Offentlig innovationsupphandling - Pure

EXAMENSARBETE
Offentlig Innovationsupphandling
Upphandling av nya lösningar
Adrian Kangas
2016
Civilingenjörsexamen
Industriell ekonomi
Luleå tekniska universitet
Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle
Offentlig innovationsupphandling:
Upphandling av nya lösningar
Adrian Kangas
Civilingenjör Industriell Ekonomi
Strategiskt arbete och företagsutveckling
VT-16
Handledare: Per-Erik Eriksson
Version 16-06-22
SAMMANFATTNING
De senaste tio åren har trycket ökat på offentliga organisationer att implementera
innovation. Detta för att de ska kunna möta de omfattande sociala, ekonomiska och
miljömässiga utmaningarna de ställs inför. Detta i kombination med ökade behov,
komplexitet och mindre resurser skapar en tydlig bild av behovet att hitta nya och
innovativa tillvägagångsätt att främja innovation i den offentliga sektorn. Forskningen
har påvisat tydligt att offentlig efterfrågan av innovation i upphandlingar fungerar
innovationsfrämjande. Trots detta är offentliga innovationsupphandlingar långt ifrån en
enkel process att genomföra, bestående av många utmaningar, motsägelsefulla mål och
osäkerhet. Syftet med studien är att öka förståelsen för hur beställare kan främja
leverantörers innovation i offentliga innovationsupphandlingar. För att besvara syftet
genomfördes en kvalitativ intervjustudie på Trafikverket. Fem projekt klassificerades
och utvaldes inom referensramen upphandling av nya lösningar, därefter granskades
projekten var av 18 semistrukturerade intervjuer genomfördes. Resultatet från den
kvalitativa intervjustudien visar utmaningar, möjligheter och potentiella åtgärder i
offentliga innovationsupphandlingar. Allt detta inkluderas i fyra olika teman, vilka är
ett resultat av analyseringen och baserade på vad teman associeras med i projekten.
Dessa består av; resurser, kommunikation, planering och överprövningar. Studien
belyser även vikten av medvetenhet och vilja som grundkriterium för offentliga
innovationsupphandlingar.
Studien bidrar till litteraturen inom offentliga innovationsupphandlingar i form av att
påvisa sambanden mellan informantgrupperna och därmed tillföra en enhetlig bild av
offentliga innovationsupphandlingar. Närmare bestämt påvisades interaktioners positiva
betydelse för att främja innovation samt att problematiken inte ligger i att skapa juridiska
riktlinjer utan det är kapacitet relaterat till innovationsupphandlingar som behövs
upprättas. Studien kan därmed förse nyckelpersoner inom offentlig upphandling med
lämplig information för att skapa förutsättningar för att främja innovation.
Nyckelord: Offentlig innovationsupphandling, upphandling av nya lösningar,
infrastruktursektorn.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
INNEHÅLLSFÖRTECKNING ...................................................................................... 1
1.
INTRODUKTION .................................................................................................. 1
1.1 Bakgrund ............................................................................................................... 1
1.2 Problemdiskussion ................................................................................................ 2
1.3 Syfte och forskningsfrågor.................................................................................... 4
2.
TEORETISKT RAMVERK ................................................................................... 4
2.1 Offentliga innovationsupphandlingar ................................................................... 4
2.2 Barriärer ................................................................................................................ 6
2.2.1 Brist på offentlig efterfrågan för innovation .................................................. 6
2.2.2 Bristande interorganisatorisk koordination.................................................... 7
2.2.3 Bristfällig kapacitet för offentliga innovationsupphandlingar ....................... 8
2.2.4 Otillräcklig interaktion mellan beställare och leverantör .............................. 8
2.2.5 Avsaknad av innovationsfrämjande incitament ........................................... 10
2.2.6 Undermåliga förfrågningsunderlag .............................................................. 10
2.2.7 Leverantörens begränsningar till anbud ....................................................... 12
2.3 Riskhantering ...................................................................................................... 13
2.3.1 Rekommendationer för riskhantering .......................................................... 14
2.3.2 Allokering, dela och gör avvägningar.......................................................... 15
3.
METOD ................................................................................................................ 16
3.1 Forskningsansats ................................................................................................. 16
3.2 Val av företag för intervjustudie ......................................................................... 16
3.3 Datainsamlingsmetod .......................................................................................... 17
3.4 Analysmetod ....................................................................................................... 20
3.5 Kvalitetshöjande åtgärder ................................................................................... 20
4.
RESULTAT .......................................................................................................... 21
4.1 Resurser............................................................................................................... 22
4.1.1 Kostnadshantering ....................................................................................... 22
4.1.2 Resursbrist hos beställaren........................................................................... 23
4.1.3 Leverantörens resurser ................................................................................. 25
4.1.4 Kompetens ................................................................................................... 26
4.2 Kommunikation .................................................................................................. 28
4.2.1 Konstruktiv & Tydlig samverkan ................................................................ 28
4.2.2 Kontroll & Ansvar ....................................................................................... 32
4.2.3 Kommunikation utanför projektet ............................................................... 33
4.3 Planering ............................................................................................................. 33
4.3.1 Identifiera & Attrahera leverantörer ............................................................ 33
4.3.2 Beställarens vilja och hanteringsmöjligheter för innovation ....................... 34
4.3.3 Beställarens interna beslutsamhetsprocess .................................................. 35
4.3.4 Upphandlingsdokument ............................................................................... 36
4.3.5 Externa händelser ......................................................................................... 38
4.3.6 Tid ................................................................................................................ 39
4.4 Överprövningar ................................................................................................... 41
4.4.1 Anledning & Påverkan................................................................................. 41
4.4.2 Begränsa juridiska dispyter .......................................................................... 42
5.
DISKUSSION OCH SLUTSATSER ................................................................... 43
5.1 Sammanfattning .................................................................................................. 43
5.2 Teoretiskt bidrag ................................................................................................. 44
5.3 Praktiskt bidrag ................................................................................................... 45
5.4 Begränsningar & Förslag på framtida forskning ................................................ 46
6.
Referenser ............................................................................................................. 47
BILAGA 1 – PROJEKT ............................................................................................... 56
BILAGA 2 – INTERVJUGUIDE ................................................................................. 57
Beställare................................................................................................................... 57
Leverantör ................................................................................................................. 58
BILAGA 3 – RISKER I INNOVATIONSUPPHANDLINGAR ................................. 58
BILAGA 4 – UPPHANDLING AV NYA LÖSNINGAR ........................................... 59
1. INTRODUKTION
1.1 Bakgrund
Intresset för innovation har ökat de senaste åren, både nationellt och internationellt
(Edler & Georghiou, 2007). Det omfattar även den offentliga sektorn, där ökad
komplexitet och mindre resurser bidrar till ett större behov att hitta nya och bättre
lösningar (Collm & Kuno, 2012). Den offentliga sektorn bidrar med mellan 20 till 30
procent av BNP i de ekonomiskt utvecklade länderna, därmed är främjande av
innovation inom offentlig verksamhet av stor betydelse (Arundel mfl., 2015). Tittar man
tillbaka från ett historiskt perspektiv har det kunnat utläsas ett positivt samspel mellan
offentlig efterfrågan, kreativitet och innovation vilket kan påverka länders utveckling i
positiv riktning. Därmed kan samhället agera som en initiativtagande konsument genom
att samverka till att ny teknik tas fram och introduceras på marknaden (Dalhammar mfl.,
2011).
Att öppna upp för ökad innovation är lovande men komplexitet och osäkerhet som
tillkommer är också krävande. Innovationsprocesser är öppna, dynamiska och otydliga
och därför oförutsägbara och okontrollerbara. Därmed finns det ett visst risktagande
med innovation där resultatet är nyckfullt (Thamhain, 2003). Gällande offentliga
organisationer har det visat sig att de är mindre innovativa än privata, detta beror delvis
på att det tolererar mindre risker och därmed har ett större säkerhetstänk (Rainey &
Bozeman, 1976). Ökad radikalitet inom innovation genererar ökad risk samtidigt som
sannolikhet till förbättring ökar. Därför är risk intressant att hantera för att öka möjlighet
till att främja innovation i offentlig verksamhet (Mulgan & Albury, 2003).
Regeringen antog den nationella innovationsstrategin 2012 med syfte att bidra till ett
bättre innovationsklimat (Näringsdepartimentet, 2012). En del i innovationsstrategin
består av att utforma upphandlingsprocesser så de ger möjlighet för nya lösningar att
skapas.
Där
uppkommer
innovationsupphandlingar,
1
vilket
innebär
att
en
beställare(offentlig organisation) köper en vara, tjänst eller en kombination av dem två,
ett system från leverantören(privat företag) (Edquist & Zabala-Iturriagagoitia, 2012).
Upphandlingsprocessen avser i offentliga myndigheter att främja innovation genom att
tillåta eller efterfråga nya lösningar (Näringsdepartimentet, 2012). Målet med
innovationsupphandling är att fokusera på funktioner som löser samhälleliga problem
eller mänskliga behov, därmed inte i sig fokusera på att utveckling av nya produkter
(Edquist
&
Zabala-Iturriagagoitia,
2012).
För
att
dra
full
nytta
av
innovationsupphandling behövs det förståelse för marknadsinflytandet på beställaren,
strukturen på leverantörssidan och kunskapen om leverantörens kapacitet (Mowery,
2012).
1.2 Problemdiskussion
Med avseende på tidigare information vet vi att den offentliga sektorn har stor betydelse
för ekonomin samt att det är generellt sett mindre innovativa än privata sektorn. Ökad
efterfrågan tillsammans med mindre resurser och större komplexitet1 skapar en tydlig
bild av att de måste hitta nya och innovativa lösningar för att klara av framtida
utmaningar (Collm & Kuno, 2012). Den svenska ekonomin skulle erhålla de positiva
effekterna från innovationer av behovstillfredsställelse, problemlösning och de globala
utmaningarna genom att främja innovation inom den offentliga upphandlingen och
agera som ett ”föregångsland” (Edquist, 2014).
Överprövningar har varit ett problem vid upphandlingar där andra aktörer som inte har
blivit tilldelad upphandlingen har stoppat den genom att överpröva ärendet i domstol.
1
Med komplexitet menas det att situationer som inte är förutsägbara för offentlig regi eftersom den inte kan
kontrolleras som en maskin, dvs. med att justera skruvar och andra regulatorer. Vanligtvis uppkommer
komplexitet när flera intressenter inte vill eller kan enas om en gemensam överenskommelse (Collm & Kuno,
2012).
2
Eftersom antalet överprövningar var så pass många beslutade regeringen att se över
upphandlingslagstiftningen för att minska problemen från ett samhällsekonomiskt
perspektiv samt för de berörda parterna (Överprövningsutredningen, 2009). Trots detta
kvarstår ännu problematiken med överprövningar, vilket påverkar tolkningarna av
Lagen om offentlig upphandling (LOU) blir snävare. Detta gör i sin tur det svårare för
innovationsfrämjande åtgärder att genomföras eftersom risken för överprövningar blir
för överhängande och därmed blir upphandlingen stoppad som ett resultat av detta. Det
har visat sig att det finns indikationer på att incitamentsstrukturer, kapacitet och
prioriteringar i offentliga organisationer inte är väldigt gynnsamma för risktagande, bred
intern och extern samverkan och att prioritera långsiktiga leveransplaner över
kortsiktiga budgetskäl (Rolfstam mfl., 2011).
Med innovationsupphandlingar kan de projekt som offentliga verksamheter har öka
innovationstakten och därmed skapa en positiv effekt på det ekonomiska klimatet.
Innovationsupphandlingar har potentialen att förbättra långsiktig effektivitet och
effektivisera offentliga tjänster genom att uppmuntra företag att utveckla bättra
lösningar för statens behov (Schapper mfl., 2006). Dalpé, DeBresson, & Xiaoping
(1992), Dalpé (1994) och Aschhoff & Wolfgang (2009) är exempel på några få av den
stora
mängden
studier
som
undersökt
innovationsupphandlingar
från
ett
styrmedelsperspektiv för att mäta de ekonomiska effekterna, vilket är det mest
undersökta området inom innovationsupphandlingar (Edquist mfl., 2015). Det har även
gjorts flertalet studier som undersöker innovationsupphandling som ett instrument för
efterfrågestyrmedel, bland annat Edler & Georghiou (2007) och Edquist & Hommen
(1999). Däremot har mindre uppmärksamhet riktats mot ledningsfrågor som måste lösa
när en offentlig organisation syftar till att genomföra innovationsupphandlingar och
anpassa det till en vanlig organisatorisk praktik (Edquist mfl., 2015). Det finns också
flertalet källor som visar på innovationseffekterna i offentlig upphandling är ganska
splittrade och begränsade till enskilda framgångsrika fallstudier som utvärderar faktorer
som bidrar till deras framgång snarare än den faktiska inverkan (Edler mfl., 2005;
3
Edquist mfl., 2000; Lember mfl., 2011). Det har även påvisats att få studier har
undersökt i detalj de specifika förhållanden och mekanismerna i offentliga
upphandlingar som faktiskt leder till, eller hindrar innovation (Geroski, 1990; Rothwell,
1984). Därmed förblir det en utmaning att hitta det rätta tillämpningsutrymmet för
innovationsupphandlingar, vilket kräver mer praktiska tillämpningar och ytterligare
forskning (Edquist, mlf., 2015).
1.3 Syfte och forskningsfrågor
Syftet med studien är att öka förståelsen för hur beställare kan främja leverantörers
innovation i offentliga innovationsupphandlingar. För att nå syftet har två
delforskningsfrågor satts upp.
(1) Vilka
möjligheter
och
begränsningar
finns
det
i
offentliga
innovationsupphandlingar från ett beställarperspektiv för att främja innovation?
(2) Hur bidrar beställarnas och leverantörernas befintliga och erhållna kunskaper
från projekten till att främja innovation inom innovationsupphandlingar?
2. TEORETISKT RAMVERK
2.1 Offentliga innovationsupphandlingar
Begreppet offentlig innovationsupphandling myntades runt år 2000 och har tidigare
kallats
offentlig
teknikupphandling
(Edquist
mfl.,
2000).
Offentlig
innovationsupphandling sker när en offentlig organisation köper en produkt, tjänst eller
en kombination av dem, ett system där upphandlingen innefattar en innovation för att
leveransen ska kunna slutföras. Offentlig innovationsupphandling syftar inte till att
skapa nya produkter, utan målet är att lösa ett funktionsbehov eller samhällsproblem. I
vanliga upphandlingar är det vanligtvis det lägsta priset som möter de uppsatta kraven
som vinner upphandlingen. Detta gäller dock inte i offentliga innovationsupphandlingar
eftersom beställaren mest troligt har viktig information att dela med leverantören om det
4
som ska utvecklas. Resultatet bygger därmed på samarbete mellan beställare och
leverantör (Edler mfl., 2005). Offentlig innovationsupphandling kräver en strategiskt
sofistikerad förståelse hur det ska användas som ett styrmedel. Det som behövs är
styrning som tillåter en viss grad av risktagande när det gäller innovation, samt
transparenta, icke diskriminerande och rättsligt hållbara upphandlingsutföranden
(Edquist mfl., 2015). Utöver det behövs också förståelse för att offentlig
innovationsupphandling är kostsamt, det krävs investeringar i organisationen,
informationsarbete och noggrann övervakning (Edler mfl., 2012).
