לפתיחת התכנית לרפורמה במדיניות התמיכה בענף החקלאות לחץ כאן
-1- תכנית לרפורמה במדיניות התמיכה בענף החקלאות תחרות צילומים קנ"ט ,שם התמונה :קטיף תפוחים בברעם ,צילום :גיל פיטוסי -ברעם מרץ 2016 -2- פתח דבר ענף החקלאות הוא ענף מיוחד ,הן כתוצאה ממאפיינים ייחודיים של הייצור החקלאי המתבסס על משאבים טבעיים ומייצר מוצרים מתכלים ,והן בעקבות התועלות הציבוריות שמספקת החקלאות ,כגון שמירת קרקעות ושטחים פתוחים ,פריסת ההתיישבות ונוף חקלאי .מטרות המדיניות החקלאית הן פיתוח החקלאות וביסוס ההתיישבות הכפרית ,שמירה על אדמות המדינה ומשאביה ,הבטחה של אספקת מזון טרי ואיכותי ומינוף היתרון היחסי של חקלאות ישראל .הבסיס לקיום ופיתוח החקלאות הוא ייצור חקלאי רווחי המספק פרנסה הולמת לחקלאים. ברוב המדיניות המפותחות בעולם ניהנים החקלאים ממגוון של תמיכות ,הן ישירות והן עקיפות .גובה התמיכה בחקלאים בישראל נמוך יחסית לאיחוד האירופי ולממוצע מדינות ה .OECD-אולם ,בשונה ממדינות המפותחות אחרות רוב התמיכה בישראל היא תמיכה במחירי התוצרת .מדיניות התמיכות לענף החקלאות מתבססת כיום על תמיכות עקיפות ,באמצעות מכסות (ענפי החלב והביצים) ומכסי מגן .תמיכות אלה עלולות לעוות את החלטות הייצור של החקלאים ולהעלות את מחירי התוצרת החקלאית לצרכנים. בהמשך מוצגת הצעה למתווה לרפורמה כוללת במדיניות התמיכות ,תוך מעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות תקציביות. התכנית מבוססת על תמהיל של כלים לקידום החקלאות וחיזוק החקלאים ,בדגש על קידום משקים משפחתיים ,טיפוח היתרונות היחסיים של חקלאות ישראל ,ופיתוח ענף חקלאות יציב ובר קיימא המספק מגוון רחב של מזון טרי ובריא ואת מירב התועלות הציבוריות. מתווה המדיניות המוצע כאן הוכן כבסיס לגיבוש תכנית מפורטת לרפורמה במדיניות התמיכות .פרטי התכנית עשוים להשתנות ,בהתאם לניתוח ההשלכות של תמהילי תמיכה שונים ,התייעצויות נוספות ותהליך שיתוף ציבור .כמו כן ,גם ציון של הקפי תמיכה בענפים שונים הוא ראשוני בלבד לקבלת אומדנים וסדרי גודל. אורי צוק בר סמנכ"ל מחקר ,כלכלה ואסטרגיה -3- תוכן עניינים תקציר מנהלים - 4 - ............. ................................ ................................ ................................ ................................ מתווה לשינוי מדיניות התמיכה בחקלאות - 6 - ........... ................................ ................................ ................................ -6רקע מטרות הרפורמה במדיניות התמיכה בחקלאות - 6 -................................................................................................................ המתווה העקרוני לרפורמה של מדיניות התמיכה בחקלאות- 7 -................................................................................................ תחום :1הצטיינות באיכות התוצרת החקלאית המקומית- 9 - .................................................................................................. תחום :2התייעלות הייצור החקלאי- 11 - ............................................................................................................................. תחום :3תמיכה לטווח ארוך להבטחת חקלאות רווחית - 13 - .................................................................................................. הקטנת ההגנה המכסית- 15 - .......................................................................................................................................... : מנגנונים ואיזונים הנדרשים לליווי תכנית הרפורמה במדיניות התמיכה - 16 - .............................................................................. נספח א :המדיניות המוצעת לענפי החקלאות השונים - 18 - ......................... ................................ ................................ - 18ענף הבקר לחלב - 20ענף הבקר לבשר - 20ענף הפטם - 21ענף ההטלה - 23ענפי המדגה וחקלאות ימית - 24ענף הצאן לחלב - 25ענפי הצומח נספח ב :כלים לתמיכה בחקלאות - 29 - ................... ................................ ................................ ................................ -4- תקציר מנהלים החקלאות בישראל היא חקלאות מתקדמת שמצליחה ,בתנאי סביבה קשים ,לספק את רוב המזון הטרי לאוכלוסייה. החקלאות הישראלית מפתחת ומשתמשת בשיטות ייצור חדשניות ומצטיינת בענפים רבים בפריון שהוא בין הגבוהים בעולם. בנוסף ,מספקת החקלאות המקומית תועלות חיצוניות רבות ,בתוכן נוף חקלאי ,ריאות ירוקות במרכז הארץ ,התיישבות באזורי פריפריה ושמירת קרקעות .חזון משרד החקלאות ופיתוח הכפר הוא לפעול לפיתוח החקלאות ולביסוס ההתיישבות, להבטחת אספקת מזון טרי ואיכותי ולמינוף היתרון היחסי של חקלאות ישראל. לצורך קידום מטרות המדיניות החקלאית משתמשת הממשלה בכלים שונים לתמיכה בחקלאות .כלים אלה כוללים תמיכות בחקלאים באמצעות "תמיכה במחירי שוק" על-ידי מכסות ומכסים ,תמיכות בהשקעות ובביטוח סיכונים ,ותמיכות לפיתוח החקלאות כגון השקעה במחקר ופיתוח ובתשתית להספקת מים לחקלאות .בהשוואה בינלאומית ,התמיכות בחקלאות ישראל אינן גבוהות .סך התמיכות בחקלאים בישראל נמוך מהתמיכות הנהוגות באיחוד האירופי ובממוצע מדינות ה.OECD- אולם ,בניגוד להתפתחות במרבית המדינות ,התמיכות בישראל הן ברובן תמיכות עקיפות -תמיכות במחירי שוק (מכסים, מכסות) ,העלולות לגרום לעיוות החלטות הייצור של החקלאים ולפגיעה ביעילות וברווחת הצרכנים .בעקבות חסרונות אלה, ובעקבות המעבר לתמיכות ישירות בעולם ,עם דגש על תמיכות שלא משפיעות על החלטות החקלאים לגבי תמהיל הגידולים או כמות הייצור ,מוצעת בדו"ח זה תכנית לרפורמה במדיניות התמיכות בחקלאות ישראל. פיתוח החקלאות היא מטרה לאומית ,כדי להבטיח אספקה של רוב המזון הטרי לאוכלוסייה המתפתחת ,שמירה על שטחים פתוחים וחיזוק ההתיישבות הכפרית .לצורך כך יש להבטיח את הזמינות של גורמי הייצור הנדרשים .כדי לספק את הכמות של המזון הנדרש גם בעתיד יש לשמור על קרקע חקלאית בהיקפים הדומים להיום ,להגדיל את כמות המים (בעיקר מי קולחין) העומדים לרשות החקלאות ולפתח תשתית הולכה לאזורים נוספים .יש להפחית חסמים להתייעלות ולהגמיש את הכללים להעברת גורמי ייצור כגון קרקע ,מים ועובדים זרים בין המשקים .בנוסף ,יש חשיבות גדולה להשקעה במחקר ופיתוח ,לצורך שיפור היעילות והאיכות של המוצרים ,פיתוח מוצרים חדשים ,התמודדות עם מזיקים ,מחלות והשפעות שינויי האקלים ,ופיתוח חקלאות בת-קיימא שמצמצמת למינימום השפעות שליליות של הגידול החקלאי. ענף החקלאות עבר תהליך של הגדלת המשקים החקלאיים וצמצום מקביל של מספר החקלאים ,ויתכן שתהליך זה ימשך גם בעתיד .יש לחזק את כושר התחרות של המשק המשפחתי ,על-ידי הדרכה ,תמיכה בהשקעות וקידום שיתופי פעולה בין חקלאים לשיווק משותף ,ולרכישה משותפת של גורמי ייצור או ניצול משותף של כלים חקלאיים .בנוסף ,עלינו לבחון האם העלייה בגודל המשקים יוצרת השפעות שליליות ובמידת הצורך לייצור רגולציה מתאימה. המתווה המוצע לרפורמה מתבסס על בדיקה של התפתחות התמיכות בחקלאות בעולם ,סקירה של כלים לתמיכה המקובלים במדינות אחרות ובחינת ההשלכות של הפחתת מגבלות יבוא על הענפים השונים שהוכנו על ידי החטיבה למחקר ,כלכלה ואסטרטגיה במשרד החקלאות ופיתוח הכפר .על בסיס הניתוח ,ועל בסיס מטרות המשרד לפיתוח החקלאות וביסוס ההתיישבות ,אנו מציעים מתווה לשינוי מדיניות התמיכות .מתווה זה מבוסס על העקרונות הבאים: החלפת תמיכות מע וותות עקיפות בתמיכות ישירות שמקדמות בצורה ממוקדת את מטרות המדיניות החקלאית ומקטינות למינימום את הפגיעה ביעילות הכלכלית. תהליך מדורג וארוך טווח :חיזוק כושר התחרות ,ותהליך הדרגתי להפחתת מגבלות היבוא. -5 שמירה על מכסי יבוא לצורכי מו"מ עם מדינות אחרות במסגרת הסכמי סחר ושמירה על ענפים רגישים ובהתאם לעונתיות הייצור (כפי שמקובל גם במדינות אחרות) . פעולות לחיזוק כושר התחרות כוללות הסרת חסמים להתייעלות (למשל הגמשת הכללים לעיבוד משותף ,צמצום רגולציית המכסות) ,עידוד ההתארגנות של חקלאים ,מימון מוגדל למו"פ ולהדרכה מקצועית וכלכלית ,יישום חוק הסטנדרטים ואכיפת סטנדרטים של איכות גם על תוצרת מיובאת ,ופעולות לזיהוי ולבידול של תוצרת מקומית. יש להבדיל בין ענפי הצומח וענפי החי בתהליך הרפורמה ובכליי התמיכה הנדרשים .בענפי הצומח נדרשת תמיכה לאורך זמן ,לצורך עידוד חקלאות סביבתית וכתיגמול על התועלות החיצוניות שעיקרן מסופקות ע"י החקלאות הצמחית ,עדרי המרעה ומדגה הבריכות .בענפי החי האחרים נדרשות בעיקר רפורמות להתייעלות ושיפור תנאי הגידול ורווחת בעלי החיים. יש לפתח מנגנוני תמיכה לקידום מטרות המדיניות החקלאית ,תוך הבטחת המשאבים ועיגון המנגנון למימון התמיכות לטווח ארוך .מומלץ שהתמהיל של סוגי התמיכות לחקלאות יכלול: הרחבת כלים לטיפול בכשלי שוק ויציבות הכנסה כתמיכה בחקלאים ולעידוד אספקת תועלות חיצוניות ,כגון ביטוח הכנסה ,כלי אשראי ותמיכות אגרו-סביבתיות. לאור הריכוזיות הגוברת בשרשרת הערך בשוק המקומי ובשוקי הייצוא ,יש חשיבות גדולה לעידוד התארגנות של מגדלים בתחומים שונים ,החל מקנייה משותפת של תשומות ,התייעלות בייצור על-ידי שימוש משותף בכלים חקלאיים ,כמו גם אריזה ,עיבוד ושיווק משותפים של התוצרת החקלאית. סיוע בקידום השיווק של תוצרת חקלאית איכותית ,הן על-ידי תמיכה בפרסום גנרי כדי להרחיב את הביקוש לתוצרת ישראלית בשוק המקומי ובשוקי הייצוא ,והן על-ידי סיוע בבידול תוצרת איכותית (כגון תווי איכות ,הגנה וקידום של כינויי המקור). תמיכה מוגברת במו"פ ובהדרכה מקצועית וכלכלית. תמיכה בהשקעות בתשתית ולמטרות מוגדרות כגון שינוי ברגולציה ,התייעלות ,עידוד דור המשך ועוד. תמיכות ישירות לדונם לאחזקת שטחים מעובדים וברכות דגים ,בהתאם לאופי הגידול (כגון מרעה ,גד"ש ,מטע, חממות ,בריכות). תמיכות ישירות "מנותקות" בענפים רגישים .