1. No category

U N I V E R S I T E T E T
I
B E R G E N
Eldre planar og byggjeforventing
Særleg om gamle reguleringsplanar og kravet om
byggjegrense mot sjø
v. professor Ingunn Elise Myklebust
1
uib.no
Gamle arealplanar – nye behov:
•
2
Gjev gamle reguleringsplanar (planar som er eldre enn
2008) ein rett til å byggje i samsvar med plan, eller kan
planane «gå ut på dato»?
uib.no
Oversikt over føredraget:
1) Kort om dei ålmenne
reglane om rettsverknad for
plan og planar si
verketid.
2) Spørsmål om
byggjegrensekravet i
strandsona (pbl. § 1-8) gjeld
for både nye og gamle
regulerigsplanar?
Vi ser på rettskjeldene.
3
3) Kva no?
uib.no
Kva for plan går først ved konflikt mellom planar?
Nyaste plan først: § 1-5 andre ledd:
«Ny plan eller statlig eller regional planbestemmelse går
ved eventuell motstrid foran eldre plan eller
planbestemmelse for samme areal med mindre annet er
fastsatt i den nye planen eller statlig eller regional
planbestemmelse.»
M.a.o. dei nyaste krava til utbygging gjeld, men mindre
anna framgår (tolking) Kommuneplanar kan setje
reguleringsplan til side/kan justere byggjeforventingar.
4
uib.no
Verketida for kommuneplanen sin arealdel
• § 10-1.Kommunal planstrategi
• Kommunestyret skal minst én gang i hver
valgperiode, og senest innen ett år etter
konstituering, utarbeide og vedta en kommunal
planstrategi. …
• Ved behandlingen skal kommunestyret ta
stilling til om gjeldende kommuneplan eller
deler av denne skal revideres, eller om planen
skal videreføres uten endringer.
5
uib.no
Verketida for ein reguleringsplan
• Reguleringsplanar har ikkje same generelle lovskrav til
oppdatering og justering, men einskilde uttrykkelege
reglar om «forelding» også her.
– Unntak 1:
Reguleringsplan som grunnlag for ekspropriasjon
– Unntak 2:
Reguleringsplan som grunnlag for private utbyggingsprosjekt
– Unntak 3:
Reguleringsplan som dannar grunnlag for utbygging i strandsona?
6
uib.no
Unntak 1: Reguleringsplan som grunnlag for
ekspropriasjon
§ 16-2.Ekspropriasjon til gjennomføring av reguleringsplan
«Kommunestyrets adgang til å foreta ekspropriasjon i
medhold av reguleringsplan bortfaller dersom ikke
kommunestyrets vedtak om ekspropriasjon er gjort innen
10 år etter at planen er kunngjort etter § 12-12 fjerde og
femte ledd.»
(Vidareføring frå 1985-lova § 31 nr. 2 første ledd. Regelen
innført i 1985)
7
uib.no
Grunngjeving for regelen: Borgaren/Rettstryggleik
Ot.prp. nr. 56 (1984-85 ) merknader til § 31:
• Ein slik regel vil:
«bidra til å understreke
at reguleringsplan ikke skal
gis større omfang enn den
kan påregnes gjennomført
innen rimelig tid.»
• «For grunneieren vil 10-årsfristen innebære
at han eller hun ikke trenger å vente på ubestemt tid om kommunen vil
gå til ekspropriasjon eller ikke.»
8
uib.no
Unntak 2: Reguleringsplan som grunnlag for nye
utbyggingsprosjekt
• Pbl. 2008 § 12-4 (etter lovendring 2015, endring frå 5 til 10 år)
• «Er bygge- og anleggstiltak som hjemles i plan fremmet
med bakgrunn i privat reguleringsforslag etter § 1211, ikke satt i gang senest ti år etter at planen er
vedtatt, skal kommunen før avgjørelse av byggesøknad
for nye utbyggingsområder etter planen, påse at planen i
nødvendig grad er oppdatert.»
9
uib.no
Grunngjeving for regelen: Samfunn i endring - behov
for opprydding i gamle planar
•
Sml. L (2013-2014) Endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger
mv. i plandelen) Til § 12-4 femte ledd.
– «bidra til at plangrunnlaget for
ny utbygging er oppdatert
og tilpasset aktuelle prosjekter»
– «stimulere til at regulerte tomter
ikke blir liggende ubebygd i lang
tid.»
Foto: Svein Kornerud
- Regelen gjeld generelt - alle utbyggingstiltak - , men gjeld berre for
planar vedteke etter 2008, jf. Ot.prp. nr. 32. s. 245.
10
uib.no
Så til det sentrale spørsmålet:
Krav om byggegrense langs sjø også for eldre planar?
• Kan ein byggje i strandsona i tråd med reguleringsplanar som
legg til rette for hus og hytter osb., dersom desse manglar
innteikning av byggjegrense mot sjø?
• Kva er gjeldande rett? Sentrale omsyn som står mot einannan:
Privat
eigedomsrett/
Forutbereknelegheit/
(investering i
planlegging)
11
Systematisk
planlegging/
naturvern/
friluftsliv
uib.no
Kva seier lova? Byggjeforbodet i 100-metersbeltet,
Pbl. 2008 § 1-8
•
«I 100-metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag skal det tas særlig
hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne
interesser.