Sambandet mellan offentlig upphandling av varor och tjänster, och innovation bygger i
huvudsak på tre faktorer (Edler & Georghiou, 2007). För det första kan offentliga
innovationsupphandlingar av produkter eller tjänster ha en direkt påverkan på leverans
av tjänster. Där den kan göra den offentliga tjänsten mer effektiv för organisationen och
för medborgarna. För det andra kan offentlig efterfrågan av innovation förmå
marknaden att investera i innovation, det kan resultera i en ”spill over” effekt. Detta kan
ske på två sätt; genom att formulera nya behov och starta nya innovationscyklar eller
agera som en försynt kund som signalerar till marknaden att den offentliga sektorn är en
plats där innovationer av varor och tjänster kan introduceras. Dessutom kan innovativa
start-up företag dra fördel av detta eftersom de ofta kämpar med att hitta en referens
kund eller första kund (Geroski, 1990). För det tredje kan offentlig efterfråga agera som
ett hjälpmedel för att nå andra mål, exempelvis genom att köpa in miljöbilar, vilket kan
sänka barriärer för att penetrera den privata marknaden och därmed öka antalet
miljöbilar och minska koldioxidutsläppen.
I rapporten BDL (2003) deltog fler än 1000 företag och 125 förbund. I studien framkom
det mer än 50 % av respondenterna ansåg att nya krav och efterfrågan var de faktorerna
som drev på innovation mest. Jämfört med endast 12 % av företagen ansåg att ny teknisk
utveckling var den faktorn som främst drev på innovation. Det har också påvisats i andra
rapporter att offentlig innovationsupphandling som innovationsfrämjande åtgärd har
fungerat och i vissa fall kanske varit mest essentiella för att nå framgång (Edler mfl.,
5
2005; Dalhammar mfl., 2011). Redan 1970 jämfördes R & D subventioner med
offentliga upphandlingskontrakt utan någon typ av direkt R & D upphandling. Slutsatsen
sett från en längre tidsperiod påvisade att offentliga upphandlingar utlöste större
innovationsimpulser i fler områden än R & D subventioner (Edler mfl., 2005). Geroski
(1990) går så långt att hävda att upphandlingar som styrmedel är ett mycket mer effektivt
instrument att använda för att stimulera innovation än någon av de övrigt frekvent
använda R & D subventionerna. Förutom detta, visade studien Edler mfl. (2011) att hela
51.4 procent av de tillfrågade företagen svarade att investeringar i R & D ökade på grund
av leverans till eller anbud på offentliga kontrakt. Sammanfattningsvis visar tidigare
forskning att offentliga innovationsupphandlingar inte bara driver på innovation, utan
de kan även ses som ett av det mest effektivaste styrmedlen (Edquist mfl., 2015).
2.2 Barriärer
Offentliga innovationsupphandlingar är kostsamma och tidskrävande processer, vilket
kräver intensiv koordinering av intressenterna och ständigt pågående utveckling och
lärande (Lember mfl., 2011). Tidsåtgång och komplexitet är signifikanta hinder för att
framgångsrikt kunna främja innovation i offentliga innovationsupphandlingar (Amann
& Essig, 2015). Tidsåtgång och komplexitet är relaterade och mera djupgående
beskrivna i rubrikerna längre fram i barriär kapitlet. Som tidigare nämnt har få studier
undersökt i detalj de specifika förhållandena eller mekanismerna som leder till, eller
hindrar innovation (Geroski, 1990; Rothwell & Zegveld, 1981). Medvetenhet och
förståelse för barriärer är viktigt eftersom trots tidigare upprepade försök att fokusera på
upphandlingsbudgetar för att driva innovation har det endast resulterat i begränsade
framgångar (NESTA, 2012).
2.2.1 Brist på offentlig efterfrågan för innovation
Gallup (2011) har identifierat brist på efterfrågan på marknaden som en nyckelbarriär
för innovation i allmänhet. Vidare hävdar Uyarra mfl. (2014) att brist på efterfrågan från
6
offentlig sektor är en barriär, och mer specifikt för leverantörer i vissa sektorer samt
leverantörer med starkt åtagande till R & D och produktinnovation (Rothwell &
Zegveld, 1981). Anledningen till detta är att få leverantören att svara på efterfrågan och
sätta igång en innovationsprocess där offentlig sektor agerar som en efterfrågande kund
(Uyarra & Flanagan, 2009). Edler mfl. (2011) bestående av hela 800 leverantörer,
påvisade även bristen med att den offentliga beställaren saknar initiativ att efterfråga
eller köpa innovationer jämförelsevis med privata aktörer. Sammantaget påvisar detta
att efterfrågan är den främsta källan till innovation (Edler & Georghiou, 2007), samt att
den bör klassificeras som en nyckelbarriär att överkomma.
2.2.2 Bristande interorganisatorisk koordination
Rolfstam mfl. (2011) hävdar att definitionen för offentlig innovationsupphandling bör
ses från ett bredare perspektiv. Definitionen bör därför gå längre än att bara förhålla sig
till att organisationen efterfrågar något nytt. Vidare påpekar de att koordination och
institutionell omformning bör ses som en central aktivitet för offentliga
innovationsupphandlingar. De visar även på att institutioner bör klassificeras som
barriärer för innovation och dess spridning, vilket påvisar behovet av ytterligare åtgärder
utöver information och beslut. Trots tillräcklig tillgänglig information kring
innovationen kan olika institutionella barriärer hämma spridning inom organisationen
(Rolfstam mfl., 2011). Problematiken med detta återfinns speciellt i organisationer där
det gemensamma målet varierar något (Rogers, 1995). Därmed krävs interorganisatorisk
koordination i form av implementering av innovation och förändringar av
organisatoriska förfaranden (Rye & Kimberly, 2007; Kyratsis mfl., 2010). En lyckad
åtgärd för att förbättra interorganisatorisk koordination var ”Rapid Review Panel”. En
panel som utvärderar lösningar föreslagna av industrin som bevisats med forskning vara
användbara för att snabbt implementera detta i värdekedjan (Rolfstam mfl., 2011).
7
2.2.3 Bristfällig kapacitet för offentliga innovationsupphandlingar
För att bygga kapacitet för offentliga innovationsupphandlingar bör två grundkriterier
uppfyllas. För det första handlar det om att skapa medvetenhet och engagemang i den
offentliga organisationen för innovationsupphandlingar. För det andra handlar det om
att skapa kapacitet för de anställda att uträtta innovationsupphandlingsstrategier (DIUS,
2008). Till skillnad från vanliga upphandlingar kräver innovationsupphandlingar ett
större behov av intern kompetens (Rothwell & Zegveld, 1981). En majoritet av de
studier som undersöker detta bekräftar det som en nyckel barriär (Georghiou mfl., 2010;
Yeow mfl., 2011). Studien Georghiou mfl. (2010) visar på bristen av tillräckligt
kunnande hos upphandlarna för hantering av innovationsupphandlingar samt brist på
formell träning, vilket bland annat kan leda till högre kostnader. Det påvisas även i
studien Edler mfl. (2011) att beställaren saknar kunskap inom de tekniska aspekterna
och marknaden samt att de saknar förmåga att effektivt utnyttja värdekedjan. Vidare
påvisar Uyarra mfl. (2014) att dålig intern organisatorisksamverkan är ett betydande
hinder. För fylla kunskapsgapet har Europa Kommissionen testat att finansiellt stödja
upphandlingskostnaderna upp till 30 % om de upphandlande verksamheterna väljer att
dela med sig av kunskaperna genom ett anbudsförfarande som omfattar innovation
(Rigby mfl., 2012).
2.2.4 Otillräcklig interaktion mellan beställare och leverantör
Uyarra mfl. (2014) visade från ett leverantörsperspektiv att bristfällig tidig samverkan
med den upphandlande organisationen var en betydande barriär att överkomma. Detta
var den näst viktigaste faktorn att överkomma gällande uppmuntran av offentliga
innovationsupphandlingar. Denna studie styrks ytterligare av (House of Lords Science
and Technology Committee, 2011), vilket antyder att interaktionen mellan beställare
och leverantörer är en barriär inom offentliga innovationsupphandlingar. Tidig
samverkan i upphandlingen har också visat sig påverka möjligheten till att bättre ”fånga”
innovation (OCG, 2004) samt skapar det förtroende för leverantören att ta risken med
8
att investera i en innovation (Ling, 2012). Vidare och mer allmänt ökar interaktioner
informationen om kundernas behov och önskemål (Von Hippel, 1986), samt
leverantörernas förmågor och framtida arbeten (Edquist mfl., 2015). Tidig och nära
kontakt med leverantören kan också möjliggöra tillgång till branschkunskap som inte är
tillgängligt internt, vilket kan användas för att göra bättre förfrågningsunderlag (Uyarra,
2010). Kontakten bör vara kontrollerande i form av uppföljning och utvärdering
genomförs, där de som genomför kontrollerna måste besitta djup förståelse för R & D
processen och de tekniska lösningarna (Edler mfl., 2012). Däremot bör övervakningen
vara diskret och kontrollera upphandlingens framgång utan att bli påträngande i
utvecklingsprocessen (Edler mfl., 2012).
Begräsningar i upphandlingen kan påverka samverkan negativt, och består bland annat
av bristande färdigheter, motvilja att ta risk eller en allt för strikt tillämpning av
upphandlingsrutiner (Greer & Erridge, 2002). Ytterligare begräsningar härrörande
kommunikation är antalet aktörer inblandade samt behovet av interaktion med
användare (Caldwell mfl., 2009). Kommunikation mellan beställare och leverantör har
också påvisat sig vara avgörande för att skapa innovation när det gäller interaktivt
lärande och utveckling mellan organisationerna (Edquist & Zabala-Iturriagagoitia,
2012). Åtgärder för innovationsinriktad kommunikation med leverantörerna är
exempelvis marknadssamrådsaktiviteter före anbudsförfarande (Uyarra & Flanagan,
2009). Däremot finns det strikta förfaranderegler för kommunikationen med
leverantörer för att minska potentiella problemen med favorisering, oligopol och
konstgjorda hinder för inträde av nya aktörer (Ahlqvist mfl., 2012). Återkommande
gällande kommunikationsproblemet med ett ökat antal aktörer påvisar även Lundvall
(2003) detta och hänvisar till problemet med obalanserad konkurrens mellan aktörerna
som resultat. Sammanfattningsvis ju fler aktörsgrupper involverade desto svårare blir
det att samordna deltagarna för att hitta överenskommelser för beslutsfattandet (Amann
& Essig, 2015).
9
Enligt Edler mfl. (2011) bör upphandlaren lägga större vikt vid att de som ansvarar för
att definiera behoven och organisera upphandlingen i offentliga organisationer är
medvetna om den långsiktiga nyttan med innovation och om vikten av att signalera sin
beredskap för att motta innovation. Offentliga organisationer behöver stöd för att
upprätta en kultur som sänder ut dessa typer av signaler, både i informella interaktioner
oberoende av konkreta upphandlingsprocesser och i konkreta metoderna för
upphandlingar. Det innefattar också att man vidtagit åtgärder inom den offentliga
sektorn för att minska riskaversion och förbättra riskhanteringen.
2.2.5 Avsaknad av innovationsfrämjande incitament
Den grundläggande tanken med offentlig efterfrågan på innovation är att leverantörerna
ute på marknaden skall möta upphandlarnas efterfrågan. Men trots att en efterfrågan
finns kan det saknas incitament hos leverantörerna att möta behovet (Edquist &
Hommen, 2000). Därför måste beställaren säkerställa att leverantörerna har tillräckligt
mycket incitament för att starta igång en innovationscykel (Cabral mfl., 2006). Det finns
en mängd olika alternativ för att öka intresset för leverantörerna att investera.
Beställaren kan standardisera och harmonisera krav eller genom totalefterfrågan utnyttja
deras köpkraft, samt samla resurser för att möjliggöra större och längre kontrakt (Edquist
& Hommen, 2000). Behoven av olika typer av incitament kan också variera beroende
på hur leverantörerna ser ut, exempelvis vilken storlek de har (GHK, 2010).
Expandering av marknaden för vissa produkter kan den offentliga sektorn reducera
osäkerhet genom att garantera avkastning på investeringar för utveckling av nya
produkter och processer (Edquist & Hommen, 2000). Det har också visat sig att
företagen har större incitament att vara innovativa om upphandlaren kan tillhandahålla
tekniksupport (Palmberg, 2002).
2.2.6 Undermåliga förfrågningsunderlag
Innovation kan hämmas när kravspecifikationer är för strikt ställda, detta förhindrar
leverantörerna från att komma med innovativa lösningar (Uyarra mfl., 2014). Med
10
avseende på detta är utformningen av förfrågningsunderlaget avgörande för främjandet
av innovation. Trots en ökad allmän medvetenhet kvarstår ännu avsaknad av omfattande
implementation av funktionskrav. Det grundar sig i en mängd olika anledningar som
allmän tröghet och transaktionskostnader för förändring, samt tilläggskrav för utvädring
av anbuden, bestående av utveckling av försvarbar utvärdering och metoder för
utvärdering (Byatt, 2001). Edler mfl. (2005) påvisar att utformningen av
förfrågningsunderlaget och förmågan att utvärdera anbuden påverkar till vilken
utsträckning innovation kan stödjas genom offentlig upphandling. Amann & Essig
(2015) påvisar också detta och hävdar att förfrågningsunderlaget måste balanseras
mellan en tillräckligt detaljerad och bred funktionsspecifikation. Detta för att tillåta
alternativa lösningar men ändå bibehålla en viss styrning. Dessutom påvisar också
Amann & Essig (2015) vikten av att inneha tillräckliga kunskaper för att kunna
utvärdera anbud. Där utvärderingen består av tekniska, operativa och finansiella krav
som grundar sig på tilldelningskriterier (Amann & Essig, 2015). För att möta
kunskapskraven gällande förfrågningsunderlag bör organisationen utveckla intern
kompetens eller anlita extern kompetens, exempelvis konsulter (Amann & Essig, 2015).
Beträffande de finansiella kraven har studien Edler mfl. (2011) påvisat att den främsta
barriären var tendensen att lägga allt för stor vikt på pris i anbuden gentemot kvalitet.
En annan del härrörande det finansiella, är avvägningar som måste göras mellan
kostnadseffektivitet av kontrakten och de oundvikliga högre kostnaderna som
tillkommer med forskning och utveckling för att skapa innovation, det påvisar
problematiken med att många strategiska mål motsätter varandra (Nyiri mfl., 2007).
Detta blir ytterligare ett problem när fler aktörer är delaktiga, vilket kan påverka
beslutsprocessen negativt eftersom det också ökar antalet mål som upphandlingen avser
att åstadkomma (Nyiri mfl., 2007). Däremot har tidigare forskning på den privata
marknaden visat att ha flera leverantörer medverkande i det tidiga stadiet av långsiktiga
innovationsarbeten vid hög osäkerhet har varit en effektiv strategi (Fusfeld, 1986).
Sammanfattningsvis bör anbud inte enbart vara prisorienterade inom offentliga
11
innovationsupphandlingar (Edquist mfl., 2015) samt anbuden bör ha starka band till
innovation, dock krävs det en leverantör som kan möta anbuden (Rolfstam, 2012).
2.2.7 Leverantörens begränsningar till anbud
Små till medelstora företag(SME2) möter större svårigheter i upphandlingsprocessen
jämförelsevis med stora företag (Yukins, 2012). Detta på grund av begränsningar som
komplexa upphandlingsprocesser, hög inträdesbarriär, upplevd brist på lika villkor,
motstridiga mål och komplexa regelsystem (GHK, 2010). Vidare och mer specifikt
upplever
SME
kontraktens
storlek,
bristen
på
användbar
feedback
och
förkvalificeringskraven som missgynnande (Uyarra mfl., 2014). SME kan också
påverkas negativt av brist på kontinuitet i hur de offentliga behoven kommuniceras till
marknaden samt hur upphandlingen splittrar marknaden, vilket försvårar potentiell
skalbarhet (Uyarra mfl., 2014). Uyarra (2010) påvisar att ökad osäkerhet och minskad
innovationsmöjlighet kan inträffa som ett resultat av brist på samförstånd av
prioriteringar, frekventa förändringar av riktlinjer samt inkonsekvent definition av
behov.
