1. No category

REMISSYTTRANDE
Vår referens: 2016/01/009
Er referens: Fi2016/00127/B
1 (22)
2016-03-15
Finansdepartementet
103 33 STOCKHOLM
[email protected]
Delrapport 2 från 2015 års betaltjänstutredning: Tillgång till
betalkonto med grundläggande funktioner
Sammanfattning
Bankföreningen instämmer i utredningens slutsats att bankernas befintliga
kontostruktur motsvarar kraven i direktivet att erbjuda betalkonto till vilket
grundläggande tjänster kan kopplas. Att införa en ny särskild kontotyp skulle vara
kostsamt men också väcka praktiska och etiska frågor.
Bankföreningen tillstyrker förslaget att rätten till betalkonto ska gälla enbart
konsumenter lagligen bosatta inom EU/EES:
- Det har inte påvisats någon problembild som motiverar att lagstiftningen
skulle utsträckas till andra konsumentgrupper eller näringsidkare.
- Näringsidkare har inte svårt att öppna konto och grundläggande betaltjänster.
Det fåtal klagomål utredningen refererar till avser sannolikt särskilda
företagstjänster eller beror på tillämpningen av penningtvättsregelverket.
- Det är normalt inte svårt för ideella organisationer att få konto och
betaltjänster. Bristen på ett centralt företagsregister skapar dock problem.
Regeringen och berörda myndigheter måste ta ansvar i denna del.
- Det går inte att tillämpa direktivets bestämmelser om konsumenters rätt till
konto på näringsidkare. Ett flertal praktiska frågor uppstår då
förutsättningarna är helt andra än för konsumenter.
- Att utsträcka regelverket till länder utanför EU/EES skulle leda till stora
svårigheter. Det handlar om tillämpningen av penningtvättsregelverket, om
särskilda regler som omfattar medborgare från vissa länder och om de
oöverblickbara konsekvenser det skulle få att Sverige som enda land – i
Europa och sannolikt i världen – skulle införa en laglig rätt för all världens
medborgare och företagare att öppna konto med betaltjänster. Även synen
på Sverige som land ur ett penningtvätts- och terrorismfinansieringsperspektiv påverkas.
- En reglering som endast omfattar vissa typer av företag eller föreningar eller
endast sådana med hemvist i Sverige skulle sannolikt vara konkurrensbegränsande och problem skulle uppstå i relation till EU-rätten.
2 (22)
-
Förslaget i betänkandet att regleringen bör omfatta konsumenter lagligen
bosatta i EU/EES är det enda rimliga. Skulle likväl regeringen överväga att
vidga den grupp som skulle ha rätt att öppna konto och grundläggande
betaltjänster krävs ytterligare utredning.
Bankföreningen efterlyser tydlighet vilka beaktanden bankerna ska göra för att leva
upp till penningtvättslagstiftningen. Den nya lagstiftningen kring rätt till konto och
betaltjänster får inte skapa osäkerhet kring vilka förutsättningar som gäller i denna
del. Om banken noterar misstänkta mönster i en kunds transaktioner måste banken
kunna begränsa tjänsteutbudet till kunden. Banken ska ha möjlighet att säga upp
inte bara kringtjänster utan även ett konto när banken bedömer att detta är
nödvändigt utifrån ett terrorismfinansierings- och penningtvättsperspektiv.
Bankföreningen ifrågasätter de förenklingar utredningen gör kring id-handlingar.
Tillämpningsproblem kommer oundvikligen att uppstå. Regeringen och berörda
myndigheter måste ta ansvar och har en uppgift att fungera som stödfunktion för
bankerna i denna del samt ge vägledning och lämna biträde för att kontrollera
utländska id-handlingar.
Det måste finnas en möjlighet att neka en kund konto och betaltjänster grundat på
”särskilda skäl” på samma sätt som i dagsläget enligt insättningsgarantilagen.
Sådana särskilda skäl kan vara lagliga hinder, tidigare misskötsel eller ohederlighet
mot banken. Exemplen över ”särskilda skäl” bör inte göras uttömmande.
Bankföreningen efterlyser förtydliganden vad avser kapitlet om hävande av ramavtal.
Uppsägningsgrunderna avser själva kontot och inte tjänsterna men detta framgår
inte tydligt.
Beträffande tillgången till betaltjänster kan Bankföreningen i stort bekräfta den bild
som utredningen ger av tillgången till betaltjänster och pågående utveckling på
betalningsområdet. Behovet och efterfrågan av kontanter minskar, förekomsten av
andra betalningsmedel ökar markant och utvecklingstrenden är tydlig. Det är i ljuset
av detta som bedömningen måste göras av tillgången till insättning och uttag av
kontanter i Sverige.
Utgångspunkten för diskussionen kring betalningar måste vara att det ska finnas en
bra infrastruktur för allmänheten att göra betalningar. Fokus är konsumentens behov
att reglera olika typer av utgifter som uppstår i vardagen och därvid använda någon
eller flera av de betalningsmedel som finns att tillgå. Man hamnar fel om
utgångspunkten är att ett visst betalningsmedel – kontanter – ska kunna användas i
alla situationer. Det speglar inte verkligheten som den ser ut.
3 (22)
Betalningsflödena måste studeras för att bedöma vilka infrastrukturbehov som finns i
samhället. De konsumenter som tar ut kontanter använder dem sedan i handeln.
Butiker, näringsidkare och föreningar kan därefter göra insättningar av dagskassor
exempelvis via värdebolagen. Behovet av insättningar är alltså inte detsamma som
för uttagen. Antalet uttag för konsumenter är avsevärt mycket större än antalet
insättningar. 40-50 % av kontanterna omsätts inte i bankerna och handeln utan det
torde handla om privat sparande och omsättning på den svarta marknaden.
Eventuella lagstiftningsåtgärder får inte snedvrida konkurrensen eller hämma
utvecklingen genom att låsa in betalningsmarknaden i betalningsmetoder som
annars är på väg att överges. De fyra alternativ som utredningen övervägt skulle
samtliga vara ytterst kostsamma, begränsa konkurrensen och de skulle inte svara
mot konsumenternas och marknadens behov. Det måste alltid vara varje banks eget
beslut vilken affärsmodell man vill följa och vilka tjänster man vill tillhandahålla och
på vilket sätt man tillhandahåller dessa. För samtliga alternativ krävs ytterligare
utredning om de seriöst ska övervägas med anledning av deras mycket långtgående
konsekvenser.
Bankföreningen tillstyrker utredningens förslag att kreditinstitut bara ska vara
skyldiga att erbjuda de grundläggande funktioner de tillhandahåller sina övriga
kunder. Beträffande kontanttjänster delar Bankföreningen utredningens bedömning
att såväl tillgången till uttag som insättning av kontanter är tillräcklig för att uppfylla
direktivets krav.
Bankföreningen välkomnar utredningens slutsats att den svenska befintliga
bankbytesrutinen bör fortsätta att tillämpas. Formuleringar i betänkandet tyder dock
på att utredningen menar att det skulle finnas ett val för banker verksamma i Sverige
att tillämpa vilken rutin de vill. Bankföreningen motsätter sig detta och menar att
syftet med en bankbytesrutin är att underlätta för kunden och berörda banker genom
att alla tillämpar samma regler. Den befintliga svenska rutinen bör formaliseras i
sådan grad att den täcker hela den svenska marknaden.
Bankföreningen ser praktiska problem med att Allmänna Reklamationsnämnden ska
besluta i ärenden rörande genomförandet av det av utredningen föreslagna
regelverket, i synnerhet i fall där en konsument nekats öppna konto eller betaltjänst.
Bland annat blir det svårt för banken att bemöta kundens yrkanden då det inte är
tillåtet enligt PUL att spara uppgifter om personer som inte är kunder. Om avslaget
skett grundat på penningtvättsregelverket är banken förhindrad att berätta detta för
kunden. Banken kan då inte gå i svaromål när tvisten ska prövas. Centralt i
lagstiftningsarbetet blir därför att tydliggöra att meddelandeförbudet enligt 3 kap. 4 §
lagen om åtgärder för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism
(2009:62) (PTL) inte hindrar banken att lämna uppgifter av betydelse för tvisten.