•
Andre tiltak etter § 1-6 første ledd enn fasadeendringer kan ikke settes i
verk nærmere sjøen enn 100 meter fra strandlinjen målt i horisontalplanet
ved alminnelig høyvann. Dette er likevel ikke til hinder for fradeling ved
innløsning av bebygd festetomt etter tomtefestelova.
•
Forbudet etter andre ledd gjelder så langt ikke annen byggegrense er
fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan, jf. §§ 11-9
nr. 5 og 12-7 nr. 2.»
12
uib.no
Ny overgangsregel: Pbl. § 34-2 fjerde ledd.
«Gjeldende fylkesplan, kommuneplan, herunder arealdel
av kommuneplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan
gjelder inntil de blir endret, opphevet, erstattet eller satt
til side av ny plan etter denne lov.»
- Seier den meir enn at planar – meir generelt – gjeld vidare
sjølv om vi har fått ei ny lov?
- Seier regelen meir enn § 1-5?
- Seier regelen at gamle reguleringsplanar
fortsatt gjeld til tross for ordlyden i § 1-8 tredje ledd?
uib.no
Rettslege rammer: Utgangspunkt:
1) Lovteksten er klar og utan atterhald.
2)
Lov kan innføre endra føresetnader for å
byggje/strengare krav.
Rt. 1970 s. 67, Sauholmendommen:
Innføring av det generelle byggjeforbodet/plankrav for
strandområde. Mål: Møte planleggingsbehov. Dette var ikkje i
strid med Grl. § 105.
14
uib.no
Rettslege rammer: Utgangspunkt
3)
Lovendringa ikkje i strid med «etablert
rettsposisjon», sml. Grl. § 97.
– Eiendomsretten er uomtvistelig; ”En tinglig rett bortfaller aldri derved, at den
berettigede ikke utøver den” Scheel, Forelæsinger over norsk Tingsret, 1912, s.
381. (sml. likevel Rt. 2015 s. 1157, sameige/passivitet)
– Men er ein reguleringsplan ein «byggjerett»? Nei! Ein verna rett oppstår først
ved at byggjeløyve er gjeve, jf. m.a. Rt. 2002 s. 683, Vassøy og Rt. 2015 s.
413. Likevel unntak frå vern også her: Pbl. § 21-9. «Er tiltaket ikke satt i gang
senest 3 år etter at tillatelse er gitt, faller tillatelsen bort.»
• Lovgjevar kan sette strengare reglar enn gyldig plan.
15
uib.no
Lovførearbeida: Kva var lovgivar sin intensjon?
• Skulle lova gjelde både framover og bakover?
• Sjå NOU 2001:7 s. 224-225.
• Det er problem at:
– det finst mange gamle planar som «åpner for uheldig
utbygging».
– med gamle planer «som ikke reflekterer dagens holdning til
strandsonevernet»
16
uib.no
Lovførearbeida: Kva var lovgivar sin intensjon?
• Ot.prp. nr. 32 s. 175
•
«Bestemmelsen klargjør at det i kommuneplanens arealdel må være
fastsatt en byggegrense i områder hvor det skal tillates utbygging dersom
byggeforbudet i § 1-8 skal falle bort….»
•
«I planer som bare angir arealbruk til byggeformål, vil byggeforbudet i
100-metersbeltet fortsatt gjelde inntil annen byggegrense er fastsatt.»
•
«gamle reguleringsplaner som ikke er gjennomført bør revurderes dersom
de ikke følger opp intensjonene i de nye bestemmelsene.» (Mi
understreking)
•
Om overgangsreglane er det i Ot.prp. nr. 32 s. 245 er det konkret nemnt at
den nye 5-årsfristen for gjennomføring av detaljregulering berre gjeld for
nye planar. Tilsvarande avgrensing ikkje nemnt for planar etter § 1-8.
17
uib.no
Korleis skal ein forstå lovførearbeida?
18
Privat
eigedomsrett
Planlegging
Bør ei
lov som endrar
byggje
forventning til
skade for
borgaren ha eit
særleg
klarheitskrav i
lovførearbeida?
Hovudregelen er i lova er
opning for bygging i
strandsona gjennom
planar med
«byggegrenser» (pbl. § 18 tredje ledd)
Bør ein då forvente at
lovgivar er tydeleg på
unntak eller avgrensingar i
dette?
uib.no
Kva meiner Kommunal og
moderniseringsdepartementet? Gjeldande rett:
• T-1491, Kommuneplanens arealdel, 25.04.2012 (s. 92) «Under
henvisning til overgangsbestemmelsen i § 34-2 fjerde ledd er
bestemmelsen forstått slik at byggeforbudet ikke gjelder der hele
eller deler av forbudssonen er lagt ut til byggeområde i plan vedtatt
etter plan- og bygningloven 1983.
