagen (2010:900) och för vilka kommunen
är huvudman.
Enligt 12 § samma lag får kommunen besluta om de förelägganden och
förbud som behövs i ett enskilt fall för att denna lag eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen skall efterlevas. I ett beslut om föreläggande eller
förbud får vite sättas ut. Blir ett föreläggande eller förbud inte åtlytt får
kommunen låta vidta åtgärder på den ansvariges bekostnad. Kommunen får
bestämma att dess beslut skall gälla omedelbart även om det överklagas.
Av ovanstående bestämmelser kan förvaltningsrätten dra slutsatsen att
jävsnämnden har haft rättsligt stöd när föreläggandet utfärdades. Det är
fråga om en plats utomhus där allmänheten får färdas fritt och det är inte en
sådan plats som avses i 2 § gaturenhållningslagen. Parterna är överens om
2909-14
11
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
att den aktuella platsen har skräpats ned. Kommunen är därmed skyldig att
återställa platsen i sådant skick som med hänsyn till ortsförhållandena,
platsens belägenhet och omständigheterna i övrigt tillgodoser skäliga anspråk. För att se till att detta sker kan kommunen utfärda ett föreläggande.
Dock uppställer dessa bestämmelser ett undantag, nämligen att om skyldigheten ska fullgöras av någon annan enligt lag, annan författning eller
särskilda föreskrifter ska gaturenhållningslagen inte tillämpas. Förvaltningsrätten har därför att pröva om några andra föreskrifter är tillämpliga
som tar sikte på skyldigheten att städa upp det aktuella området.
Så som både jävsnämnden och kommunstyrelsen har anfört skulle annan
tillämplig lag kunna vara miljöbalkens bestämmelser.
Enligt 15 kap. 30 § miljöbalken är nedskräpning utomhus på en plats som
allmänheten har tillträde eller tillsyn till förbjuden. Enligt 29 kap. 7 §
samma lag döms den som bryter mot 15 kap. 30 § till böter eller fängelse.
Nedskräpning kan även utgöra miljöfarlig verksamhet i miljöbalkens mening ifall denna nedskräpning medför olägenhet för människors hälsa eller
för miljön enligt 9 kap. 1 § miljöbalken. Det kan även vara fråga om miljöfarlig verksamhet ifall nedskräpningen kan leda till förorening av den underliggande marken.
Inledningsvis finner förvaltningsrätten att den nedskräpning som har skett
på platsen är att betrakta som miljöfarlig verksamhet eftersom en stor del
av de föremål som hittades kan medföra olägenhet för miljön. Vad gäller
vissa av dessa föremål, så som en mindre elmotor, en bilgenerator samt
bildäck med fälg och rester av bildäck, kan nedskräpningen av dessa leda
till förorening av den underliggande marken.
I första hand är det den eller de som tippat avfallet på fastigheten som är att
anse som verksamhetsutövare, både vad avser själva uppläggningen av
2909-14
12
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
avfallet och den fortsatta förvaringen. Det är således de bärplockare som
var bosatta i lägret som i första hand bär ansvaret för nedskräpningen.
Kommunstyrelsen har anfört att markägaren liksom jävsnämnden kände till
vilka dessa personer var innan samma personer flyttade från det aktuella
lägret, och att markägaren och jävsnämnden därför hade kunnat kräva att
de städade upp.
I denna del gör förvaltningsrätten följande bedömning. De personer som
bodde i det aktuella lägret har flyttat. Det är oklart var de nu befinner sig.
Det är vidare högst oklart vilka av alla dem som bodde i det aktuella lägret
som är ansvariga för att ha lämnat det avfall som finns kvar. Därför är det
inte längre möjligt att utkräva ansvar av de som är ansvariga för att ha
lämnat avfallet i det före detta lägret.
Ifall verksamhetsutövarna inte går att finna är frågan därefter huruvida
markägaren ska betraktas som verksamhetsutövare och därmed vara ansvarig för de åtgärder som krävs för att förebygga, hindra eller motverka att
verksamheten medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Förvaltningsrätten noterar härvid att samtliga parter i målet har åberopat
Miljööverdomstolens dom den 11 december 2006, mål nr M 4141-06. I
detta mål uttalade domstolen bland annat följande. Enbart det förhållandet
att det förvaras avfall på en fastighet kan inte utan vidare medföra ett ansvar för fastighetsägaren. Det måste tillkomma någon omständighet för att
fastighetsägaren ska kunna göras ansvarig, till exempel att fastighetsägaren
accepterat verksamheten. En annan omständighet som skulle kunna medföra ett ansvar kan vara att fastighetsägaren vid förvärvet av fastigheten
upptäckt att det förvarades avfall på den eller borde upptäckt det (se RÅ
1997 ref. 12). Det förhållandet att en fastighetsägare inte vidtar några åtgärder för att motverka miljöriskerna med en förvaring, även om den orsa-
2909-14
13
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
kats av annan, skulle möjligen också kunna utgöra en sådan omständighet
som medför ett principiellt ansvar för ägaren. Domstolen fann i målet att
markägaren varken direkt eller indirekt medverkat till eller medgivit att
avfallet tippats på området. Dessutom hade avfallet lagts upp efter att markägaren förvärvat fastigheten. Bolaget hade också uppmärksammat avfallet
genom att ta kontakt med miljö- och byggnämnden.