ניתן לבסס תמיכות אלה על הייצור בתקופת הבסיס אך אין להתנות אותם בהמשך הגידול על מנת לאפשר התאמת מבנה הענף .בטווח ארוך ,יש למקד את עיקר התמיכות לקידום מטרות ספציפיות כגון הבטחת המשך קיום חקלאות באזורי הפריפריה ,חיזוק ההתיישבות ושמירה על ראות ירוקות. -6- מתווה לשינוי מדיניות התמיכה בחקלאות רקע 1 סך התמיכות בחקלאים בישראל נמוך יחסית למרבית המדינות המפותחות .מדד ה , PSE-המשווה את התמיכות בחקלאים בין מדינות ,הוא 8אחוז בישראל ,בהשוואה ל 19 -אחוז באיחוד האירופי 8 ,אחוז בארה"ב ו 18-אחוז בממוצע במדינות ה( OECD-ממוצע .)2014 – 2012בניגוד להתפתחות במרבית המדינות המפותחות ,רוב התמיכות בישראל ניתנות עדיין באמצעות תמיכות עקיפות (תמיכה במחירי שוק -מכסים ,מכסות) ,העלולות לגרום לעיוות בהחלטות הייצור של החקלאים בבחירת מגוון הגידולים ,לפגיעה ביעילות ולעלייה במחירים לצרכן. חקלאות ישראל ,בדומה לחקלאות העולם ,מייצרת תועלות רבות :מזון בריא ובטוח ,ביטחון מזון ,שטחים פתוחים ונוף, ביטחון ותעסוקה באזורי ספר ,ערכים חברתיים הקשורים לחינוך ,תרבות ופנאי ועוד .מכלול התרומות נובע בין היתר מפריסת החקלאות בכל שטחי הארץ ,ומייצור יציב וקבוע של תוצרת חקלאית מגוונת המותאמת למאפיינים של אזורי הגידול וליתרונות היחסיים שלהם. בהמשך מוצגת מתווה לרפורמה כוללת במדיניות התמיכות ,תוך מעבר מתמיכות עקיפות לתמיכות תקציביות .המתווה מבוסס על תמהיל של כלים לקידום החקלאות וחיזוק החקלאים ,בדגש על קידום משקים משפחתיים ,טיפוח היתרונות היחסיים של חקלאות ישראל ,ופיתוח ענף חקלאות יציב ובר-קיימא המספק מגוון רחב של מזון טרי ובריא ואת מירב התועלות הציבוריות. מידע נוסף על תמיכות בעולם וכלים לתמיכה ניתן למצוא בעבודה שהוכנה בחטיבה לאסטרטגיה כרקע להכנת התכנית לרפורמה.2 מטרות הרפורמה במדיניות התמיכה בחקלאות המטרות העיקריות של רפורמה במדיניות התמיכות הן: מטרות עיקריות של רפורמה במדיניות התמיכות בחקלאות .1יצירת תנאים להגדלת הייצור והיצוא ,בהתאם לביקוש וליתרונות היחסיים של מדינת ישראל ,באמצעות הקטנת החסמים להרחבת הייצור ולהתייעלות וחיזוק כושר התחרות של החקלאות בישראל. .2הבטחת המשך קיומה של חקלאות רווחית במדינת ישראל ,בהיקף שטחים דומה לזה הקיים היום ובפיזור גיאוגרפי דומה, תוך שמירה על מגוון גידולים. .3עידוד חקלאות משמרת סביבה המספקת את מירב התועלת הציבוריות ומהווה את הבסיס לקיום חקלאות מניבה ובת קיימא לאורך זמן. .4פיתוח כליי תמיכה חלופיים שיאפשרו את השגת המטרות הלאומיות של החקלאות (אספקה יציבה של מזון טרי ובריא, חיזוק ההתיישבות ,חקלאות משמרת סביבה ,שמירת שטחים פתוחים ועוד) ,במקביל להקטנת התמיכות המעוותות (מכסים ומכסות). .5הוזלת המחירים לצרכן של תוצרת חקלאית. יש להבטיח כי יישום הרפורמה והתאמת תמהיל הגידולים לתנאים החדשים ייעשה תוך שמירה על יציבות אספקת המזון הטרי לאוכלוסייה בכמות ובמגוון מספקים לאורך זמן .מעבר מתמיכות מבוססות מחירים לשיטות תמיכה חלופיות מהווה שינוי מהותי ביותר במדיניות החקלאית של מדינת ישראל ,ועשוי לגרום לתמורות מרחיקות לכת במבנה ענף החקלאות. 1 2 PSE – Producer Support Estimate צוק-בר ,הרשקוביץ ,קחל ( .)2014בחיבנת אפשרויות לרפורמה במדיניות התמיכות בענף החקלאות ,החטיבה למחקר ,כלכלה ואסטרטגיה ,משרד החקלאות ופיתוח הכפר. -7- לכן מוצע מעבר הדרגתי שמאפשר את התאמת החקלאות לשינויים ברמת המחירים ובמחירים היחסיים של המוצרים השונים ,תוך הבטחת קיומם של משקים משפחתיים וקיבוציים רווחיים המספקים תוצרת חקלאית איכותית ואת התועלות הציבוריות הגלומות בייצור החקלאי .מדובר על תהליך ארוך טווח המצריך תכנון כולל ,קפדני ויישום הדרגתי לאורך תקופה ממושכת .יש להמנע משינויי "אד הוק" במדיניות היוצרים חוסר ודאות לעוסקים בענף ,מקשים על החקלאים להתאים את עצמם לתנאים החדשים ,מונעים פיתוח ותורמים לנטישת ענף החקלאות. המתווה העקרוני לרפורמה של מדיניות התמיכה בחקלאות מתווה הרפורמה מבוסס על 3עקרונות: החלפת תמיכה במחירים בתמיכות תקציביות. תהליך מדורג וארוך טווח :חיזוק כושר התחרות ,ותהליך הדרגתי להפחתת מגבלות היבוא. שמירה חלקית על מכסי יבוא לצורכי מו"מ במסגרת הסכמי סחר ושמירה על ענפים רגישים. אנו ממליצים לפרוס את תהליך הרפורמה על תקופה של 15שנים ,כאשר יש לאגן את מתווה התמיכה בהתחייבות חוזית ארוך טווח עם הממשלה .כל 5שנים יש לבצע בדיקת עומק של הרפורמה כדי לבדוק את הצלחתה ולבצע במידת הצורך התאמות בתמהיל כלי התמיכה .גם אחרי סיום 15השנים תמשיך התמיכה בחקלאים ,כמובן תוך מעקב ובחינה תקופתית של תמהיל התמיכות. תכנית הפעולה לרפורמה מתחלקת ל 3-תחומים: .1הצטיינות באיכות התוצרת החקלאית המקומית .2התייעלות הייצור החקלאי .3תמיכה לטווח ארוך להבטחת חקלאות רווחית מטרות: אספקת תוצרת איכותית יצירת העדפה לתוצרת ישראלית מטרות: חיזוק כושר התחרות הוזלת מחירים לצרכן מטרות: הבטחת ייצור מקומי קידום חקלאות בת-קיימא כלים: סטנדרטים וציון ארץ מקור מו"פ והדרכה קידום היצוא כלים: קידום רפורמות בענפי החי תמיכה בהשקעות עידוד התארגנויות חקלאים כלים: ביטוח הכנסה תמיכות אגרו-סביבתיות תמיכות "מנותקות" בתהליך הרפורמה ובכליי התמיכה הנדרשים יש להבדיל בין ענפי הצומח וענפי החי: ענפי הצומח :ענפים שמספקים את רוב התועלות החיצוניות של ענף החקלאות .לענפים אלה נדרשת תמיכה לאורך זמן ,לצורך עידוד חקלאות סביבתית וכפיצוי על התועלות החיצוניות שהחקלאות הצמחית מספקת. ענפי החי :פחות תרומות חיצוניות ,למעט ענפי מדגה הבריכות וענף הרפת שמבוסס על שטחי גד"ש ומרעה נרחבים .ענפי חי אחרים כגון ענפי הלול ופיטום עגלים מתבצעים במבנים ומתבססים על מזון מיובא .בענפים אלה נדרשות רפורמות להתייעלות ושיפור תנאי הגידול ורווחת בעלי החיים .לצורך כך עיקר התקציב הנדרש הינו להשקעות בתשתית ובהסבה לדרישות וטרינריות ורווחת בעלי חיים וסיוע ליצרנים שיאלצו לפרוש מענף. הטבלה בהמשך (טבלה מס' )1מציגה בתמציתיות את כלי התמיכה לתחומים השונים .פירוט נוסף לכלים השונים נמצא בהמשך מסמך. -8טבלה מס' :1מתווה לרפורמה במדיניות התמיכה בחקלאות תחום :1הצטיינות באיכות התוצרת החקלאית המקומית נושא .1עידוד איכות והעדפת תוצרת מקומית (לפירוט נוסף) הסבר יישום חוק הסטנדרטים :תנאי לפתיחת היבוא – יישום נוהל איכות בסיסי ונוהל משופר, למניעת יבוא תוצרת באיכות נחותה ותחרות בלתי הוגנת ,וקידום תוצרת איכותית. חובת הצגת ארץ המקור :תנאי לפתיחת היבוא – ניתן לחייב במסגרת חוק הסטנרטים. חקיקת כינויי מקור :מאפשרת בידול של תוצרת איכותית של חקלאים באיזור גיאוגרפי מוגדר .יש לבחון אם ניתן להתאים חקיקה קיימת. מיתוג תוצרת מקומית :ליצירת מודעות ליתרונות של תוצרת חקלאית מקומית טרייה ואיכותית. .2קידום הייצוא פיתוח תכנית אסטרטגית לקידום הייצוא של ידע חקלאי ותוצרת חקלאית טרייה ,בדגש על סיוע בפיתוח שוקי יצוא חדשים וחיזוק השווקים הקיימים. .3חדשנות ומצוינות מקצועית הדרכה מוגברת :הדרכה כלכלית-שיווקית ,בשילוב עם הדרכה מקצועית המיועדת למשקים משפחתיים ,לצורך מיצוי פוטנציאל ההתייעלות והתאמת המשקים לתנאים החדשים. מו"פ מוגדל :מימון מוגדל לצורך התייעלות ופיתוח ענפי ייצור ויצוא חדשים. תחום :2התייעלות הייצור החקלאי נושא .1הסרת חסמים להתייעלות (לפירוט נוסף) הסבר הגמשת הכללים לעיבוד משותף ,בהתאם להמלצות וועדת שרה איל, רפורמה בהקצאת העובדים הזרים, הגמשת הכללים לניוד מכסות המים ,התארגניות אזוריות, יציאה מדורגת ממשטר מכסות הייצור בענפי החלב והביצים ,במסגרת רפורמות בענפי בעלי החיים, בחינת הרגולציה הדרושה למניעת השפעות שליליות של תהליך ההתייעלות (מבחינה סביבתית, רווחת בעלי חיים וריכוזיות יתר) ,מציאת פתרונות ישימים לעמידה בדרישות סביבתיות. .2השקעה בתשתיות השקעה בתשתית להגדלת החקלאות באזורי פריפריה (כגון תשתיות להספקת מים וגז ,דרכים והכשרת שטח). .3תמיכה בהשקעות למטרות מוגדרות הגדלת התמיכה בהשקעות של חקלאים לקידום טכנולוגיות חדשות ופיתוח ענפי ייצור חדשים. .4רפורמות בענפי בעלי חיים .5עידוד התארגנות של חקלאים שינוי מבני בענף ההטלה :שידרוג הענף בהיבט וטרינריה ,רווחת בעלי חיים ואיכות הסביבה, בליווי מענקי השקעה ,תוך מתן פתרונות פנסיונים למגדלים מבוגרים שיאלצו לפרוש .קביעת מסלול הדרגתי ליציאה ממדיניות של מכסות ייצור ,תוך תהליך מדורג של הפחתת מחיר .ניתן לבחון הכוונת הסיוע בתשתיות לגידול באזורי העדיפות. הסדרה סביבתית של גידול דגים בבריכות :תמיכה בהשקעות להסדרה סביבתית והשקעה בהגדלת הביקוש לדגים מייצור מקומי .הפחתה הדרגתית של מכסי היבוא .תמיכות ישירות (ראה בהמשך הטבלה). חקלאות ימית :השלמת ההסדרה הסטטוטוריות של מתחמים לחקלאות ימית והמשך שמירה על מכסי מגן לתקופה של 10שנים או הגעה להיקף של 10,000טון כהגנה על ענף "ינוקא". צאן – כבשים ועזים לחלב :יציאה הדרגתית ממשטר המכסות תוך תמיכה בהסתגלות ופרישה והשקעות פיתוח למגדלים הממשיכים ,תוך הגבלת גודל משק מרבי למניעת ריכוזיות. בקר לחלב :מעבר לתמיכות ישירות ובחינת הצורך ואופי התכנון העתידי ,תוך פיתוח מנגנוני תמיכה שישמרו על יציבות הענף ועל המשק המשפחתי .