Förändringar i riktlinjer kan underlätta SME tillgång till offentliga upphandlingar
genom förenklade förfaranden och förespråka bättre information av kontrakt, således
uppfattas kontraktet rättvist. Åtgärderna bör genomföras eftersom det framkommer
tydligt att SME konkurrerar på ojämlika villkor (Uyarra mfl., 2014). Genom att dela in
anbuden i mindre kontrakt eller geografiskt kan det öka möjligheterna för SME att delta
i upphandlingen, dock finns det en paradox här gällande kontraktstorlek, större och
längre kontrakt kan skapa högre incitament till att investera i innovation men kan också
motverka innovation genom att det skapar högre risk och kapacitetssvårigheter för SME
2
Den kända engelska förkortningen är SME(Small and medium-sized enterpises)
12
(GHK, 2010). Andra former av åtgärder som förbättra tillgången omfattar
tillhandahållandet av information genom exempelvis webbportaler och andra former av
aviseringar, samt förbättra dialogen med SME (GHK, 2010).
Andra utmaningar relaterade till detta område är beställarens beroende av leverantörens
kunskap eller möjligheter till att skapa innovation (Amann & Essig, 2015), brist på
öppenhet att motta icke efterfrågade lösningar och brist på uppskattning hos
upphandlaren av leverantörens tidigare prestationer (Uyarra mfl., 2014).
2.3 Riskhantering
Den offentliga sektorn påverkas stark av dess arbetssätt kring öppenhet och
ansvarsskyldighet, vilket skapar ett motstånd till risktagande och därmed innovation
(Tsipouri mfl., 2010). Dessutom hävdar Tsipouri mfl. (2010) hur riskhantering utförs är
av signifikant betydelse för leverantörens vilja att investera i R & D. Upphandlarens
motvilja till nya lösningar eller riskundvikande skapar en osäkerhet från
leverantörenssida att få betalt för ytterligare innovation. Motvilja att ta risk hos den
offentliga organisationen kan också klassificeras som en typ av barriär (DIUS, 2008)
men eftersom riskhantering är ett så pass brett område gjordes valet att det fick stå i ett
eget stycke. Tidigare studier har visat att möjligheterna för ett utvecklingsprojekt att
lyckats har ökat när risk har hanterats väl i form av övervakning och applicering av
reflektivt lärande och genom att skapa förståelse för hela upphandlingsprocessen
(Keizer mfl., 2005; Bannerman, 2008). Risker kan också öka kostnaderna i form av att
leverantören klassificerar projektet väldigt riskfyllt, Bauld & McGuinness (2008)
påvisar detta tydligt: priset för kunden = Leverantörens kostnad för leverans + skattade
risk av leverantör + vinst. En orealistisk riskfördelning kan även leda till att leverantörer
avstår från att delta i anbud (Bannerman, 2008). Effektiv riskhantering innebär att risken
bör ligga hos aktören som bäst kan hantera den (Wade & Björkman, 2004). Det som är
relevant inom upphandlingar är inte enbart förmågan att identifiera och bära risk utan
även attityden till risk hos beställaren och leverantören (AIRMIC mfl., 2002). Typen av
13
risk och hur man bäst hanterar dem beror på kvalitén kontra kostnader för upphandlaren,
komplexitet av projektet, typ av innovation3, typ av projekt och andra aspekter hos
leverantörsidan, exempelvis leverantörens tillgängliga resurser (Tsipouri mfl., 2010).
2.3.1 Rekommendationer för riskhantering
Edler
mfl.
(2005)
påvisar
att
det
går
bra
att
genomföra
offentliga
innovationsupphandlingar med befintliga juridiska ramverk utan att behöva förbise
några direktiv och därmed undvika att bli exponerad för den typen av risk. Det föreligger
dock inga begränsningar av förbättringsmöjligheter gällande riktlinjer i det juridiska
ramverket. Vidare hävdar Tsipouri mfl. (2010)
att en förändring av attityd och
organisatorisk kultur för att etablera medvetenhet och principer tillhörande de tre
grundläggande funktionerna i riskhantering kan vara början på förändring, bestående av
identifiering, reducering av potentiella risker och begränsning av uppkomna risker. När
denna process väl är igång kan risk i offentlig verksamhet klargöras, riskaversion hos
alla aktörer kan reduceras och därmed främja innovation. För att kunna identifiera
riskerna
har
Tsipouri
mfl.
(2010)
påvisat
det
med
de
fem
stora
upphandlingsriskerna(Bilaga 3), genom att vara medvetna om dessa underlättas arbetet
med identifiering av specifika risker för projektet.
Ytterligare gav Tsipouri mfl. (2010) rekommendationer och generella principer som
upphandlare kan ta hjälp av. Beslutsfattare (ansvariga för forskning och innovation och
ansvariga upphandlaren) kan skapa en struktur vilket hjälper administrationen att
3
Risk förändras över tiden av upphandlingscykeln och skiljer för vilken typ av innovation det är samt vilket
mognadsstadie innovationen befinner sig (Bradke mfl., 2007).
14
identifiera dessa behov i tid och sannolikheten att täcka dem. Strukturen kan bestå av
långtidsplanering och informationsutbyte av teknik som befinner sig i mognadsfasen
genom nära interaktioner mellan beställare och leverantör. Den kan också bestå av att
tillhandahålla hjälp till upphandlaren genom exempelvis externa specialister eller
träning för upphandlaren inom området. Vidare bör upphandlaren acceptera vissa
förseningar i upphandlingsprocessen av innovation jämfört med vanliga upphandlingar.
Även om förseningar sker lönar sig oftast resultatet och förseningar tenderar att
förkortas med ökade rutiner i riskhantering förfaranden. Utöver det bör risk kopplas
samman med belöning istället för kapacitet eftersom risk hanteras bättre av dem som
gynnas eller orsakar uppkomsten av problemet än dem som har kapacitet att bära risken,
förutsatt att det inte skapas allt för höga kostnader.
2.3.2 Allokering, dela och gör avvägningar
Teknisk
risk
kan
härledas
till
leverantören
om
leverantören
ser
goda
marknadsförutsättningar, och ser den offentliga upphandlingen som en initiering för att
sedan gå vidare till den privata marknaden. Leverantörer kan vara beredda att ta hög risk
om det förväntar sig att resultaten leder till att det får vara första aktör på marknaden
eller förbättra sina meriter. Ett vanligt sätt att förflytta risken till leverantören är med
olika delmål och leverans, dock bör det tas i beaktning att gå för långt i
risköverlämnande kan vara innovationshämmande (Tsipouri mfl., 2010).
Det finns många avvägningar att ta ställning till vid riskhantering. Exempelvis kan för
många aktörer minska risk men kan öka förseningar (OCG, 2004). Riskhantering ökar
kostnader och tid men utan den kan det resultera i ännu högre kostnader, där ytterligare
information reducerar risk men ökar kostnader (Oispova & Apleberger, 2007).
Samtidigt måste det finnas ett stopp i informationsinhämtning och projektstart bör ske,
litteraturen är enig om att det lönar sig med riskhantering däremot är det svårt att
kvantifiera eller optimera och det går inte att veta exakt när man ska sluta (Tsipouri,
Edler mfl., 2010).
15
3. METOD
3.1 Forskningsansats
Studien som genomfördes var av induktiv form. Anledningen till detta är att
observationer från insamlad data möjliggjorde att teorier kunde skapas från analyserad
data. Därmed uppfyller det studiens syfte med att bidra till ytterligare kunskap inom
området och därigenom öka förståelsen. Robson (2002) klassificerar en explorativ studie
som ett värdefullt sätt att försöka få fram vad som händer, få nya insikter genom att
ställa frågor och att se problemet från en ny vinkel. Den här studien klassificeras som
en explorativ kvalitativ intervjustudie, anledningen till att den även klassificeras som en
kvalitativ studie är att den söker en fördjupad förståelse med hjälp av semi strukturerade
tekniker så som intervjuer (Thornhill mfl., 2009). De olika analysenheterna består av:
beställare, vilket innefattar projekt- och upphandlingsansvarig, och leverantör, vilket
innefattar personer som har deltagit eller haft stor insyn i projektet. Analysen av både
beställarsidan och leverantörssidan bidrar till en ökad förståelse för båda partner och kan
ge viktig information för beställare som ansvarar för framtida upphandlingar.
3.2 Val av företag för intervjustudie
En intervjustudie genomfördes på Trafikverket med beställare och leverantörer i projekt
inom referensramen upphandling av nya lösningar. Trafikverket är en statlig verksamhet
som bildades 2010 med cirka 6500 anställda, där regionkontoren sträcker sig från Luleå
i norr till Kristianstad i söder. Trafikverket ansvarar för långsiktig planering av
transportsystem för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart samt för byggande, drift
och underhåll av de statliga vägarna och järnvägarna. Mot bakgrund av regeringens
innovationsstrategi har Trafikverket jobbat ytterligare med att främja innovation.
Eftersom Trafikverket upphandlar för cirka 40 miljarder per år är de en betydande aktör
på marknaden som har stora möjligheter att påverka marknaden till att bli mer innovativ.
Utformningen av upphandlingarna är av stor betydelse eftersom de ger möjlighet att
16
främja innovation genom möjligheter till alternativt utförande, krav eller andra åtgärder.
Detta gör att leverantörerna har större incitament att leverera något innovativt och nytt
istället för att bara standardisera och konkurrera prismässigt.
Rapporten har förhållit sig till projekt som omfattar upphandling av nya lösningar.
Upphandling av nya lösningar är en innovationsupphandlingsform som innebär att ett
gemensamt utvecklingsarbete och att kommersialisering sker, därmed agerar
upphandlaren som första kund eller referenskund och upphandlingen förhåller sig inom
ramen för LOU. Eftersom upphandling av nya lösningar är en konstruerad
upphandlingsmodell av en nationell myndighet så kan det tolkas annorlunda på en
internationell nivå, därför gjordes ett selektivt urval av tidigare internationell forskning
för att bestämma om detta är av relevans till syftet med rapporten. För att läsa mer om
upphandling av nya lösningar se Bilaga 4. Fyra projekt identifierades i rapporten
Regeringsuppdrag om innovationsupphandling där en egen klassificering av projekten
fick genomföras eftersom flertalet av projekten endast var klassificerade som
innovationsupphandlingar och de som erhöll klassificering hade den gamla versionen
av
klassificering,
dvs.
den
före
upphandlingsmyndighetens
rapport
Innovationsupphandling utvecklar din verksamhet. Utöver det erhölls ett projekt av en
inköpsstrateg på Trafikverket. De analyserade projekten kan läsas i bilaga 1.
3.3 Datainsamlingsmetod
Datainsamlingen består av semistrukturerade intervjuer och tillgänglig dokumenterad
information kring projekten som granskas. Semistrukturerade intervjuer är utmärkt
lämpade för ett antal värdefulla uppgifter särskilt när mer än ett fåtal av de öppna
frågorna behövs följas upp, dock krävs gedigen analysering av intervjuerna som kan
vara väldigt tidskrävande (Wholey mfl., 2010). Intervjuerna innefattar redan
upphandlade projekt men projekten som granskas är både pågående och genomförda.
Totalt genomfördes 18 intervjuer, 7 med beställare och 9 med leverantörer där 8 var
ansikte mot ansikte och resterande över telefon. Studien använder ett icke
17
sannolikhetsurval för val av informanter eftersom den söker att svara på
delforskningsfrågorna och därigenom nå syftet genom att fokusera på ett litet urval med
välförsedd information (Thornhill mfl., 2009). Medparten av alla beställare kunde
identifieras med hjälp av att härleda de identifierade projekten från rapporten Sundvakt
& Hammarlund (2014) därmed söka sig till vilka som var nyckelpersoner i projekten.
Med hjälp av beställare kunde kontaktinformation till leverantörer erhållas. Alla
intervjuer har transkriberats och hållits inom tidsramen 10-70 min. För att komma
underfund med uppmärksammat eventuellt latent innehåll dvs. eventuella gömda
budskap exempelvis tystnad, tecken, skratt eller annat (Elo & Kyngäs, 2008), har
ytterligare följdfrågor ställts kring det för att försöka nysta ut om det eventuellt finns
något informativt innehåll bakomliggande beteendet.
18
19
3.4 Analysmetod
Kvalitativ innehållsanalys har används som analysmetod med induktivt tillvägagångsätt,
modellen består av tre huvudsteg förberedelser, organisering och rapportering (Elo &
Kyngäs, 2008). Anledningen till valet av den här metoden är att tidigare forskning kring
det som har studerats är relativt fragmenterad och att innehållsanalys är väldigt
välanpassad för att analysera data på ett mångfasetterat sätt (Elo & Kyngäs, 2008). Syftet
är att förmedla kunskap, nya insikter, framställa fakta och en praktisk vägledning till
handling (Krippendorff, 2004). Målet är att djupt analysera data genom att läsa igenom
det transkriberade materialet flera gånger eftersom inga teorier eller insikter kan
framkomma utan att forskaren blir grundligt insatt i materialet (Polit & Beck, 2004).
Innan intervjuerna genomfördes med informanterna förbereddes intervjufrågor som
syftar till att svara på forskningsfrågor som i sin tur svara till syftet av studien. När
intervjuerna var genomförda transkriberades de för att därefter analyseras noggrant. Vid
analyseringen användes Elo & Kyngäs (2007) som stöd där först öppen kodning sker
för att sedan gruppera och kategorisera data och slutligen skapa teman, allt detta gjordes
i Excel. Teman som framkom vid analysen var resurser, kommunikation, planering och
överprövningar. Vid öppen kodning tas den mest informativa data ut (från analyserarens
perspektiv) för att i original form förflyttas till en plats där den kan analyseras
ytterligare, i detta fall är platsen ett Excel dokument. I Excel dokumentet sker ytterligare
nedbrytning av data till koder och kategorier för att sedan skapa gemensamma teman
vilket genererar data som kan användas i teoribygget.
3.5 Kvalitetshöjande åtgärder
Golafshani (2003) definierar reliabilitet som resultat som är konsekventa över tid och
ger en rättvis bild av den totala populationen som studeras samt att studien kan göras
om och samma resultat kan erhållas. De definierar också validitet, vilket bestämmer om
20
forskningen mäter vad den är tilltänkt att mäta och hur trovärdiga resultaten av
forskningen är. Med andra ord nås syftet med forskningen med hjälp av den valda
forskningsformen. För att nå detta med forskningen upprättades först en intervjuguide
vilket hade till syfte att bidra till ett konsekvent agerande i studien. Eftersom
intervjuguiden inte frågar efter potentiell känslig information fanns det inga
samarbetssvårigheter
och
viljan
från
leverantörernas
sida
att
förbättra
upphandlingsprocessen var stor. Intervjuerna spelades in och transkriberades ordagrant
efteråt för att bibehålla en hög trovärdighet. För att ytterligare styrka forskningens
pålitlighet har metod kapitlet beskrivits detaljerat steg för steg. Utöver det har två lärare
och fyra studenter granskat studien noggrant genom fyra olika seminarier uppsatta vid
olika datum.