4 (22)
4.1 Konton som ska omfattas
Bankföreningen tillstyrker utredningens förslag.
Syftet med direktivet är att alla konsumenter bosatta i EU/EES ska få tillgång till
betaltjänster för att kunna klara sin vardag och bl.a. motta löneinsättningar, betala
räkningar, göra överföringar och betala med kort i butik. Medan det i vissa andra
medlemsstater inte är givet att få tillgång till dessa tjänster eller detta kan vara
kostsamt – något som framgår av EU-kommissionens konsekvensanalys avseende
direktivet – så har det enligt Bankföreningens uppfattning aldrig varit något särskilt
problem i Sverige. Bankerna erbjuder olika typer av transaktionskonton till vilka
tjänsterna kopplas till rimlig kostnad. Att så är fallet framgår bl.a. av uppgifter i
betänkandet från Konsumenternas Bank- och finansbyrå. Mot den bakgrunden är det
rimligt att som utredningen dra slutsatsen att befintlig kontostruktur motsvarar kraven
i direktivet. Det är dessutom positivt för produktutveckling och marknadskonkurrens
att bankernas konton inte är identiskt utformade och likadant namngivna.
Som konstateras i betänkandet finns inget krav i direktivet att skapa någon särskild
kontotyp som kallas betalkonto. En särskild kontotyp skulle vara mycket kostsam och
tekniskt komplicerad att införa utan att vara till nytta. Vid sidan om kostnaderna och
administrationen kring införandet av en särskild kontotyp uppstår många praktiska
och etiska frågor – exempelvis skulle det kunna uppfattas diskriminerande eller
stigmatiserande att vissa kundgrupper skulle erbjudas en viss kontotyp och andra en
annan. Bankföreningen välkomnar därför att något sådant förslag inte lämnats av
utredningen.
Bankföreningen instämmer i utredningens påpekande att kreditinstitut inte ska kunna
undandra sig skyldigheten att erbjuda konton genom obligatoriska tilläggstjänster.
Det på några ställen i betänkandet återkommande resonemanget att man befarar att
banker skulle kunna skapa lösningar eller välja en prissättning för att utestänga
kunder känns dock teoretiskt och föga realistiskt. Det råder hård konkurrens mellan
bankerna och kundvård står i centrum. Bankerna arbetar ständigt med att locka fler
kunder, inte stänga dem ute.
4.4. Vilka aktörer skyldigheten ska omfatta
Bankföreningen tillstyrker utredningens förslag. Generellt sett är det bra med en bred
definition som inte skapar tolkningssvårigheter.
5.1 Vilka ska ha tillgång till betalkonto?
Bankföreningen tillstyrker förslaget att rätten till betalkonto ska gälla enbart
konsumenter lagligen bosatta inom EU/EES. Sverige bör inte gå utöver de krav som
ställs i direktivet. Utredningen har inte kunnat påvisa någon problembild som
motiverar att lagstiftningen skulle utsträckas till andra konsumentgrupper eller
näringsidkare. Detta utvecklas närmare nedan. Skulle trots detta regeringen
5 (22)
överväga ett annat tillämpningsområde än det som föreslås i betänkandet krävs
ytterligare utredning. Kostnaderna, den administrativa bördan och inverkan på
tillämpningen av andra regelverk, t.ex. penningtvättslagstiftningen, måste i så fall
utredas ytterligare.
Behovet av betalkonto för andra än konsumenter
I betänkandet övervägs om näringsidkare bör omfattas av rätten till betalkonto med
grundläggande funktioner. Bankföreningen konstaterar att det inte kunnat visas att
det föreligger några problem för näringsidkare att få tillgång till konto och
grundläggande betaltjänster. I betänkandet hänvisas till nio skriftliga anmälningar
som Finansinspektionen mottagit under första halvåret 2015 liksom att myndighetens
konsumentenhet ”dagligen ta[r] emot samtal från företagare som har blivit vägrade
tilläggstjänster som de anser sig behöva till sina konton”. Vilka tilläggstjänster som
avses framgår inte. En hänvisning görs även till Konsumenternas Bank- och
finansbyrå – en vägledningstjänst riktad till konsumenter och inte näringsidkare –
utan att några kvantifierade uppgifter anges.
Bankföreningen känner inte igen att det skulle föreligga några problem för
näringsidkare att få tillgång till de grundläggande tjänster det här handlar om, dvs.
bland annat debetkort, möjlighet att göra överföringar mellan konton och utgående
betalning via autogiro. Det kan tänkas att det i vissa av de uppgivna fallen kan
handla om att betaltjänster nekats med hänvisning till penningtvättsregelverket t.ex.
för att kunden inte kunnat förklara syftet med att en viss tjänst önskas eller att
kunden inte kunnat förklara sina transaktioner. Sannolikt är dock att det många
gånger istället handlar om särskilda företagartjänster eller nekade krediter.
Näringsidkarnas behov är ett annat än konsumenternas. Det handlar om andra
produkter och prissättningsmodeller. Näringsidkare vill oftast ha ett större ”paket”
och exempelvis kunna hantera löneutbetalning på fil, ha ingående
autogirobetalningar, bankgiro, företagskort och rörelsekrediter – tjänster som inte
omfattas av direktivet. Andra förutsättningar gäller vid öppnandet av sådana tjänster.
Om Finansinspektionen har stöd för att näringsidkare hindras öppna betalkonto med
grundläggande tjänster bör myndigheten agera inom ramen för sin tillsyn.
Att rena företagstjänster skulle omfattas av regleringen – vilket utredaren inte
föreslår och inte heller närmare har utrett – måste ses som helt uteslutet. Det skulle
innebära en långtgående prisreglering, bankerna skulle inte längre ha rätt att välja
vilka kundgrupper de vill samarbeta med utifrån bankens etiska principer och det
skulle i praktiken begränsa bankernas möjlighet att bestämma över
affärsverksamheten. Tankar i den riktningen skulle vara oproportionerliga med
beaktande av den bristande problembilden.
Bankföreningen kan bekräfta utredningens slutsats att det normalt inte är svårt för
ideella organisationer att få konto och betaltjänster. Som påpekas i betänkandet
6 (22)
möter bankerna dock praktiska problem i relation till ideella föreningar som inte
bedriver näringsverksamhet. Det finns inte något centralt föreningsregister. Vissa
ideella föreningar finns med i BASUN och liknande register. Alltså kan det vara svårt
för en bank att kontrollera vem som tecknar firman mot centrala register. Bristen på
heltäckande register över föreningar gör att banken måste grunda sin bedömning på
stadgar och protokoll från stämmor och konstituerande styrelsemöten. När sådana
protokoll uppvisas är det svårt för banken att veta om dessa är de gällande.
Bankföreningen menar att det är ett ansvar för regeringen och berörda myndigheter
att se över hur Sverige hanterar och för register över dessa föreningar och
organisationer. Exempelvis bör man underlätta för alla typer av föreningar att få ett
organisationsnummer och tillse att de finns i samma register som andra med
organisationsnummer. Informationen i de offentliga registren behöver vidare
uppdateras så att bankerna har någonstans att kontrollera uppgifterna. Idag kan en
ideell förening ha ett organisationsnummer och finnas med i InfoTorg men ändå inte
vara registrerad hos Bolagsverket vilket gör att andra kontroller fallerar. Åtgärder av
regeringen på detta område skulle underlätta betydligt såväl för föreningarna som
bankerna och innebära en mer rättssäker hantering.
Principiella skäl föreligger alltså mot att utvidga rätten till konto och grundläggande
betaltjänster. I tillägg kan också pekas på de praktiska svårigheter som skulle
uppstå. Frågan uppkommer exempelvis hur ”lagligen bosatt i EU/EES” tillämpas på
företag och hur bankerna ska kunna följa penningtvättsregelverket vad avser
utländska föreningar/företag om dessa saknar fast adress. I detta sammanhang kan
noteras att det redan i dag är problematiskt att erhålla uppdaterade adressuppgifter
för kunder som inte är bosatta i Sverige vilket skapar problem när banken måste nå
dem för att bl.a. uppdatera eller erhålla ytterligare kundkännedomsuppgifter. Det är
svårt att försäkra sig om vem som står bakom föreningen/företaget hemmahörande i
ett annat EU/EES-land. ”Särskilda skäl” för nekande av konto eller tjänst får en
annan innebörd för näringsidkare. Betalningsanmärkningar är exempelvis inget skäl
att hindra konsumenter att öppna konto men för en företagskund kan flera
betalningsanmärkningar utgöra ett problem. Det finns som framgår av betänkandet
näringsidkare som nekats konto när man skapat svenska holdingbolag i skattesyfte
och bankerna inte förstår syftet med affärsrelationen och inte godtar skatteplanering.