מומלץ להתחיל בשינוי מדיניות בסוף תקופת ההתייעלות המואצת לפי הסכם לוקר. המשך התמיכה בענף הבקר לבשר באופן של תמיכה ישירה לשטח. פטם :בחינת אפשרויות להוזלת עלויות על-ידי צמצום רגולציה ,תמיכה להשקעות. הרחבת תכנית קיימת לעידוד הקמת התארגנויות חדשות וחיזוק התארגנויות קיימות לצורך עיבוד (מיכון ,עובדים ,טיפול במוצר ועיבודו) ושיווק משותף ,במטרה לאפשר התייעלות וחיזוק כוח המיקוח של המשקים המשפחתיים. -9- תחום :3תמיכה לטווח ארוך להבטחת חקלאות רווחית נושא (לפירוט נוסף) הסבר .1תמיכה בביטוח הכנסה וסוגי ביטוח נוספים תמיכה בתכניות ביטוח הכנסה כלל משקיות ,במטרה להקטין אי וודאות של הייצור החקלאי ולספק רשת ביטחון זמנית במקרה של ירידה בהכנסה מחקלאות. המשך התמיכה בביטוחי פגעי ואסונות טבע שכבר מקובלת היום. .2תמיכות אגרו- סביבתיות קידום חקלאות רווחית תוך שמירה על הסביבה וכושר הייצור לטווח ארוך ,באמצעות תמיכה סביבתית לדונם בהתאם לסוג גידול ,אזור ושיטת ייצור ,או לחקלאי על בסיס תכנית לקידום חקלאות סביבתית במשקו. הגדלת התמיכה לשימוש מושכל בחומרי הדברה ,שימור קרקע ,הסדרת הטיפול בפסולת חקלאית ועוד. .3תמיכות ישירות "מנותקות" תמיכות ישירות "מנותקות": לתקופת המעבר לחקלאים כדי לאפשר התמודדות עם חשיפת ענפים רגישים לייבוא (לדוגמה לענפי התפוח ,האגס ,זיתים ,ועוד). לטווח ארוך לאחזקת שטחים מעובדים וברכות דגים בהתאם לאופי הגידול (כגון מרעה ,גד"ש, מטע ,חממות ,בריכות). לקידום מטרות מוגדרות כגון הבטחת המשך קיום חקלאות באזורי הפריפריה. יש לבסס תמיכות אלה על הייצור בתקופת הבסיס אך לא להתנות אותן בהמשך הגידול. להלן הסבר קצר לפעילויות במסגרת תחומי המתווה העקרוני (לפירוט נוסף ראה נספחים לדו"ח זה): תחום :1הצטיינות באיכות התוצרת החקלאית המקומית הפעולות בהמשך נועדו לקדם את הייצור של תוצרת חקלאית איכותית ומגוונת ולספק מידע לצרכנים הודות לאיכות והמקור של התוצרת המשווקת .המטרה היא ליצור תנאים לתחרות הוגנת עם יבוא מתחרה ,לחזק את היתרונות של התוצרת המקומית וכך לאפשר יצירת העדפה למוצרים הישראליים .יישום חוק הסטנדרטים וחובת הצגת ארץ המקור מהווים תנאי לפתיחת היבוא. .1עידוד איכות והעדפת תוצרת מקומית: חוק הסטנדרטים -יישום סטנדרט האיכות הבסיסי של חוק הסטנדרטים ,והפעלת השלב השני– נוהל משופר תוך סיוע להתארגנות הנדרשת .אכיפה של סטנדרטי איכות גם לגבי יבוא .תנאי לפתיחת היבוא כדי למנוע יבוא של תוצרת ירודה במחירים זולים שיכול להוות תחרות בלתי הוגנת לתוצרת המקומית .בנוסף ,יישום הנוהל המשופר יאפשר תגמול של חקלאים עבור איכות משופרת ויספק מידע על רמת האיכות לצרכנים. הצגת ארץ מקור -נדרשת חקיקה שמחייבת את הצגת ארץ המקור על מוצרים טריים ,וזאת כדי לספק מידע לצרכנים ולאפשר בחירת מוצרים תוך התחשבות בארץ המקור ופיתוח העדפה לתוצרת מקומית .במדינות אחרות קיימת חקיקה שמחייבת את הצגת ארץ המקור על תוצרת חקלאית טרייה ,למשל באיחוד האירופי ובארה"ב .3שלב ראשון מיושם כבר בביצים ,לגבי פירות וירקות מומלץ לחייב את הצגת ארץ המקור במסגרת חוק הסטנדרטים. 3חקיקת ה )COOL( Country Of Origin Labeling-בארה"ב .באיחוד האירופי יש לציין את ארץ המקור על פירות וירקות ,דבש, דגים טריים ,עוף ובשר טרי ,שמן זית ,יין וביצים ,ראה עמוד מס' 1ב- EU (2015), Study on the mandatory indication of country of origin or place of provenance of unprocessed foods, single ingredient products and ingredients that represent more than 50% of a food. - 10 - חוק כינויי מקור -בדומה לחקיקה הקיימת באיחוד האירופי :החוק באירופה מהווה כלי לחקלאים ליצירת בידול למוצרים שלהם על בסיס גיאוגרפי .כאשר קיים ייחוד במוצר מסוים שקשור לאזור גיאוגרפי ,החקלאים מהאזור יכולים להגדיר את האיכות של המוצר ולהגיש בקשה להכרה בכינוי המקור .החוק מספק הגנה משפטית על כינוי המקור .כל החקלאים באזור יכולים לשווק את התוצרת שלהם תחת כינוי המקור ,בתנאי שהם עומדים בסטנדרטים המוגדרים של האיכות .נדרש שינוי של חוק כינוי מקור המקומי ופעילות ליישומו. מיתוג תוצרת מקומית – מיתוג ופרסום ,על בסיס היתרונות והתועלת של תוצרת חקלאית מקומית טרייה ואיכותית ,במטרה לבסס העדפה לתוצרת חקלאית ישראלית.4 .2קידום הייצוא: פיתוח תכנית אסטרטגית לקידום הייצוא של תוצרת חקלאית טרייה וידע חקלאי ,בדגש על סיוע בפיתוח שוקי יצוא חדשים וחיזוק השווקים הקיימים .התכנית לקידום היצוא של תוצרת טרייה תתבסס על העבודה האסטרטגית של פרופ' אמיר הימן שהוכנה עבור המשרד בשיתוף פעולה עם מכון היצוא .כלים מומלצים הם: סיוע באיתור אפיקי יצוא חדשים ,התרת חסמים בפתיחתם של יעדי יצוא חדשים וקיימים (הגנת הצומח, הסכמי סחר), מומלץ על קידום ייצוא של תוצרת איכותית על ידי "תו איכות" וולונטרי ,על בסיס סטנדרטי איכות גבוהים לאיכות החיצונית והפנימית של התוצרת .התו יבטיח לקונים בחו"ל איכות גבוהה ויאפשר פרסום משותף וקבלת פרמיה עבור תוצרת איכותית. הגדלת התמיכה בפרסום וקידום מכירות – כלי עזר הכרחי ליצואנים בשווקים הקיימים ובחדשים .מומלץ למקד את התמיכה בפרסום גנרי לתוצרת ישראל המשווקת תחת "תו האיכות". .3חדשנות ומצוינות מקצועית: החקלאות הישראלית מתקדמת מאוד ומצטיינת מבחינה מקצועית ברמה עולמית .המקצועיות והחדשנות הן יתרונות יחסיים של ענף החקלאות הישראלי שמתבססים על מו"פ מתקדם ,הדרכה ממשלתית וחקלאים מצוינים. מומלצת הגדלת ההשקעה במו"פ כדי לנצל את מלוא הפונטציאל הטמון במערכת המחקר המתקדמת בישראל, במיקוד על תחומים שיכולים ליצור יתרון יחסי לחקלאות הישראלית (כגון מוצרים חדשניים ,שיפור האיכות של מוצרים קיימים ,טכנולוגיות חדשות) .כמובן שמו"פ והדרכה מקדמים לא רק את תחום ההצטיינות באיכות התוצרת המקומית אלה גם תורמים להתייעלות הייצור החקלאי (תחום .)2 תגבור ההדרכה חשוב ליישום תוצאות המו"פ בשטח .בנוסף ,קיימים בין החקלאים הבדלים ניכרים בייעילות, במיוחד במגזר המשפחתי .5לכן מומלץ על תכנית של הדרכה מוגברת למשק המשפחתי עם דגש על שילוב בין הדרכה מקצועית והדרכה כלכלית-ניהולית. הדרכה מוגברת -הדרכה כלכלית-שיווקית ,בשילוב עם הדרכה מקצועית המיועדת למשקים משפחתיים ,לצורך מיצוי פוטנציאל ההתייעלות והתאמת המשקים לתנאים החדשים. מו"פ מוגדל -מימון מוגדל לצורך התייעלות ופיתוח ענפי ייצור ויצוא חדשים. 4פרופ' אמיר היימן בחן עבור החטיבה למחקר ,כלכלה ואסטרטגיה את התועלת של סימון מדינת המקור בפירות וירקות .במחקר נמצא כי הצרכנים מעריכים את איכות התוצרת הישראלית ונוטים להעדיף תוצרת מקומית על זו המיובאת .התחליפיות עם תוצרת מיובאת גבוהה כאשר מדובר על התוצרת ממדינות מערביות .כאשר מקור היבוא הוא מדינה הנמצאת בעימות או במשבר יחסים עם ישראל (רשות הפלסטינית ,עזה ,ירדן ותורכיה) קיימת העדפה חזקה לתוצרת המקומית .קידום "מותג מקומי" יכול לחזק את ההעדפה לתוצרת הישראלית (הימן ,א' ,.כדאיות בניית "מותג מקומי" בירקות ופירות טריים ,ספטמבר .)2014 5ראה ניתוח סקר רפתות שמצביע על פוטנציאל ניכר להתייעלות ברפתות המשפחתיות (ופא דיאבאת-שחברי ,יעל קחל ,מה משפיע על רווחיות הרפתות? ניתוח נתוני רפתות קיבוציות 2010ונתוני סקר רפתות ,2011ספטמבר ( 2013טיוטא)). - 11 - תחום :2התייעלות הייצור החקלאי חקלאות ישראל נחשבת לאחד מענפי החקלאות המתקדמים בעולם .דוגמאות לכך הם פיתוח טכנולויות חסכוניות להשקיה ,ניצול מירב מי הקולחין בחקלאות ותפוקת החלב הגבוהה בעולם .אולם ,מכסות ייצור ומגבלות על העברת גורמי ייצור כגון קרקע ,מים ועובדים זרים צפויות לפגוע ביעילות הייצור .לכן הכרחי לקדם תהליך של הסרת חסמים להתייעלות לפני פתיחת היבוא כדי לאפשר מיצוי פוטנציאל ההתיעלות ותחרות הוגנת מול תוצרת מיובאת .יש לבחון את הרגולציה הנדרשת כדי למנוע תופעות לא רצויות כגון יצירת חוות ענק וריכוזיות יתר והשפעות סביבתיות שליליות. במקביל ,יש לקדם את המשקים המשפחתיים ,לעזור להם להתייעל ולמצוא את תמהיל הייצור המתאים להם באמצעות הדרכה מוגברת (ראה נקודה קודמת) ,ולהתגבר על חסרונות לגודל בייצור ושיווק באמצעות התארגנות. בנוסף ,מימון ממשלתי של השקעות בתשתיות ,כגון הולכת מים וגז ,נדרש לצורך שיפור הזמינות והוזלת גורמי ייצור אלה .הכלים להתייעלות המפורטים בהמשך יוזילו את עלויות הייצור החקלאי וכתוצאה מכך גם את המחירים לצרכן. .1הסרת חסמים להתייעלות: הגמשת הכללים לעיבוד משותף ,בהתאם להמלצות וועדת שרה איל, רפורמה בהקצאת העובדים הזרים ,במטרה לייתר הקצאה פרטנית ,בהמשך להמלצות דו"ח הוועדה לבחינת מודלים חלופיים להקצאת עובדים זרים (.6)2015 הגשמת הכללים לניוד מכסות המים ,יצירת התארגנויות מים אזוריות" ,אמבטיה אזורית". יציאה הדרגרתית ממכסות הייצור בענף הביצים ובחינת הצורך ואופי התכנון העתידי בענף החלב ,במסגרת רפורמות בענפי בעלי החיים (ראה נושא 4בהמשך). בחינת הרגולציה הדרושה למניעת השפעות שליליות של תהליך ההתייעלות (מבחינת סביבתית ,רווחת בעלי חיים וריכוזיות יתר) ,מציאת פתרונות ישימים לעמידה בדרישות סביבתיות. .2השקעה בתשתיות: מימון ממשלתי להשקעה בתשתיות לחקלאות (כגון תשתיות להולכת מים וגז ,דרכים והכשרת שטח) ,כדי לשפר את הזמינות של גורמי ייצור לחקלאות ,להוזיל את עלותם ולהרחבת החקלאות באזורי פריפריה. .3תמיכה בהשקעות למטרות מוגדרות: הגדלת התמיכה בהשקעות של חקלאים לקידום טכנולוגיות חדשות ופיתוח ענפי ייצור חדשים ,שיטות גידול מתקדמות לחיסכון בגורמי ייצור על ידי חקלאות מדייקת ושיפורים נוספים .תמיכה זו תקטין את הסיכון של החקלאי ותקדם חדשנות .