4. RESULTAT
I den här sektionen redovisas de intervjuade beställarnas och leverantörernas befintliga
och införskaffade erfarenheter och tankar kring projektet med avseende på
innovationsfrämjande åtgärder samt analysering med stöd av det teoretiska ramverket.
Det bör tas i beaktning att detta är en samlad uppfattning av individuell karaktär och inte
nödvändigtvis representerar en generell uppfattning. Dataanalysen visade på att det
fanns mycket information att erhålla från projekten. Det framkom både delade och
gemensamma uppfattningar från beställare och leverantörer. Intervjuerna har genom
dataanalys kategoriserats i olika teman baserat på utmaningar, möjligheter och
potentiella åtgärder, teman är följande; Resurser, Kommunikation, Planering och
Överprövningar.
Den grundläggande anledningen beställaren hade med de genomförda och pågående
innovationsupphandlingsprojekten som har blivit granskade i den här studien var att alla
existerade på grund av ett funktionellt behov. Eftersom befintliga lösningar saknades
eller var relativt obeprövade skapades en innovationsupphandling. Sedan fanns det
andra påverkande aspekter som beställaren hade i åtanke vilket påverkade
21
upphandlingens utformning, som konkurrensställning, marknadens nulägessituation i
form av hur välbeprövade redan utvecklade produkter var samt tidsaspekten. Alla
innovationsupphandlingar visade också tydligt på att det hade en stor betydelse för
innovationen, antingen genom att den initierade idén till innovationen, i andra fall är det
nödvändigt för att innovationen ska komma ur R & D stadiet, för att bli välbeprövad och
påbörja kommersialisering. Det framkom också att upphandlingen har varit
betydelsefull ur ett marknadsperspektiv, den tillåter dem vidareutveckla innovationen
och göra den möjlig för andra marknader samt att testresultaten kan användas som
underlag vid försäljning till andra aktörer på marknaden.
4.1 Resurser
4.1.1 Kostnadshantering
Flera beställare hävdar att deras resurser har stor betydelse för projektet, där en del
projekt är direkt beroende av beställarens stöd för att innovationen ens ska påbörjas. En
beställare förklarar ”… ingen[Leverantör] som skulle göra sitt utvecklingsarbete utan
att få någon form av ersättning...”[B1]. Genom att vara med och dela på kostanden för
utvecklingen gav det ytterligare incitament till fler att vara med i projektet och utveckla
sin produkt ”Det var därför vi[Beställaren] gjorde som vi gjorde att vi köper hela det
här konceptet så att leverantören står ingen risk själv.”[B3]. Nackdelen med att
beställaren tar mer av den ekonomiska risken är att det kan påverka leverantörens
prestation, enligt en leverantör fick pressen dem att tänka till en extra gång och
omvärdera designen av lösningen innan den levererades till leverantören. Därmed gäller
det att hitta balansen mellan det ekonomiska risktagandet i projektet. Detta påvisar
Tsipouri mfl. (2010) att det måste göras avvägningar där valen resulterar i både positiva
respektive negativa aspekter. Därför bör valen vara väl genomtänkta vilket kräver en
djup förståelse för R & D processen och det tekniska området (Edle mfl., 2012).
Beställaren uppger genom att göra innovationstesterna i liten skala i början kan
kostnader reduceras eftersom testerna är resurskrävande i form av personal och
22
testområden. Detta tillåter fler leverantörer att vara med i testerna, dock ökar
medvärdeskostnaderna(installation av innovation, osv) samt resulterar i att
totalkostnaden per produkt blir dyrare. I stora projekt upplever beställare det svårt att
beräkna kostnaderna på förhand eftersom det finns ett större antal parametrar att ta i
beaktning jämfört med mindre projekt ”… hur dyrt kan det bli, eller hur billigt kan det
bli eller vad ska det kosta…”[B6]. För att lättare kunna hantera detta kan det vara
fördelaktigt att dela in projekten i mindre delar (GHK, 2010), detta reducerar osäkerhet
(Tsipouri mfl., 2010).
4.1.2 Resursbrist hos beställaren
Finansieringsbrister anses vara en betydande faktor till varför en slutlig innovation inte
kan skapas eftersom det bland annat påverkar utvecklingsarbetet. Ökade resurser i form
av personal internt hade kunnat minska tiden väsentligt speciellt i utvecklingsfasen tror
en beställare. Ett väldigt tidsbegränsat projekt som lyckades var finansierat av resurser
utanför beställarens budget ”… det fanns inga prishinder alls men det var ingen som sa
att det inte fanns det, man sa ingenting, pengar fanns.”[B6]. Detta påvisar likaså
resursernas positiva inverkan på tid. Beställarens möjlighet att skapa innovation är också
starkt beroende av resurserna som begränsar antalet möjliga leverantörer. Resursbristen
kan bestå av personal "På den tekniska sidan har det varit lite trångt eftersom det är en
som har arbetat med detta. Det har varit tufft för honom att hinna med allt. Han har
koncentrerat sig på en eller ett par i taget. Han har inte kunnat ha alla igång
samtidigt."[B3]. Eller rent ekonomiskt kortfattat beskrivet”… trafikverket hade då inte
råd att ge alla ersättning för utvecklingsarbetet…”[B1] därmed kan slutsatsen dras att
mindre resurser resulterar i färre innovationer. Det finns inte möjlighet att testa
produkterna allt för länge på trafikverkets bana, detta p.g.a. flera faktorer, det här
påverkar definitivt innovationen om den kräver lång utvecklingstid men samtidigt måste
det hittas ett rimligt förhållande mellan utvecklingstid och leverans. Förutom resurser
till utveckling av innovation bör det tilläggas att det inte enbart är krävande att skapa en
23
innovation utan efterarbetet med att exempelvis kunna hantera komplexa innovationer
är resurskrävande och det begränsar möjligheten att implementera ett större antal sådana
innovationer. Detta påvisar behovet av kapacitet i form av tekniskt kunnande (DIUS,
2008). Möjligheten att byta leverantör vid stora projekt är vanligtvis små med tanke på
kostnaderna och tidsaspekten ”… att göra nya upphandlingar och då måste
vi[beställaren] ta ställning till det och det vill vi inte göra för det skulle ta så lång tid
att dels köra upphandlingen och dels måste vi lämna tid för att även alla[potentiella
leverantörer] på marknaden ges lika villkor…”[B1]. Sedan finns det ett annat
perspektiv att ta hänsyn till nämner en beställare. Det är viktigt att man har respekt för
det arbete som skapas, leverantörerna räknar på projektet och det är inte gratis för dem.
Därför går det inte att dra in upphandlingar hur som helst, då förlorar man förtroendet.
Förtroendet
är
viktigt
eftersom
det
påverkar
leverantörens
syn
på
innovationsupphandlingens transparens (Uyarra mfl., 2014).
Processen från avtal om köp till faktiskt köp är väldigt långsam enligt flera leverantörer.
Edler mfl. (2011) påvisade även denna begränsning. Vissa mindre leverantörer tycker
att det läggs mycket tilltro på beställaren förmåga att köpa, med anledning av de
ekonomiska aspekterna att de ”… någonstans behöver vi[leverantör] betala våra löner
…”[L6] men när köp inte kommer så brister en del av förtroendet. En annan leverantör
beskriver det ”… dom måste ju ”committa” med pengar för oss spelar det ingen roll att
du blir utvald…”[L4]. En leverantör sammanfattar problemet ”… jättebra och då får
man Trafikverket som baskund och då kan vi gå på andra marknader, det funkar liksom
inte …”[L6] Flera större leverantörer medhöll att det gick långsamt men upplevde inte
samma påfrestningar kring inköpsprocessen med avseende på det ekonomiska. Det
överensstämmer med vad Uyarra mfl. (2014) hävdar att leverantörens storlek påverkar
vad de uppfattar som hinder och därmed vilken effekt kontraktet har på leverantören.
Studien Department for Buisness Innovation & Skills (2006) visar på att
finansieringsgapet producerar en dödens dal mellan de förhållandevis låga kostnaderna
och
risken
vid
R&D-fasen
av
produktutvecklingen
24
och
intäktsflödet
i
kommersialiseringsfasen. Det identifierades att osäkerheten om framtida försäljning är
den dominerade barriären istället för brist på finansiering, forskning eller annan
innovativ aspiration. Det intressanta här är att detta kan dras en parallell till den här
studien som tyder på samma osäkerhet i samma process, där leverantören upplevde ett
hinder i köpprocessen.
4.1.3 Leverantörens resurser
Leverantörens storlek påverkar deras möjligheter till att leverera ”De[leverantörerna]
har inte haft möjlighet att leverera. Det är små firmor.”[B4]. Resurser är det som brister
för mindre leverantörer. Flera leverantörer instämmer att de interna resurserna har stor
betydelse ”… hade man[beställaren] tagit en väldigt liten leverantör så hade de aldrig
orkat med det”[L8]. Yukins & Piga (2012) behandlar detta ämne och påpekar att SME
möter större utmaningar i upphandlingar. Däremot behöver det inte alltid vara storleken
som har betydelse hur tillgången på resurser ser ut, utan det kan också vara den
prioritering som leverantören väljer att göra (Uyarra, 2010), dvs. hur mycket resurser
som allokeras till projektet är direkt beroende av hur prioriterat projektet är. I ett projekt
hade leverantören en väldigt hög prioritering vilket gjorde att de avsatte stora resurserna
för att lösa uppgiften och lyckades göra det snabbt.
Förståelsen
från
beställaren
för
leverantörens
tillgängliga
resurser
finns
”Man[leverantören] har inte riktigt kapacitet att lösa saker och ting snabbt och det har
vi viss förståelse för att det inte är stora firmor som lever på det här. Det här är en
spinoff som skulle kunna bli något men det är inte deras[leverantörernas]
levebröd.”[B4]. Detta är i linje med vad en leverantör upplever, de är väldigt duktiga på
att stötta leverantörerna i utvecklingen av innovationen med tanke på att de är små
innovationsföretag med begränsade resurser. Tidigare forskning påvisar också på
behovet av extra stöd för mindre aktörer (Tsipouri mfl., 2010; Uyarra mfl., 2014). Vid
större mer krävande projekt ställs ekonomiska krav på leverantören, detta för att försäkra
sig om att alla leverantörer har kapacitet att leverera. Däremot upplevdes det bristfälligt
25
i förståelse hos beställaren för hur leverantörernas inköpsprocess ser ut, förbättringar
skulle resultera i en smidigare och mer välplanerad leverans för leverantören. Slutligen
säger en beställare att det inte fungerar att hålla på att ta betalt av leverantörerna för allt
arbetet som beställaren utför, utan det är ett ömsesidigt samarbete för nå målet. Detta
nämns även i flera tidigare studier att ett ömsesidigt samarbete är essentiellt för att lyckas
främja innovation, speciellt vid innovationsupphandlingar (Edquist mfl., 2015).
4.1.4 Kompetens
Flera beställare anger att ett stort engagemang i projektet från alla har varit en stor
framgångsfaktor för att lyckas ta sig framåt med projektet. De säger också att projekten
är kompetenskrävande från både beställarens och leverantörens sida. En beställare säger
”Vi måste ha rätt mycket egen kompetens…”[B1] där vissa innovationer är speciellt
kompetenskrävande och kräver ett väldigt högt tekniskt kunnande för att kunna förstå
innovationen på ett djupare plan och se till att det som levereras är önskvärt. Därför är
det väldigt viktigt som en beställare förklarar, att avsätta rätt kompetens för rätt projekt
för att lyckas. Hur beställaren ser projektet kommer att påverka hur det kommer att
drivas, exempelvis ”… jag[beställaren] bortser helt från min egen roll, hade oerhört
kompetent
projektledning[beställarens
organisation].”
”…
[projektledaren
i
beställares organisation]utsågs bland annat till årets projektledare i Sverige…”[B6]. I
likhet med tidigare forskning antyder det att kompetensen (Georghiou mfl., 2010; Yeow
mfl., 2011), och framförallt ledningskompetens har en avgörande roll för resultatet
(Rolfstam, 2007). Ytterligare framkom det ”dom[ansvariga för upphandlingen] tog det
här med lite med vänster hand”[B6] vilket betyder att de fanns parter inblandade som
inte tog projektet seriöst och därmed inte prioriterade det. Detta påverkade i sin tur
utformningen av upphandlingsunderlaget som resulterade försvårade genomförandet av
innovationen.
Leverantören ser beställaren som väldigt kompetent med en stor vilja att hjälpa
leverantören framåt med innovationen, även vid motgångar ”De[beställaren] tog ju ett
26
väldigt stort ansvar när det sen inte fungerade.”[L8] en annan leverantör instämmer
”Så dom[beställaren] var ju med i detta och liksom taggade ju upp…” ”… förstår då
problematiken det var ju liksom inget motstånd överhuvud taget absolut inte.[Påvisar
beställarens engagemang till innovationen]”[L3]. Det här är intressant eftersom en av
de få studier gjorda från ett leverantörsperspektiv på beställaren med avseende på
innovationskaraktär och prestation hos leverantörsföretaget hävdar det motsatta. Den
visar att beställare brister i kompetens (Edle mfl., 2011). Anledningen till den skillnaden
i resultatet kan bero på samarbetet är närmre i ett upplägg som upphandling av nya
lösningar. Ett närmare samarbete skapar en större förståelse för varandra och mer
specifikt för varandras kompetens. En annan anledning kan också vara att dessa projekt
ansågs mer avancerade och då tillsattes den fordrade kompetensen eftersom ytterligare
validering krävs vid ett gemensamt utvecklingssamarbete. Vidare har beställarens tro på
leverantörens innovation bidragit mycket till att innovationen har haft möjlighet att
utvecklats, utan detta stöd tror leverantören inte att innovationen hade kunnat skapas.
Hjälpen som beställaren tillhandahåller är mångfasetterad och består bland annat av att
beställaren gärna delar med sig av sin kunskap, att det är väldigt insiktsfulla och har en
hög teoretisk kompetens. I ett projekt tillhandahöll beställaren även hjälp från extern
kompetens, med andra ord kompetens utanför organisationen vilket litteraturen likaså
rekommenderar. De upplevs också agera på ett korrekt sätt i sin rollutövning "…
jag[leverantören] har inte träffat nån på Trafikverket under alla år som inte har försökt
att vara korrekt i sin tjänsteutövning …”[L3] detta antyder på att beställaren förhåller
sig till LOU och inte medvetet försöker gynna eller missgynna någon leverantör.
Leverantören hävdar att sin egen kompetens är en bidragande orsak till att innovationen
kunde skapas. Där bland annat hög intern kompetens var essentiellt för att fortsätta trots
den tuffa utmaningen och de stora motgångarna som fanns under projektets gång.
Leverantören angav också att storleken var betydelsefull för att tillhandahålla hög
kompetens. Yukins & Piga (2012) påvisar detta genom att visa bristen hos små till medel
stora företag. Flera beställare tycker att leverantörerna innehar stort tekniskt kunnande
27
och att det är väldigt engagerade för sina produkter. Där beställaren har kunnat lära sig
mycket vid samarbetet med leverantörerna. Utmaningarna de har stött på hos
leverantörerna är vid fall där leverantörerna har brist på erfarenhet som att hantera
innovationsupphandlingar och inte är ”hemma” i branschen, detta påverkar förståelsen
de har för projektet. Det är även väldigt vanligt att leverantörerna har underentreprenörer
och deras kompetens påverkar också projektet. Brist på erfarenhet eller förmåga från
leverantörenssida blir därmed en barriär att överkomma för att nå ett lyckat resultat
(Greer & Erridge, 2002). Vid fall där kompetens anses saknas kan en metod med
finansiering eller ökad delfinansiering ske i utbyte mot kunskap (Rigby mfl., 2012).