Kan en utvidgning begränsas till småföretagare och ideella föreningar?
Bankföreningen delar utredningens bedömning att det är svårt – och olämpligt – att
försöka definiera småföretagare och tillskapa särskilda regler för dessa inom ramen
för den aktuella lagstiftningen. Oundvikligen uppstår i så fall gränsdragningssvårigheter. Visavi småföretag i andra EU/EES-länder uppstår frågor kring den
nationella innebörden av olika associationsformer.
Något behov av särskilda regler är det dessutom svårt att se då småföretagare och
ideella organisationer normalt sett inte har några problem att öppna betalkonto och
7 (22)
grundläggande funktioner, se ovan. Nedan under kapitel 6 framgår vidare att nya
betalningslösningar betydligt underlättat vardagen för småföretag och ideella
organisationer under senare tid.
Begränsningar till Europeiska unionen/Problem som en utsträckt reglering kan
medföra
Bankföreningen tillstyrker utredningens förslag att rätten till betalkonto på samma
sätt som i direktivet ska gälla konsumenter lagligen bosatta inom EU/EES.
Begreppet ”lagligen bosatt” bör även användas i författningstexten istället för såsom
föreslaget ”bosatt” för att undvika tolkningssvårigheter.
Det ska enligt förslaget inte ställas krav på en fast adress. Bankföreningen önskar
understryka betydelsen av att det måste finnas en postadress även om denna inte är
”fast”. Som framgår av betänkandet måste det gå att kommunicera med kunden och
bl.a. tillhandahålla bankdosa och kort. Likaså används postgång för att skicka koder,
villkorsändringar, uppsägningar, kravbrev och andra liknande dokument. Av
säkerhetsskäl kan det finnas begränsningar i hur banken kan och får skicka kort, kod
och bankdosor till sina kunder, exempelvis kan det finnas begränsningar när
adressen är en postbox. Även vid delgivning kan postbox eller poste restante vara
problematiskt.
Lagen om insättningsgaranti gäller alla och envar och begränsar sig följaktligen inte
till en viss krets personer eller personer i ett visst geografiskt område.
Förutsättningarna för att få tillgång till konto är emellertid helt andra än för tillgång till
betaltjänster. Utredaren pekar på ett förtjänstfullt sätt på de svårigheter som en
utsträckning av regelverket till länder utanför EU/EES skulle leda till. Det handlar om
tillämpningen av penningtvättsregelverket, om särskilda regler som omfattar
medborgare från vissa länder, t.ex. USA, och om de oöverblickbara konsekvenser
det skulle få att Sverige som enda land – i Europa och sannolikt i världen – skulle
införa en laglig rätt för all världens medborgare och företagare att öppna konto.
Bankföreningen är av uppfattningen att de problem utredningen uppmärksammar är i
högsta grad reella. Att utvidga direktivet utöver konsumenter lagligen bosatta i
EU/EES skulle få mycket långtgående konsekvenser vilka är omöjliga att på förhand
se vidden av. Det skulle inte bara innebära stora kostnader utan innebära en
belastning på bankerna och dessutom ur systemsynpunkt påverka synen på Sverige
som land ur ett penningtvätts- och terrorismfinansieringsperspektiv.
Skulle en skyldighet införas att ingå avtal på distans för alla, även personer utanför
EU/EES, uppstår en helt ny situation för bankerna och det blir en stor utmaning hur
detta ska hanteras när det gäller penningtvättsfrågorna. Om man ingår avtal på
distans innebär detta nämligen enligt lagen om åtgärder för att förhindra penningtvätt
och finansiering av terrorism (2009:62) (PTL) 2 kap 6 § 3 st hög risk för penningtvätt
8 (22)
och terrorismfinansiering, om inte omständigheterna i det enskilda fallet visar på
motsatsen. Att kunden är bosatt utomlands, särskilt utanför EU/EES, kan vara en
sådan omständighet som ytterligare höjer risken, särskilt för terrorismfinansiering.
Dessa kunder är därför föremål för skärpta kundkännedomsåtgärder och oftast
skärpt uppföljning. Om banken ingår avtal på distans, måste Finansinspektionens
föreskrifter FFFS 2009:1 följas, 4 kap 3§ för fysiska personer och 6§ för juridiska
personer. Dessa regler är inte avpassade för situationen att kunden är bosatt
utomlands.
Man bör också beakta riskerna för identitetsstölder och förfalskade id-handlingar.
Detta gäller inte bara utifrån penningtvättsregelverket. Även kraven på att banken
ska kontrollera kunden i enlighet med sanktionsregelverket förutsätter att banken
kan kontrollera kundens identitet. För att avgöra om en id-handling är äkta krävs en
fungerande registerkontroll mot utfärdaren. Att bedöma identitetshandlingar från
länder utanför EU/EES är en stor utmaning. Redan idag öppnar bankerna givetvis
konto för personer bosatta utanför EU/EES men förekomsten skulle öka betydligt om
lagstiftningen ger en uttalad rätt till betaltjänster för personer utanför EU/EES.
Om en utvidgning av rätten till konto skulle ske till länder utanför EU/EES måste man
vidare beakta annan speciallagstiftning som kan lägga restriktioner på konto- och
tjänsteöppning för medborgare utanför EU/EES. Som påpekas i betänkandet finns
regler som tillkommit på senare år vad gäller amerikanska medborgare och personer
bosatta i USA. För att begränsa möjligheten för dessa kundgrupper att t.ex. köpa
fonder och värdepapper skulle bankernas webbplatser behöva konstrueras om för
att avgränsa vilka tjänster kunderna ska ha tillgång till inom ramen för en lagstadgad
rätt att öppna internetbank.
Skulle regelverket inte bara utvidgas till konsumenter utanför EU/EES utan också till
näringsidkare utanför EU/EES tillkommer därtill en rad frågeställningar och praktiska
problem. Dels ökar risken påtagligt för brottslighet. Tillgång till betaltjänster är
mycket attraktivt för brottsliga element över hela världen. Även om användning av
bankens tjänster för brottslig verksamhet i sig är en uppsägningsgrund kan det vara
svårt att praktiskt komma åt problemet när och om bankerna väl blir varse dem. Dels
uppstår frågor kring hur banken ska kunna bedöma vem som är huvudman för ett
utländskt företag och i förekommande fall även verifiera den verkliga huvudmannens
identitet. Om hela världens näringsidkare har rätt att öppna konto med betaltjänster i
Sverige ställs bankerna inför att bedöma utdrag ur nationella register, protokoll mm.
av vitt skilda slag som är mycket svåra att verifiera. Detta medför att det även blir
svårt för banken att kontrollera och hantera olika behörighetsfrågor i förhållande till
näringsidkaren.
9 (22)
Avgifter för andra än konsumenter
Betalkontodirektivet syftar till att konsumenter lagligen bosatta i EU/EES ska få
tillgång till konto och betaltjänster gratis eller till rimliga avgifter. Den befintliga
insättningsgarantin ger redan i dagsläget såväl konsumenter och näringsidkare rätt
att öppna konto och som framgått ovan finns inga särskilda påvisade problem kring
möjligheten att öppna betaltjänster för någon av grupperna. Utredningen har inte
funnit att vare sig grundläggande tjänster eller företagstjänster inte skulle vara rimligt
prissatta i Sverige. De svårigheter och problem som följer av att rätten till konto och
grundläggande betaltjänster utsträcks till näringsidkare, och som redogjorts för ovan,
kvarstår oavsett om avgifterna fastställs på marknadsmässiga villkor eller inte.
Utredningens bedömning
Bankföreningen stödjer utredningen i dess bedömning att lagstiftningen bör följa
direktivet och endast omfatta konsumenter lagligen bosatta i EU/EES-området. Ovan
har framgått vilka långtgående konsekvenser en annan bedömning skulle få.