• Statlige planretningslinjer for differensiert forvaltning av
strandsonen langs sjøen, Fastsatt ved kgl.res. av 25. mars 2011,
jfr. plan- og bygningsloven av 27. juni 2008 § 6-2, pkt. 5,2, 6,2 og
7.2. Same rettsoppfatning. «Vurdering eller revidering av eldre
planer skal inngå i den ordinære rulleringen av kommuneplanens
arealdel» (til 5.2.)
• Brev frå KMD til alle fylkesmenn, 15. april 2015, same
rettsoppfatning. Departementet har etter en grundig vurdering
kommet til at tidligere standpunkt opprettholdes.
19
uib.no
Kva meiner Sivilombudsmannen?
• Sak: 27. februar 2015 (Somb 2014/2809). Spørsmål om oppføring
av Lysthus 12 meter fra sjøen i Lier kommune, i eit område som i
reguleringsplan fra 1985 er regulert til bustadføremål,
men utan reglar om byggjegrenser.
• Saksgang: Kommunen og fylkeskommunen byggjer på
rettsoppfatninga til KMD. Det er ein nabo som klagar byggjeløyvet
inn for Sivilombudsmannen.
• Sivilombudsmannen: Sivilombudsmannen legg vekt på ordlyd,
lovførarbeid og føresegna sitt føremål, samt juridisk teori, og kjem til
at lova gjeld både gamle og nye planar. Til diskusjonen med KMD
seier Sivilombudsmannen m.a. «Å tolke en bestemmelse i strid med
ordlyden, forarbeidene og bestemmelsens formål krever klare
holdepunkter i andre rettskilder.»
20
uib.no
Litt også om juridisk teori:
• Fredrik Holt og Nicolay Winge, Byggeforbudet langs sjø og forholdet
til eldre planer, Kart og Plan, nr. 4, 2014 og Kart og Plan nr. 3, 2015.
• Frode Innjord (red), Plan- og bygningsloven med kommentarar, bind
1, 2010, s. 34.
• Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett, 2. utg. 2010. s. 376-377.
• Sigrid E Schütz og Ingunn E Myklebust, Statlege planretningslinjer
og forvaltning av strandlinja, TfE 2012 s. 94-95.
21
uib.no
Diskusjonar i kjølevatnet av lova og lovtolkinga:
22
uib.no
KMD med forslag til ny overgangsføresegn:
• Høring - forslag til endringer i plandelen av plan- og
bygningsloven, mv. 06.08.2015
• Forslag: § 34-2 fjerde ledd skal lyde
•
«Gjeldende fylkesplan, kommuneplan, herunder arealdel av kommuneplan,
reguleringsplan og bebyggelsesplan gjelder inntil de blir endret, opphevet,
erstattet eller satt til side av ny plan etter denne lov. Dette gjelder også
planer i 100-metersbeltet langs sjøen selv om de ikke har byggegrense, jf. §
1-8 tredje ledd.»
• Men kva oppnår ein med ein slik regel ca. 8 år etter pbl.
2008?
23
uib.no
Men vil det i framtida vere noko problem?
•
Kommuneplanen må løpande ta stilling til strandsone og byggjegrensekrav,og
nyare plan går framfor eldre reguleringsplanar. Dette er også KMD samd i:
•
Regjeringen no:
– Spørsmål til KMD: Om tilhøvet mellom ny kommuneplan utan byggjegrense og gamal
reguleringsplan.
– Svar: «Når det i kommuneplan etter plan- og bygningsloven av 2008 ikke er fastsatt
byggegrense, vil lovens byggeforbud i strandsonen gjelde. … Dette er en endring fra
rettssituasjonen i plan- og bygningsloven av 1985. I denne situasjonen vil ny
kommuneplan gå foran eldre reguleringsplan, se pbl § 1-5 andre ledd.
•
Tilsvarande også i høringsnotatet (5.8.15) s. 58.
- «Dersom det vedtas nye planer uten at det blir fastsatt byggegrense, vil
byggeforbudet gjelde.»
- «Dersom det i kommuneplanen vedtas en særskilt byggegrense, vil denne grensen
også gjelde for tidligere vedtatte planer.»
•
24
Etterkvart vil vel spørsmålet vere løyst?
uib.no
Kva BØR gjeldande rett vere?
• Høyringsuttale frå Fylkesmannen i Hordaland, 19.11.2015 (s. 13)
• Fylkesmannen går imot ei slik lovfesting og hevdar m.a: «Det er vanskeleg
å gå igjennom alle reguleringsplanane i ei kommuneplanrullering. Det vil
krevje tid og ressursar som ikkje er tilpassa sjølve rulleringa av
kommuneplanen.» Kommuane vil då ofte leggje til grunn at
«reguleringsplanar … framleis skal gjelde uendra».
• Men er dette korrekt forståing av lovforslaget? Sml. pbl. § 11-8
(omsynssone) f) «Sone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal
gjelde uendret. Ved bruk av denne hensynssonen skal kommunen
vurdere om reguleringsplanene er i samsvar med nasjonale og
regionale interesser.»
• Dersom målet er at eldre planar skal kunne få evig liv: I så fall: Bør ein
regel om eldre reguleringsplanar som går føre byggjegrensekravet stå i
25 overgangsbestemmelse, eller som eit unntak i § 1-8?
uib.no