1. No category

NOTAT
13. januar 2 01 7
FORSVARSUNIONEN STYRKES,
MEN DANMARK STÅR UDENFOR
Kontakt:
Analytiker, Sarah Vormsby
+45 21 81 56 30
[email protected]
RESUME Ifølge en ny Eurobarometer-måling støtter 70 pct. af danskerne
forsvarssamarbejdet i EU. Men dansk deltagelse blokeres af det 23 år gamle
forsvarsforbehold. I 2016 har EU imidlertid fremlagt en række forslag som vil
styrke og udbygge EU’s forsvarssamarbejde. Det gør en fornyet diskussion af det
danske forsvarsforbehold presserende.
I september 2016 fremlagde Tyskland og Frankrig en fælles erklæring om deres
intention om at styrke EU’s forsvarssamarbejde. Deres erklæring kom i kølvandet
på Storbritanniens beslutning om at træde ud af EU. Storbritannien har siden
årtusindskiftet bremset for et tættere forsvarssamarbejde, men nu er en række nye
initiativer på vej. De kan potentielt isolere Danmark forsvarspolitisk i Europa.
De nye initiativer fra EU skal øge effektiviteten, synligheden og effekten af
forsvarssamarbejdet, forstærke udviklingen i militært udstyr og styrke den
europæiske forsvarsindustri. Med faldende forsvarsbudgetter i Europa kan bedre
koordination af militærinvesteringer fremtidssikre Europas forsvar.
Et styrket forsvarssamarbejde i EU behøver ikke at kollidere med NATO.
Initiativerne kan også komme NATO til gode, da det vil forbedre og effektivisere de
europæiske forsvar, som NATO benytter i militære operationer. Både NATO og EU
har i en fælles erklæring fra juli 2016 lovet at øge deres samarbejde, og har
garanteret en minimal grad af overlap organisationerne imellem.
Tænketanken EUROPA 2017 · [email protected] · thinkeuropa.dk
NOTAT
13. januar 2017
HOVEDKONKLUSIONER:
•
•
•
•
•
•
•
•
Med Storbritanniens forestående udtræden af EU og en fælles erklæring
om at øge forsvarssamarbejdet fra Tyskland og Frankrig, tager EU nye
skrift til en tættere forsvarsunion.
I 2016 har EU fremlagt tre væsentlige initiativer for at øge integrationen
på forsvarsområdet. Forslagene skal 1) at øge effektiviteten, synligheden
og effekten af forsvarssamarbejdet; 2) forstærke udviklingen i militært
udstyr; og 3) styrke den europæiske forsvarsindustri.
Forslagene kommer i kølvandet på faldende forsvarsbudgetter og
aldrende militær teknologi i Europa. Kun ved at samarbejde kan EUlandene opretholde et effektivt militær og kernefunktionerne i deres
forsvar.
Kommissionen har i november 2016 fremlagt en handlingsplan for at
stimulere fælles investeringer i nyt militær udstyr, og støtte forskning i
militær teknologi. Planen vil kunne reducere uhensigtsmæssig
disponering af militært udstyr og forbedre konkurrencen på
forsvarsmarkedet, hvor national protektionisme ofte er reglen.
EU vil også styrke sin evne til at træde ind i kriser og konflikter ved at
udvide sin Rapid Response-værktøjskasse. Muligheden for at indsætte
EU’s kampgrupper og oprette et permanent operativt hovedkvarter for
militære operationer i Bruxelles undersøges nu.
Formålet med at styrke forsvarssamarbejdet er ikke kopiere NATO. I
stedet kan udbygningen af de europæiske forsvar komme NATO til gode
gennem en mere lige byrdefordeling mellem EU og NATO, flere
forsvarsinvesteringer og større koordination.
Det styrkede forsvarssamarbejde vil ikke komme Danmark til gode
direkte pga. det danske forsvarsforbehold. Danmark risikerer derimod at
isolere sig, når EU’s forsvarssamarbejde styrkes.
Det danske forsvarsforbehold bør derfor genovervejes, og 70 pct. af
danskerne støtter forsvarssamarbejde i EU.
2
NOTAT
13. januar 2017
EU er på vej mod en tættere og stærkere forsvarsunion. Ved EU-topmødet i
december 2016 blev det konkluderet, at der nu er behov for et stærkt
sikkerheds- og forsvarspolitisk EU. Selvom EU’s Fælles Sikkerheds- og
Forsvarspolitik (FSFP) gennem tiden er blevet mødt med tilbageholdenhed og
modstand fra nogle medlemslande, herunder Storbritannien og Danmark, er der
nu momentum for at styrke EU’s forsvarssamarbejde. Storbritanniens
forestående udtræden af EU har givet politisk medvind til medlemslande, som
ønsker en tættere europæisk forsvarsunion.
Mange af initiativerne for at øge integrationen på forsvarsområdet drejer sig om
at skabe koordination medlemslandene imellem, når der skal investeres i nyt
militært udstyr og teknologi samt i forskningsprojekter og militære programmer
og handler om at forhindre uhensigtsmæssige overlap og sikre fælles standarder
for militære produkter. Kort og godt handler initiativerne om koordineret og
struktureret forsvarssamarbejde.
Der er desuden initiativer, som retter sig mod at gøre det muligt for EU at handle
mere aktivt forsvarspolitisk uden for Europa. EU har bl.a. planer om at gøre sine
kampgrupper aktuelle igen og har også åbnet for, at der kan oprettes et
permanent operativt hovedkvarter for militære operationer i Bruxelles. Dette
møder dog modstand fra medlemslandene. Nogle mener, at EU kopierer NATO,
og de frygter en glidebane mod oprettelsen af en EU hær.