Bankföreningen instämmer i utredningens slutsats att en reglering som endast
omfattar vissa typer av företag eller föreningar eller endast sådana med hemvist i
Sverige sannolikt skulle vara konkurrensbegränsande. Troligtvis skulle det även
uppstå problem i relation till EU-rätten.
Utredningens förslag att regleringen bör omfatta konsumenter lagligen bosatta i
EU/EES är det enda rimliga. Skulle likväl regeringen överväga att vidga den grupp
som skulle ha rätt att öppna konto och grundläggande betaltjänster krävs ytterligare
utredning och Bankföreningen håller inte med om vad som yttras i betänkandet att
huvudalternativet i så fall är att ge ”var och en rätt till betalkonto”. Att alla
konsumenter och näringsidkare i hela världen skulle ha en lagstadgad rätt att öppna
konto och betaltjänster är som framgått ovan det absolut sämsta alternativet. I
praktiken ogenomförbart.
Bankföreningen ifrågasätter uppgiften att Finansinspektionens allmänna råd
beträffande bl.a. företagares rätt till tjänster inte skulle kunna fortsätta att vara giltigt
efter att den nya lagstiftningen för konsumenter trätt i kraft. Föreningen uppfattar att
det allmänna rådet grundar sig på sundhetsregeln och har en koppling till
insättningsgarantilagen. Insättningsgarantilagen och sundhetsregeln kommer att
finnas kvar även efter att lagstiftningen om rätt till konto införts. Det är svårt att se
vad som gör någon skillnad mot nuläget.
Banker bedriver sin verksamhet på affärsmässiga grunder och ingår avtal med
kunder utifrån en riskbedömning i varje enskilt fall. Bankföreningen bekräftar
slutsatsen i betänkandet att banker även utifrån etiska principer måste ha en valfrihet
när det gäller företagskunder och att situationen skiljer sig jämfört med vad som
gäller för konsumenter.
10 (22)
Som framgår av utredningen har det förekommit att banker nekat konto med
betaltjänster till bl.a. holdingbolag som skapats av skatteskäl och till spelbolag där
verksamheten inte är laglig i Sverige och banken annars enligt lotterilagen kan göra
sig skyldig till främjande av ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett
utom landet anordnat lotteri. Bankerna måste kunna stå bakom kundens affärsidé
och avgöra om de vill samarbeta med och förknippas med företaget. Betaltjänster
innebär risker och de kan användas på sätt som vållar skada inte bara för banken
utan framförallt för andra företag och privatpersoner.
Frågeställningen om bankernas möjlighet att sätta gränser i förhållande till sina
företagskunder får stöd i Finansinspektionens rapport ”Miljö- och
hållbarhetsperspektiv i kreditgivning till företag”, publicerad den 27 november 2015:
”Som framgår ovan är det bara kreditrisker, marknadsrisker och operativa
risker och de risker som sorterar under dessa begrepp som anges
särskilt i rörelsereglerna om riskhantering. Övriga risker som strategisk risk,
systemrisk, legal risk och ryktesrisk utgör exempel på risker som omfattas av
begreppet ”andra risker” i bestämmelsen. Ett grundläggande motiv bakom
rörelsereglerna för banker är att upprätthålla förtroendet för den enskilda banken och
bankmarknaden i stort. Risker som kan antas leda till ett minskat förtroende för
banken, och i förlängningen en försämring av bankens värde, kallas ofta ryktesrisk.
Ryktesrisk kan komma till direkt uttryck till exempel genom att banken förlorar kunder
och samarbetspartners, förlorar personal och får svårigheter att attrahera personal.
Beroende på arten av ryktesrisk kan banken även få svårt att finansiera sig på
marknaden”.
Finansinspektionen konstaterar vidare att: ”Det kan dock uppstå situationer där en
banks agerande, utöver att ge upphov till ryktesrisk, utlöser tillämpningen av andra
regler som gäller för verksamheten. FI:s allmänna råd om riktlinjer för hantering av
etiska frågor anger att bankernas verksamhet ska bedrivas på ett sådant sätt att
allmänhetens förtroende för banken och den finansiella marknaden upprätthålls och
att verksamheten kan anses sund. Vidare framgår att en sund utveckling av
verksamheten bland annat förutsätter att banken bedriver verksamheten på ett etiskt
tillfredsställande sätt, vilket i sin tur förutsätter att den upprättar riktlinjer på detta
område. Riktlinjerna bör bland annat innehålla handlingsregler ifråga om
kreditgivning som syftar till att säkerställa att verksamheten vid varje
tidpunkt bedrivs inom ramen för gällande regelverk och på ett etiskt
godtagbart sätt.”
5.2 Grunder för avslag
I betänkandet redogörs för penningtvättslagstiftningens betydelse för om konto och
betaltjänster kan öppnas. Bankföreningen konstaterar att det kommer att bli en
utmaning för bankerna när rätten till konto för breda grupper och
11 (22)
penningtvättslagstiftningen verkar i olika riktningar. Lagstiftningar som krockar
medför oundvikligen problem, administration och missnöje. Även ansökningar som
från början ter sig osannolika att de ska godkännas måste noga utredas vilket –
särskilt i fall med kunder utanför EU/EES – är kostsamt för bankerna. Nyligen
presenterades betänkandet SOU 2016:8, ”Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och
finansiering av terrorism – fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny
penningtvättslag”. Bankföreningen efterlyser en tydlighet i lagstiftningen vilka
beaktanden bankerna ska göra för att leva upp till penningtvättslagstiftningen. Den
nya lagstiftningen om rätt till konto och betaltjänster får inte skapa osäkerhet kring
vilka förutsättningar som gäller i denna del. Lagstiftningen kring rätten till konto bör
där så krävs hänvisa till den nya penningtvättslagen och inte inrymma tolkningar av
penningtvättsregelverket som kan skapa osäkerhet i tillämpningen.
Vid ansökan om ett konto och grundläggande betaltjänster bör det initialt inte uppstå
några större problem med förslaget. Om banken inte kan uppfylla känn din kundkravet kan inget konto öppnas oavsett vilken regel man tillämpar (rätt till betalkonto
eller kontraheringsplikt enligt insättningsgarantilagen). Däremot kan med den nu
föreslagna lagstiftningen problem uppstå i och med att kunden inte bara får ett konto
utan också betaltjänster. Om banken, när kunden varit kund en tid, vid en närmare
granskning av honom eller henne och hans eller hennes transaktioner skulle notera
misstänkta mönster i transaktionerna måste det stå helt klart att banken kan
begränsa tjänsteutbudet till kunden. Redan i dag är detta en utmaning. Det är svårt
att avsluta ett kundförhållande och Finansinspektionen har uttalat att
kontraheringsplikten väger tungt och att banken måste begränsa det utbud kunden
kan få tillgång till innan banken säger upp kontot. Mot denna bakgrund behövs ett
förtydligande av lagstiftaren att banken ska ha möjlighet att säga upp inte bara
kringtjänster utan även ett konto när banken bedömer att detta är nödvändigt utifrån
ett terrorismfinansierings- och penningtvättsperspektiv.
Beträffande kontroll av identitet ifrågasätter Bankföreningen den förenkling kring
andra id-handlingar än EU-pass som utredningen ger uttryck för. Den nya
lagstiftningen innebär att konsumenter lagligen bosatta inom EU/EES ska ha rätt till
konto och betaltjänster. Det rör sig alltså inte nödvändigtvis om EU/EESmedborgare. Bankerna ställs därmed inför att bedöma dels id-handlingar från tredje
länder, dels att ta ställning till handlingar som uppges visa att en person är lagligen
bosatt i ett EU/EES-land. För en banktjänsteman är det ingen lätt uppgift att bedöma
äktheten hos en id-handling från tredje land eller att ta ställning till om t.ex. en
elräkning eller ett dokument från en kommun i ett annat land är giltiga handlingar för
att styrka boendeort. Utredningen hävdar att id-handlingar från EU/EES-länder ska
godtas i samma utsträckning som svenska id-handlingar. Enligt kraven på god
kundkännedom i regelverket kan även ytterligare dokumentation krävas.