4.2 Kommunikation
4.2.1 Konstruktiv & Tydlig samverkan
Dialogen med leverantörerna anses vara väldigt viktig av de flesta beställare. Tidigare
litteratur kring interaktioner mellan beställare och leverantörer medger att det är ett
väldigt viktigt område och det anses också vara ett signifikant hinder i flera offentliga
innovationsupphandlingar (House of Lords Science and Technology Committee, 2011).
En nära dialog med leverantören gör att leverantören känner sig mer rättvist behandlad,
det möjliggör också att det är högt i tak, att det går att gå hårt mot varandra och ändå
behålla objektiviteten. En leverantör beskriver detta ”Motparterna har varit väldigt bra
att ha och göra/samarbeta med. Det har ju varit på gränsen till viten och sånt där, men
vi har inte bråkat om sånt. Vi har liksom dragit åt samma håll allihopa liksom. Nu löser
vi problemet.”[L9]. En konstruktiv dialog mellan beställare och leverantör leder till en
bättre produkt ur både ett kapacitetsmässigt och kostnadsmässigt perspektiv, vilket även
tidigare forskning har sett (Edquist mfl., 2015). Bland annat ledde en dialog till
förändringar i kontraktet, resultat blev längre installationstid men till ett lägre pris. Vid
ett annat tillfälle ledde samarbetet till att en för dyr innovation från beställarens
perspektiv kunde förändras och därmed resultera i en innovation som blev
konkurrensmässig i pris. Det är också viktigt att ha en dialog med leverantören om deras
28
eventuella svagheter i innovationen och att inte bara gå efter det som har lämnats in i
början. Genom att diskutera med alla leverantörer som hade lämnat in ett anbud kunde
det klargöras om deras lösning var aktuell för problemet. Den här typen av dialog kan
fördelaktigt nyttjas (Uyarra & Flanagan, 2009). I och med att man inte har kravställt för
mycket i början, har det istället funnits en dialog med leverantör och sedan en intern
dialog för att se vad som passar. Detta har resulterat i att fler har haft möjlighet att vara
med i anbudsprocessen. Med hjälp av en konstruktiv dialog med leverantören kunde
ytterligare inköp ske som förbättrade innovationen, vilket blev en ”win-win situation”
samt en respekt och förståelse för att leverantören får betalt för utfört arbete ”Vi fick en
chans att lära känna dem[leverantörerna] och att diskutera och fråga, har ni tänkt
igenom det här, kommer det här att fungera, är det här ett rimligt pris och det här med
att de första två åren får ni räkna med högre kostnader än med den slutgiltiga
produkten.”[B4]. Det fanns leverantörer som hade svårt att förstå mervärdestänk i
upphandlingen, där inte bara pris var en väsentlig faktor att ta hänsyn till, dock efter
dialog kunde detta klargöras. Det bör tilläggas att upphandlare tenderar att lägga för
mycket vikt på pris vilket verkar innovationshämmande (Edle mfl., 2011). Tillgången
till en kontaktperson har flera leverantörer nämnt som underlättande, att de inte slussas
runt i organisationen utan att de pratar med någon insatt i projektet. Palmberg (2002)
påvisar att tillhandahålla teknisk support ger ytterligare incitament för leverantören att
vara innovativ. Slutligen framhåller en leverantör vikten av kommunikation i tidigt
skede ”Det allra bästa, effektivaste är att man har en dialog och kommunikation i
väldigt tidigt stadie…”[L1]. Detta överensstämmer med tidigare forskning (The Office
of Government Commerce, 2004; Uyarra, 2010). Eftersom tidig interaktion är av så stor
betydelse bör beställaren satsas extra hårt på att skapa en konstruktiv dialog så tidigt
som möjligt. Ytterligare förbättringar kan skapas med hjälp av långtidsplanering och
informationsutbyte av teknik som befinner sig i mognadsfasen genom nära interaktioner
mellan beställare och leverantör (Tsipouri mfl., 2010). För att säkerställa en god och
kontinuerlig dialog reglerades detta i avtalet, berättade en beställare. För att förbättra
29
den reglerade dialogen i ett projekt användes underrättelser ”… underrättelse innebär
att om inre partnern ser ett problem nånstans då formulerar man det skriftligt talar om
att det här problemet ser vi, vi skulle behöva den här lösningen om man har en lösning
alternativt så lyfter man bara upp problemet och så ser man att vi behöver besked på
den här punkten för x-antal dagar…”[B5]. Underrättelser ger möjlighet att
kommunicera och uppmärksamma problem till högre nivåer för att därigenom allokera
resurser för att lösa problemet, detta kommer både från internt håll och externt från
leverantören.
Von Hippel (1986) visar att samverkan ökar informationen mellan parterna och därmed
en ökad förståelse för varandra. En lärandeprocess har skett i dialogen mellan beställare
och leverantörer där en beställare säger ”… vi får lära oss att prata på deras språk.”[B2]
vilket underlättar samarbetet och ökar kompetensen ”… kommunikationen har varit
riktigt bra. Vi har ju träffat alla[leverantörer] och vi har varit på flera av
produktionsställena och tittat på produktionen också så att vi sett, säkrat hur man får
fram råvaran och var den kommer ifrån och hanteras.”[B3]. Det medges även av
Edquist & Zabala-Iturriagagoitia (2012) där de påtalar den interaktiva lärandeprocessen.
Resultatet av lärandeprocessen mynnade ut i en anpassad förmedling av funktionen
baserat på leverantörens kunskap och erfarenhet inom branschen. Enligt en leverantör
har samarbete fungerat extra bra med hjälp av den geografiska närheten, detta har skapat
en närmare relation mellan beställare och leverantör, detta styrks även av GHK (2010).
Denna process kan möjligtvis påverkas av antalet leverantörer och bör därför vara mer
betydande i projekt med endast en leverantör. Däremot hävdar en beställare att
kommunikationen inte påverkas av antalet leverantörer eftersom de är noga med att
bibehålla den informativa transparensen. Trots beställarens tydliga uppfattning om
kommunikationens uteblivna påverkningar av antalet leverantörer, hävdar forskningen
på det motsatta (Caldwell mfl., 2009), bland annat påvisas det att transparensen påverkas
(Lundvall, 2003).
30
Tydligheten i kommunikationen med leverantörerna är viktig för att undvika
missförstånd, både skriftligt och muntligt. Mer specifikt ville en leverantör se tydlighet
i den senare delen av upphandlingen, vad man kan förvänta sig att de tittar på (pris,
kvalitet, osv) när det gör valet av leverantör efter testperioden. En beställare nämner ”…
man ska vara tydlig och lite övertydlig och berätta och inte tro att de dom läste för en
månad sen att dom kommer ihåg det utan tala om igen.”[B2]. Missförstånd kan resultera
i överprövning och annat tidsslöseri, "Det är så att vi har skygglappar och vet hur allting
fungerar men de som är utifrån har inte det kunnandet. Annars kan de missuppfatta och
säga att de trodde det var så."[B3] som en annan beställare nämner att allt är självklart
för oss men så behöver det inte vara för leverantören. Att tänka igenom och
kommunicera hur detaljerat kravnivån ska ligga på har underlättat och bidragit till nya
bättre lösningar ”Några krav har vi[beställaren] gått ner till en inte så detaljerad nivå
så att det ska passa bägge[leverantörer]”[B2]. För att lösa missförstånd i upphandlingar
framgick det att ett ömsesidigt utbyte av information skedde, där beställaren berättar
exakt hur det fungerar, vilka problem de har och hur de vill att de ska fungera. Från
leverantörens sida hade det velat se kommunicering av projektets utgångspunkt, en
djupare diskussion med leverantörer som hade kunnat motverka en förutfattad bild av
projektet.
Det
kan
härröra
av
upphandlingens
utformning
i
form
av
funktionalitetskravens fria karaktär och därmed upplevas som väldigt diffust och
svårberäkneligt.
Trots mycket av dialogen fungerade fanns det också saker som inte fungerade. Det har
funnits allt från kulturella, språkliga och organisatoriska(privat/statligt) barriärer. Det
har framkommit att beställarens och leverantörens samarbetsmöjligheter har påverkats
även på individnivå. ”… då har det gått grus i maskineriet och när dom är borta så går
det lättare…”[B2] i flera projekt.
För att möta utmaningarna berättade en beställare att de hade en väldigt rationell
organisation där det blev extremt sammansvetsade med ett gemensamt mål. De målade
upp en bild av slutdatumet och påminde organisationen om det, med en positiv attityd
31
som taggade organisationen att klara av det uppsatta målet. Något som också stöttade
arbetet internt var kontinuerliga möten, där mötet bidrog till alla hade koll på läget ”…
vi har haft morgonmöten 20 över 8 till klockan 9 varje dag alla vet hur läget är, alla är
insatta alla vet precis…”[B2]. Sammanfattningsvis kunde den här typen av
kommunikation bidra till att lösa de stora utmaningarna i projektet.
4.2.2 Kontroll & Ansvar
Det krävs en form av kontrollerande kommunikation (Edler, mlf., 2012). En beställare
beskriver ”det var inte bara att be och få dem skicka ett vykort när ni är klara, så var
det inte.”[B2] det här syftar på att det inte går att lämna leverantörerna helt ensam och
förvänta sig att det löser uppgiften utan interaktion med beställaren. Detta medger flera
beställare och en beställare sade trots att det är viktigt att jobba nära och inte bara vänta
på att arbetet ska bli klart utav sig självt så har beställaren sett att det brister inom det
här området i flera projekt. Kontrollerande kommunikation bör därför ske men den får
inte resultera i en styrande form eftersom det kan begränsa leverantören (Edler mfl.,
2012).
En beställare nämnde att ett kontrakt bestående av en parts förhållande var bra eftersom
det gav klarhet i diskussionen vem som var ansvarig och vad som måste fixas, det fanns
alltså ingen möjlighet att skylla ifrån sig på någon annan "… det innebär att det gick inte
att smyga undan frågor någonstans att skicka dom iväg till nått annat håll och det tyckte
jag va väldigt bra…” ”…[vid fall där ansvar saknas] då hamnar man i en konflikt utan
att få en lösning på problemet så här var ju den frågan löst på olika sätt kan man
säga.”[B5] Leverantören medgav att en part förhållande passade dem bra eftersom de
fick ett helhetsansvar, vilket ansågs vara en fördel jämfört med delansvar för att lyckas
lösa uppgiften eftersom delansvar bland annat kräver mer koordinering. European
Commisson (2007) antydde med initiativet för-kommersiell upphandling (en annan typ
av styrmedel för att främja innovation) att det finns fördelar med flera leverantörer i den
tidigare delen av innovationsupphandlingen, vilket grundar sig i forsknings som bland
32
annat har genomförts på den privata marknaden (Fusfeld, 1986). Detta påvisar att en
avvägningssituation finns här gällande en mot flera leverantörer, det som talar för flera
leverantörer är att risken kan minskas och därmed också osäkerheten, däremot förlänger
det projektet (OCG, 2004).
4.2.3 Kommunikation utanför projektet
Kommunikation utåt med aktörer som inte har varit direkt involverade i projekten har
varit betydelsefulla, i vissa fall så pass betydande att det inte hade gått att genomföra
projektet om det inte hade upprättats en kommunikation. Där information ansågs som
väldigt viktigt, eftersom information ger externa aktörer en tydlig och rättvisande bild
av projektet och för att minimera felaktig eller missuppfattad information, allt detta gör
att projektet går lättare att genomföra. I ett projekt tog externa parter beslut som hade
stora negativa påverkningar på lösningen som kunde resulterat i ett stort misslyckande
för projektet. Genom en tidig diskussion med dessa parter hade detta kanske kunnat
lösas smidigare.
4.3 Planering
4.3.1 Identifiera & Attrahera leverantörer
Det gjordes en grundlig genomsökning för att hitta alla potentiella leverantörer i
projektet, dock säger beställaren att bara hitta dessa aktörer på marknaden har varit en
utmaning ”det svåra är ju att hitta de här innovatörerna eller uppfinnarna eller rätt
företag, det är ett bekymmer jämnt.”[B3]. För att nå ut till fler internationella aktörer
tror en leverantör att mer internationell annonsering genom olika slags annonssidor
online hade varit bra.
Leverantörerna upplever att beställaren saknar intresse att agera som initiativtagare på
marknaden, därmed bör beställaren vara ute och främja innovation istället för att vänta
in marknaden. Däremot påverkar marknadens attraktivitet också hur många aktörer som
33
är intresserade av upphandlingen. Vissa marknader är så pass små att det är svårt att nå
acceptabel marknadskonkurrens. En leverantör nämnde den problematiken ”… är
svensk marknad så stor och så intressant så att en ny leverantör faktiskt har uthållighet
att jobba sig in på den?”[B1]. Detta är problematiskt eftersom risken finns att det skapas
en monopolsituation mellan beställaren och leverantören.
4.3.2 Beställarens vilja och hanteringsmöjligheter för innovation
Att hitta leverantörer för innovationsupphandlingar bygger på en vilja att ta till sig ny
teknik (Edler & Georghiou, 2007). Från leverantörerna uppkom en delad bild angående
detta, där flera leverantörer hävdade att det är svårt att komma in med nya produkter hos
beställaren, att beställaren har lågt intresse att ta till sig ny teknik. En leverantör går så
långt i kritiken ”… man[beställaren] är sämst av alla svenska institutioner och
industrier på att ta till sig ny teknik …”[L6]. Sammanfattningsvis är den generella
uppfattningen att beställaren brister på detta område och tackar nej till nya potentiella
förbättringar genom innovation. Däremot framkom det också ett positivt exempel på när
beställaren hade svarat på leverantörens initiering av ny produkt ”… vi kontaktade
Trafikverket då för att få dem att släppa till en outforskad produkt… Och dom visade ju
intresse och sen sa det ju bara så här (knäpp med fingrarna) det var ju inga svårigheter
överhuvudtaget utan dom var intresserade...”[L6]. Det tyder på att det finns intresse
trots allt att ta till sig ny innovation, dock är det svårt att säga om det beror på det
specifika fallet som sådant. Mycket tyder på det, som tidigare nämndes angående
intrycket av bristande initiativ var detta inte bara relaterat till projektet utan omfattade
ett generellt intryck av brist på initiativ. Tidigare studier påvisar också detta (Uyarra
mfl., 2014), därför bör en gedigen medvetenhet skapas för att initiera
innovationsfrämjande åtgärder (DIUS, 2008).
Det har även funnits interna hinder i organisationen vilket har försenat testningen ”Det
har varit ett stort hinder för att det är många som inte vill testa de här
34
anläggningarna…”[B3]. Detta påvisar behovet på förändring av attityd och
organisatorisk kultur kring innovation (Tsipouri mfl., 2010).
En leverantör hade velat se bättre planering i förväg beträffande var och när
utvecklingen skall ske av innovationen, för den nuvarande planering brister inom det
här området. Det kom även fram i en annan intervju ”… allt det här kom ju på plats bra
mycket senare än man har startat projektet…[L1]” vilket var ett hinder för att projektet
skulle komma igång på riktigt. Det framkom också att det är dålig tillgång på att testa
ny teknik rent generellt sett på svensk järnvägen säger en leverantör ”… svårt att få testa
våra produkter på svenska järnvägar…” "De säger nej till att testa produkter och då
kan man ju undra hur innovativt det är?"[L4]. Lösningen på båda problemen tror en
leverantör är att bygga en anläggning som tillåter dem och andra leverantörer att testa
innovationer.