I dette notat gennemgås de initiativer, som EU har lanceret for at øge
samarbejdet på forsvarsområdet. Gennemgangen viser, at EU’s initiativer
hverken vil føre til en kopi af NATO eller til etableringen af en EU-hær. I stedet
kan et styrket forsvarssamarbejde sikre et mere effektivt forsvar af Europa for de
samme forsvarsbudgetter, vi ser nu, altså en mulighed for at medlemslandenes
forsvarsbudgetter kan blive brugt mere effektivt. Det vil også sikre en større grad
af europæisk autonomi fra NATO, men vil samtidig være en fordel for NATO, der i
større grad vil kunne regne med et effektivt og fuldt udrustet europæisk forsvar.
Europæisk forsvar i krise
Forsvarsbudgetterne i Europa har været dalende de sidste syv år. Se figur 1. I
2015 brugte EU-landene samlet set ca. 203 milliarder euro, men det årlige
forbrug på de nationale forsvar er faldet med 0,4 pct. Nedskæringsraten er dog
aftaget betydeligt siden den finansielle krise, hvor forsvarsbudgetterne faldt med
3
NOTAT
13. januar 2017
mellem 4-6 pct.1 Forsvarsbudgetterne udgør i 85,5 pct. af forbruget før den
finansielle krise (2007-niveau).
Som figur 1 viser, er det kun de østeuropæiske lande, som har øget deres
forsvarsbudget – en stigning på ca. 22 pct. fra 2007 til 2015. Det skyldes primært
Polen, som øgede sit forsvarsbudget fra 1,7 pct. af BNP i 2013 til 2,1 pct. i 2015.2
Rumænien og Slovakiet fulgte trop, men har skullet øge deres budget fra et
meget lavere niveau end Polen.
Figur 1. Forsvarsbudgetterne i Europa daler
omparative
regional defence
the EU (2007-2015, 2007 = 100%)
Udgifter tilCforsvar
fra 2007-2015
fordeltspending
på regionini Europa.
Northern
Europe:
Denmark, Estonia,
Latvia, Lithuania,
Sweden
Note:
“Northern
Europe”Finland,
inkluderer
Danmark,
Sverige, Finland, Letland, Estland og Litauen. ”Eastern
EasternEurope:
Europe: Bulgaria,
CzechTjekkiet,
Republic, Hungary,
Romania,
Slovakia og Slovakiet. ”Southern Europe”: Kroatien,
Bulgarien,
Ungarn,Poland,
Polen,
Rumænien
Southern Europe: Croatia, Cyprus, Greece, Italy, Malta, Portugal, Slovenia, Spain
Cypern,
Grækenland,
Italien,Germany,
Malta,Ireland,
Portugal,
Slovenien
og Spanien.
”Western Europe”: Østrig,
Western
Europe: Austria,
Belgium, France,
Luxembourg,
Netherlands,
UK
Belgien,
Frankrig,
Tyskland,
Data source:
IISSMilitary
Balance
2009-201Irland,
6
Luxembourg, Holland og Storbritannien. Kilde: European defence
spending 2015: The force awakens, Zoe Stanley-Lockman og Katharina Wolf, EUISS, Brief issue 10,
spending – approximately 4% compared to the
marts 2016.
previousyear – aremuch smaller when compared
to eastern Europe. What is more, the brutal cuts
Sydeuropa
har,oplevet
største
faldx i deres
forsvarsbudgetter,
primært
Thepicture
in Europe
however,det
ismore
comple
to de
fence budgets madehvilket
during the
financial crithan a
ge
ne
ra
l
s
lowdown
of
cuts
to
de
fe
nce
budgs
is
me
a
n
tha
t
the
e
ffe
ctive
re
inforce
ment of the
skyldes de omfattende besparelser, de var nødsaget til at gennemføre under
ets. Whereasthemultiplication of security threats
defence sector may be a long way off – and may
in Europe’s east and south seems to have alarmed
still bevulnerableto financial constraints.
some1 EU countries, others appear less worried.
defence
2015:
forceaawakens,
Zoefor
Stanley-Lockman
ogrn
Katharina
Wolf,
Russia’European
s continue
d prespending
sence and
disThe
ruptive
cAs
Europe’s northe
membe
r states, growEUISS,
Brief
issue
10,
marts
2016,
s.
1.
tivitie2s in Ukraine have raised concerns in many
ing discomfort with Russia’s military build-up is
defence
spending
2015:in
The
Zoe
Stanley-Lockman
ogvis
Katharina
Wolf,
easternEuropean
Europea
n countrie
s which,
reforce
sponsawakens,
e,
be
coming
increasingly
ible in cha
nging budget
Brief
martsts2016,
s. 2.
haveEUISS,
increase
d deissue
fence10,
budge
by roughly
22%
calculations. Yet, increases in defence budgets are
over the last three years. This upward trend is to
proceeding at a much slower pace and totalled
a large extent driven by Poland, which increased
a 1.4% increase on average in 2015 compa
4 red
spending from 1.7% of GDP in 2013 to 2.1%
to the previous year. Yet, with the exception of
in 2015. Slovakia and Romania followed suit,
Latvia and Lithuania, northern Europeans’ dethough starting from much lower baselinelevels.
fence budgets also never fell more than 10% on
Fall and bounce
NOTAT
13. januar 2017
finanskrisen. Siden 2014 er der dog kommet et større fokus på nationalt forsvar i
Sydeuropa, og man har set en stigning i forsvarsbudgetterne på gennemsnitligt 4
pct. fra 2014 til 2015.3
På trods af faldet i Europas samlede forsvarsbudget er Europas lande verdens
næststørste investor i forsvar.4 Europa overgås kun af USA, som forventes at
have bruge 608 milliarder dollar i 2016 på forsvaret.5 Ser man på Kina, er de ved
at hale ind på Europa. De har siden 2005 øget deres forsvarsbudget med hele
167 pct. og vil, hvis udviklingen fortsætter, overhale Europa i løbet af få år. Også i
Rusland og Saudi-Arabien har man set øgede forsvarsbudgetter og militære
reformer. Som figur 2 viser, har Europa således skåret markant ned de sidste 10
år sammenlignet med de andre store militærmagter.