בנוסף ,כלי זה גם ישמש לקידום רפורמות עתידיות בענפי ייצור מוגדרים. .4רפורמות בענפי בעלי חיים: שינוי מבני בענף ההטלה (לפירוט נוסף) -שידרוג הענף בהיבט וטרינריה ,רווחת בעלי חיים ואיכות הסביבה, בליווי מענקי השקעה ,תוך מתן פתרונות פנסיונים למגדלים מבוגרים שיאלצו לפרוש .במקביל קביעת מסלול הדרגתי ליציאה ממדיניות של מכסות ייצור. במהלך תקופת המעבר לענף תחרותי יהיה מתווה מוסדר של ירידת מחיר שישאיר פרמיה שתשמש את החקלאים שיחליטו להישאר בענף עבור חלק מהחזר ההשקעה בשדרוג הלול .קביעת מתווה מחיר ברור תיצור תג מחיר למכסה ותאפשר מכירה מסודרת של מכסות שאיננה מתקיימת כיום בשל חוסר וודאות לגבי המשך מדיניות התכנון. 6יו"ר הוועדה :אורי צוק-בר ,סמנכ"ל למחקר ,כלכלה ואסטרטגיה ,משרד הקלאות ופיתוח הכפר. - 12 - במסגרת השינוי המבני יוצעו פתרונות פנסיונים לפורשים בגילאים מתקדמים .האפשרות למכור מכסה תאפשר לפורשים לקבל חלק מהפיצוי באמצעות מכירת המכסה והמרתה בפנסיה (בסבסוד של המדינה) .בנוסף חקלאים יקבלו תמיכה בהשקעות על מנת להקל על המגדלים הקטנים שמעונינים להשקיע .מומלץ להגביל את גודל הלול המירבי על מנת שלא יווצר ייצור ריכוזי מדי. הסדרה סביבתית של גידול דגים בבריכות (לפירוט נוסף) -תמיכה בהשקעות להסדרה סביבתית והשקעה בהגדלת הביקוש לדגים מייצור מקומי (מיתוג התוצרת המקומית וקידום מוצרים איכותיים ונוחים לשימוש כגון פילה טרי) ,במקביל להורדה הדרגתית של מכסי היבוא .ההשקעות במסגרת ההסדרה הסביבתית יאפשרו תהליך של התייעלות הייצור ,הורדה הדרגתית של מכסי היבוא והוזלת המחירים לצרכן .ההשקעות הנדרשות להסדרה סביבתית :כ 120-מיליון 50% ,₪במימון ממשלתי. כתנאי לחשיפה ליבוא נדרש מתן תמיכה ישירה (כדוגמא סכום קבוע לפי שטח בריכות) ,על מנת להבטיח את המשך קיום הענף .תמיכה זו תאפשר המשך אספקה דגים טריים מייצור מקומי ,ואספקת תועלות נוספות (תעסוקה ,ערכי נוף וסביבה) .שיעור התמיכה צריך לגלם את הירידה הצפויה בתמורות עקב החשיפה ,בשילוב ההתיעלות בענף. חקלאות ימית (לפירוט נוסף) -השלמת ההסדרה הסטטוטוריות של מתחמים לחקלאות ימית והמשך שמירה על מכסי מגן לתקופה של 10שנים כהגנה על ענף "ינוקא" .תמיכה מוגדלת בביטוח לענף במשך תקופה של 10שנים כדי להקטין את הסיכון הכרוך ביישום טכנולוגיות גידול חדשות ולאפשר את שיפורן. צאן – כבשים ועזים לחלב (לפירוט נוסף) -ביטול הדרגתי של התכנון תוך תמיכה בהסתגלות ופרישה והשקעות פיתוח למגדלים הממשיכים ,תוך הגבלת גודל משק מרבי למניעת ריכוזיות (על בסיס המלצות "הוועדה למכסות חלב בענפי הצאן -עזים וכבשים" מאפריל .)2011 בקר לחלב (לפירוט נוסף) -מעבר לתמיכות ישירות ובחינת הצורך ואופי התכנון העתידי ,תוך פיתוח מנגנוני תמיכה שישמרו על יציבות הענף ועל המשק המשפחתי ובהתייחס להשפעות של החלטות הממשלה האחרונות שהושתו על הענף מאז .2011מומלץ להתחיל בשינוי מדיניות רק לאחר תום התקופה שנקבעה בחוק החלב. מומלץ שמנגנוני התמיכה יכללו כלים לניהול סיכונים ,בדומה לMargin Protection Program for Dairy - )MPP( Producersבארה"ב. בקר לבשר (לפירוט נוסף) – המשך התמיכה במרעה גם אחרי סיום ההסכם. ענף הפטם (לפירוט נוסף) – בחינת אפשרויות להוזלת עלויות על-ידי צמצום רגולציה ופיקוח ,מתן תמיכה להשקעות להתייעלות. .5עידוד התארגנויות של חקלאים: יש לעודד התארגנויות של חקלאים לצורך שיווק ועיבוד (מיכון ,עובדים ,טיפול במוצר ועיבודו) משותף ולקנייה משותפת של תשומות ,במטרה לחזק את כוח המיקוח של החקלאים בשיווק תוצרתם ,לאפשר התייעלות בייצור ושיווק ויצירת ערך מוסף בתוך המגזר החקלאי לטובת החקלאים .משרד החקלאות ופיתוח הכפר כבר החל בעידוד של התארגנויות חקלאים בשנת 2014ו 2015-באמצעות חבילת סיוע בשלבי ההתארגנות ופעילות ההתארגנות. מומלץ להרחיב את התמיכה בתוכנית. בהמשך לעידוד הקמת התארגנויות של חקלאים ,ולאור הריכוזיות הגוברת בשרשרת הערך בשוק המקומי ובשוקי הייצוא ,מומלץ על תכנית למימון חלקי של "תכניות פעולה" של התארגנויות חקלאים ,על פי קריטריונים ברורים (בדומה למדיניות התמיכה של האיחוד האירופי לענפי הפירות והירקות המבוססת על מימון תכניות פעולה של התארגנות מגדלים בהיקף של 50%ואף יותר במקרים מסוימים)" .תכנית פעולה" היא תכנית רב-שנתית של התארגנות מגדלים הכוללת מגוון פעילויות לקידום פעילות ההתארגנות ,כגון השקעה בחממות ובתי אריזה ,קידום שיטות ייצור ידידותיות לסביבה ופרסום של מותג ההתארגנות. - 13 - תחום :3תמיכה לטווח ארוך להבטחת חקלאות רווחית יש לקדם את החקלאות הישראלית לטווח ארוך על ידי מעבר לכלי תמיכה ממוקדי מטרות ייעודיות ,על בסיס מטרות המדיניות החקלאית של המשרד .לצורך חיזוק ופיתוח החקלאות נדרש תמהיל של כלים הכולל כלים שכבר נהוגים היום כגון מחקר ופיתוח ,עידוד השקעות לצורך ביצוע רפורמות או לעידוד טכנולוגיות חדשות .בנוסף ,מומלץ על כלים נוספים ,עם דגש על כלים שמטפלים בכשלי שוק או מעודדים את החקלאים לספק תועלות חיצוניות (כגון ביטוח הכנסה, תמיכה בהתארגנויות מגדלים לשיווק משותף ,תמיכות אגרו-סביבתיות). תמהיל התמיכות המוצע מיועד במיוחד לענפי הצומח (לפירוט נוסף). סוגי התמיכות המומלצות (בנוסף לתמיכות במו"פ ,הדרכה והשקעות ,קידום השיווק של תוצרת חקלאית איכותית, ותמיכה בהתארגנויות מגדלים שנכללים בתחומים 1ו 2-והוצגו למעלה): .1תמיכה בביטוח הכנסה וסוגי ביטוח נוספים: מטרת הסיבסוד של פרמיות ביטוח היא הקטנת הסיכונים להם נחשפים החקלאים .ענף החקלאות מתמודד עם סיכונים גדולים במיוחד הנובעים מההשפעות הסביבתיות על הייצור ,מאופי המוצר חקלאי (מתכלה) ומהביקוש הקשיח לתוצרת חקלאית .בענף החקלאות לא קיימים מספיק כלים לניהול סיכונים ללא התערבות .הסיבה לכך היא הקורלציה הקיימת בין מקרי הנזק (מגדלים רבים נפגעים בדרך כלל מנזקי טבע) היוצרת חוסר כדאיות לביטוח מסחרי ללא סבסוד ממשלתי. כלי מרכזי להפחתת הסיכונים מהעיסוק בחקלאות הוא ביטוח הכנסה /רווחים לחווה כולה (בדומה לתכנית ה- Agrostabilityבקנדה) .7עד לאחרונה התבססה התמיכה בביטוח החקלאי בעולם בעיקר על תכניות המעניקות פיצוי במקרה של אובדן יבולים .לעומת זאת ,ביטוח הכנסה מבטיח לחקלאי הכנסה מינימאלית גם בירידה ביבול וגם ב ירידה במחירים ,ולכן כלי זה מספק הגנה רחבה יותר לחקלאי .ביטוח הכנסה הוא כלי חדש יחסית ונמצא בשימוש בעיקר בארה"ב ובקנדה .בארה"ב ,התמיכה במגוון כלים לניהול סיכונים מהווה היום את התמיכה המרכזית בחקלאות .כלים אלה כוללים ,בנוסף לביטוחי היבולים הרגילים :ביטוחי הכנסה ותכניות לתשלום פיצוי לחקלאים כאשר המחיר /ההפרש בין המחיר לעלות תשומה מרכזית (כגון מזון בענף החלב) יורד מתחת מחיר סף מסוים. יתרונות של סוג תמיכה זו :הקטנת סיכונים ,תמיכה זמנית בתקופות משבר ,טיפול בכשל שוק ,תמיכה ירוקה לפי כללי ארגון הסחר העולמי כאשר מדובר על ביטוח של החווה החקלאית כולה ,על בסיס הכנסות /רווחי החווה. חסרונות :נדרשת זמינות של דיווחים אמינים ברמת החווה על הכנסות או רווחים מחקלאות. .2תמיכות אגרו-סביבתיות: הפעילות החקלאית מושפעת מהסביבה אך גם משפיעה עליה .קידום חקלאות "משמרת סביבה" הכרחי בכדי לשמר את הבסיס לייצור החקלאי לטווח ארוך ,למזעור ההשפעות השליליות על הסביבה ולהפקת מירב התרומות הציבוריות מהחקלאות .המודעות לנושא גדלה מאוד בישראל ובעולם ,לאור גידול אוכלוסיית העולם ,משבר המזון הצפוי ,מצב הטבע המדרדר ולחצי פיתוח על מערכות טבעיות .מדינות רבות בעולם -וביניהן האיחוד האירופי וארה"ב -רואות בפיתוח חקלאות משמרת סביבה את אחת המטרות המרכזיות של המדיניות החקלאית שלהן ומשקיעות משאבים גדולים לקידום מטרה זו. בנוסף לפעילות שהמשרד כבר מקדם (כגון שימוש מושכל בחומרי הדברה ,שימור קרקע ,הסדרת הטיפול בפסולת חקלאית) ושמומלץ לחזק ,מוצע מתן תמיכה ישירה לחקלאים ,על בסיס התועלת הסביבתית של הפעילות החקלאית שלהם ,על פי אחד מ 2-חלופות (יתכן גם שילוב ביניהם): 7במחלקה לכלכלה חקלאית ומינהל ,הפקולטה לחקלאות ,מזון וסביבה ,באוניברסיטה העברית בירושלים נערך מחקר שבוחן את סוגיית ביטוח ההכנסה לחקלאות ישראל. - 14 - (א) תמיכה לדונם ,על בסיס קריטריונים כגון סוג הגידול ,אזור הגידול ושיטת העיבוד. (ב) תמיכה לחקלאי ,על פי תכנית מוסכמת לקידום חקלאות סביבתית במשקו .ליווי של מדריכי שה"מ להגשה ויישום התכנית. יתרונות של סוג תמיכה זה :מקדמת חקלאות ששומרת על משאבי הטבע לטווח ארוך, ,גם לייצור חקלאי בר קיימא וגם לתועלת הציבור כולו. חסרונות :יתכן פגיעה ביבולים בטווח הקצר. .3תמיכות ישירות "מנותקות": מוצע מתן תמיכות ישירות "מנותקות" ככלי תמיכה נוסף: (א) לתקופת מעבר לחקלאים כדי לאפשר התמודדות עם חשיפת ענפים רגישים לייבוא והתאמה לתנאים החדשים .ענפים רלוונטיים לבחינה הם ענפי התפוח ,האגס ,זיתים ,שום ,עגבניות, מלפפונים ועוד .