Detta
hade
varit
bra
för
båda
parter
och
varit
väldigt
innovationsfrämjande.
4.3.3 Beställarens interna beslutsamhetsprocess
Flera leverantörer upplever beställarens interna beslutssamhetsprocess som väldigt
långsam. Med detta syftar de på vad de upplever sker inne i organisationen hos
beställaren. En leverantör säger ”Ibland kan det vara så krångligt. Ibland ska man ringa
till någon för att lösa en grej men sedan ska det gå ett annat varv för att komma från
rätt håll och det kan jag tycka är lite meningslöst ibland. Men det är deras värld...”[L7].
Leverantörerna upplever att det är interna standarder, dokument och ingen som har
tydligt ansvar, är anledningen till detta ”… de hänvisar hela tiden till dokument, man är
så livrädd att göra fel så man gör ingenting, det är det som är det svåra.”[L6]. Det
upplevda problemet kan härledas till de bristande interorganisatorisk interaktion, vilket
visade sig vara en riktig flaskhals enligt studien Uyarra mfl. (2014). Eftersom
interorganisatoriska interaktioner är väldigt brett och innefattar många påverkande
faktorer, antyder det mer specifikt på att interorganisatorisk koordination i form av
implementering av innovation och förändringar av organisatoriska förfaranden är det
35
som upplevs som barriär av leverantörerna(informanterna i den här studien). Tidigare
studier har påvisat att just detta är ett hinder (Kyratsis mfl., 2010). För förbättra detta
användes ”Rapid Review Panel”, en panel som utvärderar lösningar för att snabbt kunna
implementeras i värdekedjan (Rolfstam mfl., 2011).
4.3.4 Upphandlingsdokument
De flesta leverantörer tyckte att beställaren hade lätta dokument att följa, trots detta
framkom ändå en del förbättringsmöjligheter. En leverantör menade att det var bättre i
jämförelse med andra internationella aktörer i samma område med avseende på vilka
detaljer
som
behövdes
vara
med
vid
offererande.
Däremot
hade
upphandlingsdokumenten kunnat vara lite mer effektiviserade i förhållande till mängden
information de levererar och från internationellt håll fanns det en utmaning med att hinna
översätta dokumenten och sedan svara på dem, dock så hjälpte det mycket att
dokumenten kunde lämnas in på engelska. Även om förståelsen är god så anger en
leverantör att upphandlingsdokument innehåller irrelevant information till den specifika
upphandlingen, att man enbart har tagit en tidigare upphandling som inte är anpassad
till den nuvarande upphandlingen. ”… dom[beställaren] tar en gammal upphandling
sen kör de lite ”copy paste” men det missar det här att ta bort saker…”[L4]. De fanns
också en vilja från några leverantörer att ändra upphandlingsförfarandet och göra det
mer anpassat för alla aktörer, och därmed göra det möjligt för leverantörer att hoppa
över teststräckor som de anser vara onödiga, om de kan visa upp en bra anledning till
det och ändå bibehålla transparensen.
Som ett komplement till upphandlingsdokumentationen bör leverantörerna innan de drar
igång utvecklingsarbetet på riktigt granska lösningsområdet på plats för att få ytterligare
förståelse för det problem som innovationen ska lösa samt undvika att onödig eller
felaktig utveckling sker. Eftersom utvärderingen av anbuden inte bara fokusera på pris
tillåts fler innovationer konkurrera, somliga kanske har dyrare inköpspris men
tillkommer med andra värdefulla egenskaper. Litteraturen påvisar också detta som
36
grundkriterium för främjande av innovation. Amann & Essig (2015) påtalar vikten av
att besitta tillräcklig kompetens för att kunna utvärdera anbuden, där balansering mellan
tillräcklig detaljnivå och ändå tillräckligt bred krävs för att inte hämma potentiella
innovationer. Att se över utformningen av projektet och möjligheten att dela upp den
kan också vara ett fördelaktigt alternativ, speciellt i projekt med kontinuerliga
förändringar. Leverantörerna själva hade velat se en tydlig beskrivning gällande
definitionen av funktionalitet, dvs. vad som är det intressanta i funktionen.
Beskrivningen är avgörande och måste vara väl genomtänkt för att den ska tolkas korrekt
hos leverantören, vilket upplevdes bristfälligt i vissa projekt. Utöver det tyckte en
leverantör idén med olika utvecklingsmoment fram tills färdig produkt inte fungerade i
praktiken ”… idén är ju helt okej är ju helt sund och fungerar säkert jätte bra
men[endast] i teorin fast i praktiken så fungerar den absolut inte.”[L4]. Leverantörerna
ansåg att för tillfället kändes gränsdragningen i de olika test perioderna otydligt det
föranledde till att upphandlingen förlorade sin transparens.
Det upplevdes som väldigt positivt av leverantörerna att det inte fokuseras för mycket
på den tidigare funktionens lösning, utan att vara helt öppen för någonting nytt bara det
uppfyller funktionen och förhåller sig till kraven. Det måste dock finnas klara
hållpunkter ”Man[Beställaren] måste ha hållpunkter hela tiden för att kunna säga
stopp, det här är inte OK. Nu får ni göra om det här.”[B7]. Genom att köra olika tester
och ha olika kravnivåer kunde det säkerställas att projektet skulle levereras, detta är
viktigt från bådas perspektiv säger en beställare. Att hitta balansen mellan krav och
prisnivå anser en leverantör vara det bästa för att nå en lyckad upphandling för båda
parter. Däremot ansåg leverantören att det ställdes onödiga krav vilket endast gjorde det
krångligare utan att det fanns någon bra anledning bakom dem. ”Om man[beställaren]
inte vet exakt vad man vill ha så behöver man inte ställa exakta krav heller...”[L9]. Det
kan också vara av intresse för beställaren att begränsa sina krav eftersom ytterligare krav
innebär en högre prissättning. Därmed ansåg leverantören att beställaren borde hålla sig
till kravnivå och inte lösningsnivå, de borde låta leverantören själv hantera detta där
37
leverantören lämnar in förslag på lösning som sedan kan utvärderas. Detta ger
leverantören friheten att arbeta på sitt sätt. En leverantör angav att eftersom
utformningen av ursprungskontraktet inte var så väl genomfört, blev det betydligt mer
ansträngande för leverantören med behov av kravkorrigeringar och tillkommande nya
krav. Beställaren hade velat se kravändringar av hållbarhet där de skulle vilja se högre
kravnivån eftersom produkterna som togs fram i början var för ömtåliga. I och med
beställarens högre miljökrav än den nationella standarden påverkas små leverantörer
ytterligare av den orsaken att de köper in visst material från underleverantörer. Ur ett
innovationsperspektiv ger detta ytterligare en utmaning till en leverantör eftersom det är
resurskrävande i form av kostnad, kunskap och tid. Sedan finns det ju en annan aspekt
gällande huruvida höga miljökrav är bra på andra sätt men från ett innovationsperspektiv
upplevs det vara ett hinder för leverantören. Förutom krav hade en leverantör velat se
högre kriterier för att delta och därigenom snabbt kunna skapa ett samarbetsforum och
påbörja utvecklingen av innovationen. Dessutom ansåg en annan leverantör att
bötesfällning var ytterligare en anledning till att slutföra arbetet i tid. Detta gav även
upphov till en mer välgenomtänkt design. Detta kan härledas till att risk bättre hanteras
av den som gynnas av och orsakar uppkomsten (Tsipouri mfl., 2010).
4.3.5 Externa händelser
Det har funnits externa påverkningar som har varit påtagliga bland annat väder och
standarder som resulterar i ”… allt kunde inte kravställas från början utan man var
tvungen att ha en öppning för ny kravställning framåt…”[B1]. Litteraturen adresserar
detta och påvisar fördelarna med att inte ställa alltför strikta krav i anbudsprocessen
(Greer & Erridge, 2002), men samtidigt allt för bred tillämpning kan negativt påverka
innovationens framgångsmöjligheter (Amann & Essig, 2015). Det har också funnits
externa påverkningar i form av att andra aktörer som påverkar hur snabbt innovationen
kan komma ut och användas ”… omvärldens vilja eller ovilja att ta till sig de här
produkterna…”[B1]. Allt detta bidrar till osäkerhet och ökade utmaningar att planera
38
projekten. Därför bör beställaren identifiera denna risk i god tid, för att därigenom fatta
beslut om hur risken skall hanteras. Gällande den här typen av risker är det inte alltid
lätt att reducera dem utan istället bör en konsekvenshantering genomföras, med andra
ord när risken uppkommer finns det förberedelser för att hantera den (Tsipouri mfl.,
2010).
4.3.6 Tid
Flera beställare nämner tiden som svårberäknelig och som en utmaning att hålla i
projekten, exempelvis så ansågs tidsspannet i utvecklingsstadiet i ett projekt vara för
kort. En beställare nämner problematiken med tiden, den var kort men om den hade varit
längre så kanske det skulle finnas samma problem med att hinna ändå. Den korta tiden
motiverade men var inte optimal men beställaren anser ändå att det ibland måste finnas
en viss tidspress i den operativa fasen för att projektet ska färdigställas. Leverantören
hävdar att hårda deadlines bör följas strikt för att nå önskvärt resultat, sedan att det inte
har 100 procent kvalitet det får man räkna med. Mot bakgrund av detta bör det tas i
åtanke att olika personer har olika syn speciellt i IT projekt, där det går att förfina
systemet i all oändlighet, därför gäller det att hitta en "good enough nivå". Litteraturen
kring riskhanteringen påvisar att förseningar bör accepteras eftersom slut resultatet
kommer att vara värd det, men leverantören antyder på annat i den här studien.
Anledningen till skillnaden här kan bero på projektets struktur, där projekt med olika
stationer som är beroende av varandra, dvs. en station är beroende av den tidigare
stationen för att vara klar innan nästa station kan påbörjas. Därmed blir förseningar i den
här typen av projekt katastrofala och därför måste tid prioriteras över kvalité. Därför
gäller det att hitta acceptans inom organisationen att prioritera tid, vilket oftast är det
största problemet i stora projekt, dvs. den inre ambitionsnivån måste finnas och sträva
mot ett gemensamt mål. Den inre ambitionsnivån kan kopplas till diskussionen tidigare
angående den inre beslutsamhetsprocessen och närmare bestämt hindret kring den
interorganisatoriska koordinationen, det har visat sig vara extra viktigt att försöka
39
överkomma när det gäller organisationer där det gemensamma målet kan variera
(Rogers, 1995). Utöver det hjälper en noggrann tidsplanering projektet att vara flexibel.
Flexibilitet är viktigt eftersom innovationsprojekt är väldigt oberäkneliga jämfört med
vanliga upphandlingar och speciellt stora innovationsprojekt. Det kan också vara bra att
ha tålamod när man går in på relativt outforskad mark och måste förhålla sig till
exempelvis nya standarder för att skapa en innovation ”… men vi[beställaren] kunde
dock ha väntat en tid till, det[standarden] var inte riktigt moget…”[B2]. Det är även
viktigt att alla fokusera på sitt, speciellt de som har det tekniska ansvaret för
utvecklingen i innovationsprojekt med snäv tidplan ”… skulle se till att de[tekniskt
ansvariga] löste de tekniska frågorna och ge fan i allting annat.”[B5]. Problem som
uppstår ska lyftas omedelbart till en högre nivå istället för att försöka lösa det på sin
nivå, vilket endast resulterar i tidslöseri.
Flera leverantörer upplevde att tidsperioden från start till avslut tog för lång tid, en
väldigt lång tidsperiod kan resultera i att utvecklarna inom leverantörens verksamhet går
vidare med andra projekt istället. En leverantör ifrågasatte också hård tidssättning vid
ett projekt eftersom den kortare tiden resulterade i en väsentligt mycket dyrare
innovation och tidsbesparingen ifrågasätts om den är ekonomiskt försvarbar, med andra
ord tyckte leverantören att beställaren borde tänka igenom om kortare deadlines alltid
är att föredra.
Två konkreta förslag kom från en leverantör och en beställare gällande vad som kan
ändras i upphandlingsförfarandet för att minska tiden. Det ena förslaget från
leverantören för att minska tiden är genom att låta leverantören stå för risken och istället
köpa en större volym från ett mindre antal leverantörer. Det andra förslaget är att
beställaren avsätter pengar för leverantörer att göra förtester för att stämma av
funktionalitet för att säkerställa att de har uppfattat förfrågningsunderlaget rätt. Där ett
antal väljs ut som verkar mest seriösa i testerna och uppfattar det rätt, för att sedan ställa
mer krav på att de ska redovisa sina lösningar i detalj innan upphandling sker.
Beställaren säger att det finns en svårighet i det här och det är att leverantören måste
40
lägga ner mycket tid och sedan riskerar de att inte få betalt för det. Det förmodas kunna
lösas med att ge dem en morot på 50 000 kr för att ordna detta.
4.4 Överprövningar
4.4.1 Anledning & Påverkan
Edler mfl. (2005) antyder i de flesta fall på att det går bra att genomföra offentliga
innovationsupphandlingar med befintliga juridiska ramverk utan behovet för förändring
av dem. Anledningen till överklaganden sker, hävdar en leverantör mestadels beror på
formalia och inte funktion. Om leverantören faller bort på grund av funktionen så sker
oftast inte en överklagan. ”… faller vi ut bara på att produkten total havererar, då
minskar ju sannolikheten på att vi överklagar…”[L4]. Ett exempel på anledning kan
vara att ordern inte var tydligt planerad det ansågs missgynna leverantörer som inte hade
färdig producerade produkter. Det tycker de bidrar till en osämja i transparensen i
upphandlingen där de som hade färdigproducerade testprodukter får fördel och ger
ytterligare underlag till en överprövning.
Det är så pass vanligt med överprövningar så det är inget man överhuvudtaget tänker
på säger en leverantör. Från leverantörshåll påverkar inte överprövningarna deras
riskbenägenhet att satsa på innovationen. Detta medger de flesta leverantörer att
överprövningar är något man får räkna med i offentliga upphandlingar, en leverantör
sammanfattar det bra ”Det händer relativt ofta att det blir överprövat. Det är vi vana
vid och vi kunde inte göra något åt det. Juridiken har sin... och vi får bara finna oss i
det.”[L5].
Den möjliga påverkan överprövningar kan ha på leverantörerna beror på hur
upphandlingen är utformad, om det inte finns något resursberoende till leverantören från
beställaren eller om leverantören inte har gjort eller har några materialkostnader
påverkar det inte leverantören nämnvärt. Slutligen så framkom det till och med något
positivt från överprövningen i ett projekt trots det mesta var negativt, det positiva var att
41
leverantören fick extra tid till förarbete, dock bör det tilläggas att det här projektet hade
vissa unika dimensioner rent juridiskt.
4.4.2 Begränsa juridiska dispyter
En beställare beskrev att förberedelsefasen inte var väl genomtänkt vilket försvårade det
senare
arbetet
och
bidrog
till
överprövningen.
Där
utformningen
av
förfrågningsunderlaget borde varit utformat betydligt enklare, dvs. färre bestämmelser
"… så oerhört mycket olika bestämmelser åt olika håll osv. som nästan inte gick att läsa
ihop med det andra va …"[B6]. Flera beställare nämnde också att förändringsarbeten
som genomförs i upphandlade projekt får inte avvika för mycket från original
upphandlingen. Med andra ord det som beställaren använde som upphandlingsunderlag
innan leverantörerna valdes ut får inte förändas för mycket i senare skeden. En beställare
nämnde ”… kravglidningen som vi har så börjar de leverantörer som inte fick jobbet i
första omgången ifrågasätta men har ni verkligen, är det verkligen rimligt att ni kan
göra så här stora kravglidningar…”[B1]. Detta resulterar i att beställaren måste
balansera förändringarna som påverkar genomförandet av innovationen eftersom
förstora förändringar kan medföra överprövning och krav på en ny upphandling.