Tillämpningsproblem kommer oundvikligen att uppstå och här krävs myndighetsstöd.
Bankföreningen är av uppfattningen att regeringen och berörda myndigheter – t.ex.
12 (22)
Skatteverket, Polismyndigheten och Transportstyrelsen – måste ta ansvar och har
en uppgift att fungera som stödfunktion för bankerna i denna del samt ge vägledning
och lämna biträde för att kontrollera utländska id- handlingar.
Det stora antalet asylsökande i Sverige och i flera andra EU/EES-länder
understryker än mer vikten av att staten (staterna) tar ett ansvar för att fastställa
identiteten på de nyanlända och förser dem med handlingar som de kan använda för
att styrka sin identitet i det nya landet och därmed t.ex. öppna bankkonton (förutsatt
att övriga kundkännedomskrav uppfylls).
Utredningen konstaterar att det vore olämpligt att en enskild banktjänsteman i varje
ärende skulle utforska och efter eget tycke bedöma kundens intresse av att öppna
konto. Bankföreningen delar uppfattningen att det bör undvikas att enskilda
banktjänstemän tvingas göra svåra bedömningar. Det är inte ovanligt i nuläget att
bankanställda hamnar i hotfulla situationer när de tillämpar penningtvättsregelverket.
Däremot är det viktigt att det finns en möjlighet att neka en kund konto och
betaltjänst grundat på ”särskilda skäl” på samma sätt som i dagsläget enligt
insättningsgarantilagen. Sådana särskilda skäl kan vara lagliga hinder, tidigare
misskötsel eller ohederlighet mot banken. Missbruk av bankens tjänster kan t.ex.
handla om en kund som upprepade gånger lämnat sitt kort till annan person eller ett
flertal gånger förlorat sitt kort eller återkommande gör kortreklamationer där
omständigheterna är oklara. Finns det omständigheter som sammantaget visar att
en person inte är mogen eller lämplig att inneha ett kort då han eller hon inte förstår
ansvaret det innebär eller struntar i villkoren för tjänsten så kan banken behöva neka
rätten till tjänsten kort.
En annan situation där ”särskilda skäl” måste anses föreligga är när en konsument
som är bosatt i USA inte kan få tillgång till vissa tjänster pga. den amerikanska
skattelagen Dodd Frank. Detta bör tydliggöras i anslutning till bestämmelsen.
Viktigt i sammanhanget är att exemplen över ”särskilda skäl” inte görs uttömmande
då man inte kan förutse alla situationer som kan uppstå.
Bankföreningen förstår inte innebörden av att, såsom fastslås i betänkandet,
särskilda skäl enligt förslaget inte sammanfaller med skälen att vägra en insättning
enligt lagen om insättningsgaranti. Nuvarande praxis under insättningsgarantilagen
bör följas. Det finns inga uppgifter om att bestämmelsen i den lagstiftningen på något
sätt skulle missbrukas. Begreppet ”särskilda skäl” är välkänt i juridiska sammanhang
och betyder inte att banken skönsmässigt kan avslå ansökningar. Dessutom finns
med den nya lagstiftningen möjlighet för konsumenten att vända sig till Allmänna
reklamationsnämnden (ARN) om någon bank inte skulle tillämpa bestämmelsen på
ett rimligt sätt.
13 (22)
5.3 Hävande av ett ramavtal om betalkonto med grundläggande funktioner
Bankföreningen uppfattar förslaget som att uppsägningsgrunderna avser själva
betalkontot och inte tjänsterna. Vissa formuleringar i betänkandet ger intrycket att
utredningen utgår från att det generellt finns ett enda ramavtal som reglerar både
konto och tilläggstjänster – så är det ibland men oftast inte. Detta kan behöva
tydliggöras. Som framgått ovan finns situationer när en kund missbrukar tjänster eller
visar sig inte vara kapabel att handha dem på ett korrekt sätt. Det behöver inte
nödvändigtvis handla om olagligt bruk av kontot eller tjänsterna. Det måste då vara
möjligt för banken att säga upp tjänsterna även om kunden behåller sitt konto. Därför
bör det tydligt framgå att banken med hänvisning till sina avtalsvillkor har kvar
möjligheten att begränsa kunders tillgång till tjänster. Frågan är viktig även i relation
till annan lagstiftning såsom lagen (2010:738) om obehöriga transaktioner med
betalningsinstrument där bl.a. frågan om missbruk av kort regleras. Det skulle bli
märkligt om misskötsel mot banken är en avslagsgrund vid ansökan om konto men
banken däremot inte har rätt att säga upp en kund som i ett senare skede missköter
sina åtaganden mot banken. Artikel 19.3 i betalkontodirektivet möjliggör för
medlemsstaterna att fastställa avgränsade och specifika fall när ett ramavtal om ett
betalkonto med grundläggande funktioner ensidigt får hävas.
6. Tillgången till betaltjänster
6.1 Inledning
Kapitlet inleds med en uppräkning av de grundläggande funktionerna. Enligt
författningstexten ska tjänsterna kunna utföras inom EES-området.
Beträffande ”autogiro” krävs ett tydliggörande att det är det svenska Autogirot som
avses. Det är inte möjligt att ha autogirering (vilket initieras av betalningsmottagaren)
eller stående överföringar (vilka initieras av betalaren) till konton i utländsk valuta
från ett betalkonto i svenska kronor. Det kan antas att direktivet är skrivet utifrån
euro-ländernas perspektiv vilket den svenska lagstiftaren måste beakta.
I sammanhanget är värt att notera att Autogiro inte driftas av bankerna utan av
Bankgirot (BGC AB), att det är personnummerbaserat och nationellt. Bankerna
ställer inte krav på personnummer för sina kunder. För en kund utan personnummer
kan banken tilldela ett fiktivt, internt nummer. Bankgirot hanterar dock inte bankernas
interna personnummer. Bankerna har följaktligen inga svårigheter att leva upp till
kravet att tjänster ska erbjudas kunder som saknar personnummer men det är inte
möjligt att ta ansvar för tjänster bankerna själva inte kontrollerar. I tillägg till detta kan
pekas på behovet av myndighetssamordning. Medan det å ena sidan finns en
önskan att förenkla för dem utan personnummer möter bankerna kritik av
Skatteverket när fiktiva nummer används eftersom detta bedöms försvåra
skattekontrollen.
14 (22)
För debetkort finns inga problem att göra uttag i automater både i Sverige och i
andra EU/EES-länder. Däremot fungerar det inte på samma sätt när det gäller
överföringsfunktionen i uttagsautomater (dvs. när man använder automaten för att
knappa in överföringar mellan konton). Det går vanligen inte att från
uttagsautomaten göra överföringar till konton i andra länder. För överföringar inom
Sverige med nyttjande av uttagsautomaternas överföringsfunktion varierar det
mellan bankerna, hos vissa kan man inte göra det alls, hos andra kan man göra det i
Bankomat ABs automater men inte i t.ex. ICA-bankens automater. Överföring med
nyttjande av uttagsautomaternas överföringsfunktioner fungerar om konsumenten är
registrerad som kontohavare och disponerar kontot utan hinder (dvs. inte har t.ex.
förmyndare). Mot denna bakgrund kan tjänsten överföring i automat inte
tillhandahållas så att den fungerar inom hela EU/EES-området.
Dessa tekniska aspekter måste beaktas i en lagstiftning som talar om rätt till konto
och tjänster inom hela EU/EES.
6.2 Statens ansvar för vissa betaltjänster
Bankföreningen anser att kapitlet beskriver det statliga ansvaret för
tillhandahållandet av grundläggande betaltjänster på ett rättvisande sätt. Bland annat
redogörs för att Svensk Kassaservice AB under ett antal år tillhandahölls av Posten
AB men avvecklades. Det visade sig att efterfrågan på kontanthantering var låg. Det
är ett faktum att det är ett offentligt ansvar att tillse att ett lands medborgare har
tillgång till olika typer av samhällstjänster, bl.a. betaltjänster.
6.3-6.4 Tillgången till betaltjänster idag/Framtidsbilden
Bankföreningen kan i stort bekräfta den bild som ges av tillgången till betaltjänster
och pågående utveckling på betalningsområdet.