Utifrån ovanstående dom måste således någon omständighet tillkomma för
att fastighetsägaren ska kunna göras ansvarig, till exempel att fastighetsägaren accepterat verksamheten. Av utredningen framgår att markägaren i
samråd med polismyndigheten Tierps kommun bestämde att anvisa två
platser för utländska bärplockarna att slå läger på. Kommunen var närvarande vid mötet. Vidare framgår av utredningen att representanter för
markägaren, polismyndigheten och Tierps kommun återkommande hade
samrådsmöten för att förebygga och hantera problem från den 12 juli till
den 14 augusti 2012. Jävsnämnden har även uppgett att kommunens miljökontor under tiden juli – oktober 2012 på olika sätt fick kännedom om
cirka tolv lägerplatser för bärplockare inom ett tio kvadratkilometer stort
område mellan Mehedeby och Tierp. Parterna är inte överens om det aktuella lägret var känt av markägaren och/eller kommunen innan oktober
2012.
Förvaltningsrätten konstaterar att markägaren medverkade i beslut vilket
avsåg anvisandet av två lägerplatser. Det aktuella lägret var inte något av
dessa två. Det framgår av utredningen att markägaren placerade sopcontainrar i de två lägren. Den omständigheten att markägaren anvisade två
platser för upprättande av läger för bärplockarna kan inte enligt förvaltningsrättens mening innebära att markägaren accepterade nedskräpningen.
Tvärtom instämmer förvaltningsrätten i Länsstyrelsens och jävsnämndens
bedömning att markägaren snarare försökte hantera situationen på ett fördelaktigt sätt genom anvisning av två specifika platser liksom i uppställan-
2909-14
14
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
det av sopcontainrar. Dessutom framgår av utredningen att kommunen
varit delaktig i bosättningen av bärplockarna. Det kan därför inte vara enbart markägarens ansvar att hantera bosättning såväl som den därav följande nedskräpningen vid en sådan situation som var för handen. Särskilt
inte när nedskräpningen gäller ett annat läger än de läger som markägaren
och kommunen anvisade plats åt. Förvaltningsrätten finner vidare att det
inte är av vikt huruvida markägaren kände till det nu aktuella lägret innan
oktober 2012 för en bedömning av markägarens ansvar som verksamhetsutövare. Snarare framgår av kommunstyrelsens anförande att markägaren
och kommunen samarbetade kring situationen och delade information
sinsemellan om lägren och dess utbredning. Den omständigheten att markägaren inte avhyste de bosatta kan inte heller av förvaltningsrätten anses
innebära att markägaren accepterade nedskräpningen. Detta med hänsyn
till de särskilda omständigheterna kring bosättningen av bärplockarna och
till det kontinuerliga samarbetet i frågan mellan kommunen och markägaren.
Mot bakgrund av ovanstående finner förvaltningsrätten att markägaren inte
är att betrakta som verksamhetsutövare i förevarande mål. Därmed kan
markägaren inte anses ansvarig enligt miljöbalkens bestämmelser.
Vid sådant förhållande är gaturenhållningslagens bestämmelser tillämpliga.
Enligt dessa är kommunen ansvarig för att åtgärda nedskräpning inom dess
område. Förvaltningsrätten har ovan funnit att kommunens tillsynsmyndighet med stöd av gaturenhållningslagen får utfärda förelägganden för
gaturenhållningslagens efterlevnad. I förevarande mål är jävsnämnden tillsynsmyndighet. Förvaltningsrätten finner med hänsyn till vad som ovan
anförts att det föreläggande som jävsnämnden har utfärdat är i enlighet
med gällande rätt. Inget har framkommit som ger anledning att anse att
föreläggandet skulle vara oskäligt.
2909-14
15
FÖRVALTNINGSRÄTTEN
I UPPSALA
DOM
Jävsnämnden har uppgett att det aktuella området städades den 23 juni
2014 av Tierps kommun. Därmed saknas skäl att förlänga tidsfristen för
när städningen ska vara utförd såsom kommunsstyrelsen yrkat i andra
hand.
Förvaltningsrätten finner således att överklagandet ska avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (DV 3109/1A)
Annika Lowén
rådman
I avgörandet har även nämndemännen Linnea Edstam, Jan G Fäger och
Bertil Petersson deltagit. Målet har handlagts av Maria Davidsson.
2909-14
Bilaga 1
Bilaga
HUR MAN ÖVERKLAGAR - PRÖVNINGSTILLSTÅND
Den som vill överklaga förvaltningsrättens beslut
ska skriva till Kammarrätten i Stockholm.
Skrivelsen ska dock skickas eller lämnas till
förvaltningsrätten.