För att begränsa överprövningar har flera beställare haft gedigen dialog med leverantörer
angående upphandlingen och därmed kunnat undvika möjliga överprövningar, en
beställare berättar om dialogen med leverantören ”… får han svart på vitt då förstår han
och då brukar man inte överklaga …”[B3]. Exempelvis kan dialogen resultera i att man
ses en gång i veckan, en annan beställare adresserar detta ”… vi lämnade inga lösningar
olösta utan vi löste allting på en gång, inga ryggsäckar utifrån, vi löste alla problem i
källan. För ska man ta med sig den här ryggsäcken så får man ducka på slutet.”[B6].
Utöver det framkom också att väl genomarbetade krav för att bibehålla beställarens
kravbild och kunna backa upp det med entreprenadjuridik är väldigt viktigt för att
reducera överprövningsrisken. Vid fall där det inte går att undvika överprövningar eller
att det anses överhängande så bör det planeras in tid för det.
42
En leverantör tyckte att beställaren borde lägga mycket krut på att upphandlingarna blir
väldigt bra utförda, så att endast de överprövningar som sker är på grund av ogrundade
orsaker, som exempelvis ägarpåtryckningar eller dylikt. Leverantören tyckte också att
det var väldigt bra att beställaren startat upphandlingen i förväg eftersom det minimerar
påverkningarna om en eventuell överprövning sker. Något annat som också kom upp
var att det är svårt i "förprocessen" att veta exakt hur de menar utan att ha någon direkt
kontakt med dem, dock medger leverantören att förhandlingen måste vara transparent
enligt LOU vilket försvårar innovationsarbetet ”… allting det är liksom, du har en
period där allting bara är svart, darkness.”. En leverantör tyckte ”Det hade varit bra
om man hade haft den legala processen i lugn och ro innan man gör upphandlingen.
Som jag sa hade man en juridisk process och en upphandlingsprocess som gick
parallellt…”[L4]. I en intervju framkom det av leverantören att i deras projekt krävdes
det att beställaren tog en viss riskexponering för att det skulle ha någon möjlighet att
kunna bli framgångsrikt.
Internationella företag kan tänka annorlunda vid vissa upphandlingsfrågor jämfört med
svenska företag detta kan göra förhandlingarna lite krångligare "det stod nämligen att vi
hade rätt att häva kontraktet, det var någonting som var väldigt, väldigt känsligt för dem
alltså, det var ju nästan så att vi stupa på det alltså."[B6]. Leverantören gav sig till slut
eftersom beställaren hade en fast och beslutsam hållning till det som stod i kontraktet.
5. DISKUSSION OCH SLUTSATSER
5.1 Sammanfattning
Minskade resurser och ökad komplexitet i samband med globaliseringen har ökat trycket
på de offentliga verksamheterna att bli mer innovativa. Där innovationsupphandlingar
är ett betydande styrmedel för att hjälpa till i detta arbete. Studien skapar en ökad
förståelse för innovationsupphandlingar med upphandling av nya lösningar som
referensram att förhålla sig till. Utmaningar, möjligheter och potentiella åtgärder
43
framkom i intervjuerna, analyserades och därefter organiseras efter identifierade teman
i resultatet. Resultatet från den kvalitativa intervjustudien visar hur innovation kan
främjas och är indelade i fyra olika teman baserat på vad de associeras med i projekten,
dessa består av; resurser, kommunikation, planering och överprövningar. Teman bidrar
till ökad förståelse för vilka lärdomar som uppkommit från de granskade
innovationsupphandlingarna. Flertalet utmaningar har framkommit där det flesta har
relevans till kostnader. Interaktion och kapacitet visade sig vara utmärkande för
betydelse
av
innovationsfrämjande
påverkan.
Interaktion
påverkar
hela
innovationsupphandlingen från början till slut och är mest betydelsefullt i den tidiga
delen av upphandlingen. Kapacitet i form av kompetens för att kunna hantera
upphandlingarna utan att agera innovationshämmande samt möjligheten att hantera
innovation fysiskt var betydande. Studien belyser även vikten av medvetenhet och vilja
som grundkriterium för offentliga innovationsupphandlingar.
5.2 Teoretiskt bidrag
Studien bygger vidare på Edler mfl. (2011) leverantörsgranskning vilket var det första
försöket
att
förstå
sambandet
mellan
upphandlingsmetoder
från
ett
leverantörsperspektiv. Genom att bygga vidare på detta med intag av båda sidorna samt
användandet upphandling av nya lösningar som referensram kunde ytterligare samband
påvisas. Korrelationerna mellan de två informantgruppernas upplevda barriärer,
hanteringsåtgärder och framgångsfaktorer resulterade i en mer övergripande bild av
offentliga innovationsupphandlingar. Vidare befäster studien vikten av interaktioner
mellan beställare och leverantör. Där den går längre än Edquist & Zabala-Iturriagagoitia
(2012) påvisande angående att interaktivt lärande och utveckling är avgörande för att
skapa innovation. Närmare bestämt interaktionerna kan positivt påverka hela
upphandlingsprocessen, mer specifikt de juridiska, ekonomiska och planeringsmässiga
aspekterna. Studien visar också på att den juridiska barriären inte är en anledningen till
att bibehålla riskaversion inom den upphandlande organisationen, vilket är i linje med
44
tidigare forskning (Edler mfl., 2005). Detta påvisar ytterligare att det inte finns
anledning till motstånd mot innovation med anledning av bristande juridiska riktlinjer.
Istället
bygger
detta
på
att
skapa
kapacitet
för
att
hantera
offentliga
innovationsupphandlingar och därigenom kommer påverkan av juridiskkaraktär
minimeras. Sammanfattningsvis utvidgar studien litteraturens interaktionsperspektiv
inom offentliga innovationsupphandlingar.
5.3 Praktiskt bidrag
Studiens resultat tyder på att de finansiella tillgångarna i projekten hade enormt stor
betydelse för innovationsupphandlingens genomförbarhet. Det är möjligtvis den mest
centrala innovationsfrämjande egenskapen eftersom den påverkar både beställarens och
leverantörens möjligheter och incitament till att allokera resurser till projektet. Reducera
kostnaderna
är
då
essentiellt
för
att
lyckas
främja
innovation
eftersom
kostnadsreduceringar frigör kapital. Indirekt resulterar bättre resurshantering, planering,
kommunikation och juridiska förberedelser till att nå detta mål. Kostnadsreducering
måste dock ses från ett innovationsperspektiv, därmed måste alla åtgärder vara
välgenomtänkta för främja innovation för projektet och inte enbart för att
kostnadsreducera beställarens verksamhet. Där utmaningar som vilket risktagande
beställaren skall ta måste göras utifrån projektets prioriteringar samt göra
ställningstaganden som många gånger har motsägelsefulla strategiska mål. Därför är
förståelse och kunskap vital kring offentliga innovationsupphandlingar för att kunna ta
beslut som är främjar innovation på bästa sätt. Mot bakgrund av ovanstående kan först
och främst offentliga organisationer använda denna studie för att öka kunskaperna kring
offentliga innovationsupphandlingar. Närmare bestämt kan beslutsfattare och
nyckelpersoner inom innovationsupphandlingar använda studien för att få en
övergripande bild av offentliga innovationsupphandlingars utmaningar, möjligheter och
åtgärder. Privata företag som är eller planerar att bli leverantörer kan också använda
studien för att skapa sig en bredare kunskap vad innovationsupphandling med en
45
offentlig aktör kan innebära och därmed skapa sig en ökad förståelse som underlättar
interaktionen med den offentliga verksamheten.
5.4 Begränsningar & Förslag på framtida forskning
En begränsning i studien var att det inte fanns möjlighet att gå in i beställarens interna
process för att skapa en djupare förståelse för anledningen bakom den upplevda
barriären. Därmed hade det varit intressant att se om det finns möjlighet att skapa
standarder eller andra stöd. Detta för att påskynda eventuellt underlätta processen samt
ta bort eller ändra potentiella restriktioner som inte uppfyller ett önskvärt syfte och
endast agerar som överflödiga barriärer att överkomma. Dock är det omöjligt i dagsläget
att fastställa med säkerhet vad i den interna processen som är anledningen till det som
upplevs av leverantörerna som bristande, men genom att göra en djupare studie inom
detta område hade det säkert kunna komma närmare svaret på frågan. Det bör tilläggas
att leverantörens insyn i beställarens verksamhet är begränsad, därmed kan viss kritik
riskera att vara felriktad och förhållandet mellan de organisatoriska skillnaderna kan
bidra till detta.
En annan begränsning med studien var dess förhållande till intervjumaterialet där alla
beställare och leverantörers erfarenheter och förbättringsförslag samlades till ett
gemensamt utkast, därmed en intervjustudie. Därför skulle det vara intressant att göra
en liknande studie men gå djupare mot projektet, och då fördelaktigt välja redan
avklarade projekt eftersom det tillåter studien att analysera informationen mer öppet.
Där intervjuunderlaget kopplas direkt mot projektet för att få djupare förståelse och
analysera korrelationer mellan projektets utformning till resultat. Sammanfattningsvis
skulle detta resultera i en studie med djupare förståelse för hur projektets individuella
karaktärsdrag påverkar innovationsprocessen, vilket möjliggör skapandet av ett mera
välanpassat ramverk för kommande innovationsupphandlingar.
46
6. Referenser
Ahlqvist, T., Valovirta, V., & Loikkanen, T. (2012). Innovation Policy Roadmapping as
a Systematic Instrument for Forward-looking Policy Design. Science and Public
Policy, 39(2), 178-190. doi:10.1093/scipol/scs016
AIRMIC, ALARM, & IRM. (2002). A Risk Management Standard. London: The
Institute of Risk mangement (IRM).
Amann, M., & Essig, M. (2015). Public procurement of innovation: empirical evidence
from EU public authorities on barriers for the promotion of innovation. The
European
Journal
of
Social
Science
Research,
28(3),
282-292.
doi:10.1080/13511610.2014.998641
Arundel, A., Casali, L., & Hollanders, H. (2015). How European public sector agencies
innovate: The use of bottom-up, policy-dependent and knowledge-scanning
innovation
methods.
Research
Policy,
44(7),
1271-1282.
doi:doi:10.1016/j.respol.2015.04.007
Aschhoff, B., & Wolfgang, S. (October 2009). Innovation on demand: Can public
procurement dirve market success of innovations? Research Policy, 8, 12351247. doi:10.1016/j.respol.2009.06.011
Bannerman, P. L. (2008). Risk and risk management in software projects: A
reassessment. Journal of Systems and Software, 81(12), 2118-2133.
doi:10.1016/j.jss.2008.03.059
Bauld, S., & McGuinness, K. (Januari 2008). Yours, mine, ours Offloading all risk risks
raising the price. Summit.
BDL. (2003). The Power of Customers to Drive Innovation. Brussel: Report to European
Commission.
47
Bradke, H., Cremer, C., Dreher, C., Ebersberger, B., Edler, J., Frietsch, R., . . .
Manssbart, W. (2007). Developing an assessment framework to improve the
efficiency of R&D and the market diffusion of engergy technologoies. Karlsruhe:
Report fr the German Federal Ministry of Ecnomoics and Technology.
Byatt, I. (2001). Delivering Better Services for Citizens - A Review of Local Goverment
Procurement in England. London: Department for Transport, Local Government
and the Regious and the Local Government Association.
Cabral, L., Cozzi, G., Zanza, M., Denicolo, V., & Spagnolo, G. (2006). Procuring
Innovation. Handbook of Procurement, 1((Eds)), 483-530.
Caldwell, N., Roehrich, J., & Davies, A. (2009). Procuring complex performance in
construction: London Heathrow terminal 5 and a private finance initative
hospital. Journal of Purchasing and Supply Management, 15(3), 178-186.
doi:10.1016/j.pursup.2009.05.006
Collm, A., & Kuno, S. (2012). Managing Crowd Innovation in Public Administration.
International Public Management Review, 13(2), 1-18.
Dalhammar, C., Tojo, N., & Långström, P. (2011). Upphandling och konkurrenskraft.
Lund: International institute for industrial environmental at Lund university .
Dalpé, R. (1994). Effects of government procurement on industrial innovation.
Technology in Society, 16(1), 65-83. doi:10.1016/0160-791X(94)90021-3
Dalpé, R., DeBresson, C., & Xiaoping, H. (1992). The public sector as first user of
innovations.
Research
Policy,
21(3),
251-263.
doi:10.1016/0048-
7333(92)90019-Z
DIUS. (2008). Innovation Nation White Paper. London: Department for Innovation
Universities and Skills.
48
Edler, J., & Georghiou, L. (2007). Public procurement and innovation - Resurrecting the
demand
side.
Research
Policy,
36(7),
949-963.
doi:doi:10.1016/j.respol.2007.03.003
Edler, J., Georghiou, L., Blind, K., & Uyarra, E. (2012). Evaluating the demand side:
new
challenges
for
evalutaion.
Research
Evalution,
21(1),
33-47.
doi:10.1093/reseval/rvr002
Edler, J., Georghiou, L., Uyarra, E., & Yeow, J. (2011). Procurement and Innovation:
Underpinning the debate. Manchester: Manchester Institute of Innovation
Research.
Edler, J., Ruhland, S., Hafner, S., Rigby, J., Georghiou, L., Hommen, L., . . . Papadakou,
M. (2005). Innovation and Public Procurement Review of Issue at Stake.
Fraunhofer: Fraunhofer: Institute and Innovation Research.
Edquist, C. (2014). Offentlig upphandling och innovation. Lund: Konkurrensverket.
Edquist, C., & Hommen, L. (1999). Systems of innovation: theory and policy for the
demand
side.
Technology
in
Society,
1,
63-79.
doi:10.1016/S0160-
791X(98)00037-2
Edquist, C., & Hommen, L. (2000). Public Technology Procurement and Innovation
Theory. i C. Edquist, L. Hommen, & L. Tsipouri, Public Technology
Procurement and Innovation (ss. 5-70). doi:10.1007/978-1-4615-4611-5_2
Edquist, C., & Zabala-Iturriagagoitia, J. (December 2012). Public Procurement for
Innovation as mission-oriented innovation policy. Research Policy, 41(10),
1757-1769. doi:10.1016/j.respol.2012.04.022
Edquist, C., Hommen, L., & Tsipouri, L. (2000). Public Techonology Procurement and
Innovation. Boston: Kluwer Academic Publishers.
49
Edquist, C., Vonortas, N. S., Zabala-iturrigagoitia, J., & Edler, J. (2015). Public
Procurement for Innovation. Northampton: Edward Elgar Publishing Limited.
Elo, S., & Kyngäs, H. (2008). The qualitative content analysis process. Journal of
Advance Nursing, 62(1), 107-115. doi:10.1111/j.1365-2648.2007.04569.x
Fusfeld, H. I. (1986). The Technical Enterperise. Present and Future Trends.
Cambridge: Ballinger Press.
Gallup. (2011). Innobarometer 2010: Analytical Report - Innovation in Public
Administrations. Flash Eurobarometer 305.
Georghiou, L., Li, Y., Uyarra, E., & Edler, J. (2010). Public Procurement for Innovation
in Small European Countries. OMC-Net Project.