Uttag av kontanter kan ske på vissa bankkontor, i uttagsautomater och i butiker.
Antalet uttagsautomater har ökat i antal men uttagen har som framgår av
betänkandet minskat kraftigt. 1995 gjordes 32 bankomatuttag per invånare och år
medan antalet 2014 var 22 stycken. Under samma period ökade antalet
kortbetalningar per invånare från tio stycken per år till 250 st. Vid sidan om
Bankomat AB finns andra aktörer som tillhandahåller uttagsautomater. Bland annat
kan noteras att Forex Bank under 2015-2016 kommer att ha placerat ut ett 50-tal
egna uttagsautomater. En viktig aspekt som utredningen uppmärksammar är att man
i tillgänglig statistik mäter avståndet från konsumenters bostad till närmaste plats för
tillgång till kontanter trots att mätpunkten logiskt sett borde vara från konsumentens
arbetsplats eller butik, dvs. den plats där kontanterna ska användas. Mot denna
bakgrund kan tillgängliga avståndsuppgifter ge en skev verklighetsbild.
Vad beträffar insättningsautomater sker för närvarande ett omfattande
utvecklingsarbete av Bankomat AB. Det pågår ett arbete att utöka tillgängligheten till
15 (22)
insättningsautomater under 2016/2017. Det rör sig om ett 60-tal orter inom en två
års-period och främst centrumanläggningar och kommunikationscentra. I de flesta
fall handlar det om en kombination av insättning- och uttagsautomater på dessa
platser. Tillgången på Bankomat AB:s insättningstjänst för kontanter kommer alltså
att nå ut till fler bankkunder.
Utgångspunkten för diskussionen kring betalningar måste emellertid vara att det ska
finnas en bra infrastruktur för allmänheten att göra betalningar. Det finns en mängd
olika betalningsmedel där kontanter är ett av många. Fokus är därmed
konsumentens behov att reglera olika typer av utgifter som uppstår i vardagen och
därvid använda någon eller flera av de betalningsmedel som finns att tillgå. Däremot
hamnar man fel om utgångspunkten är att ett visst betalningsmedel – kontanter –
ska kunna användas i alla situationer. Det speglar inte verkligheten som den ser ut,
något som framgår tydligt av utredningens analys och slutsatser.
Andelen kontantbetalningar har gått ner betydligt under senare år. Kortinköp står för
80 % av värdet av betalningarna i handeln. Samtidigt har det skett en snabb
utveckling av alternativa betalningssätt, t.ex. genom Swish, Wy Wallet och iZettle.
Detta har öppnat upp för alternativ till kontanter även för betalningar mellan
privatpersoner. Swish som möjliggör betalning i realtid med mobiltelefon har som
beskrivs i betänkandet haft en kraftig ökning av antalet användare under senare tid.
Ungefär hälften av befolkningen mellan 16-64 år använder Swish. I december 2015
fanns 3,8 miljoner privata användare. Samtidigt har antalet företag och föreningar
som använder Swish ökat snabbt under senare tid. Enligt färsk statistik från Swish
tillkommer drygt 4 000 nya företag/föreningar per månad. Sista kvartalet 2015 var
ökningen 15 000 st företag/föreningar. På månadsbasis har antalet betalningar bland
dessa ökat med ca 1 000 %. Utvecklingen har gått från ca 45 000 betalningar hos
Swish företags/föreningskunder i januari till 450 000 stycken i december 2015. I takt
med att alltfler föreningar och företag skaffar sig Swish och andra
betalningslösningar underlättas betalningar utan kontanter i flera sammanhang och
konsumenternas efterfrågan av kontanter avtar ytterligare. Swish i kombination med
t.ex. fakturaköp som ökar i omfattning i e-handeln kommer alltmer att bli en lösning
för t.ex. hemtjänsten som inte vill hantera kontanter.
Undersökningen ”Sverige betalar”1 ger en intressant bild av hur konsumenternas
betalningsmönster ändras. 36 % gör kortbetalningar några gånger per dag.
Motsvarande siffra för kontanter är 6 % medan 42 % använder kontanter endast ett
par gånger per månad. Kortbetalning är det föredragna betalningsmedlet för flertalet
typer av transaktioner. Undantaget är ”betalning till en vän” där betalappar är den
betalningsmetod som konsumenterna föredrar och ”torghandel” där kontanter ännu
dominerar. I det senare fallet kommer som framgått ovan betalappar att växa som
1
https://www.iis.se/docs/Sverige_Betalar_2015.pdf
16 (22)
betalningsmetod. Swish och iZettle syns alltmer frekvent på marknadsplatser. På
frågan vilken betalmetod konsumenter tror att de kommer att använda sig mest av
om tio år svarar 53 % kortbetalning, 28 % betalappar och blott 3 % kontanter.
Även Riksbanken ser en utveckling där behovet av kontanter kommer att fortsätta
minska. Av ett pressmeddelande från den 4 mars 2016 förstår man att det finns en
bortre gräns för hur länge kontanter kommer att finnas kvar och att den tidpunkten
inte är särskilt avlägsen: Kontanter bedöms finnas kvar ”överskådlig tid, det vill säga
troligen in på 2030-talet”.
Det är i sammanhanget viktigt att studera betalningsflödena för att bedöma vilka
infrastrukturbehov som finns i samhället. De konsumenter som tar ut kontanter
använder dem sedan i handeln. Butiker, näringsidkare och föreningar kan sedan
göra insättningar av dagskassor exempelvis via värdebolagen som i de flesta fall har
transporter till orter med systembolag, apotek och butik. Behovet av insättningar är
alltså inte detsamma som för uttagen, förenklat gör konsumenterna uttagen och
handeln insättningarna. Antalet uttag för konsumenter är avsevärt mycket större än
antalet insättningar. Som framgår av betänkandet omsätts inte 40-50 % av
kontanterna i bankerna och handeln. Detta torde förklaras av exempelvis privat
sparande och omsättning på den svarta marknaden. Runt hälften av alla mynt ligger
stilla hos hushållen.
Det är i ljuset av den ovan beskrivna utvecklingen som bedömningen måste göras
om tillgången till insättning och uttag av kontanter i Sverige. Behovet och efterfrågan
av kontanter minskar, förekomsten av andra betalningsmedel ökar och
utvecklingstrenden är tydlig.
6.5.1 Tänkbara lagstiftningsåtgärder
Utredningen pekar på att eventuella lagstiftningsåtgärder inte får snedvrida
konkurrensen. De ska inte heller hämma utvecklingen genom att låsa in
betalningsmarknaden i betalningsmetoder som annars är på väg att överges. Detta
är enligt Bankföreningens mening centrala utgångspunkter. Med dessa i åtanke, och
med beaktande av den utveckling av utbud och efterfrågan på betalmarknaden som
redogjorts för ovan, kan slutsatsen därmed inte bli någon annan än den utredningen
kommit fram till, nämligen att det inte bör införas någon skyldighet för kreditinstitut att
tillhandahålla insättnings- och uttagsmöjligheter för kontanter.
De fyra alternativ som utredningen övervägt – och med rätta förkastat med
konstaterandet att de ”anses skjuta över målet” – skulle samtliga vara ytterst
kostsamma, begränsa konkurrensen och inte minst viktigt, inte svara mot
konsumenternas och marknadens behov. Det måste alltid vara varje banks eget
beslut vilken affärsmodell man vill följa och vilka tjänster man vill tillhandahålla och
på vilket sätt man tillhandahåller dessa. För samtliga alternativ krävs ytterligare
17 (22)
utredning om de seriöst ska övervägas med anledning av deras mycket långtgående
konsekvenser.