För att kammarrätten ska kunna ta upp Ert överklagande måste Er skrivelse ha kommit in till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då
Ni fick del av domen/beslutet. Om beslutet har
meddelats vid en muntlig förhandling, eller det vid
en sådan förhandling har angetts när beslutet
kommer att meddelas, ska dock överklagandet ha
kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut meddelades. Om sista dagen för överklagande infaller på lördag, söndag eller helgdag,
midsommarafton, julafton eller nyårsafton räcker
det att besvärshandlingen kommer in nästa vardag.
Om klaganden är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet alltid ha kommit in inom
tre veckor från den dag beslut meddelades.
För att ett överklagande ska kunna tas upp i kammarrätten fordras att prövningstillstånd meddelas. Kammarrätten lämnar prövningstillstånd om
DV 3109/1A • 2013-06 • Producerat av Domstolsverket
1. det finns anledning att betvivla riktigheten
av det slut som förvaltningsrätten har
kommit till,
2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas
går att bedöma riktigheten av det slut som
förvaltningsrätten har kommit till,
3. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre
rätt, eller
Om prövningstillstånd inte meddelas står förvaltningsrättens beslut fast. Det är därför viktigt att det
klart och tydligt framgår av överklagandet till
kammarrätten varför man anser att prövningstillstånd bör meddelas.
Skrivelsen med överklagande ska innehålla
1. Klagandens person-/organisationsnummer,
postadress, e-postadress och telefonnummer
till bostaden och mobiltelefon. Adress och telefonnummer till klagandens arbetsplats ska
också anges samt eventuell annan adress där
klaganden kan nås för delgivning. Om dessa
uppgifter har lämnats tidigare i målet – och om
de fortfarande är aktuella – behöver de inte
uppges igen. Om klaganden anlitar ombud, ska
ombudets namn, postadress, e-postadress, telefonnummer till arbetsplatsen och mobiltelefonnummer anges. Om någon person- eller
adressuppgift ändras, ska ändringen utan
dröjsmål anmälas till kammarrätten.
2. den dom/beslut som överklagas med uppgift
om förvaltningsrättens namn, målnummer
samt dagen för beslutet,
3. de skäl som klaganden anger till stöd för en
begäran om prövningstillstånd,
4. den ändring av förvaltningsrättens dom/beslut
som klaganden vill få till stånd,
5. de bevis som klaganden vill åberopa och vad
han/hon vill styrka med varje särskilt bevis.
Adressen till förvaltningsrätten framgår av domen/beslutet.
4. det annars finns synnerliga skäl att pröva
överklagandet.
www.domstol.se
Bilaga B
Bilaga
HUR MAN ÖVERKLAGAR
Den som vill överklaga kammarrättens avgörande ska skriva till Högsta
förvaltningsdomstolen. Skrivelsen ställs alltså till Högsta förvaltningsdomstolen men
ska skickas eller lämnas till kammarrätten.
Överklagandet ska ha kommit in till kammarrätten inom tre veckor från den dag då
klaganden fick del av beslutet. Om beslutet har meddelats vid en muntlig förhandling,
eller det vid en sådan förhandling har angetts när beslutet kommer att meddelas, ska
dock överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag domstolens beslut
meddelades. Tiden för överklagande för det allmänna räknas dock från den dag
beslutet meddelades.
Om sista dagen för överklagande infaller på en lördag, söndag eller helgdag, midsommar-,
jul- eller nyårsafton, räcker det att skrivelsen kommer in nästa vardag.
För att ett överklagande ska kunna tas upp i Högsta förvaltningsdomstolen krävs att
prövningstillstånd meddelas. Högsta förvaltningsdomstolen lämnar prövningstillstånd om
det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas eller om det finns
synnerliga skäl till sådan prövning, såsom att det finns grund för resning eller att målets
utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.
Om prövningstillstånd inte meddelas står kammarrättens beslut fast. Det är därför viktigt att
det klart och tydligt framgår av överklagandet till Högsta förvaltningsdomstolen varför man
anser att prövningstillstånd bör meddelas.
Skrivelsen med överklagande ska innehålla följande uppgifter;
1.
den klagandes namn, person-/organisationsnummer, postadress, e-postadress och telefonnummer till
bostaden och mobiltelefon. Dessutom ska adress och telefonnummer till arbetsplatsen och eventuell annan
plats där klaganden kan nås för delgivning lämnas om dessa uppgifter inte tidigare uppgetts i målet. Om
klaganden anlitar ombud, ska ombudets namn, postadress, e-postadress, telefonnummer till arbetsplatsen
och mobiltelefonnummer anges.Om någon person- eller adressuppgift ändras är det viktigt att anmälan
snarast görs till Högsta förvaltningsdomstolen
2.
det beslut som överklagas med uppgift om kammarrättens namn, målnummer samt dagen för beslutet
3.
de skäl som klaganden vill åberopa för sin begäran om att få prövningstillstånd
4.
den ändring av kammarrättens beslut som klaganden vill få till stånd och skälen för detta
5.
de bevis som klaganden vill åberopa och vad han/hon vill styrka med varje särskilt bevis.
DV 681
Formulär 1