Figur 2. Mens Rusland og Asien opruster, falder Europas forsvarsbudgetter
Sammenligning i forsvarsbudgetter og hærstørrelse.
Kilde: In Defence of Europe: Defence Integration as a Response to Europe’s Strategic Moment,
Michel Barnier, European Political Strategy Centre, EPSC Strategic Notes, Issue 4, 15. Juni 2015.
De faldende forsvarsbudgetter i Europa har haft konsekvenser for det militære
udstyr, som de europæiske forsvar har til rådighed. Det præges af aldrende
teknologi, kapabilitetsmæssige mangler og et fravær af nye militærprogrammer.
De begrænsede forsvarsbudgetter har generelt ført til et utilstrækkeligt niveau af
3
European defence spending 2015: The force awakens, Zoe Stanley-Lockman og Katharina Wolf,
EUISS, Brief issue 10, marts 2016, s. 2.
4
In Defence of Europe: Defence Integration as a Response to Europe’s Strategic Moment, Michel
Barnier, European Political Strategy Centre, EPSC Strategic Notes, Issue 4, 15. Juni 2015.
5
Trump, NATO and European defence spending, Justine Feliu, Bruegel Blog Post, 15. november 2016,
http://bruegel.org/2016/11/trump-nato-and-european-defence-spending/.
5
NOTAT
13. januar 2017
investeringer i ny teknologi. Siden 2006 er investeringerne i forskning og
udvikling (R&D) samt forskning og teknologi (R&T) faldet med næsten 30 pct.6
Endelig har EU-landene i høj grad investeret i de samme former udstyr, så der er
store overlap, men landenes militære kapabiliteter udgør til gengæld ikke en
samlet og koordineret helhed. Der er desuden mangel på fælles standarder. I
2013 foregik 84 pct. af alt indkøb på nationalt niveau uden en systematisk
koordination landene imellem. Problemet er, at de fleste EU-lande er for små til
hver især at opretholde fuldt udrustede nationale forsvar. Dette gør sig ikke
mindst gældende nu, hvor forsvarsbudgetterne reduceres. Samtidig gør de
forskellige typer af udstyr og forskellige nationale standarder det svært for
landene at samarbejde i militære operationer, hvor europæiske interesser er på
spil. Ser man f.eks. på pansrede mandskabsvogne, er der i EU 37 forskellige slags.
I USA er der kun 9.7 Samme tendens gør sig gældende med kampfly, krigsskibe
og andet militært udstyr.
Current duplication of systems in use
Figur 3. EU duplikerer store mængder militært udstyr sammenlignet med USA
EU-28
United States
154
27
Armored personnel carrier
37
9
Tanker aircraft (air-to-air refuelling)
12
4
Combat aircraft
19
11
Number of types of weapon systems
Examples:
Kilde: Presentation of the European Defence Action Plan, Europa-Kommissionen, 15. December
2016, http://ec.europa.eu/news/2016/12/documents/defence_euco_dec_2016.pdf.
Der har generelt været en kritisk mangel på koordination og samarbejde, når det
kommer til militære investeringer samt R&D. Ultimativt har den manglende
koordination betydet, at Europa langt fra er en stor militærmagt, selvom EUlandene tilsammen har verdens andenstørste forsvarsbudget.
In Defence of Europe: Defence Integration as a Response to Europe’s Strategic Moment, Michel
Barnier, European Political Strategy Centre, EPSC Strategic Notes, Issue 4, 15. Juni 2015, s. 3.
7
Ibid., s. 5.
6
6
4
NOTAT
13. januar 2017
Den nye integrationsbølge på forsvarsområdet
2016 har været et begivenhedsrigt år for forsvarssamarbejdet i EU. På årets
sidste Rådsmøde i december var forsvar igen på dagsordenen, hvor
regeringslederne tilkendegav deres støtte til de initiativer, som var blevet
forelagt i årets løb for at styrke forsvarssamarbejdet.
Det seneste initiativ var en handlingsplan fra Kommissionen, som udlagde en
plan for at stimulere investeringerne i forskning og militær teknologi, samt sikre
fælles projekter og koordination medlemslandene imellem. Initiativet kommer
som ét ud af tre væsentlige initiativer i årets løb, som baner vejen for et tættere
forsvarssamarbejde i EU. De to andre er EU’s Globale Strategi og dens
efterfølgende implementeringsplan specifikt for forsvar og sikkerhed, samt en
implementeringsplan for EU og NATO’s fælles erklæring om øget samarbejde.
De tre initiativer kommer i kølvandet på briternes beslutning om at forlade EU.
Briterne har siden årtusindeskiftet forsøgt at bremse for mere integration på
forsvarsområdet i EU, og har mindsket deres engagement til EU’s militære
operationer. 8 Allerede i september, to måneder efter Brexit-afstemningen, udgav
de franske og tyske udenrigsministre en fælles erklæring om, at de nu ville
kæmpe for et tættere forsvarssamarbejde i EU.9 Deres erklæring inkluderede
bl.a. en hensigt om at få oprettet et permanent operativt hovedkvarter i Bruxelles
for militære operationer, samt at styrke EU’s kampgrupper, som siden sin
oprettelse i 2007 endnu ikke har været brugt.
Tyskland og Frankrig har en stærk støtte i EU’s Højtstående Repræsentant,
Federica Mogherini, som er afsender på mange af årets initiativer på
forsvarsområdet. Udover at være leder af EU’s Udenrigstjeneste (EEAS) er hun
også næstformand for Kommissionen og leder af EU’s Forsvarsagentur (EDA). De
tre roller giver hende en unik mulighed for at strømline og koordinere de
forskellige initiativer, strategier og instrumenter, som de tre institutioner har til
rådighed.