Alternativ 1 med innebörd att alla kreditinstitut förpliktigas att tillhandahålla samtliga
grundläggande tjänster skulle slå hårt mot det stora antal banker som är
internetbaserade, saknar kontorsrörelse och/eller har valt produktupplägg som inte
nödvändigtvis omfattar alla grundläggande funktioner. Det handlar om en majoritet
av Sveriges banker. Detta alternativ skulle vara kostsamt och kostnaderna skulle
slutligen bäras av konsumentledet. Alternativ 1 skulle också märkbart begränsa
bankernas möjlighet att styra över sina sortiment och affärsupplägg. Att landets alla
banker genom obligatoriska avtal med varandra skulle kunna tillmötesgå kravet ter
sig orealistiskt och tveksamt ur en mängd perspektiv, bl.a. konkurrensrättsligt. Artikel
17.1 i betalkontodirektivet måste beaktas enligt vilket kreditinstitut bara ska vara
skyldiga att erbjuda konsumenter de grundläggande funktioner som de
tillhandahåller andra konsumenter. Även alternativen 2 och 3 som utredningen
studerat skulle innebära betydande kostnader och dessutom leda till en snedvriden
konkurrens visavi andra EU/EES-baserade banker. I båda fallen skulle det inte vara
efterfrågan och marknadsförutsättningar som skulle avgöra vilka tjänster som
tillhandahålls på vilka platser. Detta är inte acceptabelt vare sig av principiella eller
samhällsekonomiska skäl. Konsumentkollektivet skulle tvingas stå för kostnaden.
Slutligen vad gäller alternativ 4 framgår ovan att förutsättningarna för insättning och
uttag följer olika principer. Det är också viktigt att understryka att handeln genom
värdebolagens försorg har tillgång till kontanthantering även på platser där det
saknas banker som tillhandahåller kontanthantering. Det kan konstateras att under
de senaste 20 åren har de banker som etablerats i de flesta fall erbjudit sina kunder
uttag med kort men inte insättning av det skälet att insättning i första hand är en
tjänst för näringsidkare, dvs. en annan marknad, och efterfrågan är låg hos
kunderna. Även för alternativ 4 skulle kostnaden bäras av kunderna. Detta alternativ
skulle också sannolikt bli kontraproduktivt. I detta sammanhang kan t.ex. hänvisas till
sid. 62 i Riksbankens webbtidskrift Penning- och valutapolitik, 2015:3 ”Den svenska
betalningsmarknaden i förvandling” enligt vilken långtgående lagstiftning kan komma
att verka i motsatt riktning än den önskade:
”På vissa orter kommer efterfrågan på vissa betaltjänster att vara så liten att det inte
är lönsamt för marknaden att tillhandahålla tjänsterna. Myndigheterna bör då avstå
från att via lagstiftning tvinga betalningsförmedlarna att tillhandahålla dessa eftersom
det kan ge oväntade följdverkningar. Om man exempelvis tvingar en bank att på alla
bankkontor tillhandahålla en viss uppsättning betaltjänster riskerar man att banken
på vissa orter finner att det är bättre att lägga ner kontoret istället för att ha kontoret
kvar men utan en eller flera betaltjänster. Om man lagstiftar att butiker alltid måste ta
emot kontanter innebär det också en extra kostnad för de butiker som annars inte
skulle ha accepterat kontanter. Butiker med låg lönsamhet kan då tvingas stänga
vilket torde ge upphov till ännu större problem. Det är därför rimligt att staten, liksom
18 (22)
idag, genom olika stöd eller upphandlingar på vissa orter säkerställer ett utbud av
grundläggande betaltjänster. Detta uppdrag ligger idag på PTS och länsstyrelserna
som ska utvärdera och, om det bedöms nödvändigt, även hitta former för att
tillhandahålla grundläggande betaltjänster.”
6.5.2 Utredningens bedömning
Bankföreningen tillstyrker förslaget som är välavvägt och balanserat.
Det finns inga kända problem som pekar på att konsumenter skulle ha svårt att få
tillgång till grundläggande betaltjänster, t.ex. debetkort, överföringar via internetbank
eller Autogiro. Konsumenterna har idag tillgång till dessa tjänster utan att några
särskilda krav ställs på bankerna att vissa tjänster måste erbjudas och/eller att så
måste ske på vissa geografiska platser. Slutsatsen är följaktligen rimlig att
kreditinstitut bara ska vara skyldiga att erbjuda de grundläggande funktioner de
tillhandahåller sina övriga kunder. Därmed uppnås syftet med direktivet – att alla
kundgrupper ska ha rätt till grundläggande tjänster för att klara sin vardag – utan att
marknaden styrs eller produktutvecklingen bromsas.
Beträffande kontanttjänster delar Bankföreningen utredningens bedömning.
Analysen visar att såväl tillgången till uttag som insättning av kontanter är tillräcklig
för att uppfylla direktivets krav. Såsom påpekas i betänkandet måste tillgången
motsvara behovet i samhället. Den omfattande utredningen pekar tydligt på en
utveckling där behovet av kontanter minskar medan andra betalningsmedel ökar i
omfattning. I betänkandet påpekas rätteligen att kostnaderna för kontanthanteringen
bärs av hela konsumentkollektivet trots att alltfler använder allt mindre kontanter.
Bankföreningen instämmer i slutsatsen att bl.a. IT-infrastrukturen måste hålla en
sådan standard att inte denna skapar svårigheter att använda betaltjänster. Staten
har ett ansvar att bidra till stödåtgärder där ingen annan aktör kan antas tillgodose
behovet av betaltjänster.
7. Byte av betalkonto
I Sverige finns sedan många år en väl utvecklad bankbytesrutin. Rutinen som
utvecklats över tid i syfte att fungera så snabbt och smidigt som möjligt för
konsumenten beskrivs kortfattat i kapitel 7.2 i betänkandet. Rutinen bygger på att
konsumenten utan kostnad i dialog med den nya banken på kort tid ska kunna
genomföra bankbytet och ha kontroll över processen. Checklistor har tagits fram för
såväl konsumenten som den nya och gamla banken. Alla banker har ett gemensamt
intresse av att bytet fungerar och att rutinerna följs för att minska administrativa
problem och undvika missnöjda kunder. Bankernas representanter med ansvar för
bankbyte möts regelbundet och stämmer av eventuella praktiska problem och
diskuterar hur rutinen ytterligare kan förbättras. Över tid har rutinen även utsträckts
till andra tjänster än grundläggande betaltjänster. Tillsammans med
Fondhandlareföreningen har t.ex. en motsvarande rutin för investeringssparkonto,
19 (22)
ISK, i dagarna utvecklats. Som framgår av utredningen, som bl.a. refererar till
uppgifter från Konsumenternas Bank- och Finansbyrå, är det ovanligt med
kundklagomål kring bankbyte.
Enligt artikel 10 och skäl 28 i betalkontodirektivet är det möjligt för medlemsstaterna
att bibehålla en befintlig bankbytesrutin när detta främjar kunden, inte innebär någon
ytterligare belastning för honom eller henne och bytet slutförs inom samma
övergripande tidsram som den för direktivet. Enligt uppgift var Sverige ett av de
pådrivande länderna i samband med förhandlingen av direktivet att denna möjlighet
skulle införas i direktivtexten.
Bankföreningen välkomnar utredningens slutsats att den svenska befintliga
bankbytesrutinen bör fortsätta att tillämpas då den är både mindre komplicerad och
slutförs snabbare än bytestjänsten enligt direktivet. I betänkandet konstateras att det
skulle vara till nackdel för konsumenterna att införa en lagstiftning om en bytestjänst i
enlighet med direktivet.
Eftersom den svenska bankbytesrutinen bygger på en branschrekommendation av
Svenska Bankföreningen finns behov av att den utvidgas till att även omfatta ickemedlemmar och att dessa ges möjlighet att delta i det praktiska utbytet kring och
utvecklingen av rutinen. Bankföreningen stödjer följaktligen förslaget att
Finansinspektionen ges föreskriftsrätt och att skadeståndsregler införs på området.
Syftet med detta är att rutinen formaliseras på ett sådant sätt att den blir gällande
bankbytesrutin i Sverige i enlighet med den möjlighet som ges i direktivet.
Detta innebär att det inte ska finnas flera parallella bankbytesrutiner i Sverige.