במקרה זה ,יש לבסס את תשלומי התמיכה על היקפי גידול היסטוריים בתקופת בסיס ולהגביל אותן מראש למספר שנים. (ב) לטווח ארוך באחזקת שטחים מעובדים וברכות דגים בהתאם לאופי הגידול (כגון מרעה ,גד"ש, מטע ,חממות ,בריכות). (ג) לקידום מטרות מוגדרות כגון הבטחת המשך קיום חקלאות באזורי הפריפריה. חשוב לבסס תמיכות אלה על הייצור בתקופת הבסיס ,או על קריטריונים ברורים שאינם קשורים לייצור בפועל ,אך לא להתנות אותן בהמשך הייצור על מנת לאפשר התאמה של מבנה הענף ועמידה בתנאים של ארגון הסחר העולמי לתמיכות ישירות. יתרונות של סוג תמיכה זה :מאפשרות התאמת תמהיל הגידולים לפי שיקולי שוק ,תוך הבטחת הכנסה בסיסית שמהווה רשת ביטחון לחקלאי. חסרונות :קושי בביסוס הקריטריונים למתן תמיכה זו ,תשלומי התמיכה יכולים להפוך ל"-הבטחת הכנסה" לחקלאים שכבר לא עוסקים בייצור חקלאי משמעותי. בטבלה מס' 2השוואה של כלי התמיכה המומלצים ,מבחינת תרומתם לקידום מטרות משרד החקלאות ופיתוח הכפר. כל הכלים מקדמים גם את החקלאים ,וגם מטרות נוספות לטובת הציבור כולו. - 15טבלה מס' :2תמהיל כלים מומלצים עיקריים לתמיכה בחקלאים ובחקלאות ותרומתם לקידום המדיניות החקלאית מטרות משרד החקלאות ופיתוח הכפר קידום החקלאות והחקלאים כלים לתמיכה בחקלאים ובחקלאות .1תמיכה בביטוח הכנסה וסוגי ביטוח נוספים .2תמיכות אגרו- סביבתיות .3תמיכה לקידום תוצרת איכותית .4תמיכה בהשקעות למטרות מוגדרות .5תמיכות ישירות "מנותקות" .6תמיכה בהתארגנות חקלאים .7מחקר ופיתוח (מו"פ) והדרכה א. הבטחת תנאי ייצור נאותים ב. הפיכת ישראל למרכז ידע ג. קידום הייצוא ד. פיתוח כלכלי חברתי במגזר הכפרי ה. הורדת יוקר המחיה ו. אספקה סדירה ז. רווחת בעלי חיים אחריות חברתית ח. הבטחת איכות מזון מתאים מאוד לקידום המטרה ,תמיכה המקדמת מטרה מסוימת. התמיכה מאפשרת קידום ממוקד של המטרה ,יתכן ויש להתאים את מאפייני תכנית התמיכה לצורך כך. התמיכה מקדמת את המטרה. הקטנת ההגנה המכסית: יישום תמהיל התמיכות הישירות לחיזוק ופיתוח החקלאות והרפורמות בענפי בעלי החיים יאפשרו הקטנה הדרגתית של ההגנה המכסית. הפחתת המכסים צריכה להתבסס על העיקרון של חשיפה הדרגתית של ענף החקלאות לתחרות הוגנת .התהליך דורש הדדיות (פיתוח אפשרויות יצוא למוצרים חקלאיים על-ידי הורדת מכסים במדינות אחרות והסכמים פיטוסניטרים עם מדינות אחרות) .לכן יש לשמור על מכסי יבוא ברמה מסוימת ,לצורך מו"מ במסגרת הסכמי סחר ,ולפי שיקולים של הגנה על ענפי ייצור רגישים במיוחד. בנוסף ,למוצרים המאופיינים על ידי תנודות מחירים גדולות נדרשת בתקופות מסוימות הגנה מפני יבוא במחירים נמוכים מאוד שמסכנים את קיום הייצור החקלאי בישראל ,וזאת כדי לשמור על יציבות האספקה מייצור מקומי לאורך זמן ולמנוע קריסה של ענפים שנובעת מתנאיי שוק זמניים .בענפים רגישים מומלץ להטיל מכס נוסף על יבוא במחירים נמוכים מאוד (בדומה לשיטת "מחירי הכניסה" – " "Entry price systemלמגוון פירות וירקות באיחוד האירופי). חלופה אחרת :מכסים משתנים לפי עונות בהתאם לעונתיות הייצור המקומי. - 16 - מנגנונים ואיזונים הנדרשים לליווי תכנית הרפורמה במדיניות התמיכה הרפורמה המוצעת היא רפורמה מרחיקת לכת שצפויה להשפיע באופן מהותי על ענף החקלאות ולגרום לשינוים במבנה הייצור ותמהיל הגידולים .לכן נדרש תהליך מדורג וארוך טווח שמאפשר הסתגלות והתאמת הענף. הפחתת מכסים רק לאחר שהתייצב מנגנון תמיכה אפקטיבי ולאחר ביצוע פעולות לחיזוק כושר התחרות והגדרת סטנדרטים ברורים לאיכות ,לתוצרת מקומית וליבוא. בקרה צמודה של המהלך :יש לוודא שההתאמות אינן קיצוניות וגורמות להברת שטחים ,איבוד ענפי חקלאות חשובים ,או לצמצום משמעותי במגוון הגידולים. בחינה לאורך כל התהליך של השפעתו על ריכוזיות ,גדלי יחידה מירביים ,יעילות בייצור והמחירים לצרכן. חיזוק אזורי הפריפריה והמשקים המשפחתיים הקטנים בהשקעות ייחודיות במו"פ ,הדרכה מוגברת ,עידוד התארגנויות ועוד. מיקוד בהוזלה ובייעול השימוש בתשומות בהן קיים חיסרון יחסי ,באמצעות תמיכה בהשקעות ,מו"פ והדרכה. פיתוח תשתיתי לתשומות כמו מי קולחין ,התפלה ועוד ,שיסייעו להתמודדות בתחרות עם מדינות עתירות מים. יש לעגן את התמיכות בהסכמים עם החקלאים ובחקיקה מתאימה. גם אחרי סיום תכנית הפעולה ל 15-שנים הקרובות יש להמשיך ולתמוך בחקלאות בהיקפים דומים. יש לקבוע מנגנון למעקב אחרי הרפורמה ,וביצוע התאמות נדרשות ,הכולל מעקב שוטף ובחינה תקופתית מעמיקה של תמהיל התמיכות כל 7שנים. - 17 - נספחים - 18 - נספח א :המדיניות המוצעת לענפי החקלאות השונים רפורמה במדיניות החקלאית המתבססת על הקטנת התמיכות העקיפות ,והחלפתם על-ידי תמיכות תקציביות ,צפויה להשפיע על ענפי החקלאות באופן שונה ,בהתאם למאפייני הענף בישראל ומאפייני השוק הבינלאומי .לכן נדרשת התייחסות פרטנית לענפים השונים כדי לבחון מהו תמהיל המדיניות הנדרש לקידום יעדי המדיניות החקלאית באופן היעיל ביותר ולסייע לכל ענף וענף בהתמודדות עם שינוי המדיניות .בהמשך מתווה מדיניות לענפי החקלאות העיקריים, על בסיס העקרונות והכלים שהוצגו קודם ועל בסיס ניתוח ההשלכות של הקטנת ההגנה המכסית לענפי החי והצומח. התמיכה במחירים בענפי החי גבוהה יחסית ,ולכן להקטנה של ההגנה המכסית ולשינוי בשיטת מכסות הייצור ,צפויות השלכות מרחיקות לכת ,השונות מענף לענף .בטווח הקצר ,רגישות ענפי החי לפתיחת היבוא גבוהה ברוב הענפים (למעט ענף הפטם בו רוב הצריכה היא של פטם טרי) ,אולם קיימים הבדלים ניכרים בין הענפים ביכולת שלהם להתייעלות לצורך התמודדות עם יבוא מתחרה. בענפי החי המתוכננים (חלב ,ביצים) הייצור אינו מתבצע באופן האופטימלי ,מכיוון שאין תמיד ביכולתם של המגדלים היעילים יותר להגדיל את הייצור על חשבון המגדלים הפחות יעילים ולפיכך עלויות הייצור אינן נמצאות במינימום .לכן יש להתאים את הרגולציה הפנימית ב 2-הענפים המתוכננים לפני הפחתת מכסי יבוא ולסייע הן למעוניינים להמשיך בייצור והן למעוניינים לפרוש ממנו. בענף הביצים קיים פוטנציאל ניכר להתייעלות באמצעות מעבר ללולים גדולים אך מעבר זה יביא לאובדן הכנסה ויפגע במגדלים הקטנים .גם בענף החלב עדיין קיים פוטנציאל להתייעלות אם כי מוגבל ,לאור היותו אחרי רפורמה מבנית שכללה הגדלת יחידות הייצור ושידרוג התשתית .המשך השינוי המבני מתבצע כיום על-ידי פרישת היצרנים במסגרת מתווה "לוקר" .הורדת מכסים צפויה לפגוע באופן קשה בענפי החלב והמדגה .הפחתת מכסים למוצרי ענפי החי צפויה להביא לריכוזיות גבוהה יותר בייצור ,תוך צמצום מספר היצרנים הקטנים ואובדן מקורות הכנסה עבורם. ענף הבקר לחלב בענף החלב כבר בוצעה חסיפה חלקית ליבוא מתחרה :בעקבות המחאה החברתית הוחלט בשנת 2012על הגדלת מכסות מכס פטורות ליבוא מוצרי חלב .באפריל 2014אושר הסכם הפחתת מכס ותמיכה כספית כפשרה בין משרד האוצר למשרד החקלאות ופיתוח הכפר .המשרדים החליטו על הגדלת המכסות הפטורות כדי לעודד את התחרות במקטע המחלבות ואת המשך ההתייעלות של מקטע ייצור החלב .העדכון עוסק בשינוי מתווה המכסים ובתמיכה כספית לענף הבקר לחלב .נקבע כי יועבר תקציב של 60מיליון ש"ח על פני 4שנים לתמיכה בענף הבקר לחלב ,כמו כן הוחלט על מתווה מדורג של הפחתת מכסים ליבוא מוצרי חלב שונים. כדי להתמודד עם ירידה נוספת בהגנה המכסית נדרשת בשלב הראשון שינוי ברגולציה הפנימית במשק החלב ,וזאת לפני הורדה משמעותית במכסי היבוא או הגדלת המכסות ליבוא ללא מכס /עם מכס מופחת .תקופה זו תאפשר לענף החלב להתייעל כך שיוכל להתמודד בצורה טובה יותר עם התחרות מיבוא .השינוי ברגולציה נדרש כדי להקטין את החסמים להתייעלות למינימום ויכול לכלול הרחבת אפשרויות המעבר של מכסות בין משקים ,העלאה הדרגתית של מכסות לייצור חלב ,ובהמשך ביטול המכסות .מהלך זה יגרום ליציאה של יצרנים פחות יעילים ,וסביר להניח שמרבית היצרנים שיפלטו יהיו היצרנים מן המשקים המשפחתיים הנמצאים במושבים .צפוי שרפתנים נוספים יפרשו מהענף ,לכן קיימת חשיבות גדולה בפיתוח תכנית להסבה מקצועית ,מנגנוני פיצוי פרישה (חלק גדול כבר בוצע) ואולי אף קידום תכניות להקמת עסקים על שטח הרפת .יחד עם זאת ,קיים פוטנציאל ניכר להתייעלות גם במשקים הקטנים ,לכן מומלץ במקביל לקדם תכנית לליווי מקצועי וכלכלי של רפתות משפחתיות ומתן תמיכה בהשקעות ,במטרה לנצל את הפוטנציאל להתייעלות במשקים המשפחתיים. עם יציאת היצרנים היעילים פחות ,צפוי מחיר המטרה הנקבע היום כפונקציה של ממוצע עלות הייצור לרדת .בשלב השני ניתן להתחיל במתווה מדורג של חשיפה ,הורדת מכסים ופתיחת השוק לתחרות חיצונית ,במקביל לביטול מכסות - 19 - הייצור ומחיר המטרה .חשיפת הענף לייבוא תגרום לתנודות במחיר לרפתנים ותגדיל את רמת הסיכון שלהם .לכן נדרשת תמיכה שתקטין את הסיכון ,לדוגמא באמצעות סבסוד תכנית לביטוח הכנסה .מכיוון שבענף החלב עלות המזון היא מרכיב מרכזי ברווחיות המגדלים מומלץ כחלופה לבחון תכנית להבטחת פער מינימאלי בין המחיר לעלות המזון, בדומה לתכנית ה )Margin Protection Program for Dairy Producers( MPP-בענף החלב בארה"ב .בתכנית ה,MPP- הפער מחושב על בסיס חודשי על ידי משרד החקלאות האמריקני כהפרש בין מחיר החלב הממוצע ועלות מזון ממוצעת. החקלאי בוחר את רמת הפער המבוטח (בין כ 31-לכ 62-אגורות לק"ג חלב) ומשתתף בעלות הביטוח על ידי תשלום פרמיות .רמת הביטוח הנמוכה ביותר ללא השתתפות החקלאי ,ורפתות קטנות יותר עם ייצור של פחות מ 1.8-מיליון ק"ג משלמות פחות .הכמות המבוטחת -לפי בחירת החקלאי ,עד מקסימום 90%של הייצור בפועל ב 3-השנים 8 האחרונות .לא יבוטח גידול בייצור מעבר לעלייה הממוצעת בייצור החלב בארה"ב. לענף החלב תרומה להתיישבות ותעסוקה באזורי פריפריה ולשמירה על שטחים ירוקים (הפרות ניזונות מכ 500-אלף דונם של שטחים ירוקים) .מומלץ לבחון תכנית תמיכה מיוחדת עבור רפתות באזורי הפריפריה. יש לבחון גם אם קיימות השפעות חיצוניות שליליות להגדלה הצפויה בגודל הרפתות ולהקטנת מספר הרפתות (כגון השפעות סביבתיות שליליות ,ריכוזיות יתר בייצור) .במקרה זה יש לבחון פתרונות אפשריים (כגון מגבלות גודל באזורים רגישים אקולוגית). כמו כן ,קיים חשש שהריכוזיות במקטע המחלבות יכולה לגרום לניצול כוח שוק כלפי הרפתנים .לכן מומלץ למסד מנגנון למו"מ משותף של המגדלים למחיר החלב ,במסגרת מועצת החלב והתאחדות חקלאי ישראל .בנוסף ,יש לעודד הקמה של מחלבה בבעלות המגדלים ,על ידי מענקי השקעה. ענף החלב – מתווה מדיניות תמונת מצב מטרות מתווה מדיניות ענף מתוכנן ע" מכסות ייצור ומחיר מטרה. מכסים גבוהים ,מכסות מכס לגבינה ,אבקת חלב ,חמאה .