Der er dog også modstand mod visse af initiativerne i nogen medlemslande, og
traditionelt har der generelt været modstand mod et tættere forsvarssamarbejde
i EU. Storbritannien har som sagt været en stopklods for øget samarbejde, men
selv med deres udtræden vil der fortsat være modstand. Lande som Letland,
Brexit – six months on: Foreign, security and defence policy, Richard Whitman, 28. December 2016
(http://ukandeu.ac.uk/brexit-six-months-on-foreign-security-and-defence-policy/)
9
A strong Europe in a world of uncertainties, Jean-Marc Ayrault (FR) og Frank-Walter Steinmeier
(DE), 12. september 2016.
8
7
NOTAT
13. januar 2017
Litauen og Polen har f.eks. allerede tilkendegivet deres modstand mod
oprettelsen af et permanent operativt hovedkvarter i Bruxelles.10 Hvor langt
integrationen kommer til at gå, vil udelukkende afhænge af medlemslandenes
villighed til at implementere de initiativer, som blev fremlagt i 2016, og som vil
komme i løbet af 2017.
På trods af modstanden mod forsvarssamarbejdet har de seneste år alligevel
været præget af en større villighed blandt medlemslandene til at fokusere på
forsvarssamarbejdet. Et møde i Rådet i december 2013 var det egentlige
vendepunkt. Her blev regeringslederne enige om at intensivere
forsvarssamarbejdet ved at fokusere på 1) at øge effektiviteten, synligheden og
effekten af forsvarssamarbejdet, 2) intensivere kapabilitetsudviklingen, og 3)
styrke den europæiske forsvarsindustri.11
De seneste to år er der i tråd hermed blevet taget væsentlige skridt for at øge
integrationen på forsvarsområdet. Tabel 1 oplister alle de initiativer, som er
blevet lanceret eller godkendt af medlemslandene siden 2014. De strækker sig
fra maritim sikkerhed og cyberforsvar til forsvarsplaner og koordineret
opbygning af de nationale forsvar i Europa.
Tabel 1. Oversigt over nyeste initiativer indenfor FSFP (2014 - 2016)
Dato
Initiativ
Afsender
Indhold
05.2014
Conclusions on the EU
Comprehensive Approach to
External Conflict and Crises
Rådet
Plan om at styrke sammenhængen
og effekten af EU’s eksterne
sikkerhedspolitik og engagement i
konflikter.
05.2014
Europæisk
Energisikkerhedsstrategi
Kommissionen
Sætter fokus på, at EU skal mindske
sin afhængighed af gas og olie, for
på den måde at være mere
energiuafhængig af andre stater,
eks. Rusland.
06.2014
EU Maritim
Sikkerhedsstrategi
Kommissionen
og HR/VP
Strategi for EU’s maritime indsats.
Strategien oplister EU’s
interesseområder og de maritime
trusler, som skal håndtere.
11.2014
EU Cyber Defence Policy
Framework
Rådet
Identificerer primære trusler og
indsatsområder, samt involverede
EU aktører.
11.2014
Policy Framework for
Rådet
Skal guide projekter mellem
10
Will the EU get serious on defence?, Sophia Besch, Centre for European Reform, 26. december
2016, https://www.cer.org.uk/in-the-press/will-eu-get-serious-defence.
11
On the way towards a European Defence Union – A White Book as a first step, Directorate-General
for External Policies, European Parliament, april 2016, s. 14.
8
NOTAT
13. januar 2017
Systematic and Long-term
Defence Cooperation
medlemslandene angående militær
opbygning og udvikling.
11.2014
Capability Development Plan
EDA
En liste over det militære udstyr
som medlemslandene bør investere
i fra 2014.
04.2015
European Agenda on Security
Kommissionen
Første forslag til en ny EU strategi
for intern sikkerhed 2015-2020.
04.2015
Capacity Building in support
of Security and Development
06.2016
Den Globale Strategi for EU’s
Udenrigs- og
Sikkerhedspolitik
EEAS
Gennemgang af den udenrigs- og
sikkerhedspolitiske situation, EU’s
rolle og indsatsområder, samt de
udfordringer EU står overfor.
07.2016
Joint Communication on
Elements for an EU-wide
strategic framework to
support security sector
reform
Kommissionen
og HR/VP
Plan for en systematisk og
forbedret tilgang for alle EUinstrumenter for kort- medium og
langsigtet støtte til reformer af
sikkerheds- og forsvarssektorer i
tredjelande.
07.2016
Proposal for a regulation
amending regulation No
230/2014establishing an
instrument contributing to
stability and peace
Kommissionen
Forslaget vil gøre det muligt at
finansiere aktiviteter rettet mod at
støtte og udbygge forsvarssektor
og militær i tredjelande gennem
EU’s budget.
07.2016
EU-NATO Fælles Erklæring i
Warszawa
Rådet,
Kommissionen
og NATO
Erklæring fra EU og NATO om øget
samarbejde.
11.2016
Den Globale Strategis
Implementeringsplan for
sikkerhed og forsvar
EEAS
Fremsætter konkrete forslag til,
hvordan målene om sikkerhed og
forsvar fra EU’s Globale Strategi
kan opnås.
11.2016
European Defence Action
Plan
Kommissionen
Plan for at øge koordinationen og
omfanget af investeringer i militært
udstyr i Europa.
12.2016
Implementeringsplan for den
fælles EU-NATO erklæring
HR/VP
Plan for at gennemføre 40 forslag
på syv områder af
forsvarspolitikken, som nævnes i
erklæringen.
12
Identificerer mangler i EU’s
genopbygningsassistance til
tredjelande og kommer med forslag
til forbedringer.