Geroski, P. A. (1990). Prcourment policy as a tool of industrial policy. International
Review of Applied Economics, 4(2), 182-198. doi:10.1080/758523673
GHK. (2010). Evaluation of SMEs’ access to public procurement markets in the EU.
Brussel: DG Enterprise and Industry.
Golafshani, N. (2003). Understanding Reliability and Validity in Qualitative Research.
The Qualitative Report, 8(4), 597-606.
Greer, J., & Erridge, A. (2002). Partnership and public procurement: building social
capital through supply relations. Public Administration, 80(3), 503-522.
doi:10.1111/1467-9299.00315
House of Lords Science and Technology Committee. (2011). Public Procurement as a
tool to stimulate innovation. London: Parliament UK.
Keizer, J., Vos, J.-P., & Halman, J. (2005). Risks in New Product Development:
Devising
a
Reference
Tool.
9310.2005.00391.x
50
35(3),
297-309.
doi:10.1111/j.1467-
Krippendorff, K. (2004). Content Analysis: An introduction to its Methodology. Sage.
Kyratsis, Y., Ahmad, R., & Holmes, A. (2010). Understanding the Process of
Innovation Adoption in 12 NHS Trusts - Technology Selection. London:
Procurement and Implementation to Help Reduce HCAIs.
Lember, V., Kavlet, T., & Kattel, R. (2011). Urban competitiveness and Public
Procurement
for
Innovation.
Urban
Studies,
48(7),
1373-1395.
doi:10.1177/0042098010374512
Ling, T. (2012). Innovation; lessons from the private sector. London: UK Office of
Government Commerce.
Lundvall, B.-Å. (2003). Product Innovation and Economic Theory(Unpublicshed
Mimeo). Aalborg University: Department of Business Studies.
Mowery, D. (2012). Defense-related R&D as a model for "Grand Challenges"
technology
policies.
Research
Policy,
41(10),
1703-1715.
doi:10.1016/j.respol.2012.03.027
Mulgan, G., & Albury, D. (2003). Innovation in the public sector. London: NESTA.
NESTA. (2012). The Case for Innovation-led Growth. London: NESTA.
Nyiri, L., Osimo, R., Centeno, C., & Caberera, R. (2007). Public Procurement for the
Promotion of R&D and innovation in ICT. Luxembourg: Publication office of
the European Communities.
Näringsdepartimentet. (2012). Den nationella innovationsstrategin. Stockholm:
Regeringskansliet.
OCG. (2004). Capturing Innovation: Nurturing suppliers ideas in the public sector.
London: Office of Governemnt Commerce.
51
Oispova, E., & Apleberger, L. (2007). Risk management in different form of contract
and collaboration - case of Sweden. Kapstaden, Sydafrika: Proceedings of CIB
World Building Congress Construction for Development.
Palmberg, C. (2002). Technological systems and competent procurers - the
transformation of Nokia and the Finnish telecom indsutry revisited?
Telecomunication Policy, 26(3-4), 129-148. doi:10.1016/S0308-5961(02)000058
Polit, D., & Beck, C. T. (2004). Nursing Research: Principles and Methods. Lippincott
Williams & Wilkins.
Rainey, H., & Bozeman, B. (1976). Comparing Public and Private Organizations. Public
Administration Review, 36(2), 233-244.
Rigby, J., Boekholt, P., Semple, A., Deuten, J., Apostol, R., Corvers, S., & Edler, J.
(2012). Final report: feasibility study on future EU support to public
procurement of innovative solutions. Manchester: European Commission.
Robson, C. (2002). Real World Research. Oxford: Blackwell.
Rogers, E. M. (1995). Diffusion of Innovations. New York: The Free Press.
Rolfstam, M. (2007). Public Procurement and Innovation: The case of energy centre in
Bracknell. DRUID-DIME.
Rolfstam, M. (2012). An Institutional Approach to Research on Public Procurement of
Innovation. The European Journal of Social Science Research, 25(3), 303-321.
doi:10.2139/ssrn.2029318
Rolfstam, M., Phillips, W., & Bakker, E. (2011). Public procurement of innovation,
diffusion and endogenous institutions. International Journal of Public Sector
52
Management,
24(5),
452-468.
doi:http://dx.doi.org/10.1108/09513551111147178
Rothwell, R. (1984). Technology-based small firms and regional innovation potential:
the role of public procurement. Journal of Public Policy, 4(4), 307-332.
doi:10.1017/S0143814X00002774
Rothwell, R., & Zegveld, W. (1981). Government regulations and innovation - Industrial
innovation and public policy. Industrial Innovation and Public policy, (Eds),
116-147.
Rye, C. B., & Kimberly, J. R. (2007). The adoption of innovations by provder
organizations in health care. Medical Care Research Review, 64(3), 235-278.
Schapper, P. R., Veigana Malta, J., & Gilbert, D. L. (2006). An analytical framework
for the management and reform of public procurement. Journal of public
procurement, 6(1 & 3), 1-26.
Sundvakt,
I.,
&
Hammarlund,
S.
(2014).
Rapport
Regeringsuppdrag
innovationsupphandling – slutrapport 2014 . Trafikverket.
Thamhain, H. (Juni 2003). Managing innovative R&D teams. R&D Management, 33(3),
297-311. doi:10.1111/1467-9310.00299
Thornhill, A., Saunders, M., & Lewis, P. (2009). Research methods for students. Essex:
Pearson Education Limited.
Tsipouri, L., Edler, J., Rolf, M., & Uyarra, E. (2010). Risk Management in the
Procurement of Innovation Concepts and Empirical Evidence in the European
Union. Brussel: European Commission.
Uyarra, E. (2010). Opportunities for innovation through local government procurement:
A case study of greater manchester. London: NESTA.
53
Uyarra, E., & Flanagan, K. (2009). Understanding the Innovation Impacts of Public
Procurement.
European
Planning
Studies,
18(1),
123-143.
doi:10.1080/09654310903343567
Uyarra, E., Edler, J., Gracias-Estevez, J., Georghiou, L., & Yeow, J. (October 2014).
Barriers to innovation through public procurement: A supplier perspective.
Technovation, 34(10), 631-645. doi:10.1016/j.technovation.2014.04.003
Wade, C., & Björkman, L. (2004). Study on performance-based procurement of IFI and
donor-funded large, complex projects. Final report. WB Appointment UPI
248035.
Wholey, J., Hatry, H., & Newcomer, K. (2010). Handbook of practial program
evaluation. San Fransisco: Jossey-Bass.
Von Hippel, E. (1986). Lead users: a source of novel product concepts. Management
Science, 32, 791-805.
Yeow, J., Uyarra, E., & Gee, S. (2011). Sustainable innovation through public
procurement: The case of "closed loop" recycled paper. Manchester: Manchester
Buisness School Working Paper No 615.
Yukins, P. (2012). Dialogue: set-asides for small and medium firms, as in the USA
system with the small business act that reserves shares of tenders to SMEs only.
i P. Yukins, G. Piga, & S. Treumer, The Applied Law and Economics of Public
Procurement (ss. 215-230). London: Routledge.
Överprövningsutredningen.
(2009).
Överprövning
Stockholm: Statens offentliga utredningar.
54
av
upphandlingsmål
m.m.
55
BILAGA 1 – PROJEKT
ERTMS
För järnväg har ett nytt signalsystem upphandlats, ”ERTMS”. Det är ett projekt där
strategin involverar att beställaren äger rättigheterna till ritningar och detaljerade
specifikationer. Systemet måste anpassas till befintliga signalanläggningar och regler i
varje land, och bara de funktioner som säkrar interoperabilitet, med andra ord
möjligheten till kommunikation mellan olika system. Leverantörerna i projektet är
Bombardier och Ansaldo.
Trängselskattesystemet Stockholm
Vid upphandling av ”Trängselskattesystemet Stockholm” kom politiska direktiv om att
upprätta ett trängselskattesystem samt att det skulle utföras med en väldigt snäv tidsplan.
I upphandlingen formulerade beställaren ett antal funktionella krav, och leverantören
var tvungen att visa att de fungerade, så kallad Service Level Agreements (SLA). De
framgick också att tillverkaren skulle stå för både driften och underhållet av systemet.
IBM vann kontraktet och lyckades leverera systemet i tid.
Växelvärmesystem för extrema vädersituationer
Funktionalitet som söktes var järnvägsväxlar som kan smälta bort snö vid extrema
snöfall (>10 cm). Upphandlingen var utformad så att antagna leverantörer kommer få
två år på sig att visa att dess lösning fungerar i 20 stycken växlar på Trafikverkets
anläggning. Lösningarna, växelvärmesystemens funktion skall möta kraven för
snösmältning i växlarna samt driftkostnader. Inför upphandlingen har leverantörer och
utvecklare av växelvärmesystem bjudits in att få testa sina system i Trafikverkets
anläggning. Det gav inte bara marknaden möjlighet att få verifiera sina tekniska
lösningar utan även Trafikverket möjlighet att ta del av vad marknaden kunde erbjuda
och få en dialog med intresserade leverantörer. Leverantörerna i projektet är Ibceo,
Caverion, SAN och Indheater.
56
Ölandsbrons styrsystem för belysning
År 2012 gick Trafikverket ut med en upphandling om att byta ut belysningen på bron
till LED belysning och samtidigt installera ett adaptivt styrsystem som reglerar varje
lampa automatiskt. Styrsystemet skulle vara kopplat till det system för variabel hastighet
som redan finns på bron. Målet med upphandlingen var att minska energiförbrukningen
och även minska kostnaden för broinspektioner. NCC med underentreprenörerna
OneNordic AB och Elajo Kalmar vann upphandlingen och lyckades efter några
oförutsedda hinder leverera systemet.
Sliprar för lågtrafikerade banor
EU har signalerat för ett eventuellt kreosotförbud 2018, detta har varit anledningen till
en upphandling med funktionskrav av metod och miljökonsekvenser för att hitta ett
lämpligt alternativ till kreosotsliper. Innovationsupphandlingen innefattar en R & D och
en testperiod med leverantörerna Strängbetong Rail, Abetong, Sicut enterpises, Royal
Lankhorst Euronete, AB Rundvirke, och Plaståtervinning i Wermland.
BILAGA 2 – INTERVJUGUIDE
Beställare
1) Vad var syftet med upphandlingen?
a. Vilket resultat önskades?
b. Fanns några tankar på att agera som katalysator från ett
samhällsmässigt perspektiv?
2) Hur gick upphandlingen till?
a. Var innovationsupphandling något som togs i beaktning?
3) Vilka begränsningar/hinder har ni upplevt?
a. Har lagar och regler behövts tas i beaktning?
b. Har det funnits några risker?
4) Vilka var framgångsfaktorerna?
a. Uppkom någon oförutsedd möjlighet?
57
5) Uppnåddes förväntat resultat?
a. Tid?
Leverantör
1) Hur gick upphandlingen till?
2) Vilken betydelse hade upphandlingen för utvecklingen av er innovation?
3) Vilka begränsningar/hinder har ni upplevt?
a. Har lagar och regler behövts tas i beaktning?
b. Har det funnits några risker?
4) Vilka var framgångsfaktorerna?
a. Uppkom någon oförutsedd möjlighet?
5) Uppnåddes förväntat resultat?
a. Tid?
BILAGA 3 – RISKER I INNOVATIONSUPPHANDLINGAR
1. Teknologisk risk är risker som leder till ett icke slutförande, underpresterar eller
falskt presterar av den upphandlade varan eller tjänsten.
2. Organisatorisk och samhälleliga risker, där organisatoriska risker är
upphandlings misslyckanden eller andra skäl inom organisationen som
upphandlar medan samhälleliga risker är de som rör slutkundens användande
eller acceptans av innovationen.
3. Marknads risker vilket är relaterade till efterfråge- och utbudssidan. Vid fall där
innovationsupphandlingen har till uppgift att skapa efterfrågan på den privata
marknaden men risken är att den inte är stor nog, brist på reaktion eller inte
tillräckligt snabbt uppbyggda för att motivera investeringskapacitet. Risken med
utbud är exempelvis risker med förseningar och otillräcklig kvalitet.
4. Finansiell risk i offentlig upphandling är osäkerhet att möta mål kostnaden och
möjligheten att säkra medel som behövs.
5. Turbulenta risker är risker som är svåra att förutse och mäta och kan framkomma
från en mängd olika händelser och är oftast associerade med stora projekt, vilket
58
har till följd att de inblandade aktörerna kan behöva omvärdera sin prioritet och
sina förväntningar.
BILAGA 4 – UPPHANDLING AV NYA LÖSNINGAR
Upphandlingsmyndigeten i Sverige delar in innovationsupphandling i tre olika
upphandlingar,
vilket
kan
anses
som
det
gällande
tolkningen
för
innovationsupphandling för alla Svenska myndigheter eftersom det är en myndighet
upprättad just för den anledningen, dvs. att främja innovation genom upphandlingar.
Den ”första” upphandlingen är utvecklingsfrämjande upphandling eller som tidigare
kallades innovationsvänliga upphandlingar, vilket är den minst omfattande av
upphandlingarna eftersom den inte är kravbelagd och därmed inte kräver lika
omfattande samarbete mellan beställare och leverantör. Den innebär att beställare är
öppen för nya lösningar och att lösningarna inte missgynnas. Dialogen med leverantör
och utformaren av kravspecifikationen är essentiell för att uppfylla syftet med
utvecklingsfrämjande upphandling. Den andra är upphandling av nya lösningar tidigare
kallad upphandling av innovation. Det innebär att myndigheten agerar som första kund
eller referenskund. Denna typ av upphandling passar när marknaden har tagit fram nya
lösningar eller är på väg att göra det, men kräver vissa kostnader för att införandet ska
bli lyckat från både beställare och leverantör. Det kan även innefatta situationer där
ingen lösning har tagits fram men det är fullt rimligt att utveckla en lösning inom rimlig
kostnad och tid. Beställaren kan då gå ut och utmana leverantörerna att hitta en lösning
på problemet. Konkurrenspräglad dialog4 är anpassat för upphandlingar av nya lösningar
(Upphandlingsmyndigheten, 2015), denna typ av dialog bidrar till att förbättra
upphandlingens kvalitet i fråga om finansiering, rättsförhållanden och tillvaratagande av
4
Syftar till att hålla en dialog med utvalda leverantörer att identifiera myndighetens behov och bestämma hur de
bäst kan tillgodoses det aktuella behovet.
59
ny teknik (Sundvakt & Hammarlund, 2014). Den sista av de tre upphandlingarna
anskaffning
av
forsknings-
och
utvecklingstjänster,
här
efterfrågas
bara
utvecklingsarbetet för att få fram lösningen. Syftet med upphandlingen är att skapa nya
lösningar som ännu inte finns på marknaden. Utvecklingen del finansieras vanligtvis av
båda parter, där en eller flera leverantörer får ta fram konceptstudier där de beskriver
sina lösningar. För att därefter ta fram prototyper som testas av upphandlande
myndighet. Allt detta sker i en konkurrens utsatt miljö, och leverantörerna får vanligtvis
ersättning för utvecklingsarbetet. Avtalet kan brytas vid varje steg ifall det som levereras
inte når förväntningarna. Denna typ av upphandling lämpar sig då en det finns intresse
av att testa lösningar i tidigt skede, när riskhantering är viktig eller där det finns intresse
av att driva fram kompletterande lösningar. När sedan lösningen är framtagen kan
myndigheten använda sig av de två ovanstående innovationsupphandlingsformerna för
att gå vidare med produkten.
60
Figur 1: Upphandlingstyperna inom innovationsupphandling
Källa (Upphandlingsmyndigheten, 2015)
61