ההגנה המכסית הופחתה באופן משמעותי ב- 2012בעקבות המחאה החברתית ,ובהסכם להגדלת המכסות פטורות ממכס שנכנסה לתוקף במאי .2014 פיקוח מחירים לצרכן על 12מוצרים מרכזיים. השפעה של הפחתת ההגנה המכסית :קיימים חסמים טבעיים על יבוא של חלב ניגר טרי וחלק ממוצרי החלב הנוספים .אולם ,ביטול מגבלות היבוא של גבינות קשות יכול לגרום לצמצום הייצור המקומי עד כ- .25%יתכן גם יבוא של מוצרי חלב נוספים וחומרי גלם זולים. התייעלות הענף ,תוך שמירה על המשך ייצור החלב במשק המשפחתי ,ובפריסה באזורי הפריפריה. הפחתת מחיר מוצרי חלב לצרכן. .1 .2 .3 .4 .5 רפורמה של שיטת המכסות הפרטנית. ליווי מקצועי וכלכלי לרפתות משפחתיות ומתן תמיכה בהשקעות. תמיכה ישירה ברפתות באזורי פריפריה. תמיכה בביטוח הכנסה או תכנית להבטחת פער מינימאלי בין מחיר ועלות מזון לצורך הקטנת סיכונים. חיזוק מעמד הרפתות מול מקטע המחלבות הריכוזית ע"י מנגנון למו"מ משותף על מחיר החלב ועידוד הקמת מחלבה בבעלות המגדלים. סיוע לפורשים (סיוע פנסיוני או תמיכה בפיתוח עיסוק חליפי במשק). חשיפה הדרגתית ליבוא מוצרים (אחרי רפורמה ברגולציה של הענף). עידוד צריכת מוצרי חלב ישראליים. .6 .7 .8 חזרה למתווה העקרוני 8 NMPF (National Milk Producers Federation (7.2.2014). 2014 Farm Bill – Summary of Dairy Title Provisions. - 20 - ענף הבקר לבשר עדרי הבקר מתחזקים שטחי מרעה של כ 1.5-מיליון דונם ,ויש להם חשיבות רבה בשמירה על השטחים הפתוחים. בקר לבשר נצרך כבשר קפוא או כבשר טרי ,כאשר כ 65%-מהבשר הנצרך בישראל משווק כיום כבשר בקר קפוא .הבשר המיובא משווק בעיקר כבשר בקר קפוא בעוד הייצור המקומי משווק בעיקר כבשר בקר טרי .ייצור הבקר לבשר בישראל מתבסס על מספר מקורות :יבוא עגלים חיים מחו"ל (כ ,)45%-עגלי שחור -לבן המהווים תוצר לוואי של רפת החלב, פרות מרפת החלב ,ועדרי הבקר לבשר .בשר בקר קפוא ועגלים חיים במשקל עד 240ק"ג מיובאים ללא מכס ,במאי 2014 בוטל גם המכס על יבוא עגלים חיים במשקל הגבוה מ 250-ק"ג ,במסגרת הסכם לענף הבקר של המרת מכסי יבוא בתמיכות ישירות .בנוסף הוחלט על הקצאה של מכסת יבוא משמעותית בפטור ממכס לבשר בקר טרי והענקת תמיכות ישירות לבוקרים ,בהיקף של 24מיליון ש"ח בשנה ,בשנים 2014עד ( 2021כולל 1מיליון ש"ח לצאן כהמשך לתמיכה הקיימת ,עד 2מיליון ש"ח בשנה מהתמיכה מיועדים לקידום הפריון בענף). ענף הבקר לבשר – מתווה מדיניות תמונת מצב מטרות מתווה מדיניות יבוא עגלים עד 240ק"ג פטור ממכס ,במאי 2014בוטל גם מכס היבוא על עגלים מעל 250ק"ג. יבוא בשר קפוא פטור ממכס .יש מכס על יבוא בשר טרי ,מכסת היבוא הפטורה הוגדלה במסגרת הסכם של המרת מכסי יבוא בתמיכות ישירות (מאי .)2014 תמיכה בעדרים במרעה. השפעה של הפחתת ההגנה המכסית :כמויות היבוא של בשר בקר טרי ב 2014-ו 2015-היו קטנות אך לאחרונה קיימת יוזמה של רשתות להגדלת היבוא .התפתחות היבוא של בשר בקר טרי צפוייה להחליף בעיקר יבוא של בשר בקר קפוא ולהקטין את יבוא העגלים החיים .ביטול המכס על יבוא עגלים גדולים גרם לירידה בעלות שלהם ולשחיקת רווחיות הפיטום של עגלים מקומיים (שכבר הייתה גבולית קודם לכן). שמירה על שטחי הרעייה ,בעקבות התועלות הציבוריות של שמירה ואחזקת השטחים הפתוחים. התייעלות של ענף הבקר לבשר במרעה. הוזלת מחירים של בשר בקר לצרכן. .1ב 2014-בוצעה רפורמה שכללה הקטנת ההגנה המכסית ,ומעבר לתמיכות ישירות במרעה .מומלץ על המשך התמיכה גם אחרי סיום ההסכם בשנת .2021 .2מפטמות :מומלץ לתמוך בהשקעות לשיפור רווחת בעלי חיים ואסדרה סביבתית. חזרה למתווה העקרוני ענף הפטם ענף הפטם בישראל אינו מתוכנן .עלות הייצור של פטם באיחוד האירופי נמוכה יותר בהשוואה לעלות בישראל ,גם ברמת החקלאי וגם כתוצאה מעלויות שחיטה נמוכות יותר .אולם ,יבוא של בשר פטם טרי אינו סביר גם ללא הגנה מכסית, כתוצאה מהצורך בשחיטה כשרה ובהובלה אווירית. לעומת זאת ,קיימת היתכנות ליבוא חלקי פטם קפוא כגון חזה עוף .באיחוד האירופי מייבאים כבר כיום כמויות ניכרות של חזה עוף קפוא ,בעיקר מברזיל ,במחיר יבוא של כ 2.4-אירו לק"ג (כ 12-ש"ח) .9רוב הרכישה בשוק המקומי היום היא של עוף טרי (כ )80%-אולם סביר להניח שחלקי עוף קפואים במחירים אטרקטיביים יהוו מוצר תחליפי ויקטינו את הביקוש לתוצרת המקומית .לכן ,במידה ויוחלט על הפחתת מכסי היבוא על פטם טרי וקפוא -מומלץ על הפחתה הדרגתית ומעקב אחרי השינויים כדי לאפשר בחינת התפתחות היבוא והשפעתו על הענף המקומי. 9 P.L.M. van Horne, N. Bondt (2013). Competitiveness of the EU poultry meat sector. LEI Wageningen UR - 21 - ענף הפטם – מתווה מדיניות תמונת מצב מטרות מתווה מדיניות ענף לא מתוכנן. בעת הצורך נעשים הסדרי צמצום עודפים במסגרת המועצה. מכס 6.75 – 2.5ש"ח לק"ג (מכסה פטורה 1,200 :טון לאיחוד האירופי 326 ,טון לארה"ב). השפעה של הפחתת ההגנה המכסית :ככל הנראה נמוכה ,עקב העדפה לקניית עוף טרי וחסמים ליבוא פטם טרי .מכסות המכס לא מנוצלות היום .אולם ,קיים פוטנציאל ליבוא חלקי עוף קפואים (חזה) במחירים נמוכים יחסית. שמירה על המשך ייצור מקומי של פטם ואספקה של רוב הצריכה ע"י ייצור מקומי. התייעלות של ענף הפטם. הוזלת מחירים של פטם לצרכן. .1בחינת אפשרויות להוזלת עלויות על-ידי צמצום רגולציה ופיקוח ,תוך שמירה על רמת איכות גבוהה. .2יצירת כללים למניעת עודפים ,באמצעות תקנות לחוק המועצה לענף הלול. .3הקטנה הדרגתית של ההגנה המכסית על יבוא פטם ,תוך בחינת התפתחות היבוא והשפעתו על הענף .מתן תמיכה בהשקעות בענף לצורך התאמתו לחשיפה ליבוא. חזרה למתווה העקרוני ענף ההטלה ענף ההטלה מוסדר על-ידי מכסות ייצור ופיקוח מחירים ברמת הצרכן וברמה הסיטונית .הענף מאופיין בלולים קטנים שרובם נמצאים ביישובי קו העימות במרום הגליל וזוכים לסובסידה ישירה של כ 100-מלש"ח בשנה בסה"כ ,לפי חוק הגליל שחוקק בשנות ה 80-במטרה לחזק את יישובי גבול הצפון .ענף זה מהווה מקור פרנסה משמעותי ביישובים אלו. הגיל הממוצע של המגדלים בענף ההטלה עומד על 63שנים וכמעט 40%מהמגדלים הם בגיל פנסיה .בשנים האחרונות מתרחש בישראל תהליך זוחל של מעבר מכסות לגידול משותף בלולים גדולים .בעל המכסה "משכיר" אותה לבעל לול גדול שמייצר ביעילות גדולה יותר והרווח שלו טמון בהפרש היעילות .הצרכן לא נהנה כלל משיפור יעילות זה ,מכיוון שהמחיר המפוקח לצרכן נקבע על בסיס הלול השכיח ,הקטן והפחות יעיל .ישנו תמריץ לבעלי לולים קטנים להפסיק לגדל בעצמם ולקבל במקום זאת "רנטה" שוות ערך מבעל הלול הגדול וללא מאמץ מיוחד. הלולים בישראל קטנים משמעותית בהשוואה למדינות מפותחות אחרות .לולים אלו אינם עומדים בסטנדרטים של בריאות ותקנים לרווחת בעלי חיים ,כפי שמקובל במדינות מפותחות .הלולים ממוקמים לרוב בתוך היישובים ובמקרים רבים מהווים מפגע סביבתי .באיחוד האירופי החל בראשית שנות ה 2000-תהליך של רפורמה בענף ההטלה .הרפורמה כללה בעיקר שיפור הסטנדרטים בנושא רווחת בעלי חיים ,ובמסגרתה ניתנו למדינות האיחוד כ 12-שנים לשם התארגנות (עד לשנת .)2012 החל משנת 2007נעשו נסיונות לביצוע רפורמה כוללת בענף .נסיונות אלו לא העלו פרי עד כה ונבלמו ע"י התנגדויות של בעלי עניין שונים :מגדלים ,אירגוני זכויות בעלי חיים ,המשרד להגנת הסביבה. מתווה לשינוי מבנה הענף באופן הדרגתי: התכנון ימשך לתקופת מעבר של כ 10-שנים .במהלך תקופת המעבר יהיה מתווה מוסדר של ירידת מחיר מוסכמת. בתקופת המעבר יבוצע שדרוג הלולים תוך מעבר למתחמים מחוץ לישובים ,לצורך עמידה בדרישות תברואתיות, סביבתיות ורווחת המטילה ,במקביל להתייעלות הענף .מכיוון שאת רוב הלולים שלא עומדים בתנאים יאלצו לבנות מחדש ,יהיה עדיף לחקלאים להוציא את הלול למתחמים מחוץ ליישוב .באופן זה יחסוך החקלאי את עלות בניית התשתית הראשונית וכן יוכל לעשות שימוש בשטח שמתפנה. קביעת מתווה מחיר ברור תיצור תג מחיר למכסה ותאפשר מכירה מסודרת של מכסות שאיננה מתקיימת כיום בשל חוסר וודאות לגבי המשך מדיניות התכנון .במסגרת השינוי המבני יוצעו פתרונות פנסיונים לפורשים בגילאים מתקדמים .האפשרות למכור מכסה תאפשר לפורשים לקבל חלק מהפיצוי באמצעות מכירת המכסה והמרתה בפנסיה - 22 - (יידרש סבסוד של המדינה) .התהליך ילווה בתמיכה בהשקעות על מנת להקל על המגדלים הקטנים שמעונינים להשקיע יותר ולזרז התהליך .ניתן לבחון הכוונת הסיוע בתשתיות לגידול באזורי העדיפות. כתוצאה ממהלך זה צפוי מבנה הענף להשתנות ממשקים קטנים משפחתיים של כ 2,000-עד 3,000מטילות ,כמקובל כיום ,לענף עם משקים בגודל בינוני ומעלה .לאורך זמן צפויי שיהיו גם מיזוגים ורכישות בתוך המתחם מתוך מניעים כלכלים .בנוסף ,סביר להניח שבטווח הארוך המתחם כולו יהווה יחידה כלכלית אחת ,כלומר הלולים האופיינים בענף יגדלו להיקף של 20,000עד 70,000מטילות .מומלץ להגביל את גודל הלול המירבי על מנת שלא יווצר ענף ריכוזי מדי. המתווה יאפשר הורדה משמעותית במחיר לצרכן. הלול תורם להתיישבות באזורי הצפון ,ועיקרי הנפגעים משינוי במדיניות מכסות הייצור והקטנת המכס יהיו בעלי לולים קטנים יחסית באזורי הפריפריה .חובה ללוות שינוי מסוג זה באמצעות תמהיל של פעילויות משלימות לשמירת ההתיישבות והתעסוקה בפריפריה. ענף ההטלה – מתווה מדיניות תמונת מצב מטרות מתווה מדיניות מכסות ייצור פרטניות. סובסידיה ישירה למגדלי ביצים בגליל. פיקוח מחירים לצרכנים ולסיטונאים. מכס 30 :אגורות לביצה ,פרט למכסות פטורות. השפעה של הפחתת ההגנה המכסית :גבוהה בטווח קצר במבנה הייצור הנוכחי אך יש פוטנציאל להתייעלות (יתרונות לגודל בייצור :מעבר לייצור בלולים גדולים צפוי להפוך את הענף לתחרותי יותר). המשך הייצור של מירב הביצים בארץ. שיפור התנאים התברואתיים בייצור ביצים ,ושיפור רווחת המטילה. שמירה על ההתיישבות באזורי הפריפריה על ידי יצירת מקומות תעסוקה חלופיים ,הן בחקלאות וחן מחוץ לחקלאות. הוזלת מחירי הביצים לצרכן. .1 .2 יצירת תשתית להקמת לולים חדשים (הקמת מתחמים) תמיכה בהשקעה לחקלאים שמעוניינים להמשיך לייצר .