De nye initiativer er længe ventede. Forsvarssamarbejdet er et kludetæppe af
bilaterale og multilaterale aftaler, og EU’s tidligere forsøg på at koordinere
12
Denne plan stammer tilbage fra 2008 og udarbejdes af det Europæiske Forsvarsagentur (EDA).
Planen opdateres løbende, og blev det i 2014. Planen forventes af blive gennemgået i foråret 2018 for
en opdatering.
9
NOTAT
13. januar 2017
medlemslandenes militære udrustning har ikke vist nogen nævneværdige
resultater. I lyset af EU-landenes budgetmæssige begrænsninger er et
samarbejde om udviklingen af militært udstyr det mest essentielle, hvis landene
skal bibeholde kernefunktionerne i deres forsvar og øge deres militære
effektivitet. Det væsentligste skridt for at forberede EU til fremtiden er at starte
processen mod et struktureret samarbejde på forsvarsområdet.
Det første skridt er permanent struktureret samarbejde
Da det europæiske forsvarssamarbejde blev styrket med Lissabontraktaten i
2009, blev der etableret en mekanisme for permanent struktureret samarbejde
(PESCO).13 PESCO er en ordning hvor en gruppe medlemslandene kan indgå et
tættere samarbejde for at styrke det europæiske forsvar. Hensigten er at
intensivere koordinationen af den militære udvikling, sikre de deltagende landes
operationelle forpligtelser samt sikre flere forsvarsinvesteringer.
Deltagelse i PESCO er frivilligt, og medlemslandene kan altid gå ind i samarbejdet
eller gå ud igen, så længe de lever op til en række krav (jf. protokol 10 til art. 46,
TEU). PESCO er dog endnu ikke blevet benyttet. Det skyldes primært en
manglende politisk vilje blandt medlemslandene, men muligheden for at
igangsætte PESCO kan meget vel være på trapperne.
Med Storbritanniens forestående udtræden og et erklæret ønske fra bl.a.
Frankrig og Tyskland om at øge integrationen på forsvarsområdet, er
igangsættelsen af PESCO en oplagt mulighed. Til Rådsmødet den 14. november
2016 konkluderede medlemslandene, at man skulle undersøge muligheden for at
igangsætte et inklusivt PESCO-projekt. På samme vis var det et væsentligt aspekt
af implementeringsplanen for sikkerhed og forsvar præsenteret af den
Højstående Repræsentant (HR) ved samme møde.
Et PESCO-samarbejde vil blive overset af det europæiske forsvarsagentur. Dets
formål er at øge medlemslandenes militære kapacitet på en omkostningseffektiv
måde. Agenturet har generelt til opgave at fremme forsknings- og
forsvarsindustrielle projekter samt gennem standardisering at sikre teknisk
samarbejde mellem de enkelte medlemslande.
Som en del af opstarten på PESCO forslog HR ved Rådsmødet den 14. november
2016 desuden, at man hos EDA etablerer en Coordinated Annual Review on
13
Artikel 46, Lissabontraktaten.
10
NOTAT
13. januar 2017
Defence.14 En sådan årlig gennemgang skal sikre, at PESCO-landenes militære
opbygning går efter planen. Et større eftersyn fra EDA kombineret med en
gruppe villige PESCO-lande vil kunne kickstarte koordinationen og udviklingen
af de europæiske forsvar.
En større grad af samarbejde og koordination ift. opbygningen af de europæiske
militær anslås af Europa-Parlamentet at kunne føre til en effektivitetsfortjeneste
på ca. 26 milliarder euro om året. Det svarer omtrent til det samlede
forsvarsbudget for Holland og Frankrig i 2016.15 Nogle eksperter har yderligere
regnet sig frem til, at EU vil kunne spare omkring 600 millioner euro ved at dele
infanterikøretøjer og 500 millioner euro ved at have kollektive systemer for
certificering af ammunition.16
PESCO vil ikke være den færdig løsning på nutidens fragmenterede militære
samarbejde, men kan introducere større politiske ambitioner og en løbende
proces mod dybere integration på forsvarsområdet. Det kan være med til at
udvikle fremtidens militær og potentielt sikre EU’s forsvarsmæssige kunnen.
Et indre marked for forsvar
EU har også fokus på at hjælpe forsvarsindustrien via investeringer i militært
udstyr og teknologi. Det europæiske forsvarsmarked lider på samme måde som
de nationale forsvar af fragmentering og utilstrækkeligt industrielt samarbejde.
En mere effektiv og strategisk brug af offentlige penge og en stærkere industriel
base kunne opnås ved at oprette et egentligt indre marked for forsvar. Det vil
også reducere uhensigtsmæssige overlap af militært udstyr og forbedre
konkurrencen på forsvarsmarkedet, hvor national protektionisme ofte er reglen.
Kommissionen har foreslået at oprette en europæiske forsvarsfond, der skal
støtte fælles projekter inden for forskning i forsvar og udvikling af militært
udstyr. Kommissionen har desuden fastlagt, at medlemslandene årligt fra 2021
skal give 500 millioner euro til et forskningsprogram i europæisk forsvar. Det
skal sikre, at Europas militær også er på forkant ift. den teknologiske udvikling.
‘Implementation plan on Security and Defence’, From the High Representative of the Union for
Foreign Affairs and Security Policy, Vice-President of the European Commission, and Head of the
European Defence Agency to the Council, Council of the European Union, 14392/16, Council of the
European Union, 14. November 2016, s. 22.
15
EU Defence Policy: The sleeping giant, Christian Salm, Briefing – European Added Value in Action,
European Parliament, s. 4.
16
In Defence of Europe: Defence Integration as a Response to Europe’s Strategic Moment, Michel
Barnier, European Political Strategy Centre, EPSC Strategic Notes, Issue 4, 15. Juni 2015, s. 3.