Banker i Sverige ska använda den inarbetade bankbytesrutinen under tillsyn av
Finansinspektionen. I betänkandet talas dock om att ”de som inte är medlemmar i
Svenska Bankföreningen ska också vara skyldiga att ha en bytesrutin” och
beträffande skadeståndsansvaret att denna inte ”blir beroende av om bytestjänsten i
enlighet med direktivet tillämpas eller om bytet har genomförts enligt Svenska
Bankföreningens inarbetade rutiner”. Detta tyder på att utredningen menar att det
skulle finnas ett val för banker verksamma i Sverige att tillämpa vilken rutin de vill så
länge de har någon rutin alls. Om detta är avsikten önskar Bankföreningen peka på
att syftet med en bankbytesrutin är att underlätta för kunden och berörda banker
genom att alla tillämpar samma regler. Det ter sig krångligt och kostsamt om vissa
banker tillämpar den inarbetade svenska rutinen medan en enstaka bank väljer att
följa den mer komplexa och mer tidskrävande rutinen i direktivet. Bankerna skulle
tvingas agera på olika sätt, och frångå sina vanliga rutiner, beroende på vilken bank
kunden byter till eller från. Detta riskerar att försena bankbytet. Själva syftet med en
gemensam rutin går förlorad.
20 (22)
Bankföreningens uppfattning är att den befintliga svenska rutinen ska formaliseras i
sådan grad att den täcker hela den svenska marknaden. I princip samtliga svenska
banker följer redan den svenska rutinen.
I sammanhanget kan avslutningsvis konstateras att det i debatten ibland sägs att det
är svårt att byta bank. Det kan sannolikt gå att finna olika förklaringar till varför
svenska konsumenter inte i högre grad byter bank. En anledning är att de istället för
att byta bank blir kunder i flera banker samtidigt. Enligt en undersökning som
genomfördes av Bankföreningen för tre år sedan hade 42 % av bankkunderna mer
än en bank. Däremot är det felaktigt att det skulle vara svårt att byta bank.
Erfarenheterna visar som framgått ovan att den svenska bankbytesrutinen fungerar
väl.
Enligt direktivet och den föreslagna lagstiftningen ska bankbytesrutinen avse byte av
betalkonto mellan banker i samma medlemsstat. För konsumenter som vill öppna
konto i en annan medlemsstat ska banken enligt artikel 11 i direktivet istället bistå
dem med bl.a. kontoutdrag (i praktiken brukar konsumenten genom inloggning i
internetbanken få en överblick över sina historiska transaktioner), överföra det
återstående saldot samt stänga kontot. För att korrekt genomföra direktivet kan det
finnas behov av att ange i författningstexten att kreditinstitut ska ha rutiner även i
denna del.
8.1 Avgifternas storlek
Bankföreningen tillstyrker förslaget att det inte bör ske någon prissättning genom
författning eller att tillsynsmyndigheten ges någon aktivt prissättande funktion. Den
typen av prisreglering är främmande för svenska förhållanden och skulle behöva
sättas i ett större avtalsrättsligt sammanhang.
Som konstateras i betänkandet har marknaden fungerat tillfredsställande utan
reglering i fråga om nivåerna på årsavgifter. Konkurrensen fungerar följaktligen väl.
Utredningens resonemang om att kreditinstitut skulle vilja prissätta sig från ansvaret
för vissa kundgrupper känns teoretisk. Bankerna kan inte göra skillnad mellan olika
kundgrupper, något som skulle vara diskriminerande. Bankerna arbetar för att öka
kundbasen och antalet nöjda kunder, inte motsatsen.
8.2 En mekanism för kostnadsfri tillgång till betalkonto?
Bankföreningen tillstyrker förslaget. Artikel 25 i betalkontodirektivet motsvarar
befintlig nationell reglering i vissa andra medlemsstater vars regelverk inte bygger på
samma logik som det svenska. Det finns därför inget skäl att införa en sådan
mekanism.
21 (22)
8.3 Avgiftsinformation till konsumenter
Bankföreningen har inga synpunkter på förslaget men skulle föredra en ökad
tydlighet från lagstiftaren jämfört med befintlig lagstiftning om betalkonton. Vidare
önskas tydlighet vad gäller bemyndigandet i kap 4 a) § 7 som enbart avser 5 § 1 st
(förteckning över representativa tjänster). § 5 p 11 i förordningens bemyndigande
avser däremot hela § 5, således även den årliga avgiftsinformationen.
Lagen och förordningen föreslås träda ikraft den 18 september 2016. Enligt artikel
29 i direktivet gäller en utökad tidsram för genomförandet av artikel 4 och 5 då dessa
är beroende av EBA och dess framtagande av gemensamma standarder. Det bör för
tydlighets skull framgå av lagen att § 5 inte kommer att kunna tillämpas förrän vid en
senare tidpunkt.
8.4 Jämförelsewebbplatser
Bankföreningen har inga synpunkter på förslaget. Ges Finansinspektionen
uppdraget att driva en jämförelsewebbplats bör regeringen ge myndigheten anslag
för ändamålet.
9. Alternativ tvistlösning
Bankföreningen motsätter sig inte utredningens förslag.
Det finns krav i betalkontodirektivet på tillgång till utomrättslig tvistlösning. På ett
allmänt plan är Bankföreningen positiv till alternativ tvistlösning och den verksamhet
som bedrivs av Allmänna Reklamationsnämnden (ARN). I det aktuella
sammanhanget uppstår emellertid ett flertal svårigheter om nämnden ska pröva t.ex.
beslut om avslag av konto.
Ur bevissynpunkt blir det i sådana fall svårt för banken att bemöta kundens yrkanden
då det inte är tillåtet enligt PUL att spara uppgifter om personer som inte är kunder.
Det kan alltså vid en tvist om nekande att öppna konto saknas dokumentation som
avser avslaget.
Vid avslag av kontoansökan handlar det i första hand om tillämpningen av
penningtvättslagstiftningen och i betänkandet redogörs på ett bra sätt för vilka
problem som uppstår. Om avslaget skett grundat på penningtvättsregelverket är
banken förhindrad att berätta detta för kunden. Situationen kan då uppstå att banken
inte kan gå i svaromål när tvisten ska prövas i nämnden. Skulle nämnden finna att
konto ska öppnas men banken pga. penningtvättslagstiftningen gör en annan
bedömning tvingas banken bryta mot beslutet och i förlängningen hamna på Råd &
Röns ”svarta lista”. Centralt i lagstiftningsarbetet blir därför att tydliggöra att
meddelandeförbudet enligt 3 kap. 4 § PTL inte hindrar banken att lämna uppgifter av
betydelse för tvisten.
22 (22)
Frågan uppstår vad som händer i fall där konto nekats pga. att konsumenten inte
kunnat styrka sin identitet på ett tillfredsställande sätt. Om ARN bifaller klagomålet
och banken väljer att öppna konto för att inte hamna på Råd & Röns "svarta lista”,
kan banken då med stöd av ARN-beslutet undvika eventuella invändningar och
sanktioner från Finansinspektionen?
På ett allmänt plan kan konstateras att de typer av tvister som ska behandlas av
ARN enligt lagstiftningen om rätt till konto och grundläggande betaltjänster kommer
att skilja sig från de tvister som behandlas där idag vilket lär leda till praktiska
utmaningar i nämndens framtida arbete. Det kan också antas att antalet ärenden hos
ARN kommer att öka markant eftersom det inte endast kommer att handla om tvister
där en kund nekats öppna konto utan också där enskilda tjänster nekats pga.
penningtvättsregelverket eller ”särskilda skäl”. Det kommer därvid i ARN bl.a. att
krävas specialkunskaper om utländska legitimationshandlingar.
Bankföreningen delar utredningens bedömning att beloppsgränsen inte bör utgöra
något hinder för att behandla de tvister som aktualiseras vid genomförandet av
betalkontodirektivet.
10 Tillsyn och sanktioner
Bankföreningen tillstyrker förslaget.
11. Konsekvenser av förslagen
Mot bakgrund av att utredningen föreslår att betalkontodirektivet ska genomföras
utan att tillämpningsområdet utvidgas och utan att ytterligare betungande krav ska
läggas på bankerna, t.ex. vad avser kontanthanteringen, kan den korta
konsekvensbedömningen anses vara tillfyllest. Skulle lagstiftaren däremot inte gå på
utredningens linje utan överväga andra lösningar och lagstiftningsalternativ krävs en
helt annan typ av fördjupad konsekvensanalys. Som framgått ovan är de alternativ
utredningen övervägt men förkastat mycket ingripande och kostsamma.
SVENSKA BANKFÖRENINGEN
Hans Lindberg
Anders Dölling