חקלאים יהיו מחויבים לסטנדרטים הגבוהים, תוך שמירה על רמת תברואה גבוהה ,תנאים סביבתיים וכן על רווחת המטילה. מתווה להתפתחות מחירי הביצים :ירידה מדורגת במחיר במשך 10שנים ,התכנון ימשך בתקופת המעבר. הקטנת ההגנה המכסית בסוף תקופת המעבר. גיוון תעסוקתי ,כגון אפשרות לשימוש בשטחי הלולים בתוך הישובים לשימושים אחרים כגון תיירות או עסקים קטנים. תכנית סיוע ליצרנים שאינם מעוניינים להמשיך לייצר ,בתמורה למתן פיצויים (פנסיה) ,שהרי גילם של מרבית החקלאים בענף יגרום לקושי במציאת תעסוקה חלופית. מומלץ להסב את התמיכה של חוק הגליל לתמיכה בפיתוח כלכלי. - השלמת הקמת רוב המתחמים – 100מלש"ח ( 2מתחמים לישוב). סיוע ממשלתי להשקעות בלולים 400 -מלש"ח. סיוע ממשלתי לתעסוקות והסבה להשקעות חלופיות 200 -מלש"ח. פתרונות פנסיונים או פיצוי לפורשים –בכפוף להיקף היצרנים הפורשים ולמועד סיום תכנית המכסות. .3 .4 .5 .6 .7 עלות המעבר חזרה למתווה העקרוני - 23 - ענפי המדגה וחקלאות ימית עיקר צריכת הדגים בארץ מבוססת על יבוא של דגים (מרביתם קפואים המיובאים ללא מכס) .הייצור המקומי (חקלאות מים ודיג) מספק את רוב צריכת הדגים הטריים ,בעיקר מייצור בבריכות דגים ב"עמק המעינות" (איזור בית שאן) וכמויות קטנות יחסית מדיג בים ובכינרת ומחקלאות ימית (כלובי דגים בים התיכון) .מכסי היבוא על סוגי דגים המיוצרים בישראל גבוהים יחסית ומספקים למגדלים המקומיים הגנה מפני יבוא מתחרה .צריכת הדגים בישראל עלתה ב 2.7-ק"ג לנפש בעשור האחרון ,אך בעוד שבשנת 2002היוותה התוצרת המקומית 30%מאספקת הדגים בישראל ,בשנת 2012הגיעה האספקה מייצור מקומי ל 17%-בלבד. ייצור הדגים המקומי בישראל מהווה מקור חשוב לחלבון איכותי מן החי .הענף גם מספק תרומות חיצוניות כגון נוף ייחודי ,והוא מקור תעסוקה חשוב ,בעיקר בעמק המעיינות בו מתבצע רוב הגידול של דגי הבריכות. ענף המדגה :ללא הגנה מכסית ,ענף המדגה צפוי להצטמצם מאוד ,והספקת הדגים הטריים המיוצרים בישראל תקטן באופן משמעותי .בשל חיי המדף הקצרים של דגים טריים יתכן שרק חלק מהייצור המקומי יוחלף על ידי יבוא של דגים טריים .היום רוב היבוא הוא של דגים קפואים ,הדגים הטריים המיובאים הם דגים יקרים יחסים המגיעים לרוב בהובלה אווירית יקרה. ענף המדגה מיועד לעבור שדרוג סביבתי הכרוך בהשקעות ניכרות :תקנות למניעת זיהום של נחלים על-ידי מי פלט מבריכות דגים הובאו בקדנציה הקודמת של הממשלה לדיון בוועדת הפנים של הכנסת ביוזמת המשרד להגנת הסביבה. בשנתיים האחרונות נערך בהצלחה פילוט משותף עם המשרד להגנת הסביבה לבחינת טכנולוגיות הטיפול במי הפלט. הצלחת הפילוט הוכיחה יישימות. חקלאות ימית :גידול דגים בים מהווה פוטנציאל להגדלה משמעותית של ייצור דגים איכותיים בישראל ,ללא צורך בשימוש בגורמי הייצור המוגבלים קרקע ומים .התנאים לחקלאות ימית בים התיכון הישראלי אינם אופטימליים ,בשל העדר מפרצים ועוצמת גלים גבוהה .נדרש שיפור טכנולוגי לגידול דגים בכלובים בתנאים אלה .ישנו מחקר מתקדם בתחום החקלאות הימית בישראל (מכון מחקר יחודי באילת) וקיימים משקיעים שהביעו עניין בכניסה לתחום .כיום הייצור עומד על כ 2,500-טון ,כ 10%-מסך הייצור המקומי של דגים טריים מדייג וחקלאות מים. מתווה של תמיכה בהשקעות להסדרה סביבתית ,תמיכה ישירה והשקעה בהגדלת הביקוש לדגים מייצור מקומי: ההשקעות במסגרת ההסדרה הסביבתית יאפשרו תהליך של התייעלות הייצור ,הורדה הדרגתית של מכסי היבוא והוזלת המחירים לצרכן .ההשקעות הנדרשות להסדרה סביבתית :כ 120-מיליון 50% ,₪במימון ממשלתי. כתנאי לחשיפה ליבוא נדרש מתן תמיכה ישירה לענף המדגה (כדוגמא סכום קבוע לפי שטח בריכות) ,על מנת להבטיח את המשך קיום הענף .תמיכה זו תאפשר המשך אספקה דגים טריים מייצור מקומי ,ואספקת תועלות נוספות (תעסוקה, ערכי נוף וסביבה) .התמיכה צריכה לגלם את הירידה הצפויה בתמורות עקב החשיפה ,בקיזוז ההתיעלות בענף (כ100- מלש"ח בשנה) .תקופת המעבר להתייעלות וחיזוק ענף המדגה תמשך לפחות 5שנים .בהמשך מומלץ על הפחתה הדרגתית של מכסי היבוא ,תוך המרת התמיכה המכסית לתמיכה ישירה .התמיכה הישירה במגדלי הדגים נדרשת על מנת לשמר את הענף על תועלותיו החיצוניות וכן לשימור יכולתו לספק דגים טריים לשוק המקומי .לא צפוי יבוא של דגים טריים זולים בהיקף משמעותי ,לכן חשוב המשך הייצור המקומי של דגי בריכות זולים יחסית כגון אמנון וקרפיון כמזון טרי ואיכותי מן החי. לפיתוח הענף ,יש להשקיע במיתוג הדגים מייצור מקומי וקידום מוצרים איכותיים ונוחים לשימוש כגון פילה טרי .דגים מיובאים (בעיקר מהמזרח הרחוק) מיוצרים לעיתים בסטנדרטים נחותים ויכולים להוות תחרות לא הוגנת לייצור המקומי הנדרש לעמוד בסטנדרטים גבוהים. בפיתוח הייצור של חקלאות ימית :יש להתייחס לחקלאות ימית כענף "ינוקא" :על מנת לאפשר כניסה של משקיעים, לימוד אופן הגידול בים הפתוח ושיפור טכנולוגי נדרשת הגנה מכסית בפני יבוא מתחרה לתקופה של 10שנים .בנוסף, מומלץ על תמיכה מוגדלת בביטוח לענף בתקופת פיתוח הענף ( 10שנים) כדי להקטין את הסיכון הכרוך ביישום טכנולוגיות גידול חדשות. - 24 - ענפי המדגה וחקלאות ימית – מתווה מדיניות תמונת מצב מטרות מתווה מדיניות מכסים גבוהים למיני דגים המיוצרים גם בישראל ,קיים יבוא של אלפי טון פילה אמנון למרות המכסים. השפעה של הפחתת ההגנה המכסית :צפוי צמצום משמעותי של הייצור המקומי (יבוא הולך וגדל של פילה אמנון קפוא זול מסין ,למרות מכס גבוה). שמירה על המשך ייצור מקומי של דגים ואספקה של רוב הצריכה של דגים טריים ע"י ייצור מקומי. הסדרה סביבתית של ענף המדגה. פיתוח ענף החקלאות הימית. הוזלת המחירים של דגים טריים לצרכן. .1 .2 .3 .4 .5 תמיכה בהשקעות להתייעלות ענף המדגה והסדרה סביבתית. תמיכה ישירה לדונם מדגה. השקעה במו"פ והדרכה (מדגה וחקלאות ימית). הרחבת סל הדגים המיוצרים היום ,תוך בחינת יתרונות יחסיים לגידול בישראל. עידוד הצריכה של דגים מייצור מקומי (מיתוג /תו תקן לדגים ישראליים ,פרסום וקידום מכירות אודות התועלת הבריאותית והתזונתית של דג טרי). אכיפה של סטנדרטים מקומיים לאיכות גם על דגים מיובאים. השקעה כספית בעמק המעיינות על מנת לסייע ביצירת מקומות עבודה חלופיים לעובדים בענף המדגה / ספקי שירותים לענף. המשך ההסדרה הסטטוטרית של החקלאות הימית ,תמיכה מוגדלת בביטוח במשך עשור ,והמשך ההגנה המכסית במשך עשור. הפחתה הדרגתית של מכסי היבוא לדגים המיוצרים בחקלאות ימית ,במקביל לתמיכות ישירות למגדלים (תמיכה לדונם מדגה ,מותנה בהמשך החזקת הבריכה). .6 .7 .8 .9 עלות המעבר מדגה: ההשקעות הנדרשות להסדרה סביבתית :כ 120-מלש"ח) 50% ,במימון ממשלתי ( 60מלש"ח). תמיכה ישירה :בהתאם לשטח ובמקביל לשיעור הירידה במכסי היבוא. תמיכה מחקר ,הדרכה ופרסום 15 :מלש"ח בשנה במשך עשור.חקלאות ימית: -תמיכה מוגדלת בביטוח במשך 10שנים (כ 5-מלש"ח בשנה) חזרה למתווה העקרוני ענף הצאן לחלב ענף הצאן לחלב מצוי במשטר תכנון וכולל מכסות ייצור פרטניות ומחיר מתואם בחסות מועצת החלב .במקביל לשיווק המאורגן הכולל את יצרני החלב המייצרים בכפוף למכסות (כ 140-יצרנים) ,קיים ייצור שאינו פועל במסגרת מתוכננת שברובו במגזר המיעוטים /בדואים. בשנים האחרונות היתה עלייה בביקוש לחלב עיזים בעוד שבחלב כבשים היתה סטגנציה .היקף ייצור חלב הצאן בשיווק המאורגן בשנת 2014מוערך בכ 28 -מיליון ליטרים ,מתוכם כ 10-מיליון חלב כבשים וכ 18-מיליון חלב עיזים. ועדה מקצועית 10המליצה על תהליך מדורג של ביטול התכנון בענפים .בהתאם למסקנות הוועדה ,בענף הצאן לא קיים כשל שוק הגורם לנזק ציבורי או לעיוות בהקצאת המשאבים אשר מצדיק התערבות ממשלתית מרחיקת לכת כגון משטר מכסות ,ועל כן יש לבטלו בהדרגה .ייצור שלא בכפיפות למשטר מכסות יעודד התייעלות במשקים והגדלת יחידות הייצור וכן תאפשר כניסה של יצרנים חדשים החפצים להצטרף למעגל הייצור .במו"מ בין משרד האוצר ומשרד החקלאות במסגרת הדיונים על חוק ההסדרים לשנים 2015-16סוכם על מתווה רפורמה שמהותו ביטול מידי של התכנון בענף ,במקביל למתן תמיכה במשך 9שנים למגדלים הקיימים ומגדלים פורשים. " 10הוועדה למכסות חלב בענפי הצאן -עזים וכבשים" מאפריל 2011 - 25 - מתווה לביטול של מכסות הייצור: אנו ממליצים על רפורמה בענף בהתאם למתווה שסוכם במסגרת הדיונים על חוק ההסדרים (ראה פירוט בטבלה בהמשך). ענף הצאן לחלב – מתווה מדיניות תמונת מצב מטרות מתווה מדיניות ענף מתוכנן :משטר מכסות ייצור לחלב כבשים ועזים. בנוסף ייצור "לא מאורגן" של חלב צאן ,בעיקר במגזר המיעוטים /בדואים. התייעלות של ענף הצאן לחלב. קידום התיישבות ומתן אפשרויות פרנסה בחקלאות באזורי פריפריה. מניעת ריכוזיות ייתר בייצור. .1 .2 ביטול של משטר המכסות. כמות הייצור המקסימאלית לייצרן חלב עזים או כבשים לא יעלה על 10%מסך היקף הייצור בשנה הקודמת בכל ענף. מתן אפשרות לכניסה של מגדלים חדשים לענף. תמיכה ביצרנים קיימים: יצרנים פעילים :תמיכה לליטר על בסיס הייצור /המכסה שלהם בתקופת הבסיס שיורדתבהדרגה במשך עשור מ 50-אג' לליטר בשנה ראשונה עד ל 10-אג' לליטר בשנה התשעית. יצרנים פורשים :תמיכה לליטר על בסיס הייצור /המכסה שלהם בתקופת הבסיס במשך 4שניםשיורדת בהדרגה מ ₪ 2-לליטר ל ₪ 0.5-לליטר. מתן תמיכה נוספת למגדלים הגרים במרחק ממחלבה .3 .4 .5 עלות תמיכה ליצרנים פעילים ויצרנים פורשים :סך 65מלש"ח ,מחולק ל 9-שנים תמיכה להקמה של מתקן ייבוש 5 :מלש"ח תמיכה למגדלים הגרים בפריפריה ובמרחק ממחלבה 5 :מלש"ח לשנה לטווח ארוך חזרה למתווה העקרוני ענפי הצומח קיים מגוון רחב של ענפי צומח עם מאפיינים שונים מאוד ,רובם מספקים תוצרת בעיקר לשוק המקומי ,חלקם הם גם ענפי יצוא .