14
11
NOTAT
13. januar 2017
Forsvarsindustrien er på nuværende tidspunkt afhængig af, at Europas
regeringer lancerer programmer for udvikling af deres forsvar samt det
generelle niveau af investeringer i forsvarsudstyr. Megen udvikling i forsvar er
langsigtet og involverer stor risiko, da de operationelle behov kan ændres over
den lange udviklingsperiode. Det betyder, at mange virksomheder ikke
investerer i udviklingen af militær teknologi uden at være sikret offentlige
midler og at staten i sidste ende køber udstyret.
Kommissionen
ønsker
at
mindske
usikkerheden
og
stimulere
investeringsniveauet på markeden gennem forsvarsfonden. Medlemslandene vil
herfra kunne låne midler til at købe militært udstyr til deres nationale forsvar.
Specifikt forestiller Kommissionen sig to finansieringsstrukturer. For det første
er der mulighed for finansiering til forskning i militærteknologi. Her vil
medlemslandene kunne få midler til kollektive forskningsprojekter på EUniveau. Kommissionen vil i 2017 lancere en forberedende foranstaltning, hvor
der allokeres 90 millioner euro frem til 2020 til forskning. Herefter regner
Kommissionen med et årligt budget på 500 millioner euro.17
For
det
andet
vil
fonden
dække
finansiering
til
kollektive
kapabilitetsopbygningsprojekter, som vil blive finansieret dels af bidrag fra
medlemslandene, dels fra EU’s budget. Kommissionen regner med en årlig
finansieringspulje på 5 milliarder euro.18 Denne del af forsvarsfonden skal på
samme måde som PESCO sikre en større grad af koordination i investeringerne i
ny teknologi og udstyr til de nationale forsvar igennem fælles projekter samt
reducere overlap.
Allerede tilbage i 2009 havde EU fokus på at sørge for en større koordination af
forsvarsinvesteringer. Her vedtog man to direktiver: Et som skulle sørge for
koordinering af offentlige indkøb af forsvars- og sikkerhedsudstyr, og et andet
som skulle sikre intra-EU overførelser af militære produkter. Idéen med
direktiverne var at overkomme fragmenteringen af forsvarsmarkedet og gøre
markedet mere effektivt og åbent for konkurrence fra hele EU. Syv år efter er
direktiverne stadig blevet implementeret i meget varieret og utilstrækkelig grad
17
European Defence Action Plan, Communication from the Commission to the European Parliament,
the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee
of the Regions, COM(2016 950 final, Bruxelles 30. november 2016, s. 6.
18
Ibid.
12
NOTAT
13. januar 2017
af medlemslandene. 19 Som en del af Kommissionens handlingsplan er en
tilstrækkelig implementering af direktiverne på dagsordenen. 20
Forsvarsindustrien i Europa har ikke kun strategisk betydning for opbygningen
af et effektivt europæisk forsvar. Forsvarsindustrien har en årlig omsætning på
100 milliarder euro og tegner sig både direkte og indirekte for omkring 1,4
millioner højtuddannede job i Europa.21
En aktiv forsvars- og sikkerhedspolitik
Udover initiativerne for at sikre koordinationen i opbygningen af de nationale
forsvar og stimulere investeringerne har EU også fokus på at justere og forbedre
sine evner til at agere sikkerheds- og forsvarspolitisk uden for EU. To af de mest
omdiskuterede forslag på bordet er styrkelsen af EU’s kampgrupper og
oprettelsen af et permanent operativt hovedkvarter for militære operationer i
Bruxelles.
Til Rådsmødet i november 2016 gav regeringslederne tilkende, at de ville
arbejde for at gøre brug af kampgrupperne. Disse består af multinationale
enheder på i alt 1.500 soldater, som kan være klar til at rykke ud med 10 dages
varsel. De er designet til hurtige, kortvarige krisehåndteringsoperationer, og er
bl.a. blevet rost af FN’s tidligere generalsekretær, Ban Ki-moon, idet FN netop
efterspørger multilaterale styrker, som er i stand til hurtig krisestyring. 22
Selvom disse styrker har været klar siden 2007, er de endnu ikke blevet brugt.
Det har EU nu planer om at lave om på. Rådet har derfor bedt den Højtstående
Repræsentant om at præsentere et forslag i midt-2017 til, hvordan EU kan styrke
relevansen, brugbarheden og udsendelsesmulighederne for EU’s kampgrupper
som en del af EU’s større Rapid Response-værktøjskasse.23 I et interview til Wall
On the way towards a European Defence Union – A White Book as a first step, Directorate-General
for External Policies, Policy Department, European Parliament, april 2016, s. 24.
20
European Defence Action Plan, Communication from the Commission to the European Parliament,
the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee
of the Regions, COM(2016 950 final, Bruxelles 30. november 2016, s. 14.
21
Ibid.
22
Secretary-General’s Remarks at the Security Council Open Debate on “United Nations
Peacekeeping: Regional Partnership and its Evolution”, FN, Ban Ki-Moon, 2014
(http://www.un.org/sg/statements/index.asp?nid=7891)
23
Council conclusions on implementing the EU Global Strategy in the area of Security and Defence,
Rådet, 14149/16, 14. November 2016, s. 13
19
13
NOTAT
13. januar 2017
Street Journal har Mogherini udtalt, at hun har en klar forventning om, at
kampgrupperne kan blive udsendt allerede i 2017.24
Som nævnt tidligere lagde Tyskland og Frankrig i deres fælles erklæring også op
til, at EU bør oprette et permanent operativt hovedkvarter for militære
operationer i Bruxelles. For at EU kan agere hurtigt og effektivt på eksterne
kriser, skal EU have kapaciteten til at foretage beredskabsplanlægning samt have
en passende kommandostruktur til at planlægge og udføre operationer. Indtil
videre har EU lænet sig op ad NATO’s strukturer, og har benyttet nationale
operative hovedkvarterer i eksempelvis Storbritannien og Italien.
Det operative hovedkvarter for EU’s civile missioner under FSFP ligger allerede i
Bruxelles, og det er således oplagt at samle det civile og militære under ét
permanent operativt hovedkvarter. EU har derudover allerede etableret et
Operativt Center, som aktiveres af Rådet, når der er behov for en kombineret
civil-militær indsats. Centeret blev bl.a. aktiveret ved EU’s indsats mod somaliske
pirater i 2012. Der er dog på nuværende tidspunkt intet konkret forslag på
bordet for at oprette et permanent hovedkvarter. Ideen om et permanent
operativt hovedkvarter har også mødt modstand fra medlemslandene. Et af
hovedargumenterne er, at man ikke ønsker at kopiere NATO.
Forsvarsunionen erstatter ikke NATO
At EU vil ende med at kopiere NATO er et ofte brugt argument imod større
integration på forsvarsområdet i EU. Mange er af den holdning, at man i stedet
bør sikre større tilslutning og engagement i NATO. Men et tættere og mere
koordineret forsvarssamarbejde i EU er ikke dårligt nyt for NATO, og heller ikke
for de 22 EU-lande som også er medlemmer af NATO.
Først og fremmest kan igangsættelsen af et struktureret samarbejde for større
koordination i opbygningen af de nationale forsvar komme NATO til gode. Da 22
EU-lande også er medlemmer af NATO, vil en koordineret opbygning af deres
militær komplimentere NATO. Udviklingen af medlemslandenes militær gennem
FSFP og ved brug af instrumenter i EU vil hjælpe med at styrke de
forsvarsmæssige ressourcer, som NATO har til rådighed.25 Samtidig vil det skabe
den fordel for de 22 EU-lande, at det vil styrke den europæiske søjle i NATO.
24
EU Leaders Plan Military Overhaul After Pressure From Trump, Julian E. Barnes og Laurence
Norman, The Wall Street Journal, 15. december 2016 (http://www.wsj.com/articles/eu-leaders-planmilitary-overhaul-after-pressure-from-trump-1481804318)
25
‘Implementation plan on Security and Defence’, From the High Representative of the Union for
Foreign Affairs and Security Policy, Vice-President of the European Commission, and Head of the
14
NOTAT
13. januar 2017
De europæiske lande er desuden af især USA’s nye præsident, Donald Trump,
blevet kritiseret for ikke at leve op til kravet om at bruge 2 pct. af BNP på forsvar.
Som tabel 2 viser, er det kun fire af de 22 EU-lande, som er medlem af NATO, som
lever op til kravet. EU’s nye planer for større integration på forsvarsområdet, og
især EU’s planer om at stimulere de offentlige investeringer i forsvar kan
potentielt sikre, at de 22 EU-lande i NATO vil kunne leve op til 2 pct. kravet på
sigt. Som Mogherini har udtalt, er det ”part of the new transactional approach
with the U.S. because Trump is on the record saying that Europeans need to do
more on their responsibilities for European defense”.26
Som en del af EU’s forsvarsplaner er et tættere samarbejde med NATO også på
tapetet. I en fælles erklæring fra EU og NATO i Warszawa i juni blev de to
organisationer enige om fremover at fokusere på større samarbejde
organisationerne imellem, bl.a. når det gælder konkrete militære operationer,
men også når der gælder at stimulere forsvarsindustrien. Mogherini har i
kølvandet på erklæringen udarbejdet en plan, som skal sikre, at EU’s initiativer
på forsvarsområdet ikke kopierer NATO.
EU’s nye initiativer på forsvarsområdet kan på sigt også skabe en mere lige
byrdefordeling mellem NATO og EU ift. krisestyrings- og fredsbevarende
missioner. Hvis EU-landenes militær styrkes, og standardisering sikrer, at
landenes militære udstyr kan snakke sammen, vil det være en fordel i militære
operationer – også i regi af NATO. Samtidig vil en styrkelse og udvidelse af EU’s
Rapid Response-værktøjskasse kunne gøre EU i stand til oftere at sætte ind i
krisesituationer. Byrden og ansvaret vil dermed kunne deles lige mellem de to
organisationer.
Øget integration på forsvarsområdet vil også kunne sikre EU en større
uafhængighed fra NATO. Det kan blive afgørende efter valget af Donald Trump
som USA præsident. Hans udtalelser om, at medlemmerne af NATO ikke på
samme måde som før vil kunne regne med støtte fra USA, kan gøre en større
forsvarspolitisk uafhængighed og selvstændighed strategisk nødvendig for EU.
European Defence Agency to the Council, Council of the European Union, 14392/16, Council of the
European Union, 14. November 2016, s. 17.
26
EU Leaders Plan Military Overhaul After Pressure From Trump, Julian E. Barnes og Laurence
Norman, The Wall Street Journal, 15. december 2016 (http://www.wsj.com/articles/eu-leaders-planmilitary-overhaul-after-pressure-from-trump-1481804318)
15
NOTAT
13. januar 2017
Tabel 2. Kun fire NATO-medlemmer opfylder 2 pct. kravet
Forsvarsbudget som pct. af BNP for NATO-medlemmer (2009-2016)
Land27
Albanien
Belgien
Bulgarien
Canada
Danmark
Estland
Frankrig
Grækenland
Holland
Italien
Kroatien
Letland
Litauen
Forsvarsbudget som pct. af BNP
Forsvarsbudget
(US$ mia.)
2009
1,5
1,2
1,7
1,4
1,3
1,8
2,0
3,1
1,4
1,4
1,6
1,2
1,1
2016 (forventet)
0,16
4,38
0,74
18,14
3,92
0,51
49,88
5,83
10,25
23,06
0,73
0,42
0,68
2015
1,2
0,9
1,3
1,0
1,1
2,1
1,8
2,4
1,2
1,0
1,4
1,0
1,1
2016 (forventet)
1,2
0,9
1,3
1,0
1,2
2,2
1,8
2,4
1,2
1,1
1,2
1,5
1,5
2 pct.
målunderskud
(US$ mia.)