למרות מכסי יבוא משמעותיים ,תמיכת המחירים בענפי הצומח נמוכה יחסית לענפי החי .יחד עם זאת, צמצום ההגנה המכסית צפוי לפגוע באופן משמעותי בחלק מענפי הצומח .בנוסף ,חשיפה ליבוא עלולה לאפשר יבוא במחירי "היצף" כאשר יש עודפים בחו"ל .ישראל הינה שוק קטן יחסית ,לכן כמויות יבוא קטנות יחסית בקנה מידה בינלאומי יכולות לערער את שיווי המשקל בשוק המקומי ולגרום לנפילת מחירים .ירידה זמנית ברווחיות עקב יבוא זול יכולה לגרום ליציאה של מגדלים מהענף וכתוצאה מכך לצמצום ההיצע המקומי ולעליית מחירים בהמשך. ההשפעה של הפחתת ההגנה המכסית על רוב ענפי הגד"ש צפויה להיות מוגבלת .בענפי הפירות והירקות צפויים להיפגע במיוחד הענפים בהם קיים כבר היום יבוא ,אולם גם מספר ענפים נוספים צפויים להיפגע. גידולי שדה ערך הייצור של גידולי השדה מגיע לכ 1.6-מיליארד ש"ח בשנה( 11ללא תבלינים) .הורדה או ביטול של מכסי היבוא אינם צפויים להשפיע על מרבית הענפים ,שבחלקם כבר היום רוב האספקה מגיע מיבוא (חיטה ,שעורה) ,או שאינם נסחרים בשוק העולמי (תחמיץ ושחת) .אולם ,יתכן והקטנת המכס או הגדלת מכסות המכס תגדיל את היבוא של מספר גידולי שדה ,כגון חמניות ,בוטנים וחומוס ,על חשבון הייצור המקומי. 11ממוצע ,2011-2013ב 2014-הייתה עלייה משמעות בערך הייצור בעקבות מחירי מספוא גבוהים (מקור :למ"ס) - 26פירות ערך הייצור של פירות והדרים מגיע לכ 6.4-מיליארד ש"ח בשנה 12.לצורך ניתוח ההשלכות הצפויות מהקטנת מכסי היבוא חולקו ענפי הפירות (והירקות) לענפי יבוא ,ענפים ללא יבוא/יצוא או יבוא זניח ,וענפי יצוא (תרשים מס' .)1 כל ענפי הפירות בהם קיים היום יבוא (תפוחים ,אגסים ,שקדים ,שמן זית) צפויים להיפגע באופן משמעותי מירידה במכסים .ערך הייצור של 4ענפים אלה כ 1-מיליארד ש"ח בשנה 13.תיתכן גם פגיעה בחלק מענפי הפירות שבהם אין יבוא משמעותי היום ,כגון אפרסקים/נקטרינות ,בננות ושזיפים .לא צפוי יבוא משמעותי בענפי הפירות המיוצאים (תמרים ,אבוקדו ,רימונים ,מנגו ,אפרסמון ,הדרים). ירקות ערך הייצור של ירקות ,תפו"א ומקשה (לא כולל תבלינים) מגיע לכ 6.3-מיליארד ש"ח 14.ענפי הירקות בהם קיים יבוא משמעותי כבר היום (שום ,בצל ,מלפפונים) צפויים להיפגע באופן משמעותי מירידה במכסים או מהפחתת מגבלות על היבוא מירדן (תרשים מס' .)2ערך הייצור של שלושת הענפים האלה מגיע לכחצי מיליארד ש"ח .קיימת סבירות גדולה לפגיעה בייצור המקומי גם של עגבניות ,חצילים ,קישואים ותפו"א .עגבניות וחצילים מיובאים כבר היום בכמויות קטנות מירדן במחירים נמוכים באופן משמעותי מהמחירים בישראל .אולם כמויות ההספקה הפוטנציאליות של ירקות מירדן (בעיקר מלפפונים ,עגבניות ,חצילים ,קישואים) ככל הנראה מוגבלות ,כתוצאה ממחסור במים. תרשימים מס' 1ו 2-מראים את ההפרש באחוזים בין מחירי פירות וירקות בשוק המקומי ,בהשוואה למחיר בו ניתן לייבא אותו פרי /ירק (ציר ,Yמבוסס על מחירים ממוצעים בשנים .)2010-2012בציר Xערך הייצור בממוצע השנים .2010-2012צבע העיגולים מסמן האם מדובר על ענף יבוא (אדום) ,ענף יצוא (ירוק) או ענף עם כמויות סחר חוץ זניחות (כתום). תרשים מס' :1פירות והדרים – הפער בין מחיר היבוא למחיר בשוק מקומי ,באחוזים עיגול אדום :יבוא בפועל עיגול כתום :אין יבוא /יבוא זניח עיגול ירוק :מוצר יצוא 12ערך הייצור של פירות והדרים בממוצע השנים ( 2014 - 2012אינו כולל מטעי פירות ופרדסים צעירים). 13ערך הייצור לענפי זיתים לשמן ושקדים הוא לזיתים (ולא לשמן זית) ,ולשקדים בקליפה (ולא לשקדים מקולפים). 14סך ערך הייצור של ירקות ,תפו"א ומקשה (לא כולל תבלינים) בממוצע השנים .2014 - 2012 - 27תרשים מס' :2ירקות – הפער בין מחיר היבוא למחיר בשוק מקומי ,באחוזים עיגול אדום :יבוא בפועל עיגול כתום :אין יבוא /יבוא זניח עיגול ירוק :מוצר יצוא ביטול של מכסי היבוא ושל הגבלות נוספות על היבוא יכול לגרום לירידה בהכנסות החקלאים בהיקף של כ 1.5-מיליארד ש"ח ,15כ 12%-מערך הייצור של ירקות ופירות .חלק מהמגדלים צפוים לעבור לגידולי פירות וירקות אחרים או לגידולי שדה .אולם ,היכולת להגדלה של הייצור והיצוא בענפי פירות וירקות אחרים מוגבלת ,וההכנסות מגידול גד"ש נמוכות בהרבה בהשוואה לענפי הפירות והירקות ,כך שלא יוכלו לספק פרנסה מהותית מהשטח החקלאי .הניתוח מצביע על כך שהפחתה של ההגנה המכסית צפויה לפגוע בצורה קשה במספר ענפים מצומצם אך גם בענפים נוספים צפויה פגיעה והגדלת הסיכון ,כתוצאה מחשיפה לייבוא במחירי "היצף". קיימת חשיבות גדולה לשמירה על כושר הייצור של החקלאות הצמחית כדי להבטיח שגם בעתיד תהיה אספקת הפירות והירקות הטריים והמזון הגס לבעלי החיים מבוססות בעיקר על ייצור מקומי .בנוסף ,לחקלאות הצמחית חשיבות גדולה בשמירה על קרקעות המדינה ,ותרומות חיצוניות נוספות כגון שמירה על נוף חקלאי ירוק וקליטת מי קולחין .לאור הגידול הצפוי באוכלוסייה ,ומשאבי הקרקע והמים המוגבלים ,ולאור הרצון להוזיל את מחירי הפירות והירקות ,מומלץ לצמצם את ההגנה המכסית באופן הדרגתי גם בחקלאות הצמחית כדי לגרום להתייעלות נוספת בייצור ,תוך מינוף היתרון היחסי של החקלאות המקומית. התהליך של צמצום ההגנה המכסית צריך להיות הדרגתי ,ולבוא רק אחרי שלב של חיזוק הייצור המקומי ויצירת תנאים לתחרות הוגנת (ראה טבלה בהמשך) .יש לשמור על מכסי יבוא ברמה מסוימת ,לצורך שיפור תנאי היצוא במו"מ במסגרת הסכמי סחר ,ולפי שיקולים של הגנה על ענפי ייצור רגישים במיוחד .בנוסף ,נדרשים כלים למניעת יבוא במחירי היצף. כדי לאפשר המשך ייצור פירות וירקות באזורי פריפריה שמתבססים היום על ייצור גידולים שצפויים להיפגע יש צורך בתמיכות ישירות .תמיכות אלה לא יחייבו ייצור של גידול מסוים אלא יתבססו על קריטריונים של תועלות חיצוניות (בעיקר סביבתיות) וקידום מטרות מדיניות (חיזוק אזורי פריפריה) .כדי לאפשר התמודדות עם הסיכון הגדול הכרוך בייצור ובשיווק החקלאי מומלץ לקדם תכנית ביטוח הכנסה כלל-משקי שתכלול גם את ענפי בעלי חיים. 15אומדן על בסיס תוצאות של מודל שיווי משקל ממוחשב שפותח במחלקה לככלה חקלאית וניהול של הפקולטה לחקלאות. - 28 - גידולי שדה – מתווה מדיניות תמונת מצב מטרות מתווה מדיניות ענפי הגד"ש מהווים חלק גדול משטחי הגידול בחקלאות הצמחית (כ 1.7-מיליון דונם) .לרוב חקלאות אקסטנסיבית יחסית. השפעה של הפחתת ההגנה המכסית :צפויה השפעה מוגבלת כי בחלק מהמוצרים כבר היום רוב האספקה המקומית מיובאת ללא מכס .מספר ענפים צפויים להיפגע מיבוא זול (חמניות ,אגוזי אדמה ,חומוס). שמירה על המשך אספקה מקומית של דגנים (בנוסף לייבוא) ,הבטחת הייצור של מזון גס לרפת. שמירה על השטחים הפתוחים. התייעלות נוספת בייצור. קידום שיטות ייצור ידידותיות לסביבה. .1 .2 .3 השקעה במו"פ (זנים עמידים לתנאי בצורת ,מחלות ומזיקים). תמיכה בהפחתת השימוש בחומרי הדברה ושיטות ייצור ידידותיות לסביבה. תמיכה ישירה ,במסגרת תכנית כללית לתמיכה ישירה בחקלאות צמחית לקידום החקלאות בפריפריה, ולפי תרומות סביבתיות .יש לכלול תמריצים לשמירה על מגוון גידולים ,הן בגלל החשיבות של מחזור זרעים ,והן להפחתת סיכונים. הרחבת כיסוי ביטוחי באמצעות ביטוח הכנסה. הקטנה הדרגתית של מכסי יבוא בענפים מוגנים. .4 .5 פירות וירקות – מתווה מדיניות תמונת מצב מטרות מתווה מדיניות ענפי חקלאות מרכזיים ,מהווים קרוב ל 50%-מערך הייצור החקלאי. תמיכת מחירים נמוכה בפירות וירקות יחסית לענפי בעלי חיים. התערבות ממשלתית נמוכה. השפעה של הפחתת ההגנה המכסית :שונה מענף לענף .הפגיעה העיקרית צפויה בענפים בהם קיים יבוא כבר היום (תפוחים ,אגסים ,שקדים ,זיתים ,שום ,בצל ,מלפפונים) .יש מספר ענפים נוספים הצפויים להיפגע מפתיחת היבוא (אומדן לסך ירידה בהכנסות החקלאים מגיע לכ 1.5-מיליארד ש"ח ,כ 12%-מערך הייצור של פירות וירקות) .סיכון לייבוא פירות וירקות במחירי היצף. אספקה של מרבית הפירות והירקות הטריים מייצור מקומי ,תוך שמירה על מגוון ואיכות. שמירה על השטחים הפתוחים. התייעלות נוספת בייצור. קידום שיטות ייצור ידידותיות לסביבה. הוזלה של מחירי הפירות והירקות לצרכנים. .1 .2 השקעה במו"פ (זנים עמידים לתנאי בצורת ,מחלות ומזיקים). מדיניות לקידום תוצרת מקומית ,הן על-ידי חובת הצגת ארץ המקור ,והן על-ידי בידול תוצרת מקומית (קידום תוצרת "כחול-לבן" ,חקיקת כינוי מקור ,עידוד מיתוג תוצרת חקלאית במסגרת התארגנויות מגדלים). תמיכה ישירה ,במסגרת תכנית כללית לתמיכה ישירה בחקלאות צמחית לקידום החקלאות בפריפריה, ולפי תרומות סביבתיות. הרחבת כיסוי ביטוחי באמצעות ביטוח הכנסה. הפחתה הדרגתית של מכסי היבוא .הגנה מפני יבוא במחירי היצף על-ידי שיטה דומה לשיטת מחירי הכניסה של האיחוד האירופי (תוספת מכס ליבוא במחירים הנמוכים ממחיר סף). .3 .4 .5 חזרה למתווה העקרוני - 29 - נספח ב :כלים לתמיכה בחקלאות עבודת רקע שכוללת סקירה של התפתחות התמיכות בחקלאות בישראל ובעולם ,סקירה השוואתית של כלי תמיכה שונים ,מידע על חקלאות ישראל וענפי הייצור העיקריים וניתוח ראישוני של ההשלכות הצפויות מהורדת מכסי מגן על ענפי החי והצומח השונים. רוב המידע בעבודה זו הוכן במהלך שנת 2014כ חומר רקע לדיונים שהתנהלו במסגרת הוועדה לבחינת מדיניות התמיכות בענף החקלאות והוועדה להפחתת יוקר המחייה.
© Copyright 2024