2016 (forventet)
0,11
5,88
0,36
18,35
2,76
Intet underskud
6,08
Intet underskud
7,29
18,35
0,46
0,16
0,23
Luxembourg
0,4
0,4
0,4
0,28
0,98
Norge
1,5
1,5
1,5
7,20
2,18
Polen
1,7
2,2
2,0
11,40
Intet underskud
Portugal
1,5
1,3
1,4
3,18
1,42
Rumænien
1,3
1,5
1,5
2,92
1,02
Slovakiet
1,5
1,1
1,2
1,20
0,87
Slovenien
1,6
0,9
0,9
0,47
0,53
Spanien
1,1
0,9
0,9
13,21
15,98
Storbritannien 2,5
2,1
2,2
59,91
Intet underskud
Tjekkiet
1,5
1,1
1,0
2,34
2,18
Tyrkiet
2,1
1,7
1,6
14,68
4,16
Tyskland
1,4
1,2
1,2
44,63
30,28
Ungarn
1,1
0,9
1,0
1,45
1,43
USA
5,3
3,6
3,6
608,38
Intet underskud
EU-lande som
181,48
96,26
er medlem af
NATO
Note: Forsvarsbudget som pct. af BNP er udregnet ud fra 2010-priser.
Kilde: Trump, NATO and European defence spending, Justine Feliu, Bruegel Blog Post, 15. november
2016 ( http://bruegel.org/2016/11/trump-nato-and-european-defence-spending/)
Danmark isoleres forsvarspolitisk
27
Island er ikke inkluderet i tabellen, selvom landet er medlem af NATO. Det skyldes, at Island er det
eneste medlem, som ikke har sit eget stående militær.
16
NOTAT
13. januar 2017
Danmark vil ikke få direkte gavn af de nye initiativer på forsvarsområdet i EU, på
grund af det danske forsvarsforbehold. Det har nu blokeret for dansk deltagelse i
EU’s forsvarssamarbejde i 23 år. De nye initiativer for øget samarbejde på
forsvarsområdet kan imidlertid sætte Danmark tilbage forsvarspolitisk
sammenlignet med resten af Europa.
Dansk deltagelse i PESCO ville betyde en mere effektiv brug af det danske
forsvarsbudget. Som småstat kan Danmark ikke opretholde et fuldt udrustet
forsvar, men er nødt til at prioritere sine ressourcer. Det har f.eks. allerede
resulteret i, at Danmark nedlagde sit ubådsvåben i 2004. Det nedlagde man med
den uofficielle forventning om, at Tyskland i givet fald ville træde til med deres
ubåde og beskytte Danmark.
Generelt er kapacitets- og arbejdsdeling ikke noget nyt for dansk forsvar.
Eksempelvis har det været nævnt i forhandlingerne om det danske
forsvarsforlig.28 Militært set er det sund fornuft, men politisk set har der været
modvilje mod at gøre det gennem EU dels pga. nogle partiers modstand mod EU,
men også pga. en opfattelse af modstand i befolkningen mod afskaffelsen af
forsvarsforbeholdet. Befolkningens holdning er dog ifølge den seneste
Eurobarometer-måling fra november 2016 positiv. Hele 70 pct. af danskerne går
ind for det fælles forsvarssamarbejde i EU.29
Danmark har været en flittig bidragsyder til NATO-operationer, og har bl.a. været
en drivkraft i den maritime sikkerhedsoperation mod pirater i Adenbugten. Men
Danmark har ikke kunnet deltage i EU’s maritime sikkerhedsoperationer mod de
somaliske pirater eller mod menneskesmugler i Middelhavet, til trods for at
begge områder er interesseområder for Danmark. Der har desuden været
tilfælde, hvor Danmark endda har måtte trække sig tilbage fra en operation, fordi
den blev overtaget af EU. EU forventes fremadrettet at spille en større rolle i
krisestyrings- og fredsbevarende operationer rundt om i verden.
EU’s forsvarsplaner lægger op til et styrket europæisk forsvar og et mere aktivt
EU når det drejer sig om militæroperationer. Med den fælles erklæring fra EU og
NATO, og en klar forventning om en større byrdedeling kan Danmark oftere blive
sat udenfor, når der skal igangsættes militæroperationer. Koblet med det tættere
samarbejde internt i EU kan Danmark potentielt blive isoleret forsvarspolitisk.
28
Notat om international arbejdsdeling/rollespecialisering i relation til dansk forsvar,
Forsvarsministeriet, København, den 22. september 1998, Bilag 20 i Fremtidens Forsvar – Beretninger
fra Forsvarskommissionen af 1997, Bilagsbind 2, 1998.
29
Standard Eurobarometer 86 – Autumn 2016. Public opinion the European Union, EuropaKommissionen, december 2016.
17
NOTAT
13. januar 2017
Den tidligere forsvarsminister Peter Christensen har ytret sig positivt om
udsigten til øget integration på forsvarsområdet i EU, heriblandt ønsket om at
styrke den europæiske forsvarsindustri. 30 Den nuværende forsvarsminister
Claus Hjorth Frederiksen bør tage stafetten op og gøre mere for at bringe
Danmark tættere på forsvarssamarbejdet i EU. Den nye sikkerhedspolitiske
virkelighed kræver en gentænkning af Danmarks forsvarspolitik og
nødvendiggør et opgør med det danske forsvarsforbehold.
30
Danmarks forsvarsminister maner til ro: USA vil fortsat beskytte Europa, Jakob Ussing, Berlingske
Tidende, 14. november 2016 (http://www.b.dk/globalt/danmarks-forsvarsminister-maner-til-ro-usa-vilfortsat-beskytte-europa)
18